Cajoneando el debate: autoridad política, autoridad institucional y ...

41
1 Cajoneando el debate: autoridad política, autoridad institucional y productividad en el Congreso argentino Ernesto Calvo Universidad de Houston [email protected] Andres Tow H.Cámara de Diputados de la Nación [email protected] Version final para la Revista Desarrollo Económico Noviembre 26, 2009 Resumen: ¿Cuán relevante es el control de puestos de autoridad en el Congreso de la Nación Argentina? En este artículo analizamos las fuentes institucionales de la productividad legislativa en la Argentina, enfatizando la importancia que tienen los puestos de autoridad para regular el flujo de proyectos que llegan al plenario. Mostramos que la productividad legislativa en el Congreso es en gran medida explicada por la delegación a estas autoridades. En particular, nuestro análisis se centra en el poder ejercido por los presidentes de comisión, quienes tienen capacidad para impulsar proyectos (poder proactivo) o para detener proyectos (poder reactivo). Nuestro análisis muestra que dichas capacidades, proactiva y reactiva, son ejercidas de distinto modo en el Senado y en la Cámara de Diputados. Asimismo, mostramos que las diferencias en el número de giros a comisión (número de lecturas) pueden ser utilizados para medir el capital político e institucional de los presidentes de comisión. Finalizamos este artículo discutiendo los límites a la autoridad de los presidentes de comisión, ejemplificado en el trámite de la Ley de Bosques Nativos. Agradecemos a Eduardo Alemán, Dr. Juan Luis Amestoy, Miguel De Luca, Eugenio Inchausti, Marina Lacalle, Juan Pablo Micozzi, Maria Victoria Murillo, Ricardo Rovner, Iñaki Sagarzazu y a dos evaluadores anónimos de Desarrollo Económico por comentarios y sugerencias que nos ayudaron a mejorar este manuscrito. También agradecemos a Iñaki Sagarzazu, Marina Lacalle, y Mariana Gutiérrez, quienes colaboraron con el armado de datos para este proyecto.

Transcript of Cajoneando el debate: autoridad política, autoridad institucional y ...

  • 1

    Cajoneandoeldebate:autoridadpoltica,autoridadinstitucionalyproductividadenelCongresoargentino

    ErnestoCalvoUniversidaddeHouston

    [email protected]

    AndresTowH.CmaradeDiputadosdelaNacin

    [email protected]

    VersionfinalparalaRevistaDesarrolloEconmicoNoviembre26,2009

    Resumen:CunrelevanteeselcontroldepuestosdeautoridadenelCongresode laNacinArgentina?EnesteartculoanalizamoslasfuentesinstitucionalesdelaproductividadlegislativaenlaArgentina,enfatizandolaimportanciaquetienenlospuestosdeautoridadpararegularelflujo de proyectos que llegan al plenario.Mostramos que la productividad legislativa en elCongreso es en granmedida explicada por la delegacin a estas autoridades. En particular,nuestroanlisissecentraenelpoderejercidoporlospresidentesdecomisin,quienestienencapacidadparaimpulsarproyectos(poderproactivo)oparadetenerproyectos(poderreactivo).Nuestroanlisismuestraquedichascapacidades,proactivayreactiva,sonejercidasdedistintomodoenelSenadoyenlaCmaradeDiputados.Asimismo,mostramosquelasdiferenciasenelnmerodegirosacomisin(nmerodelecturas)puedenserutilizadosparamedirelcapitalpolticoeinstitucionaldelospresidentesdecomisin.Finalizamosesteartculodiscutiendoloslmitesa laautoridadde lospresidentesdecomisin,ejemplificadoeneltrmitede laLeydeBosquesNativos.

    Agradecemos a EduardoAlemn,Dr. Juan LuisAmestoy,MiguelDe Luca, Eugenio Inchausti,MarinaLacalle,JuanPabloMicozzi,MariaVictoriaMurillo,RicardoRovner,IakiSagarzazuyadosevaluadoresannimosdeDesarrolloEconmicopor comentarios y sugerenciasquenos ayudaron amejorarestemanuscrito. Tambin agradecemos a Iaki Sagarzazu,Marina Lacalle, yMariana Gutirrez, quienescolaboraronconelarmadodedatosparaesteproyecto.

  • 2

    Introduccin

    A pesar de avances significativos en el estudio comparado de la actividad legislativa

    (Aleman2006;AlemanandTsebelis2005;AmorimNetoetal.2003;Coxetal.1998;Crispetal.

    2008;Desposato2006;JonesandHwang2005;Llanos2002;Morgenstern2004;Mustapicand

    Goretti1991;TaylorRobinsonandDiaz1999),existenpocostrabajosqueanalicenelroldelas

    autoridades del Poder Legislativo en los sistemas presidencialistas de Amrica Latina. En

    particular, existen muy pocos trabajos estimando las ventajas comparativas que disfrutan

    quienes controlan puestos de conduccin de la labor legislativa al promover,modificar y/o

    aprobarsusproyectos.Estepoderesejercidoenprimerainstanciaporpresidentesdecomisin

    (CoxandMcCubbins2005b;ShepsleandWeingast1987a;Krehbiel1988,1998a),enquienesha

    sidodelegadalaregulacindelflujodelegislacinasertratadaporelplenario.Enesteartculo

    mostramosque ladelegacinenestasautoridadesesclaveparaentendercmo losbloques

    mayoritarios impulsan suagenda legislativay sancionan legislacin (AlemanandCalvo2008;

    AmorimNetoetal.2003;JonesandHwang2005).

    Analizar el rol de las autoridades de comisin en el proceso legislativo es

    particularmente importanteenArgentina,dadoque lagranmayorade losproyectosde ley

    mueren en comisin. En la jerga legislativa, son cajoneados.1 Aquellos proyectos que son

    1Auncuandoeltrmino"cajonear"seencuentramuydifundidoencrculosacadmicosypolticos,describiendoelactodeliberadode frenar ladiscusindeunproyectoporpartedelbloquemayoritarioo lasautoridadesde lacmara,existendiversosmecanismosqueexplicanqueuna iniciativa legislativano logredespachodecomisin.Alrededorde7.000 iniciativas son ingresadas cadaaoenelCongresode laNacin.Numerososproyectos sonarrumbadossimplementeporqueson inviablesdesdeelpuntodevista tcnicooporquenoconcitansuficienteintersde los representantes.Otrosproyectossondejadosde ladoporqueunamayorade losmiembrosde lacomisinabiertamenterechazadiscutirlos.Sibientodolegisladoralcuallehasidonegadotiempoencomisinoenelplenarioargumentarquesuproyectohasido"cajoneado",confrecuenciaelnotratamientodeunproyectogoza de amplio consenso. En este artculo, por tanto, no estimamos la probabilidad de que un proyecto sea

  • 3

    considerados por el plenario, por tanto, representan un pequeo porcentaje del total de

    iniciativasingresadasenmesadeentradasporloslegisladores.2Encontrastecongranpartede

    laliteraturacomparadasobrelegislaturas,concentradacasiconexclusividadeneltratamiento

    yaprobacindelegislacinenelplenario,nuestrainvestigacindestacaelprocesodeseleccin

    queantecedelaconsideracinenelplenario.

    Este artculo tiene tambin otra caracterstica distintiva: es un trabajo sobre las

    iniciativaslegislativasdelosmiembrosdelPoderLegislativo.Apesardelnfasisquelaopinin

    pblicahapuestoen las iniciativaspresidenciales,tanto legislativascomo laspuestasenvigor

    mediantedecreto,elCongresoargentinohasidoresponsabledeiniciar,modificaryaprobarla

    mayoradelasleyesnacionalessancionadasdesde1983(AlemanandCalvo2008;Alemanetal.

    2008;Calvo2007).Ms importantean,apesarde ladifundidanocindequeelCongresoes

    simplemente una escribana que ratifica los proyectos del Poder Ejecutivo, la tasa de

    aprobacinde iniciativaspresidencialesenArgentinaesconsiderablementemsbajaqueen

    otras democracias contemporneas.3 Estos dos elementos considerados conjuntamente, la

    mayor productividad de los legisladores y la relativamente baja tasa de aprobacin de las

    cajoneado sinoelxitoen comisinde losmiembrosdeambasCmaras,medidoaqupor losdespachosdecomisinenlosproyectosdesuautora.2Elprocesodeseleccindematerias legislativasde intersencomisinen inglsesdescriptaconel trminowinnowing (Krutz 2005). Esta seleccin refleja las prioridades legislativas de la configuracin partidaria quecaracterizaa losmiembrosdeunacomisin.Aniveldecomisin, talycomo tambinocurreenelplenario,esimportantedistinguirentre laspreferenciasde losmiembrosy laspreferenciasde losbloquespolticos.LafiguradelpresidentedeComisinrepresentaunafronteratericaparticularmenteinteresante,enlaquesecombinanlaspreferenciasdel individuopolticoy lasresponsabilidadesquedevienendelejerciciodeunpuestodeautoridadinstitucional.3ElcongresoArgentinoen losltimos25aoshaaprobadoenpromedioalrededorde lamitadde las iniciativaspresidenciales(Saiegh2009).Encontraste,Brasil,MxicoyChileapruebanconsistentementeel80%omsde lalegislacin propuesta por el presidente. Parte de la literatura que enfatiza la importancia de los decretospresidenciales,puede serexplicadapor lasdificultadesqueelejecutivo tieneen laArgentinapara impulsar suagenda(Negretto2006,2004).

  • 4

    iniciativaspresidenciales,tornanprioritariounmejorentendimientodelosdeterminantesdela

    aprobacindeproyectosdeleyiniciadospordiputadosysenadores.

    Nuestro argumento en este artculo es simple: la productividad legislativa en el

    Congreso de laNacin se encuentra regulada en primera instancia por una red de actores

    institucionales, lospresidentesdecomisin,quedescentralizadamente tomandecisionesque

    danformaalplandelabordelascmaras.Esteplandelaboresrestringidoaposteriorienlas

    reunionesdecadabloque,en las reunionesdeLaborParlamentariade lacmarade inicioy,

    finalmente, en la cmara revisora. El poder relativo de los presidentes de comisin, sin

    embargo,esclaveparaentender laconstitucindelplande laborpuestoaconsideracindel

    plenarioyeltipodeleyesqueeventualmentesernaprobadas.

    Lasdisposicionesreglamentariasde lascmarasestableceneldictamenodespachode

    lascomisionesintervinientescomounaetapaclaveeneltrmitelegislativo.TantoenelSenado

    comoenDiputados,elprocesodeaprobacindeunproyectocomienzaconsugiroacomisin.

