Bonvecchi y Zelaznik - El Impacto Del Poder de Decreto Presidencial Sobre El Comportamiento...

7/25/2019 Bonvecchi y Zelaznik - El Impacto Del Poder de Decreto Presidencial Sobre El Comportamiento Legislativo

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El Impacto del Poder de Decreto Presidencial sobre el Comportamiento Legislativo*

Alejandro Bonvecchi (UTDT) y Javier Zelaznik (UTDT)

El rgimen presidencial argentino confiere al Poder Ejecutivo la capacidad para

legislar de manera unilateral a travs de decretos. Esta capacidad, legalmente restringida

a situaciones de necesidad y urgencia, ha sido utilizada de manera tan reiterada en la

actual etapa democrtica que ha devenido una herramienta ordinaria de de toma de

decisiones. El diseo institucional argentino prev varios tipos de respuesta por parte del

Congreso ante la emisin de decretos que sustituyen su poder de crear normas de carcter

legislativo: aprobacin explcita, aprobacin tcita, modificacin y rechazo. No obstante

ello, los legisladores han respondido al crecientemente frecuente uso de decretos de

necesidad y urgencia (DNUs) por parte del Ejecutivo con el silencio: la abrumadoramayora de los decretos emitidos por los presidentes desde 1983 ha sido aprobada de

manera tcita por el Congreso al abstenerse de ratificarlos, derogarlos o modificarlos.

Este trabajo forma parte de un proyecto ms amplio que investiga la relacin entre el

uso de decretos de necesidad y urgencia, el tipo de control que ejerce el Congreso, y las

estrategias de intervencin en el proceso legislativo ordinario por parte del Ejecutivo y

los legisladores. En este artculo se presentan las caractersticas institucionales del poder

decreto en general y de sus particularidades en el caso argentino, y trata de dar cuenta de

la forma en que el poder ejecutivo y el poder legislativo utilizan los recursos a su

disposicin: elevada frecuencia de utilizacin de los decretos de necesidad y urgencia por

parte de los presidentes e igualmente elevada frecuencia de aprobacin tcita de los

mismos por parte del Congreso. El anlisis de los decretos emitidos y de la respuesta

legislativa a ellos muestra que tanto el comportamiento de los presidentes como el de los

legisladores es consistente con los incentivos correspondientes al formato institucional

del poder de decreto.

Para desplegar este argumento el trabajo se organiza en cuatro secciones. La primera

presenta la herramienta de los decretos, en general, y de los decretos de necesidad y

urgencia en particular, haciendo referencia a la forma en que la ciencia poltica ha

* Artculo publicado en Mustapic, Ana Mara, Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (eds.) Loslegisladores en el Congreso Argetino. Prcticas y Estrategias , Buenos Aires, Instituto Torcuato Di Tella,2012.


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intentado dar cuenta de su uso. La segunda seccin describe el formato institucional del

poder de decreto presidencial en Argentina sealando las variaciones institucionales

experimentadas especialmente durante el actual perodo democrtico iniciado en 1983.

La tercera seccin analiza la poltica de emisin de DNU y la respuesta del Congreso en

ese perodo, con especial atencin en la etapa abierta en 1989, cuando los DNU se

convierten en un instrumento ordinario de toma de decisin. La cuarta seccin explora

posibles determinantes de los patrones de emisin de DNU y respuesta legislativa

previamente identificados. Las conclusiones recapitulan los hallazgos y plantean futuras

lneas de investigacin.

El poder de decreto como herramienta de gobierno

Los presidentes en Argentina estn provistos de una amplia variedad de instrumentosinstitucionales, reactivos y proactivos, que les permiten, en diferente grado, y con

diferentes consecuencias, intervenir en el proceso de formacin de normas de carcter

legislativo. El poder de decreto es uno de los poderes proactivos ms importantes con los

que puede contar un Presidente pues le permite modificar el status quo legislativo de

manera unilateral y sin autorizacin ni notificacin previa al Congreso.

Como instrumento legal, el poder de decreto ha sido recientemente incorporado al

orden constitucional en Argentina y otros pases latinoamericanos.1 No hay consenso

terico dentro de la ciencia poltica acerca de los motivos que han llevado al surgimiento

de este instrumento decisorio. Para las perspectivas culturalistas, el poder de decreto no

es ms que la traduccin institucional de la tradicional cultura poltica caudillista, propia

de Latinoamrica; para algunas perspectivas institucionalistas, el poder de decreto es el

desarrollo lgico de la concentracin de poder institucional que caracteriza a los sistemas

presidenciales; para las perspectivas que focalizan en los procesos de reforma econmica

pro-mercado, el poder de decreto es consecuencia de la necesidad de desarrollar

instrumentos de toma de decisin que aslen al ejecutivo de demandas sociales y polticas

para poder llevar adelante sin distorsiones las medidas econmicas; para las perspectivas

1En contextos democrticos, o de transicin a la democracia, el poder de decreto fue incorporado a lasConstituciones de Per en 1980, Nicaragua en 1987 (aunque fue eliminado en la reforma de 1995), Brasilen 1988, Colombia en 1991, y Argentina en 1994. Tngase en cuenta que en Argentina, como se sealarms adelante, se hacia uso de los DNU antes de su incorporacin al marco normativo, sobre una base para-constitucional (Riggs, 1988).


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basadas en la accin racional el poder de decreto es introducido al marco normativo por

presidentes que buscan concentrar su poder y/o Congresos ineficaces que prefieren

delegar poderes en el Ejecutivo anticipando problemas futuros en sus procesos decisorios

internos (Carey y Shugart, 1998b).

Los DNU son slo uno de los diferentes tipos de decreto a disposicin de los

presidentes. Al respecto, es til distinguir entre cuatro tipos de decretos: a) autnomos, b)

reglamentarios, c) delegados y d) de necesidad y urgencia. Los decretos autnomos son

los que le permiten al Presidente regular materias propias de la rama ejecutiva del estado,

en funcin de sus atribuciones constitucionales, y que en el caso argentino estn basados

en el artculo 99, inciso 1 de la Constitucin Nacional. Ms all de la importancia de

estos decretos para el funcionamiento del gobierno, ellos no le proveen al Presidente

capacidad de intervencin en el proceso de creacin de normas de carcter legislativo.Los decretos reglamentarios son aquellos mediante los cuales se implementa la

legislacin aprobada por el Congreso, establecidos en Argentina por el artculo 99, inciso

2 de la Constitucin Nacional. El poder de reglamentar leyes suele estar asociado a una

baja influencia en el proceso de creacin normativa, ya que su mbito especfico es el de

la ejecucin de normas. La Constitucin Argentina indica, en el artculo recin citado,

que la emisin de estos decretos no debe alterar el espritu de la ley con excepciones

reglamentarias. A pesar de esta restriccin, el poder de reglamentar leyes concede al

Presidente un instrumento importante. En primer lugar, porque el Presidente puede

abstenerse de reglamentar las leyes, o puede hacerlo de manera parcial, con lo cual, est

en condiciones de evitar cambios no deseados alstatus quo. Por ejemplo, la ley 23.554 de

Defensa Nacional sancionada en 1988 fue reglamentada recin en Junio de 2006, 18 aos

ms tarde. En un caso menos extremo, la ley 26.331 de Presupuestos Mnimos para la

proteccin de Bosques Nativos fue sancionada en noviembre de 2007 y su

reglamentacin se efectu en febrero de 2009, ms de un ao despus.

