CALIDAD DEMOCRATICA

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 37 E  NERO-FEBRERO/2005  Dossier ¿QUÉ ES “CALIDAD”? U n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escru- tinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, re- quiere no sólo que asumamos algunas definiciones de demo- cracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos. 1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia LEONARDO MORLINO ** Calidad Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propues ta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso. electoral libre y justa y un nivel mínimo de dere- chos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democrático s. Lo mismo vale para las democracias imperfecta s  (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democra- cias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limi- tadas para los derechos políticos; democracias “dominadas” , en la que grupos de poder usan su in- fluencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre dere- chos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mí- nimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas  (O’Don- nell, 1994), algunas veces denominadas democracias  populistas , encajan bien con el objetivo del presen- te análisis. Estos regímenes están basados usual- mente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros *Ponencia presentada en el Panel Qualità della democracia: quale interdisciplinariet à? , en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Polí tica, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducci ón del ingl és de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1  Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder. democracia. de la  Notas para su discusión *   Dossier B o t e l l a d e « V i e u x M a r c » , 1 9 1 3 , P i c a s s o .

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37E NERO-FEBRERO/2005

 Dossier 

¿QUÉ ES “CALIDAD”?

U

n análisis de la calidad de unademocracia, es decir, un escru-tinio empírico sobre qué tan“buena” es una democracia, re-quiere no sólo que asumamosalgunas definiciones de demo-

cracia, sino también que establezcamos una nociónclara de calidad. La definición mínima de democracia(véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuentacuando menos con: sufragio universal adulto;elecciones regulares, libres, competitivas y justas;más de un partido político y más de una fuente deinformación. No olvidemos una adición importante(Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las institucionesdemocráticas, los derechos existentes y el proceso

de toma de decisiones no deben estar restringidosni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1

Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos,es necesario realizar todavía un análisis empíricoprofundo para detectar el grado en que hanconseguido los dos principales objetivos de unademocracia ideal: la libertad y la igualdad.

Así, el análisis de una buena democracia debeexcluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002),cuyas deficiencias para asegurar una competencia

LEONARDO MORLINO**

CalidadPrincipal animador del actualdebate teórico y metodológicosobre la “calidad de lademocracia”, Leonardo Morlinonos presenta en este artículo lapropuesta más consistenteelaborada hasta ahora tanto paraentender el significado de estenuevo concepto como paraaproximarse a su estudio empíricoriguroso.

electoral libre y justa y un nivel mínimo de dere-chos civiles los mantiene por debajo de los límitesrequeridos para clasificarlos como democráticos. Lomismo vale para las democracias imperfectas (Merkly Croissant, 2000). Esta categoría incluye democra-cias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limi-tadas para los derechos políticos; democracias“dominadas”, en la que grupos de poder usan su in-fluencia para condicionar y limitar la autonomía delos líderes electos; y democracias “iliberales” queofrecen únicamente garantías parciales sobre dere-chos civiles. En realidad, estos últimos tres modelosespecíficos de democracia son también híbridosinstitucionales, por lo que caen por debajo del mí-nimo previamente especificado.

En contraste, las democracias delegativas (O’Don-nell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presen-te análisis. Estos regímenes están basados usual-mente en un sistema de mayoría, llevan a cabo“elecciones relativamente limpias”, “los partidos, elparlamento y la prensa son usualmente libres deexpresar sus críticas” y “la corte bloquea políticasanticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo,los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Polí tica,

Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino.

**Universidad de Florencia, Italia.1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

democracia.de la 

Notas para su discusión*

 Dossier 

Botellade«VieuxMarc»,1913,Picasso.

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tomar decisiones en su nombre” desde el momentoen que votan, pero después ya no tienen la opor-tunidad de verificar y evaluar la labor de sus go-bernantes una vez electos. Otros órganos delgobierno, incluso los creados para este propósito,se niegan a cumplir su función de supervisión ofracasan al llevarla a cabo, por lo que, consecuen-temente, el así llamado gobierno de la ley sólo serespeta parcial o mínimamente (O’Donnell, 1994,pp. 60-62).

Quienes analizan las democracias populistas re-fieren problemas similares al evaluar muchas de-mocracias contemporáneas como regímenes en losque el principio de representación, y por tanto ladelegación de poderes y la rendición de cuentas,no se sostiene en la realidad. Estos principios sonincluso superados por una supuesta democracia “di-

recta” en la que vínculos irracionales y claramentesimbólicos conectan a un líder poderoso (confrecuencia un presidente o un primer ministro fuer-tes) con una sociedad civil relativamente indi-ferenciada. Ciertos países en Europa del Este yAmérica Latina, y algunos sugieren que inclusoItalia, se aproximan a este modelo, pues presen-tan claras imperfecciones para proveer garantíasplenas y comprehensivas de derechos civiles ypolíticos.

Como ya se mencionó, un segundo paso para

evaluar “buenas” democracias requiere una defini-ción clara de “calidad”. Una revisión del uso dedicho término en los sectores industrial y mercan-til sugiere tres significados diferentes:

1. La calidad es definida por los aspectos procedi-mentales establecidos y asociados a cada producto;un producto de “calidad” es resultado de un procesoexacto y controlado llevado a cabo de acuerdo conmétodos y tiempos precisos; aquí el énfasis está en el

 procesamiento.2. La calidad consiste en las características estruc-turales de un producto, su diseño, los materiales, lafuncionalidad del bien u otros detalles que lo ca-racterizan; aquí el énfasis se encuentra en el conte-nido.

3. La calidad de un producto o servicio se derivaindirectamente de la satisfacción expresada por elcliente, por la demanda del mismo en más de una

ocasión, independientemente de la forma en quefue elaborado o de sus contenidos actuales; este sig-nificado de calidad se basa simplemente en el re-sultado.

En resumen, las tres diferentes nociones de ca-lidad se basan ya sea en procesamientos, conteni-dos o resultados. Cada una tiene diferentes implica-ciones para la investigación empírica. Aun contodos los ajustes exigidos por la complejidad del“objeto” bajo análisis —la democracia— sigue sien-do necesario considerar estos conceptos mínimosde calidad mientras construimos definiciones ymodelos de calidad de la democracia.

Partiendo de estas premisas, en lo sigue se pro-pondrán algunos argumentos teóricos fundamen-tales para analizar la calidad democrática y la buenademocracia. La siguiente sección sugiere una defi-nición de calidad democrática. Las dos seccionessubsecuentes evaluarán las principales dimensio-nes de variación, considerando incluso los enga-ños que suelen acompañar a los fines de la calidad.

La próxima sección mostrará modelos de “buena”democracia y los modelos relacionados y mucho másdifundidos de baja calidad de las democracias. Laúltima sección regresará a las diversas preguntas yproblemas abiertos inherentes a dicha temática.

¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE“CALIDAD”?

Como es evidente, el problema de definirimplica reconocer lo que se entiende por el

adjetivo. Primero, empezando por la definición men-

cionada arriba, y por las nociones más frecuentesde calidad, considero que una democracia de cali-dad o buena es aquella que presenta una estructurainstitucional estable que hace posible la libertad e igual-dad de los ciudadanos mediante el funcionamiento le- gítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos.Una buena democracia es por tanto y ante todo unrégimen ampliamente legitimado, que satisfacecompletamente a los ciudadanos (calidad en térmi-nos de resultados). Cuando las instituciones tienen

el completo apoyo de la sociedad civil, pueden al-canzar los valores del régimen democrático. Perosi, por el contrario, las instituciones posponen susobjetivos e invierten energías y recursos en conso-lidar y mantener su legitimidad, cruzar incluso elumbral mínimo para la democracia se vuelve unaproeza destacable. Segundo, una buena democra-cia es aquella en la que los ciudadanos, asociacio-nes y comunidades que la componen disfrutan delibertad e igualdad (calidad en términos de conteni-do). Tercero, en una buena democracia los propios

ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar siel gobierno trabaja por los objetivos de libertad eigualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Moni-torean la eficiencia de la aplicación de las leyes

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vigentes, la eficacia de las decisiones tomadas porel gobierno, la responsabilidad y la rendición decuentas políticas de los gobernantes electos en re-lación con las demandas expresadas por la socie-dad civil (calidad en términos de procedimiento).

