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CAPÍTULO IVL A E D U C A C I Ó N C O M O V Í A P A R A L A R E A L I Z A C I Ó N D E L P O T E N C I A L H U M A N O

I. IntroducciónPor Desarrollo Humano Sostenible puede entenderse un"proceso conducente a la ampliación de las opciones delas que disponen las personas". En principio, estasopciones pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo,pero a todos los niveles de desarrollo, las tres opcionesesenciales para las personas son: poder tener una vidalarga y saludable, poder adquirir conocimientos y podertener acceso a los recursos necesarios para disfrutar deun nivel de vida decoroso. Si no se dispone de esasopciones esenciales, muchas otras oportunidadespermanecen inaccesibles." (1 )

A. La educación: camino para la realización del potencial humano

Para la educación, el concepto tiene implicaciones degran valor y alcance. Ésta contribuye al desarrollohumano en todas sus expresiones y es condiciónindispensable para participar en la construccióncolectiva de una vida más próspera y feliz para todas laspersonas. Es la educación precisamente la encargada depotenciar las disposiciones propias de cada cualaprovechando, a su favor, y también a favor de lasociedad, la diversidad de los dones heredados.(2)

Durante los últimos años, se ha tejido un amplioconsenso internacional acerca de la importancia quetiene la educación para el desarrollo humano. Sereconoce que la educación contribuye al desarrollo de laspotencialidades de las personas y que forma al serhumano para realizar una actividad productiva; paraparticipar activa y conscientemente en el mejoramientode su entorno familiar, comunitario y social; paraconvivir en armonía con otras personas; y paraincrementar la propensión a una vida sana, reduciendo lamortalidad y aumentando la esperanza y la calidad devida. Así mismo, se plantea que la educación es un factorque influye en la reducción de la pobreza y la exclusiónsocial, así como en la construcción de sociedades másdemocráticas, tolerantes, estables y pacíficas.(3)

Se observa una relación directa entre el nivel y calidad

de la educación, y el proyecto de vida de las personas. Lapoblación con un mínimo de doce años de escolaridadtiene mayor probabilidad de acceder a una actividadproductiva y a un salario digno, así como menoresposibilidades de ser pobre. De este modo, mujeres yhombres estarán en mejores condiciones de comprenderlos mensajes de salud, vivir en ambientes adecuados,comprender sus derechos y deberes, y participarconscientemente en el desarrollo de su comunidad y delpaís. Aún cuando esta relación entre educación ydesarrollo humano no es mecánica ni mágica, esimportante reconocer el papel potenciador que tiene elfactor educación, más que cualquier otro, en el empleo,el ingreso, el progreso, el bienestar común y la libertadciudadana.

La educación básica universal es una condiciónnecesaria para la plena realización de las personas y unpasaporte a otros niveles y modalidades de formaciónque contribuyen al aprendizaje de la cultura, la ciencia,la tecnología, y a la preservación de la salud, el medioambiente y la nutrición.

Todas las investigaciones sobre la infancia nos indicanque los primeros años del ser humano constituyen unaetapa de grandes cambios, los cuales ejercen unainfluencia decisiva y duradera en la vida adulta porquees en este período cuando se crean las bases deldesarrollo de las capacidades de pensar, hablar, aprender,razonar, comunicarse y convivir con otras personas. Enesta etapa se definen también los fundamentos de losvalores y las actitudes que definirán la personalidad delas personas en el futuro ( 4 ). En este sentido, lasdecisiones y opciones que, en materia de educación,salud y nutrición, se tomen en favor de la niñez, serándecisivas para sus vidas y para el porvenir del país.Cuando hay grupos de niños y niñas, que por razoneseconómicas y sociales, no reciben oportunamente estosestímulos y condiciones, se atenta no sólo contra sucalidad de vida, sino también contra el progreso del paísen general.

Los países con mayores niveles de desarrollo humanoson los que poseen también altos niveles de educación y

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han atendido de modo universal la educación básica desu población (de 8 a 11 años de escolaridad). En sentidoinverso, los países y grupos más pobres son los quegeneralmente registran los mayores índices deanalfabetismo y baja escolaridad. La educación básicaes la piedra angular para el desarrollo de habilidadescognoscitivas y aptitudes en ciencias y matemáticas, locual conlleva a desarrollar en los individuos una masacrítica de conocimientos especializados que les permitiráser parte de la era de las redes y del conocimiento.

Desde una perspectiva cuantitativa, se puede constatarque los cinco países que encabezan las naciones de másalto desarrollo humano –Canadá, Noruega, EstadosUnidos, Australia e Islandia-, tienen una tasa dealfabetización igual o superior al 99.0% y una tasa brutade matriculación (primaria, secundaria y terciariacombinadas) que oscila entre 100 % (Canadá) y 89%(Islandia). Por su lado, los países que ocupan los últimoslugares de desarrollo humano bajo –como son Etiopía,Burkina Faso, Níger y Sierra Leona–, tienen tasas dealfabetización que fluctúan entre el 36.3% y el 14%,mientras que la tasa bruta de matriculación varía entre el26% y el 15%.

B. La educación como medio efectivo para reducir la pobreza, aumentar los niveles de bienestar individual y colectivo, ymejorar el índice de Desarrollo Humano

La pobreza es un fenómeno íntimamente vinculado aldesarrollo humano. Si este último significa el desarrollode las capacidades plenas de las personas, la pobrezarepresenta la privación de estas oportunidades –no sólode los bienes y medios que contribuyen a un mayorbienestar material–, sino la denegación de la oportunidadde una vida decente, duradera y tolerable. Ello quieredecir que la pobreza cercena el futuro de las personas yrepresenta, en general, una situación que impide ejercerla ciudadanía plena, con sus deberes y derechos, con locual limita el ejercicio de la soberanía, la paz y lademocracia, al tiempo que fortalece los anti-valores delconformismo, de la desesperanza y de la dependencia.

La pobreza está afectada por la falta de acceso al mundode la lectura y la comunicación, e impide lograr elconocimiento y la tecnología que son fuentes de trabajo,producción, progreso económico y mejoramiento de lacalidad de vida. La insuficiente educación ocasionadapor las condiciones de pobreza es, por consiguiente,

causal de exclusión social y de una débil capacidadlaboral. Esta situación le sustrae al país y a su poblaciónuna enorme cuota del capital social indispensable paraproducir, competir, y vivir con dignidad y esperanza.

Según el Banco Interamericano de Desarrollo (año1996), la pobreza se perpetúa cuando "las personashumildes, con poca educación y escasa capacidad paragenerar ingresos, llegan a ser padres y madres jóvenes, yno pueden asegurarles un buen desarrollo a sus hijos ehijas. Las secuelas más evidentes en la nueva generaciónson las dificultades para aprender, el fracaso escolar yuna menguada capacidad para generar ingresos. A lamiseria suelen sumarse otras desventuras, como lasenfermedades, las adicciones y la criminalidad."

Por su parte, Amartya Sen, Premio Nóbel de Economía,reconoce que las oportunidades educativas y la calidadde vida de la niñez tienen importancia, no sólo como underecho que les asiste, sino también para la vida futurade la sociedad por las siguientes razones: psicológicas yéticas, al preparar a las personas para lasresponsabilidades sociales futuras; económicas, puescontribuyen a la formación de seres útiles yeconómicamente productivos; sociales, al aportar en lapreparación para la convivencia armoniosa con otraspersonas; y políticas, porque contribuyen a forjar laparticipación ciudadana democrática (5).

Según el enfoque de desarrollo centrado en elcrecimiento económico, la educación es un medio paraaumentar la productividad, la competitividad y larentabilidad de la inversión económica. La génesis deeste enfoque tuvo lugar en la década de los sesenta,cuando se produjo un crecimiento económico sinprecedentes en los países industrializados y se buscótrasladar el modelo a las naciones pobres ysubdesarrolladas(6). Siguiendo este enfoque, la educaciónfue considerada el factor que podía explicar la diferenciaen el ritmo de la economía de los países. Diversosestudios han demostrado la relación entre educación ycrecimiento económico; así encontramos los análisis deoferta y demanda de mano de obra calificada, lasinvestigaciones sobre la rentabilidad económica de laeducación, y los análisis costo-beneficio en educación,todos buscando correlaciones entre la formación y losresultados de la economía.

La posterior agudización de las diferencias entre lospaíses de centro y de la periferia, así como entre los

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niveles de oportunidades dentro de los propios países,hicieron notar que no era suficiente el crecimientoeconómico y el incremento del ingreso para asegurar eldesarrollo de las personas. Esta constatación emerge deuna realidad que muestra que los países en desarrollo,aún en presencia de recursos naturales y de tasassostenidas de crecimiento económico, enfrentaban seriosproblemas de desigualdad, pobreza, deterioro ambiental,nutrición, disparidad entre sexos y ausencia de libertadesdemocráticas. La equidad como igualdad de capacidadesde las personas para funcionar en la sociedad, es decir,para ser y hacer, y para escoger el estilo de vida que másvaloran, se ha visto seriamente amenazada en AméricaLatina y en Panamá (7).

C. La educación abre las puertas al nuevo conocimiento y al mejor aprovechamientode las tecnologías

El Informe Mundial de Desarrollo Humano 2001 delPNUD, cuyo lema fue "Poner el Adelanto Tecnológico alServicio del Desarrollo Humano", nos permite tomarclara conciencia de la relación estrecha que existe entretecnología, desarrollo humano y crecimiento económico.Las innovaciones tecnológicas elevan la capacidadhumana, repercuten en el crecimiento económico porqueaumentan la productividad entre otros, y crean nuevasactividades, industrias y empleos. Por otro lado, lasinnovaciones tecnológicas son una expresión de lapotencialidad humana, de modo que, mientras máselevados sean los niveles de educación, mayor será lacontribución a la creación y difusión de la tecnología.

La educación abre las puertas al nuevo conocimientoy al mejor a p rovechamiento de las tecnologías,entendiéndose que una masa crítica de conocimientosespecializados es indispensable para poder adaptar ya d o p t a r tecnologías creadas en otros países.Presentada como un instrumento para el desarrollo, latecnología es útil en estrategias de combate a la pobreza,en tanto crea nuevas y mejores cosechas, mejoresmedicamentos, comunicaciones y oportunidadeseconómicas(8). De entre las tecnologías, la informática–una expresión del avance tecnológico y piedra angularde la "era de las redes"– es, para la educación, tanto unobjeto de estudio como un medio para tener acceso alconocimiento y a los aprendizajes de calidad. "Si algunaforma de desarrollo se está potenciando en el Siglo XXI,es la adquisición de conocimientos y la construcción delas capacidades tecnológicas" (IDH 2001).

Como ocurre en la gran mayoría de los países delmundo, esta herramienta no está siempre al alcance delos grupos humanos más pobres. Según el Informe deDesarrollo Humano 2001, Panamá ocupa el lugarnúmero 42 en el Índice de Adelanto Tecnológico (IAT) ypertenece a la categoría de los países “seguidoresdinámicos” (países que hacen uso dinámico de nuevatecnología, poseen conocimientos especializadossuperiores a los de países marginados y en donde ladifusión de viejas tecnologías es lenta y deficiente),categoría en la que se incluyen también naciones comoUruguay, Sudáfrica y Tailandia.

Esta tercera categoría está precedida por la de los“países líderes” y la de “países líderes potenciales”.Encabezan la primera categoría Finlandia, EstadosUnidos, Suecia y Japón, mientras que la segunda laencabezan España, Italia y la República Checa. De lospaíses de América Latina, forman parte, del segundogrupo México, A rgentina, Costa Rica y Chile. El cuartogrupo está formado por los marginados y el quinto porun bolsón de países que parecen no tener presencia en elcampo tecnológico. Una de las variables del índice IAT,la difusión y uso de tecnologías viejas como el teléfono,guarda relación con el número de anfitriones en laInternet (por mil personas), en la que Panamá tiene unapresencia de 1.9, Costa Rica de 4.1 y Finlandia de200.2.

La situación descrita anteriormente nos permite observarel lugar que ocupa nuestro país en el mundo tecnológicoy la magnitud del esfuerzo que debemos realizar comosociedad para alcanzar crecientes niveles de desarrollohumano.¿Cuáles son, entonces, las principales leccionesque para Panamá se derivan de la lectura del IDH 2001del PNUD?

• Los países con un bajo IAT registran menos años deescolaridad, en promedio, que aquéllos con alto IAT.

• El mayor logro en avance tecnológico se da enfunción de la pertinencia y calidad de la educación,más que en el promedio de años de escolaridad.

• Una masa crítica de conocimientos especializadoses indispensable para poder adaptar y adoptartecnologías creadas en otros países.

• Las políticas en ciencia y tecnología deben orientarsehacia el desarrollo de una actitud científica, que debe

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instalarse desde el inicio del proceso educativo,porque la ciencia y la tecnología son parte integral dela cultura de hoy.

CH. La educación contribuye a laformación para el trabajo productivo,a lograr aprendizajes a lo largo de la vida, y a despertar el espíritu emprendedor y empresarial de las p e r s o n a s

El cambio más importante que surge de las nuevasdemandas de la educación es que ella deberái n c o r p o r a r en forma sistemática la tarea deformación de la personalidad de los educandos. E ldesempeño productivo y emprendedor requiere deldesarrollo de una serie de capacidades que no se forman,ni espontáneamente, ni a través de la mera adquisiciónde informaciones o conocimientos; por ello, laeducación forma no sólo el núcleo básico del desarrollocognitivo, sino también el núcleo básico de lap e r s o n a l i d a d .

La educación para el trabajo es prioritaria para eldesarrollo humano. Un factor directamente asociado ala pobreza es el trabajo productivo, porque se consideraque los pobres en general son personas que no poseen unempleo o medio de generar ingresos suficientes parasatisfacer sus necesidades básicas y llevar una vidadecente. Tanto la inserción precaria en el mercado detrabajo, como su bajo nivel educativo y de competencialaboral, son situaciones generalizadas entre los gruposhumanos pobres. En este sentido, las posibilidades delograr un empleo o de insertarse en una actividadproductiva estable dependen de las característicaseconómicas del medio pero, también, en una proporciónimportante, de la formación lograda( 9 ). De allí que laeducación para el trabajo sea, además, una educaciónque transcurrirá a todo lo largo de la vida de laspersonas, tornándose en el hilo conductor de laformación, que le permite al individuo utilizar todos losespacios de su vida como un escenario de aprendizajepara el trabajo: se puede aprender en la escuela, la calle,el barrio, el espacio rural, el hogar, la empresa, elsindicato y de la propia experiencia.

En este sentido más amplio, la formación para el trabajorepresenta también una educación para la vida, quesignifica educación formal, pero también educación noformal e informal. Hablamos aquí de muchas cosas: de

auto-aprendizaje, de alternar formación y práctica, de laformación a distancia, de usar nuevas tecnologías ytambién las tecnologías convencionales, deperfeccionarse y capacitarse en el puesto de trabajo, decertificar la capacidad, de organizaciones modulares, detrabajar en diversas competencias, de emprenderiniciativas y proyectos, y de trabajar por elmejoramiento de su comunidad y del entorno social yn a t u r a l( 1 0 ).

Una de las tendencias más importantes en la formaciónpara el trabajo y para la vida dice relación con lacapacitación para el desarrollo del comportamientoe m p r e n d e d o r. Este tipo de capacitación se sustenta eninvestigaciones realizadas en la Universidad de Harvardy en el Massachussets Institute of Technology (MIT) delos Estados Unidos, que han generado la convicción deque el uso y aplicación que se haga de losconocimientos, así como la capacidad de desempeñogeneral, dependen en última instancia delcomportamiento humano. Estas investigacionesculminaron con la elaboración de un programa decapacitación centrado en tres áreas del comportamientohumano: el logro personal, la planificación y la auto-confianza, y el ejercicio del poder, tras lo cual laConferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD) impulsó el programaEMPRETEC, destinado a crear hábitos y conductasemprendedoras en las personas, más allá de su condicióncultural, económica y social. El enfoque deEMPRETEC contribuye a forjar una personalidad másindependiente, creativa y responsable frente a losproblemas y los proyectos.

D . La educación es indispensable para forjar y difundir la cultura y los valoresde la equidad, la paz, y la necesidad de preservar el medio ambiente

La educación transmite porque quiere conservar, yquiere conservar porque valora positivamente ciertosconocimientos, ciertos comportamientos, ciertashabilidades y ciertos ideales( 11 ).

Un elemento que aparece con mucha fuerza dentro delas nuevas propuestas curriculares en los países de laregión son los ejes transversales -temas o contenidos dela época histórica y de la sociedad actual-, queresponden a problemas o conflictos de trascendenciaque requieren ser estudiados con sentido global, visto

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que se trata de aprendizajes considerados importantes enla formación integral y actualizada de las personas( 1 2 ).Algunos ejes transversales son: los derechos humanos,la educación ambiental, la perspectiva de género, laeducación preventiva integral, la educación enpoblación, la salud, el cooperativismo, el plan vial yeducar para la ciudadanía. Se espera que estos temastransversales se articulen a las experiencias deaprendizaje en diversas asignaturas, incluyendoEspañol, Matemática, Estudios Sociales y CienciasNaturales, así como en las diversas actividades queo rganice la escuela como parte de su programainstitucional.

A continuación se presentan tres ejes temáticos quepueden ser abordados transversalmente a través de losprogramas educativos que se ofrecen en nuestro país:

1. Género

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) hademostrado ampliamente que, en ningún país delmundo, las mujeres y los varones reciben un tratoigualitario, ni tienen las mismas oportunidades. No envano la ONU ha realizado cuatro ConferenciasMundiales sobre la Mujer (México, en 1975;Copenhague, en 1980; Nairobi, en 1985; y Beijing, en1995). Es necesario, por consiguiente, eliminar losestereotipos sexistas -tanto explícitos como ocultos- queestán presentes en el currículo educativo como uno delos medios más eficaces para lograr la equidad en laeducacion. Un ejemplo son los libros de texto en dondela figura predominante es la masculina, no sólo encantidad, sino también por los roles protagónicos queaparece desempeñando. Las mujeres han tenido, engeneral, pocas oportunidades de verse como líderes,heroínas, o científicas, lo cual limita el potencial dedesarrollo de su autoestima y su proyección futura comop e r s o n a .