En segundo lugar, porque la reglamentacin puede ir en algunos casos, ms all

de las disposiciones de ley, incluso modificando la normativa que, supuestamente, slo

estara reglamentando para su ejecucin. En tercer lugar, porque el Presidente puede

interpretar de manera particular, favorable a su propia posicin, disposiciones de la ley

formuladas de manera vaga o ambigua. Tal como proponen los estudios sobre delegacin


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de poderes legislativos al Ejecutivo en sistemas presidenciales, el grado de intervencin

del Presidente en la creacin normativa aumenta cuando la ley que debe reglamentar est

formulada de manera muy amplia, pues ello deja en manos del poder reglamentador la

determinacin de las caractersticas ms especficas de la norma, lo cual de hecho suele

constituir una forma de delegacin tcita por parte del Congreso (Epstein y OHalloran,

1999).

Los decretos delegados le permiten al Presidente crear normas de carcter

legislativo siempre y cuando el Congreso lo haya habilitado a tal efecto. Esa habilitacin

puede ser ms o menos amplia, y los mecanismos para rendir cuenta de esa delegacin

ms o menos especficos. El artculo 76 de la Constitucin Argentina estipula al respecto

que Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias

determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para suejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca, con lo cual

establece limitaciones en funcin de materia, y tiempo de uso de los poderes. Los

decretos delegados son un instrumento importante para que el Ejecutivo pueda crear de

manera directa normas de carcter legislativo, especialmente si, como en el caso

argentino, las habilitaciones suelen renovarse de manera recurrente.

Los DNU permiten al Ejecutivo emitir normas de carcter legislativo que alteren de

manera inmediata el status quo sin necesidad de contar con delegacin previa del

Congreso. La extensin de este poder depende, en gran medida, de su formato

institucional. Sin lugar a dudas, un presidente con DNU es ms fuerte que uno que carece

de ellos, pero algunos aspectos del proceso poltico de emisin y control de los decretos

son decisivos para evaluar la extensin del poder asociado con este instrumento: a) el tipo

de tratamiento legislativo que pueden tener los DNU, b) el tipo de aprobacin legislativa

a que estn sujetos, c) la capacidad presidencial de vetar las decisiones del Congreso

sobre los decretos y d) las limitaciones temticas a la emisin de DNUs (Negretto, 2002).

En primer lugar, el tratamiento de los decretos puede ser a libro cerrado o a libro

abierto. Es a libro cerrado cuando el Congreso slo puede aprobar o rechazar el decreto,

mientras que es a libro abierto cuando el Congreso est en condiciones de aprobar el

decreto con modificaciones o de manera parcial. Desde ya, la aprobacin a libro abierto

aumenta el poder del Congreso y reduce el del Presidente.


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En segundo lugar, la aprobacin del decreto puede ser explcita o tcita. Es explcita

cuando la vigencia del decreto depende de que el Congreso (ambas cmaras en caso de

legislativos bicamerales) lo apruebe explcitamente, con lo cual pierde su validez en caso

contrario. As funciona el mecanismo en Brasil, donde el presidente tiene la capacidad de

emitir Medidas Provisorias (MP). Las MPs le permiten al presidente crear normas de

carcter legislativo, sin contar con la delegacin previa del Congreso, que modifican de

manera inmediata el status quo, pero que tienen vigencia por un perodo delimitado.2Si

ambas cmaras del Congreso no votan a favor del decreto en ese lapso, ste pierde

vigencia. Por el contrario, la aprobacin tcita o implcita significa que el decreto

conserva su validez a menos que el Congreso (ambas cmaras en el caso de legislativos

bicamerales) vote en contra del decreto. En esencia, la diferencia reside en la forma en

que se interpreta el silencio legislativo: en el caso de la aprobacin explcita el silencioderoga al decreto; en el caso de la aprobacin tcita el silencio preserva el decreto (no

est aprobado, pero tiene validez). Mientras la aprobacin explcita aumenta el poder del

Congreso respecto del Presidente, la aprobacin tcita aumenta el del Presidente respecto

del Congreso, pues el Ejecutivo puede contar con la vigencia del decreto aun ante la

inaccin del Legislativo.

En tercer lugar, el ejecutivo puede tener la capacidad de vetar una decisin del

Congreso en contra de los DNU, o carecer de ella. Desde ya, conferir al Presidente la

atribucin de vetar las decisiones legislativas sobre los DNU implica otorgarle un gran

poder sobre el proceso legislativo. Sin embargo, la utilidad del veto depende de la

capacidad presidencial de mantenerlo en contra de la insistencia del Congreso, lo cual

est determinado en gran medida por el tipo de veto y por el tamao del contingente

legislativo del presidente. El veto puede ser fuerte o dbil, segn cul sea el tamao de la

mayora requerida para que el Congreso insista con la ley vetada por el presidente.

Cuando se requieren mayoras especiales, tales como 2/3 de los legisladores presentes en

cada cmara (como es el caso de Argentina), el veto es fuerte; cuando se requieren

mayoras simples o sobre la totalidad de los miembros, el veto es dbil, ya que resulta

ms sencillo para el Congreso insistir con la ley original. Sin embargo, la posibilidad de

2En la Constitucin de 1988 el lmite para la vigencia de las MPs sin aprobacin legislativa era de 30 das,aunque posteriormente fue extendido en sucesivas reformas constitucionales.


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mantener efectivamente el veto depende del apoyo legislativo del presidente, de manera

tal que, aun en caso de veto fuerte, el presidente necesita el apoyo de al menos 1/3 de los

legisladores en alguna de las cmaras (en Congresos bicamerales) para poder mantener el

veto y salvar al decreto del rechazo legislativo.

Finalmente, la extensin del poder de los DNU depende de las restricciones

respecto de las reas de poltica pblica en que pueden ser emitidos. Los decretos son

particularmente poderosos cuando pueden ser emitidos sobre cualquier temtica, como

era el caso en Argentina hasta su incorporacin al texto constitucional en 1994, aunque

en la mayora de los rdenes constitucionales suele limitarse a reas especficas. Hay

dos formas de limitar temticamente la emisin de los DNU. La primera es

estableciendo un rea especfica en la cual puede ser emitidos. Por ejemplo, dictar

decretos ejecutivos con fuerza de ley en materia de carcter fiscal y administrativo

(Art. 150. inc. 4, Constitucin de Nicaragua, 1987, derogado en 1995) o en materia

econmica financiera (art. 118, inc. 19, Constitucin de Per, 1993 y reformas). La

segunda forma de restriccin consiste en delimitar un conjunto de reas en las cuales no

se pueden emitir decretos dejando el resto habilitado, como en los casos de Argentina