Con lo anterior en mente, se pueden indicarpor tanto cinco dimensiones posibles en las que lasbuenas democracias pueden moverse, por lo quedeberían estar en el centro del análisis empírico.Las dos primeras son dimensiones procedimentales.A pesar de la relevancia de los contenidos, estasdimensiones conciernen principalmente a las re-glas. La primera dimensión procedimental es el go-bierno de la ley (rule of law). La segunda dimensiónprocedimental es la rendición de cuentas (accoun-tability).2 La tercera dimensión concierne a la reci- procidad (responsiveness) o correspondencia de las

decisiones políticas a los deseos de los ciudadanosy la sociedad civil en general. Las últimas dos di-mensiones son de naturaleza sustantiva: la primeraes el respeto pleno de los derechos que se extien-den al logro de un espectro de libertades; la se-gunda es la implementación progresiva de mayorigualdad política, social y económica. Posterior-mente, desarrollaré estas cinco dimensiones. Porahora, sólo adelanto algunas consideraciones.

El marco analítico propuesto aquí difiere par-cialmente de otros estudios sobre calidad de la de-

mocracia, como los presentados por Altman yPérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). Ambos de-sarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa.Este análisis quisiera adoptar una combinación vir-tuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en elanálisis empírico del fenómeno. Algunas diferen-cias también surgen de la definición de buena de-mocracia aquí propuesta y en consecuencia de lasdimensiones e indicadores relacionados. Altman yPérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se

extraen del concepto de poliarquía de Dahl (dere-chos civiles, participación y competencia) y pue-den encajar en la primera dimensión sustantivaseñalada arriba así como en las dimensionesprocedimentales. Más consistentemente con la pro-puesta desarrollada aquí, Lijphart incluye indi-cadores tales como la representación femenina, laparticipación electoral, la satisfacción con la de-mocracia y la corrupción, los cuales caen dentrode las cinco dimensiones mencionadas.

Las instituciones y los mecanismos de las de-

mocracias representativas son los principales obje-

tos de análisis de la calidad de una democracia. Estono para ignorar a la democracia directa como lamáxima expresión de calidad democrática, sino parareconocer la experiencia secular de las democra-cias representativas y su verdadero potencial demejoramiento. Si el análisis ha de concentrarse enlas democracias representativas, entonces la rendi-ción de cuentas (un rasgo central en la experienciade la democracia representativa) se convierte enuna verdadera dimensión central en la medida quegarantiza a los ciudadanos y la sociedad civil engeneral un medio efectivo de control sobre las ins-tituciones políticas. Esta característica atenúa lasdificultades que objetivamente existen cuando hayun cambio de una democracia directa a una repre-sentativa.

La rendición de cuentas se basa implícitamen-

te en dos asunciones de la tradición liberal que re-alza la interconexión de todas las dimensionesexplicadas arriba. La primera asunción es que si alos ciudadanos se les da genuinamente la oportuni-dad de evaluar la responsabilidad del gobierno entérminos de la satisfacción de sus propias necesida-des y requerimientos, son de hecho capaces de ha-cerlo, en posesión sobre todo de una percepciónrelativamente acertada de sus propias necesidades.La segunda asunción es que los ciudadanos, ya seasolos o como parte de un grupo, son los únicos jue-

ces posibles de sus propias necesidades; ningún ter-cer grupo puede decidir dichas necesidades. Es unerror no mencionar estos supuestos. Por el contra-rio, deben establecerse y considerarse desde el prin-cipio. También es erróneo considerarlos como unamera elección ideológica. Por el contrario, es im-portante reconocer que las democracias occidenta-les han seguido una trayectoria liberal-democráticaque cualquier análisis concreto sobre la calidad dela democracia debe considerar así como el impulso

hacia una dirección marcada por elecciones másigualitarias. No obstante, esos supuestos sólo ha-cen referencia a una rendición de cuentas vertical,por lo que tendremos que regresar a este punto másadelante para ganar en claridad.

Libertad e igualdad, a pesar de como suelen serentendidas, están vinculadas necesariamente a larendición de cuentas y la reciprocidad. Más aún,una mayor implementación de libertad e igualdadpara los ciudadanos y la sociedad civil limita con laesfera de esos mecanismos representativos. Asimis-

mo, un gobierno de la ley efectivo es indispensable

2 Kitschelt, et. al ., (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental.

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para una buena democracia. El gobierno de la leyse vincula con la libertad en el respeto a todas aque-llas leyes que directa o indirectamente sancionanesos derechos y su concreta realización. Como severa en la siguiente sección, la libertad, la igualdade incluso la rendición de cuentas no se pueden ob-tener si el respeto de la ley no es efectivo o el go-bierno y la administración no garantizan la eficaciadecisional. Éstos son los presupuestos fundamenta-les para establecer y llevar a cabo políticas demo-cráticas de calidad.

Los principales temas de una democracia tal sonlos ciudadanos-individuos, las comunidades terri-toriales y las diversas formas de asociación con va-lores, tradiciones o fines comunes. En este sentido,la posibilidad para una buena democracia existe nosólo en el caso de un territorio definido con una

población específica controlada por institucionesestatales bajo un gobierno democrático, sino tam-bién para entidades de mayor alcance como laUnión Europea. El punto principal es que los te-mas arriba señalados están en el corazón de unademocracia en la que los procesos más importantesson los que funcionan de abajo hacia arriba y noviceversa. De esta manera, es posible la transferen-cia de las dimensiones analíticas del nivel nacio-nal al nivel supranacional —aunque no sincomplicaciones y dificultades. La clave está en

mantener constantes los mismos elementos carac-terísticos de cada dimensión.3

La necesidad de capturar la complejidad empí-rica inherente a la noción de “calidad” democráti-ca motiva el empleo de las cinco dimensioneselaboradas arriba. Dicha elaboración señala dosaspectos de cada dimensión: cada uno puede dife-rir de los otros en la forma y el grado de desarrollo.Como tal, el análisis necesita indicadores, ciertasmedidas que revelen cómo y en qué grado cada di-

mensión está presente no sólo en diferentes países,sino también en varios modelos de buena demo-cracia. Esta información empírica debe posibilitartambién una eventual comparación de la persisten-cia de democracias de calidad.

Por otra parte, dicho análisis multidimensionalse justifica también por la posibilidad de aceptaruna noción pluralista de calidad. Esto es, el conte-nido, el procesamiento y el resultado se correspon-den también a tres concepciones de calidad. Y cada

concepción tiene su propio origen en términos devalores e ideales. En otras palabras, si la nociónde calidad democrática tiene que salir del reinode la utopía y convertirse en un tema legítimo deinvestigación empírica, entonces la multidimensio-nalidad es esencial para capturarla empíricamente,y el conocimiento de las tres diferentes e igualmenteposibles nociones de calidad es también necesariopara proceder en esa dirección. Las distintasimplicaciones de políticas de dicho pluralismo nodeben ser ignoradas (véase el último apartado).

LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES

La línea de razonamiento seguida hasta ahoraconduce a un análisis más cercano de las di-

mensiones constitutivas de la calidad democráti-ca, las condiciones esenciales para su existencia y

los numerosos problemas asociados a su estudioempírico. Aquí consideraré las dimensiones pro-cedimentales y dejo las otras para las siguientes sec-ciones. La primera dimensión procedimentalesimplica decisiones y su implementación y está cons-tituida por el gobierno de la ley. La segunda concier-ne a la relación entre demandas y decisiones y tieneque ver con la rendición de cuentas. Una amplia li-teratura, que no resumiré aquí, ya existe sobre es-tas dos dimensiones. Para simplificar, analizaré cadadimensión considerando tres aspectos: la definición

empírica, los intentos y prácticas de su subversióny la condición o condiciones centrales.

El gobierno de la ley no es sólo el reforzamientode normas legales, sino que se refiere más bien alprincipio de la supremacía de la ley, esto es, la legumservi sumus ciceroniana, y supone al menos la ca-pacidad, aun si es limitada, para hacer que las au-toridades respeten las leyes y para tener leyes dedominio público, universales, estables y precisas noretroactivas.4 Estas características son fundamen-

tales para cualquier orden civil y un requerimientobásico para la consolidación democrática (véaseMorlino, 1998), junto con otras cualidades bási-cas, tales como el control civil sobre el ejército y laindependencia del poder judicial.

