TCP/RLA/3112 TCP/RLA/3217

ASISTENCIA A LOS PAÍSES ANDINOS EN LA REDUCCIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES EN EL SECTOR AGROPECUARIO

Buenas prácticas de manejo de recursos naturales y fortalecimiento institucional para la reducción de riesgos y desastres en el contexto del cambio climático

ECUADOR

BUENAS PRÁCTICAS. UNIDADES DE GESTIÓN DE RIESGOS

INTRODUCCIÓN

El volcán Tungurahua, un estrato-volcán con forma cónica y elevación de 5000 msnm, es uno de los más activos de los Andes del norte, ha venido registrando lapsos de actividad desde el año 1641. En julio de 1999, el volcán inició un nuevo proceso eruptivo con emisión de cenizas y vapor, que continua hasta hoy. La actividad productiva está afectando a los cantones de Ambato, Baños y Riobamba, con impactos adversos en los sectores agrícola, ganadero, avícola, frutícola y turístico.

El volcán alterna períodos de actividad eruptiva intensa y baja. Durante los intervalos de alta actividad, su estilo eruptivo se carac-terizó por una continua emisión de ceniza, vapor y otros gases, así como también por fuertes explosiones con columnas compues-tas de gases y ceniza con varios kilómetros de altura, que originaron frecuentes detonaciones audibles en toda la periferia del volcán.

Los peligros volcánicos relacionados con la alta actividad son los lahares, que descendían frecuentemente por las quebradas del flanco occidental del cono y se extendían hasta cubrir amplias zonas, ubicadas al occidente entre Pelileo, Mocha, Quero y Guano.

Esta tendencia del volcán se mantuvo hasta mayo de 2006, cuando se observó un incremento en su actividad volcánica, que inició con una fase de erupción explosiva del 14 de julio al 16 de agosto de 2006, seguido de un dramático aumento de la actividad del Tungurahua, generándose varios flujos piroclásticos y la caída de lapilli (cascajo) de unos 3 cm. de diámetro, que se esparcieron hasta cubrir una extensa zona. La columna eruptiva alcanzó una altura estimada de 8 a 10 Km.

Se estima que, producto de las erupciones al menos 30 poblados con cerca de 300,000 personas, ubicados en las provincias de Tungurahua y Chimborazo fueron afectados por la caída de ceniza y expulsión de material piroclástico. El sector ganadero vacu-no fue uno de los más afectados, ya que los planes de evacuación establecidos no consideran su traslado preventivo y muchos animales murieron, sobre todo en la provincia de Chimborazo.

El gobierno del Ecuador, preocupado por el tipo de intervenciones que había realizado hasta ese momento, mismas que se limita-ban a actividades de recuperación aisladas y con un enfoque socorrista con la ausencia de una política pública de Gestión de Riesgos, lo que no permitía tomar acciones, en forma coordinada y articulada, necesarias para atender a la población durante la emergencia (proceso eruptivo), además de poder generar procesos de recuperación integral de la zona afectada.

Para dar respuesta a esta situación, el Gobierno de Ecuador implementó una propuesta piloto que permitiera garantizar la coordi-nación institucional en la gestión del riesgo para con un enfoque de desarrollo sostenible. Esto permitió el establecimiento de ob-jetivos y lineamientos consensuados entre diferentes actores públicos y particulares para atender las diferentes etapas de rehabi-litación y reconstrucción de la zona afectada, a causa de la erupción del volcán Tungurahua.

LOCALIZACIÓN La zona de influencia de la Unidad de Gestión de Riesgo es en diez cantones ubicados en las provincias de Tunguragua y Chimborazo, en la sierra central del Ecuador y en los flancos del volcán Tungurahua. Los cantones participantes son Penipe, Guano, Riobamba, Cevallos, Mo-cha, Quero, Tizaleo, Patate, Baños y Pelileo, mismos que son afectados por la caída de ceniza, lahares y flujos piroclásticos. La altitud en la que se encuentran estos cantones está entre 2330 y 3800 msnm.