(Constitucin de 1853/1994) y Brasil (Constitucin de 1988, y modificaciones).3

Cmo interpretar el uso de los DNU? Dentro de la literatura hay dos perspectivas

para interpretar y dar cuenta de la emisin de decretos de necesidad y urgencia por parte

del Presidente, as como del tipo de respuesta a ellos por parte del Congreso: la

perspectiva de la usurpacin y la perspectiva de la delegacin. Desde la perspectiva de la

usurpacin, los DNU son vistos como una accin unilateral del Poder Ejecutivo que

invade atribuciones propias del Poder Legislativo. Esta perspectiva sostiene que los DNU

deberan ser utilizados nicamente en casos en que estuvieran acreditadas la urgencia y la

necesidad de saltear el trmite legislativo ordinario, lo cual debera ocurrir ms

frecuentemente cuando el presidente carece de una mayora en el Congreso. Por ejemplo,

Cox y Morgenstern (2001, 378-379) sealan que cuando el presidente es polticamente

dbil, es tpico que recurra con mayor frecuencia a sus poderes unilaterales; cuando es

ms fuerte, recurrir a esos poderes con menor frecuencia. La teora de la delegacin

3La Constitucin de 1988 en Brasil no estableca limitaciones respecto de reas de poltica pblica para laemisin de MPs, las cuales fueron introducidas en reformas posteriores (Art. 62, Constitucin de Brasil de1988 y sus modificaciones)


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(Carey y Shugart, 1998a), por el contrario, ve a los DNU como un caso de delegacin

tcita por parte de la mayora del Congreso, o de al menos una de sus cmaras (en caso de

Congresos bicamerales). Si ello fuese cierto, debera observarse que los presidentes

emiten DNU cuando cuentan con el apoyo de contingentes legislativos ms amplios,

dado que el temor por parte del Congreso de perder control en la delegacin debera ser

menor cuando las preferencias del Presidente y del Congreso tienden a coincidir. Ambas

perspectivas tambin divergen sobre cul debera ser la reaccin del Poder Legislativo

ante la emisin de los DNU. En casos donde, como en Argentina, el formato institucional

del instrumento prev la aprobacin tcita, la perspectiva de la delegacin predice que la

respuesta del Congreso debera ser la aprobacin tcita, mientras que para la perspectiva

de la usurpacin la respuesta tpica debera ser el rechazo explcito.

Si bien las teoras de la usurpacin y la delegacin difieren respecto del tipo de apoyolegislativo que debe tener el Presidente para que sea ms probable el uso de los DNU,

la literatura ha coincidido en resaltar la importancia del formato institucional de los

decretos. Por ejemplo, Carey y Shugart (1998a, 18), han sealado que el decreto

ejecutivo combinado con el veto establecen el potencial para que el ejecutivo acte en

contra de las preferencias de las mayoras legislativas, mientras que Negretto (2002,

385) ha sostenido que el nico caso en que el Ejecutivo podra literalmente imponer

sus preferencias sobre una mayora legislativa de oposicin seria aquel en el cual

concurrieran dos condiciones: 1) que la aprobacin tcita bastase para que el decreto

permaneciera como ley a futuro, y 2) que el veto del Ejecutivo no pueda ser superado

por la mayora opositora en la legislatura. Cuando estas condiciones estn presentes, el

poder constitucional de decreto podra efectivamente otorgar al Ejecutivo una

influencia predominante sobre la poltica legislativa, incluso cuando su partido en la

legislatura mantiene apenas una minora de escaos. La prxima seccin analiza las

caractersticas institucionales del poder de decreto en Argentina.

El poder de decreto en Argentina I: el formato institucional

El poder de decreto es el mayor poder proactivo a disposicin del Presidente en el

diseo institucional argentino. Hasta la reforma constitucional de 1994 fue un

instrumento para-constitucional, que oper desde 1990 con la cobertura normativa de


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un fallo de la Corte Suprema de Justicia. Como respuesta a lo que fue considerado

como uso y abuso de esta herramienta (Ferreira Rubio y Goretti, 1996), los DNU

fueron incorporados al texto constitucional argentino en la reforma de 1994. Tanto las

condiciones de su utilizacin como la frecuencia de su uso han variado, pues, en la

historia institucional argentina, pero esa variacin ha sido acompaada por la

persistencia de un rasgo institucional decisivo: la posibilidad de aprobacin tcita de

los decretos por parte del Congreso. Esta seccin describe los cambios en la naturaleza

del poder de decreto enfocando las alternativas institucionales previstas para la

respuesta del Congreso ante la emisin de disposiciones legislativas por el Ejecutivo.

Es posible distinguir cuatro perodos en la utilizacin del poder de decreto. En el

primer perodo, desde la organizacin nacional hasta la asuncin del presidente Carlos

Menem en julio de 1989, los DNU fueron una herramienta para-constitucional,escasamente utilizada, y efectivamente restringida a dar respuesta a situaciones

excepcionales. En todos los perodos constitucionales entre 1853 y 1989 se emitieron

cerca de 25 DNUs, segn clculos de Ferreira Rubio y Goretti (1996), 10 de los cuales

fueron dictados por el presidente Ral Alfonsn (1983-1989). Ello contrasta con los 756

DNUs emitidos en los 22 aos comprendidos entre julio de 1989 y diciembre de 2011.

En el segundo perodo, desde la asuncin de Menem a la reforma constitucional de

1994, los DNUs empezaron a ser utilizados como un recurso institucional ordinario en el

proceso de toma de decisiones. Aunque continuaron siendo instrumentos para-

constitucionales, su emisin fue convalidada judicialmente por la Corte Suprema en un

fallo que reconoci al Poder Ejecutivo la capacidad de establecer las circunstancias

necesarias y urgentes que justificaran la emisin de este tipo de decreto, pero que

tambin limit el poder presidencial exigiendo la remisin de los DNUs al Congreso para

habilitar su control parlamentario.4

En estos dos perodos el poder de decreto fue prcticamente ilimitado en cuanto a la

amplitud temtica, y la capacidad de los legisladores para oponerse a su utilizacin fue,

en la prctica, extremadamente reducida. El poder de decreto fue ilimitado en virtud de

su carcter para-constitucional, ya que no haba marco normativo que impusiera

4Caso Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economa-Banco Central, Corte Suprema de Justiciade la Nacin, 27/12/1990


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restricciones a las materias en que el Ejecutivo poda dictar DNUs. stos operaron,

entonces, como herramientas de la voluntad del Presidente, quien de hecho poda

dictarlos casi sin restricciones, por los motivos que considerara necesarios, en las

circunstancias que juzgara pertinentes, y sobre las materias que dispusiera. An as, los

dos perodos difieren respecto de la definicin del tipo de situacin ante la cual podan

utilizarse los DNU: mientras en el primero los decretos fueron principalmente un

instrumento para hacer frente a situaciones extraordinarias, a partir de 1989 se

convirtieron en un instrumento ordinario y recurrente.