Con respecto al gobierno de la ley y su refor-zamiento, podemos identificar varias característi-cas clave para una “buena democracia”: la igualaplicación de la ley a todos, incluyendo a las auto-ridades, o sea, todos los individuos son iguales ante

3 Se hace referencia a este tema en la siguiente sección.4 La definición mí nima de gobierno de la ley, sugerida por Maravall (2002), se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo

los procedimientos preestablecidos; (ii) que no son retroactivas…, sino generales, estables, claras y jerárquicamente ordenadas…; (iii) aplicadas a casos particulares

por cortes libres de influencia polí tica y accesibles a todos, las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a

través de medios ordinarios.

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la ley y ninguno está por encima de ella, incluso enel nivel supranacional; ninguna área debe estar do-minada por el crimen organizado incluso en el ni-vel local, o sea, la supremacía del Estado legal; lainexistencia de corrupción en las áreas política,administrativa y judicial; la existencia de una bu-rocracia local, civil y centralizada que de formacompetente, efectiva y universal aplique las leyes yasuma la responsabilidad en caso de algún error; laexistencia de una policía efectiva, que respete losderechos individuales y las libertadas garantizadaspor la ley; el acceso igual y sin complicaciones delos ciudadanos al sistema de justicia en caso de de-mandas entre ciudadanos privados o entre éstos einstituciones públicas; una rápida resolución de in-vestigaciones criminales y de demandas civiles yadministrativas; independencia de los tribunales de

justicia de cualquier influencia política; habilidadde las cortes para mantener firmessus decisiones; supremacía de laConstitución, interpretada y defen-dida por una Corte Constitucional.

Todo lo anterior tiene que vercon la aplicación eficiente de la leyy la justa resolución de laudos enel sistema legal. Varios indicadorespueden representar a cada uno yla información relevante puede

analizarse en una base de caso porcaso, usando técnicas cualitativasy cuantitativas. Las principales ca-racterísticas, y el grado en que elgobierno de la ley es respetado,pueden reconstruirse para cada caso en cada país.5

Debe subrayarse, aunque sólo de paso, que elanálisis propuesto implícitamente aquí sería extre-madamente caro y prácticamente imposible de apli-car a un número considerable de casos. El nivel de

detalle y la profundidad de la investigación depen-de del número de casos, y los mejores resultadossólo se pueden obtener al examinar pocos países.Casos adicionales requerirán una reducción en elnúmero de variables y la eliminación de algunasdimensiones. Aquellas que deben permanecer enel análisis a cualquier costo, incluso en un análisiscuantitativo que involucre muchos casos, son: elnivel de corrupción con cualquier información dis-ponible sobre el fenómeno; el acceso de los ciudada-nos a las cortes; y la duración de los procedimientos

legales, usando las estadísticas judiciales pertinen-

tes. Sin embargo, está claro que estos pocos indica-dores sólo pueden ofrecen una ilustración incom-pleta del fenómeno.

Un acercamiento a los problemas concretos deimplementación debe estar acompañado por el co-nocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí defino como el intento y la práctica de subvertir lacalidad. Dentro de un régimen democrático firme-mente establecido nadie se atreve a desafiar abier-tamente las dimensiones democráticas, como lasanalizadas hasta ahora, pero las élites políticas yotros actores pueden intentar, y con frecuencia lohacen, evitar, engañar o, en una palabra, subvertiresa dimensión o aspectos de la misma.

De esta manera, en primer lugar y sobre todo,una aplicación rigurosa de las leyes o, en ciertoscasos, la relación con una burocracia superficial-

mente eficiente, puede tener consecuenciasnegativas para la mayoría de losmiembros débiles y vulnerables deuna sociedad (O’Donnell, 1999,pp. 312-313). Por lo tanto, existeel posible uso de la ley como unagenuina “arma política” (Maravall,2002). Aquí se observa una tenta-ción persistente y difusa por partede los políticos de utilizar la ley encontra de sus adversarios si, por

ejemplo, la oposición es condena-da a permanecer así por un largotiempo, sin oportunidad de unavictoria electoral en un futuro cer-cano. De igual manera, los políti-

cos están tentados a hacer uso de los actos judicialespara reforzar sus posiciones en contra de la opo-sición. En otros casos, cuando existe una conspira-ción entre los políticos, los propios jueces, con elapoyo de los medios, son tentados a recurrir a la

magistratura para llevar a cabo actos en represaliapor ciertas decisiones políticas que consideran inacep-tables. En un nivel diferente, existe también unatendencia creciente entre ciudadanos o grupos eco-nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus in-tereses. Algunos estudiosos definen este fenómenocomo una “juridización” de la democracia contem-poránea. Finalmente, y no del todo diferente, es laactitud cultural popular y difusa que interpretala ley como un obstáculo severo para realizar lospropios intereses por lo que debe ser evitada de cual-

quier forma. Esta actitud, común en varios países

5 Por ejemplo, el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001).

Un acercamiento a losproblemas concretos de

implementación debeestar acompañado por elconocimiento de algunasfuerzas opuestas y que

aquí defino como elintento y la práctica de

subvertir  la calidad.

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alrededor del mundo, de Europa del Sur a AméricaLatina y también Europa del Este, se extiende delas clases populares a las empresariales. El dichoitaliano “ fatta la legge, trovato l’inganno”, que sugie-re que el fraude va de la mano con la ley, pareceparticularmente oportuno en este contexto.

En resumen, el análisis empírico del gobiernodemocrático de la ley debe proceder cuidadosamen-te, con atención a los intentos y las prácticas de susubversión que trabajan poderosamente en contrade su realización actual. El gobierno de la ley per-manece como un factor esencial de la calidad de-mocrática y juega un papel muy importante para laexistencia o desarrollo de las otras dimensiones.¿Cuáles son, entonces, las condiciones fundamen-tales que permiten al menos un desarrollo modera-do del gobierno de la ley? Investigaciones sobre

varias dimensiones de este tema sugieren que ladifusión de valores liberales y democráticos entrelos individuos y, especialmente, la élite, junto conla existencia de tradiciones burocráticas por el le-gislativo y por medios económicos esenciales parasu completa implementación, son las condicionesnecesarias para el gobierno de la ley democrático .

Empero, estas condiciones existen en muy po-cos países y son muy difíciles de crear. Asimismo,es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de lacalidad democrática. La estrategia más concreta y

razonable sería proceder en corto, con pasos medi-dos que sigan las líneas y objetivos que emergieronarriba. Esta estrategia es implícitamente crítica dela conclusión de Putnam (1993) de que los contor-nos institucionales de un régimen democrático es-pecífico están arreglados en las tradiciones cívicasmás antiguas de ese país, y que las institucionesde ese país cambian necesariamente con bastantelentitud.

La rendición de cuentas, la segunda dimensión

de la calidad democrática considerada aquí, es laobligación de los líderes políticos electos de res-ponder por sus decisiones políticas cuando les espedido por los ciudadanos electores u otros cuer-pos constitucionales. Schedler (1999, p. 17) su-giere que la rendición de cuentas tiene trescaracterísticas principales: la información, la justi-ficación y el castigo/recompensa. El primer elemen-to, la información sobre el acto político o serie deactos de un político u órgano político (el gobierno,

el parlamento, etcétera), es indispensable para atri-buir responsabilidad. La justificación se refiere alas razones suministradas por los líderes gobernan-tes por sus acciones y decisiones. El tercero, casti-go/recompensa, es la consecuencia diseñada por elelector o cualquier otra persona o cuerpo que reali-ce una evaluación de la información, las justifica-ciones y otros aspectos e intereses detrás del actopolítico. Estos tres elementos requieren de la exis-tencia de una dimensión pública caracterizada porel pluralismo, la independencia y la participaciónreal de una gama de actores individuales y colec-tivos.

La rendición de cuentas puede ser vertical uhorizontal.6 La rendición de cuentas vertical es laque los electores pueden demandar de sus gober-nantes electos, la que los gobernados pueden exi-

gir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actospor él ordenados. Este primer tipo de rendición decuentas tiene una naturaleza periódica y dependede las diversas fechas electorales a nivel nacional,local y, si existen, supranacional. El votante deci-de e incluso adjudica al candidato titular o a la lis-ta de candidatos un voto a favor o los castigavotando por otro candidato, absteniéndose de vo-tar o nulificando la boleta. Los actores involucradosen la rendición de cuentas vertical son el gober-nante y el gobernado, y son por lo tanto política-

mente desiguales. Esta dimensión de la calidaddemocrática puede volverse menos intermitentesólo si se consideran las diversas ocasiones electo-rales en los niveles local, nacional y, para los ciu-dadanos europeos, supranacional. La continuidades apoyada igualmente cuando los ciudadanos pue-den votar en referendos o participar en asuntos queevalúan la actividad del gobierno central.

