CAMBIO CLIMÁTICO, ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE EMPLEO...

EMPLEO VERDE EN PARAGUAY Situación actual, oportunidades y desafíos

CAMBIO CLIMÁTICO, ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE En este primer estudio sobre elempleo verde en Paraguay sedelinea la estructura económica,social y política del país, y seestima la proporción de empleoverde dentro del mercado laboraldel país, desagregada pordepartamento.

El documento propone undiagnóstico sobre los factores queexplican la situación del empleoverde y, a partir de esto, sugierealgunas líneas de intervención.

A N Á L I S I S

m~Ääç=_êìÖåçåáJunio 2020

EMPLEO VERDE EN PARAGUAY

CAMBIO CLIMÁTICO, ENERGÍA Y MEDIO AMBIENTE

Este estudio fue elaborado en el marco del proyecto YVYJARYI – Ciudadanía frente al Cambio Climático - implementado por la Friedrich Ebert

Stiftung (FES) y el Centro de Estudios Ambientales (CEAMSO) y cuenta con el apoyo de la Unión Europea. YVYJARYI plantea fortalecer las

instituciones municipales, así como las organizaciones de la sociedad civil para lograr un sistema capaz de gestionar medidas que permitan mitigar

y adaptarse a los efectos del cambio climático en Paraguay. El proyecto se lleva a cabo en tres regiones de Paraguay: Asunción/Central, Itapuá

y Departamento de Presidente Hayes.

Este estudio ha sido elaborado con el apoyo financiero de la Unión Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de sus autores y no

necesariamente refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

Situación actual, oportunidades y desafíos

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NK fkqolar``fþk 2

¿Qué es el empleo verde? 3

OK= `ô^`qboðpqf`^p=dbkboîbp 5

Geografía, demografía y política en Paraguay 5

Desafíos socio-económicos 6

Desafíos ambientales y cambio climático 8

PK= pfqr^`fþk=abi=jbo`âl=ab=qo^_^gl 11

Desempleo 11

Informalidad 12

Mercado de empleo por sector y por región 14

QK= pfqr^`fþk=^`qrî=v=lmloqrkfaâbp=abi=bjmibl=sboab=bk=mô^dr^v 18

Estimación de actividades verdes por sector económico 18

Estimación del empleo verde 21

Oportunidades de incidencia 22

RK= `lkìrpflkbp 26

SK= _f_ifldo^cð^ 27

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TEORÍAS DE DETERMINACIÓN DEL SALARIO

Paraguay debe enfrentar problemas sociales y ambien-tales críticos que constituyen los grandes objetivos deldesarrollo de los próximos años. En primer lugar, el países altamente vulnerable al cambio climático y está so-portando una fuerte presión sobre su biodiversidad: elcambio en la producción agrícola que se inició en los 90con la explosiva expansión de la soja y que se consolidóen los 2000 con un nuevo formato empresarial trajo aso-ciados muchos problemas ambientales, como la dra-mática deforestación registrada en los últimos años y eluso generalizado de agrotóxicos. Esto exacerba las difi-cultades para asegurar la sostenibilidad productiva ydemanda que se inicien esfuerzos renovados de adap-tación (CEPAL 2014).

En segundo lugar, Paraguay tiene un mercado laboralprecario: la mayoría de trabajadoras y trabajadores noaccede siquiera a ser formalmente reconocida como tal.Este predominio de la informalidad parece ser el primerobstáculo para avanzar hacia empleos de mayor calidad,en tanto la formalización permite el avance progresivode los derechos laborales.

La noción de empleo verde permitirá pensar en formaconjunta estos dos componentes, el ambiental y el so-cial, que constituyen dimensiones inherentes al modelode producción; la posibilidad de realizar una compren-sión más integradora del problema permitirá eludir losfalsos dilemas y las intervenciones fragmentarias, per-mitiendo la propuesta de soluciones desde una pers-pectiva más amplia y articulada.

Esto es así porque examinar la situación del empleoverde permite aportar a un debate que aún está pen-diente sobre las consecuencias del actual modelo eco-nómico, incorporando evidencias y conceptos rigurososapoyados en una comprensión amplia del problema ysu contexto.

En este documento se presentará la situación del em-pleo verde en Paraguay, con especial atención en la ciu-dad de Asunción, su área metropolitana y en los

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departamentos de Presidente Hayes e Itapúa (zonas deintervención del proyecto YVYJARYI - Ciudadanía frenteal Cambio Climático). No se han encontrado estudiossobre Paraguay que examinen en detalle el tema. Estainvestigación constituye, por tanto, una primera aproxi-mación al empleo verde en el país, con el propósito deque sea el inicio de un camino de investigación e inci-dencia en un asunto de creciente importancia, porquepermitirá integrar en un mismo eje a los proyectos, pro-gramas y políticas públicas orientados a la mejora delempleo y a los de preservación o restauración del am-biente.

Se incluye un diagnóstico de la situación actual del em-pleo verde y algunos indicios preliminares sobre la in-terrelación entre factores ambientales, sociales y eco-nómicos que, en un marco político e institucional espe-cífico, permiten explicar este presente y proyectar hipó-tesis sobre la evolución futura. Esto permitirá esbozar al-gunas posibles líneas de intervención con el objetivo depromover el empleo verde, tanto para proyectos indivi-duales como para programas y políticas de más amplioalcance.

Los objetivos que orientaron la investigación fueron: i)realizar una primera estimación de la magnitud y de lascaracterísticas del empleo verde, ii) identificar áreas queactualmente estén contratando empleo verde, iii) iden-tificar ventanas de oportunidad para impulsar el empleoverde. Estos análisis serán realizados a nivel país y des-agregados por departamento, para poder atender es-pecialmente a las áreas geográficas seleccionadas en elproyecto. Con este documento también se espera acti-var una de las estrategias planteadas por la OIT (2002)para promover el empleo decente, que está centrada enel desarrollo de inversiones en conocimiento y capaci-dades y en la implementación de investigaciones, for-mación y desarrollo de competencias individuales.

Este informe presenta en la sección 2 las característicasgenerales del país como parte del contexto que, simul-táneamente, afecta y es afectado por el empleo verde.

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG - EMPLEO VERDE EN PARAGUAY, SITUACIÓN ACTUAL, OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS

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INTRODUCCIÓN

A continuación, en la sección 3, se describe el mercadode trabajo, y la sección 4 introduce el examen del em-pleo verde, a nivel nacional y departamental. Esto in-cluye un análisis de los factores que influyen sobre elempleo verde y una evaluación de las posibilidades deintervenir sobre ellos. Por último, se presentan las prin-cipales conclusiones del estudio.

¿QUÉ ES EL EMPLEO VERDE?

El empleo verde es aquel trabajo de calidad (agrícola,manufacturero, de investigación y desarrollo, adminis-trativo y de servicios) que contribuye sustancialmente apreservar o a restaurar la calidad ambiental. Por un lado,por tanto, exige que sea un empleo decente y, por otro,que incluya actividades que ayuden a proteger los eco-sistemas y la biodiversidad; reducir el consumo de ener-gía, de materiales y de agua a través de estrategias dealta eficiencia; descarbonizar la economía, y minimizar oevitar por completo la generación de todas las formasde desechos y contaminación (PNUMA 2008:3).

Como se aprecia en la siguiente figura, dentro del con-junto de total de empleos de una sociedad (un país, undepartamento o una ciudad), los empleos verdes resul-tan de la intersección entre el subconjunto de los em-pleos decentes con los relacionados con la producciónverde y los procesos amigables con el medio (economíaverde).

Figura 1Representación del empleo verde en el total de empleos

Fuente: Elaboración propia

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El empleo y el ambiente están relacionados, y esa rela-ción no está exenta de conflictos; avanzar hacia unaeconomía más sostenible afecta al empleo en, al menos,cuatro dimensiones (PNUMA 2008:3):

A) Creación de nuevas fuentes de empleo, como lafabricación de dispositivos de monitoreo de conta-minación para ser incorporados a los equipos deproducción existentes.

B) Sustitución de parte del empleo, como pasar de loscombustibles fósiles a las energías renovables, o dela fabricación de camiones a la fabricación de va-gones, o del trabajo en los vertederos y la incine-ración de residuos al reciclaje.

C) Eliminación de empleos que no tendrán reemplazodirecto, como aquellos que se relacionan con ma-teriales de empaque si estos se prohíben y, portanto, se suspende su producción.

D) Transformación y redefinición gradual de muchosempleos actualmente existentes (como plomeros,electricistas, trabajadores metalúrgicos y de laconstrucción) a medida que se actualicen los mé-todos de trabajo.

El concepto de empleo verde nace junto a la convicciónde que deben superarse la fragmentación y las contra-posiciones ficticias en los esfuerzos globales que atien-den los diferentes problemas que preocupan a lahumanidad, por ejemplo, entre erradicación de la po-breza y cuidado ambiental, y que esos distintos objeti-vos sociales, económicos y ambientales solo puedenalcanzarse en forma simultánea si se producen cambiosen los modelos de desarrollo y crecimiento.

Así lo entendió el Programa de las Naciones Unidas parael Medio Ambiente (PNUMA) en un informe de 2011,que se utilizó como un insumo de la Conferencia de Río+ 20 de 2012. En ese documento, PNUMA suscribió lanoción de economía verde, que debería mejorar el bien-estar del ser humano y la equidad social, a la vez quepreservar la diversidad y reducir significativamente losriesgos ambientales. Una economía verde sería aquellaque tiene bajas emisiones de carbono, utiliza los recur-sos de forma eficiente y es socialmente incluyente. Enuna economía con estas características, el crecimientoeconómico debe derivar de inversiones públicas y priva-das destinadas a reducir las emisiones de carbono y lacontaminación, a promover la eficiencia en el uso de losrecursos y de la energía, y a evitar la pérdida de diversi-dad biológica y de servicios de los ecosistemas (PNUMA2011:2).

INTRODUCCIÓN

La Conferencia Río + 20 efectivamente declaró que laeconomía verde es una de las herramientas necesariaspara lograr de forma integrada los objetivos de desa-rrollo social y económico en un ambiente sostenible, quedebe contribuir, simultáneamente, a la erradicación dela pobreza y al crecimiento económico sostenible, au-mentando la inclusión social, mejorando el bienestar hu-mano y creando oportunidades de empleo y trabajodecente para todos y preservando el funcionamiento sa-ludable de los ecosistemas de la Tierra (Naciones Unidas2010:10).

El documento final de Río + 20 relacionó la economíaverde con empleos de mayor calidad, alentando a lospaíses a implementar políticas públicas de promociónde la economía verde en el contexto más amplio del de-sarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, paraimpulsar el crecimiento económico y la creación de em-pleos en forma sostenida, inclusiva y equitativa (Nacio-nes Unidas 2010:12).

El trabajo decente se entiende, desde una perspectivasubjetiva, como la satisfacción de las aspiraciones de laspersonas respecto a la vida laboral. En términos prácti-cos es la oportunidad de acceder a un empleo produc-tivo con un ingreso justo, con seguridad en el lugar detrabajo y protección social para las familias. También in-cluye las perspectivas de desarrollo personal e integra-ción social, libertad para que los individuos expresen susopiniones, se organicen y participen en las decisionesque afectan sus vidas, y en un entorno de igualdad deoportunidades y de trato para mujeres y hombres.

En ese marco de reflexión internacional, la OIT impulsóel concepto de empleo verde, por el cual se sustenta enese triple objetivo que se planteó en Río + 20. Asu-miendo que los tres mayores desafíos del siglo XXI sonel empleo decente, la erradicación de la pobreza y lasostenibilidad ambiental, se reconoció que las econo-mías deben ser productivas para poder atender las ne-cesidades de la población mundial, cada vez másnumerosa. Pero eso no es suficiente, ya que las socie-dades deben ser incluyentes, ofrecer oportunidades detrabajo decente para todos, reducir las desigualdades eimplementar políticas que permitan eliminar efectiva-mente la pobreza (OIT 2015:4).

Para ello se constituyó el Programa de Trabajo Decente,y sus cuatro pilares (creación de empleo, protección so-cial, derechos en el trabajo y diálogo social) se incorpo-

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raron como elementos centrales de la nueva Agenda2030 de Desarrollo Sostenible aprobada en 2005 por laAsamblea de las Naciones Unidas. Sin desmedro de es-tar presente en varios de los 16 objetivos, el objetivo n°8de la Agenda postula explícitamente la promoción delcrecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible,el pleno empleo productivo y el trabajo decente.