Volcán Tungurahua

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BUENAS PRÁCTICAS: UNIDADES DE GESTIÓN DE RIESGOS

DESCRIPCIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA

La Unidad de Gestión de Riesgo es un espacio de coordinación interinstitucional temporal que fue creada para dar respuesta a un limitado sistema de trabajo enfocado sobre la emergencia y a la ausencia de una política pública de Gestión de Riesgos en el Ecua-dor, lo que no permitía tomar acciones necesarias coordinadas y articuladas para atender a la población durante la emergencia y generar procesos de recuperación integral de la zona afectada.

Varias de las organizaciones protagonistas y responsables de situaciones de emergencia como los gobiernos locales y provinciales de las provincias más afectadas (Tungurahua y Chimborazo) y varios ministerios gubernamentales decidieron plantear un proyecto piloto que permita un manejo articulado e integrado de las fases de emergencia y recuperación. Este espacio de coordinación inter-institucional temporal se denominó Unidad de Gestión de Riesgo Biprovincial.

El proyecto fue financiado por el Gobierno de Ecuador a través de un Decreto Ejecutivo, mismo que inicio el 6 de noviembre del 2007, para la recuperación de los sitios afectados por la reactivación del volcán. La figura legal y responsabilidad de la e jecución y manejo administrativo recayó en el Consejo Provincial de Tungurahua. Los Municipios participantes son Penipe, Guano, Riobam-ba, Cevallos, Mocha, Quero, Tizaleo, Patate, Baños, Pelileo y los Ministerio de: Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, Am-biente, Vivienda, Salud, Inclusión Social, Obras Públicas; Banco Nacional de Fomento y Consejo Provincial de Tungurahua y Chim-borazo quienes a través de delegados conforman un Comité Directivo que se constituye en la máxima instancia para la toma de decisiones en las fases de emergencia y recuperación.

En el proyecto se establecieron objetivos y lineamientos consensuados de trabajo para atender las diferentes etapas de rehabilita-ción y reconstrucción de la zona afectada por la erupción del volcán Tungurahua, a través de la incorporación de manejo de temas como:

El diseño e implementación de programas de atención social para grupos vulnerables;

El estudio sobre posibles fuentes de empleo para los afectados directos;

El seguimiento a los proyectos de emergencia;

La implementación de procesos de rendición de cuentas,

La estrategia de información y comunicación de la unidad y

La creación de las Unidades de Gestión de Riesgos Municipales y Provinciales

Las Unidades de Gestión de Riesgos tienden a garantizar:

La seguridad de la población ubicada en las zonas de riesgo

Establecer procesos de recuperación sostenible

Establecer control ciudadano sobre el manejo de los recursos

La estructura funcional de una UGR al interior es claramente definida, así como su relación con el contexto institucional existente, ya que para el manejo de riesgos es necesaria una coordinación coherente y clara.

El proyecto se ha constituido en la instancia técnica que elabora instrumentos de la gestión de riesgos para la toma de instancias políticas como la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgo (STGR), Comité de Operación de Emergencia Provincial y Cantonal (COE).

Como parte de la institucionalización el comité técnico de la UGR Biprovincial trabaja con delegados de los municipios, consejo pro-vincial.

ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LA UGR

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BUENAS PRÁCTICAS: UNIDADES DE GESTIÓN DE RIESGOS

Para la obtención de los objetivos propuestos, la UGR se definió trabajar a través de los siguientes progra-mas estratégicos:

1. Atención a grupos vulnerables: Garantizar la integridad física, social y emocional de los afecta-dos por la emergencia, la cual es vital para ase-gurar la recuperación inmediata.

2. Reactivación económica de la zona de influen-cia, a través de modelos de desarrollo económico alternativos, que propicien condiciones para el acceso a fuentes de empleo local. Para ello, se cuenta con una serie de instrumentos, uno de los principales es la “Estrategia Agropecuaria de Tun-gurahua y propuestas de desarrollo económico local en Chimborazo (CPCH).

3. Reactivación económica local promoviendo una reactivación turística del área. Este producto se obtendría apoyando proyectos turísticos que difun-dan el potencial turístico en la zona, con campa-ñas de promoción en distintos medios de comuni-cación, apoyados a su vez por autoridades como: la Dirección Regional de Turismo, el Proyecto de Reactivación Turística de la Zona de Influencia del Volcán, con las Direcciones Provinciales.