La rendición de cuentas horizontal es la respon-sabilidad que los gobernantes tienen de responder

a otras instituciones o actores colectivos que tie-nen la habilidad y el poder de controlar la conduc-ta de los gobernantes. En contraste con la rendiciónde cuentas vertical, los actores son en gran medidapolíticamente iguales. La rendición de cuentashorizontal es relativamente continua y está sus-tancialmente formalizada por la ley. En la práctica,se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercidopor la oposición en el parlamento, por las diversasvaloraciones y decisiones emitidas por la corte, si

6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. La rendición de cuentas vertical y horizontal son

formas de “rendición de cuentas a”. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. Consecuentemente,

aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción

simple de rendición de cuentas. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí .

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se encuentra activa, y por las cortes constituciona-les, las agencias auditoras, los bancos centrales yotros cuerpos con propósitos presentes en las de-mocracias. Los partidos políticos en el exterior delparlamento también ejercen este tipo de control,

como lo hacen los medios y otras asociaciones in-termediarias, tales como los sindicatos, las asocia-ciones de empleados y similares (véase O’Donnell,1999; Schmitter, 1999).

Deben existir ciertas condiciones remarcablespara asegurar que las dos formas de rendición decuentas puedan ser completamente reclamadas.Para la rendición de cuentas vertical, la competen-cia política y la distribución del poder deben sercuando menos suficientemente justas para permi-

tir alternativas electorales genuinas en los diversosniveles de gobierno. Altman y Pérez-Linan (2001)se centran en la competencia y desarrollan un in-dicador que mide la “presencia equilibrada de opo-sición en el parlamento”, que debemos mencionaraquí. Este indicador tiene un valor negativo cuan-do el partido gobernante domina la legislatura entérminos de asientos o cuando la oposición es tanfuerte que genera problemas para la eficaciadecisional del gobierno. La ausencia de alternan-cia y el bipolarismo entre dos partidos, o entre lí-

neas de partido o coaliciones, disminuye laimportancia y fuerza de la rendición de cuentas ver-tical. Si ésta existe, es relevante sólo en el nivel delos candidatos individuales.

En cambio, la presencia de la rendiciónde cuentas horizontal depende del sistemalegal que, como se mencionó anteriormen-te, permite a otras entidades públicas, queson independientes del gobierno y que nocompiten por ser una alternativa al mis-mo, el ejercicio de pesos y contrapesos. Estaforma de rendición de cuentas demandaestructuras intermediarias fuertes y bien es-tablecidas, por ejemplo, los partidos; unaoposición política responsable y vigilante;medios de comunicación independientesque están concientes de su función civil; yredes bien desarrolladas de organizacionesy asociaciones activas e informadas quecomparten valores democráticos.

Dada la bien conocida opacidad de los

procesos políticos y la complejidad que lasenvuelve en los momentos de la informa-ción, la justificación y la evaluación, lospolíticos tienen una amplia oportunidadpara manipular sus contextos al grado deabsolverse de cualquier responsabilidad

concreta. La subversión de la rendición de cuentaspuede convertirse en una práctica frecuente denuestras democracias. En esta línea, la rendiciónde cuentas se convierte frecuentemente en una fraserecurrente más conectada a la imagen de un políti-

co que a cualquier decisión que pueda haber toma-do o a resultados que pudiera haber alcanzado. Losresultados negativos son fácilmente justificados ha-ciendo referencia a situaciones imprevistas o to-mando ventaja de una prensa favorable para influiren la opinión pública. Al mismo tiempo, no debe-mos olvidar que de los buenos resultados obtenidosgracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en oca-siones es a costa del sacrificio de los gobernados) sepueden obtener consecuencias negativas o puniti-

vas para el líder titular en la próxima temporadaelectoral, cuando las incertidumbres del momentoo un mejor manejo de la imagen por parte de laélite política contrincante, se convierten en aspec-tos dominantes de la campaña electoral.

La misma acción, con frecuencia ideológica einstrumental, de los partidos u otros componentesde la oposición política, o incluso de actoresmediáticos que están en posición de dirigir proce-sos públicos, en ocasiones en terrenos inconsisten-tes, reconfirma la dificultad de implementar la

rendición de cuentas. La carencia de diferenciasclaras entre líderes titulares y líderes partidistas—el jefe de gobierno con frecuencia también con-trola los partidos— significa que los partidos, sean

RocioFaugier

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de oposición o de mayoría, están impedidos para de-sarrollar su papel de perros guardianes de sus electo-res. En el nivel parlamentario, la disciplina partidistaes considerada más importante que la rendición decuentas hacia los electores y, en la práctica, la ma-yoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlar-lo. Además, debe existir también una claradistinción entre el líder responsable, ya sea del go-bierno o de la oposición, y los abogados interme-diarios de los actores partidistas, que abarcan desdelos militantes hasta los simpatizantes. Esto debe des-encadenar posteriormente un proceso progresivoque oriente cómo los partidos deben controlar elgobierno u organizar su oposición. Recientes in-vestigaciones sobre la organización partidista enunas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair,1995) indican la existencia de una tendencia opues-

ta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertesque actúan en contubernio —en lugar de en com-petencia— con otros partidos. La hipótesis másextrema en relación con este fenómeno es que lospartidos, apoyados por financiamiento público, for-man de hecho “cárteles”.

Los ciudadanos en países europeos encuentranotras dificultades para asegurar la rendición decuentas vertical debido a la existencia de la dimen-sión supranacional creada por la Unión Europea.El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos

en estos países evitan la rendición de cuentas es labien conocida táctica del “intercambio de culpas”.Aquí, la responsabilidad política por cualquier de-cisión impopular tomada por el gobierno es trasla-dada del nivel nacional al europeo, incluso si tienenque ver con asuntos claros y definidos, tales comohacer más eficientes a las administraciones nacio-nales o reorganizar las finanzas estatales para esta-bilizar los grandes rezagos nacionales. Los gobiernoso los políticos nacionales justifican las acciones

acordadas con una amplia oposición pública, seña-lando que sus manos fueron forzadas por coalicio-nes de la oposición en el Consejo de Ministros dela Unión Europea o en el Consejo Europeo de pri-meros ministros y jefes de Estado, o por los votosen el Parlamento Europeo.

Como ya lo argumentó Maravall (1997), lasformas mediante las cuales los líderes gubernamen-tales pueden evitar la rendición de cuentas sonnumerosas. Al mismo tiempo, si la rendición decuentas horizontal es nula o extremadamente dé-

bil, la rendición de cuentas vertical queda como elúnico instrumento para garantizar esta dimensiónde la calidad de la democracia. Sin embargo, lasoportunidades para poner en práctica la rendición

de cuentas vertical son sólo periódicas, y en algu-nos casos los ciudadanos deben esperar varios añosantes de que la próxima elección tenga lugar. Elresultado es que obtenemos un tipo de “democra-cia delegativa” (véase O’Donnell, 1994) —unademocracia de pobre calidad en la que los ciudada-nos emiten su voto y posteriormente son ignoradoshasta la próxima elección. Los ciudadanos sonabandonados sin oportunidad alguna para contro-lar la corrupción y el mal gobierno, y no hay otrasinstituciones realmente capaces de garantizar la ren-dición de cuentas horizontal.

Las condiciones centrales para asegurar la ren-dición de cuentas son bastante obvias y quedan máso menos claras por la discusión anterior. Sin em-bargo, unas cuantas deben mencionarse explícita-mente. En primer lugar, además de las genuinas

alternativas electorales y el bipolarismo entre lospartidos políticos, para que exista una de las for-mas de rendición de cuentas con algún grado deefectividad debe también estar presente la otra, parareforzarse mutuamente. Segundo, son necesarias lascortes de justicia y otras instituciones públicas in-dependientes del ejecutivo y el legislativo, capacesde ejercer concretamente las revisiones previstaspor la ley. Tercero, es también esencial que los ciu-dadanos interesados, educados e informados quehayan internalizado los valores fundamentales de

la democracia permanezcan involucrados en el pro-ceso político. La cuarta condición es la presenciade fuentes de información independientes. Final-mente, la rendición de cuentas vertical y horizon-tal son viables cuando una gama de actoresintermediarios de distintas dimensiones, tales comopartidos y asociaciones, están bien establecidos enel plano organizacional y presentes en la sociedadcivil.