Estos nuevos conceptos evolucionan y se combinan conotras perspectivas, que dentro de sus diferencias cuen-tan con múltiples afinidades que permiten ubicarlosdentro del mismo paradigma. Vale mencionar la nociónde economía circular, término acuñado por Pearce y Tur-ner (1990), que se propone como una alternativa a laeconomía lineal tradicional (hacer, usar, desechar) man-teniendo los recursos en uso durante el mayor tiempoposible, extrayendo el valor máximo posible y, al fin desu vida útil, recuperando y regenerando los materiales,es decir, reteniendo su valor. La economía circularatiende a las distintas fases de un proceso productivocíclico: i) extracción de recursos renovables, reutilizablesy no tóxicos del entorno de manera eficaz, ii) transfor-mación de esos recursos en productos y servicios conprácticas que aseguren la sostenibilidad, iii) distribucióna los clientes, garantizando la trazabilidad y atendiendoal impacto del transporte, los embalajes, etc,. iv) uso delos productos y servicios de forma más eficiente, seaporque requieren menos energía, porque tienen un me-nor impacto en el ambiente o porque son más durade-ros y, por último, v) recuperación de los materialesusados, sea como un recurso biológico que puede serdevuelto a la biósfera o como un insumo que pueda serreingresado a un nuevo proceso productivo (Prieto, Jacay Ormazabal 2017).

De esta noción de economía circular surge la de empleocircular, que es definido simplemente como cualquierocupación de tiempo completo o parcial que involucradirecta o indirectamente a alguna de las actividades dela economía circular (Circle Economy y EHERO 2017). Sibien este concepto es aún incipiente, forma parte de lascorrientes que están planteando en el espacio públicoalternativas a los modelos actuales de producción y todaforma de empleo circular está incluida dentro del em-pleo verde (IISD 2018). Está asociado al empleo verdeen tanto refiere a actividades en sectores de producciónverde, directa o indirectamente, pero se diferencia deeste porque no enfatiza, como sí lo hace fuertemente lanoción de empleo verde en la importancia de la calidaddel empleo.


GEOGRAFÍA, DEMOGRAFÍA Y POLÍTICA EN PARAGUAY

La República del Paraguay está situada en el corazón deAmérica del Sur. Es un país mediterráneo (sin litoral ma-rítimo), con una superficie total de 406.752 km². El ríoParaguay divide al país en dos regiones: la región occi-dental o Chaco, que se divide en tres grandes departa-mentos, y la región oriental, que se divide en catorce.

El sostenido aumento de población que el país vivió enlas últimas décadas resulta en una presión creciente so-bre el ambiente y el mercado de trabajo, que son las dosdimensiones del empleo verde. Según las estimacionesproyectadas por la DGEEC (2015) a partir de datos cen-sales históricos, la población del Paraguay en el año2018 fue de 7.052.983 habitantes, de los cuales el50.4% son hombres y el 49.6% mujeres. Esto resultade un crecimiento demográfico que ha triplicado su po-blación entre los censos de 1950 y 2002.

Esto lleva a una permanente incorporación de fuerza detrabajo de reserva, en una sociedad con gran propor-ción de jóvenes: en 2018 la estructura por edad de lapoblación, mostraba que el 29,6% de la población eramenor de 15 años, el 64,1% tenía entre 15 a 64 años ycerca del 6,4% tenía 65 y más años de edad. Esto re-sulta relevante para el empleo verde, en tanto los jóve-nes son los que presentan mayor nivel de ocupacióninformal en el país, pues en esa situación está el 90% dela población ocupada de 15 a 19 años, que son alrede-dor de 178 mil personas (DGEEC 2018 d).

La proporción de población urbana (61,7%) era mayora la rural (38,3%) y se espera que esta tendencia sigaaumentando. Esto revierte la característica histórica delpredominio rural, que se constató con claridad hasta elcenso de 1992 (DGEEC 2015). La densidad poblacionalpromedio nacional es de 16,8 habitantes por km2, perose distribuye muy heterogéneamente. La mayor partede la población reside en los departamentos de Central,Alto Paraná e Itapúa. El resto del país tiene baja densi-

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dad de población, especialmente la Región Occidentalque ocupa el 61% de la superficie y su población re-presenta sólo el 3% del total nacional (ENEP 2012).

La población paraguaya se compone de descendientesde españoles, de indígenas (guaraníes) y de otros inmi-grantes europeos. Es un país pluricultural, que consideracomo idiomas oficiales el español y el guaraní. Si bienhay un amplio uso de ambas lenguas, el guaraní toda-vía mantiene alguna subordinación respecto al español,por lo que más que de bilingüismo puede afirmarse quepersiste una situación de diglosia.

En 2017, la población indígena era de 122.461 (DGEEC2018 b), de los cuales, el 71,6% tenía menos de 29años. La incidencia de la pobreza total en la poblaciónindígena era de 66,16% y de la pobreza extrema de34,42%.

La emigración paraguaya, en muchos momentos, hasido un moderador del desempleo; Argentina y, en me-nor grado, Brasil han constituido para paraguayas y pa-raguayos los destinos privilegiados para superar lacarencia de empleo y de servicios públicos, muchas ve-ces solo en forma transitoria. En el censo argentino de2010 se contabilizaron más de 550.000 paraguayos. Enlos últimos años, el porcentaje de paraguayos y para-guayas residentes en el exterior ha oscilado entre el 10y el 12% de su población total, mientras que la pobla-ción extranjera viviendo en el territorio nacional se hasituado entre el 3 y el 5% de ese total (OIM, 2011).

El desarrollo y la consolidación del actual modelo de pro-ducción paraguayo, que está en el sustrato de la situa-ción ambiental y laboral que define el empleo verde, seexplica en buena medida por las características políticas.Existe un consenso amplio respecto a la debilidad insti-tucional del país. Como recuerda un informe del BID(2018), la calidad de las políticas públicas es relativa-mente baja en relación con el resto del continente, tantoen los indicadores de gobernanza del Banco Mundialcomo en el índice de percepción de corrupción de Trans-

CARACTERÍSTICAS GENERALES

2.

CARACTERÍSTICASGENERALES

parencia Internacional, que sitúan a Paraguay entre lospaíses con mayor percepción de corrupción en la región.El país mantiene un gran rezago en el cumplimiento dela ley y en la rendición de cuentas. Esta frágil institucio-nalidad no logra combatir el crimen organizado trasna-cional, que está avanzando significativamente en losúltimos años (Cuervo 2018).

La debilidad afecta la calidad de la democracia, y per-mite entender, por ejemplo, los preocupantes valoresque muestra el informe Latinobarómetro en los últimostiempos (Corporación Latinobarómetro 2018). Allí semuestra que desde hace siete años en todo el conti-nente viene disminuyendo el apoyo a la democracia.Dentro de este aciago escenario político, Paraguay hatenido, junto con Ecuador, el mayor descenso del apoyodemocrático: en 1996, el 59% de los paraguayos pre-ferían la democracia a cualquier otra forma de gobierno,y en 2018, este grupo solo representó el 40%. Consi-derando que el promedio latinoamericano de apoyo a lademocracia es del 48%, el país se ubica dentro del ter-cio de menor apoyo. Una disminución del 19% es dra-mática, y también lo es el valor absoluto de apoyo a lademocracia, de solo 40%, considerando que sobre estaconvicción se construye el consenso que debe subyacera todo régimen político. Pero el dato aún más preocu-pante al respecto es el porcentaje de la población quepodría preferir, en algunas circunstancias, un régimenautoritario. Paraguay se ubica en el primer lugar del con-tinente en desapego democrático, ya que un 27%apoya esta afirmación. El promedio latinoamericano essensiblemente inferior, alcanzando el 15% (CorporaciónLatinobarómetro 2018). Esta debilidad del estado de-mocrático restringe las posibilidades de desarrollar em-pleos verdes en el país, en la medida que limita el rol depromoción y regulación estatal sobre el tema.

DESAFÍOS SOCIO-ECONÓMICOS

La presión sobre el ambiente y las características delmercado laboral se explican por la estructura económicadel país, que se apoya sustancialmente en el sector pri-mario, sobre todo de la agricultura y la ganadería, y másconcretamente en la producción de soja y en la repro-ducción vacuna. También recibe un aporte importantede las represas hidroeléctricas con Brasil (Itaipú) y Ar-gentina (Yacyretá). La industria es limitada y se relaciona,en gran parte, con el procesamiento de productos agro-pecuarios.

El crecimiento económico de Paraguay en los últimosaños se debe al crecimiento de los ingresos por la pro-ducción agrícola y ganadera. En el período 2013-2016,el aporte de estos dos rubros al crecimiento del PIB fuedel 63%. Esto refiere al aporte directo, y aumenta sig-

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nificativamente si se considera que otros sectores, comola industria y el comercio, que también crecieron en es-tos años, pero a tasas menores, tienen como rubros másdinámicos a aquellos relacionados con la producción pri-maria (cuadro 1).

Cuadro 1:

Participación sectorial, tasa de crecimiento y contribución al PBI, 2003-2016

Fuente: Servín y Masi (2018)

Discriminando la porción correspondiente a la produc-ción industrial en sus distintos rubros se puede com-probar que la mayor parte del crecimiento de los últimosaños se debe a la cadena cárnica; nuevamente enton-ces, el impulsor del crecimiento radica en la producciónprimaria. Vale notar que en este rubro predomina el Ré-gimen de Maquila, que se inició en el país con una leyde 1997 y un posterior decreto reglamentario en 2000;la maquila busca agregar valor a fases intensivas enmano de obra de procesos productivos que se dirigendesde una casa matriz ubicada fuera del país. Este sis-tema se basa en la ventaja comparativa de contar conmano de obra barata y baja presión fiscal (a la que seagregan exoneraciones arancelarias específicas)1 para


Sector económicoParticipación

en el PIB prom.en %

Tasa de Crecimientoprom. en %

Tasa de Crecimientoprom. en %

Agrícola-Ganadero 22% 13% 63%

Resto Primario 2% 2% 1%

Industria 11% 3% 4%

Construcción 3% 7% 4%

Transportes 3% 5% 4%

Comunicaciones 4% 7% 1%

Comercio 16% 4% 15%

Finanzas 2% 8% 1%

Resto de Servicios 18% 5% -2%

Impuestos a los Productos

7% 4% 5%

Binacionales 12% 3% 4

PIB con Binacionales 100% 4,70% 100%

N Cf. en la página oficial de la Secretaría Ejecutiva del Con-sejo Nacional de la Industria Maquiladora de Exportacióndel Ministerio de Industria y Comercio que esos son losprincipales valores (además de la ubicación geográfica)que el gobierno resalta para promover la inversión.

ciertos eslabones de una cadena productiva que sueleestar afincada en países desarrollados. Por tanto, la bús-queda de competitividad por salarios y presión imposi-tiva suele estar enfrentada directamente con losincentivos para el empleo verde y el desarrollo de las ca-pacidades estatales (fiscales) para regularlo.

Cuadro 2:

Valor Agregado Bruto Industrial por rama de actividad, 2003-2015

Fuente: Servín y Masi (2018)

Esta estructura de la economía responde a un cambiosignificativo del modelo de producción. En los años se-senta, la mayor producción correspondía a la carne, se-guida del carbón vegetal y el algodón, que alimentabala agricultura familiar. En esa década se implementó elPlan Nacional del Trigo, dando un enfoque más empre-sarial al cultivo. La soja se comenzó a sembrar en pri-mavera y en verano como rubro complementario.

A partir de la década de 1990, la producción de soja au-mentó exponencialmente, mientras la de algodón prácti-camente desapareció, quedando relegada a la agriculturafamiliar. Como señala el informe de MADES (2019), en laprimera década del 2000, la producción de soja tuvo unsalto cualitativo y cuantitativo, transformándose en una

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agricultura empresarial, dentro de un mercado mundialcon buenos precios. De esta manera, el cultivo de sojapasó de producir 3.000.000 de toneladas en 1.176.448hectáreas en el 2000, a una producción cercana a los10.000.000 de toneladas utilizando una superficie de3.500.000 hectáreas en el año 2014. En 2012, Paraguayocupó el cuarto lugar en el mundo como productor desoja.