    Eltramiteordinarioparasuconsideracinenelplenariorequierequelacomisinocomisiones

    elaborenundictamendemayora.UnproyectocondictamenpasaaLaborParlamentaria,que

    renealospresidentesdebloqueypreparaelplandelaboratratarenelplenario.Paraincluir

    unproyecto sindictamenenelplande labor se requiereunamayoradedos terciosde los

    votos en los respectivos plenarios. En Diputados, un proyecto dictaminado que no ha sido

    objetodeoposiciones reglamentariasno requierediscusinyelplenariopuedeaprobarloen

    formacerradajuntoaotrosenunavotacinnica.Paraqueunproyectoobtengadictamende

    unacomisin,elpresidentedelamismaconstituyeunafiguraclave.

  • 5

    Elpoderdelospresidentesdecomisin,talycomoesanalizadoenestearticulo,reside

    ensucapacidadparapromover legislacin(capacidadproactiva)opara limitareltratamiento

    deproyectosquenosonaceptablesparaelvotantemedianodelbloquemayoritario(capacidad

    reactiva).4 Tres tiposde proyectos son losque habitualmentemueren en comisin: aquellos

    proyectos que no logran concitar inters entre los miembros de una comisin, aquellos

    proyectosquepromuevenpolticasquevanencontradelaspreferenciasdelvotantemediano

    delbloquemayoritario5yaquellosproyectosquepuedendividiralbloquemayoritario(Amorin

    Neto et.al, 2003). Estas dos capacidades, proactivas y reactivas, son afectadas de modo

    diferentepor elnmerode comisionesqueparticipandel estudiodeunproyecto. Esdecir,

    mientrasquelacapacidaddepromoverproyectossevenegativamenteafectadaporelnmero

    de comisiones que deben dictaminar, la capacidad para evitar que se dictamine sobre un

    proyectonoseveafectadaporunaumentoenelnmerodecomisionesintervinientes.Eneste

    artculo,portanto,distinguimos losrecursospolticose institucionalesqueexplican latasade

    despacho(elxitolegislativo)delospresidentesdecomisin.

    Paramedirelpoderde lospresidentesdecomisinutilizamosunabasededatosque

    incluyelatotalidaddelosproyectosdeleyintroducidosenelCongresoargentinoentre1983y

    4Estacapacidadreactiva,usualmentedescriptaconel trminocajonearen la jerga legislativa,esenrealidadelresultadodediversosmecanismospolticos.Porejemplo,algunosproyectosno logranconcitarsuficiente intersentrelosmiembrosdelacomisin.Dadoqueeltiempodetrabajoencomisinesescaso,estosproyectosnosonincluidosen lostemariosde lasreuniones.Porotro lado, ladiscusindeciertosproyectosesenotrasocasionesabiertamentebloqueadaporelpartidodemayoraoelpresidentedecomisin.Finalmente,algunosproyectossonpuestos en el temario y sometidos adiscusinperonoexiste consensopara firmarundictamenque avale sutratamientoenelplenario.5Enesteartculodefinimosallegisladormedianoovotantemedianocomoellegisladorcuyovotoesnecesariopara garantizar la aprobacin de un proyecto. Este votante mediano, por tanto, no describe ningunacaractersticasociolgicadeunlegisladorpromedioynodebeserconfundidoconunlegisladortpico.Asimismo,elvotantemedianodelbloquemayoritariodescribeal legisladordelbloquemayoritariocuyovotoesnecesariopara que un proyecto sea preferido por lamayora del bloque.Nuevamente, no existe ninguna caractersticasociolgica que a los fines de nuestro anlisis sea relevante para caracterizar al votantemediano del bloquemayoritario.

  • 6

    2006. A diferencia de otros anlisis de productividad legislativa que han medido los

    determinantesde la sancinde legislacinen losCongresosdeAmrica Latina (Alemanand

    Calvo2008;Crispetal.2004;Crispetal.2008;TaylorRobinsonandDiaz1999),nuestroestudio

    secentraenlosdictmenesdecomisin.Esdecir,ponesufocoenelefectoquelaorganizacin

    institucionaldelPoderLegislativotienesobrelaprobabilidaddeconsideracinyresolucinde

    proyectosenComisin.Ellonospermitemedirelpoderdelospresidentesdecomisinsinque

    nuestroanlisisseaafectadoporotrosprocesosqueaposterioriexplican laconsideracinde

    unproyectoenelplenarioosugiroalacmararevisora.Ademsdeanalizarcuantitativamente

    los determinantes de los dictmenes de comisin, nuestro trabajo analiza en mayor

    profundidadeltratamientodelproyectodeLeydeBosques,queilustraloslmitesqueenfrenta

    laautoridaddelpresidentedecomisinunavezdespachadounproyecto.

    La estructuradel siguiente artculo es la siguiente: en la segunda y tercera secciones

    discutimos en detalle las fuentes institucionales y polticas del xito legislativo de los

    presidentes de Comisin. Para ello, comparamos tresmodelos que explican el efecto que

    autoridad y poder poltico tienen en la organizacin del Congreso: elmodelo distributivo

    (Shepsle and Weingast 1987b), el modelo informativo (Krehbiel 1988) y el modelo

    cartelizado (Cox and McCubbins 2005b). A partir de esta discusin, explicitamos los

    mecanismosinstitucionalesqueanuestrojuicioexplicanelpoderproactivoy/oreactivodelos

    presidentesdecomisin.En lacuartaseccinanalizamosestadsticamente losdeterminantes

    de los dictmenes de comisin en el Congreso durante los ltimos veinticinco aos. En

    particular,mostramos cmo vara el peso relativo del presidente de comisin conforme se

    incrementaelnmerodecomisiones intervinientes(giros).En laquintaseccinanalizamosel

  • 7

    tratamiento de la Ley de BosquesNativos n 26.331 (expediente 2.876D2006), con especial

    atencinalarelacinentreelpresidentedecomisinyelbloquemayoritario.Concluimosenla

    sextaseccindescribiendofuturasextensionesdeestetrabajo.

    1. PoderreactivoyproactivodelospresidentesdeComisin

    ElPoder Legislativode laNacinArgentinaesuna institucinestructurada sobredos

    pilares fundamentales: los bloques parlamentarios y la labor de comisiones. Las unidades

    polticas que definen la agenda legislativa son los bloques partidarios, sujetos a diversas

    instancias de articulacin polticoinstitucional en donde se coordinan los intereses de sus

    miembros.Elpilarfundamentaldeorganizacin institucional,sinembargo,son lascomisiones

    permanentes de la Cmara de Diputados y el Senado, que son responsables del estudio,

    anlisis,discusinyenltima instanciade laeliminacindeun90%de losproyectosde ley

    iniciados por miembros del Congreso. Estas comisiones, a su vez, son las encargadas de

    defenderenelplenario losproyectossobre losquehandictaminado,sonresponsablesde la

    gran mayora de las modificaciones introducidas a los proyectos originales y el mbito

    privilegiadodedebateentrelegisladores.Agrandesrasgos,lascomisionessonelmbitoenel

    cualloslegisladoresdialoganydeliberan,entantoqueenelplenarioloslegisladoresdeclarany

    resuelven.

    Para llevar adelante sus incumbencias, el presidente de comisin ejerce la

    representacin institucional de la comisin y dispone de una estructura de funcionarios

    permanentes encabezada por un secretario administrativo. A su disposicin existen una

    cantidadde instrumentosque lepermiten impulsarsuspreferencias, loscualessederivande

  • 8

    laspotestadesinstitucionalesotorgadasporlasreglasformaleseinformalesdecadacmara

    como por ejemplo unmayor control sobre el temario y la confeccin de los dictmenes, la

    posibilidadde solicitarque se ampleo suprima a su comisindel girodeunproyectoo se

    unifiquen los giros de proyectos sobre el mismo asunto y la posibilidad de exigir nuevos

    informessobreunproyectoantesdepermitirquesea tratado.6Asuvez, lospresidentesde

    comisindisponendecapitalpoltico.Estecapitalpolticodescribeelgradode influenciaque

    unrepresentantetienesobrelosmiembrosdesubloque,aunsinmediaruncargoinstitucional.

    Ladistincinentreelcapitalinstitucionalyelcapitalpolticodelosrepresentanteses,anuestro

    juicio,claveparaentenderlaorganizacinpolticadelCongreso.

    Desde el punto de vista de los miembros de una comisin, el poder reactivo a

    disposicindelpresidentegenera incentivosparafacilitaropor lomenosnoentorpecer los

    proyectos legislativos que surgen de su oficina (Cox and McCubbins 2005b; Shepsle and

    Weingast 1981, 1987b; Tsebelis 2002; Weingast 1989). Este intercambio de favores

    legislativosbeneficiaalpresidente,quienpuededarlecursoprioritarioasus iniciativascon la

    aquiescenciadeotrosmiembrosde la comisin. La capacidadparaaplicar represalias contra

    aquellosmiembrosde lacomisinqueobstruyenel tratamientodesusproyectos,por tanto,

    otorgaalospresidentesunpoderprivilegiadoque,sinembargo,noseextiendeniinfluenciael

    6 Sepuede encontrarunadescripcin interesantedelpoder institucionalde lospresidentesde comisin en elanlisis de Alejandro Bonvecchi y Jess Rodrguez en torno al rol del Congreso en el diseo de la ley depresupuesto.Losautoresmuestranquegranpartede lasmodificacionesa la leydepresupuestotienenquesersolicitadas a lapresidenciade laComisindePresupuesto yHacienda. La SecretaradeestaComisin tiene laparticularidaddeserlanicadelCongresoquetienerangodeDireccinNacional(RodrguezandBonvecchi2004).

  • 9

    tratamientoenotrascomisionesqueintervienenenelestudiodelmismoproyectoyparticipan

    delaelaboracindeldictamenconjunto.7

    Lospoderes reactivosyproactivosde lospresidentesde comisinafectanelxitode

    proyectosde leyendosmodos.Enprimer lugar,disminuyen la tasadeproductividadde los

    legisladoresrasos,quienesno logranconcitarsuficiente intersensusproyectos.Ensegundo

    lugar, incrementan la tasa de productividadmedia de los propios presidentes de comisin,

    quienesdisponende facilidadesespecialespara garantizar el apoyode susparesdurante el

    tratamiento en comisin y la elaboracin de los dictmenes. El poder institucional del

    presidente de comisin, a su vez, tiene como correlato un mayor xito legislativo de sus

    proyectos,losqueobtienendespachodecomisin,esdecir,sonadoptadoscomobasedeuna

    recomendacindeunrganoespecializadodelacmaraparaaprobacindelplenario8.