2. A g u a

El agua es un elemento indispensable en la salud y lavida de la población, un bien social y económico deinestimable valor. Existe, sin embargo, unapreocupación creciente en el país y el mundo frente a losproblemas que tienden a reducir las fuentes y la calidadde este importante líquido, porque los estudios sobre elagua abordan con precisión la multiplicidad ycomplejidad de los problemas asociados con la

depredación sistemática del ambiente natural, elconsumo, el desperdicio, y también la accióncontaminante de los desechos humanos, agroquímicos eindustriales, entre otros. En este contexto, encontramosque la escuela tiene un papel importante que jugarmediante el auspicio de la investigación, la innovacióntecnológica, y la sensibilización social frente alproblema entre la población estudiantil, las familias y elpropio personal docente. Todo ello puede hacerlo através de la promoción de los beneficios de un cambiode actitud y de un compromiso con las alternativas quese propongan, y elogiando el valor asociado alcumplimiento de las disposiciones legales, los buenoshábitos de consumo y el desarrollo de una concienciaa m b i e n t a l .

3. La resolución pacífica de las controversias

Un tema de gran actualidad es el desarrollo de unacultura de paz que permita que los conflictos, lejos dedirimirse por la vía de la violencia y el enfrentamiento,se resuelvan pacíficamente mediante el diálogo, lanegociación y los acuerdos. Desde hace algunos años seaplican, en diversos países, medios alternativos pararesolver pacíficamente los conflictos, incluyendo lamediación, el arbitraje y la facilitación, entre otros. Lamediación pone más acento en el interés que en laposición: fomenta el diálogo, el convenio y el acuerdo,y desalienta el uso de la fuerza y la imposición. Lainserción de la cultura de paz y la resolución pacífica delas controversias en el currículo, desde la más tempranaedad posible, es una decisión educativa importante,visto el efecto que tiene la educación en la socializaciónde los valores y en las actitudes que definen elcomportamiento futuro de las personas.

Los temas descritos son de interés esencial en lasociedad actual y definen en sentido amplio parte delcapital social de un país, definido por Fukuyama como"un conjunto de valores o normas informalescompartidas entre los miembros de un grupo, quepermiten la cooperación entre los mismos( 1 3 )". Al igualque el capital físico (tierra, edificios, maquinaria) y elcapital humano (capacidad y competencia de laspersonas), el capital social es un elemento importante enla generación de riqueza y progreso del país, pues de laconfianza mutua que pueda generarse entre losmiembros de una comunidad pueden surgir suintegración y progreso. La relación respetuosa entrepersonas de sexos diferentes, la armonía con el medio

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ambiente natural, y la convivencia pacífica definencomportamientos positivos e importantes hacia el logrode un orden social más tolerante, democrático ycolaborativo, que favorezca el desarrollo humanon a c i o n a l .

4. Educar para la ciudadanía

Educar para la ciudadanía implica propiciar un procesode internalización de los valores, costumbres,tradiciones, creencias y actitudes del ser panameño, loscuales contribuyen a forjar una identidad nacional.Fortaleciendo el cultivo de la identidad nacional sefortalecen la comunicación y la convivencia socialarmoniosa y democrática que nos llevará a desarrollar entodos y todas un sentido auténtico de orgullo nacional yuna visión halagüeña del futuro que podamos juntosconstruir y compartir.

En síntesis, el reto que se le plantea a la educaciónpanameña consiste en traducir estos objetivos,s a b e res, y conductas deseables, en estrategias yacciones pedagógicas efectivas que puedan ser deldominio y aplicación eficaz del personal docente, encada aula de cada escuela del país. Parte de la brechaeducativa existente nace del hecho de que, pese a estasorientaciones, la gran mayoría de las escuelaspanameñas actualmente funcionan con perfilesajustados, más al pasado, que al presente o al futuro.

II. LogrosHabiendo revisado los objetivos de la educación,revisamos en la siguiente relación principales avances ylogros en la educación panameña en las últimas décadas.

A. El compromiso histórico con la educación

La historia de la educación panameña cuenta conalgunos hitos de espíritu transformador que intentaronpropiciar las condiciones para lograr la adecuación de lasestructuras y de los servicios educativos a lasnecesidades e imperativos de la población pobre ym a rginada. Algunos de esos hitos se describen acontinuación:

La Reforma Educativa. Se conoce con este nombre almovimiento educativo que se generó en el marco de las

políticas impulsadas por el régimen que accedió alpoder mediante el golpe militar de 1968. Estemovimiento propuso cambios en todas las esferas yniveles del sistema educativo, logrando transformaracerca del 50% de las escuelas del país en el períodocomprendido entre 1972 y su derogatoria en 1979, trasmanifestaciones de grupos de educadores, políticos yempresarios que se oponían a su aplicación.

Entre los principales cambios promovidos por laReforma Educativa en relación con los sectores ruralese indígenas, así como con la formación para el trabajo,se pueden señalar los siguientes( 1 4 ): la creación de losciclos básicos de producción; la aplicación del principioestudio-trabajo en los centros escolares, en todos losniveles del sistema; la comunidad como fuente delcurrículo; la formación de docentes y la elaboración detextos para áreas indígenas; la creación de losbachilleratos científicos con instrumentación tecnoló-gica; los centros de orientación infantil y familiar(COIF); la campaña de alfabetización de 1975; y lacreación de centros nocturnos de Educación Laboralpara jóvenes y adultos.

La Modernización de la Educación Panameña.Sustentado en la nueva Ley 34, entre 1995 y 1999, elMinisterio de Educación promovió el proyectoconocido como la “Estrategia Decenal deModernización de la Educación Panameña (1997-2006), definiendo cambios que apuntaban al desarrollode las políticas de mejoramiento de la equidad, lacalidad, la eficiencia, y la participación en, el sistemae d u c a t i v o( 1 5 ). Este proyecto obtuvo el respaldo de lasociedad panameña a través del "Pacto Nacional por laModernización de la Educación Panameña", que fuefirmado el 21 de enero de 1997 por dirigentes gremialesy representantes de partidos políticos, padres de familia,estudiantes, iglesia y clubes cívicos, entre otros, en elmarco del “Magno Congreso por la Modernización de laEducación”.

Específicamente vinculadas a la atención a los gruposmás pobres se incluyeron las siguientes iniciativas: latransformación curricular en todos los niveles delsistema; la elaboración de libros de texto y guíasdidácticas para los estudiantes más pobres del país; eldesarrollo de los "Centros Familiares y Comunitarios deEducación Inicial" (CEFACEI) en el área rural eindígena; la transformación de las escuelas de aulamultigrado mediante el proyecto "Escuela Nueva,

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Escuela Activa"; el proyecto de "Madres Maestras" enlas áreas rurales e indígenas; la ampliación de losprogramas del vaso de leche, la galleta nutritiva y lamerienda escolar; la descentralización de la educación,a través de la creación de las Juntas EducativasRegionales y Escolares (Ley 28 del 1 de agosto de1997); y el impulso al mantenimiento preventivo de lainfraestructura escolar en las áreas rurales, conparticipación de los padres y madres de familia.

La Agenda Educativa 2000-2004. En 1999, elMinisterio de Educación elaboró la "Agenda Educativa2000-2004", en la que se consignan las orientaciones yactividades que la institución rectora de la educaciónnacional impulsará en los próximos años para mejorar lae d u c a c i ó n( 1 6 ). Esta Agenda centra su atención en laampliación de la cobertura, el mejoramiento de lacalidad y el fortalecimiento institucional del sistemaeducativo del país.

En ese marco, el Ministerio de Educación trabajaactualmente en las siguientes acciones fundamentalesque están vinculadas a los grupos humanos pobres denuestro país: la ampliación de los programas CEFA C E Iy "Madre a Madre" para la educación inicial; revisión yajuste de la transformación curricular (de los planes yprogramas de estudio del período de gobierno anterior);campaña de alfabetización denominada "Leyendo en elNuevo Milenio"; distribución de textos escolares, guíasdocentes, anaqueles de bibliotecas y cuadernos detrabajo; alimentación y nutrición escolar (leche, galletanutritiva y crema enriquecida); producción de alimentosy huertos escolares; perfeccionamiento docente en elnivel nacional y regional; y rehabilitación de lainfraestructura escolar.

Iniciativas re c i e n t e s. Desde mediados del año 2001han surgido cuatro iniciativas independientesencaminadas al estudio y elaboración de alternativaspara mejorar la educación en Panamá: El “Diálogo parala Transformación Integral del Sistema EducativoNacional”, promovido por el Gobierno Nacional yfacilitado por el PNUD, las Mesas de Diálogo delPrograma del Promoción de la Reforma Educativa enAmérica Latina y el Caribe (PREAL), la Comisión deEducación del Municipio de Panamá, y el “Foro de laEducación Panameña”, creado por la A s a m b l e aLegislativa. Todas estas iniciativas tienen comoelemento común el querer construir un espacio dediálogo y consenso que propicie acuerdos duraderos

acerca de los cambios que requiere la educaciónnacional, en el entendido de que la concertación puedeser la mejor vía para lograr un fin trascendental, cual esel mejoramiento integral de la educación panameña.

B. Una inversión creciente en educación

Puesto que, en principio, los países que más invierten eneducación logran los niveles más elevados de desarrollohumano, un factor que indudablemente define el niveldel esfuerzo realizado por un país en materia deeducación es el financiamiento.

Históricamente, Panamá ha mostrado un nivel aceptablede financiamiento de la educación: entre 1990 y 1999,los recursos destinados a la educación y a la cultura seduplicaron, al pasar de 246.4 a 565.0 millones debalboas, considerando toda la inversión del gobiernocentral más los fondos descentralizados. Durante estemismo período, el aporte del PIB a la educaciónaumentó, de un 4.6% a un 5.6% en 1999 ( 1 7 ) y éste semantuvo con una participación promedio de 5.2% a lol a rgo del período. Dentro de los recursos del gobiernocentral, el aporte a la educación durante la décadapasada representó, en promedio, un 10.6%,constituyendo 1999 el año de mayor contribución(12.4%) y 1992 el de menor contribución (8.2%). (Ve rGráfica 4.1).

Los mencionados niveles de aporte ubican a Panamáentre los países del istmo centroamericano que másinvierten en educación pues, según CEPA L / C E L A D E ,el promedio del PIB asignado a la educación en 1994-1995 en los países de la región en 1997 era del 3.4%. Ala cabeza se encontraban Costa Rica (5.4%) y Panamá

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Gráfica 4.1. Gasto público social en educación ycultura. Años 1990-99.

Fuente: Ministerio de Educación.

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(4.9%), mientras que los países que menos aportabaneran El Salvador (1.6%) y Guatemala (1.6%). En cuantoa la contribución per cápita, el promedio regional era deapenas 38.7 (US$); sin embargo, Panamá con 11 3 . 9(US$) superaba a todos los países del área, incluyendoa Costa Rica (100.9 US$). Es interesante observar que,en relación con el gasto en educación pública porhabitante en Panamá, éste ha mostrado una tendenciasostenida de crecimiento: de B/102.7 en 1990 subió aB/213.4 en el 2000, con un promedio de B/155.3( 1 8 )

durante la década.

C. El sistema educativo panameño se haexpandido y cuenta con una importantebase jurídica, institucional y técnico-pedagógica que favorece el cumplimientode sus objetivos

La educación constituye una de las empresas másgrandes, complejas e importantes del país. Es la quemás beneficiarios directos e indirectos posee, y una delas que más recursos financieros, humanos ymateriales insume. Por la diversidad de intereses dequienes en ella participan (estudiantes, docentes, padresy madres de familia, empresarios, autoridades delgobierno, líderes de la comunidad, comunicadoressociales, iglesias, y políticos, entre otros), es una de lasque más conflictos genera y es, también, una de lasactividades que más normas y disposiciones legales yreglamentarias posee.

La dirección formal del sistema educativo panameño seencuentra establecida en la Constitución Política de laRepública de Panamá, que dicta el principio fundamentalde que todos los panameños tienen derecho a laeducación y la responsabilidad de educarse, a la vez quele garantiza a los padres de familia el derecho a participaren el proceso educativo de sus hijos. En cuanto a suorientación y contenidos, la Constitución prevé que laeducación es democrática y está fundada en principios desolidaridad humana y justicia social. Reconoce que sufinalidad es fomentar en las y los estudiantes unaconciencia nacional basada en el conocimiento de lahistoria y los problemas de la patria. Asimismo estableceque se debe atender el desarrollo armónico e integral deleducando dentro de la convivencia social, en los aspectosfísico, intelectual y moral, estético y cívico, y que sedebe procurar educación para el trabajo útil en interéspropio y en beneficio colectivo. La Constitución tambiéndefine el carácter científico de la educación, el uso de los

métodos de la ciencia, y la difusión de sus resultados enfavor de la persona y la familia.

Por mandato constitucional, el Estado Panameñoo rganiza y dirige el servicio público de la educaciónnacional a través de la entidad rectora, que es elMinisterio de Educación. Los preceptos constitucionalesse desarrollan a través de la Ley Orgánica de Educación,que parte del principio de que el ser humano es sujeto yobjeto de la educación, y que ésta debe considerar losfactores biológicos, psicológicos y sociales de suformación y sus características, dentro del contextocultural. Al tiempo que se reconoce el derecho de crearcentros docentes particulares, se establece también que laeducación es una inversión social que debe beneficiar atodos los estratos de la sociedad, para lo cual se debecontar con el financiamiento necesario, tanto del sectoroficial como particular( 1 9 ).

En consonancia, el Estado ofrece una educación gratuitaen todos los niveles preuniversitarios y la hace obligatoriaen el Primer Nivel de Enseñanza. La gratuidad implicaque se le ofrecerá al estudiante de Educación Básica todoslos útiles necesarios para el aprendizaje. Se establecetambién que los establecimientos de enseñanza, seanoficiales o particulares, están abiertos a todos los alumnos,sin distinción de raza, posición social, ideas políticas,religión, o naturaleza de la unión de los progenitores oguardadores, y se crean tanto la educación laboral comoprogramas de promoción y educación para gruposindígenas, en vista de que poseen patrones culturalespropios.

Considerando el alcance de los principios antesmencionados, se puede concluir que la base jurídica delsistema educativo panameño es portadora de loselementos necesarios para construir una visiónarticulada, democrática y actualizada de la educación.Sus normas, sin embargo, no se han desarrolladosignificativamente y, en la actualidad, la mayor parte delas escuelas del país se rige por normas de los añoscincuenta, sesenta y ochenta. Para asegurar unaeducación que contribuya a disminuir la marginalidadsocial, las desigualdades económicas y elevar lascondiciones de bienestar y dignidad de los grupos depoblación excluidos de las oportunidades del desarrollohumano, por lo tanto se requiere que la Ley seaadecuadamente implementada y, sobre todo, explicitadaen programas y proyectos viables y concertados qu ealcancen a la población meta.

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1. La estructura del sistema educativo

Según la Ley Orgánica de Educación, el sistemaeducativo panameño es visto "como el conjunto deinstituciones, entidades y dependencias que desarrollanprogramas y ofrecen servicios educativos integrados yarticulados coherentemente, dándole unidad y continuidadal proceso de enseñanza y aprendizaje, y abarca tanto lasacciones educativas que se cumplen en lasinstituciones formales de enseñanza, como las que sedesarrollan fuera de éstas". El sistema conforma unaextensa red de servicios que abarca toda la geografíanacional y que está conectada con instalaciones deenseñanza en todos los corregimientos, distritos yprovincias del país. Dicha red comprende centrosescolares, instituciones y programas educativos decarácter formal y no formal que ofrecen servicios deenseñanza y aprendizaje, desde la educación inicial ypreescolar, hasta la superior universitaria. Se ofrecen,paralelamente, expresiones educativas no escolarizadas,destinadas a la población de primera infancia, juventudy personas adultas mayores, para atender objetivosdiversos (guarderías, centros de resocialización, dealfabetización y educación de adultos, y de capacitaciónpara el trabajo, entre otras)(20).

La entidad rectora es el Ministerio de Educación, el cuales responsable de coordinar con las diversas institucionesdel sector educativo y de la sociedad civil vinculadas ala educación, para alcanzar los fines y objetivos que se lehan asignado(21). Entre las instituciones del sector secuentan las siguientes: las universidades y centros deestudios superiores del país, el Instituto para laFormación y Aprovechamiento de los RecursosHumanos (IFARHU), el Instituto Nacional de Cultura(INAC), el Instituto Nacional de Deportes (INDE), elInstituto Nacional de Formación Profesional(INAFORP), el Instituto Panameño de HabilitaciónEspecial (IPHE), el Consejo Nacional de EducaciónS u p e r i o r, las Confederaciones de Padres y Madres deFamilia, las Asociaciones estudiantiles y lasorganizaciones de docentes.

Según la Ley 34 de 1995, el sistema educativo nacionalcuenta con una estructura académica compuesta por dossubsistemas, el regular y el no regular, los cualesdetallamos a continuación:

• El Subsistema Educativo Regular. El subsistemaregular comprende la educación formal,

escolarizada o sistemática para atender lasnecesidades educativas de la niñez y la juventud.Éste comprende tres niveles educativos: el PrimerNivel de Enseñanza o Educación Básica General, elSegundo Nivel o Educación Media, y el Tercer Nivelo Educación Superior.

• La Educación Básica General comprende onceaños gratuitos y obligatorios a partir de los cuatroaños de edad, y divididos en tres etapas: laEducación Preescolar (dos años), la EducaciónPrimaria (seis años) y la Educación Premedia (tresaños).

• La Educación Media, de acuerdo con esta Ley,es también gratuita, tiene una duración de tres años,y se propone formar a las personas para queprosigan estudios superiores o se inserten en elcampo laboral en las tareas del sector productivo.Se ha establecido que sus carreras son diversificadasy atienden a la población entre los 16 y 18 años deedad.