EL RESULTADO: SATISFACCIÓNY LEGITIMIDAD

Al analizar la calidad democrática es bastantecomún referirse a la reciprocidad del gobier-

no, es decir, la capacidad de satisfacer los intere-ses de los gobernados al ejecutar las políticas queresponden a sus demandas. Esta dimensión está ana-líticamente relacionada con la rendición de cuen-tas. Además, los juicios sobre la responsabilidadimplican la existencia de algún conocimiento de lasdemandas actuales y que la evaluación de la respuesta

del gobierno esté relacionada con la forma en quesus acciones se ajustan o difieren de los interesesde sus electores. Por tanto, la reciprocidad debe tra-tarse en conexión con la rendición de cuentas.7

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 Dossier 

Esta dimensión de la calidad democrática no estan difícil de definir. Eulan y Karps (1977) handemostrado ya cómo la reciprocidad es una formade ver la representación “en acción”. Ellos señalantambién cómo esta dimensión se manifiesta a tra-vés de cuatro componentes principales en relacióna: las políticas en el centro del interés público; losservicios que son garantizados a los individuos ylos grupos representados por el gobierno; la distri-bución de bienes materiales a sus electores a travésde la administración pública y otras entidades; y laextensión de bienes simbólicos que crean, refuer-zan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo algobierno.

Sin embargo, el estudio empírico de la recipro-cidad es más complicado. De hecho, la idea de queincluso los ciudadanos educados, informados y com-

prometidos políticamente siempre conocen sus pro-pias necesidades y deseos es, en el mejor de los casos,un supuesto particularmente débil en situacionesen las que los ciudadanos pueden necesitar conoci-mientos especializados para identificar y evaluar conprecisión aquellas necesidades y deseos. Es decir,todavía hacen falta soluciones satisfactorias. Pue-den encontrarse medidas empíricas de satisfacciónciudadana en las encuestas que se han realizadoregularmente durante muchos años, especialmen-te en Estados Unidos y Europa Occidental, pero

también en América Latina y Europa del Este yotros países alrededor del mundo.8 Algunos estu-diosos también han obtenido indirectamente unasegunda medida de la reciprocidad al medir la dis-tancia que existe en ciertas políticas entre los go-bernantes y los gobernados, y no sólo en términosde división izquierda/derecha (véase, por ejemplo,Lijphart, 1999, pp. 286-288).9

Tal vez el método más efectivo para medir ladimensión de la reciprocidad es examinar la legiti-

midad del gobierno; es decir, la percepción de losciudadanos de la reciprocidad, más que la realidad.Esto nos regresa a un proceso fundamental de laconsolidación democrática (véase Morlino, 1998),pero en una perspectiva ligeramente diferente. Dehecho, ciertas dinámicas que abrieron la puerta ala consolidación democrática en muchos países,tales como la aceptación acrítica de las institucio-

nes establecidas, su simple obediencia por la ca-rencia de mejores alternativas o por recuerdos ne-gativos del pasado, ya no son relevantes para medirla legitimidad y pueden incluso interpretarse comofactores deslegitimadores. Aquí, el elemento clavees que el apoyo a las instituciones democráticas yla creencia de que éstas son las únicas que garanti-zan realmente la libertad y la igualdad, está difun-dido en cada nivel social, desde la élite más estrechahasta las masas en general. La difusión de actitudesfavorables a la existencia de instituciones demo-cráticas y a la aprobación de sus actividades sugeri-rán satisfacción e, indirectamente, que la sociedadcivil percibe cierto nivel de reciprocidad. En con-textos caracterizado por alta legitimidad, se debeobservar también un amplio conjunto de interesesy formas de participación política.

Sin embargo, análisis de este tipo conllevannumerosos problemas y limitaciones. El fin del si-glo XX estuvo acompañado por varios desafíos a lalegitimidad. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995, p. 150), por ejemplo, hablaran dela “crisis de la democracia”, con particular referen-cia al distanciamiento de los ciudadanos de lospartidos políticos, la emergencia de actitudes antipar-tidistas y la creciente incidencia de una insatisfac-ción general y de actitudes antisistema. En suanálisis, Pharr y Putnam (2000) no dudan en utili-

zar el término de “democracia descontenta”, y ellos,junto con Dalton (2000, p. 25) enfatizan el decli-ve de “la capacidad de los actores políticos paraactuar de acuerdo con los intereses y deseos de losciudadanos”, lo que sugiere un declive de la reci-procidad. En conjunto, estos tres autores ven undeclive de la confianza en las instituciones públi-cas. Newton y Norris (2000) secundan dicha impre-sión, haciendo referencia específica al parlamento,el sistema legal, las fuerzas armadas y policiales y

la administración pública. En su análisis sobre lacorrupción, Della Porta (2000)10 señala tambiénesta creciente falta de confianza en el gobierno, laescasa aplicación de la ley y, más relacionado conla perspectiva de la autora, la inadecuada recipro-cidad. Más aún, aquí se puede observar tambiénla conexión entre gobierno de la ley —o mejor, laausencia de sus garantías—, la debilidad de la ren-

7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el

interior de la teorí a de la democracia representativa. Para abundar en este punto véase Sartori (1987).8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su paí s?” Véase Morlino, 1998, cap. 7, para

más datos sobre el sur de Europa.9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema, incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973); Eulau y Karps (1977); Verba y Nie (1978) y,

más recientemente, King (1990); Huber y Powell (1994).10Para investigación en corrupción, véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999).

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dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernospara responder a las demandas de sus ciudadanos, paraquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobreotras necesidades o preferencias.

Existen cuando menos dos órdenes de límitesobjetivos sobre la reciprocidad. En primer lugar, loslíderes electos no siempre buscan entender y res-ponder a las percepciones y las posiciones de losciudadanos. Como se discutió arriba, en ocasionesprefieren trabajar en maximizar su propia autono-mía e influir en el entendimiento y las percepcionesde los ciudadanos con respecto a cuáles son los asun-tos más importantes. Los políticos toman ventajade la complejidad de los problemas y, evidentemen-te, de los cambios en la prioridad política que ocu-rren en el transcurso de una legislatura (un períodoque usualmente dura de cuatro a cinco años).

Los recursos disponibles que tiene un gobiernopara responder a las necesidades de su sociedad ci-vil bordean con el segundo orden de límites. Re-cursos escasos y restricciones económicas en el gastopúblico afectan la reciprocidad incluso en los paí-ses más ricos. Por ejemplo, si una población deter-minada que disfruta de una tendencia a la alta ensu vida cotidiana demanda pensiones más altas yotro tipo de mejoras en salud, un gobierno agobia-do con limitaciones de presupuesto posiblementeno podrá actuar en consecuencia. Asimismo, los

problemas persistentes generados por el desempleoy la inmigración son ilustrativos de la imposibi-lidad para encontrar soluciones satisfactorias,legítimas y con reciprocidad en las democraciascontemporáneas. Además, la situación se caracteri-za cada vez más por el descontento, la insatisfacción,el miedo a la pobreza y un malestar democráticogeneral. Tales condiciones contribuyen a la desle-gitimación de los sistemas democráticos y forta-lecen el tipo de populismos mencionados al inicio

de este artículo.Las condiciones contextuales que favorecen lareciprocidad son similares a las que dan soporte ala rendición de cuentas. Ellas incluyen una socie-dad civil bien establecida, independiente, informa-da y comprometida con la presencia de estructurasintermediarias fuertes y activas. Es bastante obviopor qué estos factores son esenciales. La sociedadcivil y las organizaciones intermediarias son crucia-les para explicar cuando menos una faceta de lareciprocidad, esto es, la percepción de las necesi-

dades. Las decisiones del gobierno, o la respuestadel gobierno a sus electores, es la otra faceta de lareciprocidad. El potencial para esta forma de reci-procidad es posible únicamente —con todas las

dificultades mencionadas arriba— en democraciasy sociedades más ricas y desarrolladas. En conclu-sión, el factor económico, tan central para la expli-cación de la consolidación democrática, tambiénjuega un rol importante en la capacidad del gobier-no para responder a las necesidades de sus ciudada-nos y la población en general.