    Estas capacidades para promover los proyectos propios o para frenar los proyectos

    ajenos,sinembargo,dancuentadedosdinmicasdistintasdelejerciciode laautoridadenel

    Congreso.Enefecto,silosdeterminantesdelxitolegislativodelpresidentesedesprendende

    su posicin en el bloque, la capacidad proactiva del presidente no es tan slo un atributo

    institucionalsinoquereflejaasuvezlaposicinrelativaqueunlegisladortieneenlajerarqua

    polticadeunbloqueparlamentariode laCmara. Eneste caso, laposibilidaddepromover

    7 En ambas cmaras, el nmero y prelacin de las comisiones que corresponden a cada proyecto dependeformalmentedesupresidencia.OperativamenteestaasignacinlaresuelvelaDireccinSecretara,quedefineconciertaautonomalascomisionesqueentendernsobrecadaproyecto.8Entendemosaququeunproyectoobtienedespachodecomisincuandotodaslascomisionesintervinienteshanemitido dictamen sobre el mismo. Segn los respectivos reglamentos, las comisiones intervinientes debendespacharelproyectoenunareuninconjunta,perosalvoexcepciones,enlaprcticalascomisionesdictaminanpor separadoen elorden fijadopor el giro (Crescenzi1998:75). Esto lleva a laproliferacinde dictmenesincompletosdeuso interno,queno lleganaconstituirxito legislativocomoaqu loentendemosaunquetalesproyectoshayanrecorridoconxitopartedesugiro.Precisamenteelpoderreactivodeunpresidentedecomisinresideensucapacidaddefrustrarelarribodelproyectoalordendelda,evitandoqueungirollegueatrminoyeldespachoseperfeccione.

  • 10

    proyectospropiosdacuentade la importanciarelativaquetienen losproyectosde lossocios

    mayoritarios del bloque antes que simplemente reflejar la importancia relativa de los

    mecanismosinstitucionales.9

    Cuadro1:CapitalPoltico,CapitalInstitucionalyxitoLegislativoenComisin

    RecursosdelPresidentedeComisin

    Capacidade

    sde

    lPreside

    ntede

    Com

    isin

    Capitalpoltico(Derivadodesuposicindeautoridadenelbloque).

    Capitalinstitucional(Derivadodesuposicindeautoridaddecomisin).

    Poderproactivo(paraavanzarproyectospropios)

    Capacidadparapromoverun

    dictamencuandoelproyectoesgiradoamltiplescomisiones.

    Capacidadparapromoverun

    dictamentansloenlacomisinquepreside.

    Poderreactivo(parafrenarproyectos)

    Capacidadparadetenereltratamientodeproyectos

    giradosacomisionesquenopreside(oeninstancias

    posteriorescomolareunindelbloqueodurantelaconfeccin

    delplandetrabajodelplenario).

    Capacidadparadetenerproyectosquesongiradosala

    comisinquepreside.

    Es decir, los proyectos de un miembro del bloque con mayor peso poltico tienen

    prioridad no slo en virtud de las reglas institucionales, sino tambin como resultado de la

    importanciapolticaqueestoslegisladorestienenaldiseareintroducirenlacmaralaagenda

    prioritaria del bloque en su conjunto. Esta importancia puede estar dada por su

    posicionamiento ideolgico en reas bajo su competencia (Weingast 1997;Weingast 1989),

    ventajas comparativas que se desprenden de la delegacin que el cuerpo legislativo realiza

    9Enesteartculonodiscutimoselorigendediferencias importantesenelpoder relativode los legisladores.ElorigenpolticodeestasdiferenciasesenpartediscutidoenDeLucaet.al(2002)yenJoneset.al.(2000),quienesmuestran laconexinentre laorganizacinpartidaria territorialy laorganizacinde losbloquesenelCongreso(De Lucaetal.2002; Jonesetal.2000).Unaamplia literatura tambinhaanalizadoelvinculoentre lapolticaterritorialylascoaliciones

  • 11

    sobre su figuraendicha competencia (Krehbiel1988,1998a),odel roldelpresidente como

    representanteencomisinde los interesesdelbloquemayoritario (Aldrichetal.1995;Cox

    andMcCubbins 2005a). Las fuentes de poder institucional o poltico de un presidente de

    comisin, por tanto, ilustran distintos mecanismos que facilitan el xito legislativo de sus

    proyectos.

    Paraentendercmoseejercelaautoridadenelprocesolegislativoargentino,portanto,

    nos interesapoderdistinguirelxito legislativoasociado con las reglas institucionalesque

    regulanelejerciciodelpoderencomisinyelxitolegislativoquesederivadelpesopoltico

    que tienen los distintos miembros de un bloque parlamentario. En la siguiente seccin

    discutimosunaestrategiaparaestimarelpesoinstitucionaldelospresidentesy,asuvez,para

    distinguirestasdosfuentesdeautoridadpolticaydexitolegislativo.

    2. Autoridadpolticayautoridadinstitucionaldelospresidentesdecomisin

    Ladistincindelosrecursospolticoseinstitucionalesadisposicindelosmiembrosdel

    Congresoestericayempricamenteprioritaria.Estadistincinnospermiteentenderelefecto

    que las reglas formalese informales tienen sobre laaprobacinde leyes,controlandoporel

    hechodequeno todos los representantes tienen igualpesopoltico, tantopara losvotantes

    comoparasusbloques.Estadistincin,asuvez,nospermite identificarelpoderpolticoque

    tienendistintosmiembrosdeunbloque,manteniendoconstantelosrecursosinstitucionalesa

    su disposicin, es decir, aquellos incentivos polticos que son explicados por la organizacin

    poltica,territorialopartidariaenlaArgentina(Ames2001;Cabrera2001;Falleti2005;Gibsony

    Calvo2001;Leiras2001;Levitsky2003;CalvoandEscolar2005).

  • 12

    Paraentenderporquestadiferenciaes importante,esprecisorecordarquenotodo

    legisladortiene igualprobabilidaddesernombradopresidentedeunacomisinymenosan

    desernombradopresidentedeunacomisinimportante,comolaComisindePresupuestoy

    Hacienda.Dadoqueloslegisladorestienenigualvoto10perodistintopoderpoltico(Cox2006),

    laorganizacin institucionaldelCongresootorgaa losmiembrosconmayor influenciadentro

    delbloqueherramientasparapromoverproyectosprioritariosparaelmismo.Unlegislador,por

    tanto, es designado presidente de comisin precisamente porque ya es una figura poltica

    importanteparaelbloque.11Existen,por tanto,motivospartidariosymotivos institucionales

    queexplicanlamayorcapacidaddelospresidentesdecomisinparaimpulsarproyectosenlas

    comisiones.

    Enestetrabajo,nuestrointersprincipalespoderdistinguirestadsticamenteestasdos

    fuentes (institucionalypoltica)delpoderejercidopor lospresidentesdeComisin:esdecir,

    poderestimarelefectoque tienen lasreglas institucionalesunavezquecontrolamospor las

    diferenciasdepoderpolticoqueexistenentrelegisladores.Estadistincinentrecapitalpoltico

    einstitucionalesconstitutivadegranpartedeldebateacadmicosobrelaactividadlegislativay

    mereceserdiscutidoenmayordetalle.

    10Cabelapenadestacarqueenambascmaraselpresidentedecomisintienedoblevotoenlosdictmenes,puesencasodemsdeundictamensobreelmismoproyectoconigualcantidaddefirmas,elquellevasufirmaseconsiderareglamentariamentedictamendemayora,esdecirlarecomendacinprioritariasobreelasunto.11 Ladelegacindepoder en la figuradelpresidenteha sidoobjetode controversia terica.Mientrasque lasteoras redistributivas ven al presidente de comisin como un actor con preferencias propias, que anticipa alvotantemediode lacmarayactaestratgicamente (Weingast1989),unsegundogrupode teorasconsideraque el acto de delegacinmaximiza los beneficios de los representantes de la cmara, quienes carecen deconocimiento(expertise)enciertascompetenciasdelascualesnoparticipan(Krehbiel1991,1998b).Untercermodelo,presumequeelactodedelegacindepoderpolticoenlacomisinesunmecanismodiseadoparaquelacoalicinmayoritaria(elcartel)limiteladiscusinsobrelegislacinquepuedeinfringirundaoalaetiquetapartidaria(Aldrichetal.1995;CoxandMcCubbins2005a).

  • 13

    Existenactualmentetresteorasqueexplicanlasfuentesinstitucionalesdelpoderdelas

    comisionesenlaslegislaturascontemporneas:lasteorasdistributivas,lasteorasinformativas

    y lateoradecrtel.Enelprimermodelo, lasteorasdistributivas, lascomisionestienen(i)el

    poder de restringir la agenda en temas de sus competencias, (ii) disponen de informacin

    privilegiada y recursos humanos para interpretar (y anticipar) las consecuencias de nueva

    legislacin, (iii)tienenuncontroldesproporcionadodedefinir laagendaensuscompetencias

    incluso cuando la discusin se concentra en el plenario y (iv) son un rgano revisor antes,

    duranteeinclusodespusdequelalegislacinhasidoaprobada(ShepsleandWeingast1981,

    1987b).EsteltimoatributoesdestacadoporShepsleyWeingast (1987b),quienesmuestran

    queenelCongresodeEEUU, lascomisionesbicameralestienenunpoderextraordinariopara

    enmendar legislacin inclusodespusdequestahasidoaprobadaporelplenario.Endichas

    teoras, los presidentes tienen un poder institucional que se deriva de su control sobre

    jurisdicciones(temas)enloscualesdisponendeinformacinprivilegiada.Enestosmodelos,el

    presidentedeComisinseencuentraenunaposicinprivilegiadaparagarantizarlas"ganancias

    porintercambio"(gainsfromtrade)entredistintosgruposdelegisladores.

    Una segunda teora, el modelo informativo, considera que la delegacin en las

    comisiones permite maximizar los recursos de una legislatura. Esta delegacin es

    institucionalmenteeficienteyeventualmentemaximiza lautilidaddelvotantemedianode la

    Cmara(Krehbiel1988).Endichosmodelos,lasprerrogativasdelospresidentessonlimitadas,

    dadoque ladiferenciaentre losvotantesmedianosde lascomisionesydelplenariosonms

    importantesqueelorigenpartidariodelospresidentesalexplicarelxitolegislativo.

  • 14

    Losmodelosdistributivose informativos,sinembargo,noexplicanenqumedida los

    partidos y coaliciones utilizan este poder institucional para forzar en la agenda aquellos

    proyectosque consideranprioritarios.Por tanto, losmodelos anterioresno lograndistinguir

    entre el peso institucional y poltico de un presidente de comisin. El modelo de crtel

    propuestoporCoxyMcCubbins(2005),trataderesolverestafalencia,argumentandoque los

    presidentes de comisin tienen comomandato anticipar potenciales conflictos de inters y

    frenar legislacin que puede dividir al bloquemayoritario. Los presidentes de comisin, por

    tanto, actan como agentes de los socios mayoritarios del cartel (principales), y sus

    objetivosnorefierenacompetenciasdistintascomoafirmaralateoradistributiva,nisonun

    mecanismoeficientedeprocesamientode informacincuyo resultadoesbeneficiosoparael

    votantemediocomoafirmaraelmodeloinformativo.