• La Educación Superior tiene como misión laformación profesional de alto nivel, la investigación,y la extensión y difusión de la cultura nacional;ésta se ofrece en establecimientos universitarios, nouniversitarios y de postmedia. En los últimos quinceaños, este tercer nivel ha logrado un crecimiento yd i v e r s i f i c a c i ó n extraordinarios; especialmente con els u rgimiento de instituciones universitariasparticulares y la expansión hacia el interior del país,con una universidad y diversos centros regionalesuniversitarios.

• El Subsistema Educativo No Regular. En el paísse dan diversas modalidades educativas noregulares, a saber:

• La Educación Inicial, que sirve a la niñez de 0a 5 años, ofreciendo estimulación temprana yatención integral a los niños y niñas, para quealcancen su bienestar físico, social, cognoscitivoy psicológico. Los COIF en los centros urbanosy los CEFACEIS en las áreas rurales e indígenasfuncionan dentro de este esquema.

• La Educación de Jóvenes y Adultos es unamodalidad orientada a ofrecer oportunidadeseducativas a la población de 15 años y más, que

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no ha tenido acceso a la enseñanza regular o que,habiéndola iniciado, por diversas razones no logrócompletarla. Esta modalidad cuenta con tresniveles: el primero, que atiende la alfabetización,la educación primaria y la educación Premedia; elsegundo, que se enfoca hacia la educación media;y el tercero, que atiende la educación superior. Apesar de que es una alternativa de gran potencialpara atender el rezago educativo de los grupos máspobres, este tipo de educación se encuentrainsuficientemente desarrollada en el país.

• La Educación Especial, que está destinada asatisfacer las necesidades de aprendizaje de laspersonas que, por sus condiciones físicas,sensoriales, mentales o sociales, no pueden recibirla educación mediante el subsistema regular. Losprogramas de esta modalidad educativa sonatendidos, en gran parte, por el InstitutoPanameño de Habilitación Especial (IPHE),una institución con medio siglo de existenciaque ha representado un modelo de atención dela población excepcional en la regiónlatinoamericana.

• La Educación Particular. Alrededor del 13%del total de la matrícula de todos los niveles deenseñanza preuniversitaria es atendido porestablecimientos particulares, que tienen unamayor cobertura en el Preescolar y la Media, ymenor en la Primaria. Este servicio esfundamentalmente urbano, con mayorconcentración en las ciudades de Panamá y Colón.Las regiones escolares como Darién, Kuna Yala yPanamá Este, lo mismo que otras comarcasindígenas, carecen de instituciones escolaresparticulares.

• Otras ofertas educativas. Además de lasinstituciones de educación formal y no formalanteriormente descritas, el país cuenta con unconjunto de instituciones y programas destinados ala formación profesional, que asume un carácter noescolarizado e informal aún cuando muchas de susofertas son sistemáticas y acreditadas debidamente.Entre las instituciones más importantes se encuentrael Instituto Nacional para la Formación Profesional(INAFORP), dependencia estatal que ofreceformación técnico-ocupacional en centros fijos queposee en las diferentes provincias y a través de

acciones móviles, en las más diversas áreas(agropecuaria, pesquera, artesanía, textil,construcción, madera, electricidad y gastronomía,entre otras). Un promedio de 14 mil personasegresaron de sus diferentes cursos entre 1995 y1999. Otras instituciones gubernamentales,incluyendo el Ministerio de DesarrolloAgropecuario (MIDA) y el Ministerio de Trabajo yDesarrollo Laboral (MITRADEL), ejercen tambiénacciones de capacitación que benefician a sectoresde las poblaciones de pobres y desocupados.

2. Capacidad y cobertura del sistema

En 1999, el sistema educativo panameño (Ver Gráfica4.2) contaba con un total 4,907 centros escolares en losdiferentes niveles y modalidades educativas(22), divididosasí: 2,930 centros educativos de Educación Primaria;1,448 centros de Preescolar; 461 centros de la Media; 25centros de Educación Especial; 15 centros de EducaciónSuperior; y 28 de Educación Suplementaria. Elcrecimiento más dinámico durante la década del 90 sedio en los siguientes niveles: el Superior (37.4%), elPreescolar (27.4%) y la Educación Especial (29.7%).Los de menor crecimiento fueron el Primario (5.7%) y elMedio (8.1%).

Gráfica 4.2. Proporción de escuelas, según nivel educativo. Año 1999.

Fuente: Contraloría General de la República.

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La educación superior se ha visto impactada por elacelerado surgimiento de centros de educaciónuniversitaria y no universitaria, sobre todo de tipoparticular: datos recientes revelan que existen enPanamá 20 universidades (4 oficiales y 16 particulares)y también unos 22 centros de educación nouniversitarios, de los cuales 10 están bajo laadministración del Estado(23).

El crecimiento del Preescolar se sustenta en laimportancia creciente que tiene entre los grupos urbanospara asegurar el éxito en los estudios, y en la facilidad quele ofrece a las familias, y particularmente a las madres quetrabajan, de contar con centros de atención integral parasus hijas e hijos pequeños. Estos servicios tienen unmenor desarrollo en las áreas rurales e indígenas.

La iniciativa privada ha complementado la acción delEstado en la oferta educativa, especialmente al nivel delos grupos urbanos no pobres. La menor participaciónde la iniciativa privada se encuentra en la EducaciónPrimaria (7.4%), que representa el nivel históricamentemejor atendido por el Estado, y el más extendido en lasáreas rurales, indígenas y urbano-marginales.

En 1999, alrededor de 784 mil estudiantes recibíanclases en las diversas instituciones del sistema educativonacional, lo cual significa que 1 de cada 3 personas denuestro país es beneficiaria directa de sus serviciosporque cursa un grado o año escolar en alguno de losniveles e instituciones ubicadas en el territorio nacional.

La Educación Primaria. Éste es, sin duda, el tramoescolar más difundido en el país, aún cuando es el quemenos ha crecido en la última década. Este nivel atiendea 383,891 estudiantes, bajo la orientación de 15,307docentes. Se trabaja en pequeñas instalaciones quetienen un promedio de 131.0 estudiantes, 5.1 docentes,5.2 aulas y 25 alumnos atendidos por un docente. Eltamaño de las escuelas varía según la provincia: en laprovincia de Panamá encontramos escuelas con unpromedio de 239.9 estudiantes, 91.1 docentes porescuela, y 28 estudiantes por docente; en Bocas del Toroel promedio es de 111.5 estudiantes, 4.1 docente porescuela primaria, y 27 estudiantes por cada docente; y enLos Santos, el promedio es de 52.1 estudiantes, 2.6docentes por escuela, y 20 alumnos por cada docente. Ladiferencia con el segmento de educación particular no essignificativa: éste último posee promedios de 7 docentespor escuela y 24 estudiantes por aula.

La Educación Media. Este nivel muestra una granexpansión, pero aún no cubre áreas importantes delsector rural pobre e indígena. En el año 1999, unos231,852 estudiantes eran atendidos por unos 13,247docentes, en centros con un tamaño medio de 514.0estudiantes, 29.3 profesores por colegio, y 18 alumnospor docente. El 45% del total de los centros de educaciónmedia se concentran en una sola provincia: Panamá; encambio, Bocas del Toro posee sólo el 0.05%, Los Santosel 0.03% y Kuna Yala apenas el 0.01% del total de loscentros de educación media. El acceso a la educaciónmedia sigue siendo restringido para el 74% de lascomunidades, especialmente las rurales, indígenas y dedifícil acceso, situación que se ve agravada por el altoausentismo de los jóvenes. Únicamente en un 28.9% delos centros escolares de educación media asisten todoslos jóvenes; en el resto, la inasistencia está asociada a lafalta de interés de los padres de familia, la situacióneconómica del hogar, los problemas de desintegraciónfamiliar, y el desinterés de los propios jóvenes.

La Educación Superior. Las instituciones deeducación superior en Panamá han registrado unincremento notable en sus matrículas y en la oferta decarreras. Se estima que unas 110 mil personas realizabanestudios en universidades panameñas en 1999, lo cualsignifica un crecimiento de más de diez veces lamatrícula que existía en 1970. Cerca del 85% de latotalidad de la matrícula universitaria correspondía a lasinstituciones oficiales y, dentro de esta categoría, unacuota importante estaba asignada a la Universidad dePanamá, que registraba 65,000 estudiantes. Lasinstituciones particulares aportaban el 15 % de la matrículade educación superior. La calidad en la formación, eldesarrollo de la investigación, la innovación tecnológicay la eficiencia en la gestión constituyen algunos de losproblemas y retos más importantes de este nivel(24).

3. Los indicadores en educación reflejan logrossignificativos en la pasada década

Asistencia escolar. Al nivel nacional, el crecimiento dela asistencia entre 1990 y 2000 llegó al 9.1%, nivel ésteque se vincula a la tasa de crecimiento de la inversión eneducación que fue, en promedio, de 9.7% anual en ladécada. En el avance de la asistencia escolar combinadase pueden destacar algunos elementos importantes (VerCuadro 4.1), tales como el incremento presentado por laszonas rurales e indígenas, que partían de niveles másbajos de cobertura.

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La mejoría en la asistencia escolar en las comarcas entre1990 y 2000 fue considerable, como en el caso de lacomarca Kuna Yala (32.9%) y la comarca Ngöbe Buglé(35.9%); sin embargo, las comarcas en el año 2000 semantienen en niveles inferiores al promedio del árearural (61.4%) que representa, a su vez, el 84% del logrou r b a n o . La excepción es la comarca Emberá, quealcanza un nivel de asistencia promedio del 67.1%. Delaño 2000, es especialmente bajo el nivel de asistenciaescolar de los jóvenes entre 6 y 24 años en Madungandí(24.0%) y Wa rgandí (12.5%).

Se aprecia simultáneamente un proceso de claradiferenciación de resultados en aquellas provincias delas cuales se han separado las nuevas comarcas (Emberáy Ngöbe Buglé), como son los casos de Bocas del To r o ,Darién, Veraguas y Chiriquí, las cuales consolidan unmayor logro frente a una concentración de los menoresresultados en las zonas ahora separadas de dichasprovincias. Destacan aquí los casos de Bocas del Toro yDarién, que presentan una mejoría en su coberturaescolar de 18.8% y 23.7%, respectivamente, entre 1990y 2000. Se documenta, al mismo tiempo, un proceso derápido avance en áreas que ya en 1990 tenían logros

importantes, como son Los Santos (72.2%), Herrera(71.7%) y Colón (71.1%), provincias que se consolidancon los mejores resultados en el año 2000, seguidos porPanamá y Veraguas (70.1%).

Formación docente. En cuanto al porcentaje demaestros con nivel de formación superior ouniversitario, encontramos que éste se ha incrementadoen todas las áreas (Cuadro 4.2), tanto por el aumento dela cobertura primaria en las zonas rurales y el énfasis dela secundaria en el área urbana, como por los cambiosen el perfil de la preparación de los docentes que, desdela década anterior, se orientan más al nivel universitarioque al vocacional que imperaba anteriormente.

El cambio más importante en cuanto a este aspecto seregistra en las zonas rurales e indígenas, con un 59.0%de crecimiento promedio, en donde el porcentaje dedocentes con educación superior era bastante bajo en1990; no obstante, el promedio se mantiene todavíalejos de los logros de las zonas urbanas, yproporcionalmente más lejos de lo que se encuentran entérminos de cobertura. En este sentido, las cifrasindican que la educación rural es principalmente


Fuente: INDH Panamá 2002, en base a datos de la Contraloría General de la República.

Cuadro 4.2. Po rce ntaje de doce ntes con fo rmación s u pe ri o r,por prov i n c i a , co m a rca ,zona u r b a n a - ru ral y total del país.Años 1990 y 2000.

Fuente: INDH Panamá 2002, en base a datos de laContraloría General de la República.

Cuadro 4.1. Tasa de asistencia combinada (pri m a ri a ,s e c u n d a ria y supe ri o r ) , población de 6 a 24 años, según prov i n c i a , co m a rca(25),zona urbana - ru ral y total del país.Años 1990 y 2000.

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primaria y que en ella existe menos personal preparadopara la formación superior, lo que influye directamenteen la migración en búsqueda de mejores oportunidadeseducativas.

A ésto es importante agregar la participación de lospropios miembros de los pueblos indígenas comodocentes: en el Censo del año 2000 (Cuadro 4.3) seaprecia que, de las personas ocupadas como docentes enKuna Yala, el 76.8% (84.1% en 1990) son indígenas,mientras que en la comarca Ngöbe Buglé son un 64.0%(65.6% en 1990), y sólo un 38.6% (42.6% en 1990) enla comarca Emberá. Según se aprecia también, laparticipación de los propios pueblos no es igual entrecomarcas (es mayor en Kuna Yala y luego NgöbeBuglé) y aparece disminuyendo entre el 2.5% y el 9.6%en el período analizado.

La alfabetización . El alfabetismo es una condición quese va acumulando paulatinamente en la población, y esmás difícil de incrementar en los tramos mayores deedad porque éstos no tienen un acceso mayoritario a losprogramas de alfabetización. Se observa un mayorcrecimiento en la tasa de alfabetización (Cuadro 4.4) dela comarca Emberá (11.5%), la comarca Ngöbe Buglé(21.1%) y Darién (9.3%), mientras que las comarcas deWa rgandí (14.3%) y Madungandí (36.2%) presentan losniveles de alfabetización más bajos. La comarca conmayor tasa de alfabetización (Emberá 65.5%)representa un poco más de dos tercios (70.9%) del logropromedio nacional (92.3%).

Los logros más altos en la tasa de alfabetización siguenconcentrados en la zona metropolitana: Panamá con97.3% y Colón con 96.2%. En las provincias centrales,


Cuadro 4.3. Po rce ntaje de doce ntes indígenas,según co m a rca y total del país.

Cuadro 4.4. Po rce ntaje de personas de 10 y más años alfabe t i z a d a s, según prov i n c i a , co m a rca ,zona urbana - ru ral y total del país. Años 1990 y 2000.


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Coclé (93.9%) supera a Herrera (89.6%) y Los Santos(89.2%), los cuales tienen mejores resultados entérminos de asistencia escolar (Mapa 4.1). Al nivelnacional, la alfabetización creció en 4.3%, llegando aincrementarse en 4.9% en el área rural y en 1.8% en laurbana. Los más beneficiados son, sin duda, los gruposde jóvenes entre 10 y 24 años (Cuadro 4.5) que pasan deun promedio nacional de 93.5% de alfabetismo en 1990,a un 95.9% en el año 2000, promedios que llegan a91.1% en el área rural (frente a 88.5% en 1990) y 98.9%en la urbana (frente a un 97.8% en 1990).

Con referencia a la escolaridad (Cuadro 4.6), destacanlos aumentos porcentuales de las comarcas NgöbeBuglé (33.4%) y Emberá (19.5%), así como de lasprovincias de Veraguas (19.3%), Darién (18.1%), LosSantos (17.1%), Herrera (16.0%) y Coclé (14.0%), quetenían además niveles de escolaridad más altos en1990. Más débiles son los resultados en la comarcaKuna Yala, que ha tenido incrementos importantes encobertura del sistema educativo (32.9%), pero quemanifiesta menores resultados en alfabetismo ye s c o l a r i d a d .


Cu a d ro 4.5. Po rce ntaje de personas ent re 10 y 24 años alfabe t i z a d a s, según zona urbana-ru ral y total del país.Años 1990 y 2000.


Mapa 4.1. Po rce ntaje de población de 10 años y más alfabe t i z a d a ,por distri to s. Año 2000.


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La escolaridad promedio más alta en el año 2000 fuealcanzada por Panamá (9.8 años), Colón (9.0) yChiriquí (8.0), en tanto que la más baja se registró enlas comarcas Ngöbe Buglé (2.8), Wa rgandí (0.8) yMadungandí (1.8). La comarca con mayor escolaridadpromedio es la de Kuna Yala (4.0 años), que registraun 46.5% del logro en la escolaridad promedionacional (8.6), en tanto el promedio rural llega a 5.9años y el urbano a 10.0 años de estudio.

En el año 2000, el grupo de jóvenes de 15 a 24 añosalcanza en promedio una escolaridad de 9 años,llegando en el sector rural a 7.1 años, frente a lapoblación de 15 y más que llega sólo a los 5.9 años deestudios, en promedio, en esa misma área (Ver Mapa4.2). Ésto quiere decir que, a nivel nacional, enpromedio, los jóvenes que en 1990 tenían 10 años y 3.5años de escolaridad promedio incrementaron en 5.8años de los 10 posibles en el período hasta el año 2000,habiendo capitalizado el 58% de la educacióndisponible en ese momento para su edad. Esta cifrallega a 4 de 10 años (40%) en el área rural, y a 6.6 años(66%) en el área urbana (Ver Cuadro 4.7). En general,el incremento del logro educativo en materia decobertura y escolaridad ha sido positivo para estosgrupos jóvenes.

III. Las Desigualdades delSistema EducativoTodos los estudios regionales y nacionales muestran unafuerte asociación entre pobreza y unas limitadasoportunidades de acceso al capital educativo. En estasección se describen algunas de las situaciones dedesigualdad evidentes en el sistema educativo de nuestropaís.

A. El sistema educativo panameñoevidencia enormes desigualdades en cuanto a las oportunidades de acceso ypermanencia exitosa, lo cual refuerza la pobreza y la inequidad social

La falta de educación castiga con mayor rigor a lospobres, pues cuanto más pobre es el grupo humano,menor es su nivel de escolaridad y mayor la incidenciadel analfabetismo. Estas desigualdades se puedendocumentar inicialmente a través de la Encuesta deNiveles de Vida (1997) y el Censo Nacional del 2000:

• Mientras que las personas jefes de hogares pobrestienen apenas una escolaridad de 4.5 años, en los


Cu a d ro 4.6. Años de esco l a ridad promedio de la población de 15 años y más, según prov i n c i a , co m a rca , zona u r b a n a - ru ral y total del país. Años 1990 y 2000.


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hogares no pobres ésta alcanza a más del doble: 9.2años.

• El 1.2% de los pobres tiene 13 años y más deeducación, en tanto que el 62.2% de la poblaciónen estas condiciones no tiene ningún año deescolaridad.