En este nuevo modelo productivo, Paraguay alcanzó unimportante crecimiento económico en los últimos 15años. De acuerdo al Banco Mundial (2019), la economíacreció a un promedio del 4,5% anual en el período2004-2017; este es un ritmo superior a la mayoría delos países de la región.

En términos estrictamente económicos, por tanto, Pa-raguay logró grandes avances en la última década por elimpulso internacional de los commodities, si bien esoparece revertirse en el último año. Estos impulsos de cre-cimiento han sido muy volátiles, debido a la vulnerabili-dad de la economía paraguaya a la fluctuación de losprecios internacionales de las materias primas y a la va-riabilidad climática (la volatilidad del PIB real, medida porla desviación estándar, fue la segunda más alta (4,8) re-gistrada en la región durante 2004-2016 (BID 2018).

Con esta situación económica favorable, desde princi-pios del 2000, el país logró una reducción importante dela pobreza. Entre 2003 y 2018, la tasa oficial de pobrezase redujo en 27 puntos (esto significa que 1.100.000personas salieron de la pobreza durante esos quinceaños), disminuyendo al 24,2%. Al mismo tiempo, los in-gresos de las personas ubicadas en el 40% inferior de ladistribución crecieron a una tasa anual del 4,4% (quees significativo si se lo compara con el crecimiento pro-medio anual del 2,4%) (BID 2018). En general, la re-ducción de la pobreza en Paraguay fue mayor que lareducción promedio de la región, aunque no tantocomo podría esperarse de acuerdo con su tasa de creci-miento económico. Esta baja elasticidad de la reducciónde la pobreza al crecimiento económico, en compara-ción al promedio regional, puede atribuirse a que losprincipales impulsores del crecimiento económico –laagricultura y la energía a gran escala- tienen una natu-raleza intensiva2. Esto también explica los problemas

3. CARACTERÍSTICAS GENERALES

O Estas barreras a la distribución están dadas, por ejemplo,porque en las zonas rurales, el espectacular crecimientode la agricultura comercial no se reflejó en un sostenidoaumento de las unidades agrícolas familiares, sino en sureducción, y en las zonas urbanas, mientras tanto, lacreación de empleos se concentró en sectores de bajaproductividad, especialmente en servicios.

Sector económico Participación

en PIB industrialprom. en %

Tasa de crecimiento prom. en %

Producción de carne 21% 4%

Elaboración de aceites 4% 6%

Producción de lácteos 2% 10%

Molinería y panadería 3% 3%

Azúcar 1% -4%

Otros alimentos 2% 5%

Bebidas y tabacos 15% 4%

Textiles y ropas 15% 2%

Cuero y calzado 3% -1%

Industria de la madera 4% -1%

Papel 4% 5%

Refinación de petróleo 0% -80%

Productos químicos 4% 7%

Productos no metálicos 9% 6%

Productos metálicos 3% 4%

Maquinarias y equipos 5% 4%

Otras manufacturas 6% 2%

VAB industrial 100% 3%

para disminuir la desigualdad de ingreso, que si biendesde 2004 ha disminuido en cerca de 6% (BID 2018),no parece haber aprovechado en forma suficiente la si-tuación de bonanza económica.

También influye que la desigualdad sea un componenteestructural en la sociedad paraguaya, que persiste y sereproduce a sí misma por mecanismos que están insti-tucionalizados en la cultura, la economía y la política(PNUD 2008). La alta concentración de la tierra tambiénes una línea de larga duración que se ubica en la basedel modelo de producción paraguayo (Oxfam 2016), yque a la vez que permite algunos momentos de creci-miento, inhibe la necesaria distribución y consolida ladesigualdad como un dato de larga duración de la his-toria paraguaya.

Esa limitada mejora en el bienestar social que se inicióen los 2000 se desaceleró en 2013. Entre 2013 y 2016,las tasas de pobreza se estancaron y la prosperidad com-partida se volvió ligeramente negativa (-0,5%). Ambosindicadores reanudaron una trayectoria positiva durante2017-2018, pero los recientes datos sobre la desacele-ración del crecimiento económico sugieren que esa re-cuperación pueda detenerse. En ese sentido, de acuerdoa las estimaciones de los expertos, la economía para-guaya entró en recesión técnica en 2019, luego de quesu PBI cayera 2,1% en el primer trimestre, y un 3% enel segundo.

Este desempeño socio-económico puede explicar quede acuerdo al Informe de Desarrollo Humano del PNUDde 2019 (que recoge datos de 2018) Paraguay se ubicóen el lugar 98/189 en el mundo en desarrollo humano,con un índice de 0,724. Cuando se ajustan estos resul-tados por la desigualdad, el país desciende 24,7% delvalor del índice, y pasa a ubicarse en el lugar 112/189del mundo (PNUD 2019)3.

En resumen, la evolución económica de los últimos añosmuestra que el crecimiento estuvo apoyado en un mo-delo de producción extractivista, orientado a las activi-

8

dades primarias, que ha mostrado ser inestable y poseerseveros límites para la mejora de la pobreza y la des-igualdad por medio de la generación de empleos de ma-yor calidad.

DESAFÍOS AMBIENTALES Y CAMBIO CLIMÁTICO

El empleo verde engloba, de forma integrada, la calidaddel empleo y el cuidado ambiental. Este componenteambiental tiene en Paraguay dos grandes desafíos: ladeforestación y pérdida de la biodiversidad y la adapta-ción al cambio climático, problema especialmente crí-tico considerando que su economía depende en granmedida de la producción primaria.

En los últimos veinte años, Paraguay ha sufrido un in-tenso proceso de deforestación: se han perdido5.500.000 hectáreas de bosque entre 2000 y 2015, conuna tasa media anual de 343.294 hectáreas, y se regis-tran significativos efectos de la deforestación sobre losecosistemas y la biodiversidad (fragmentación, pérdidade hábitats, ruptura del ciclo de nutrientes) y el medioambiente en general (erosión de suelos, cambio climá-tico), con cerca de 45% de las especies de vertebradosque enfrentan algún tipo de amenaza (BID 2018). Estefenómeno ha estado históricamente asociado a la ex-pansión agropecuaria y poblacional.

El aumento de la superficie destinada a la producciónde soja y de carne conlleva consecuentemente la dismi-nución de la superficie destinada a otros usos. En el casoparticular de la soja en la Región Oriental (que abarca alos catorce departamentos de la zona este del país), laprimera expansión fue sobre los bosques y luego sobretierras agrícolas y ganaderas. La ganadería, que solíadesarrollarse en zona de pastizales naturales, provocóla deforestación en la Región Occidental, y generó nu-merosos conflictos por sus impactos sobre los ecosiste-mas y sobre la vida de las comunidades campesinas eindígenas del lugar.

El modelo de producción está avanzando sobre la su-perficie de Paraguay con poco control, y como esto ocu-rre en un contexto donde no predominan las buenasprácticas agropecuarias, tiene un fuerte efecto negativosobre la salud de las personas, la calidad del agua, elriesgo de los ecosistemas y sobre la vulnerabilidad detoda la economía respecto a la variabilidad y al cambioclimático.

Paraguay se ubica entre los países más vulnerables de laregión a eventos climáticos extremos (BID 2018). Si seconsideran los escenarios previstos por los informes delIPCC, se pueden esperar severos impactos del cambio


P Para evaluar los resultados en términos sociales, el Índicede Desarrollo Humano (IDH) agrega en un único guarismola situación del desarrollo humano de un país, conside-rando tres dimensiones básicas: i) el disfrute de una vidalarga y saludable medida a través de la esperanza de vidaal nacer; ii) el acceso al conocimiento, medido a través dela tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta com-binada de matriculación en primaria, secundaria y tercia-ria, iii) el acceso a un nivel de vida digna, medido a travésdel PIB per cápita convertido a PPA (Paridad del Poder Ad-quisitivo).

climático sobre la economía del país4. En un estudio deCEPAL sobre el tema (2014), se utilizan los escenariosclimáticos denominados A2 y B2 por el IPCC. El escena-rio A2 corresponde a una economía global en creci-miento basada en el uso intensivo de fuentes de energíafósiles. Esto implicaría una generación mucho mayor deemisiones, que provocaría un aumento de la tempera-tura media y variaciones en los patrones de lluvias y defenómenos meteorológicos extremos. El escenario B2 secorresponde a una economía mundial más organizada ycon una menor emisión de gases de efecto invernaderoque el escenario A2 y, por lo tanto, un menor impactoen las variables climáticas.

Si se toma como referencia el período 1961-1990, enforma agregada en el país en su conjunto, se observa-ría para el año 2100 un incremento continuo de la tem-peratura media, equivalente a 4,2 °C en el escenario A2y a 3,4 °C en el escenario B2. En cuanto a las precipita-ciones, en el escenario A2, hacia la década de 2050 elpromedio nacional estaría por debajo de la media, mien-tras que hacia fines del siglo estaría muy por encima dela media, siendo algunas áreas más sensibles a estas va-riaciones, como el Chaco Central.

El informe de CEPAL (2014) estima el impacto econó-mico que esos cambios climáticos previstos en ambosescenarios tendrían en la economía del país, conside-rando sus sectores principales. Respecto a la agriculturaempresarial, en ambos escenarios climáticos se registra-ría un incremento inicial de la productividad, para luegoreducirse considerablemente, sobre todo en la produc-ción de soja. La agricultura familiar presentaría reduc-ciones significativas de su productividad desde el iniciodel período de análisis, que serían mayores en el casodel escenario A2.

En el sector de la salud, el estudio considera varias en-fermedades como dengue, malaria, enfermedades dia-rreicas agudas (EDA) e infecciones respiratorias agudas(IRA). En ambos escenarios, pero especialmente en elA2, se prevé un incremento en la prevalencia. La dispo-nibilidad de recursos hídricos no se vería afectada, si seconsidera todo el territorio nacional a nivel agregado,

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pero sí de manera estacional y puntual en regiones delChaco Norte y Central.

El impacto esperado más significativo del cambio climá-tico es sobre la diversidad biológica (variación del paisajey la sabanización de las zonas boscosas –con zonas secasmás áridas y más cálidas)–. Los impactos sobre la faunay la flora podrían beneficiar a algunas especies y promo-ver la extinción de otras que tengan un rango de distri-bución muy reducido. El efecto de las sequías extremasse agudizaría, particularmente en el escenario B2 y hastala mitad del siglo, a la vez que las inundaciones se incre-mentarían a partir de 2070, en ambos escenarios.

Estas consecuencias negativas del cambio climático so-bre la economía tienen un alto potencial de cambio es-tructural: el costo económico directo es enorme y –estoes un dato importante- su impacto es diferencial sobrelos distintos grupos sociales; en este sentido, la escasasostenibilidad de la economía familiar debe ser fuentede una profunda reflexión, mientras que la pérdida deproductividad de algunos sectores actualmente gana-dores fomentará cambios en el modelo de producción,que estará sometido, por tanto, a fuertes presiones enlas próximas décadas.

Si bien se han adoptado medidas de mitigación y adap-tación, todavía parece quedar un gran desafío por de-lante. En el informe presentado por Paraguay a laConvención Marco de las Naciones Unidas sobre elCambio Climático (CMNUCC) en 2018, se informó so-bre una reducción de 26.700.000 toneladas de dióxidode carbono equivalente, mediante una reducción en ladeforestación en los periodos 2015-2016 y 2016-2017.

En el marco del Acuerdo de París englobado en las Con-tribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC), Para-guay se comprometió a reducir sus emisiones de Gasesde Efecto Invernadero (GEI) en 20% de las emisionesproyectadas al 2030 tomando como línea de base lasemisiones del año 2000.

Las herramientas de planificación más importantes quese integraron a la Política Nacional de Cambio Climáticofueron el Plan Nacional de Cambio Climático, los PlanesNacionales de Adaptación y de Mitigación al CambioClimático y sus Planes de Acción. Por su parte, resaltanla constitución del Sistema Nacional de Monitoreo Fo-restal, para monitorear datos de carbono forestal coninformación confiable sobre el área boscosa y el pro-grama denominado Estrategia Nacional de Bosques parael Crecimiento Sostenible, aprobada en 2019, que surgecomo una coordinación interinstitucional ambiciosa parala defensa de los bosques.