La capacidad de los legisladores para oponerse a los DNUs entre 1853 y 1994 estuvo

limitada por su circunscripcin al proceso legislativo ordinario. Reconocido de facto el

carcter legislativo de estos decretos, los legisladores slo podan reaccionar a su emisin

tratndolos como a cualquier ley. Tal como frente a las leyes vigentes, los legisladorespueden, mediante otra ley, modificar, derogar, ratificar explcitamente, o

alternativamente, permanecer en silencio ante la emisin de un DNU. Sin embargo, en

Argentina el Ejecutivo cuenta con poder de veto fuerte y, en el perodo analizado, el

partido de los presidentes siempre cont con al menos un tercio de los legisladores en al

menos una de la Cmaras de Congreso. De all que los legisladores podan, por ley,

modificar un DNU de manera total o parcial, o derogarlo; pero en tanto tal

pronunciamiento se expresaba mediante ley, poda ser objetado por el Ejecutivo a travs

del veto. Por el contrario, el mero silencio convalidaba a los DNU.

El tercer perodo est marcado por la incorporacin de los DNU a la Constitucin en

la reforma de 1994 y contina hasta la reglamentacin del control parlamentario de los

mismos en 2006. En contraste con el perodo anterior, la incorporacin al texto

constitucional confiri a los decretos una legitimidad ms amplia, a la vez que implic la

especificacin de ciertas restricciones a su uso, cuya efectividad fue relativa. Tres fueron

las restricciones introducidas: 1) se explicit la reserva de su utilizacin a situacin de

necesidad y urgencia; 2) se prohibi la emisin de DNUs en cuatro reas de poltica

pblica: legislacin tributaria, penal, electoral y de partidos polticos; y 3) se dispuso un

mecanismo para el control parlamentario de los DNU, pero se difiri su reglamentacin a

una ley del Congreso. El artculo 99, inciso 3, prrafos 2, 3 y 4 de la Constitucin

reformada establece que:


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El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e

insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los

trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y

no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el

rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad

y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern

refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das

someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya

composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de

cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al

plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato

considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta

de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los

alcances de la intervencin del Congreso.

Estas restricciones no limitaron efectivamente el uso de los DNU porque no

circunscribieron de manera precisa los requisitos para la emisin de estos decretos ni

instituyeron efectivamente herramientas que ampliaran las capacidades institucionales de

los legisladores para oponer su voluntad a la del Ejecutivo. 5 Los requisitos para la

emisin de DNUs permanecieron imprecisos en un punto crucial: la definicin de las

situaciones de necesidad y urgencia. La Corte Suprema, en fallos de 1998 y 2010, ha

argumentado que por esta expresin debe entenderse la imposibilidad de reunir al

Congreso, y ha rechazado de manera explcita la posibilidad por parte del Ejecutivo de

optar entre el trmite legislativo ordinario y la emisin de decretos. Sin embargo, todos

los presidentes desde 1994 han interpretado la ambigedad del texto constitucional como

una autorizacin implcita, y han definido las circunstancias excepcionales que

legitimaran la emisin de DNUs por medio de su simple mencin en cualquier situacin

en que consideraran pertinente evitar el trmite ordinario de las leyes.

5 Slo la limitacin temtica se convirti de manera inmediata en una restriccin operativa, aunque enalgunas oportunidades los presidentes sobrepasaron esta limitacin (por ejemplo, en el decreto 863/98).


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La reforma constitucional tampoco ampli las capacidades de los legisladores para

controlar los decretos presidenciales porque difiri su puesta en vigencia a la sancin de

una ley especial por parte del Congreso. La Constitucin se limit a establecer la creacin

de una Comisin Bicameral Permanente especializada en la discusin de estos decretos, a

especificar su composicin (proporcional a la composicin de las cmaras), y a estipular

un plazo de diez das para la remisin de dictmenes sobre cada decreto al plenario de las

cmaras. Sin embargo, el Congreso tard 12 aos en reglamentar el mecanismo, por lo

cual entre 1994 y 2006, las capacidades de respuesta de los legisladores a la emisin de

decretos continuaron siendo las mismas de los perodos anteriores.

En el cuarto perodo, iniciado en 2006 con la reglamentacin del control legislativo

de los DNUs por medio de la ley 26.122, se han restringido las capacidades de los

legisladores para intervenir sobre el contenido de los DNU pero se ha ampliado su poderpara rechazar la emisin de estos decretos. De acuerdo con la ley, el Congreso slo puede

expedirse sobre los DNU mediante votacin a libro cerrado: los DNU se aprueban o se

rechazan, pero no pueden ser modificados como un proyecto de ley ordinario.6Por otra

parte, la decisin legislativa sobre los DNU no est sujeta al veto presidencial, ya que

ahora el Congreso se expide sobre la validez de los decretos mediante resoluciones, y

slo las leyes pueden vetarse. A pesar de que el texto de la ley asegura introducir un

tercer cambio importante, la adopcin de un mecanismo de aprobacin tcita de los

decretos, el mecanismo efectivamente establecido sigue siendo de aprobacin tcita en

que no se prev un plazo de expiracin del decreto en caso de silencio legislativo.

Las dos modificaciones introducidas por la ley 26.122 operan en sentido divergente

respecto del poder relativo del Presidente y el Congreso en el uso y control de los DNU.

Por un lado, la votacin a libro cerrado limita el poder del Congreso y, correlativamente,

aumenta el del Presidente, en la medida en que aquel carece de instrumentos

institucionales para reaccionar ante un eventual rechazo legislativo del DNU. Sin

embargo, ello exige al Ejecutivo contar con la habilidad y prudencia suficientes como

para emitir decretos cuyo contenido sustantivo no d lugar a la formacin de una mayora

legislativa que prefiera al status quoantes que la modificacin introducida por el DNU.

6 A pesar de ello, la misma ley preserva la facultad del Congreso de introducir modificaciones a losdecretos mediante ley. Sin embargo, tales modificaciones se encuentran sujetas al veto presidencial.


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Por otro lado, la imposibilidad de vetar la resolucin legislativa sobre el decreto fortalece

la posicin del Congreso frente al Presidente, especialmente en el caso de presidentes

minoritarios (Carey y Shugart, 1998a; Negretto, 2002). Antes de la sancin de la ley

26.122, el rechazo a los DNU se haca mediante la sancin de una ley. En la medida en

que el Presidente conservase el apoyo legislativo de al menos un tercio en una cmara,

suficiente para sostener un veto, poda mantenerse la vigencia de su decreto vetando la

ley que lo derogaba. As, el Presidente poda mantener un DNU an en contra de la

voluntad expresada por la mayora en ambas cmaras, contando slo con el apoyo de un

tercio de los legisladores en al menos una de las cmaras. Bajo la ley 26.122, sin

embargo, la respuesta del Congreso a los DNU no tiene lugar mediante la forma de ley,

sino mediante resolucin de cada una de las Cmaras, un instrumento que no puede ser

vetado. Si una sola cmara lo aprueba o permanece en silencio, el decreto mantiene suvigencia independientemente del rechazo de la otra cmara (Bonvecchi y Zelaznik,

2006).7Es por eso que para sostener un DNU ahora el Ejecutivo necesita el apoyo de la

mayora simple (explcita o tcita) en al menos una de las cmaras. El cuadro 1 resume

las caractersticas del poder de decreto en cada uno de los cuatro perodos mencionados.