• Cerca del 6.1% de la niñez pobre (entre 13 y 17 añosde edad) no ha completado siquiera un año deprimaria, mientras que 21% de los niños pobres, y

un 30% de la niñez en pobreza extrema, tieneneducación primaria incompleta(29).

• Mientras que los no pobres participan de laeducación secundaria en un 82%, sólo el 37% de lospobres y el 19% de los pobres extremos tienenacceso a este nivel de formación.

• Sólo un 3% de la juventud pobre tiene acceso a laenseñanza superior, en tanto que la no pobre accedea la educación superior en un 31%.


Cuadro 4.7. Evolución de la esco l a ridad promedio de la población de 10 años, según zona u r b a n a - ru ral y total del p a í s. Años 1990-2000.


Mapa 4.2. Promedio de años de estudio apro b a d o s : población de 4 años y más, por distri to s. Año 2000.


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• La población no pobre de 12 años y más de edadalcanza 9.5 grados de escolaridad y la pobre totalalcanza 5.2 grados; así mismo, los pobres urbanostienen en promedio 7.0 años de escolaridad, lospobres rurales 5.1 años y los pobres indígenasapenas 3.3 años(30).

• La Educación Preescolar cubre apenas al 32.2 % deeste grupo de edad (4-5 años). En el área urbana seatiende al 47.6%, en tanto que en la rural se atiendeal 21.6%, y en la indígena sólo al 11.4%. El accesoa la Educación Preescolar es un privilegio de losgrupos no pobres: mientras que la niñez pobre y enpobreza extrema se beneficia apenas en un 18.1% y9.2%, respectivamente, la no pobre es atendida enun 47.6%(31).

• Existe una elevada percepción de que lascondiciones que presentan las escuelas en las áreasurbanas y rurales oscila entre muy buena y buena.Los grupos indígenas y los de áreas de difícil accesoconsideran, en cambio, que las condiciones físicasde sus escuelas, así como las condiciones de lasaulas, las bancas y los pupitres es de regular a muymala, insuficiente y que faltan las condicionesadecuadas para realizar la función educativa. Másde la mitad de las escuelas en las áreas indígenas yde difícil acceso carecen de tableros o pizarrones enbuenas condiciones. En estas mismas áreas, lasescuelas existentes carecen en una elevadaproporción de agua potable, servicios sanitarios y deelectricidad.

• La pobreza influye negativamente en lapermanencia escolarexitosa y en los aprendizajesde calidad: el 12% de la niñez en pobr e z aextrema y el 9% de la niñez en pobreza hanrepetido una o varias veces el mismo grado deeducación primaria, mientras que elestudiantado indígena presenta tasas derepetición y deserción que doblan las de las áreasurbanas y rurales. El 29% de los estudiantespobres de primaria y el 12% de los estudiantespobres de educación secundaria, carecen de librosde texto, siendo la falta de dinero la causa principal.En cambio, sólo el 4% de la población no pobre enprimaria, y el 5% de la no pobre en secundaria,presentan esta limitación. En la niñez indígena, estarelación alcanza el 60% de todos los estudiantes deprimaria y la quinta parte de secundaria(32). A esta

difícil situación se agregan otros factores como lafalta de materiales bilingües y la poca disponibilidadde personal docente en las comunidades rurales eindígenas, por nombramientos tardíos o inasistencialaboral.

Lo expresado anteriormente nos lleva pensar en laconveniencia de definir prioridades y focalizar losesfuerzos educativos como medio para evitar perpetuarla pobreza en la sociedad panameña.

1. Las desigualdades en alfabetización

Según el Censo Nacional de Población y Vivienda delaño 2000, la población alfabetizada de 10 años y más deedad alcanzó el 92.2%, lo cual representó un ligeroincremento respecto a 1990, cuando fue del 88.5%.Persisten, sin embargo, las desigualdades quedesglosamos a continuación:

• En su conjunto, la población femenina tiene unmenor nivel (91.8%) de alfabetización que loshombres (92.9%), diferencia que se mantieneconstante a lo largo de la década.

• El grupo con mayor nivel de alfabetismocorresponde a las personas entre los 15 y los 19 añosde edad (96.2%), en tanto que las personas de 25años y más de edad reflejaban el nivel más bajo(90.3%).

• Las provincias que se ubican con el mayor nivel dealfabetismo son: Panamá (97.3%), Colón (96.2%) yCoclé (93.9%); los índices más bajos se encuentranen Darién (78.7%), Bocas del Toro (83.1%) yVeraguas (84.8%).

• Al nivel nacional, la población indígena sigueteniendo los más bajos índices de alfabetización: enla Comarca Ngöbe Buglé sólo alrededor de la mitadestá alfabetizada (54.1%), mientras que en la KunaYala (61.5%) y la Emberá (65.5%), cerca de dostercios la población está instruida (Ver Gráfica 4.3).

• En estas comarcas, la diferencia en la alfabetizaciónentre hombres y mujeres es notoria y puede llegar areflejar hasta un 20% de disparidad( 3 3 ). En lasprovincias, esta diferencia según género oscila entreel 5.2% (Bocas del Toro) y el 0.9%% (Veraguas). Engeneral, se puede afirmar que la mujer indígena

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padece la menor alfabetización, tanto entre lospobres extremos (50.8%) como entre los pobrestotales (51.2%). Esta situación parece reflejar lae s t recha relación existente entre pobreza yalfabetismo, así como entre alfabetización ypoblación femenina indígena.

• Los programas de alfabetización y capacitación parael trabajo existen en una cuarta parte de lascomunidades urbanas y rurales, en menor cantidaden las indígenas, y no existen en las comunidades dedifícil acceso. Los programas de capacitación para eltrabajo sólo funcionan en un 20% de comunidades:las urbanas y rurales son las más favorecidas,mientras que las comunidades indígenas y de difícilacceso son las que menos servicios de este tiporeciben.

2. Las desiguales tasas de escolarización

Esta información nos permite conocer el número depersonas en edad de cursar un nivel educativo dado, y lasque se encuentran efectivamente matriculadas ycursando sus estudios en ese nivel. Según la ENV de1997, los resultados para Panamá son los siguientes:

• La tasa bruta de escolarización en EducaciónPreescolar (4-5 años) para el país es de 42% un

47.6% para el área urbana, 21.6% para la rural noindígena, y 11.4% para la rural indígena. Para lospobres en total, sin embargo, la tasa disminuyó al18.1%, afectando a todas las categorías de pobres.

• La tasa neta de escolarización en EducaciónP re e s c o l a r es más crítica para los pobre se x t remos: el índice fue de sólo el 9.2%, y de7.9% en la población rural indígena, mientrasque la población no pobre alcanzó el 47.6% deescolaridad. Este nivel, que pasa a ser parte de laEducación Básica General, se encuentrainsuficientemente diseminado en las áreas rurales eindígenas, y tiene poca proyección en la poblaciónpobre del país. (Gráfica 4.4).

• La tasa neta para la Educación Primaria alcanzó el92.3% en la población de 6 a 11 años de edad. Losgrupos urbanos lograron índices mayores (94.0%),mientras que los rurales pobres (91.6%) y los ruralesindígenas en pobreza extrema (81.9%) mostraronlos niveles más bajos de escolaridad primaria.

• El nivel Secundario (12 a 18 años de edad) mostróuna tasa nacional de escolaridad neta del 62.2%,pero en los grupos urbanos no pobres se registró un84.7%. Por el contrario, los grupos rurales pobresalcanzaron sólo un 36.7% y en los pobres e x t r e m o sel 19.0%. (Gráfica 4.5)


Gráfica 4.4. Co be rt u ra ,por nivel de educación y á re a . Año 1997.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de Vida (1997).

Gráfica 4.3. Tasa de alfabetismo en la población de 10 años y más. Año 1997.


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• La Educación Superior (18 a 25 años de edad)mostró una tasa neta de 21.1%, favoreciendo conun 34.7% a los grupos urbanos no pobres. Lapoblación pobre logró apenas una cobertura del2.7% y los pobres extremos de 0.8%. (Gráfica 4.5).

• Según el Censo Nacional del 2000, los grupos conningún grado de instrucción se concentranprincipalmente en las comarcas indígenas (NgöbeBuglé, 41.6%), y en las provincias de Bocas delToro (18.5%) y Darién (21.4%). En todas estasáreas, las mujeres presentan una situacióndesfavorable respecto a los hombres.

3. Las desigualdades del capital educativo en el país

Según el Censo Nacional del 2000, el promedio de añosde estudio aprobados por la población de 4 años y másera de 7.5, es decir, un poco más de la escolaridadprimaria. Las mujeres se encontraban sobre elpromedio (7.6 años) y los hombres un poco por debajo(7.3). Las provincias de Panamá y Colón estaban porencima del promedio nacional, (8.7 y 7.8) mientras queel resto oscila entre 4.3 (Darién) y 7.0 gradosaprobados (Chiriquí). A continuación otros detalles deimportancia en cuanto a las desigualdades del capitaleducativo del país:

• Las comarcas tienen promedios por debajo de 3.6grados (Kuna Yala), cerca de la mitad del promedionacional.

• Según la ENV- 97, la población de 25 a 39 años de edadtiene 9.6 grados de escolaridad; sin embargo, losgrupos pobres en este rango de edad tienen 6.3 grados,los pobres extremos 4.8 grados, y los grupos pobresindígenas apenas 3.5 grados. En contraste, la poblaciónno pobre posee 11 grados aprobados (Gráfica 4.6).

Comparándonos internacionalmente observamos que,mientras que en Panamá existen grupos con indicadoreseducativos cercanos a los de países de desarrollo humanoalto, también encontramos personas en situacioneseducativas tan precarias como las presentes en países queocupan la escala inferior de desarrollo humano bajo.

De igual forma se ilustra que la educación, al igual queotros tipos de capital social y económico, se encuentradesigualmente distribuida en el país y entre los gruposhumanos: a mayor ruralidad y pobreza, menor es elnivel de escolaridad. La acción a favor de estos gruposdemanda una estrategia y voluntad política especiales.

4. Las escuelas de aula multigrado: cobertura versus calidad

Se refiere a centros escolares de Educación Primaria en


Gráfica 4.5. Co be rt u ra , por nivel de educación (tasa n e t a ) . Año 1997

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Encuesta de Niveles de Vida (1997)


Gráfica 4.6. Años de estudio apro b a d o s, según situación de po b rez a . Población de 25 a 39 años. Año 1997.

164

los que un docente atiende dos o más gradossimultáneamente, en escuelas pequeñas de dos o tresaulas, que funcionan generalmente en áreas rurales y encomunidades pequeñas y poco pobladas, algunas de ellascarentes de servicios básicos y del equipamientonecesario para lograr los objetivos educativos previstos.Según el Ministerio de Educación, en el año 2000existían en Panamá 2,092 escuelas multigrado(equivalente al 75.6% del total de los centros deenseñanza primaria), que atendían a 10,013 estudiantes(31.0% de la matrícula de este nivel). Hay escuelas deeste tipo en todas las provincias del país: en SanMiguelito (19.7%), en Panamá (57.6%), y en PanamáEste (94.4%).

Como se ha podido observar, los grupos humanos pobres–sobre todo los que viven en las áreas rurales, indígenasy de difícil acceso–, tienen menos oportunidades deacceso y permanencia exitosa en el sistema educativo.Estos grupos registran los índices más bajos dealfabetización; sus tasas de escolarización están pordebajo del promedio nacional; son los que tienen losíndices de repetición y deserción más elevados; y sontambién los que asisten a escuelas de aulas multigrado,históricamente afectadas por los más bajos logros en losaprendizajes, los docentes menos motivados, y lainfraestructura física y equipamiento insuficientes y de

menor calidad. Una estrategia en pro de la equidad, lacalidad y la pertinencia de la educación para estossectores obliga, primero, al reconocimiento de losfactores que inciden en el esfuerzo educativo, así comouna articulación más eficaz de los proyectos, recursos yexperiencias innovadoras que se han venido impulsandoy que existen en el país.

5. La brecha digital, una de las más críticas hacia el futuro

Según datos del Ministerio de Educación, en el año 2000existían 149 laboratorios de informática en las 2,767escuelas primarias del país, lo cual representaba apenasun 5% de los centros. La mayor cantidad decomputadoras se concentraba en las escuelasmetropolitanas de Panamá Centro (37%) y San Miguelito(18%), mientras que Darién (1%), Bocas del Toro (2%) yPanamá Este (2%) disponían de la menor proporción deeste recurso (Gráfica 4.7).

Esta situación es reveladora de la enorme desigualdad enlas oportunidades educativas que tienen los estudiantes:las escuelas rurales, indígenas y urbano-marginales nodisponen en general de las computadoras y de lainterconexión telefónica a Internet que les permitirían elacceso al conocimiento, la tecnología y los códigos


Gráfica 4.7. Total de escuelas con labo rato rio de info rm á t i ca en la educación pri m a ri a , por prov i n c i a . Año 2000.


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básicos de la modernidad. De mantenerse esta situación,la brecha en la calidad de los aprendizajes será cada vezmayor en la población panameña, lo cual puedecontribuir también a incrementar la distancia que separaa nuestro país de otras naciones con mayores avancestecnológicos y con mayor índice de desarrollo humano.

6. Los niveles educativos definen las oportunidades laborales y salariales

Se ha documentado fehacientemente que la poblacióncon un mínimo de 12 años de escolaridad tiene mayorprobabilidad de acceder a una actividad productiva y a unsalario digno, así como menores posibilidades de serpobre. En Panamá, la población ocupada (10 años y más)representa unas 1,010,837 personas, según el Censo del2000. De este total, el 5.3% no posee ningún grado deescolaridad, el 32.0% tiene algún grado o estudiosprimarios completos, y los que poseen secundariaincompleta o completa constituyen el 38.2%. El resto dela población ocupada tiene estudios de postgrado,maestría, doctorado y otros de nivel superior nouniversitario. (Gráfica 4.8).

Llama la atención que los hombres son los de más bajonivel educativo entre los que trabajan, exceptuando lasituación de las comarcas indígenas, en donde son lasmujeres las que se encuentran en desventaja. Loshombres representan el 82.5 % de la población ocupadasin grado aprobado, y el 80.5% con primaria incompletay completa.

Los más bajos niveles educativos de la poblaciónocupada se encuentran en las provincias de Darién, Bocasdel Toro, Veraguas, y en las comarcas indígenas. EnDarién el 73.5% de la población trabajadora está singrado alguno de educación (20.3%), el 53.2% tiene sóloestudios primarios, el 20.1% tiene escolaridadsecundaria, y sólo el 3.7% tiene educación universitaria.En la Comarca Ngöbe Buglé, la población sin educacióny educación primaria representa el 89.4%. (Gráfica 4.9).

Las áreas cuya población trabajadora tiene mayor niveleducativo son: Panamá, Colón y Coclé. En la provinciade Panamá, por ejemplo, las personas sin grado alguno ycon escolaridad primaria representan sólo el 24.0% deltotal la población que trabaja; en cambio, las personascon estudios secundarios (43.8%) y con estudiosuniversitarios (22.6%) constituyen las dos terceras partesde su fuerza productiva( 3 4 ).

Otra vertiente de análisis la provee la población ocupadapor segmento del mercado de trabajo, a través de la cualse nota la influencia que tiene la educación en laubicación de la fuerza laboral dentro del mercadoocupacional y en las oportunidades que puede lograr enese mercado. Según la ENV-1997, las personas ocupadascon ninguna educación se sitúan mayormente en el sectorinformal (77.1%) y, en menor proporción, en el sectorformal (22.9%). Entre los que tenían educación primaria,el 69.8% trabajaba en el sector informal y el resto en elformal. Al incrementarse la escolaridad, cambiaba latendencia: entre los que tenían educación secundariahubo un 57.8% en el sector formal; entre los deformación postsecundaria, un 68.4%; y, finalmente, entrelos universitarios, el 81.3% trabajaba en el sector formal.

La relación entre nivel educativo y salario en la poblaciónocupada es otro tema de interés en el análisis de lapobreza en el país. Según el Censo de 2000 se observa,por ejemplo, que las personas trabajadoras sin ingresopertenecen mayormente (82.7%) a la población que tieneninguna escolaridad (27.6%) o una escolaridad primaria(55.1%). Las personas que devengan menos de 124balboas al mes corresponden a quienes han realizadoestudios primarios (56.4%) y secundarios (27.6%);igualmente, aquéllos con escolaridad primaria ysecundaria representan la mayor parte de las que gananentre 125 y 249 balboas. Con educación secundaria(49.4%) y universitaria (22.3%) se encuentra la mayorparte de la población ocupada que percibe entre 250 y


Gr á f i ca 4.8. Población oc u p a d a , según nivel e d u cat i vo. Año 2000.


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Gráfica 4.10. Población ocupada de 10 años y más de edad, por ingreso mensual,según nivel de instrucción.Año 2000.

Fuente:INDH Panamá 2002, en base a datos de la Contraloría General de la República.

Gr á f i ca 4.9. Población ocupada sin grado alguno o educación pri m a ri a , por prov i n c i a . Año 2000.

Fuente:INDH Panamá 2002, en base a datos de la Contraloría General de la República.

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599 balboas de ingreso al mes. Las personas sin gradoque alcanzan este ingreso representan apenas el 1.1%(Gráfica 4.10).

A medida que se asciende en la curva de ingreso,predomina la presencia de quienes han estudiado en losniveles superiores del sistema educativo. A s íencontramos que, en el tramo de 800 y 999 balboas seconcentra un 57.9% de personas con estudiosuniversitarios, un 33.9% de personas con estudiossecundarios, un 7.6% con estudios de primaria, y sólo el0.6% de personas que no poseen grado. Ello equivale adecir que existe una brecha salarial muy grande pormotivos educativos: se podría decir que un egresado desecundaria puede llegar a devengar hasta cuatro vecesmás que uno de primaria y dos veces menos que uno deeducación superior. De este modo, la oportunidadeducativa de la población puede representar un factordeterminante en la participación de las personas en elmercado laboral y en la percepción de un ingreso que lepermita una calidad de vida digna.