CARACTERÍSTICAS GENERALES

Q El IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change, o enespañol Grupo Intergubernamental de Expertos sobre elCambio Climático) es una organización interguberna-mental de las Naciones Unidas que busca comunicar unavisión objetiva y científica sobre el cambio climático, sus im-pactos y sus riesgos naturales, políticos y económicos y lasposibles opciones de respuesta. En sus informes define es-cenarios climáticos, de acuerdo con ponderaciones distin-tas de los factores que determinan la evolución climática.

Sin embargo, el cambio climático y el deterioro am-biental siguen siendo un desafío pendiente. El modelode producción ejerce una enorme presión sobre la bio-diversidad y la calidad de los ecosistemas, y eleva fuer-tes demandas de políticas públicas al débil Estadoparaguayo para que gestione uno de sus principales te-mas del futuro en un escenario posible de severo con-flicto por la redistribución de costos y beneficios, en el

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que también la histórica desigualdad estará sometida aldilema de la consolidación o superación. La noción deempleo verde parece asumir una relevancia inédita parapensar este proceso de cambio que incluye al modelode producción, la economía, la relación con el entornofísico y las relaciones sociales y políticas que constitu-yen, en definitiva, el contrato social.


El empleo verde es un subconjunto del empleo total enel país, por tanto, para evaluar su situación actual y pen-sar su posible evolución es necesario comprender las ca-racterísticas generales del mercado de trabajo en el país.A continuación, se presentan los problemas y desafíosmás importantes que presenta el empleo en Paraguay.

DESEMPLEO

La tasa de desempleo en Paraguay muestra valores re-lativamente bajos y estables en los últimos años5. En elgráfico, que considera la evolución de la tasa de de-sempleo en los últimos 28 años, se ve con claridad queel crecimiento económico que comenzó en la décadadel 2000, a partir de la consolidación del nuevo modelode producción liderado por las empresas agroexporta-doras, tuvo un impacto duradero en la disminución deldesempleo en alrededor de tres puntos, que permane-ció estable hasta la actualidad: desde 1991 no ha lle-

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gado nunca a los dos dígitos, y desde 2005 no ha su-perado el 6%.

Gráfico 1:

Evolución de la tasa de desempleo en Paraguay. Total país. Período 1991-2019

Fuente: Elaboración propia a base de datos sobre estadísticas de la OIT (2020)

La estabilidad económica de las últimas dos décadasayudó a mantener el desempleo dentro de estos már-genes, pero en el último año están asomando indiciosde recesión y esto ya comenzó a afectar al mercado detrabajo: en el primer semestre de 2019, la tasa oficial dedesocupación publicada por la DGEEC fue de 6,91%, yla tasa combinada de desocupación y subocupación, esdecir, la proporción total de personas con problemas deescasez de trabajo, fue de 14,08% (la subocupación serefiere a las personas ocupadas que trabajan menos deun total de 30 horas por semana en su ocupación prin-cipal y en sus otras ocupaciones -si las tiene-, que de-sean trabajar más horas por semana y están disponiblespara hacerlo). Esto muestra un deterioro del empleo res-pecto al año 2018, cuyos valores se presentan en el si-guiente cuadro.

SITUACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO

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R La tasa de desempleo es el cociente entre la población de-socupada y la fuerza de trabajo. La población desocupadaestá conformada por aquellas personas de la fuerza de tra-bajo que estaban sin trabajo en los últimos 7 días, que es-tán disponibles para trabajar de inmediato y que habíantomado medidas concretas durante los últimos 7 días parabuscar un empleo asalariado o un empleo independiente.La fuerza de trabajo es el conjunto de personas de 15 ymás años de edad que en el período de referencia dado,suministran mano de obra para la producción de bienes yservicios económicos o que están disponibles y hacen ges-tiones para incorporarse a dicha producción.Vale notar que de acuerdo a esta definición (utilizada porla Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos deParaguay y por otros varios centros estadísticos naciona-les), las personas que luego de buscar infructuosamentetrabajo se desalientan y dejan de buscarlo no son consi-deradas población desocupada y, por tanto, no computanpara el cálculo de la tasa de desempleo. Tampoco se in-corporan dimensiones de calidad de empleo (no seatiende, por tanto, si es productivo y seguro, si respeta losderechos laborales, si los ingresos son adecuados, si tie-nen protección social ni si facilitan el diálogo social, la li-bertad sindical, la negociación colectiva y la participación).

Cuadro 3: Tasa de la fuerza de trabajo, ocupación, desocupación, subocupa-ción por insuficiencia de tiempo de trabajo y subocupación combi-nada de subocupación y desocupación. Año 2018.

El desempleo ha tenido algunas válvulas de regulacióninformal, como la ya mencionada emigración, especial-mente a Argentina, las actividades agrícolas y urbanasde subsistencia, que aumentan en tiempos de crisis, yuna enorme flexibilidad laboral, que en parte está dadapor el marco legal, pero que en forma sustantiva estádeterminada por la informalidad. Los niveles de infor-malidad son muy importantes, y las relaciones laboralesquedan marcadas, entonces, por la ausencia de garan-tías formales de los derechos de los trabajadores y unalógica totalmente liberalizada del mercado de trabajo.Esto se profundizará en el siguiente apartado.

INFORMALIDAD

La informalidad en Paraguay es muy alta y no da mues-tras claras de disminución. La definición de sector infor-mal que formuló la OIT incluye a los trabajadores y lasempresas: economía informal “se utiliza ampliamentepara hacer referencia al grupo, cada vez más numerosoy diverso de trabajadores y empresas tanto rurales comourbanos que operan en el ámbito informal (...) Entreellos se incluye a los trabajadores por cuenta propia de-dicados a actividades catalogadas de subsistencia, comolos vendedores callejeros, los limpiabotas, los recoge-dores de basura y los chatarreros y traperos, a los tra-bajadores domésticos remunerados empleados por loshogares, a los trabajadores a domicilio y a los trabaja-dores de fábricas explotadoras a los que «se hace pasarpor trabajadores asalariados» (OIT 2002: 2, 3). Dentrode esa economía informal, resulta de interés explorar es-pecíficamente la situación del empleo informal.

Como señalan Pisani y Ovando (2019) el trabajo en ac-tividades informales suele considerarse legítimo, aunqueestén fuera del campo impositivo y/o regulatorio del Es-tado. Incluyen múltiples actividades, pero en este con-cepto se excluye por definición a aquellas consideradascriminales como el lavado de dinero, la falsificación, elnarcotráfico, etc.

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Según la EPH de 2016 en el sector de agricultura, gana-dería, caza y pesca, la informalidad alcanza el 98% y enla construcción el 95%. En la industria, llega al 72% y enel comercio, restaurantes y hoteles al 85%, mientras queen los servicios se constata el menor nivel de informali-dad, que es del 61%. De acuerdo a la OIT (2018), en laregión, solo Bolivia (83,1%) supera a Paraguay (que enese informe aparece con un 70,6%). Le siguen Perú(69,2%), Colombia (60,6%) y Ecuador (59%).

Los autores que estudian la informalidad utilizan múlti-ples indicadores para aproximarse a un fenómeno que,por su propia constitución, se caracteriza por su dificul-tad para ser identificado. La DGEEC considera varios in-dicadores para dimensionar la informalidad en Paraguay:i) tener seguro médico; i) estar sindicalizado; iii) trabajaren empresas que poseen RUC; iv) trabajar en empresasque expiden facturas; v) ser beneficiario de vacacionespagas por dos semanas o más, como exige el código la-boral; vi) ser parte de un sistema de jubilación. Tanto silos encuestados responden negativamente a todas laspreguntas, como si se definen como cuentapropistas oúnico dueño o integrante de un negocio, se los consi-dera trabajadores informales. Pisani y Ovando proponenuna nueva fórmula de cálculo, y consignan sus valorespara el año 2017. El valor del siguiente cuadro reside enla posibilidad de identificar los valores que tenía en 2017cada uno de los criterios que consideraron los autorespara medir la informalidad. Vale notar que si bien estono es aclarado en el documento citado, los valores pre-sentados no incluyen a los trabajadores agrícolas (dondelos niveles de informalidad son mucho mayores).

Cuadro 4:

Estimación de la informalidad en Paraguay (2017), sin considerar el sector agropecuario

Fuente: Pisani y Ovando (2019) según EPH 2017


Indicador y Sexo %

Tasa de la fuerza de trabajo 64

Tasa de ocupados 94.3

Tasa de desocupados (Desempleo abierto) 5,7

Tasa de subocupación por insuficiencia detiempo de trabajo (Subocupación visible)

5,9

Medidas/IndicadoresValor estimado

informalidad (%)

Tenencia de un seguro médico 67,4

Miembro de sindicato de empresas 94,1

Trabajar en una empresa con RUC 49,4

Trabajar en una empresa que expidefacturas a sus clientes

50,3

Gozar de dos semanas o más de vacaciones pagas

61,9

Ser parte de un sistema de jubilación 76,5

Propietario único de la empresa 54,3

Empresas con 5 empleados o menos 62,5

Empresas con 10 empleados o menos 72,5

Promedio de todos los indicadores (según los autores)

65,4

Valor dado por DGEEC 65,2

Fuente: DGEEC. (2019).1/ No incluye los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay.

Integrando toda la información, estiman el porcentajede la población trabajadora (en realidad básicamente ur-bana) que comparte una característica común: no estánreconocidos ni protegidos bajo el marco legal y regula-torio y, por lo tanto, no reciben los beneficios que even-tualmente sean establecidos por la ley (esto cuestionael presente y el futuro, si se considera, por ejemplo, laactual discusión sobre la implementación de un segurode desempleo, que estaría dejando afuera a una impor-tante porción de los trabajadores) ni cotizan, y carecende una pensión contributiva. Estas carencias son diver-sas, pero como se constata en el cuadro, la más gene-ralizada resulta ser la ausencia de sindicatos y de unsistema de jubilación.

La tasa de ocupación informal que reporta la DGEEC seha mantenido muy estable en los últimos años. El si-guiente gráfico (que no incluye el trabajo agrícola ni alos departamentos de Boquerón y Alto Paraguay) señalaesa evolución reciente, que en los últimos cinco años hatenido una variación inferior a los dos puntos.

Gráfico 2: Evolución de la tasa de ocupación informal no agrícola en población de 15 y más años de edad. Total país. Período 2013-2018

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Identificar las causas de esta alta tasa de informalidaden Paraguay requiere un estudio histórico que examinelas formas de consolidación de una práctica que formaparte de los datos constitutivos de la economía del paísy de muchos otros de la región. Sin que esa investiga-ción se haya realizado, se pueden plantear algunas hi-pótesis.

No parece razonable que la informalidad pueda atri-buirse a un alto índice de desempleo, dados los resul-tados mostrados en los anteriores gráficos. Comotambién se dijo, tampoco es significativa la inmigracióninternacional, que suele generar grupos de alta vulne-rabilidad social y jurídica y, por tanto, susceptibles deser empleados informales. Descartadas esas dos posi-bles explicaciones, cuatro tipos de factores parecen es-tar detrás de la informalidad laboral en Paraguay: i)culturales, que aluden a una escasa referencia simbólicadel estado, con fuerte predominio de los acuerdos per-sonales que no están mediados por la obligación jurí-dica; ii) económicos, que refieren al modelo deproducción ya reseñado, que manifiesta una alta vul-nerabilidad a los cambios en los mercados internacio-nales y a la volatilidad meteorológica y climática, y que,por ello, se complementa perfectamente con la infor-malidad en tanto le da amplia flexibilidad a los empre-sarios para ajustar los costos laborales de acuerdo a esecontexto cambiante; iii) políticos e institucionales, querefieren a la escasa capacidad del estado para regular elmercado laboral, y a la interpenetración entre interesespúblicos y privados, que puede llevar al predominio delinterés empresarial y, por tanto, a la explícita decisiónde prescindencia estatal, en el contexto de modelo deproducción señalado en el punto anterior; iv) sociales,que pueden resumirse en la escasa sindicalización y lasdificultades históricas de coordinación de la acción co-lectiva de los grupos sociales en Paraguay; por tanto,es débil la presión sobre empresarios y Estado para quese instrumenten medidas de formalización.