    Este ltimo modelo, en el cual el acto de delegacin tiene objetivos que se

    corresponden con elbloquemayoritario,distingue el capitalpoltico necesariopara avanzar

    proyectospropiosen tantosocioseniordeunbloque (capacidadproactiva).Porotro lado, la

    capacidadinstitucionalestvinculadaconlasherramientasparafrenarlegislacinquedivideal

    bloquemayoritario, el cual es considerado por Cox yMcCubbins (2005) como unmandato

    asociadoconsuposicindeautoridadenlacmara.

    EnelCongresoargentinoexisten tambin reglas institucionalesquepermiten resolver

    conflictos de inters entre los socios del bloquemayoritario a posteriori.12 En elmodelo de

    bloqueparlamentarioentendidocomocrtel,sinembargo,vemosyalaimportanciaquetiene

    eldistinguirelpoderpolticoe institucionalde lospresidentesde comisin.stos tienenun

    12Unejemplodeesteprocesoderegulacindepolticasquepuedenserconflictivasydividiralbloquemayoritarioespresentadoenlaseccin5enlacualdiscutimoseltratamientodelaLeydeBosques.

  • 15

    mandato poltico para impulsar legislacin prioritaria para el bloque mayoritario (poder

    proactivo)yparalimitarlegislacinquepuededividirlo(poderreactivo).

    Sibien tanto las fuentespolticas como institucionalesde la autoridad legislativa son

    relevantesyafectanconjuntamente laaprobacindeproyectos,nuestro interssecentraen

    poder distinguir y medir estos dos efectos separadamente. En la siguiente seccin

    mostramos una estrategia que utiliza la variacin observada en los giros de comisin para

    distinguirlascapacidadesproactivasyreactivasdelospresidentesdecomisinenelSenadoy

    enlaCmaradeDiputados.

    3. Unaestrategiaparamedirlaautoridaddelospresidentesdecomisin

    Dado que los poderes reactivos y proactivos de un presidente de comisin se

    encuentranntimamentevinculados,cmopodemosdistinguirestasdosfuentesdeautoridad

    y de xito legislativo? En esta seccin presentamos una estrategia para distinguir el peso

    relativo de los poderes reactivos y proactivos de los presidentes de comisin, tanto en

    Diputados como en el Senado. Para ello, consideramos las reglas de tramitacin de los

    proyectos, que obligan al estudio de cada proyecto por distintas comisiones segn las

    especializaciones involucradasen su contenido.Es importantedestacarqueelhechoqueun

    proyectodebaobtenerdictamendecadaunadelascomisionesalasquefuegirado,asuvez,

    reduce elpoderproactivodelpresidenteperono supoder reactivo. Esdecir, el girodeun

    proyectoamltiplescomisionesnoafectaelpoderdevetoqueunpresidentetienesobresu

    tratamiento en la comisin que preside capacidad para evitar que se dictamine sobre un

    proyecto.Sinembargo,lospresidentesdecomisintienenpocasherramientasparapromover

  • 16

    susproyectosenotrascomisiones.Tansloelpoderproactivodeestospresidentesentanto

    actorespolticospuedeextendersu influenciaaotrascomisioneso lograr lasupresinde los

    giros inconvenientes ypermitir el avancede susproyectos alplenario.Al comparar el xito

    legislativo de los presidentes cuando los proyectos son girados a distinto nmero de

    comisiones, por tanto, podemos distinguir las fuentes institucionales (reactivas) y polticas

    (proactivas)delaautoridadlegislativa.

    Lasexpectativastericasdenuestromodelopuedenserobservadasen laFigura1.En

    ella,mostramostres lneasquedescriben,respectivamente, latasadedespachodeproyectos

    deunpresidentedecomisinquesolotienepoderinstitucional(capacidadreactiva),latasade

    despachodeproyectosdeunpresidentedecomisinquetienepoderinstitucional(reactivo)y

    poltico(proactivo)latasadedespachodeproyectosdeunlegisladorquenoespresidentede

    ningunacomisin.

    EnlaFigura1,elejeverticaldescribelatasadedespachodelegislacininiciadaporlos

    miembrosdelCongresoentantoqueelejehorizontaldescribeelnmerodecomisionesa las

    cuales fue girada. Existe una amplia literatura que hamostrado que conforme aumenta el

    nmero de comisiones que participan en su estudio debera disminuir la probabilidad de

    despacho de un proyecto, dado que cada comisin constituye un nuevo punto de veto

    (Tsebelis,2003;AlemanyTsebelis,2005).Portanto,esdeesperarqueconformeaumentael

    nmero de giros de comisin, disminuya la tasa de despacho para el conjunto de los

    legisladores.

  • 17

    Figura1:Expectativastericasrespectodelatasadedespachodeproyectosencomisinportipodefirmantedelproyecto

    Dadoquelospresidentestieneninstrumentosparaimpulsarodetenerlegislacinensus

    propiascomisiones, laFigura1muestraquecuandoelnmerodecomisioneses iguala1,un

    mayorporcentajedelegislacinpropuestaporelpresidenteobtendrdictamendecomisin.Si

    el poder de los presidentes de comisin es tan slo reflejo de su posicin institucional, sin

    embargo, la tasa de despacho de sus proyectos caer rpidamente conforme aumenta el

    nmerodecomisionesquetratenelproyecto(Figura1,lneaPresidentesinPoderProactivo).

    Ellosedebeaqueunpresidentecuyosrecursossonexclusivamenteinstitucionales,carecede

  • 18

    capital poltico para afectar el tratamiento del proyecto en otras comisiones e.g. afectar el

    poder reactivo de los presidentes de las otras comisiones. Por tanto, conforme aumenta el

    nmerode comisionesqueparticipandel tratamiento, la tasadexito en comisin revierte

    rpidamentealamediadelacmara.

    Porotrolado,sielpoderdelpresidentedecomisinreflejaasuvezpoderpolticoreal,

    portantosusproyectosrepresentanpolticaprioritariadelbloque(Figura1, lneaPresidente

    conPoderProactivo),sustasasdexito legislativoseguirnsiendomayoresque lamediade

    loslegisladoresauncuandoaumenteelnmerodegirosocomisiones.

    4. Midiendolaproductividadlegislativadelospresidentesdecomisin

    Elmodelo tericopresentado en la Figura1puede ser testeado empricamentepara

    determinar si un presidente tiene tan slo capital institucional o, en cambio, si dispone de

    capitalpolticoe institucional.Paratestearelpoderreactivoyproactivode lospresidentesde

    comisinutilizamosunabasededatosque incluye31.233proyectosde leypresentadospor

    miembrosdelCongresode laNacinentre1983y2006.Estabase incluye22.814proyectos

    iniciadosenlaCmaradeDiputadosy8.419proyectosiniciadosenelSenado.

    Como muestra la Tabla 1, 10% de los proyectos de ley iniciados en la Cmara de

    Diputados obtuvieron dictamen de comisin. La tasa de xito legislativo en comisin, sin

    embargo,esconsiderablementemsaltaparaelSenado,24%.De losproyectosque reciben

    dictamen de comisin, sin embargo, tan slo alrededor de lamitad son aprobados por la

    cmaradeorigenypasana lacmararevisora.Comotambinmuestra laTabla1, latasade

    proyectosdespachadosesconsiderablementemsaltapara losdospartidosmayoritarios,el

  • 19

    Peronismo (12%enDiputadosy28%enelSenado)y laUCR (11%enDiputadosy21%enel

    Senado).13

    Tabla1:ProyectosTratadosenComisinenlaCmaradeDiputadosyenelSenado

    DIPUTADOS SENADORES

    12,667 1,719 14,386 4,427 1,686 6,11388% 12% 100% 72% 28% 100%7,681 952 8,633 2,815 740 3,55589% 11% 100% 79% 21% 100%1,494 110 1,604 992 251 1,24393% 7% 100% 80% 20% 100%1,329 122 1,451 191 46 23792% 8% 100% 81% 19% 100%1,222 89 1,31193% 7% 100%2,315 204 2,519 109 26 13592% 8% 100% 81% 19% 100%145 10 15594% 6% 100%2,795 221 3,016 485 82 56793% 7% 100% 86% 14% 100%29,648 3,427 33,075 9,019 2,831 11,85090% 10% 100% 76% 24% 100%

    OTROS OTROS

    TOTAL TOTAL

    PROVINCIALES PROVINCIALES

    CENTROIZQUIERDA

    CENTROIZQUIERDA

    DERECHA

    FREPASO FREPASO

    IZQUIERDA

    ProyectosMuertosenComision

    ProyectosconDespacho

    TotaldeProyectos

    JUSTICIALISTA JUSTICIALISTA

    UCR UCR

    ProyectosMuertosenComision

    ProyectosconDespacho

    TotaldeProyectos

    VariableDependiente:xitoenComisin

    Lavariabledependientedenuestroanlisistomaelvalorde 1sielproyectorecibi

    despachodecomisinoelvalor 0encasocontrario.Dadoquelavariabledependientees

    nominal, resultado de una probabilidad latente que no es observada, debemos utilizar un

    modelo general linear con una distribucin asociada.14 La misma variable dependiente es

    13 En un trabajo recienteCalvo y Sagarzazu (2009)muestran que la tasa de aprobacin es tambin sensible acambiosenelestatusdelamayoraenelcongreso.Esdecir,unpartidoquecontrolalapluralidaddebancas(msbancasquecualquierotrobloqueperomenosdel50%deltotalenlaCmara),disminuyemarcadamentesutasadeaprobacindelegislacin.14Existenunnmeroimportantedeespecificacionesposibles(Logit,Probit,Scobit,etc.).Dadoelgrannmerodeobservaciones, lasdiferenciasquesurgende losdistintosmodelosson insignificantes.Ladataascomodistintasespecificaciones,sinembargo,puedensersolicitadosalosautores.

  • 20

    estimada para el universo de proyectos introducidos en Diputados, para el universo de

    proyectosintroducidosenelSenadoyenunmodeloconjunto.15

    VariablesIndependientes

    Lasvariables independientesprincipalessontres:(i)unavariablenominalquetomael

    valorde1siel firmantedelproyectoesasuvezpresidentedealgunacomisiny0encaso

    contrario.Alrededordeun18%delosDiputadosqueintroducenproyectosenunperiodotson

    asuvezpresidentesdealgunacomisin.ElnmeroesmayorenelSenado,donde33%delos

    representantesqueintroducenproyectossontambinpresidentesdealgunacomisin.16

    En segundo lugar, (ii)medimoselnmerode comisionesa las cualeselproyecto fue

    girado en la cmara de origen utilizando una variable ordinal. Comomuestra la Tabla 2, el

    nmero de giros de comisin es considerablemente ms elevado en Diputados que en el

    Senado.Un24%de losproyectosenDiputadosyun45%enelSenadosongiradosaunasola

    comisin.17Msimportantean,elhechodequeobservamosaltavariabilidadenelnmerode

    girosacomisinnospermitemedirelpoderrelativodelospresidentescuandounproyectoes

    giradoaunaomscomisiones.