4. Transparencia y rendición de cuentas, a través de la implementación de sistemas de seguimiento a los proyectos de emergencia.

5. Estrategia de comunicación para la Gestión de Riesgos.

Desde el ámbito institucional la creación de las UGR Municipales y Provinciales, además con el estableci-miento de un Modelo Piloto para la UGR, con el objeti-vo de garantizar la sostenibilidad del proceso en lo local, para posteriormente replicar la experiencia a nivel nacional.

BUENAS PRÁCTICAS: UNIDADES DE GESTIÓN DE RIESGOS

IMPACTOS Y RESULTADOS

ECONÓMICOS: La Unidad de Gestión de Riesgos permite canalizar los fondos de emergencia asignados por el Gobierno Nacional

para la población afectada por fenómenos naturales como la erupción del volcán Tungurahua. Permite optimizar y controlar el uso de esos fondos evitando el mal gasto. Es así, que cuando el proceso de erupción del volcán Tungurahua se inició, el gobierno cen-tral destinó 30 millones de dólares para los sectores afectados sin criterio técnico alguno de tal forma que gran parte de estos fon-dos se perdieron, como por ejemplo infraestructura que se construyó en zonas de altos riesgo. De igual forma, no existía un sistema transparente del uso de los fondos asignados y como resultado, no existió un rendimiento de cuentas. Actualmente la UGR se constituye en el brazo técnico de la Secretaría Nacional de riesgo para priorizar la inversión de los fondos de emergencia para los sectores más afectados, así como también centraliza el esfuerzo de colaboración de las distintas institucio-nes de tal forma que permite un gasto eficiente, transparente y coordinado de los fondos asignados. Al ser coordinados los esfuer-zos, permite que la ayuda llegue de forma efectiva y rápida. Finalmente, permite que se realice un seguimiento de los programas y proyectos emergentes, garantizando la transparencia de los fondos asignados y permitiendo continuar con un proceso de aprendi-zaje y retroalimentación para mejorar aún más la asistencia a los sectores más afectados. Durante el funcionamiento de la UGR, se ha elaborado treinta perfiles y estudio de sostenibilidad de proyectos de desarrollo produc-tivo que beneficiarían a 2197 familias.

SOCIALES: La integración de la ciudadanía en la preparación de la respuesta y la cons-

trucción proactiva de procesos de recuperación en las diferentes dimensiones sociales, económicas y psicológicas, entre otras, que se han visto afectadas por la actividad del volcán, resulta vital para lograr fortalecer las capacidades comunitarias y barriales. El generar procesos de interrelación planificada entre todas las entidades y sectores involucrados en la atención y recuperación de la zona afectada, permitiría la implemen-tación transversal de elementos técnicos de Gestión de Riesgos.

INSTITUCIONALES: Por primera vez se estableció una coordinación interinstitucional

efectiva entre todos los actores involucrados en el proceso de ayuda y recuperación de las poblaciones afectadas. Es así que a través de la UGR biprovincial, trabajaron juntos 10 ministerios, 9 municipios y técnicos contratados. Se define claramente los roles y res-ponsabilidades de cada una de las instituciones, un ejemplo de esto es la construcción de planes de contingencia cantonales, la valoración de amenazas y vulnerabilidades, la construcción de indicadores de Gestión de Riesgos, que son propuestas desde la unidad técnica del proyecto y que luego son enriquecidas mediante procesos de validación, con los delegados de instituciones ministeriales, seccionales y comunitarios, a través del pro-yecto también se ha logrado consolidar veedurías ciudadanas en 11 parroquias.

NATURALES: Sobre las experiencias y el proceso

de aprendizaje ante la emergencia del proceso eruptivo del volcán Tungurahua, la creación de las Unidades de Gestión de Riesgo a nivel de canto-nes, permite que una acertada planificación ayude a reducir los riesgos y la afectación a la población.