Estos factores parecen estar detrás de la alta informali-dad en Paraguay, pero en términos más generales tam-bién están detrás de la baja calidad del empleo. La subade los salarios está restringida, si las hipótesis son co-rrectas, por los mismos cuatro factores que se señalaronantes. Así también el respeto a las libertades sindicalesy la adopción de medidas de protección social. En defi-nitiva, estos factores parecen estar detrás de la infor-malidad y también del empleo decente en Paraguay.

En este documento se considera la informalidad comouna buena aproximación a la baja calidad del empleo, yesto es porque la informalidad está asociada con la ca-lidad del empleo de forma directa y de forma indirecta.Directamente, porque la informalidad implica un


Elaboración propia a partir de datos de la DGEEC (2018)

1/ No incluye los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay

acuerdo de trabajo más laxo y, por tanto, con menoresposibilidades de reclamar los derechos laborales que encada país protegen al trabajador. En forma indirecta,porque la informalidad está asociada a otros indicado-res de calidad del empleo. Como ejemplo, y de acuerdoa la DGEEC (2018 d), entre los ocupados que tienen in-gresos inferiores al salario mínimo, más del 70% son in-formales, y conforme aumenta el tramo salarial,disminuye el porcentaje de ocupados informales. En unode los sectores más deprimidos en calidad del empleo,como es el trabajo doméstico, 9 de cada 10 personasocupadas de 15 años y más de edad están en condicio-nes de informalidad.

MERCADO DE EMPLEO POR SECTOR Y POR REGIÓN

Para identificar las prácticas de empleo verde y los de-safíos para el futuro, es necesario realizar un análisis sec-torial. Esto permitirá trascender el examen agregado alnivel nacional para pasar a discriminar en cuáles secto-res concretos se están llevando adelante o podrían ge-nerarse iniciativas verdes, en cuáles hay o puede haberempleo decente y, finalmente, en qué circunstancias ymomentos se pueden combinar ambos aspectos y re-sultar, por tanto, en una cuantificación del empleoverde. También es relevante el análisis geográfico, yaque la dinámica económica tiene un fuerte componenteterritorial. Existen dinámicas productivas regionales queestán claramente marcadas, con ritmos y niveles de de-sarrollo económico disímiles, y las oportunidades delempleo verde varían según esa diversidad.

Si se realiza un análisis sectorial del empleo (gráfico 3),se puede notar que la mayor parte de la población estáocupada en el sector terciario (que incluye los serviciosy el comercio), llegando al 63,32%. La quinta parte dela población ocupada se dedica a la producción prima-ria (también denominado sector extractivo, que incluyela agricultura, la ganadería y otros). Esta proporción deempleos en el sector es similar, aunque levemente in-ferior, a la proporción del aporte de este sector al PBI(que es del 24%). En el siguiente gráfico se presenta lainformación sobre la generación de empleos en cadasector.

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Gráfico 3:

Población ocupada por sector económico de la ocupación principal (%). Primer Trimestre. Año 2019

Fuente: DGEEC (2019)

En una investigación de 2011 (Borda 2011), se presentóun hallazgo significativo: el comportamiento contrací-clico del sector agropecuario en términos de demandalaboral: cuando la economía creció, disminuyó la de-manda laboral en el sector primario, por el contrario,cuando la economía disminuyó sus niveles de creci-miento, aumentó la demanda laboral. Por tanto, el sec-tor primario permitió amortiguar la lenta generación deempleo de la economía durante las fases de recesión,pero contrajo la ocupación durante la fase expansiva.Esto puede deberse a la mayor inversión en tecnologíay mecanización y la sustitución de pequeños producto-res durante las fases expansivas, y su retracción durantelas crisis. Esto parece verificarse en años recientes; si seconsideran los tres últimos años, se puede ver que a pe-sar del crecimiento del sector primario, el peso relativodel empleo en ese sector disminuye. Pasó de represen-tar el 20,7% del total del empleo en el primer semes-tre de 2017 al 19% en el cuarto trimestre de 2019(DGEEC 2020).

Si se atiende al ingreso mensual promedio de la pobla-ción ocupada en cada uno de los sectores económicos,se constata que el sector primario, además de ser el demayor informalidad, es el que ofrece menores salarios,y el que muestra la mayor diferencia entre los ingresospor sexo. Las mujeres reciben poco más que la cuartaparte de lo que reciben los hombres. Para mejor refe-rencia, puede considerarse que el valor del dólar en2018 osciló entre 5.500 y 6.000 guaraníes, por tanto, elingreso promedio mensual del total país en 2018(2.535.000 guaraníes) se ubicó entre USD 422 y 460mensuales.


10,41

16,95

63,32

19,68

En términos de calidad del empleo, por tanto, que inte-resa en este informe en tanto es un componente delempleo verde, podemos resumir lo anterior señalandoque el sector primario es el que tiene mayores niveles deinformalidad y salarios más bajos. El crecimiento eco-nómico que se genera de este sector no tiene unimpacto directo en el aumento de la demanda laboralen el mismo sector. Se puede presumir, sin embargo,que el crecimiento del sector primario tiene un efecto

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de derrame en la generación de empleos en los otrossectores económicos. Los sectores terciario y secunda-rio, tienen en ese orden, los niveles más bajos deinformalidad y los salarios más altos.

Para incorporar al análisis anterior un enfoque territo-rial que permita la estimación de empleo verde, en el si-guiente cuadro se realiza una desagregación de lainformación por sector y por departamento.


Sexo Total Sector económico 1/

Primario Secundario Terciario No disponible

Total país 2,535 2,057 2,447 2,676 4,069

Hombres 2,847 2,391 2,554 3,173 4,606

Mujeres 2,054 634 1,912 2,195 3,270

No disponible 3,886 0 0 4,737 3,270

Cuadro 5: Promedio de ingreso mensual (en miles de guaraníes) de la población ocupada de 15 y más años de edad por año y sector económico, según sexo. Año 2018

Fuente: DGEEC (2019 b) 1/ Sector Económico: grupo al cual pertenece una rama de actividad específica: Primario: agricultura, ganadería,

caza y pesca - Secundario: industrias manufactureras, construcción, minas y canteras - Terciario: electricidad, gas y agua, comercio, restau-

rantes y hoteles, transporte, almacenamiento y comunicaciones, finanzas, seguros, inmuebles, servicios comunales, sociales y personales.

Región DepartamentoAgricultura, ganadería,

caza y pescaIndustrias Construcción

Comercio, restaurantes

y hotelesServicios

Población ocupada.

Valor Absoluto

Región

Oriental

Asunción 2 10 5 29 55 262.606

Concepción 37 9 8 21 24 90.404

San Pedro 55 6 4 15 20 188.589

Cordillera 25 14 10 23 28 133.281

Guairá 38 10 8 22 22 108.765

Caaguazú 41 9 5 22 23 234.871

Caazapá 63 3 5 14 15 87.072

Itapúa 33 8 8 25 27 290.828

Misiones 35 8 7 20 31 59.808

Paraguarí 42 9 7 19 23 120.325

Alto Paraná 17 10 8 34 31 353.906

Central 3 16 10 29 42 983.366

Ñeembucú 32 10 6 20 32 46.996

Amambay 14 7 11 36 32 71.303

Canindeyú 37 6 6 27 23 99.456

Región

Occidental

Pdte. Hayes 21 16 8 24 31 46.433

Boquerón 29 14 8 17 31 25.986

Alto Paraguay 41 5 7 13 34 6.120

Total país 22 11 8 26 33 3.209.285

Fuente: Pisani y Ovando (2019), y para los valores absolutos pág. 30. EPH 2016

Cuadro 6: Población ocupada por sectores y por departamento sobre el total departamental (porcentajes y valor absoluto)

A continuación se realizará un análisis centrado en losdepartamentos priorizados (Asunción, Central, Itapúa yVilla Hayes), comprendidos en su contexto.

De acuerdo al estudio de Servín y Masi (2018), la regiónmetropolitana, formada por Asunción y el departa-mento de Central, presenta una alta diversificación pro-ductiva, con actividades industriales, comerciales y deservicios, identificando cuatro grandes sectores: i)agroindustrias (alimentos, cueros, textiles y productosde la madera); ii) industria de la cerámica y construcción;iii) industrias no agrícolas con altos componentes de tec-nología y capital (química-farmacéutica, plásticos, ma-quinarias y equipos); y iv) servicios más complejosvinculados al transporte y la logística.

Estos sectores tienen un gran peso a nivel nacional,mientras que, por el contrario, la producción primariatiene muy poca incidencia en el agregado nacional. Laregión presenta un desarrollo económico alto, conoferta de empleos y un bajo nivel de vulnerabilidad so-cial. En suma, es la región que presenta la más alta con-centración de unidades empresariales y de MiPymes delpaís, a la vez que la menor tasa de informalidad en elempleo, los menores niveles de pobreza y la mayor tasade calificación de los recursos humanos. En Asunción seconstata el menor porcentaje de personas ocupadas enel sector primario y el mayor porcentaje de personasocupadas en servicios de todo el país. En el departa-mento de Central se verifica una situación muy similar ala encontrada en Asunción. De hecho, Central tiene elporcentaje más alto de personas dedicadas a los servi-cios después de Asunción y también es el segundo des-pués de Asunción en tener el porcentaje más bajo depersonas dedicadas al sector primario. El departamentode Central es el que tiene mayor población ocupada delpaís (el 30% de la población ocupada de Paraguay tra-baja en el departamento de Central).

El departamento de Presidente Hayes (Bajo Chaco)forma parte, junto con Boquerón y Alto Paraguay, de la

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región que se denomina de economía en despegue (Ser-vín y Masi 2018). Son los departamentos más grandesen extensión territorial, pero tienen escasa población.Allí se ubica el 43% del hato ganadero del país, con unaproducción intensiva en alta tecnología y orientada a laexportación. En el departamento de Presidente Hayesexiste una combinación de agricultura familiar de sub-sistencia y otra de renta, y su ganadería está en transi-ción de extensiva a intensiva. Los porcentajes depoblación ocupada por sector en Presidente Hayes sonlos que mejor representan, de todos los departamentos,las medias del país. Se comporta como el resumen de loque, en promedio, está ocurriendo en el resto de los de-partamentos respecto a la distribución de poblaciónocupada en cada sector; es el departamento de la re-gión oriental con más ocupación, pero esta es inferior ala de todos los demás departamentos de la Región Oc-cidental. Es decir, de los 18 departamentos (incluyendoAsunción) del país, Pdte. Hayes aparece en el lugar 16por tamaño del mercado laboral.

Itapúa está incluida en la denominada Región Fronte-riza Dinámica, junto con Alto Paraná, Caaguazú y Ca-nindeyú (Servín y Masi 2018). En esta región seencuentra una significativa proporción de la superficiecultivada de soja, maíz, trigo y cereales de todo el país,con una importante presencia de la agricultura empre-sarial y la agroindustria. En las zonas de frontera existeuna importante actividad comercial, mientras la gana-dería no es significativa.

En el departamento de Itapúa, la producción primariaconcentra el mayor porcentaje de población ocupadaen el departamento, pero en proporciones bastante si-milares entre los servicios y el comercio, en la medidaque tiene producción agropecuaria, agroindustrial y, enzonas de frontera con Argentina, una importante acti-vidad comercial y de servicios. La información específicade los departamentos seleccionados es comparada enlos siguientes gráficos.


Si se tiene en cuenta la incidencia de la informalidad porsector, se puede identificar una significativa variaciónentre ellos: el mayor porcentaje de informalidad se daen la producción primaria, donde a nivel país alcanza el98%, y en la construcción (95%), y el menor en los ser-vicios, donde es de 61%. Pero esa variación entre sec-tores no se verifica entre regiones, ya que la distribuciónes similar en cada uno de los departamentos seleccio-nados (Gráfico 5).