    15LosvaloresdescriptivosparatodaslasvariablesseencuentranenelApndice1.16Elnmeroeramsaltoparaelperodoprereformaconstitucional,duranteelcualeranelegidos tanslo48Senadoresyexistancasiunaveintenadecomisiones.17Enelao2006enlaCmaradeDiputadoselnmerodecomisionesqueparticipandelestudiodecadaproyectofuereducidoaunmximodedossalvocasosespeciales.Enfuncinde losresultadosdeesteartculo,podemosnotarquedicha reduccin favoreceelpoder reactivode lospresidentesdeComisin y,por tanto, fortaleceelcontroldeagendadelbloquemayoritario.

  • 21

    Tabla2:NmerodeGirosaComisinporProyectos,CmaradeDiputadosySenadodelaNacin:19832006.

    Diputados Senado

    NumerodeComisiones

    TotaldeProyectos

    Porcentaje Numerode

    ComisionesTotaldeProyectos

    Porcentaje

    1 7,962 24.3% 1 5,906 44.7%2 13,391 65.3% 2 4,404 78.0%3 7,159 87.2% 3 2,016 93.2%4 2,621 95.2% 4 663 98.2%5 982 98.2% 5 190 99.7%6 357 99.3% 6 29 99.9%7 110 99.6% 7 10 100.0%8 73 99.9% 8 4 100.0%9 8 99.9% 9

    10 32 99.9% 1011 6 99.9% 11

    Total 32,702 100.0 Total 13,222 100Nota:Enelsenado,elporcentajeacumuladodescribe100%debidoaqueladiferenciaentre7y

    8comisionesesmenoradosdecimales.

    Entercer lugar, interactuamos lasvariables(i)presidentedecomisiny(ii)nmerode

    comisionesparaestimarlatasadeaprobacindelospresidentesconformeaumentaelnmero

    decomisiones.EstonospermiteidentificarlapendientedescriptaenlaFigura1.

    OtrosControles

    Existen una gran cantidad de variables de control que tambin afectan la tasa de

    despachode legislacinencomisin (AlemanandCalvo2008;Calvo2007;CanesWroneand

    Marchi2002).Enparticular, tratamosenesteartculodedestacarelefectodevariablesque

    afectaneltratamientodeunproyectoo losrecursosadisposicindelfirmanteque lo ingres

    en la cmara. En primer lugar, agregamos como covariado la distancia ideolgica entre el

    firmante del proyecto y el votante mediano del partido mayoritario (Aleman et.al, 2008).

  • 22

    Cuantomsalejadodelvotantemedianodelpartidomayoritario,menorser laprobabilidad

    de que el proyecto sea despachado. Por lo tanto, el coeficiente tendr signo negativo. Este

    control es importante, dado que no es lo mismo ser presidente de comisin del bloque

    mayoritarioquepresidentedecomisinde laoposicin.Tambinagregamoscomocontrol la

    distanciaentreelfirmanteyelvotantemedianodelacmara.

    Uncontrolimportanteesunavariablenominalquemidesiellegisladorespresidentede

    la cmara presidente provisional en el caso del Senado.Otro covariado importante es la

    experiencia legislativade losrepresentantes, lacualmedimosatravsdeunavariableordinal

    quecuentalosaosqueunlegisladorhasidomiembrodeCongreso(tenure).Otrasvariables

    quepodranafectarlatasadexitoencomisindeloslegisladoressoncontextuales,ligadasal

    niveldecompetitividaddesusdistritos.Elnmeroefectivodepartidos,lamagnituddedistrito

    desusprovincias,elmargendevictoriaensusprovinciasylacantidaddedasquefaltanparala

    prximaeleccin;todosellosmodifican los incentivosque los legisladorestienenparadedicar

    mayoromenortiempoasusproyectosencomisin.

    Desde el punto de vista del tratamiento legislativo, la probabilidad de xito de un

    proyectotambinestrelacionadacon la jerarquade lascomisionesquedictaminansobreel

    tema, lacantidaddecofirmantesqueapoyanelproyectoyelorigenpartidariodelproyecto.

    Distintasvariablessonintroducidasenelanlisisparacontrolarestosefectos.

    Resultados

    Paraestimarelefectodenuestrasvariables independientesen laprobabilidaddeque

    unproyecto seadespachado,utilizamosunmodelo general linearde familiabinomial y link

  • 23

    logstico. Los resultados de nuestro anlisis son presentados en la Tabla 3. Dado que los

    resultados de la estimacin estn transformados por el link logstico, describiremos a

    continuacinlosresultadosdeunmodomsintuitivo.

    Elprincipalresultadoquequeremosdestacarsurgede la lecturadenuestrasvariables

    de inters:presidentede comisin,nmerode comisiones y su interaccin.Comopodemos

    observar,serpresidentedecomisin incrementademodosustantivo la tasadedespachode

    comisindelalegislacinpropuestatantoenDiputadoscomoenelSenado.

    A su vez, tal y como es de esperarse, un aumento en el nmero de comisiones que

    participandeltratamientoproduceunacadasustantivaen la legislacinqueesrecomendada

    alplenario.El resultadoms interesante, sinembargo, surgedel trmino interactivo,el cual

    muestraqueenDiputadoslospresidentesdecomisintienencapacidadproactivayreactiva.Es

    decir, conforme aumenta el nmero de comisiones, los presidentes siguen teniendo una

    ventajaconsiderableenlatasadedespachodesusproyectos.

    Las Figuras 2 y 3 utilizan los coeficientes del modelo para estimar la lnea terica

    propuesta en la seccin 3. Como podemos observar, conforme aumenta el nmero de

    comisionesintervinientes,eltrminointeractivoproduceunareduccinmarginalenlatasade

    xito legislativo de los presidentes de comisin. En el caso particular de la Cmara de

    Diputados, ser presidente de comisin aumenta la probabilidad de obtener despacho de

    Comisinenun60% (aumenta laprobabilidaddedespachodeun5%aun8%,manteniendo

    todoslosotrostrminosen0salvolaconstante).18

    18LatasadedespachodescriptaenlaFigura2esmenoralpromediodelaCmaraporquenoestamosutilizandolospromediosdetodaslasvariablesindependientesalgraficarlalineadeprediccin.

  • 24

    Tabla3:EstimadosdeProductividadLegislativaenComisin,RegresinLogisticaMultiNivel

    DIPUTADOS SENADORES CONGRESO DIPUTADOS SENADORES CONGRESO

    0.518** 0.604* 0.554** 0.164 0.635** 0.538***(0.233) (0.327) (0.232) (0.255) (0.282) (0.19)

    0.275*** 0.203** 0.236*** 0.201 0.45** 0.283(0.082) (0.101) (0.071) (0.318) (0.217) (0.235)0.032 0.31** 0.141 0.592*** 0.074 0.377***(0.095) (0.152) (0.088) (0.131) (0.17) (0.105)0.334** 0.087 0.362*** 0.517 0.134 0.418(0.152) (0.244) (0.134) (0.35) (0.261) (0.277)0.095 0.107 0.292** 0.602*** 0.098 0.224(0.18) (0.229) (0.131) (0.171) (0.2) (0.157)1.212** 0.012 0.49 0.606*** 0.432*** 0.542***(0.539) (0.55) (0.521) (0.088) (0.158) (0.09)0.011 0.026* 0.027*** 0.627*** 0.749*** 0.638***(0.013) (0.015) (0.01) (0.234) (0.26) (0.185)

    0.213*** 0.446*** 0.333*** 0.006 0.205 0.066(0.058) (0.046) (0.032) (0.14) (0.179) (0.114)0.036 0.003 0.016 0.567** 0.333* 0.386**(0.049) (0.075) (0.035) (0.23) (0.184) (0.162)0.138 0.048 0.097* 0.224 0.599 0.232(0.102) (0.054) (0.051) (0.306) (0.37) (0.305)0.06 0.134*** 0.001 0.753*** 0.686***

    (0.047) (0.047) (0.025) (0.233) (0.194)0.089 1.195* 0.461 0.417 0.448(0.559) (0.676) (0.428) (0.919) (0.833)6.701*** 5.374*** 6.173*** 0.285 0.693** 0.419**(0.256) (0.396) (0.244) (0.204) (0.339) (0.197)0.036 0.007 0.01 0.845***(0.061) (0.093) (0.042) (0.231)

    2.839*** 0.497 2.345***(0.75) (0.497) (0.467)

    N 22814 8419 31233LogLik 3284 2393 5762AIC 6591 4808 11546

    Constante

    PROVINCIALS

    CENTRO IZQUIERDA

    DERECHA

    IZQUIERDA

    OTHERS

    IniciadoenSENADO

    Enmiendas

    Cosponsors(Ln)

    AsuntosMunicipales

    Rel.ExterioresyCulto

    PresupuestoyHacienda

    Prorroga

    SesionesExtraordinarias

    MultiBloques

    FREPASO

    UCR

    Tenure

    Numerode LeyesLegislador(Ln)

    MagnituddelDistrito(Ln)

    DiasparalaEleccion(Ln)

    NumeroEffectivodePartidosLegislativos

    MargendeVictoria

    PresidentedeComision

    NumerodeComisiones

    Presidentede ComisionxNumerodeComisiones

    Distanciaalvotante MedianodelPartidoMayoritario

    Distanciaalvotante MedianodelaCamara

    Presidente delaCamara

  • 25

    Figura2:TasadedespachodeproyectosencomisinportipodefirmantedelproyectoenDiputados.ValoresobtenidosdelaTabla3.

    Nota: La probabilidad de que un proyecto sea aprobado en comisin es estimadomediante la inversa logsticade los coeficientesde laTabla3.Porejemplo, si todas lasvariablesindependientessonevaluadasencero,laprobabilidaddequeunproyectosalga

    de comisines iguala inversin logsticade laconstante: 1

    . .

    .055. Esto es, un Diputado aprobara un 5.5% de los proyectosintroducidoscuandotodaslasvariablesindependientessalvolaconstanteson0.Debidoaquenoutilizamos lamediade las todas lasvariables independientes,elgrficomuestralineaspordebajodelatasadedespachomediadelaH.CmaradeDiputados.

  • 26

    Figura3:TasadedespachodeproyectosencomisinportipodefirmantedelproyectoenelSenado.ValoresobtenidosdelaTabla3.

    Nota: La probabilidad de que un proyecto sea aprobado en comisin es estimadomediante la inversa logsticade los coeficientesde laTabla3.Porejemplo, si todas lasvariablesindependientessonevaluadasencero,laprobabilidaddequeunproyectosalga

    de comisines iguala inversin logsticade laconstante: 1

    . .