7. La eficiencia interna

Una forma de conocer el rendimiento del sistemaeducativo, en la perspectiva de insumo/producto, es elestudio de la eficiencia interna mediante el seguimientode una cohorte hipotética de estudiantes, desde suingreso al primer año hasta su graduación del nivel, en elperíodo correspondiente. Este estudio permite conocer elnúmero de graduados al término de seis años, de losdesertores, promovidos y los que repiten (35).

Un análisis realizado en la cohorte de 1990 permitióconocer que en Primaria, por ejemplo, de cada 1000alumnos matriculados en primer grado, se graduaban419 sin reprobar en el año 1995. Después de tres añoslectivos, el número de graduados era de 805 alumnos,incluyendo a los alumnos repetidores. Así se pudoconocer que, para obtener una persona graduada enprimaria se re q u i e ren 7.4 años/alumno y que larelación insumo/producto es de 1.25, lo que indicaque existe un esfuerzo adicional del 25%. En laEducación Secundaria, este análisis reveló unaeficiencia menor, pues para obtener una personagraduada se requieren 9.7 años/alumno, en lugar delos 6. Aquí la relación insumo/producto es de 1.63.

Otro método de análisis, el de la eficiencia aparente,compara la matrícula del primer grado con la del sextogrado, en un mismo año. Según este método, en el año2000, el 84.4 % de los estudiantes alcanzaban el sextogrado en 6 años. En cuanto a los resultados, lasprovincias de Darién (con 57.6%) y Chiriquí (con62.9%) son las menos eficientes, lo mismo que laComarca Kuna Yala (con 58.7%), mientras que Coclé(con 96.9%) aparece como la más eficiente. En el IIIeraño sólo completan el 74.9% de los estudiantes, y en elVI año sólo el 51%. (Gráficas 4.11 y 4.12).

Entre los factores que permiten explicar mejor laeficiencia interna se encuentran los índices de repeticióny deserción. Para la cohorte de Primaria y Secundaria(1990-1995), las tasas de repetición y deserción seindican en el Cuadro 4.8.


Gr á f i ca 4.11. Promedio de años para graduarse de e d u cación pri m a ri a , por provincia y co m a rca . Año 2000.


Gr á f i ca 4.12. Alumnos que completan el sexto grado de pri m a ria por provincia y co m a rca ,( re n d i m i e nto apare nte ) . Año 2000.


168

Datos más recientes del Ministerio de Educación (1999y 2000) muestran un descenso en estas tasas derepetición y deserción en la Educación Primaria. Larepetición en el primer grado cayó al 10.9 %, en elsegundo grado al 9.8%, y en el sexto grado al 1.3%. Ladeserción bajó en el primer grado a 4.4%, y en el sextogrado a 0.5%(36).

8. Los contenidos y estrategias de aprendizajeposeen poca relevancia social y contribuyenpoco a la preparación para enfrentar losdesafíos de la sociedad del conocimiento

El significado y alcance de la educación de un país nose define únicamente por la cantidad de escuelas y


Educación Primaria (%)

Grados: I II III IV V VI

Repetición 17.6 14.0 10.3 7.6 5.6 1.8

Deserción 5.1 2.4 1.9 2.4 2.8 0.7

Educación Secundaria (%)

Grados: I II III IV V VI

Repetición 11.6 11.6 8.2 5.4 5.3 3.6

Deserción 12.7 6.9 10.2 15.3 10.2 5.8

Cu a d ro 4.8. Tasas de Re petición y De s e rción -Co h o rte de Pri m a ria y Se c u n d a ri a . Años 1990-1995


La repetición se asocia a problemas del contextosocioeconómico (pobreza, desintegración familiar,trabajo infantil), pero también guarda relación con laoferta educativa y con las estrategias de enseñanza-aprendizaje. Estas estrategias generalmente favorecena las niñas y niños que han tenido experienciaseducativas previas en sus hogares o que han pasado porel nivel preescolar. Aquéllos que no han recibido estasoportunidades de educación temprana y que, al mismotiempo, reciben menos apoyo en sus labores escolaresen el hogar, por el contrario, están expuestos a repetirvarias veces el primer grado y a desertar. Los hijos ehijas de las familias pobres tienen más probabilidadesde vivir la experiencia de repetir en la Primaria que losque provienen de los hogares no pobres.

La deserción en Secundaria guarda relación con ladisponibilidad de este servicio, el impacto que tiene enmuchos estudiantes el adaptarse a la org a n i z a c i ó nmulti-docente de este nivel (de un docente generalistaen primaria a docentes por materias en secundaria), a

los costos familiares y sociales de esta educación(uniformes, libros, materiales, transporte, merienda,etc.), a la necesidad de trabajar, y a una oferta educativamás limitada, especialmente en la Media antiguosegundo ciclo).

Resulta evidente, por consiguiente, que no basta que elniño o la niña acceda a la escuela; es importantetambién saber cómo evoluciona a lo largo del cicloescolar, puesto que se puede apreciar en los índices derepetición y deserción que, a medida que se asciendeen el sistema, mayores son los obstáculos paracontinuar. Estos obstáculos afectan con mayor rigor alos grupos más pobres y a los de las áreas más alejadasde los centros urbanos, en donde, tanto los problemaseconómicos, como los factores ligados a ladisponibilidad de servicios y a la calidad del procesode enseñanza-aprendizaje, influyen en el logro de losobjetivos educativos de estos sectores.

Recuadro 4.1

La repetición, un problema que tiene múltiples causas

169

personal docente que posea, ni por el acceso a laformación que tiene la población, sino que se definentambién por la calidad de los aprendizajes que seadquieren bajo la orientación del centro escolar. Sereconoce, en general, que las escuelas panameñas quesirven a las amplias mayorías nacionales y a los sectorespobres e indigentes están afectadas por la débil calidadde los aprendizajes que ofrecen.

Una de las razones que puede explicar esta situación esel carácter pasivo de las relaciones pedagógicas que seexpresan en el aula de clases, puesto que en la prácticapedagógica predominan los métodos frontales,repetitivos y expositivos. El docente se convierte enproveedor de información y los estudiantes endepositarios pasivos de datos que deben repetir almomento de ser evaluados. En el caso específico de losniños y niñas de las áreas indígenas y rurales, los temascurriculares y los ejemplos que se ofrecen muchas vecescarecen de significado y pertinencia para ellos, y no seaprovechan los conocimientos previos y los aspectos dela cultura cotidiana como parte activa del proceso deaprendizaje (la familia, el barrio, la comunidad, elp a í s )( 3 8 ). Las necesidades básicas de aprendizaje, un

concepto que aportó la Conferencia Mundial deEducación para Todos (Tailandia, 1999), provee unmarco de referencia útil acerca de lo que se espera de laescuela en los primeros años de formación( 3 9 ).

9. El personal docente, factor esencial en la nuevaeducación, está negativamente afectado por el insuficiente desempeño, la falta de motivacióny los pocos incentivos a su labor

El personal docente es considerado un factordeterminante en la calidad de la educación y es, quizás,el factor que mejor garantizaría en el largo plazo lacontinuidad y el éxito de los cambios y la nueva culturaeducativa. Los cambios rápidos que se observan entodas las dimensiones de la vida de las personas generancambios también en los sistemas educativos y en elfuncionamiento de la escuela: se espera que el docenteno sólo acompañe estos cambios, sino que, desde susposibilidades, también los encabece. Tal como loexpresa el Informe Delors, "ésto significa queesperamos mucho del personal docente, que se leexigirá mucho... El aporte de maestros y profesores esesencial para preparar a los jóvenes, no sólo para que


La Ley Orgánica de Educación y las leyes que creanlas comarcas indígenas disponen que la educación enestas áreas deberá desarrollarse mediante un enfoquebilingüe e intercultural, tomando en cuenta lapreservación, el desarrollo y el respeto hacia laidentidad y el patrimonio cultural de estos pueblos.Estudios recientes sobre este fenómeno indican, sine m b a rgo, que no existe la educación bilingüe eintercultural, visto que los docentes (generalmente noindígenas) enseñan con base en un programa nacionalque aplican con criterio uniforme a toda la poblaciónescolar del país, y en el idioma español. Se carece delineamientos y medidas institucionales referidas a laadecuación curricular o la adaptación de métodos ytécnicas para la contextualización del programa deestudio a la realidad socio-cultural de los pueblosindígenas(37).

El choque cultural en general es muy fuerte: por unlado está una cultura cotidiana indígena con valores,visiones, referentes y una lengua singular que aportanlos niños y niñas que van a la escuela por primera vezmientras que, por el otro lado, se presenta una culturaescolar con patrones, contenidos, lengua y procedi-mientos diferentes. La existencia de escuelasincompletas y de aulas multigrado, y ladisfuncionalidad de los procesos pedagógicos en laescuela primaria, sumadas a la falta de personaldocente debidamente entrenado, y de recursos ymateriales educativos suficientes y adecuados a esasparticularidades culturales, son factores quefrecuentemente generan desventajas educativas en laniñez indígena y problemas de repetición y deserciónque les impiden el ejercicio pleno del derecho a unaEducación Básica de calidad.

Recuadro 4.2

El proceso de enseñanza y aprendizaje en los pueblosindígenas

170


aborden el porvenir con confianza, sino para que ellosmismos lo edifiquen de manera resuelta yresponsable(40)"

Los niños y niñas opinan acerca de cómo debe ser unbuen docente:

" Tiene que ser bueno, amigable y tener confianza enmí... debe escucharnos y comprendernos a todosnosotros... y no perder nunca la calma." Rosa. 9 años.Nueva Zelandia.

"Me enseña a portarme bien, me enseña a leer libros ycuentos, y me enseña a estudiar." Abdel. 7 años. Panamá.

"Que enseñe de verdad, no sea regañona, y cuando hagauna pregunta, la conteste." María Cristina. 11 años.Panamá.

"Me gusta un maestro que me enseñe a pensar y aencontrar respuestas por mí mismo." Bongani. 9 años.Zimbabwe.

"Un buen maestro es quien nos guía por el buen caminopara alcanzar nuestras metas."Analía. 12 años. México.

El gran desafío en este contexto se refiere a que, si bienla calidad y pertinencia de la educación depende de losbuenos docentes, también la situación del docentedepende de la educación. Tal como lo reconoce la OIT-UNESCO, si la enseñanza no inspira confianza ni gozadel apoyo de la comunidad, tampoco el personal docentepodrá contar con ese respaldo. Cuando la sociedadsubestima la función del sistema educativo y no valorasuficientemente sus aportes, se desvaloriza obliga-toriamente la situación de las personas responsables deejercer la función docente. Igualmente, el respeto que setiene por los educadores engendra respeto por la funciónque desempeñan. Cuando la profesión docente está malvista en la sociedad, este prejuicio se hace extensivotambién al sistema educativo oficial(41).

En este sentido el INDH Panamá 2002 indica que, apesar de que Panamá ha mostrado un interés especial enla formación y capacitación, y de que actualmentecontamos con una buena oferta de personal docentetitulado, persisten interrogantes en cuanto al nivel depreparación de este personal para realizar una labordocente de calidad. Resalta particularmente la necesidadde fortalecer los vínculos entre el Ministerio de

Educación, como empleador, y las institucionesuniversitarias como formadoras, para unificar criteriossobre los nuevos requerimientos en cuanto a la calidadde la formación de los docentes panameños, puesto quela calidad de la educación puede verse seriamenteafectada, tanto si el docente no posee las capacidadesy las competencias, como si no se le ofrecen lasoportunidades profesionales y la motivación necesariaspara que logre un desempeño óptimo.

10. Debilidades en la formación y capacitación delpersonal docente

Una buena parte de la población panameña percibe quela formación docente es deficiente y que tienedebilidades marcadas en cuanto los contenidos osaberes a trasmitir (¿Qué enseñar?), así como en elmanejo de las estrategias y técnicas didácticas (¿Cómoenseñar?) y de las situaciones relacionadas con lagestión eficiente del aula. Esta percepción obedece talvez al hecho de que la mayor parte de los programas deformación y capacitación docente en servicio gira aúnen torno a esquemas tradicionales que dejan de ladootros asuntos fundamentales, tales como elconocimiento matemático y del lenguaje, el desarrollodel pensamiento crítico y creativo, los valores, y elempleo de métodos que aseguren aprendizajes efectivosen las y los estudiantes.

Es necesario hacer notar, no obstante, que lejos estánlos tiempos en que, para ser maestro en Panamá, serequerían tres años de formación por encima del sextogrado de la escuela primaria (1926); a partir de 1995 seestableció que todos los docentes del país deben serformados en el nivel superior, en lugar de los tres añosen la Escuela Normal, a partir del primer ciclosecundario. Al pasar la formación docente de lasescuelas normales al nivel superior, no obstante,muchos panameños consideran que se perdió algo de la"magia pedagógica", y que la mística, la dedicación yel arte de enseñar que adquirían los egresados de lasescuelas normales han pasado a un segundo plano en lasuniversidades nacionales.

Otra esfera de preocupación radica en que el personaldocente que labora en las escuelas parece carecer de laformación necesaria para lograr crecientes niveles dedesempeño profesional, y que, a pesar de la significativainversión anual en acciones de capacitación en servicio,persisten debilidades importantes. El carácter genérico y

171


poco focalizado de los seminarios y talleres, la escasarelación entre lo que se ofrece en la capacitación y losproblemas que enfrenta el docente en la tarea pedagógica,y el uso continuado de métodos frontales y enfoquestradicionales, aunado a la falta de compromiso delos beneficiarios para transferir lo aprendido al aula declases, son factores que están influyendo decididamenteen el poco éxito de estos programas.

11. Motivación e incentivos en la profesión docente

Contar con educadores bien preparados, competentes ydedicados a la labor de enseñanza-aprendizaje es unaaspiración de la sociedad, entendiéndose que el desfase enla calidad entre el trabajo de un buen y un mal educador

hace la diferencia en los resultados académicos de susestudiantes. Esta diferencia generalmente pone enevidencia, a su vez, la motivación y los incentivos quetiene la profesión docente y los cuales dependen dediversos factores, como son la selección (es decir atraer alos más talentosos y calificados); la evaluación, lasupervisión y la rendición de cuentas; el desarrolloprofesional y el apoyo a la docencia; las recompensas y elreconocimiento (salario, promoción y prestigio); y lascondiciones del lugar y ambiente de trabajo (ventilación,amplitud, iluminación, materiales, mobiliario, seguridad).

Se percibe generalmente que existe poca motivación eincentivos en los educadores panameños en razón de losbajos ingresos, las pocas oportunidades de desarrolloprofesional y el deplorable estatus social en el que se

A. Antecedentes

La Fundación fue creada en 1997, en memoria deGabriel Lewis Galindo, con la visión de contribuircon el fortalecimiento del sistema educativo enPanamá. Con las contribuciones de la empresaprivada, la fundación ha equipado con programaseducativos y acceso a Internet a 11 centros derecursos (9 escuelas, 1 centro para niños de CasaEsperanza, y 1 centro de las Madres; Maestras enPanamá), llamados "Salón del Siglo XXI".

El programa identifica al docente como uno de lossujetos promotores de cambio más importantes dentrodel sistema educativo. Enfoca la capacitación deldocente hacia actitudes conducentes al desempeñocomo mediador/a de los procesos activos de aprendizajede los/las educandos (as), y coloca al niño y la niña al

centro del proceso hacia una formación integral.

B. Objetivo general

• Ofrecer al educador un programa de formaciónintegral, desde una perspectiva personal yprofesional, para que sea capaz de ofrecer unmodelo de formación adecuada a la realidad delos niños y niñas de este siglo, que promueva el

desarrollo de su potencial dentro de un ambientefavorable para el aprendizaje y la formación devalores.

C. Elementos innovadores

• Fortalece el desarrollo personal y profesional deldocente, respetando el estilo propio del/ladocente, pero abierto al uso de estrategias de"aprender haciendo".

• Enfatiza la adopción de nuevas actitudes quereconozcan las necesidades de los niños y lasniñas por parte de los maestros capacitados.

• Se inserta dentro de la filosofía pedagógica de laEstrategia Decenal de Educación.

• Reconoce, de forma explícita, "la realidad de lasociedad actual" y el rol de la escuela comoun centro para la formación "integral" de suseducandas/os.

• Aplica, concientiza, evalúa y sensibiliza.

Fuente: Síntesis de 15 experiencias educativasinnovadoras presentadas en un Taller del GrupoTemático.

Recuadro 4.3

Fundación Gabriel Lewis Galindo - "El Educador delSiglo XXI"

172


encuentra sumida la profesión docente. Los estudiantesuniversitarios de mayor capacidad intelectual einquietudes profesionales optan usualmente por carrerasmás prestigiosas, mientras que muchas personas conmenor interés y disposición para el estudio y lainvestigación son las que optan por los estudiospedagógicos y la profesión docente.

Un estudio realizado sobre las limitaciones sociales delas y los educadores concluye que, en general, estosprofesionales están siendo afectados negativamente pordiversos factores como son (42):

• El 60% busca ingresos adicionales trabajando enotras escuelas, ofreciendo clases particulares, ocomo vendedores.

• Hay carencia de lugares de recreación apropiadospara la persona y su familia.

• Hay una limitada capacidad de crédito para adquirirvivienda o realizar viajes de estudio o recreacióndentro o fuera del país.

• Los educadores de las áreas rurales e indígenastienen impedimentos para capacitarse o realizarestudios universitarios, y con ello lograr un ascensode categoría y una mejor remuneración.

• Existen demoras en la reclasificación de las escuelasy en la publicación de los concursos a puestosdirectivos en el sistema.

• Hay un incremento de los conflictos familiares, asícomo de los gastos de alojamiento, alimentación ytransporte, en los casos de docentes que trabajanalejados de su hogar.