En suma, desde hace quince años, la tasa de desempleoen Paraguay ha sido baja, a tal punto que no ha supe-rado el 6%. La alta incidencia de la informalidad (que esel emergente cuantitativo y medible de una precariedad

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del trabajo que la trasciende ampliamente) nos dacuenta de un mercado laboral muy flexible, en la me-dida en que un gran porcentaje de las relaciones labo-rales no se enmarcan en un acuerdo formalizado queasegure el cumplimiento de los derechos y obligacioneslegalmente establecidos. La informalidad es variable deacuerdo a los sectores. Se ha verificado que el sectormás activo económicamente (el primario), el principalfactor de crecimiento en los últimos años, es el de ma-yor informalidad y el de menor nivel de las retribucio-nes salariales. Por tanto, el sector más pujante es el querespecto a la dimensión de calidad del empleo se en-cuentra más alejado del empleo verde.


Gráfico 4:

Población ocupada por sectores sobre el total departamental

Fuente: Pisani y Ovando (2019),

y para los valores absolutos pág. 30. EPH 2016

Gráfico 5: Tasa de informalidad por sectores y por departamentos seleccionados, 2016

Fuente: Pisani y Ovando (2019), y para los valores absolutos pág. 30. EPH 2016

Agricultura, ganadería, caza y pesca

Industrias

Construcción

Comercio, restaurantes y hoteles

Servicios

ASUNCIÓN CENTRAL

PDTE. HAYES ITAPÚA

ESTIMACIÓN DE ACTIVIDADES VERDES POR SECTOR ECONÓMICO

En este apartado se identificarán y describirán, en térmi-nos generales, aquellas actividades que se están desa-rrollando en Paraguay y que pueden ser consideradascomo propias de una economía verde en cada uno de lossectores económicos. Como se ha señalado, el empleoverde es la intersección de las actividades que se orien-tan al cuidado ambiental y que se enmarcan en empleosde calidad, considerando varias dimensiones, que inclu-yen la seguridad, el salario y la protección social. Por ellose identificarán, en primer lugar, las actividades que seorientan hacia la protección y la recuperación ambiental(esto también incluye, por tanto, a las manifestaciones deeconomía circular, economía sustentable, etc.), y se rea-lizará una estimación de la proporción de actividades ver-des en cada sector. Luego se realizará una aproximacióna la cantidad absoluta de empleos decentes en cada sec-tor, y se cruzarán ambos valores. Este grupo derivado deambos cruces será el que constituya la magnitud globaldel empleo verde estimado en Paraguay.

Dentro de la categoría de economía verde, es decir, deactividades orientadas al cuidado ambiental, se puedenincluir a aquellas tareas que se relacionan con el medioambiente de las siguientes cuatro formas:

1. Medio ambiente como insumo: actividades en dondese preservan los recursos naturales, que son la materiaprima principal de esa actividad económica. Los ejem-plos más claros se ubican en actividades económicas ta-les como agricultura, silvicultura, ganadería, pesca,manufactura y minería, cuando se realizan cumpliendoestándares de cuidado ambiental.

2. Manejo del medio ambiente: actividades que se orien-tan al manejo de los recursos naturales y a la reducciónde los impactos negativos de la acción humana en elmedio ambiente. En esta categoría se incluyen el controlde la contaminación, el manejo de recursos naturales yel enverdecimiento de productos y servicios. En esta

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forma de la economía verde resalta la reducción de lasemisiones originadas, por ejemplo, en la deforestacióny en la degradación de los bosques.

3. Reacción a cambios en el medio ambiente: activida-des que buscan adaptarse al cambio climático y a otrosfactores de riesgo ambiental. Esto incluye actividadescomo la transferencia financiera de riesgos contra de-sastres naturales (seguros), reforestación y restauraciónde suelo, realojos, construcción de drenajes y otras in-fraestructuras que ayuden a resistir los cambios en el en-torno natural.

4. Calidad ambiental como necesidad: actividades querequieren de manera intensiva un ambiente de alta ca-lidad. Esto incluye actividades como el turismo, espe-cialmente el ecológico, cuya sostenibilidad depende deun entorno natural sano, así como clubes deportivos,establecimientos de gastronomía, bienes raíces, etc.

Con estas categorías se examinaron los sectores econó-micos y se identificaron las actividades verdes. La eco-nomía paraguaya es dependiente, como se señaló másarriba, de la producción agropecuaria. Toda la estruc-tura económica está apoyada sobre los recursos natu-rales. Sin embargo, cuando se considera el cuidadoambiental, los resultados son escasos; el modelo de pro-ducción predominante en este sector no se corres-ponde, en su mayoría, con la economía verde. Las malasprácticas que llevan a la deforestación, contaminación ypérdida de los recursos hídricos son un factor grave dedeterioro ambiental. El cálculo de los posibles escena-rios climáticos tampoco parece estar incorporado ytransformado en medidas de adaptación.

No obstante, se han identificado experiencias de em-presas importantes agropecuarias dedicadas principal-mente a la exportación de bienes orgánicos quecumplen con certificaciones de alta exigencia ambien-tal, así como algunos productores familiares organiza-dos que están incorporando buenas prácticasambientales, sea para la mejor preservación de sus re-


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SITUACIÓN ACTUAL Y OPORTUNIDADESDEL EMPLEO VERDE EN PARAGUAY

cursos de subsistencia como para lograr certificacionesque le permitan conseguir nichos de mercado. Estegrupo minoritario de productores agropecuarios seubica, por tanto, en la definición de economía verde.

La industria tiene una participación importante de losproductos primarios; ya se vio que el 21% está relacio-nado a la cadena cárnica, que incluye especialmente ala faena (DGEEC 2011), y aquí se encuentra una situa-ción similar a la planteada en el párrafo anterior, ya queel modelo de producción ganadera (la ganadería es pre-dominante en la cadena cárnica) está generando unafuerte degradación ambiental (WWF 2016).

Una fuente importante para reconocer las actividadesverdes son las menciones y los reconocimientos que serealizan en el área. Si se toman en cuenta las iniciativasque se postularon al Reconocimiento Verde 20196,llama la atención el elevado número de propuestas pre-sentadas (35 iniciativas de grandes empresas y 18 demedianas y pequeñas empresas). Todas las acciones quese postularon a la competencia pueden ubicarse en lacategoría de Manejo del Medio Ambiente.

Si bien en Paraguay predominan las micro, pequeñas ymedianas empresas, habiendo 32 MiPyMes por cada1000 habitantes y solo una gran unidad económica porcada 1000 habitantes (Servín y Masi 2018), las empre-sas grandes casi duplican el número de propuestas pre-sentadas al Reconocimiento Verde respecto a las em-presas de menor tamaño. Se puede constatar tambiénque algunas empresas trasnacionales incorporan prácti-cas de cuidado ambiental en sus procesos de produc-ción; esto suele formar parte de mandatos corporativos,que imponen reglas que están por encima de las prác-ticas y los estándares locales. En algunos casos, surgencomo excepciones positivas dentro de una empresa cuyaproducción o servicios no pueden incluirse dentro de laeconomía verde y, más allá de su legítima intención demejorar la imagen, no es claro que sean transformacio-nes sostenidas y sistemáticas hacia una economía quepromueva la calidad ambiental. Las iniciativas de lasempresas pequeñas y medianas también parecen ser, ensu mayoría, proyectos puntuales, más que transforma-ciones sustantivas del proceso productivo desde unaorientación de cuidado del ambiente.

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En el ámbito de la construcción resalta que se haya con-formado el Consejo Paraguayo de Construcción Soste-nible7, que busca fomentar, gestionar, promocionar,sensibilizar y educar sobre la construcción sostenible, ycuenta con la participación de varias empresas del ramo.En su trabajo destaca que cinco edificios han obtenidola certificación LEED y otros tres están en camino de ob-tenerla. Si bien esto resulta poco significativo respecto altotal del sector, su importancia simbólica parece rele-vante. Han apoyado la Norma Paraguaya de la Cons-trucción Sostenible que está vigente para todo el país, yuna ordenanza de la Junta Municipal de Asunción queestablece incentivos para quienes incorporen criterios desostenibilidad en las construcciones. Resultan iniciativasaisladas e incipientes, pero que muestran una nuevaperspectiva de trabajo, cuyo éxito dependerá tambiénde la respuesta del mercado, en definitiva, de cuántovalora este los esfuerzos para la sostenibilidad.

En el sector terciario se han identificado diversas y frag-mentarias áreas de economía verde. La comercializaciónde productos orgánicos es una actividad que usa al Me-dio Ambiente como insumo, y las propuestas de ecotu-rismo se ubican en Calidad de Medio Ambiente comonecesidad. El desarrollo de estas iniciativas aún es inci-piente y parece existir un interesante campo de desa-rrollo.

Los servicios de certificación de la calidad ambiental, for-mación de recursos humanos y otras actividades deapoyo técnico a la economía verde (fortalecimiento ins-titucional, generación de conocimientos, etc.) se pue-den ubicar dentro de la categoría de Manejo del MedioAmbiente. Estas iniciativas han generado nuevas opor-tunidades. Si bien todavía no son significativas en tér-minos cuantitativos, parecen tener una buenaperspectiva de crecimiento, en algunos casos con de-mandas de empleo calificado.

Por último, en el sector energético resaltan las binacio-nales para la producción de energía hidroeléctrica: seubican claramente en la economía verde, en tanto usanfuentes de energía renovables y realizan esfuerzos sig-nificativos para la mejora del medio ambiente en el en-torno. Respecto a su ubicación en la economía,constituyen un importante aporte al PBI, si bien todavíase plantea un enorme desafío para que la energía ge-nerada llegue a toda la población a lo largo y lo anchodel territorio nacional y haya una efectiva sustitución delas formas tradicionales de iluminación, cocina y bien-estar térmico que hoy se sigue utilizando en los hogarespor esta energía limpia.

SITUACIÓN ACTUAL Y OPORTUNIDADES DEL EMPLEO VERDE EN PARAGUAY

S Reconocimiento Verde 2019 es la primera iniciativa en elParaguay que busca identificar buenas prácticas empresa-riales que contribuyan al cuidado del ambiente y al desa-rrollo del país, sobre la base de los Objetivos de DesarrolloSostenible (especialmente los objetivos 13 y 15). Es unainiciativa del Pacto Global Paraguay, a través de la Mesa deAmbiente en coordinación con WWF. T Ver: http://paraguaygbc.org

Pero más allá de esta limitación, la experiencia más re-levante de generación de empleos verdes en el país estáconstituida por las represas binacionales para la pro-ducción de energía hidroeléctrica, que pueden ser con-sideradas las más importantes fuentes de empleo verdeen el país: Yacyretá tiene alrededor de 1900 empleadose Itaipú alrededor de 5900, sumando 7800 empleadosdirectos en ambas binacionales, formalizados y con ni-veles salariales por encima de la media del país.

En el siguiente cuadro se presenta una descripción ge-neral de las actividades que pueden ser consideradas

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verdes, identificadas en los diferentes rubros de la pro-ducción paraguaya. Estos resultados fueron obtenidosen una investigación inicial sobre el tema a partir de ladescripción realizada por los entrevistados y por un re-levamiento documental y web de iniciativas. Sería dese-able que otros estudios recojan nuevas evidencias ypermitan, además, el análisis evolutivo del fenómeno.Solo como una estimación preliminar que deberá serajustada, se realiza una estimación cuantitativa de laporción de actividades verdes por sector como un su-puesto que pretende aproximar un valor para permitirlos cálculos posteriores.


SectorActividades verdes

relevantes

Vínculo Economía

Medio Ambiente% Estimado

PrimarioAgrícola-ganadero, caza y pesca

Producción agropecuaria orgá-nica y manejo forestal sosteni-ble (actividades certificadas)

Medio ambiente como insumo 10

Secundario

Industrias manufactureras

Control de contaminación, efi-ciencia energética, reciclaje y reuso; reducción de residuos

Manejo del medio ambiente ymedio ambiente como insumo

5

ConstrucciónEdificios verdes, disminución deresiduos y de contaminaciónambiental

Manejo del medio ambiente y reacción a cambios en el medio ambiente

Terciario

Comercio, restaurantesy hoteles

Venta de productos ecológicos. Ecoturismo.

Medio ambiente como insumo y calidad ambiental como necesidad

5

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

No se identificaron áreas deeconomía verde en este rubro,Aquí existe una gran posibili-dad de reducción de emisionescomo estrategia de mitigacióndel cambio climático.

Servicios comunales, sociales y personales

Educación y capacitación am-biental. Investigación. Manejode residuos y reciclaje, consul-toría ambiental y comunica-ción. Certificación.