    .055. Esto es, un Diputado aprobara un 5.5% de los proyectosintroducidoscuandotodaslasvariablesindependientessalvolaconstanteson0.Debidoaquenoutilizamos lamediade las todas lasvariables independientes,elgrficomuestralineasporarribadelatasadedespachomediadelSenado.

  • 27

    El segundo resultado interesante surge de la interpretacin de los coeficientes en el

    Senado.Comopodemosobservar,lospresidentesdecomisintienenunaventajaconsiderable

    cuando tan slo una comisin participa de la lectura, sin embargo, conforme aumenta el

    nmerodecomisioneslaventajarelativadelospresidentesdesaparece.

    LacomparacindelasFiguras2y3,portanto,dacuentadequeelcapitalpolticodelos

    presidentesdecomisinesconsiderablementemsimportanteenDiputados.EnelSenado,en

    cambio,lospresidentesdecomisintanslodisponendecapitalinstitucional,elcualseagota

    cuandomsdeunacomisinparticipadelalecturadelproyecto.

    Es interesantenotarque latasadexito legislativoencomisinesconsiderablemente

    msaltaenelSenado.Estosedebeaqueexisteunnmeroconsiderablementemsbajode

    proyectos compitiendo por tiempo en el plenario, as como un nmero considerablemente

    menordesenadores.

    Losresultadosdenuestrasvariablesde inters,portanto,muestranqueen laCmara

    deDiputadoselvalor institucionalde lapresidenciadecomisinesconsiderablementemenor

    que en el Senado. En efecto, en Diputados el factorms importante en la aprobacin de

    proyectosencomisinestligadoalcapitalpolticodellegislador.EnelSenado,encambio,el

    capital institucionales importanteperoessignificativamenterestringidocuando losproyectos

    sonreferidosamsdeunacomisin.Entre loscontrolesquevale lapenadestacar,resalta la

    alta tasa de xito legislativo del Presidente de la Cmara de Diputados, los beneficios de

    presentarunproyectoconunaltonmerodecofirmantesque,adems,pertenecenamltiples

    bloques.

  • 28

    5. Los lmites del poder institucional: Federalismo, control mayoritario y la Ley deBosquesNativosn26.331.En la anterior seccin mostramos que los poderes proactivos y reactivos de los

    presidentesdecomisintienencomocorrelatounamayortasadexitolegislativo.Estemayor

    xitolegislativoseencuentralimitadoporelnmerodegiros(comisiones)queparticipandela

    elaboracin del dictamen. En la anterior seccin, por tanto, distinguimos aquellas ventajas

    legislativasquesonderivadasexclusivamentedelasreglasinstitucionales.

    Pero,quocurrecuando laautoridad institucionalde lospresidentesdeComisin les

    permiteenviaralplenario legislacinqueesresistidaporalgunosde lossociosprincipalesdel

    bloquemayoritario?Comoafirmamosanteriormente,dadoqueelpoderdeagendanegativode

    lospresidentesdecomisinseencuentradescentralizado,existenunnmerodeinstanciasde

    vetoqueaposteriorilespermitealosmiembrosdelosbloquesmayoritariosregularelflujode

    legislacinantesdequestaseavotadaenelplenario.

    Enesta seccinnosenfocamosenestas instanciasde vetoqueen segunda instancia

    regulanelflujodelegislacinasertratadoenelplenario.Paraejemplificarestasinstanciasde

    vetonosenfocamosenel tratamientoyaprobacinde laLeydeBosquesNativosn26.331,

    iniciadaporelpresidentede laComisindeRecursosNaturalesyAmbienteHumanoMiguel

    Bonasso.Eneltratamientodeesteproyectopodemosver los lmitesque imponen lapoltica

    partidariaylapolticaterritorialalasautoridadespolticasdelCongreso.19

    19Esimportanteaclararqueestepoderdevetoquesurgedelasreunionesdebloquequeprecedenalplenarioydelamesachicaquedefinelaagendadelplenario,engeneralnoestsujetoalasfuertespresionesobservadasenelcasodelaLeydeBosques.Talycomoocurrieraconelproyectoderetencionesmvilesenjuliodel2008,laLeydeBosquesdividideunmodo inusualalbloquedediputadosoficialistasFrentepara laVictoria PartidoJusticialistay tuvounaltogradodeexposicinmeditica.Estealtogradodeexposicinmeditica,as como lavisibilidadde losconflictos internosalbloque,constituyenunaventanaprivilegiadaa losprocesosdiscutidosenesteartculo.

  • 29

    Alanalizareltratamientoyaprobacindeestaley,resaltamoslaimportanciaquetuvo

    elpresidentedelaComisindeRecursosNaturalesparapromoverelproyectooriginalpero,a

    su vez,mostramos elmodo en que la dinmica partidaria que precedi a la votacin en el

    plenarioculminconlaaprobacindeuntextodistintoalpromovidoenprimerainstanciapor

    elpresidentedelbloquemayoritarioDiputadosAgustinRossi,laSecretariadeMedioAmbiente,

    RominaPicolottiyelpresidentedelaComisindeRecursosNaturales,MiguelBonasso.20

    Elproyectode leydepresupuestosmnimospara laproteccinde losbosquesnativos

    (2.876D2006) fue presentado en mayo de 2006 por el entonces diputado por la Capital

    Federal y presidente de la Comisin de RecursosNaturales,MiguelBonasso.A pesar de no

    perteneceralbloquemayoritario,BonassoostentabaslidosvnculosconelpresidenteNstor

    Kirchner y con miembros del Justicialismo en ambas Cmaras. En el 2004, Bonasso haba

    impulsado una declaracin (4.861D2004) instando al Poder Ejecutivo nacional a prohibir,

    previoacuerdocon lasprovincias, losdesmontesdebosquesnativos.Estamedidadebaregir

    provisoriamente,hastaquefuerasancionadaunaleydepresupuestosmnimosparaproteccin

    delosmismos.Aprobadaenmayode2005,laresolucingenerconsiderableinquietudenlas

    provincias forestales quienes percibieron en la sancin de un proyecto de presupuestos

    mnimos un avance inconstitucional sobre potestades que consideraban exclusivas de sus

    provincias.21

    20Esteproyecto tambin fueapoyadoactivamentepornumerosasorganizacionesecologistas,enparticularporGreenpeaceArgentina.21EnMisiones,dirigentes forestales confundieronestadeclaracin conuna leyqueefectivamenteprohiba losdesmontes(AdviertenqueproyectodeBonassoharpeligrarlaactividadforestal,MisionesOnline,Posadas,12de setiembre de 2004) y un legislador provincial propuso inmediatas compensaciones a los afectados por losefectosde lasancinde lasupuesta ley (Pidensubsidiosparadamnificadosenelsector forestal,ElTerritorio,Posadas,9desetiembrede2004;Buscanqueuna leynoafectea losmisionerosqueusan lea,ElTerritorio,Posadas, 11 de setiembre de 2004). Posteriormente, diputados nacionales porMisiones intentaron aclarar los

  • 30

    LallamadaLeyBonassomandabaalasprovinciasacompletarelordenamientodesus

    bosques nativos, fijabamecanismos de consulta y participacin para autorizar desmontes y

    declaraba laemergencia forestalen todoelpas.Ladeclaracinde laemergencia forestal, y

    consiguientesuspensinde losdesmontesporcincoaos,22eraparticularmenteresistidapor

    granpartede lasprovinciasforestalescomoMisiones,SaltayFormosa.Elgradodevisibilidad

    de laLeyBonasso,ascomosusconsecuenciaspolticasyeconmicas,generaronpresiones

    cruzadas sobre losmiembros delCongreso, tanto de los gobernadores de las provincias del

    norte, lascompaas ligadasa la talaycomercializacindebosquescomodeorganizaciones

    ecologistas.23Elproyectotuvogiroadoscomisiones:deRecursosNaturalesydePoblaciny

    RecursosHumanos;quelodictaminaronensetiembredel2006.

    Solamente 45% de los proyectos que obtienen despacho en Diputados logran

    eventualmenteservotadosenelplenarioyrecibenmediasancin.La leydeBosqueseraun

    proyecto particularmente conflictivo, pues divida el voto de los bloques mayoritarios,

    separandoa legisladoresenbloquesprovincialesdeacuerdoconsupertenenciaaprovincias

    forestales24

    efectosdelaresolucin.IrrazbaldesmientequeelCongresotrateunaleyparadeclararlaemergenciaforestal,MisionesOnline, Posadas, 16 de setiembre de 2004; Diputados aclaran sobre alcances de la declaracin deemergenciaforestalnacional,MisionesOnline,Posadas,11demayode2005.22Losdetallesdelproyecto,debatesyvotacionespuedenserconsultadosenwww.hcdn.gov.ar.23LaorganizacinecologistaGreenpeaceArgentinainvirticonsiderablesrecursosparapromocionarlasancindeesteproyectodeley.LadiputadaMartaMaffeiexpresqueestenoesunproyectocualquiera.Digoestoporquetodos losdiputadoshemosrecibidopresionesparaqueelproyectono fuerasancionado. (Versintaquigrfica,noviembrede2006).24 El carcter conflictivo del trmite fue descripto por el senador Ernesto Sanz durante su tratamiento en elSenado:

    parecieraque losproyectosquesonpresentadospor los legisladoresconllevanciertoriesgo,sobretodoparaeloficialismo,porqueavecessonunacajadePandora.Meconstaqueparaeloficialismoestaesunainiciativadifcil,porquenolograelconsensoquepodraobtener,porejemplo,paraproyectosenviadosporelPoderEjecutivo.Digoesto,porquecuandoseesoficialismorigeunasuertedeprincipiodeobedienciadebidaodisciplinay losdebatespasanaunsegundoplano,yaque loprimeroesvotar loquesolicitael

  • 31

    En noviembre el plenario aprob el dictamen en general, pero el tratamiento en

    particular fuepostergadohastamarzode2007.25Duranteestosmeses,eltextodeldictamen

    fue modificado varias veces por el bloque mayoritario antes de volver al plenario. Las

    modificaciones introducidas, sinembargo, fuerondiscutidasextensamentecon losmiembros

    delaComisindeRecursosNaturales,enparticularconsupresidenteBonasso.

    En marzo del 2007 el bloque mayoritario logr consensuar un texto y pasar al

    tratamiento en particular. Sin embargo, por pedido expreso de miembros del bloque

    mayoritarioquedisentanparcialmenteconelproyecto,veintinartculos,de los treintaque

    componanelproyecto,fueronvotadosnominalmente,dejandoconstanciadelaspreferencias

    de cadadiputado. Los artculosms conflictivos fueron aprobados, apesarde contar conel

    rechazodeentre20%y40%delosmiembrospresentesdelbloquemayoritario,principalmente

    delasprovinciasdeFormosa,SaltayMisiones.