12. Al carecer de mecanismos de evaluación yrendición de cuentas, el sistema educativo tiene dificultades para renovarse

Una de las políticas que más se impulsa regionalmenteen los últimos años guarda relación con la evaluación delos logros educativos, a partir de estándares educativosdebidamente consensuados, así como de los mediostécnicos para medir los logros en los aprendizajes yla responsabilidad que en ellos tienen los actoreseducativos. La evaluación representa, por consiguiente,un valioso instrumento de rendición de cuentas a la

familia y a la comunidad sobre los logros obtenidos yacerca de las brechas existentes en materia educativa.Permite también fortalecer la autoridad y confianza dedirectivos, docentes y comunidad, al tener informaciónsobre los procesos y resultados de la educación y poderrealizar los cambios que se requieren para mejorar losaprendizajes.

En Panamá, en 1995 se estableció el 31 de octubre comoel "Día de la Evaluación" y se realizó la primeraevaluación masiva y nacional, con estudiantes de VIgrado de Primaria, y de III y VI año de EducaciónSecundaria, en las asignaturas de Español y Matemática.Estas evaluaciones muestrales continuaron durante1996, 1997 y 1998, pero el proceso se vio afectado porla poca sostenibilidad técnica y administrativa, lainsuficiencia de recursos especializados en el tema, y laescasa utilización de sus resultados. Ello ha impedidoque el país cuente aún con un sistema que le permitadefinir sus estándares, medir sus logros, difundir susresultados y tomar decisiones para mejorar la educación,impulsando así una auténtica cultura de evaluación ymejoramiento continuo de la educación nacional. Enresumen, los resultados de la evaluación representan unfactor de importancia para medir también la eficacia dela escuela, y el desempeño de docentes y directores delos centros escolares (PREAL, 2000: p. 24).

13. La planificación y gestión del sistema actualresponden insuficientemente a las exigenciasde una gerencia moderna y eficiente, y a lasdemandas de las poblaciones locales

La descentralización es un proceso que ha generadogran interés en los gobiernos y sociedades de laregión latinoamericana en los últimos años, ytambién ha ocupado un lugar destacado en el debatesobre la reforma de los sistemas educativos. Losa rgumentos que favorecen esta opción van, desdelos efectos que tiene en la equidad y calidad de laeducación, hasta los que sustentan su importancia porlas consecuencias financieras y políticas que tiene suaplicación. Siendo un proceso asociado a la forma degobierno y al proceso de ejercer el poder, suimplementación debe analizarse en el contexto de lahistoria de nuestros países( 4 3 ).

En toda América Latina, la descentralización esconsiderada como un medio para lograr los objetivospropuestos (tomando en consideración los efectos

173


políticos, sociales, financieros y administrativos de estamedida), y no como un fin en sí mismo. Ladescentralización entraña, igualmente, nuevas relacionesde poder. Se habla del poder que pierde una instanciacentral del estatal, provincial o departamental, y depoderes que se transfieren a otros actores a nivelmunicipal, institucional o regional.

La descentralización es un modelo organizativo opuestoa la centralización, situación en la cual la instanciasuperior de la organización concentra las decisiones, losrecursos y el poder. Entre la centralización y ladescentralización se ubica el proceso dedesconcentración, mediante el cual el nivel centraldelega funciones y tareas a una instancia menor, peroreteniendo el poder sobre los asuntos más importantes(nombramientos, traslados, mantenimiento deinfraestructura, etc.).

a) La descentralización educativa en Panamá

La descentralización educativa ha estado presente en lamesa del debate sobre temas educativos desde principiosde la República. Pasando por los intentos dedescentralización que se dieron en el marco de laReforma Educativa de los años setenta -la experiencia delas unidades descentralizadas de educación y lanuclearización educativa, un modelo organizativo que sepropuso fomentar la participación de los actores socialesy educativos en las áreas rurales-, encontramos que, en1997, se aprobó la Ley 28, que establece ladescentralización del sistema educativo panameñomediante la creación de las Juntas EducativasRegionales y las Juntas Educativas Escolares, que soninstituciones dependientes administrativa yfinancieramente del Ministerio de Educación, pero conplena autonomía funcional. Estos organismos estánintegrados por representantes del Órgano Ejecutivo, losgremios docentes, los padres y madres de familia, yrepresentantes de la sociedad civil.

Una vez aprobada la Ley, el Ministerio de Educacióninició su implementación pero la misma se vio afectadapor diversos factores, incluyendo la falta de capacitaciónde sus miembros, y la escasez de recursos y de equipos.En septiembre de 1999 se plantearon cambios en laimplementación de la Ley para recoger algunas de laslecciones derivadas de la experiencia, pero éstoscontinúan pendientes de aprobación por parte de laAsamblea Legislativa.

En conclusión, Panamá no ha definido aún un nuevomodelo de gestión del sistema educativo. El debate de ladescentralización es tan antiguo como reciente, puesdepende de las condiciones políticas y socioeconómicasque lleven a revisar los esquemas organizativos existentes,así como de las tendencias que se observan en otrasregiones y países.

14. Aunque se incrementan los recursos, lagestión financiera en educación carece dela eficiencia deseada para lograr mejores resultados

Durante la década de los ‘90 se pudo apreciar un graninterés por aumentar el presupuesto del sector educativo,tanto en el rubro de funcionamiento como en el deinversiones. Un indicador del financiamiento educativoguarda relación con el costo anual por alumno, el cual esvariable según nivel, pero que ha mostrado una tendenciaa incrementarse a lo largo de la pasada década. El costoper cápita en pre-primaria y primaria pasó, de 269.7balboas en 1990, a 378.4 balboas en 1999. En la Mediavarió de 336.0 balboas a 476.9 balboas; y, en la superioruniversitaria, se elevó de 1,091.0 balboas a 1,222.5balboas por estudiante.

El costo anual por alumno también difiere según el tipo deestudios (técnicos o académicos) o el tipo de carrerasuniversitarias. Según datos de 1995, el costo anual porestudiante en la carrera de Administración de Empresas dela Universidad de Panamá era de 473.00 balboas, mientrasque en Odontología era de 5,932 balboas, y en CienciasNaturales era de 7,609.00 balboas. Este fenómeno puedeexplicar también el gran número de universidadesparticulares con ofertas académicas que requieren pocainversión en infraestructura tecnológica o científica.

a. La baja eficiencia interna genera sobre-costos e d u c a t i v o s

Se puede conocer la eficiencia del gasto educativomediante el análisis de la relación entre la cantidad derepetidores y el costo unitario por estudiante. Así, deacuerdo con cifras del Ministerio de Educación, en el2000 se re g i s t r a ron en la Educación Primaria oficialunos 24,880 repitientes, a un costo por estudiante de378.42 balboas. En Secundaria se re g i s t r a ron 9,514estudiantes repitientes, a un costo per cápita de 476.91balboas. En ambos niveles se estima el sobre -costoeducativo por repetición en 13,952,410.34 balboas.

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Aún cuando la pasada década mostró una tendencia adisminuir la repetición en términos relativos, su monto encifras absolutos varía poco y los costos unitarios seincrementan cada año. Si bien se podría sustentar que larepetición es una tradición del sistema, y que algoaprenden los estudiantes repetidores, este proceso debeestudiarse con cuidado. Si las escuelas no se hicieron nipara fracasar ni para expulsar a sus alumnos; si secrearon para enseñar, trasmitir la cultura y promover losaprendizajes de todos, entonces ¿por qué existen repitientesen esta magnitud y, sobre todo, en las zonas pobres?

b. La débil gestión afecta la ejecución de los proyectos educativos

Según el Ministerio de Economía y Finanzas, en el año2000, el Ministerio de Educación mantenía en ejecuciónseis proyectos de inversión importantes, por un montode B/.70.7 millones. Estos proyectos están orientadosespecialmente a construcciones y mantenimientoescolar (B/.26.6 millones), equipamiento de escuelas(B/.7.3 millones); mejoramiento de la calidad de laeducación - PRODE (B/.13.5 millones); nutriciónescolar (B/.13.2 millones); mejoramiento de laEducación Básica - Banco Mundial (B/.10.0 millones);e igualdad de oportunidades (B/.322 mil). Estos fondosextraordinarios fueron ejecutados, en promedio, en un72.9%. La ejecución menor se observó enconstrucciones escolares (32.1%), un área crítica delsistema que está relacionada con el ambiente apropiadopara los aprendizajes; el mayor porcentaje fuealcanzado en nutrición escolar (99.1%).

Otro caso ilustrativo de la debil gestión lo ofrecen losproyectos educativos para la población indígena. Segúnel Ministerio de Educación, al menos seis proyectos confinanciamiento internacional para promover laalfabetización y la educación bilingüe - intercultural seimpulsaron a partir de fines de los años ‘80. Organismoscomo el BID, UNESCO, UNICEF y la Unión Europea,y países como Canadá, aportaron recursos financieros ycolaboración técnica para contribuir al mejoramiento dela educación en los pueblos indígenas y apoyar eldesarrollo de la enseñanza con un enfoque más centradoen la lengua y la cultura de estos grupos de población.Estos proyectos se vieron afectados, no obstante, por lapoca eficiencia y la falta de continuidad de susoperaciones, lo cual impidió el logro de los resultadosesperados y el impacto en las condiciones educativas dela población.

El Proyecto MINEDUC para la alfabetización ycapacitación en las áreas marginales correspondientes a lapoblación Ngöbe y Kuna, por ejemplo, fue suspendido araíz de la crisis política de 1989 y, al reanudarse, se hizobajo un esquema que descuidó el uso del método bilingüe,para ser reemplazado por el Español. El de la UNESCO -Ministerio de Educación para mujeres de la ComarcaEmberá no se concluyó "por los constantes cambiosadministrativos surgidos en la Oficina de Coordinacióncon la UNESCO, en el Ministerio de Educación". ElProyecto de Alfabetización y Post-AlfabetizaciónBilingüe Ngöbe del Oriente Chiricano tuvo logrosimportantes, pero la falta de supervisión y seguimientoafectaron su impacto. (Marmolejo et al., 2000).

Otra línea de análisis que conviene explorar es la delsobre-costo de funcionamiento de la educación, cuandolos grupos son menores a la norma nacional. La relaciónestudiante-docente indica que, en 1997, el número dealumnos por docente en la República era de 25 enEducación Primaria y de 18 en la Media. Hay provinciascomo Los Santos (19), Herrera (21) y Veraguas (21), sine m b a rgo, que estaban por debajo del promedio nacionalen la Primaria, lo mismo que en la Media. Através de unanálisis más detallado se podrían identificar, dentro de lasprovincias, las escuelas con grupos entre 12 y 18estudiantes por maestros o profesores. Los llamadosalumnos de "cartón" o invisibles, son una nota quecaracteriza estos casos, ante insuficientes controles porparte de la dirección y supervisión del proceso dematrícula y asistencia escolar.

Como se puede apreciar, en los últimos años el país hacontado con recursos suplementarios para mejorar laequidad y la calidad de la educación, en beneficio de losgrupos marginales del campo y de la ciudad. La dificultadmayor consiste en la débil capacidad de gestión y la faltade continuidad en las acciones comprometidas, lo cualrevela la insuficiente voluntad política por cumplir conestos proyectos, independientemente del Gobierno ogrupo de personas que los hayan incubado o promovido.Esta debilidad en la gestión, más que la falta de recursos,parece ser uno de los factores que impide que los servicioseducativos lleguen, a quienes debe llegar, con la calidad yla eficiencia necesarias.

c. Sólo el 16.8% de los aportes del sector privado llega a las áreas rurales

Tradicionalmente en Panamá se ha reconocido la

175


importancia que tiene el aporte del sector privado a laeducación, reconocimiento que crece en los momentosactuales. Un estudio realizado recientemente porPREAL y la Unión de Centros Educativos Particulares,mediante la aplicación de una encuesta a una muestra decien empresas que operan en los diversos sectoreseconómicos del país, mostró algunos resultadosinteresantes, a saber:

• Las empresas privadas apoyan de modo diversa laeducación: con becas, asistencia técnica, aportesfinancieros, construcción de infraestructura escolar,alfabetización, capacitación laboral, capacitación dedocentes, suministro de textos y útiles escolares,suministro de alimentos, y capacitación a padres defamilia, entre otros.

• La mitad de estos apoyos se ofrece de modopermanente, y la otra mitad, ocasionalmente.

• La mayor parte de esta colaboración es recibida enlas provincias de Chiriquí, Colón y Panamá; sólo el16.8% de estos beneficios llega a las áreas rurales.

Los aportes de la empresa privada responden usualmente asolicitudes específicas, y es evidente que se requiereentonces incentivar esta valiosa colaboración, peroinsertándola dentro de una estrategia de acción que ofrezcaresultados más duraderos y efectivos en el sistema.

B. Los problemas y brechas

La educación panameña ha recorrido un camino difícil ya veces contradictorio. Ésta ha contribuido a difundir laalfabetización y la escolarización en una buena parte dela sociedad pero, pudiendo haber sido un factor esencialde movilidad social para reducir la pobreza y fomentar eldesarrollo humano, su oferta desigual y la pocarelevancia social de sus contenidos le han impedido

A. Antecedentes

Se crea a raíz del Convenio de Cooperación Técnicano Reembolsable No. ATN/MH-6720-RG entre laFundación para la Libertad Ciudadana y el BID, y sederiva del Proyecto Empretec de la Conferencia deNaciones Unidas para el Comercio y Desarrollo(UNCTAD).

El programa Empretec se ofrece en América Latina,África y Europa para dar soporte integral a la pequeñay mediana empresa mediante el fomento delcrecimiento, la innovación y los valores. En base almismo nace la Fundación Empretec Panamá, unanueva entidad, sin fines de lucro, y bajo elfinanciamiento del Fondo Multilateral de Inversiones-FOMIN-BID y de la propia Fundación Empretec. ElPrograma lleva 36 meses de duración, a partir defebrero del año 2000.

B. Población

• Adultos con potencial de liderazgo emprendedor.

C. Objetivo general

• Promover la conducta emprendedora en Panamá,a fin de lograr una mejora en los niveles de vidade todos los panameños.

CH. Elementos innovadores

• Trabaja sobre la premisa de que la capacidad deemprendedores se puede mejorar y fortalecer.

• Uso de la metodología propia de la andragogía, oaprendizaje de adultos.

• Trabaja sobre la conducta, valores y actitudes de lap e r s o n a .

• Se orienta hacia la auto-evaluación para propulsarcambios y la adquisición de compromisos propios.

• Provee un seguimiento, a través de asistencia técnica.• Orientado hacia la educación informal, con

pertinencia directa hacia el trabajo.


Recuadro 4.4

Fundación EMPRETEC Panamá - “Programa deDesarrollo de la Capacidad Emprendedora”

176


cumplir con su misión en momentos históricos del país.En relación con la pobreza y la desigualdad, la educaciónpanameña muestra un conjunto de oportunidades –capitaldifícil de atesorar–, pero también brechas profundas queson expresión fehaciente de diferencias e inequidades, yreflejo de la condición de una sociedad dispar y excluyenteen donde el sistema educativo funciona a dos velocidades.

Las potencialidades se observan en un conjunto de factores:

• Una sociedad consciente en general, de que la educaciónes una herramienta de desarrollo personal y nacional;

• un sistema con amplia y diversa base jurídica,recientemente actualizada, que apunta a surenovación y democratización;

• una red extensa de escuelas primarias que ofrecenuna cobertura casi universal de educación primaria;

• una oferta educativa de Preescolar y de Media en unamplio número de áreas;

• un decreciente analfabetismo;

• una participación ascendente de las mujeres en laeducación;

• un incremento en el número de instituciones en laoferta de carreras de educación superior;

• un elevado número de profesionales formados endiversas áreas de especialidad;

• una abundante disponibilidad de personal docentetitulado en la mayor parte de las especialidades delsistema;

• unas estrategias e innovaciones de cambio educativoque se han formulado y pactado;

• un crecimiento progresivo del aporte financiero delEstado a la educación, en términos absolutos y relativos;

• una contribución del sector privado medianteservicios educativos y asignaciones monetarias y nomonetarias;

• un monto considerable de recursos obtenidos por lavía de la cooperación internacional; y

• un entorno nacional e internacional favorable a loscambios educativos.

Las brechas representan, en cambio, la distancia entre loesperado y lo alcanzado, entre lo básico que se desea y larealidad que se materializa. En este sentido, haynumerosas realidades que marcan cuán importantes sonesas brechas educativas en nuestro país:

• La principal brecha educativa en Panamá es ladesigual distribución de las oportunidades educativasentre los diversos grupos de población, lo cualrefuerza la pobreza y la inequidad social;

• Los grupos pobres tienen menos escolaridad y menosacceso, tanto al mercado laboral, como a un salarioadecuado para llevar una vida digna;

• La escolaridad en los grupos no pobres llega a ser eldoble de la de los grupos pobres;

• Las escuelas que sirven a las grandes mayoríasnacionales y a los pobres son menos eficaces que lasque sirven a los hogares no pobres;

• La nueva Ley Orgánica, que tiene orientaciones parala transformación educativa, no se ha implementadototalmente;

• La mayoría de las escuelas funcionan con normas delos años cincuenta, sesenta y ochenta;

• El sistema cuenta con recursos importantes que noson bien aprovechados, ante la ineficiencia en el gastoy las inversiones;

• Al docente se le ha incrementado su nivel académico,pero se le han mantenido o reducido las competenciasprofesionales específicas que requiere para enseñar ylograr aprendizajes eficaces;

• Existe un centralismo absorbente y rígido querefuerza el nivel superior del sistema, pero quedebilita la creatividad, iniciativa y participación de lasregiones educativas y los centros escolares;

• El país ha contado con propuestas de cambioeducativo imaginativas y pactadas socialmente, perose descontinúa su aplicación al cambiar las políticase d u c a t i v a s ;

177

• El sistema ha crecido y se ha hecho más complejo,pero carece de mecanismos de investigación,planificación y evaluación que regulen sudesarrollo;

• Se cuenta con iniciativas de cambio educativoimpulsadas por diversos grupos, pero se carece deuna estrategia y voluntad para trabajar en función deun proyecto educativo común de toda la sociedad.

Las oportunidades y brechas que se han enunciado aquíofrecen referentes para una reflexión sobre el pasado yel presente de la educación panameña, a partir de loscuales se podría construir la educación que se desea enel futuro.