Cuadro 1Caractersticas de los DNU en Argentina, por perodo (1983-2011)Perodo I:

1983-1989

Perodo II:

1989-1994

Perodo III:

1994-2006

Perodo IV:

2006-2011Tipo de legalidad Para-

constitucionalPara-

constitucionalConstitucional Constitucional

Tipo de instrumento Extraordinario Ordinario Ordinario Ordinario

Tipo de tratamiento Libro abierto Libro abierto Libro abierto Libro cerrado*

Tipo de Aprobacin Tcita Tcita Tcita Tcita

Veto Presidencial Si Si Si No*

Limitaciones pormateria

No No Si Si

* En sentido estricto, la ley no excluye la posibilidad de tratamiento a libro abierto, aunque lo sujeta en esecaso al veto presidencial.

7Lo aqu sealado respecto de presidentes minoritarios es tambin aplicable cuando la faccionalizacin deun partido de gobierno con mayora legislativa es lo suficientemente elevado como para poner en riesgo lasancin de las iniciativas preferidas por el Presidente (Epstein y OHalloran, 1999).


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La descripcin anterior, resumida en el cuadro, refleja la variacin que ha tenido el

formato institucional de los DNU. El elemento central de continuidad a lo largo de los

diferentes perodos es la posibilidad de aprobacin tcita por parte del Congreso, lo cual,

como se ha sealado, fortalece el poder presidencial. En trminos institucionales, lavariacin est relacionada con la ampliacin de la legitimidad de los decretos y de las

restricciones sobre la capacidad presidencial de emitirlos. La legitimidad de los decretos

se ha ampliado debido a su incorporacin al texto constitucional, y por la reglamentacin

del artculo que se refiere a su control legislativo; las restricciones se han ampliado al

ponerse lmites temticos para su emisin, y al quitrsele al Ejecutivo la posibilidad de

vetar la resolucin del Congreso respecto de los DNUs.

La combinacin de la aprobacin tcita de los DNU con la capacidad de vetar laresolucin del Congreso establece un contexto normativo apto para que el Ejecutivo

gobierne por decreto en contra de las preferencias de las mayoras legislativas (Carey y

Shugart, 1998a, Negretto, 2002). Esa es, precisamente, la combinacin que caracteriz al

rgimen de DNU argentino hasta la aprobacin en 2006 del mecanismo de control

legislativo de los decretos. De esa manera, la reglamentacin del texto constitucional

transform el poder de decreto de un mecanismo que habilitaba la usurpacinde poderes

legislativos (el presidente poda gobernar sobre el rechazo de ambas cmaras) a otro

mecanismo que requiere, por lo menos, la delegacin tcita del Congreso, o, ms

precisamente, de una de sus cmaras.

El poder de decreto en Argentina II: patrones de emisin del Ejecutivo y de

respuesta del Congreso

Aunque diseados para usarse de manera excepcional, los decretos de necesidad

y urgencia constituyen en el actual perodo democrtico un instrumento normal de toma

de decisiones por parte del Presidente. El Cuadro 2 presenta informacin sobre la

frecuencia de su utilizacin: el total de decretos emitidos por presidencia, la cantidad

mensual promedio de decretos emitidos por cada presidente, y el ndice de Uso de


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Decreto (IUD).8El IUD calcula la proporcin de decretos emitidos por cada presidente

respecto de la totalidad de normas de carcter legislativo impulsadas por el presidente

(proyectos de ley y decretos). Este ndice vara entre 1 y 0. Un valor alto del IUD indica

que el presidente prefiere utilizar decretos antes que proyectos de ley como va para

producir un impacto legislativo; cuanto menor es el ndice, mayor es la utilizacin de la

va legislativa que la del decreto.

Cuadro 2- Decretos de Necesidad y Urgencia por Presidente, 1983-2011Presidentes DNU (N) DNU (por mes) IUDAlfonsn 1983-1989 10 0,1 0,02Menem 1989-1999 274 2,2 0,20De la Ra 1999-2001 62 2,6 0,28Duhalde 2002-2003 155 9,1 0,57

Kirchner 2003-2007 236 4,4 0,41Fernndez de Kirchner 2007- 2011 29 0,7 0,12

Fuente: para los decretos emitidos entre el 10-12-1983 y el 24-08-1994, Ferreira Rubio y Goretti (1996).De este perodo se excluyen 170 decretos que pueden ser considerados como de necesidad de urgencia porsu contenido, pero no fueron emitidos como tales (los que Ferreira Rubio y Goretti denominan decretos noreconocidos). Para los decretos emitidos del 24-08-1994 hasta el 10-12-2011, elaboracin propia a partirde informacin provista por la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. En el caso de Menem, 167decretos corresponden a su primer gobierno, mientras que 107 corresponde al segundo. No se incluyen los6 DNUs emitidos durante la presidencia provisional de Adolfo Rodrguez Sa.IUD: el ndice de Uso de Decreto fue elaborado a partir de informacin provista por la Honorable Cmarade Diputados de la Nacin.

Como puede notarse, los DNU han sido utilizados, en distinta medida, por todos

los gobiernos. El gobierno de Alfonsn es el que menor uso ha hecho de este tipo de

decreto, aunque debe tenerse en cuenta que durante su presidencia el instrumento no

estaba incorporado en la Constitucin, ni operaba como un instrumento ordinario de toma

de decisin. En funcin de estas dimensiones, el gobierno peronista de Cristina

Fernndez de Kirchner se caracteriza por tener el menor grado de incidencia en la

produccin de DNU del perodo, cualquiera sea la medida que se analice. De la Ra y

Menem son los otros dos presidentes cuyos IUD estn muy por debajo de 0,5, lo que

significa que ambos tuvieron una mayor predisposicin a enviar proyectos de ley al

Congreso que a emitir decretos. Eduardo Duhalde y Nstor Kirchner, en ese orden, son

los dos presidentes que han recurrido ms frecuentemente a los decretos de necesidad y

8 El ndice de Uso de Decreto (Decree Reliance Ratio) ha sido propuesto por Pereira, Power y Renno(2005, 185), y constituye la inversa del ndice de Iniciativa Legislativa Standard (Index of StandardLegislative Initiatives) elaborado por Amorim Neto, Cox y McCubbins (2003).


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urgencia. Duhalde es el nico presidente cuyo IUD se encuentra por encima de 0,5, lo

que indica que la cantidad de decretos emitidos durante su gobierno es mayor que la de

proyectos de ley enviados al Congreso.

Del cuadro 2 pueden extraerse tres contrastes importantes. El primero es que a

pesar de su identificacin con el decretismo como forma de gobierno (Ferreira Rubio y

Goretti, 1996), los indicadores correspondientes al gobierno de Menem muestran valores

comparativamente bajos: la emisin de decretos por mes es menor a la de De la Ra,

Duhalde y Kirchner, y el IUD es casi tan bajo como el de Cristina Fernndez de Kirchner.