En este punto se pueden esbozar cuando menostres conclusiones parciales de las discusiones pre-cedentes sobre el gobierno de la ley, la rendiciónde cuentas y la reciprocidad. Desde las definicio-nes empíricas de cada dimensión se puede deducirla recíproca relación que existe entre ellas. Mien-tras que los distintos aspectos del gobierno de laley proveen las bases para las demandas de rendi-ción de cuentas de los ciudadanos y otras entida-des, la presencia de la genuina rendición de cuentas

promueve mejoramientos en el sistema legal y enel respeto a la ley. El gobierno de la ley es tambiénuna premisa esencial para la reciprocidad, la cual,a su vez, es una precondición importante para eva-luar la rendición de cuentas. Además, la imple-mentación de la rendición de cuentas ayuda en granmedida a tener una reciprocidad más fuerte, la cualpuede generar una mejor implementación del go-bierno de la ley. Las acciones de estas tres dimensio-nes componen una especie de triángulo en el quecada lado conlleva diferentes pesos y significados.

La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensio-nes de la calidad democrática. Este análisis nos llevaa señalar abiertamente otras cuestiones. Es decir, ¿sonlas conexiones entre esas tres dimensiones lo sufi-cientemente fuertes que las dos nociones de calidad,en términos de procedimiento y resultado, no sonalternativas, sino que en el mejor de los casos cadauna complementa a la otra?

Figura 1. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de

resultado

Gobierno de la Ley  Rendición de 

cuentas 

 Reciprocidad 

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Si no fuese por todos los asuntos planteados arri-ba, se podría construir un escenario bastante opti-mista para la futura implementación de estas tresdimensiones. Han emergido solucionespara algunos de estos problemas deactualización, pero otros elementos,desde los eventos nacionales y supra-nacionales hasta la transformación yel debilitamiento de estructuras de par-tido, continúan poniendo más obstá-culos para desarrollar plenamente elgobierno de la ley, la rendición decuentas y la reciprocidad.

Finalmente, una reflexión sobre lasprincipales dinámicas alrededor de esasdimensiones indica que la gran respon-sabilidad para alcanzarlas recae ahora

en una sociedad civil democrática yparticipativa, asumiendo que esta úl-tima es beneficiaria de ricos recursos culturales yeconómicos. Sin embargo, esta misma sociedad ci-vil puede sentirse amenazada por un sinnúmero denuevos fenómenos, como la inmigración y la con-secuente presencia de culturas profundamente di-ferentes. Esto, por su parte, podría conducir amayores presiones para medidas de autoprotecciónque limiten los derechos de los no-ciudadanos, po-niendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de

la calidad democrática.

LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS

Libertad e igualdad son los dos principales idea-les democráticos, y es obvio que son centrales

para una definición normativa de la calidad demo-crática. Dahl (véase, por ejemplo, 1971), Marshall(1976) y muchos otros académicos han proporcio-nado innumerables sugerencias sobre los derechosesenciales que deben ser promovidos en el interior

de una democracia para alcanzar libertad e igual-dad o solidaridad. Para la mayoría, estos derechospueden agruparse en derechos políticos, derechos ci-viles y derechos sociales.

Los derechos políticos incluyen el derecho alvoto, el derecho a que los líderes políticos puedancompetir por el apoyo electoral y el derecho a serelecto para un cargo público (electorado pasivo).Pero en una buena democracia, el derecho político par excellence, es decir, el derecho al voto, puedefortalecerse y extenderse si los mecanismos electo-

rales son tales que el votante gane la posibilidad/derecho a elegir el gobierno, ya sea directamente(elecciones para jefe de Estado o primer ministroque complete también la oficina del jefe de gobier-

no), o también de facto (cuando el líder del parti-do o la coalición ganadora en un contexto bipolares elegido como primer ministro). E incluso una

versión mucho más rica de este dere-cho se alcanza cuando los ciudadanospueden influir o elegir a los candida-tos electorales, esto es, el electoradopasivo en elecciones primarias o intra-partidistas. Un problema a resolversobre este tema es la ampliación de laciudadanía política a los antiguos re-sidentes de un territorio determinadopara que los inmigrantes puedan par-ticipar en esta parte del proceso polí-tico.

Los derechos civiles esenciales in-cluyen la libertad personal, el derecho

a una defensa legal, el derecho a laprivacidad, la libertad de elegir el lu-gar de residencia, la libertad de movimiento, elderecho de emigrar, la libertad y el secreto de co-rrespondencia, la libertad de pensamiento y expre-sión, el derecho a la información y una prensa libre,y la libertad de asamblea, asociación y organiza-ción, incluyendo organizaciones políticas sin vín-culo alguno con los sindicatos. Asimismo, desde lamás amplia categoría de derechos civiles, los co-múnmente denominados derechos civiles-econó-

micos deben recibir su propia explicación. En laelaboración de Giddens (1984), éstos incluyen nosólo los derechos de la propiedad privada y la em-presa, restringidos por su condición en el interiorde los límites sociales estipulados por la ley, sinotambién los derechos asociados al empleo y a lamanera en que el trabajo es llevado a cabo, el dere-cho a un salario justo y al descanso, así como elderecho de reunión.

Debido a que la gran mayoría de los sistemas

democráticos legales han establecido esta colec-ción de derechos civiles, existen dos dimensionesprimarias importantes para una buena democra-cia. La primera pertenece a la capacidad de enri-quecer la legalidad de los derechos y las libertadesdisfrutadas por los ciudadanos, sin limitar o dañara otros. La segunda concierne a los procedimientosactuales a través de los cuales estos derechos son ga-rantizados a todos los residentes de una área deter-minada. Esto nos llevará más adelante de regreso alas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en

discusión en lo que respecta al gobierno de la ley.Como se indicó en la sección precedente, por ejem-plo, el derecho a una defensa legal supone el dere-cho de un proceso debido, de un juicio expedito y

La igualdad y lasolidaridad se

han alcanzado enla realidadmediante la

implementaciónde derechos

sociales.

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de una asistencia legal a pesar de las limitacioneseconómicas del acusado. A pesar de que el traslapede tales derechos aparece un tanto desordenado ymuy poco elegante desde un punto de vista teóri-co, es inevitable si uno desea demostrar cómo losderechos y las libertades son el “contenido” de la de-mocracia.

La igualdad y la solidaridad se han alcanzadoen la realidad mediante la implementación de de-rechos sociales. En una democracia, ellos incluyenel derecho a la salud o al bienestar físico y mental, elderecho a la asistencia y la seguridad social, el dere-cho al trabajo, el derecho a la dignidad humana, elderecho a huelga, el derecho al estudio y la educa-ción, así como el derecho a entornos saludables, con-cretamente, a la protección del ambiente, y elderecho a vivienda. No existe mucha variación en

estos derechos de un país a otro, pese a que todosenfrentan obstáculos para su plena actualización ytodos tienen un potencial mayor para mejorar encomparación con los derechos políticos o civiles.

El mayor problema asociado a estos tres tiposde derechos reside en el costo que los derechos so-ciales imponen a la comunidad. Por consiguiente,han habido intentos por rediseñar las políticas querespaldan los derechos sociales, para aligerar lascargas económicas que implantan en la sociedad.Sin embargo, es de igual manera bien conocido que

una más amplia aplicación de los derechos socialeses el mejor medio disponible para reducir la des-igualdad y, por lo tanto, alcanzar el otro ideal demo-crático. A pesar de esto, muchos países democráticospresentan serias deficiencias en los derechos socia-les, que son con frecuencia más precarios que losderechos civiles o políticos. Por tanto, los principa-les prerrequisitos para una consolidación más am-plia de los derechos sociales (más allá de la voluntadpolítica) incluyen una concurrencia suficiente en

el nivel social para suministrar los medios para lle-var a cabo políticas que cohesionen, y, al mismotiempo, sindicatos unificados y organizados que re-presenten una amplia gama de empleados capacesde obtener el reconocimiento y la eventual amplia-ción de esos derechos (véase Rueschemeyer, Hubery Stephens, 1992).