    Sibienlosrepresentantesdeestosdistritoscoincidanenlanecesidaddeunanormativa

    paraproteger losbosquesnativos, los legisladoresde lasprovinciasmadererasqueranque la

    ley aprobada otorgara jurisdiccin a las provincias respecto de la implementacin de los

    presupuestosmnimosy,enparticular,quesesuspendieralaemergenciaforestalqueprohiba

    los desmontes. El argumento de los diputados disidentes hizo explicito el conflicto federal,

    PoderEjecutivo.Peroesteesotro tipodeproyecto,queconlleva riesgo,pero tambinesunasuertederecuperacindelaautoestimaparlamentaria.Hoycomenzamosadiscutirunainiciativarespectodelacualnielpresidentedelabancadamayoritaria,ninosotros,ninadiepodaasegurarcmoterminarasudebate(14denoviembrede2007VersinprovisionalSesinordinaria,pg.63).

    25ElDiarioClarn,ArmandoVidalpublicabaunanotadestacando:Contra lavoluntadde la titularde laSecretaradeMedioAmbientede laNacin,RominaPicolotti,e,incluso,condiscusionesenelbloqueoficialista,Diputadospostergayereltratamientoenparticulardelaleyprotectoradebosquesnativos.Es latercerasemanaconsecutivaqueseempantanasuavanceenelrecinto Hace quince das diputados kirchneristas boicotearon el qurum bajo presin de susrespectivosgobernadoresycay lasesin.Haceunasemanasevotengeneralperosesuspendiparastaeltratamientoenparticulardesusartculos.(ArmandoVidal,Nuevastrabasparalatratarlaleyquebuscaprotegeralosbosquesnativos,DiarioClarin,Diciembre7,2006.

  • 32

    aduciendo que la Ley Bonasso vulneraba jurisdicciones de las provincias pues delegaba al

    gobiernofederalpoderesqueleseranexclusivos.

    Ladefinicinde las autoridadesde aplicacinde la ley fuemotivode fuertedebate,

    concentradoendosinterpretacionesdistintasdelartculo41delaConstitucinNacional26que

    explicitaban la tensin que existe entre el establecimiento de presupuestos mnimos

    federalesy lasjurisdicciones locales.Lospartidospolticosquenopertenecanalosbloques

    mayoritarios, a su vez, se realinearon polticamente con distintas facciones del bloque

    mayoritario.LospartidosdeizquierdaapoyaroneltextooriginaldeBonasso,entantolaUCRy

    lospartidosprovincialesapoyaron lasreformaspropuestaspor losdiputadosdisidentesde las

    provinciasdelnorte.27

    Enlosdasqueprecedieronlavotacindelproyectoenparticular,eloficialismorealiz

    intensasgestionesparaintroducirmodificacionesquepermitieranunavotacinenbloque.Esta

    estrategiafuerechazadaalcomenzareldebate,apedidodediputadosoficialistasyopositores

    quesenegaronaunavotacinalibrocerrado.

    Lavotacinenparticular,desarticulpartede lasnegociaciones realizadasen losdas

    queprecedieron a la reunindelplenario.Un anlisisde la votacinnominal, a su vez,nos

    permite observar la dinmica de coaliciones que motoriz la aprobacin del proyecto en

    particular.Paraanalizar ladinmicadecoalicionesen lavotacindeesteproyecto,utilizamos

    losdatossobre lasvotacionesnominalesde21artculosdelproyectovotadosenparticulary

    utilizamosunalgoritmodeclasificacindelaspreferenciasdeloslegisladoresdesarrolladopor

    26 En apoyo de los argumentos de los representantes de las Provincias fueron presentados documentos delConsejoFederaldeMedioAmbiente,entantoqueorganizacionesmedioambientalesrepudiaronlaactituddelosrepresentantesdelasprovinciasforestalesdelbloqueoficialista.27Estasdivisionestambinreflejaronposicionamientosdecentroizquierdaycentroderechadentrodelbloque.

  • 33

    KeithPoole llamadoWNOMINTE (Poole1985,2005).Esteprocedimientoesuna tcnicaque

    ordena unamatriz de votacin (multidimensional scaling) para estimar el posicionamiento

    ideolgicoderepresentantesenelcongresoenunaomsdimensiones.28

    ElposicionamientodelascoalicionesesrepresentadoenlaFigura4,utilizandoelcolor

    azulparadescribirsieldiputadopertenecealbloqueoficialista(enlafiguradelaizquierda),y

    grisparadescribirsieldiputadoperteneceaunadelasprovinciasgeneralmentecaracterizadas

    comometropolitanas(enlafiguradeladerecha).29

    28Parapoderestimarlo,utilizamoselpaqueteestadsticoR2.7,library(wnominate)yrelajamoselprocedimientopermitiendoqueseancomputadaslasprimerasdosdimensionesutilizandounmnimode5votos.29Lasprovinciasmetropolitanas incluyena laCiudadAutnomadeBuenosAires,apesardesuestatuscomoCiudadAutnoma,laProvinciadeBuenosAires,Crdoba,SantaFeyMendoza(GibsonandCalvo2000).

  • 34

    Figura4:DimensinFederalyGobiernoOposicinen laVotacinenParticularde la LeydeBosquesNativos,n26.331: LaXdescribealvotantemedianolatente(cutpoint)encadaunadelasdimensiones.

    -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0

    -1.0

    -0.5

    0.0

    0.5

    1.0

    Dimension Federal

    Dim

    ensi

    on G

    obie

    rno/

    Opo

    sici

    on

    GobiernoOposicion

    Rossi

    Bonasso De La Rosa

    Snopek

    Delich

    Bancalari

    Angel Rozas

    Stella PesoBinner

    Maffei

    Macaluse

    -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0

    -1.0

    -0.5

    0.0

    0.5

    1.0

    Dimension Federal

    Dim

    ensi

    on G

    obie

    rno/

    Opo

    sici

    on

    MetroPeriferia

    Rossi

    Bonasso De La Rosa

    Snopek

    Delich

    Bancalari

    Angel Rozas

    Stella PesoBinner

    Maffei

    Macaluse

    Nota:EstimacinrealizadaconelpaqueteWNOMINATEenR2.7.Laubicacinespacialdelosrepresentantesenlasdosprimerasdimensionesfueestimadautilizandolasvotacionesnominalesde21artculosenlaCmaradeDiputadoselda14deMarzodel2007.

  • 35

    Comopuedeserobservadorpidamente, ladimensinfederalestructureldebateen

    elPlenario,dividiendoalasprovinciasperifricas(representadasporuncirculoslidodecolor

    negro) y a las provinciasmetropolitanas (en gris). La coalicin que promocionaba la Ley de

    Bosques inclua en su gran mayora a representantes de las provincias metropolitanas,

    apoyadas por un pequeo grupo de representantes de las provincias del sur (visibles en el

    grupodepuntosnegrosenelcuadrantesuperiorizquierdo.

    Wnominatetambinnospermiteobservar laposicindel legisladormediano(elpunto

    de indiferencia entre votar a favor o en contra de un artculo del proyecto). Uno de los

    resultadosms interesantesquepodemosobservaren laFigura4,esqueelvotantemediano

    delaLeydeBosquesseencuentraubicadoenelcentrodelacoalicinperifrica.

    Finalmente,elproyectofueenviadoalSenadoygiradoaseiscomisiones.ElSenado lo

    sancion en noviembre de 2007 conmayora de dos tercios, introduciendomodificaciones

    duranteeltratamientoenparticular,incorporandounfondocompensatorioparalasprovincias

    ms afectadas por las nuevas restricciones impuestas en la tala y comercializacin de los

    bosquesnativos.Lacmaradeorigenaceptsobre tablas lasmodificacionesde la revisoray

    convirtielproyectoenleyunasemanadespus.

    EltratamientodelaLeydeBosquesmuestraqueelpoderinstitucionalquedisfrutanlos

    presidentes de comisin se encuentra limitado por un nmero de instancias de veto a

    disposicindelbloquemayoritarioluegodeldespachodecomisin.Enparticular,laestructura

    descentralizadadelaelaboracindelosdespachos,lacualnopermiteanticiparlasobjeciones

    demiembrosdelbloque,esrevisadapor lasreunionesdebloquequeprecedenalplenarioy

    sujeta a nuevas enmiendas previo a su paso a votacin. En el particular caso de la Ley de

  • 36

    Bosques,lanaturalezaconflictivadeunproyectoquedividialbloquemayoritarionospermite

    ver el modo en que presiones partidarias en el bloque y conflictos territoriales por la

    distribucin de recursos, llevaron a la introduccin de nuevasmedidas compensatorias que

    acompaaronlaaprobacindelosdistintosartculosdefinitivosdelproyecto.

    6. Conclusin

    Como afirmamos al inicio de este artculo, el Congreso argentino este estructurado

    sobredospilares fundamentales,unopolticoyotro institucional.El tratamiento,discusiny

    aprobacinde la legislacinpropuestapor los representantes es estructuradopolticamente

    por los bloques partidarios. Estos bloques tienen a su cargo promover proyectos que son

    preferidos por el votante mediano de las distintas facciones del partido y permean las

    modificaciones introducidasa losproyectosantes,duranteydespusde laelaboracinde los

    dictmenesde comisin. El pilar institucional que ordena el tratamiento de proyectos en el

    Congreso, sinembargo,esel trabajode comisiones. La importanciade las comisiones como

    mecanismodeseleccindeproyectosasertratadosenelplenario,comomostramos,otorga

    unpoderprivilegiadoa lospresidentesdecomisinquesereflejaenunamayortasadexito

    legislativo.Estexito legislativoesverificadoestadsticamente,tantoencomisin,comoen la

    tasadeproyectosfirmadosporpresidentesdecomisinquerecibenmediasancinysancin

    definitiva.

    A pesar de la importancia que tienen los presidentes de Comisin, existen pocos

    trabajosquedistinguenlasfuentesinstitucionalesypolticasdelpoderpolticoejercidoporlas

    autoridades del Congreso de la Nacin. En particular, en este artculomostramos que los

  • 37

    presidentes poseen poderes proactivos, que tienen su origen en el capital poltico e

    institucional, y poder reactivo delegado en la autoridad conferida institucionalmente en sus

    comisiones.Comomostramos,estepoderproactivoyreactivoesafectadoendistintamedida

    porelnmerodecomisionesintervinientesenunproyecto.

    Estasdiferencias institucionales tambinnospermitenmostrarque lospresidentesde

    ComisinenDiputadossongeneralmentefiguraspolticasconcapitalpolticopropioyque,por

    tanto,disfrutandeventajas legislativasqueexcedeneldominiodesuscomisiones.Elanlisis

    estadstico,en cambio,muestraque lospresidentesde comisinenel Senadodisponen tan

    slodebeneficiosreactivosquenomejoranlatasadeaprobacindesusproyectosunavezque

    dictaminan otras comisiones. Estos resultados nos otorgan una ventana privilegiada para

    entendercomoelpoderpolticoeinstitucionalesejercidoenelCongresoargentino.