El segundo es que, si bien la cantidad de decretos por mes emitidos por Duhalde duplica

la de Kirchner, las diferencias se reducen cuando se compara el IUD de cada uno. En

tercer lugar, como ya se seal, todos los indicadores del cuadro caen abruptamente

durante el gobierno de Fernndez de Kirchner, a pesar de que a esa altura los DNU eranun instrumento constitucional, estaban establecidos como un mecanismo ordinario de

toma de decisin, y las administraciones previas haban hecho de ellos un uso extendido. 9

Cmo ha respondido el Congreso ante el uso de DNUs? El cuadro 3 muestra las

respuestas en cuatro categoras: aprobacin, derogacin explcita, modificacin y

silencio.

Cuadro 3- Respuesta del Congreso a los DNU, 1994-2011

Fuente: elaboracin de los autores sobre datos de la Comisin Bicameral de Trmite Legislativo y laDireccin de Informacin Parlamentaria de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.

La respuesta predominante del Congreso a la emisin de DNUs por parte del

Ejecutivo ha sido el silencio. La informacin del cuadro 3 es consistente con la provista

por otros estudios sobre DNU que han focalizado en diferentes perodos. Ferreira Rubio y

Goretti (1996) obtienen resultados similares al analizar la primera presidencia de Menem

9 Tngase en cuenta, sin embargo, que la administracin Fernndez de Kirchner cont con ampliasdelegaciones legislativas que le permitieron intervenir en la toma de decisin con otros instrumentos quetienen un efecto homlogo: los decretos delegados.

N %Silencio 489 81,6Aprobacin explcita 65 10,9Modificacin 34 5,7Derogacin 11 1,8Total 599 100


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hasta agosto de 1994 (cuando comienza el tercer periodo segn nuestra caracterizacin,

ver cuadro 1), al igual que Negretto (2002) cuyo estudio focaliza en el perodo 1983-

1999. El silencio es, segn todas las investigaciones, la repuesta legislativa predominante,

lo cual en el sistema institucional argentino preserva la validez del decreto, dado el

mecanismo tcito de aprobacin. La proporcin de decretos respecto de los cuales el

Congreso ha expresado explcitamente su aprobacin o rechazo no llega al 15% del total

durante el perodo democrtico iniciado en agosto de 1994, con la constitucionalizacin

de los decretos. La siguiente seccin explora algunas explicaciones posibles para los

patrones de emisin y respuesta a los DNU aqu identificados.

El poder de decreto en Argentina III: explicaciones posibles

La literatura sobre el uso de decretos legislativos ha propuesto distintas variablesexplicativas de su variacin. Aqu se analiza, para el caso argentino, el comportamiento

de cinco variables: tres relacionadas con el poder presidencial (partidario, de popularidad

e institucional), una vinculada con caractersticas del contexto de uso de los decretos, y

otra derivada del funcionamiento del proceso legislativo. En primer trmino se explora la

relacin de estas variables con la emisin de DNUs y, luego, con la respuesta del

Congreso a esa emisin.

La utilizacin de los DNU ha sido asociada al poder partidario presidencial,

medido como el tamao del apoyo legislativo del Presidente. El indicador que se suele

utilizar para ello es el tamao del contingente legislativo del partido del Presidente, o de

los partidos que tienen cargos ministeriales en el caso de gobiernos de coalicin. Como se

ha sealado al delinear la distincin entre las teoras de la delegacin y de la usurpacin,

sin embargo, algunos autores prevn que esta variable debera afectar positivamente la

emisin de decretos (esto es, cuanto mayor es el apoyo del gobierno en el Congreso

mayor debera ser la probabilidad de que use DNU), mientras que otros prevn un

impacto negativo sobre esa emisin (esto es, cuanto menor es el apoyo del gobierno en el

Congreso mayor debera ser la probabilidad de que use DNU).

El poder de popularidad del presidente hace referencia al apoyo que ste tenga

entre la poblacin, lo cual suele ser medido a partir de informacin construida con datos

de encuestas de opinin. Tambin a este respecto, la teora de la usurpacin y la teora de


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la delegacin divergen sobre cul debera ser su impacto sobre el uso de los DNU, en el

mismo sentido que a propsito del apoyo partidario.

El poder institucional se refiere al formato institucional de los DNU. Como se ha

sealado anteriormente, en Argentina es posible identificar cuatro perodos en la

utilizacin de DNU que implican diferencias en el poder legislativo conferido al

Ejecutivo. Aunque esta seccin se enfoca en los decretos emitidos durante los ltimos dos

perodos, tras su constitucionalizacin en 1994, la distincin entre ellos es importante en

trminos institucionales, ya que implican la diferencia entre un presidente que puede

mantener sus decretos an en contra de la voluntad de ambas Cmaras del Congreso y

uno que necesita el apoyo tcito de al menos una de las Cmaras para imponer su

voluntad. Ntese, sin embargo, que el impacto de esta variable institucional depende, en

parte, del poder partidario de cada presidente. Por ello se la analiza aqu tambin a travsdel indicador de poder partidario.

La variable contextual ms importante tpicamente analizada en la literatura es el

desempeo global de la economa. En la medida en que los DNU han sido concebidos

como un mecanismo de necesidad y urgencia para dar cuenta de situaciones crticas y

agudas que requieren de una accin inmediata, el estado de la economa medida por la

evolucin del crecimiento econmico suele ser una forma adecuada, aunque indirecta, de

estimar el grado en que efectivamente los decretos son utilizados de forma excepcional o

constituyen un mecanismo ordinario de toma de decisin.

El cuadro 4 muestra la informacin sobre la emisin de los DNU y las variables

indicadas anteriormente, en base anual, para todos los presidentes a partir de agosto de

1994, cuando entra en vigencia la constitucionalizacin de los decretos.

El cuadro muestra que la utilizacin de los DNU persiste a travs de una gran

variedad de marcos institucionales y de contextos polticos y econmicos: en gobiernos

peronistas y radicales; en gobiernos elegidos por el pueblo y por el Congreso; en perodos

en que el Ejecutivo tena una mayora legislativa y cuando carencia de ella; 10en perodos

de alta aprobacin popular del presidente y en perodos de baja aprobacin; en momentos

10Es de notar, sin embargo, que 17 de los 29 decretos de Cristina Fernndez Kirchner fueron emitidosdespus de que la oposicin tomara el control de la mayora de la Cmara de Diputados en siembre de2009, y otros 9 fueron emitidos durante el ao 2009, cuando el Frente para la Victoria ya haba perdido sumayora debido a defecciones de varios de sus legisladores.


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de decadencia econmica, de crisis profunda y de opulencia; en pocas donde los

presidentes propusieron agendas centradas en el mercado y cuando promovieron agendas

estatistas; mientras el Ejecutivo tuvo el poder de vetar la respuesta legislativa a los DNU

y cuando carece de ese poder.