La implementación de la igualdad, si es posi-ble, está más cerca de los objetivos utópicos, y nosiempre es defendida por todos los que respaldan la

democracia. En este sentido, se pueden distinguiral menos dos fases en la afirmación de este valor.La primera es ampliamente aceptada y concierne ala igualdad formal. Se infiere tanto de la igualdadante la ley como de la proscripción de la discrimi-nación basada en el sexo, la raza, la lengua, la reli-gión, las opiniones y las condiciones sociales ypersonales.11 La segunda es más problemática y per-tenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva.Concierne a la disolución de barreras que limitanla igualdad social y económica, y por lo tanto “elcompleto desarrollo de la persona y la participa-ción efectiva de todos los trabajadores en la orga-nización política, económica y social de un país”.12

En especial, pero no únicamente, en una culturacon un componente católico dominante, esta se-gunda noción de igualdad se ha traducido en soli-

daridad y en acciones relacionadas para garantizara todos, cuando menos, los mínimos derechos so-ciales.

Todos aquellos derechos que especifican cómoimplementar la libertad y la igualdad en una socie-dad democrática están ahora típicamente insertosen las cartas constitucionales de muchos países. Deigual manera, La Carta de Derechos Fundamenta-les de la Unión Europea, anexada al Tratado de Niza(Diciembre 2000),13 especifica claramente todos losaspectos de dignidad, libertad, igualdad, solidari-

dad, ciudadanía y justicia referentes a las dimen-siones sustantivas de igualdad ya discutidas. Por lotanto, el problema no es entender o definir esosvalores; ellos están por ahora establecidos en lasculturas legales de muchos países desde Europa ymás allá, y cuando menos en el nivel de conoci-miento pueden ser fácilmente exportados a muchospaíses no europeos. El problema, por el contrario,está en el nivel de su implementación. Si hubieseuna perfecta y completa implementación del go-

bierno de la ley en el nivel europeo y si otros paísesabsorbieran completamente en sus propios sistemaslegales la Carta Europea y, de igual manera, reco-nocieran plenamente el gobierno de la ley, sería dehecho posible la existencia de libertad e igualdad.Sin embargo, el problema fundamental es que aúnno existen dos precondiciones importantes. En pri-mer lugar, ni al nivel de las masas ni de la élitepolítica se observa una legitimidad completa, difu-sa y efectiva de los medios concretos para imple-

11 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti, 2002, cap. 5).12 Esto es una parte “simple” del párrafo 2, artí culo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti, 2002, pp. 150-151)13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. El sitio de la UE proporciona comentarios y

explicaciones sobre el documento. El Tratado sobre la Constitución Europea, aprobado por la Convención Europea (Junio 2003), ha absorbido el contenido de la Carta.

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mentar los dos valores democráticos tal y como es-tán expresados, por ejemplo, en la Carta de Niza.En segundo lugar, los medios económicos y admi-nistrativos para implementar estos valores son to-davía inadecuados.

En este sentido, es necesario subrayar que elproblema de la legitimidad ha de ser rediseñado.En términos de consolidación democrática, la le-gitimidad concierne a la aceptación y el apoyo dereglas democráticas e instituciones (véase Morlino,1998). En términos de reciprocidad, la legitimidadestá relacionada con la presencia de actitudes yconductas que confirman la satisfacción con la de-mocracia existente. Para las dimensiones subs-tanciales de la calidad democrática, la legitimidadconnota un amplio apoyo para un régimen queimplementa los valores señalados arriba. En efec-

to, esto sucede muy extrañamente en los paíseseuropeos, debido a que el aspecto de la eficienciao, incluso, de la rendición de cuentas está profun-damente enraizada en las diferentes conceptuali-zaciones de la democracia; pero, en el mejor de loscasos, se observa una afirmación de libertad que estálimitada únicamente a los derechos básicos y unaafirmación de igualdad que incorpora sólo los dere-chos sociales más importantes.14 En este sentido, lagarantía concreta de estos valores se encuentra enla resistencia y la oposición, por razones no necesa-

riamente vinculadas con las restricciones económi-cas y que muchas personas ven como perfectamentejustificables. Por lo tanto, la explicación para la di-fusión de estas concepciones políticas, que en granmedida o parcialmente silencian la igualdad, pue-den ser fácilmente rastreadas en las tradicionesculturales de un país, así como por elecciones in-dividuales.

Las numerosas y profundas relaciones entre lasdimensiones de calidad de la democracia en térmi-

nos de procedimiento, resultado y contenido debenser a estas alturas evidentes. Una hace referencia denuevo a cómo la afirmación de los valores demo-cráticos emerge mediante su transformación en re-glas, instituciones o cuando menos rutinas o patronesrecurrentes formalizados, que posteriormente se con-vierten en elementos del sistema legal y del gobier-no de la ley. Pero la evaluación de la rendición decuentas está basada en los valores de aquellos quehacen dicha evaluación y las decisiones políticasrelacionadas pueden (y deben) evaluarse en rela-

ción a qué tan exitosamente ellos implementan esas

creencias. Las dimensiones sustantivas no tendríansentido sin las dimensiones procedimentales (estees un principio ampliamente reconocido de los re-gímenes democráticos). Empero, para la calidad dela democracia, las dimensiones sustantivas son aúnmás importantes que las procedimentales. Como sedemostrará en la siguiente sección, las diferenciascontinúan radicando en la forma en que las distin-tas dimensiones se implementan, en relación conlas condiciones específicas encontradas en cada país.

¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD YDEMOCRACIAS SIN CALIDAD?

Las dos dimensiones procedimentales, la dimen-sión del resultado y las dos sustantivas se com-

plementan para generar diferentes tipos de calidadde la democracia. Las dimensiones procedimentales

están principalmente sustentadas en la aplicacióneficiente del sistema legal, en la resolución justa dedisputas legales y en la responsabilidad políticademandada por los electores, las estructuras inter-mediarias, las asociaciones y otros órganos que ha-cen a un régimen democrático. La reciprocidad serelaciona con la satisfacción percibida de maneraamplia por la sociedad civil. La dos dimensionessustantivas tienen que ver con el grado en que estáextendida la implementación de la libertad y laigualdad.

Por lo tanto, las democracias pueden variar deacuerdo a la mayor o la menor realización de cadauna de las principales dimensiones, en ocasionesconducidas por distintas combinaciones de eleccio-nes y oportunidades concretas. La variación de unrégimen a otro reside principalmente en la mayoro menor presencia de cada dimensión, con obviasy vastas posibilidades de múltiples combinaciones.Por ejemplo, puede darse una democracia más efec-tiva cuando existen garantías reales de libertad y

una implementación de la igualdad que se adhierelo suficiente a los mínimos requerimientos necesi-tados, pero con un fuerte gobierno de la ley. Unademocracia más responsable es una caracterizadatambién por niveles de libertad e igualdad que cum-plen los mínimos requisitos, pero que también ex-hibe un respeto pleno por la rendición de cuentas.Una democracia plenamente recíproca se caracte-riza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedadsatisfecha que proporciona un testimonio firme dela reciprocidad de ese régimen. Las democracias li-

bres e igualitarias pueden variar en sus característi-

14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas, véase Morlino (1998).

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50 METAPOLÍTICA/ NÚM. 39

cas procedimentales, pero cada una muestra un fir-me establecimiento de uno de los dos valores. Sepuede hipotetizar al igual que imaginar una demo-cracia plenamente desarrollada, en donde todas lasdimensiones se presentan en grados muy altos. Ade-más, la expresión “grado muy alto” fija la atenciónen la parcial indeterminación empírica de cada di-mensión. Los líderes y los ciudadanos con valoresdiferentes pueden entender de manera distinta elsignificado de cada dimensión, y dicho entendi-miento puede variar en el tiempo.

El problema de las variedades democráticas pue-de considerarse también de diferente manera. Dehecho, a pesar de las conexiones mencionadas en-tre las diferentes dimensiones, quizá se puedan es-tablecer claramente dos modelos diferentes decalidad de la democracia. Tales son la democracia

efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcanbásicamente dos visiones diferentes de la democra-cia: en la primera, el gobierno de la ley y la rendi-ción de cuentas son garantías a priori de la calidad;

• Gobierno de la ley-La ley como un arma polí tica-La ley como un mecanismo para llevar a cabo losintereses económicos

-La ley como un conjunto de reglas a evadir-Los lí mites en la implementación de la ley

• Rendición de cuentas-Diseño institucional fuertemente mayoritario-Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidosoligárquicos

-Manejo de la imagen y rol de información-Nivel supranacional e intercambios

implícitas tanto en la descripción de las dimensio-nes como en los dos modelos, la democracia efectivapuede ser una democracia de calidad con menoresposibilidades de subversión.