Conviene advertir que, si este paso se posterg ademasiado, el sistema educativo no colapsará, peroencontraremos que las nuevas generaciones y la propiasociedad padecerán la ausencia de una oportuna y sabiadecisión acerca de la formación de su más importanterecurso nacional. Y, si bien nunca es tarde para hacereducación de calidad, como dijera un sabiolatinoamericano, cuanto antes se inicie este proceso, másesperanza se ofrecerá al porvenir de la sociedad, laniñez y la juventud de nuestro país.

IV. Superando la pobrezap a ra co n s t ruir opo rt u n i d a d e sy cimentar el DesarrolloHumano en el país

Habiendo planteado con anterioridad en este capítulo loslogros, problemas y brechas que caracterizan a laeducación panameña, se ofrecen a continuaciónsugerencias que pueden ser útiles como insumos para laformulación y puesta en práctica de políticas quereduzcan los índices de pobreza y el riesgo social que seadvierte en la sociedad panameña.

A . Los fines primordiales del modelo organizativo que se adopte deben ser: mejorar la equidad, aumentar la calidady reforzar la eficiencia del sistema e d u c a t i v o

Una vía para lograrlo lo anterior mediante unaconcertación nacional en beneficio de una educación

con equidad y calidad, que privilegie estrategias comolas siguientes:

• Focalizar la atención en los grupos pobres,mediante los estudios, planes y proyectos quepermitan asegurar una educación básica de calidadpara todos, otorgando elevada prioridad a lossectores excluidos o rezagados de las oportunidadese d u c a t i v a s .

• Atender con prioridad el problema delanalfabetismo de los grupos más pobres,principalmente en las áreas indígenas, y elevar elnivel educativo de la mujer en esos contextos.

• Implementar en las escuelas indígenas la educaciónbilingüe-intercultural, con docentes debidamenteformados y motivados, y con los textos, guías ymateriales educativos para cumplir este objetivo.

• Fomentar la educación para el trabajo y para la vidaen todos los espacios y experiencias formativas quepuedan realizarse, desde los programas dealfabetización y post-alfabetización, propiciandolos diversos medios y modalidades de enseñanza -aprendizaje. La aplicación del enfoque decomportamiento emprendedor será indispensableen este caso.

• Asegurar que los niños del área rural, indígena yu r b a n o - m a rginal cuenten, en su escuela, con unamerienda y almuerzo diario que provean losnutrientes indispensables para una salud integral.

• Introducir la transformación curricular en laEducación Básica general y la Media, de modoplanificado y diversificado y con sentido degradualidad, asegurando las condicioneso rganizativas y materiales, y la preparación dedocentes protagonistas de estos cambios.

• Incrementar la atención de la niñez menor de 5 añosde las áreas rurales e indígenas mediante laexpansión de los servicios de educación inicial yp r e e s c o l a r, como parte de las políticas nacionalesde reducción de la pobreza y auspiciando laparticipación de la iniciativa privada.

• Reclutar docentes bien calificados, experimentadosy motivados para que trabajen en escuelas de las


178

comunidades rurales, indígenas y urbano-m a rginales, ofreciéndoles los incentivos materialesy no materiales que aseguren su presencia ypermanencia en esas áreas.

• Fortalecer las escuelas de aulas multigrado condocentes bien capacitados; con los textos,materiales y guías indispensables; y con un sistemapermanente de asesoría pedagógica y curricular queasegure calidad en los aprendizajes.

• Articular escuelas de aulas multigrado a un centrode Educación Básica General que posea oferta dePremedia, de modo que se asegure la escolaridadbásica y obligatoria establecida por la Constitucióny la Ley.

• Mejorar las competencias del personal docente de laBásica y la Media, por medio de una políticaeducativa que estimule la calidad en la formaciónmediante alianzas entre las universidades y elMinisterio de Educación, incentivos profesionales,y criterios de reclutamiento que permitan atraer yseleccionar a las personas más talentosas ymotivadas hacia esta profesión.

• Fortalecer la capacidad de gestión, creatividad yparticipación de las escuelas para atender lasnecesidades educativas de sus estudiantes, medianteuna efectiva descentralización que permitatransferir a las regiones y centros escolares aquellosrecursos, información y poder de decisiónnecesarios para desempeñar su rol.

• Promover estudios más específicos sobre lascaracterísticas educativas que presentan los gruposmás pobres (situación, expectativas, servicios, yrecursos, entre otros), cuyos resultados permitansustentar las políticas y decisiones sobre elmejoramiento de la equidad, la pertinencia y lacalidad de la educación para estos grupos dep o b l a c i ó n .

• Crear y poner en marcha un sistema de evaluacióny rendición de cuentas que facilite la generación deinformación sobre los logros académicos yadministrativos del sistema, el tomar las decisionesmás adecuadas, y la capacidad de mantenerinformada a la comunidad educativa sobre losprocesos y resultados educativos.

• Mejorar la eficiencia en el gasto y la inversióneducativa, modernizando las normas, criterios ymecanismos que contribuyen a burocratizar lagestión, que aumentan los costos del sistema y quesubutilizan recursos valiosos que podrían mejorarlas condiciones educativas y la calidad de vida de lapoblación pobre.

• Impulsar el establecimiento de un sistema deplanificación estratégica (al nivel central, regional einstitucional-local) que utilice las herramientascientíficas para elaborar estudios, planes yproyectos, prospecciones, proyecciones, escenariosy simulaciones, de modo que las políticas ydecisiones que influyan en el futuro de la educaciónen el corto, mediano y largo plazo, esténsustentadas adecuadamente.

• Lograr un pacto político y social que permita lacontinuidad de los proyectos y políticas educativasmás allá de los períodos de los gobiernos y de losministros de educación.

Desde hace varios años, diversos paíseslatinoamericanos han iniciado cambios en los sistemaseducativos, con la finalidad de adecuarlos a lasnecesidades y demandas que les plantea un nuevo ycomplejo contexto socioeconómico y político. Productode estas decisiones se han impulsado movimientos que,bajo diferentes denominaciones (reforma, modernización,transformación), apuntan a replantear el modeloeducativo vigente y a proponer alternativas quecontribuyan a lograr una educación con equidad, mayorcalidad y eficiencia. A continuación una síntesis dealgunas de estas experiencias, valoradas como exitosaspor diversos estudios de organismos internacionales:

La Escuela Nueva . Es una experiencia educativainiciada en Colombia desde la década de los añossetenta, por iniciativa de un grupo de educadoresapoyados financieramente por ONG's. Actualmente esun programa oficial del gobierno que abarca a unas 17,000 escuelas, casi la mitad de los centros escolaresrurales del país. En un porcentaje elevado, las escuelasfuncionan con uno o dos docentes, quienes trabajan convarios grados simultáneamente, en comunidades cuyamatrícula no justifica tener un maestro para cada grado.El aprendizaje activo de los estudiantes mediante el usode diversos métodos (mesas de trabajo grupal, guías,bibliotecas, rincones, mapa escolar, diario escolar,


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gobierno escolar, promoción flexible), y de otrosmateriales y apoyos que reciben del Ministerio, seconvierte en lo fundamental del cambio pedagógico.(44)

P rograma Nacional de Autogestión para elDesarrollo Educativo (PRONADE). Representa unaexperiencia de Guatemala, iniciada en 1993, destinada aofrecer educación a la tercera parte de la niñez que noasistía a la escuela primaria en las áreas rurales eindígenas del país. Su finalidad es aumentar la coberturay mejorar la calidad de la educación que deben recibirlos estudiantes en los tres primeros grados de la escuelaprimaria. Unos 42 mil niños y niñas de Preescolar, y másde 237 mil de Educación Básica, son atendidosactualmente por PRONADE.(45)

Educación con Participación de la Comunidad( E D U C O ). Constituye una experiencia educativaimpulsada por El Salvador, a partir de 1993, para lograrque la comunidad asumiera mayor compromiso yresponsabilidad en la contratación de maestros,mantenimiento escolar, la evaluación y el control de lacalidad de los resultados educativos. Las escuelas delprograma son administradas por una A s o c i a c i ó nComunal para la Educación (ACE), integrada por padresy madres de familia que, conjuntamente con loseducadores, administran los recursos asignados por elEstado. Las escuelas de EDUCO funcionan encomunidades en donde no había escuela, o en áreas endonde las escuelas fueron cerradas por falta de docentesinteresados en trabajar en zonas de difícil acceso, o porla inseguridad que generaba el conflicto armado. Se hapodido incorporar a sus beneficios a más de 200 milniños, que representan dentro de la matrícula pública el53% de la educación Parvularia, el 24% del primergrado, el 16% del segundo y el 11% del tercer grado.(46)

P rograma de Capacitación Orientado a Jóvenes. Afines de 1991 se inició en Chile un programa decapacitación laboral orientado a jóvenes de escasosrecursos y poca experiencia en el trabajo. Este programa,a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social,facilita la inserción laboral de la juventud, especialmentede los sectores marginados que no trabajan ni estudian, através de una modalidad de capacitación que combinaarmoniosamente la pasantía en la empresa con prácticasy capacitación profesional. El programa incluye tambiénopciones de formación profesional para el empleo porcuenta propia, en el caso de hombres y mujeres jóvenesque viven en condiciones de pobreza extrema. Los cursos

son administrados por empresas públicas o privadas quehayan participado en una licitación pública.(47)

Las cuatro experiencias descritas sucintamente serefieren a esfuerzos por elevar las condicioneseducativas de los grupos pobres y excluidos de lasoportunidades de una vida decente. Ellas se insertan enprocesos nacionales de cambio educativo, y se sustentanen la equidad y calidad de los aprendizajes. Laparticipación de otros organismos y actores de lasociedad civil en la generación y gestión de estasinnovaciones representa una característica esencial deestos procesos.

RECUADRO 4.5

Lecciones de laexperiencialatinoamericanaLa reciente experiencia latinoamericana en materiade reformas y transformación de los sistemaseducativos ofrece una gama de ricas lecciones,algunas de las cuales podemos aprovechar conbeneficio al proponernos definir el rumbo delesfuerzo de cambio que deberá realizar Panamá, ensu búsqueda de una educación para la equidad y eldesarrollo humano:

• La educación tiene valor renovado. • La búsqueda de consensos y de concertación es

fundamental. • Los cambios no se pueden improvisar.• La nueva educación demanda nueva

institucionalidad. • La evaluación de resultados asegura buenas

decisiones educativas. • Hay urgencia de asegurar la sostenibilidad de

las políticas y cambios educativos. • Una atención prioritaria debe prestarse a la

equidad. • La capacidad innovadora es fundamental en los

procesos de cambio. • Los aprendizajes de calidad son el centro de

atención de los cambios. • La importancia de la solidaridad internacional

para apoyar la transformación de la educación.

180


B. Las políticas públicas educativas deben focalizarse para atender la pobreza

La atención focalizada a las escuelas de las áreas ruralese indígenas debe ser parte de una política públicaeducativa destinada a mejorar las condiciones de

desarrollo humano de esos grupos. La limitadaexistencia de centros y facilidades para estudiar(internados, transporte, becas, etc.) es una condicionantereal para las oportunidades educativas del futuro de estosgrupos humanos, pues no es la misma cantidad dehabilitación la que requiere un niño indígena en Darién

A. Antecedentes

Proyecto para mejorar la educación de la ciencia,matemática y tecnología en las escuelas primarias ysecundarias del país, facilitando entrenamiento yasistencia a un núcleo de docentes con el propósitode que adquieran capacitación y experiencias en lasestrategias del Proyecto 2061, y adaptándolas a lasnecesidades de los educadores y estudiantes".

La ejecución se inició en el año 1999, habiéndosedesarrollado durante 29 meses en los siguientescentros pilotos: Instituto Fermín Naudeau, InstitutoAlberto Einstein, Centro Básico General Rep. deHaití, y la Universidad de Panamá. A partir del año2000 se extendió a la Escuela María Ossa de Amador,Escuela Japón, Escuela Secundaria Pedro PabloSánchez, Instituto Superior Juan DemóstenesArosemena, Escuela Josefina Tapia, Escuela NuevoArraiján, Escuela José Santos Puga y Escuela ElisaChiari.

B. Población que atiende

Estudiantes de Educación Básica General

C. Objetivos generales

• Mejorar el aprendizaje de la ciencia, lamatemática y la tecnología en las escuelasprimarias y secundarias de Panamá, ayudando alos educadores a ser mejores educadores.

• Reemplazar los métodos memorísticos deinformación por la construcción deconocimientos por parte del propio estudiante,

con la ayuda de experiencias de aprendizajeefectivas que les faciliten los educadores; esd e c i r, hacer de los estudiantes participantesactivos de su propio aprendizaje.

• Reemplazar la cantidad de conocimientos denuestro curriculum por la calidad de losconocimientos, de manera tal que el estudianteaprenda conceptos significativos y relevantes enel contexto de sus experiencias diarias.

CH. Elementos Innovadores

Es un proceso sistemático basado en el Proyecto 2061de la Asociación Americana para el Avance de laCiencia (siglas en inglés: AAAS), que propone:

• Ayudar a que los estudiantes desarrollen las ideasy hábitos mentales que necesitan para poderllegar a ser seres humanos compasivos, capacesde pensar por sí mismos y de encarar la vida coninteligencia.

• En base a un consenso de la comunidad científica"acerca de lo que debe ser un individuo queegresa de la escuela secundaria, se propone unconocimiento científico para todos, con larecomendación de que se reemplacen loscontenidos extensos y con comprensión mínima...con la menor cantidad de contenido, pero con unamejor selección y mejor enseñados, para lograrcomprensión."


Recuadro 4.6

SENACYT - “Proyecto de Esquemas de AprendizajeCientífico y Tecnológico” - (PEACYT)

181

que un pobre urbano en Panamá. Hay problemasdistintos que requieren enfocarse en esfuerzos distintos yubicando las herramientas más fuertes al servicio de lossectores más débiles.

Una línea de reflexión y de trabajo podría orientarsehacia organizar adecuadamente el financiamientoprivado de la educación, con miras a lograr incrementarlo.Existe un aporte desde los centros educativosparticulares y las empresas. El reto sería aumentar estaparticipación en áreas prioritarias como la educaciónpreescolar, la educación básica y la alfabetización, enfavor de grupos pobres, a través del diseño de estímulosespecíficos para las empresas, personas naturales yo rganizaciones interesadas en contribuir con el desarrollodel capital humano del país a través de la educación.

C. Hay que acortar la brecha tecnológica

Otra fuente de desigualdad está asociada con el acceso ala tecnología como instrumento capaz de mejorar lascondiciones productivas del país y las posibilidades deincorporar a los pobres a actividades laborales máscompetitivas. La "brecha digital" se produce en razón deque, en nuestros países, el acceso a la tecnología estálimitado a sectores de altos ingresos, o de la clase media,o a algunas actividades económicas como la banca y laactividad financiera.

Existen grandes bolsones que han hecho que Panamácalifique como menos que regular en su situación conrespecto a la tecnología en los indicadoresinternacionales. Las advertencias mundiales para cerrarla brecha digital, como medida para combatir elincremento de la pobreza, se sustentan en lasexperiencias de diversos países que, al darle acceso a lascomunidades pobres para que aprendieran a utilizar elinstrumental tecnológico en su beneficio, han podidopermitirles conectarse a fuentes de financiamientointernacionales para llevar a cabo pequeños proyectos dedesarrollo que les han puesto en contacto con la sociedadde la información y el conocimiento de nuestra era.

Panamá ha venido haciendo esfuerzos en este sentido,pero tropieza con la gran dificultad de que no encuentrauna audiencia lo suficientemente preparada paraentender y utilizar la gama de posibilidades tecnológicasque van mucho más allá de un procesador de palabras.Así lo demuestra la reciente publicación sobre losIndicadores de Percepción Social de la Ciencia y la

Tecnología en Panamá (SENACYT, 2001). Entre losesfuerzos que se encaminan con mayor claridad hacia lospobres están las Infoplazas, cuyo potencial de desarrolloapenas está comenzando a explotarse en favor de lascomunidades pobres del país y cuya filosofía se base enque la tecnología al servicio del desarrollo humanopuede contribuir a la reducción de la pobreza. Comomuy bien ha señalado Mark Mallock Brown,Administrador del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), la tecnología per se no esuna panacea, pero ofrece instrumentos cada vez másimprescindibles para mejorar la calidad de vida de laspersonas. No obstante, las disparidades existentes entrepaíses, y dentro de los países también, ha puesto derelieve que la "brecha digital" puede ahondar lascondiciones de pobreza y exclusión social deimportantes sectores de la población. Al facilitarle a lascomunidades pobres el acceso a la tecnología, se les abrenuevos horizontes en sus esfuerzos por superar lapobreza e integrarse a los mercados.

De cara al futuro, tal vez la acción clave es la inversiónen, y el uso creativo de, la tecnología detelecomunicaciones e informática en la educación. Lasescuelas rurales, indígenas y urbano-marg i n a l e sgeneralmente no disponen de estos recursos, y susestudiantes reflejan, por consiguiente, desventajassignificativas frente al resto en cuanto al conocimiento ymanejo de las tecnologías modernas. Cómo crearoportunidades igualitarias en el acceso a la informática ya las telecomunicaciones con fines de aprendizaje, ycómo evitar la ampliación de esa brecha tecnológica y enla calidad de los aprendizajes entre las áreas urbanas,indígenas y rurales, son preguntas fundamentales quedeberán responderse a través de la puesta en ejecuciónde acciones innovadoras.

CH. Urge mejorar la calidad de los contenidosy del proceso de enseñanza- aprendizaje

En esta etapa de la historia, se reconoce que el caudal deconocimientos aumenta y se renueva a velocidadesnunca antes vistas; se habla de renovaciones cada tresaños en ciertas disciplinas científicas (biología,química, etc.), y de menos de 18 meses en otras másinstrumentales (electricidad, telecomunicaciones,informática). De igual forma, la naturaleza trans-disciplinaria del conocimiento nos habla de que losplanes y programas de estudios deben estar marcadospor la flexibilidad y estar dotados de los medios que


182


hagan posible su continua actualización y adecuación alas particularidades de la población que se sirve y sue n t o r n o .