Dentro del proceso de planificación, los gobiernos cantonales, como también provinciales, puede im-plementar políticas para evitar construcciones en zonas de alto riesgo. Además, al ser las quebra-das el drenaje natural de los flujos piroclásticos, imponer una prohibición de asentamientos y cons-trucciones a lo largo de las mismas; éstas políticas ayudarán a recuperar la vegetación natural de tal forma que funcione como barreras naturales y así reducir el impacto sobre la población.

Dentro de las acciones que ya se implementaron como políticas a nivel nacional, está la creación de la reserva natural alrededor del volcán Tungu-rahua, sobre los 4.200 msnm.

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LECCIONES APRENDIDAS Dada su cercanía con la población local, las UGR responden al principio de subsidiariedad, donde la comunidad se constituye

en el primer actor en dar respuesta a la emergencia, lo que ha demostrado gran eficacia y eficiencia en el manejo de la misma.

Es necesario que la gestión de riesgo sea concebida como un proceso sistémico e integral que incorpora conocimientos, visio-nes y perspectivas desde los diferentes actores involucrados en cualquier evento que se constituya en una amenaza.

Si bien hay un marco general del proyecto que se circunscribe a las fases de atención y recuperación, dentro del desarrollo mismo del proyecto se vio la necesidad de ampliar la visión del mismo a otra fase, la de gestión del riesgo que es la prevención para la disminución del riesgo y desastres, así como la necesidad de ampliar la visión del riesgo desde el enfoque de una sola amenaza a una visión del riesgo ante multiamenazas.

Es importante involucrar crecientemente a las UGR municipales en las fases de rehabilitación y prevención de emergencias.

Es necesario generar condiciones de sostenibilidad del proceso de gestión del riesgo, a través del fortalecimiento de las capa-cidades de respuesta y resiliencia de las comunidades locales.

Es importante garantizar la vinculación directa de los/as líderes de las UGR, con las comunidades en que funcionan. Asimis-mo, es importante que los/as líderes responsables de Gestión de Riesgos dentro de sus respectivas comunidades, tengan un diálogo permanente con los miembros de la comunidad. En este diálogo, el papel del/a líder es doble: por un lado, promueve la organización de la comunidad en torno a objetivos concretos de manejo de recursos naturales; por el otro, asegura la transmi-sión de necesidades de inversión para el manejo de recursos naturales, desde la comunidad hacia la UGR y de ahí busca ac-ceso al financiamiento. Uno de los papeles de la UGR es el de identificar financiamiento y formular propuestas de inversión en manejo de recursos naturales, como estrategia de prevención de riesgos.

Se debería incorporar el análisis integral de multiamenazas de una zona determinada, tomando como punto de partida el análi-sis de territorio desde la visión de riesgo y como política fundamental el ordenamiento territorial para la prevención y mitigación de desastres.

Mayor información:

“Sistematización de prácticas para la gestión del riesgo por la erupción del volcán Tungurahua”

TCP/RLA/3217 “Asistencia a los países Andinos en la reducción de riesgos y desastres en el sector agropecuario”

http://www.fao.org/climatechange/68070/es Departamento de Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente (NRC)

FACTORES DE ÉXITO

El mecanismo de comunicación permanente con las unidades locales, fue el principal instrumento para garantizar la pertinencia de las UGR con respecto a las necesidades de la sociedad civil. Este factor favoreció en forma significativa la posibilidad de aprove-char los beneficios de la subsidiariedad de que gozan los municipios, como resultado de su proximidad con la población urbana y rural.

BUENAS PRÁCTICAS: UNIDADES DE GESTIÓN DE RIESGOS

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Departamento de Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente (NRC) Elaborado por: Jenny Valencia Consultora Nacional FAO Ecuador Jenny.valencia@fao.org

Revisión Técnica y Editorial: Tomás Lindemann Oficial de Instituciones y Cambio Climático tomas.lindemann@fao.org

Daniela Morra Consultora TCP/RLA/3217 daniela.morra@fao.org

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Fotos

Página 1: Rodrigo Baldeón, Área Gestión del Desarrollo

Páginas 2-6: Municipio de Penipe, Área de Gestión de Desarrollo, 2006/7