Manejo y reacción a cambios en el medio ambiente.

Suministro de electricidad, gas y agua

Energías renovables, binacionales

Medio ambiente como insumo

Cuadro 7:

Actividades verdes identificadas por sector

Fuente: elaboración propia

ESTIMACIÓN DEL EMPLEO VERDE

En el apartado anterior se analizó, en cada sector pro-ductivo, qué actividades podían ser consideradas verdes,es decir, qué porcentaje del total está orientado al cui-dado ambiental. Esto permitió realizar una estimaciónglobal de economía verde por sector económico. Unasegunda aproximación al empleo verde está dada por elcriterio de calidad de los empleos; para ello se realizauna estimación de la magnitud, también por sectoreconómico, de predominio de empleos de calidad.Como una aproximación a la calidad del empleo puedeconsiderarse la formalidad. En este sentido, se puedetransformar la información sobre las tasas de informa-lidad en valores absolutos. Si bien en algunos casospuede perder la significancia estadística, permite cuan-tificar de manera gruesa el límite superior de aquel em-pleo que alcanza un mínimo estándar de calidad, sinconsiderar todavía si forma parte del sector verde. De los3.209.285 de trabajadores paraguayos, sólo 666.857

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(21%) están empleados en condiciones formales. Comoreferencia de los departamentos priorizados en este es-tudio, Central es el departamento del país con másempleados formales (290.299) siguiéndole Asunción(96.424), y ambos representan el 58% de todo el tra-bajo formal del país. Esto resulta de un doble factor: sonlos departamentos que tienen mayor cantidad de tra-bajadores y los que tienen un mayor porcentaje de for-malización. Itapúa es el cuarto departamento en empleoformal, después de Asunción, Central y Alto Paraná. Porsu parte, Pdte. Hayes está en el grupo de los que tienenmenos trabajadores formales, en términos absolutos, detodo el país.

En el siguiente cuadro se presenta, por tanto, el sub-conjunto de empleos formales como aproximación al nú-mero de empleos decentes en Paraguay. En la medidaque está clasificado por sector, igual que nuestra esti-mación de la proporción de actividades verdes, se podrárealizar el cruce para identificar los empleos verdes.


Región DepartamentoAgricultura,ganadería,

caza y pescaIndustrias Construcción

Comercio, restaurantes

y hotelesServicios total

Región Oriental

Asunción 236 11.179 670 21.250 63.088 96.424

Concepción 337 2.115 150 2.098 6.590 11.291

San Pedro 1.035 238 0 854 17.639 19.766

Cordillera 327 1.439 544 2.795 10.977 16.082

Guairá 833 1.599 255 2.884 8.173 13.744

Caaguazú 0 2.403 0 3.030 21.068 26.500

Caazapá 1.099 57 123 721 6.705 8.705

Itapúa 1.914 4.886 442 6.517 27.178 40.937

Misiones 1.242 794 78 700 6.324 9.137

Paraguarí 1.011 953 0 460 10.974 13.397

Alto Paraná 1.752 11.796 2.007 19.252 33.232 68.038

Central 885 55.934 8.408 54.931 170.142 290.299

Ñeembucú 297 1.694 89 558 7.519 10.158

Amambay 1.172 739 151 3.840 5.988 11.890

Canindeyú 369 127 64 1.873 7.879 10.312

Región Occidental

Pdte. Hayes 1.280 1.943 520 1.007 5.070 9.821

Boquerón 1.142 1.771 153 1.193 3.222 7.481

Alto Paraguay 150 0 17 24 745 936

Total país 14.057 99.745 12.356 125.162 415.538 666.857

Cuadro 8:

Valores absolutos de trabajadores formales por sector

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CADEP y DGEEC

Si a este cuadro se le incorpora la estimación de la por-ción de incidencia de la economía verde en cada sector,se puede obtener una estimación global de cuál es elnúmero absoluto de empleos verdes en cada departa-mento (cuadro 9)8.

En términos generales, el número de empleos verdes enParaguay es reducido. De acuerdo a esta estimación pri-maria, representa solo el 1% del total de la poblaciónocupada del país. El sector verde no está desarrollado ymuchas de las iniciativas que fueron relevadas no mani-fiestan una atención suficiente a la calidad del empleo.El cruce de los cuadros nos permite realizar estimacio-nes del impacto de posibles políticas públicas. Por ejem-plo, si en el sector primario se lleva adelante una

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campaña de formalización, y se mejora la situación la-boral de 70.000 trabajadores, eso representará una me-jora del 10% en los empleos decentes de todo el sectorprimario, pero en la medida que gran parte del sectorno está dentro de la economía verde, esa política me-joraría solo en un 1% la magnitud del empleo verde(asumiendo que esa mejora laboral se distribuye enforma aleatoria). Los impactos de la transformación deuna actividad marrón en una actividad verde será aúnmenor en proporción si no se mejora, paralelamente,la calidad del empleo. Esto demuestra que las iniciativasde empleo verde deben combinar ambas perspectivasen sus intervenciones, y atender especialmente a la ge-neración de nuevos empleos que estén orientados alcuidado ambiental y que ofrezcan niveles decentes decalidad laboral.

En el siguiente apartado se propone un diagnóstico cau-sal que permitirá proponer algunas líneas estratégicasque pueden ser incentivadas a partir de proyectos decooperación y de políticas públicas intersectoriales.

OPORTUNIDADES DE INCIDENCIA

Las oportunidades de intervención surgen de discernircuáles son los factores que influyen sobre el empleoverde en el país; las acciones deberán orientarse, en de-finitiva, a modificar esos factores subyacentes para quese constituyan en favorecedores del empleo verde. Elobjetivo de este apartado es proveer un marco concep-tual que ordene las posibilidades de trabajo en estetema.

Como se dijo, el modelo productivo en Paraguay es ex-tractivista, centrado en pocos rubros y más escasos des-tinos de exportación. Predomina una agriculturaempresarial, que está teniendo múltiples costos am-bientales. Con este modelo, Paraguay ha tenido una delas tasas de crecimiento económico más alta de todo elcontinente en la última década y bajos niveles de de-sempleo. Sin embargo, esta expansión, que se enfren-tará en pocos años a nuevos escenarios determinadospor el cambio climático, ha sido volátil y vulnerable, loque ha requerido mantener altas tasas de informalidadlaboral, asociadas a otros indicadores de baja calidad delempleo.

Aquí se propone la hipótesis de que el marco institucio-nal ha favorecido una forma específica de gestionar estealto riesgo inherente al modelo de producción: las em-presas se adecuan a la volatilidad del entorno interna-cional y ambiental –punto crítico del modelo deproducción- a partir de disponer de flexibilidad paraajustar los empleos y para usar los recursos naturales deacuerdo a esos imprevisibles y súbitos cambios externos.


U Como se dijo, la principal debilidad metodológica de estaaproximación es la forma de estimar esta incidencia delsector verde sobre el conjunto del empleo, que se realizóa partir de la identificación inductiva de acciones (y dadaesa estrategia, esta estimación tampoco se desagregó pordepartamentos).

Región DepartamentoTotal

Empleos verdes

Región Oriental

Asunción 4,833

Concepción 581

San Pedro 1,040

Cordillera 820

Guairá 729

Caaguazú 1,325

Caazapá 490

Itapúa 2,143

Misiones 519

Paraguarí 720

Alto Paraná 3,490

Central 14,559

Ñeembucú 523

Amambay 653

Canindeyú 534

Región Occidental

Pdte. Hayes 555

Boquerón 431

Alto Paraguay 54

Total país 34,000

Cuadro 9:

Estimación del número de empleos verdes por departamento

Las tres características que parecen haber permitido estaforma de distribución de riesgos son las siguientes:

• Alta concentración de la tierra• Debilidad (y penetración de intereses) del Estado• Baja capacidad de acción colectiva de los actores

sociales

La alta concentración de la tierra, junto a la histórica ygeneralizada ausencia de una fuerza sindical y socialfuerte y con presencia territorial, y a la también históricay generalizada debilidad del Estado no permitieron queel crecimiento económico de los últimos años logre con-solidar los derechos laborales mínimos que implica laformalización del trabajo ni que incorpore prácticas y re-gulaciones que restrinjan los impactos ambientales ne-gativos. Estos son los factores que, de acuerdo a lahipótesis planteada, permiten explicar, por un lado, labaja calidad y la alta informalidad de los empleos, y porotro, la escasa orientación de estos hacia la sostenibili-dad ambiental. Esto constituye, por tanto, la matriz ex-plicativa de la escasez de empleos verdes en Paraguay,y serán estos factores estructurales los que deberán re-moverse o modificarse para generar nuevos incentivos y,de esa manera, mejorar la calidad de los empleos yorientar la producción hacia prácticas verdes.

De estos tres factores estructurales que están inhibiendoel desarrollo del empleo verde, hay dos –la baja estata-lidad y la debilidad de los actores sociales- que son sus-ceptibles de ser mejorados por medio de proyectos decooperación (sin ser objetivos ni productos inmediatosdel proyecto, sino como finalidades a la que se coad-yuva con el conjunto de intervenciones en el largo plazoy con el apoyo de otras acciones).

Estos factores se orientan a consolidar un conjunto deincentivos para la actividad privada, que es donde sepuede esperar que aumente significativamente el em-pleo verde. Por tanto, la incidencia sobre el nivel es-tructural que se propone debe acompañar el trabajoespecífico con los agentes económicos, tanto empresascomo consumidores.

Como se vio más arriba, a pesar de que el marco insti-tucional paraguayo no parece favorable al empleoverde, se identificaron iniciativas que demuestran capa-cidad de transformación y una decisión de asumir elriesgo de mejorar la calidad del empleo y orientarlo ha-cia la economía verde. Esto es así porque el ámbito pri-vado puede encontrar en el tema, a partir de laidentificación de nichos de mercado y por la responsa-bilidad social y ambiental de los empresarios, múltiplesespacios de innovación.

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En este sentido, la identificación, registro y reconoci-miento público de buenas prácticas; la promoción delintercambio nacional e internacional de saberes técni-cos, y el apoyo a distintos eslabones de áreas producti-vas estratégicas que permitan la conformación deecosistemas favorables al empleo verde pueden ser al-gunas de las medidas a adoptar en esta área.

Todo esto sugiere que los objetivos generales puedenubicarse en estos tres ejes:

1. El fortalecimiento de acción colectiva de los traba-jadores y de los grupos sociales, para incidir en lanegociación con las empresas y con el gobierno ypara la defensa del medio ambiente.

2. El desarrollo de las capacidades del Estado pararesponder a las demandas sociales, interviniendoen la distribución de poder que implica la regula-ción del mercado laboral y del buen uso de los re-cursos naturales.

3. La promoción de la innovación privada en empleosverdes, apoyando el fortalecimiento de ecosiste-mas en algunas áreas económicas estratégicas.

Estos tres ejes son muy generales, pero pueden orientarintervenciones concretas. En este sentido, se proponentres áreas programáticas, que cruzan las anteriores: i) lagestión del conocimiento, ii) la promoción de una go-bernanza que favorezca el empleo verde, iii) el fortale-cimiento de un ecosistema innovador de empresasgeneradoras de empleo verde.

Respecto a la primera, el relevamiento realizado en estainvestigación permitió confirmar la necesidad de conso-lidar fuentes de información relevantes sobre empleoverde en el país y, a partir de ellas, intentar activar losprocesos de cambio apoyados en evidencias empíricasrigurosas; gestión del conocimiento significa construirun conjunto de metodologías y una definición de fuen-tes de información que permitan la acumulación de co-nocimientos y el análisis de la evolución histórica delproblema y las posibles trayectorias futuras. También re-quiere del respaldo de un ámbito interinstitucional, queincluya al Estado en sus diferentes niveles, a la sociedadcivil organizada (sindicatos, cooperativas y ONG), a lasempresas y la cooperación internacional.

La segunda área programática, el fortalecimiento de unagobernanza favorable al empleo verde, refiere a la co-municación de la información pública relevante, la con-formación de ámbitos de coordinación y el apoyo apolíticas públicas de promoción de empleos de calidad.


La tercera refiere a propiciar una esfera privada activa,responsable y transformadora del entorno social, a par-tir del compromiso ético y de la apertura de mercadosreceptivos. Esta área debe estar apoyada en las dos an-teriores, que son las bases estructurales para facilitar laemergencia de empresas y mercados comprometidoscon el empleo verde.