En un campo como el de las ciencias, por dar unejemplo, la magnitud y rapidez de los avances que sedan a nuestro alrededor - y sin que necesariamenteparticipemos en ellos - nos hace reflexionar acerca de laimperiosa e impostergable necesidad de fomentar una

cultura en favor de la ciencia y la tecnología en elsistema educativo nacional. Es clave que las autoridadeseducativas fomentean las sinergias entre el sistemaeducativo y las instituciones nacionales dedicadas apromover el desarrollo científico y tecnológico del país,tales como la Secretaria Nacional de Ciencia yTecnología (SENACYT) y la Ciudad del Saber, no seaque rápida e irremediablemente se haga imposibleacortar la distancia en desarrollo humano entre nuestro

A. Antecedentes

Proyecto co-financiado por la República de Panamá yel Banco Interamericano de Desarrollo (BID). LaFUNDACIÓN INFOPLAZA administra elproyecto, que es implementado conjuntamente conSENACYT.

Las Infoplazas son centros comunitarios de accesoa Internet con ventajas tarifarias brindadas por laempresa Cable & Wireless Panamá. Éstas se dan enasocio con fundaciones, asociaciones, juntascomunales, organizaciones no gubernamentales,cooperativas, gobiernos locales, alcaldías, juntaslocales, etc., de modo que los asociados compartenlos costos de la instalación y la operación de laInfoplaza.

A través de las Infoplazas se ofrecen otros recursos deinformación, tales como materiales multi-mediosinteractivos, y capacitación y enseñanza a distancia alas áreas rurales y urbanas del país. Se desarrolla unarchivo de información relativa a las actividadeseconómicas y comerciales propias de la región deubicación, además de su actividad social y cultura.

B. Población

• Comunidades a lo largo del país, en áreas urbanasy suburbanas.

C. Objetivo general

• Centros de acceso a la información queutilizan la tecnología informática y de las

telecomunicaciones para apoyar el desarrollosocial y económico de las comunidades.


• Enlace entre esfuerzos públicos y privados parael beneficio de sectores en situaciones demarginación.

• Uso de tecnologías de punta por parte de sectoresque, de otra forma, tendrían otro factor en sucontra e incrementarían su estado de marginacióno su total exclusión del contexto económicoglobal.

• Una forma de capacitación en la tecnología yacceso al conocimiento en condiciones de falta dealternativas para lograr ese acceso.

D. Alcance

Las Infoplazas brindan la oportunidad de "un saltogigante" hacia el acceso al conocimiento por parte depoblaciones que de otra forma no lo tienen, lo cualpuede significar un desarrollo económico y socialmás aproximado a lo equitativo. Es una oportunidadde transformación que ha de lograrse en la medidaque se den una divulgación y promoción adecuadasde los servicios disponibles, teniendo como meta lacapacitación general para toda la poblacióncomunitaria.

SENACYT, 2001

Recuadro 4.7

SENACYT - “Infoplazas”

183

país y los países más avanzados. Definir estrategias yexperiencias de enseñanza-aprendizaje más activas,participativas y reflexivas, que redunden en efectospositivos sobre la calidad del rendimiento escolar delalumnado, y en la aplicación del conocimientoadquirido a su entorno sociocultural y natural, sontareas para acometer de inmediato.

D. Hay que aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión educativa

Al referirse a este tema, el Informe 'Mañana es MuyTarde' expresa que:

"El modelo tradicional de gestión educativa es más unaparte del problema que un instrumento de solución delmismo. ... hasta la fecha, la mayor parte de la gestión ha

estado en manos de los gobiernos, que la han ejercido enforma predominantemente centralista, burocrática ypolitizada.. La mayor parte de los ministerios deeducación deciden sobre la construcción y equipamientode las escuelas, la contratación y políticas de personal,la dotación de libros, los planes académicos y lasevaluaciones, entre otros aspectos tanto académicoscomo administrativos. Las opiniones y requerimientosde personas que dirigen y administran localmente lasescuelas y, en particular, de los padres de familia, raravez son tomadas en cuenta. Los ministerios tienden a serinstituciones de crecimiento amorfo y sobrecargado defunciones, cuyos presupuestos y volúmenes de personalson relativamente altos..." (PREAL: 2000)

A pesar de que el centralismo en la toma de decisioneseducativas ha sido parte inherente la República durante


A. Antecedentes

Dentro del marco de cooperación técnicainternacional entre el Gobierno de Panamá y elGobierno de Alemania, en el año 1993 se inicia esteProyecto, cuya modalidad de formación profesionalinvolucra al sector gubernamental y al sector privado.

B. Población que atiende

• La población meta son hombres y mujeresjóvenes de entre 14 y 20 años de edad, que hayanterminado su bachillerato de las provincias dePanamá, Colón y Chiriquí. Otros participantes dela gestión son los empresarios, coordinadores ymonitores en las empresas formadoras, losintegrantes de las comisiones técnicas, losprogramadores, los instructores, y los directivosde los centros colaboradores.

C. Objetivo general

• Generar la sinergia entre las partes del “SistemaNacional de Formación Profesional Dual”, paragarantizar su sostenibilidad una vez se retire lacooperación alemana.


• Formación teórico-práctica (1 a 2 años deduración).

• Se da en un 80% en empresas formadoras delsector privado, y en un 20% en el INAFORP.

• El aprendiz es contratado por la empresa, yadquiere el derecho a recibir el 70% del salariomínimo durante el primer año y el 90% en elsegundo.

• El sector privado y el sector gubernamentaltrabajan juntos, no sólo en las políticas queorientan al sistema, sino también en laelaboración de la programación, el currículum yla evaluación de los aprendices.

• Se considera la variable género al incorporar a lamujer a esta modalidad de formación,tradicionalmente monopolizada por el hombre.


Recuadro 4.8

INAFORP/COSPAE - “Fortalecimiento del Sistema deFormación Profesional Dual”

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toda su existencia, en estos momentos parece ser más unimpedimento que un facilitador del desarrollo de laeducación. Para remediar sus efectos se impone crearuna nueva política de gestión educativa para Panamá, sinimprovisaciones, sino desplegando un esfuerzo de largoplazo para poder producir el cambio social que supere laresistencia a la innovación y el temor a lo desconocidoen los actores sociales, al tiempo que produzcatransformaciones en la estructura y funcionamientogeneral del Estado. Ello implica igualmente abocarse atareas de planificación sistemática, asesoría continua,organización, participación amplia y, sobre todo, depreparación de los cuadros técnicos y administrativosque asumirán las responsabilidades de implementarel proceso. La evaluación por objetivos, el seguimiento,y la rendición de cuentas a la comunidad deberán serparte inseparable de una experiencia de esta naturaleza.

Cambiar el modelo de gestión educativa de un país esun proceso complejo, heterogéneo y diverso, quefunciona de acuerdo con las condiciones nacionales ylas políticas de desarrollo nacional y educativo, en uncontexto de cambios económicos, políticos, culturalesy científicos que se dan con gran velocidad e intensidad.En lo que se refiere a la atención de los grupos humanosmás vulnerables, ésto indica que el esfuerzo deberíacentrarse en fortalecer el papel de las universidades, laso rganizaciones indígenas, y la Unidad de CoordinaciónTécnica de Educación Indígena creada en el Ministeriode Educación, de modo que la consolidación derecursos humanos y materiales se traduzca eninvestigaciones y estudios etno-educativos que aportenconocimientos sobre las necesidades de inversión eneducación, según corregimiento, distrito, comarca yregión educativa, como base parea identificar y definirprioridades.

Igualmente habrá que elaborar planes que permitandefinir con mayor precisión las metas de atención y eluso que tendrán los recursos, según las necesidades yprioridades establecidas; revisar los procedimientos deasignación de recursos, creando mecanismos másflexibles, descentralizados y con mayor participación delas comunidades locales; instrumentar las medidas derendición de cuentas a la sociedad en general; yfortalecer la transparencia y la fluidez en los actospúblicos y licitaciones relacionadas con la adquisiciónde bienes y servicios relacionados con la buena marchade la educación y la atención a las áreas marginales delp a í s .

E. Urge motivar al docente panameño y mejorar la calidad de su formación

Si se desea contar con buenos docentes que sirvan entodas las áreas geográficas del país, se debe pensar en eldesarrollo de una política de incentivos que contribuyaa elevar la moral y el desempeño de los profesionales dela educación. Esta política debería contribuir a erradicaralgunas debilidades del sistema y plantearse estímulostanto monetarios como no monetarios, que pueden serofrecidos de modo individual o grupal:

• Entre los incentivos monetarios se encuentran losincrementos salariales, la regularidad en el pago, elpago por mérito, fondos especiales para materiales,aumento salarial en función del costo de la canastabásica, fondo para emergencias familiares, subsidiopara vivienda, bonos por asistencia, bonos por elrendimiento de los estudiantes, financiamiento deproyectos escolares, y participación en proyectose d u c a t i v o s .

• Entre los incentivos no monetarios se cuentan elreconocimiento nacional o regional, apoyo enmateriales educativos, desarrollo profesional(capacitación en servicio, becas, educación adistancia, reuniones profesionales, pasantías.),apoyo de la comunidad, prestigio en la comunidad,relaciones armoniosas con las familias, facilidadesde transporte, cercanía de la escuela, vivienda en lacomunidad y servicios básicos de buena calidad enla escuela (luz, agua, teléfono), participación en latoma de decisiones, carga docente y administrativamejor repartida, flexibilidad de horario, mobiliario,y provisión de materiales de enseñanza, entre otros.

En lo referente a la política de formación docente, serecomienda que la misma sea parte de la política deeducación del Estado por esta razón, los lineamientosque se ofrezcan requieren ser vistos en un contexto másamplio, a saber:

• Marco legal: En sus artículos 264 al 275, la LeyOrgánica de Educación fijó los criterios, el perfil ylos procedimientos jurídicos para conformar estapolítica de formación docente.

• Perfil del educador: En el artículo 270 se trazan losrasgos generales del perfil del docente panameñoque se aspira a formar, al cual se pueden agregar

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otros como la capacidad para comprender alestudiante, para investigar, organizar y conducir elproceso enseñanza aprendizaje de manera efectiva;y la actitud creativa para introducir innovacionespedagógicas en la escuela y el aula. La Leyigualmente prevé que el docente debe poseer ungrado mínimo de formación a nivel de educaciónpostmedia. Adicionalmente, en el artículo 275 seestablece que el Ministerio de Educacióngarantizará que el personal docente yadministrativo que ejerza funciones en lascomunidades indígenas tenga una formaciónbilingüe, con dominio del español y de la lenguaindígena de la región.

• C a r rera docente: Este instrumento aparece creadoen la Ley Orgánica, pero aún no se ha desarrolladomediante la ley correspondiente. La CarreraDocente debe garantizar el acceso, permanencia,perfeccionamiento y egreso de las y los educadores;y contempla también el derecho y el deber quetienen los educadores a ser debidamente evaluadosen atención a su eficiencia profesional, supervisiónacadémica docente e investigación educativa.

• Perfeccionamiento docente: Convendría estudiarla viabilidad de crear un instituto o programa del

Estado responsable de la calidad de la educación enPanamá, y el cual se ocupe, entre otros asuntos, dela formación en servicio del personal docente,mediante el uso de nuevas tecnologías y enfoquesde educación presencial y a distancia quecontribuyan a la profesionalización del docentepanameño. Esta institución debería tener suficienteautonomía para que pueda innovar y desarrollareficientemente sus actividades y contar con elapoyo del gobierno, de las universidades y deo rganismos de la sociedad civil interesados en eltema.

• Uso creativo de las nuevas tecnologías y re c u r s o sde apre n d i z a j e: Toda la labor, incluyendo laformación inicial y continua del personal docente,debe apoyarse y nutrirse de las herramientastecnológicas que están al alcance y pueden servir ala educación en nuestros tiempos. La persona quedecide ser educadora tiene el deber de conocerdiversas alternativas tecnológicas y métodosdidácticos eficaces que le faciliten el logro deaprendizajes de calidad en sus alumnos. Aunque elacceso a la tecnología es importante para todaslas escuelas, es esencial para la capacitaciónpermanente del docente en servicio, que trabaja enáreas de difícil acceso.

Di a g rama 4.1. Incentivos que contribuyen a mejorar la motivación y desempeño de los maestros.

Fuente: Fombrum et al.,1984.


F. Hay que buscar consenso para tener éxito en las acciones de transformación educativa

Una de las lecciones más reveladoras de la experienciade cambio educativo en América Latina la representanlos acuerdos y consensos logrados entre los diferentesactores de la educación. Esta lección se sustenta en elreconocimiento de que la educación es unaresponsabilidad de toda la sociedad , y noexclusivamente de un Ministerio, gobierno o loseducadores, aún cuando todos ellos tienen un deberindeclinable que cumplir en este campo. A continuaciónse ofrece una panorámica de los principales actores queintervienen en nuestro proceso educativo nacional:

• En el caso de Panamá, la concertación educativa conlos gremios docentes se aprecia como estratégica,visto el papel beligerante que históricamente hantenido en la viabilidad de las políticas educativas delpaís. Actualmente existen tres org a n i z a c i o n e sgremiales nacionales, y también gremios docentesen cada una de las provincias, los cuales funcionande manera autónoma o como capítulos de lasasociaciones nacionales.

• La participación de los gremios de empresarios seha reflejado en el debate y elaboración de propuestaspara el mejoramiento de la educación, la creación deorganismos especializados para el tratamiento de lostemas educativos, la colaboración en elfinanciamiento de proyectos e institucioneseducativas, y otras formas de cooperación.O rganismos como el Consejo Nacional de laEmpresa Privada (CONEP), el Consejo del SectorPrivado para la Asistencia Educacional (COSPAE),la Fundación del Trabajo, la Asociación Panameñade Ejecutivos de Empresa (APEDE), la Cámara deComercio, Industrias y Agricultura de Panamá, y laUnión de Centros Educativos Particulares sonalgunos de los entes del sector empresarial queintervienen en políticas y programas educativos.Existen empresas que han asumido compromisoscon el financiamiento y desarrollo de proyectoseducativos en diferentes lugares del país mediantebecas, asistencia técnica, dotación de mobiliario,construcción de edificios escolares, capacitaciónlaboral, capacitación de docentes, suministro detextos y útiles escolares, entre otros.

• La familia tiene un compromiso importante con laeducación. Dado que la Constitución Política leasigna el deber y el derecho de velar y trabajar porla educación de sus hijos e hijas, en Panamá existenasociaciones, federaciones y confederaciones depadres y madres de familia a nivel provincial ynacional, que intervienen en la definición depolíticas y el impuso de proyectos de mejoramientode la educación. Este sector tiene un gran potencialcolaborativo y puede jugar un papel deextraordinaria importancia en los cambioseducativos.

• Los sindicatos y gremios de trabajadore so r g a n i z a d o s también expresan un interés crecienteen la educación, dado que reconocen en laformación y capacitación un medio esencial para lapromoción del trabajador, su adaptación a loscambios rápidos que experimenta el mundo laboral,y su capacidad de mejorar el nivel de vida de lafamilia. Cada una de las principales centralessindicales, así como el Consejo Nacional deTrabajadores Organizados (CONATO) que lasagrupa, y la Fundación del Trabajo, que integra aempresarios y trabajadores, han realizado estudios ydebates y, han participado en congresos, eventos ycomisiones sobre el tema de la transformación dela educación.

• Las fundaciones y organizaciones nogubernamentales (ONGs) , un fenómenoo rganizativo relativamente reciente en nuestromedio, han mostrado especial vocación por laeducación en el nivel comunitario y nacional en laatención de grupos específicos de población:mujeres, campesinos, niños de la calle, indígenas,adultos mayores, trabajadores, grupos pobres, niñezdiscapacitada, entre otros. Muchas fundaciones yONGs panameñas tienen objetivos educativos yalgunas de ellas desarrollan experiencias educativasinnovadoras dentro de su área de actividad, en lasque la promoción humana y la participación secuentan entre sus recursos estratégicos mási m p o r t a n t e s .

• Las iglesias tienden a tener un lugar importante enel debate y la búsqueda de alternativas educativas.La Iglesia Católica en Panamá, por ejemplo,históricamente ha participado en comisiones queestudian y proponen cambios a la educación

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nacional. Existe una Asociación de ColegiosCatólicos que trabaja por los fines educativos y laConferencia Episcopal, ente que integra los obisposcatólicos y que generalmente aporta puntos de vistaen relación con la educación y la sociedad.Igualmente, iglesias como la Episcopal, OrtodoxaGriega, Hebrea, Metodista, Evangélica y Bautistatienen una visión sobre la educación, poseencolegios y participan en acciones educativasc o m u n i t a r i a s .

• El Gobierno representa un sector fundamental en laconcertación educativa, pues tiene unaresponsabilidad sustantiva en las políticas,administración y financiamiento de la educaciónnacional. De un gobierno centralizador de la gestióneducativa, la sociedad ahora tiende a pensar engobiernos que otorguen mayores oportunidades alos sectores y actores sociales para que intervenganen las decisiones conducentes a resolver losproblemas educativos. La necesidad de formularpolíticas que trasciendan los períodosgubernamentales es parte también de las nuevasdemandas que se le formulan al Estado moderno.

• Igualmente, los medios de comunicación socialpodrían jugar un papel más constructivo en laformación de las capacidades humanas en el país,siempre que su programación estimulara laadquisición de conocimientos, el desarrollo dedestrezas y el aprendizaje de valores positivos parael desarrollo humano, y que la misma desalentaralos mensajes que destacan la violencia, ladelincuencia y la deshonestidad, como conductassocialmente correctas. En esta esfera convieneponderar la misión que cumplen Canal 11, Radio yTelevisión Educativa, FTV-Canal 5, y RadioNacional, todos los cuales constituyen vías, en elmarco de la educación no formal e informal, de granalcance para el desarrollo de las competencias ycapacidades humanas y sociales en favor de losgrupos de menor ingreso.

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C A P Í T U LO IV La Educación como vía para la ...

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