De hecho, dicho problema tiene que lidiar conla manera para impedir algunos de los instrumen-tos recurrentes de subversión descritos arriba. Aquí,puede ser útil resumir el mecanismo principal parala subversión de las distintas dimensiones. Ellas sepresentan en el Cuadro 1, y la mayor peligrosidadde subversión de la reciprocidad puede observarseinmediatamente.

El Cuadro 1 sugiere también indirectamentecómo se puede definir una democracia sin calidad, esdecir, un régimen democrático donde la subversiónse practica frecuentemente, incluso al punto decrear deslegitimación y problemas de consolidación

(Morlino, 2003) debido a los desafíos de los líderesy de grupos o partidos políticamente activos enuna gama de asuntos. Dentro de esta perspectiva, unademocracia sin calidad puede ser particularmente

Cuadro 1. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad

• Reciprocidad-Rol de manipulación de élites y de la información-Complejidad de los problemas actuales

• Libertad e igualdad-Formas especificas de conocimiento e implementaciónde derechos

-Distribución de los costos de los derechos(especialmente derechos sociales)

en la segunda, los ciudadanos son capaces de eva-luar, con base en los resultados, cómo los regíme-nes funcionan. En la democracia efectiva, losaspectos centrales están en las reglas y en la posi-bilidad de que esas reglas sean capaces de hacerresponsables de sus acciones a los líderes gobernan-tes; en la democracia con reciprocidad, la evalua-ción de los ciudadanos es la que cuenta. La primeraes eventualmente una visión desde arriba de la ca-lidad democrática. La segunda es una visión desde

abajo. Pero el aspecto clave es entender empírica-mente cuál de estos dos modelos puede serimplementado en un nivel más amplio, así comomejor analizado empíricamente. Por las razones

inadecuada en cualquiera de las dimensiones arri-ba analizadas. Por lo tanto, una democracia puedecaracterizarse eventualmente por un sistema legalque no forma parte de los valores democráticos, don-de existe corrupción incontrolada y crimen organi-zado, la independencia de la corte de justicia eslimitada, la resolución de las disputas legales re-quiere una larga espera y el acceso al sistema judi-cial es caro y por lo tanto excluyente. El conceptode O’Donnell de democracias delegativas (1994)

correspondería a dicha democracia, con corrupciónextendida, la ausencia de rendición de cuentas ho-rizontal y una débil rendición de cuentas vertical.En algunos análisis (véase, por ejemplo, Mair,

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2002), las democracias populistas son regímenes sinpartidos en donde la fragmentación de las identidadespolíticas e ideológicas así como el desconciertoorganizacional caracterizan el resquebrajamiento delos mecanismos representativos. Por consiguiente,estos regímenes experimentan un menor fortaleci-miento en la rendición de cuentas y una mayor pre-sencia de movimientos y de “masas” en relacióndirecta con los líderes políticos.15

De igual manera, una democracia sin calidadpuede caracterizarse por la ausencia de alternati-

vas electorales, poca competencia entre las fuerzaspolíticas dominantes activas en el parlamento o enel país, estructuras débiles o muy intermediarias.Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidadse distingue por estar pobremente legitimada oilegitimada debido a un descontento muy extendi-do. Una democracia de este tipo, experimenta confrecuencia múltiples retos para sus instituciones, porgrupos más o menos organizados que llevan a caboprotestas, huelgas y demostraciones de manera máso menos regular. El resultado es que los gobier-

nos, en reacción a estos retos, se defienden fre-

cuentemente quebrando otras libertades. La ex-periencia con movimientos terroristas en Italia yAlemania, y la reacción de sus respectivos regí-menes democráticos, son muy buenos ejemplos deesta dinámica. La nueva legislación, aprobada enEstados Unidos después de los ataques terroristasdel 11 de septiembre de 2001, va en el mismo sen-tido.

Existe una democracia pobre o sin calidad cuan-do los derechos civiles están minimamente garanti-zados y el derecho político  par excellence, el voto,

está limitado a elegir entre listas que son designadaspor la oligarquía del partido. En una hipótesis así,un único medio puede monopolizar la información,con los resultados esperados en términos de unainfluencia exagerada sobre la opinión pública y al-ternativas restringidas para utilizar otras formas yfuentes de información.

Una democracia sin calidad, donde las diferen-cias sociales y económicas son particularmenteacentuadas, puede surgir en presencia de profun-dos problemas económicos cuando las políticas eco-

nómicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes

15 El fenómeno populista, con el establecimiento de su gente al centro de la democracia, ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones, el

descontento, la insatisfacción y la protesta —en una palabra, al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel, 2002).

Rocio Faugier

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concepciones sobre el mercado y la competitividad,pero no son atenuadas mediante la presencia deinstituciones de bienestar abocadas a crear formasde solidaridad y justicia social. De igual manera,los altos niveles de emigración de individuos queno tienen medios de subsistencia y están a la espe-ra de cualquier trabajo, pueden contribuir al desa-rrollo de este tipo de régimen. En estas democracias,las distancias sociales y económicas entre lossubgrupos de la población se incrementan constan-temente, en lugar de disminuir. Finalmente, sepodría pensar en una democracia sin calidad ca-racterizada por todos los problemas planteados an-teriormente en relación con la ausencia de ungobierno de la ley, la rendición de cuentas, la reci-procidad, la libertad e igualdad, en donde la mayorparte de los mecanismos de subversión son usados

con frecuencia en las distintas dimensiones.

PROBLEMAS IRRESUELTOS,PREGUNTAS ABIERTAS

Estos planteamientos introductorios tienen comofinalidad dar forma a una estrategia de investi-

gación para desarrollar un mejor análisis empíricode la calidad democrática. Sin embargo, los pro-blemas sin resolver y las preguntas abiertas son bas-tantes. A manera de conclusiones tentativas, aquí menciono algunas de las que considero como las

principales:

1. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad de-mocrática la mejor estrategia empírica para reco-nocer las complejidades de este tema? O, ¿sería unanálisis de la rendición de cuentas, vertical u hori-zontal, “para” y “por”, una mejor manera de anali-zar la calidad democrática?

2. En el segundo apartado se declaró un metapluralista. Es decir, debemos aceptar diferentes no-ciones de calidad para hacer más aceptable la ideamás amplia de promover la calidad democrática. Sinembargo, al final, debo reconocer que las distin-tas dimensiones de calidad están relacionadas. Siexisten nociones alternativas de calidad, debería-mos regresar a la vieja alternativa tradicional en-tre una democracia que enfatiza el valor de lalibertad y una que enfatiza el valor de la igualdady la solidaridad.

3. Alternativamente, puede elegirse un acerca-miento diferente en relación con la gobernanza ysus problemas (véase, por ejemplo, March y Olsen,

1995). ¿Es ésta una aproximación teórica y empíri-ca confiable para estudiar la calidad democrática?

En un nivel diferente,

4. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad laaproximación correcta —el clásico “vean al empe-rador desnudo”— para señalar problemas más espe-cíficos y formas más efectivas para mejorar la calidaddemocrática? Si es así, el análisis en términos de ins-trumentos de subversión debería convertirse en elprincipal foco de la investigación empírica.

En una perspectiva empírica,

5. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cadadimensión discutida arriba?

6. Dada la complejidad de dichas dimensiones, ¿esla estrategia de complementación de indicadorescualitativos y cuantitativos la mejor?

Además,

7. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presen-te análisis la explicación (tales como las tradicio-nes autoritarias previas, la capacidad del Estado,etcétera) del nivel actual de la calidad democrá-tica?

Por último, pero no por eso de menor impor-tancia, se abre un nuevo grupo de preguntas.

8. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólomediante un proceso en el que los actores naciona-les e internacionales concurren sobre la misma metao todavía hoy los factores internacionales restrin-gen la calidad democrática, como Dahl y Dahrendorf 

sugirieron hace unos años?REFERENCIAS

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