    Apartirdeentenderestasdosdimensionesdelpoderde lospresidentesdeComisin,

    esteartculobusca sentar lasbasesparadistinguirentre las fuentes institucionalesdelpoder

    poltico(ShepsleandWeingast1981,1987b)y lasfuentespolticopartidarias,delegadasen la

    figura del presidente de comisin para promover los proyectos prioritarios del bloque

    mayoritario(CoxandMcCubbins2005a).

    Este artculo tambinmuestra como el poder del presidente de comisin excede el

    poderdeveto(gatekeeping)sobreproyectosasignadosensurea.Comomuestraelanlisis

    de la LeydeBosques,elpresidente es tambin el encargadodedefenderelproyecto enel

    plenario,participadeinstanciasrevisorasquetienenlugarluegodeldescargodecomisin,yes

    pieza clave en la discusin de enmiendas quepropician un voto positivo en el plenario. Sin

    embargo, este poder es limitado por instancias revisoras cuando entra en conflicto con

  • 38

    faccionespolticasoterritorialesqueatraviesanalbloquemayoritario(Leiras2007;Calvo2007;

    CalvoandEscolar2005).

    Finalmente,estetrabajopretendeilustrarunmododeestudiarlapolticadelCongreso

    enArgentina, incorporando elementos cuantitativos y cualitativos,parapoder identificar los

    mecanismos que explican el xito legislativo de sus distintos actores polticos. Las bases de

    datos,losmodelosestadsticos,lasversionestaquigrficasyvotacionesnominalesutilizadasen

    este artculo, pueden ser obtenidos en http://calvo.polsci.edu, y estn a disposicin de los

    investigadoresinteresadosenestudiarlapolticadelCongresoargentino.

  • 39

    Bibliografia

    Aldrich,JohnHerbert,DavidW.Rohde,andAmericanPoliticalScienceAssociation.1995.TheoriesofthepartyinthelegislatureandthetransitiontoRepublicanruleintheHouse.27p.;28cm.

    Aleman,Eduardo.2006."PolicyGatekeepersinLatinAmericanLegislatures."LatinAmericanPolitics&Society48(3):12555.

    Aleman,Eduardo,andErnestoCalvo.2008."PolicyBalancingthroughLegislativeSuccess."Aleman,Eduardo,ErnestoCalvo,MarkP.Jones,andNoahKaplan.2008."ComparingCosponsorshipand

    RollCallIdealPoints:EvidencefromtheU.S.HouseofRepresentativesandtheArgentinaChamberofDeputies."

    Aleman,Eduardo,andGeorgeTsebelis.2005."PresidentialConditionalAgendaSettingPowerinLatinAmerica."WorldPolitics57(3):396420.

    Ames,Barry.2001.TheDeadlockofDemocracyinBrazil.AnnArbor:UniversityofMichiganPress.AmorimNeto,Octavio,GaryCox,andMatthewMcCubbins.2003."AgendaPowerinBrazilsCamarados

    Deputados,19891998."WorldPolitics55:55078.Cabrera,Ernesto.2001."LaCuestindelaProporcionalidadylasEleccionesLegislativasenlaRepblica

    Argentina."InElFederalismoElectoralArgentino,ed.E.F.CalvoandJ.M.h.AbalMedina.BuenosAires:EUDEBA.

    Calvo,Ernesto.2007."TheResponsiveLegislature:PublicOpinionandLawMakinginaHighlyDisciplinedLegislature.."BritishJournalofPoliticalScience37(02):26380.

    Calvo,Ernesto,andMarceloEscolar.2005.LanuevapoliticadepartidosenlaArgentina:crisispolitica,realineamientospartidariosyreformaelectoral.BuenosAires:Prometeo:Pent.

    CanesWrone,Brandice,andScottdeMarchi.2002."PresidentialApprovalandLegislativeSuccess."TheJournalofPolitics64(2):491509.

    Cox,Gary.2006."TheOrganizationofDemocraticLegislatures."InOxfordHandbookofPoliticalEconomy,ed.B.WeingastandD.Wittman.NewYork:OxfordUniversityPress

    Cox,Gary,andMatthewMcCubbins.2005a.SettingtheAgenda:ResponsiblePartyGovernmentintheUSHouseofRepresentatives.NewYork:CambridgeUniversityPress.

    Cox,GaryW.,andMathewD.McCubbins.2005b.Settingtheagenda:responsiblepartygovernmentintheU.S.HouseofRepresentatives.Cambridge;NewYork:CambridgeUniversityPress.

    Cox,GaryW.,ScottMorgenstern,andLatinAmericanStudiesAssociation.InternationalCongress.1998.Reactiveassembliesandproactivepresidents:atypologyofLatinAmericanpresidentsandlegislatures.Pittsburgh,Pa.?:LatinAmericanStudiesAssociation.

    Crescenzi,FranciscoD.,1998,LaCmaradeDiputadosdesdesusComisiones,BuenosAires:InstitutodeCapacitacinParlamentaria.

    Crisp,BrianF.,MariaC.EscobarLemmon,BradfordS.Jones,MarkP.Jones,andMichelleM.TaylorRobinson.2004."VoteSeekingIncentivesandLegislativeRepresentationinSixPresidentialDemocracies."TheJournalofPolitics66(3):82346.

    Crisp,BrianF.,KristinKanthak,andJennyLeijonhufvud.2008."TheReputationsLegislatorsBuild:WithWhomShouldRepresentativesCollaborate."AmericanPoliticalScienceReview98(4):70316.

    DeLuca,Miguel,MarkP.Jones,andMariaInesTula.2002."BackRoomsorBallotBoxes?:CandidateNominationinArgentina."ComparativePoliticalStudies35(4):41336.

    Desposato,Scott.2006."PartiesforRent?Careerism,Ideology,andPartySwitchinginBrazil'sChamberofDeputies."AmericanJournalofPoliticalScience50(1):6280.

  • 40

    Falleti,TuliaG.2005."ASequentialTheoryofDecentralization:LatinAmericanCasesinComparativePerspective."AmericanPoliticalScienceReview99(3):32746.

    Gibson,Edward,andErnestoF.Calvo.2000."FederalismandLowMaintenanceConstituencies:TerritorialDimensiosofEconomicReforminArgentina."StudiesinComparativeInternationalDevelopment35(5):3255.

    .2001."FederalismoySobrerrepresentacin:LaDimensinTerritorialdelaReformaEconmicaenlaArgentina."InElFederalismoElectoralArgentino,ed.E.F.CalvoandJ.M.h.AbalMedina.BuenosAires:EUDEBA.

    Jones,MarkP.,andWonjaeHwang.2005."PartyGovernmentinPresidentialDemocracies:ExtendingCartelTheoryBeyondtheU.S.Congress."AmericanJournalofPoliticalScience49(2):26783.

    Jones,MarkP.,SebastinM.Saiegh,PabloSpiller,andMarianoTommassi.2000."PolticosProfesionalesLegisladoresAmateurs."InCEDI.BuenosAires.

    Krehbiel,Keith.1988.Spacialmodelsoflegislativechoice..1991.Informationandlegislativeorganization.AnnArbor,MI:UniversityofMichiganPress..1998a.PivotalPolitics.Chicago:UniversityofChicagoPress..1998b.Pivotalpolitics:atheoryofU.S.lawmaking.Chicago;London:UniversityofChicago

    Press.Krutz,GlenS.2005."IssuesandInstitutions:"Winnowing"intheU.S.Congress."AmericanJournalof

    PoliticalScience49(2):31326.Leiras,Marcelo.2001."Institucionesdegobierno,partidosyrepresentacinpolticaenlasdemocracias

    deAmricaLatina:Unarevisindelaliteraturareciente."BuenosAires..2007.TodoslosCaballosdelRey.LaIntegracindelospartidospolticosyelgobierno

    democrticodelaArgentina,19952003.BuenosAires:Prometeo.Levitsky,Steven.2003.TransforminglaborbasedpartiesinLatinAmerica:ArgentinePeronismin

    comparativeperspective.Cambridge,U.K.;NewYork:CambridgeUniversityPress.Llanos,Mariana.2002.PrivatizationanddemocracyinArgentina:ananalysisofPresidentCongress

    relations.Houndmills,Basingstoke,Hampshire;NewYork:PalgraveinassociationwithSt.Antony'sCollegeOxford.

    Morgenstern,Scott.2004.Patternsoflegislativepolitics:rollcallvotinginLatinAmericaandtheUnitedStates.Cambridge,U.K.;NewYork:CambridgeUniversityPress.

    Mustapic,AnaMara,andMateoGoretti.1991.GobiernoyoposicinenelCongreso:laprticadelacohabitacindurantelaPresidenciadeAlfonsn(19831989).BuenosAires:InstituoTorcuatoDiTellaCentrodeInvestigacionesSociales.

    Negretto,Gabriel.2004."GovernmentCapacitiesandPolicyMakingbyDecreeinLatinAmerica:TheCasesofBrazilandArgentina."ComparativePoliticalStudies37(June):53162.

    .2006."MinorityPresidentsandDemocraticPerformanceinLatinAmerica."LatinAmericanPoliticsandSociety48(3):6392.

    Poole,KeithT.1985.Aspatialmodelforlegislativerollcallanalysis..2005.Spatialmodelsofparliamentaryvoting.Cambridge;NewYork:CambridgeUniversity

    Press.Rodrguez,Jess,andAlejandroBonvecchi.2004.Elpapeldelpoderlegislativoenelproceso

    presupuestario:laexperienciaargentina.Santiago:NacionesUnidas,CEPAL,DivisindeDesarrolloEconmico.

    Saiegh,SebastinM.2009."RulingbyStatute:EvaluatingChiefExecutives'LegislativeSuccessRates."JournalofPoliticsForthcoming.

    Shepsle,KennethA.,andBarryR.Weingast.1987a.Theinstitutionalfoundationsofcommitteepower.Shepsle,Kenneth,andBarryWeingast.1981."StructureInducedEquilibriumandLegislativeChoice."

    PublicChoice37:50319.

  • 41

    .1987b."TheInstitutionalFoundationsofCommitteePower."AmericanPoliticalScienceReview81:85104.

    TaylorRobinson,MichelleM.,andChristopherDiaz.1999."WhoGetsLegislationpassedinaMarginalLegislatureandistheLabelMarginalLegislatureStillAppropriate?AStudyoftheHonduranCongress."ComparativePoliticalStudies32:590626.

    Tsebelis,George.2002.Vetoplayers:howpoliticalinstitutionswork.NewYork,Princeton,N.J:RussellSageFoundation;PrincetonUniversityPress.

    Weingast,Barry.1997."ThePoliticalFoundationsofDemocracyandtheRuleofLaw."AmericanPoliticalScienceReview91(2):24563.

    Weingast,BarryR.1989.FloorbehaviorintheU.S.Congress:committeepowerundertheopenrule.