Cuadro 4- Decretos de Necesidad y Urgencia por Presidente y ao, 1983-2011

Presidente AoDNU(N)

ndicede Uso

deDecretos

Bancas delGobierno enCmara deDiputados

(%)

Aprobacinpresidencial

Variacininteranual

PBI

Carlos Menem 1995 8 0,08 49,4 47,5 -2,81996 11 0,11 51,4 27,0 5,5

1997 26 0,17 51,4 22,5 8,11998 26 0,21 46,3 22,2 3,91999 40 0,37 46,3 21,3 -3,4

Fernando de la Ra 1999 8 0,29 46,3 72,0 -3,42000 25 0,28 46,3 41,5 -0,82001 29 0,23 48,4 17,3 -4,4

Eduardo Duhalde 2002 107 0,51 45,5 10,4 -10,92003 48 0,68 37,0 17,8 8,8

Nstor Kirchner 2003 48 0,41 44,4 81,0 8,82004 64 0,45 50,2 71,4 9,0

2005 46 0,44 43,6 75,0 9,22006 58 0,45 52,9 76,4 8,52007 20 0,20 52,9 70,1 8,7

Cristina Fernndez deKirchner

2007 0 0,00 50,1 58,0 8,72008 3 0,05 50,1 39,0 6,82009 10 0,13 45,9 31,5 0,92010 10 0,22 33,5 46,5 9,22011 6 0,19 33,5 58,0 8,0

Fuente: Los datos sobre DNU y porcentajes de bancas se basan en informacin provista por la Direccin deInformacin Parlamentaria; los datos de popularidad presidencial se basan en promedios anuales deinformacin cedida por IPSOS-Mora y Araujo; los datos de variacin en el PBI provienen del INDEC.

Nota: en 1995 se incluye un decreto emitido el 27/12/1994. Para el caso del gobierno de De la Ra, lasbancas del gobierno incluyen a la UCR, Frepaso, y a partir de mayo de 2001, Accin para la Repblica.

La frecuencia del uso de los DNU aparece en principio como consistente con la

configuracin institucional y partidaria existente durante el perodo. Recurdese que entre

1983 y 2006 el mecanismo de los decretos de necesidad de urgencia combinaba

aprobacin tcita con veto presidencial, lo cual habilita la posibilidad de gobernar va


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decretos an en contra la voluntad de la mayora de ambas Cmaras del Congreso.

Tngase adicionalmente en cuenta que todos los presidentes argentinos entre 1983 y 2011

han contado con al menos un tercio de los legisladores en una cmara, lo cual les permite

mantener sus vetos, y que la mayora de ellos ha contado con un porcentaje no menor al

45% de las bancas de la Cmara de Diputados, lo cual suele ser considerado como un

equivalente funcional a un apoyo mayoritario. Esa combinacin de elementos

institucionales y partidarios convierte al mecanismo de decreto en un instrumento

invulnerable. No existiran, pues, en principio, incentivos para no utilizar DNUs. La

expectativa terica es, entonces, que los presidentes emitan DNUs, y que lo hagan con

mayor frecuencia cuando se verifique la citada combinacin de incentivos institucionales

y partidarios.

Sin embargo, los anlisis preliminares realizados sobre la base de los datos delcuadro 4 no muestran patrones empricos consistentes con esas expectativas. La nica

correlacin estadsticamente significativa es la existente entre el IUD y la tasa de

crecimiento (retrasada un perodo), que arroj un coeficiente no especialmente alto de -

0,54, significativo al nivel de 0,01 de un test bilateral. Ello sugiere que la economa

importa: la disminucin en la tasa de crecimiento econmico aumenta la proporcin de

decretos emitidos respecto de las iniciativas de ley iniciadas por el Presidente. En

cambio, la correlacin con la popularidad presidencial es de slo 0,03, y con el

contingente legislativo es de -0,29 (en este ltimo caso el signo corresponde a las

expectativas tericas de la perspectiva de la usurpacin).11

La quinta explicacin explorada en este trabajo sostiene que la utilizacin de los

DNU se relaciona con el tipo de agenda que el Ejecutivo est tratando de llevar adelante.

Importantes estudios sobre el funcionamiento del presidencialismo han argumentado que

la diferente naturaleza del Ejecutivo y del Legislativo induce la existencia de agendas

11Tngase en cuenta que hay poca variabilidad respecto del apoyo legislativo, ya que la mayora de losaos el presidente cuenta con al menos una cuasi-mayora, es decir, con al menos el 45% de las bancas. Enel cuadro, sin embargo, el contingente legislativo de Duhalde est calculado sobe la base de las bancas delos legisladores del Partido Justicialista alineados con el gobierno, lo cual excluye aquellos no alineados,

pero tambin excluye a los legisladores de la U.C.R, partido que ocup posiciones ministeriales durantetodo el gobierno de Duhalde. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el contingente legislativo ha sidocalculado exclusivamente sobre la base de la bancas en la Cmara de Diputados, lo cual es importanterespecto del gobierno de De la Ra, cuya coalicin de gobierno estaba cerca del 50% de las bancas en laCmara Baja mientras que el senado estaba controlado por una mayora del principal partido opositor.


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diferentes en cada poder (Shugart y Carey, 1992). El Ejecutivo, elegido por el conjunto

del electorado de la nacin y responsable ante l y, eventualmente, ante la mayora

calificada del Congreso en caso de juicio poltico, tiene incentivos a concentrar su agenda

en iniciativas de alcance nacional, que regulen asuntos de inters para todos los distritos y

sectores socioeconmicos que componen el pas. El Legislativo, en cambio, compuesto

por representantes elegidos en cada uno de los distritos subnacionales y responsable ante

los electores de esos distritos, tiene ms bien incentivos a concentrar su agenda en

iniciativas de carcter local o sectorial.

Bonvecchi y Mustapic (2009) encontraron evidencia de esta doble agenda del

Ejecutivo y el Legislativo en Argentina entre 1999 y 2007. Su estudio ha mostrado que

para el perodo 1999-2007 existe una divisin del trabajo legislativo en la cual el

Presidente se focaliza predominantemente en iniciativas legislativas de alcance nacional,mientras los legisladores lo hacen en materias de alcance predominantemente particular

(local o sectorial), y las instancias de conflicto entre poderes tienen lugar cuando las

agendas se entrecruzan. Siguiendo esa lnea, podra argumentarse que los Presidentes

utilizan los DNU para avanzar iniciativas de alcance particular, minimizando por ese

medio la probabilidad de entrar en conflicto con los legisladores a travs de proyectos de

ley que invadan su dominio reservado.

Sin embargo, una comparacin entre el alcance de las iniciativas legislativas del

Presidente y los DNU emitidos entre 1995 y 2011 revela que la hiptesis referida no

encuentra apoyo emprico.12 En ese perodo, la proporcin de leyes sobre temas de

alcance nacional en el conjunto de la legislacin relevante impulsada por el Ejecutivo en

el Congreso es de 88% mientras slo el 13% de los proyectos de ley iniciados por el

Ejecutivo y sancionados por el Congreso corresponde a temas de alcance local.13Durante

el mismo perodo, el 73% de los DNU versaron sobre temticas de alcance

12Bonvecchi y Mustapic (2009) definen como proyecto sobre tema nacional a toda aquella iniciativa depoltica pblica o cambio legislativo de alcance general para todos los habitantes del pas o para actoreseconmicos o sociales con presencia en el conjunto del territorio, y como proyecto sobre tema local osectorial a toda aquella iniciativa orientada a satisfacer intereses de gobiernos o actores econmicos osociales de niveles provinciales o municipales.13 Legislacin relevante incluye todos los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo excepto lasratificaciones de tratados internacionales, que se aprueban a libro cerrado, los pedidos de autorizacin paraingreso o salida de tropas y viajes presidenciales, las transferencias de inmuebles y terrenos fiscales, y lascondecoraciones y homenajes.