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A continuación, se plantean las tres áreas programáticasy en cada una de ellas, algunas posibles líneas concretas,su descripción y la definición de algunos de los socios es-tratégicos en cada área. Como se dijo, esto pretende serun recurso para identificar iniciativas y proyectos de pro-moción del empleo verde a partir del breve marco con-ceptual planteado en este documento; las líneas de tra-bajo son simples referencias que pueden ser ampliadas.


Cuadro 10:

Posibles áreas de intervención para la promoción de una gobernabilidad que favorezca el empleo verde

Área Líneas Algunos ejemplos Posibles socios

Gestión de Conocimientos sobre empleo verde

Sensibilización

Realizar acciones comunicacionales (folletos, activida-des abiertas, entrevistas en medios de comunicación)sobre la importancia del empleo verde. Parece opor-tuno incorporar la importancia de la calidad del empleoen aquellas iniciativas ambientales en curso.

Universidades, Centros de Investigación, Organismos de Cooperación,Cooperativas, Organizaciones Sociales, Empresas (Asociaciones y Cámaras), Municipalidades y Gobernaciones

CapacitaciónRealizar talleres de capacitaciónde buenas prácticasambientales y administrativa para empresas, sindicatosy cooperativas.

FormaciónIncorporar en la currículo universitario seminarios quese inserten en carreras relacionadas al medio ambientey el empleo.

Certificación y consultoría

Promover iniciativas de certificación y de consultoríasde apoyo a los productores, empresas y cooperativaspara obtener esas certificaciones.

Investigación

Realizar pequeñas investigaciones sobre los costos y be-neficios del empleo verde en Paraguay, a partir de laselección de casos de estudio actuales. Esto permitirádefinir una estrategia más amplia de incidencia en eltema y reconocer a aquellas empresas que generanempleo verde.

Fortalecimiento de una gobernanzafavorable al empleoverde

Fortalecimiento de la acción colectiva de los actores sociales

Realizar talleres con sindicatos, cooperativas y ONGspara identificar necesidades, sensibilizar sobre el em-pleo verde y promover la coordinación y la confianzaentre los actores sociales, que permita establecer unplan de acción compartido y una plataforma de reivin-dicaciones.

Ministerio de Trabajo,Empleo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, Sindicatos, Cooperativas,ONG, Organismos de Cooperación

Fortalecimiento de la estatalidad en empleo verde

Se puede promover el diseño de una política pública anivel municipal en las zonas seleccionadas por el pro-yecto, que pueda servir como una buena práctica paraser replicada en todo el país. Esto puede incluir la defi-nición de normas regulatorias y la consolidación de unespacio de monitoreo del cumplimiento que cuentecon la participación de grupos sociales.

Observatorio sobre empleo verde.

En relación con los dos puntos anteriores, es posiblecrear un Observatorio del Empleo Verde con una me-todología de construcción de indicadores y de recogidade información, que cuente con la participación de re-presentantes privados, sociales y políticos, y con el res-paldo de organismos internacionales de cooperación.

Fortalecimiento de un ecosistema liderado por empre-sas comprometidas con el empleo verde

Fortalecimiento organizacional

Promover redes para el intercambio de experiencias y laidentificación e implementación de apoyos clave parasectores estratégicos (por medio, por ejemplo, de pe-queños proyectos concursables).

Empresas, Cámaras, Asociaciones, Medios de Comunicación, Organismos de CooperaciónIdentificación

y reconocimiento de buenas prácticas

Identificar las buenas prácticas empresariales y promo-ver formas de difusión e intercambio, a nivel nacionale internacional.

En la columna de la derecha se definen los actores es-tratégicos que podrían llevar adelante o participar decada línea de trabajo. El rol primario del Estado para lapromoción de incentivos para el desarrollo del empleoverde refiere a la coordinación de políticas públicas ensus distintas etapas (elaboración, implementación, mo-nitoreo y evaluación). Esto requiere la participación,cuanto menos, de los ministerios responsables de laeconomía, el medio ambiente y el trabajo, a nivel na-cional; y de las gobernaciones y municipios a nivel lo-cal. Esta coordinación exige, por un lado, el manejo deinformación oportuna sobre la situación del empleoverde, como evidencia necesaria sobre la cual realizarlas coordinaciones y la planificación conjunta, y porotro, el diálogo permanente con los grupos sociales yempresariales.

Los grupos sociales deben generar las capacidades paraasumir el doble rol de promover directamente accionesautónomas de empleo verde y de incidencia sobre el es-tado; y las empresas, en temas ambientales y laborales.Esto implica fortalecer la acción colectiva, agregando in-tereses diversos alrededor de plataformas comunes, conposibilidad real de implementar las acciones acordadas.La recogida y difusión de información es, también parala sociedad civil, una dimensión fundamental para for-talecer la eficacia de su trabajo.

Se asume que tanto el Estado como los grupos socialestomarán como referencia a las empresas (actuales o fu-turas) que generarán el empleo verde, buscando esta-blecer una estructura de incentivos proclive al cuidadodel ambiente y a la mejora de la calidad de los empleos.En ese sentido, el cuadro anterior solo refiere a iniciati-vas que, dentro del enfoque estratégico que se planteaen este documento, se orienten a la construcción de una

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gobernanza que promueva el empleo verde. Por ello seplantean ejemplos de acciones de pequeña o medianamagnitud que coadyuven a un propósito mucho másamplio y ambicioso.

Respecto a los actores económicos, además de coordi-nar las acciones para generar el ambiente favorable parala innovación y la transformación en el mediano y largoplazo, es posible identificar modelos de intervención yprácticas que eventualmente puedan ser replicados yque, si bien no tienen un objetivo de cambio en las con-diciones más generales, resultan de interés porque ge-neran aprendizajes y compromisos puntuales. En esesentido resaltan algunas publicaciones, que pueden es-tar más orientadas al desarrollo territorial (OIT 2010) oal relevamiento de casos nacionales cercanos (Ernst2019, Quiñonez 2016), y que son de utilidad comomuestra de la fuente casi infinita de posibles iniciativas. Para terminar este apartado de posibilidades de inter-vención, vale recordar que en la descripción de la situa-ción ambiental se mencionó que los escenarios decambio climático sugieren que el modelo de producciónactual estará sometido a cambios de eficiencia relativaen las próximas décadas, que hace esperar transforma-ciones y conflictos redistributivos. Esto parece agregar,por tanto, una ventana de oportunidad para accionesestratégicas que incorporen el mediano y largo plazo.Esto es así porque aquellas empresas “ganadoras” den-tro del actual modelo de producción, se enfrentan a unasituación de riesgo respecto a su sostenibilidad, y las ini-ciativas de empleo verde pueden ser una forma de mi-tigarlo. Esto agrega un nuevo incentivo empresarial parasu adopción. Así también, los nuevos emprendimientospueden considerar como factor de competitividad esecálculo de largo plazo frente a las empresas ya consoli-dadas en el mercado.


Paraguay se enfrenta a problemas sociales, que inclu-yen la precariedad y baja calidad del empleo de unagran parte de la población del país, y problemas am-bientales, derivados del avance agropecuario sobre losbosques y de los complejos escenarios futuros que plan-tea el cambio climático. El concepto de empleo verdepermite interpelar el modelo de producción desde unaperspectiva transformadora, en tanto postula la necesi-dad de combinar los factores económicos, sociales y am-bientales, y esa combinación solo será factible si serealizan cambios estructurales.

Por ello, en este texto se intentó realizar un diagnósticosobre el empleo verde que, en primer lugar, describa lasituación actual, y en segundo lugar, sugiera los facto-res causales, que son ineludiblemente estructurales yque deben orientar cualquier acción de promoción quese proponga.

La estimación del número de empleos verdes exigió asu-mir algunos supuestos que agregan un margen de erroral resultado, pero que no menoscaban su utilidad comoherramienta diagnóstica. El número total de empleosverdes estimados alcanza los 34.000. Es un número muybajo, que se corresponde con una economía predomi-nantemente marrón, que no suele incluir buenas prác-ticas ambientales, y con un mercado de empleo que estámarcado por la informalidad y los salarios deprimidos.

En este contexto poco favorable, las principales áreasdonde se identificaron actividades que promueven la ca-lidad ambiental y la calidad del empleo son las empre-sas y los organismos trasnacionales que tienen elmandato corporativo y global de cumplir con certifica-ciones ambientales y laborales, las centrales hidroeléc-

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tricas (que tienen una personería jurídica binacional) ylos emprendimientos familiares y cooperativos que bus-can su crecimiento al margen del modelo de producciónpredominante. Hay otras iniciativas empresariales quese orientan al empleo verde a partir de la búsqueda delfortalecimiento local de su imagen, de la captación demercados y/o del compromiso con los valores que portaeste concepto.

Respecto al análisis causal, la idea principal que pretendepresentar este informe es que el empleo verde está in-hibido estructuralmente. Su escasa incidencia no pa-rece surgir como una debilidad transitoria que pueda sersaldada cuando se alcancen mayores niveles de madu-rez y desarrollo, sino como un dato inherente al modelode producción que reduce su profunda vulnerabilidadtransfiriendo los costos al ambiente y a los trabajadores.La hipótesis que se propuso enuncia que el empleoverde en Paraguay es, en definitiva, un problema de go-bernabilidad y que, por tanto, los intentos de promoverlodeben operar en la doble dimensión del conocimiento yde la gobernanza.

Dada la ambición y dificultad de este desafío, se debecontar con un marco conceptual amplio que permita,en primer lugar, orientar ordenadamente los proyec-tos, programas o políticas, para que estén alineados yque, de esta manera, se asegure que hasta la más pe-queña acción sea un aporte coadyuvante hacia la efec-tiva promoción del empleo verde en Paraguay, y ensegundo lugar, que le brinde capacidad persuasiva quepermita expresar su importancia para el desarrollo sos-tenible y favorezca la efectiva incorporación del em-pleo verde en la agenda pública y en el cálculo de losagentes económicos.


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CONCLUSIONES

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EDITOR

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AUTOR

Pablo Brugnoni es doctor en Ciencia Política por la Universidadde la República Oriental del Uruguay. Desde hace más dequince años está especializado en el estudio de la realidadsocial y política de Paraguay.

La Fundación Friedrich Ebert es una institución alemana sinfines de lucro creada en 1925. Debe su nombre a FriedrichEbert, el primer presidente elegido democráticamente, y estácomprometida con el ideario de la democracia social. Realizaactividades en Alemania y en el exterior a través de programas

de formación política y cooperación internacional. La FES tiene18 oficinas en América Latina y organiza actividades en Cuba,y Paraguay, que cuentan con la asistencia de las represen-taciones en los países vecinos.

El uso comercial de todos los materiales editados y publicados

por la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) está prohibido sin previa

autorización escrita de la FES. Las opiniones expresadas en esta

publicación no representan necesariamente los puntos de vista

de la Friedrich-Ebert-Stiftung.

En los últimos años, Paraguay ha lo-grado un importante crecimientoeconómico. Sin embargo, este buendesempeño está marcado por lainestabilidad, que proviene de la vo-latilidad del mercado mundial y de lavariabilidad y el cambio climático.

Los costos de esa inestabilidad estánimpactando directamente sobre elambiente, que es exigido en la me-dida que lo requiere la demanda in-ternacional, y sobre los trabajado-res, cuyas condiciones estánmarcadas por la vulnerabilidad y laelevada tasa de informalidad.

El concepto de empleo verde per-mite exponer este problema deforma integrada, y proponer un con-junto de soluciones, que van desdela realización de experiencias especí-ficas a la transformación de los fac-tores estructurales e institucionalesque facilitan su permanencia y re-producción.

El diagnóstico sobre la situación enParaguay que se presenta ilustra unmercado de trabajo con bajos nive-les de empleo verde, tanto por labaja calidad del empleo como por suescasa orientación hacia la produc-ción verde. Se identifican, sin em-bargo, algunas áreas donde ya seestán llevando adelante prácticasque generan empleos verdes, asícomo otras que podrían evolucionarhacia él, a partir de la activación deacciones estratégicas y de un com-promiso renovado de las empresascon este tema.

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