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principalmente nacional mientras slo el 27% tuvo alcance particular. Esta comparacin

muestra que la agenda es sustancialmente la misma. As como la mayora de los decretos

emitidos por el Ejecutivo se ocupa de temas de alcance nacional, tambin se ocupa de

temas nacionales la mayora de los proyectos de ley impulsados por el Ejecutivo hasta su

sancin por el Congreso. Estos datos muestran que el Ejecutivo ha presentado una agenda

legislativa consistente en el actual perodo democrtico: sea por ley o por decreto, las

iniciativas presidenciales se ocupan de temas nacionales; los temas de alcance local, en

cambio, quedan en mayor medida librados a la decisin de los legisladores.

Aunque la cantidad de decretos rechazados o modificados es escasa, cabe de

todos modos explorar los motivos de tal reaccin por parte del Congreso. El anlisis de la

relacin entre las variables explicativas propuestas por la literatura y las respuestas

legislativas a la emisin de decretos de necesidad y urgencia muestra que el impacto delcontingente legislativo, popularidad, y crecimiento econmico es insignificante: en todos

los casos la respuesta dominante del Congreso es el silencio. Una exploracin particular

merecen las otras dos hiptesis: la relacionada con la estructura institucional del rgimen

de DNU, y la relacionada con la doble agenda.

La reglamentacin del control legislativo de los DNU introducida en 2006 debera

haber incrementado la tasa de aprobacin de este tipo de decreto y reducido su tasa de

modificacin. Mientras el mecanismo vigente hasta la reforma requera que el Presidente

girase los decretos al Congreso, quien por medio de una ley tena la facultad de expedirse

sobre el DNU (aprobndolo, rechazndolo o modificndolo), el nuevo mecanismo exige

que dentro de los diez das de recibido el decreto, la Comisin Bicameral se expida sobre

su validez y que, transcurrido ese lapso las cmaras se aboquen de inmediato al

tratamiento de los decretos para aprobarlos o rechazarlos de manera explcita aun

cuando la Comisin no se hubiese expedido al respecto. Esto ltimo punto implica la

imposibilidad de cajonear el decreto en la Comisin para evitar el tratamiento por parte

de la Cmaras, y debera por ende haber aumentado la tasa de aprobacin de DNU. Pero

recurdese sin embargo que, ms all de lo que especifica la letra de la ley, el

procedimiento de aprobacin sigue siendo tcito, lo cual constituye un incentivo para que


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el silencio siga siendo la respuesta legislativa ms recurrente a los DNU.14Por otra parte,

la tasa de modificacin de los DNU debera haber sido menor tras la reglamentacin de

2006 a causa de la incorporacin del mecanismo de aprobacin a libro cerrado. El cuadro

5 muestra los resultados para los decretos emitidos antes y despus de la puesta en

funcionamiento, en noviembre de 2006, del control legislativo creado por la ley 26.122.15

Cuadro 5- Respuestas del Congreso a los DNU, 1994-2011

Decretos emitidos antesde la constitucin de laComisin Bicameral

Decretos emitidos despusde la constitucin de laComisin Bicameral

Total

N % N % N %

Silencio 454 83,9 35 60,3 489 81,6

Aprobadosexplcitamente 42 7,8 23 39,7 65 10,9

Modificados 34 6,3 0 0,0 34 5,7

DerogadosExplcitamente

11 2,0 0 0,0 11 1,8

Total 541 100,0 58 100,0 599 100


Nota: incluye todos los decretos emitidos desde agosto de 1994 a julio de 2011.

El Cuadro 5 muestra que el silencio fue la respuesta ms frecuente del Congreso a

la emisin de DNU tanto antes como despus de la reglamentacin de su control

legislativo, aunque luego de sta ha aumentado considerablemente la proporcin de

decretos aprobados de manera explcita, que pas del 8% al 40%.16 Todas las

aprobaciones explcitas del primer perodo tuvieron lugar por medio de leyes, mientras

que en el segundo perodo ocurrieron a travs de resoluciones de cada una de las cmaras.

14

Ntese que el silencio legislativo se obtiene no slo cuando ninguna de las cmaras se expide, o cuandouno de ellas lo hace (a favor o en contra) mientras que la otra no se expide, sino tambin cuando ambas seexpiden pero con resoluciones opuestas, una a favor y la otra en contra del decreto.15Tngase en cuenta que la Comisin Bicameral se aboc a examinar y decidir sobre todos los decretosemitidos durante el perodo aqu analizado, muchos de los cuales fueron aprobados explcitamente porambas Cmaras. Aqu slo se tiene en cuenta el resultado respecto de los decretos emitidos a partir de lafecha de constitucin de la Comisin Bicameral.16A fines de 2011, una importante proporcin de los decretos emitidos durante el gobierno de CristinaFernndez de Kirchner han sido aprobada de manera explcita por la Cmara de Diputados, y se encuentra

pendiente su tratamiento en la otra cmara.


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Dado que el mecanismo implic el pasaje de un tratamiento a libro abierto a otro a libro

cerrado, resulta menos curiosa la cada en la tasa de modificaciones, la que de todos

modos era baja an antes de la reglamentacin de 2006.17 Algo similar ocurre con las

derogaciones: ningn decreto emitido despus de la reglamentacin de 2006 fue

rechazado, aunque son escasos en general los decretos rechazados a lo largo de todo el

perodo.18Si bien el nuevo sistema ha estado en funcionamiento por un lapso menor que

el anterior, la evidencia parece mostrar que el cambio institucional efectivamente ha

tenido un impacto en la forma de reaccin por parte de los legisladores.

El tema de los decretos es una variable relevante en la definicin de la respuesta

legislativa en tanto puede indicar la existencia de conflictos de agenda entre el Presidente

y el Congreso. Resulta, pues, plausible esperar que los legisladores modifiquen o

deroguen decretos cuyos temas planteen conflicto o competencia con iniciativas propiasde su agenda legislativa de inters particular, local o sectorial, y en cambio aprueben de

manera explcita o tcita decretos cuyos temas sean propios de la agenda presidencial, de

alcance nacional. El cuadro 6 presenta informacin al respecto.

Cuadro 6- Respuestas del Congreso a los DNU por Tema, 1994-2011

Respuesta delCongreso

Decretos de tema conalcance nacional

Decretos de tema conalcance particular

Total

N % N % N %Silencio 368 86,8 136 81,0 504 85,1

Aprobadosexplcitamente

28 6,6 15 8,9 43 7,3

Modificados 20 4,7 14 8,3 34 5,7

DerogadosExplcitamente

8 1,9 3 1,8 11 1,9

Emitidos 424 100,0 168 100,0 592 100


Nota: incluye todos los decretos emitidos desde agosto de 1994 a diciembre de 2011, con excepcin de 7decretos que no fueron clasificados dada la ambigedad de su temtica.

17Trece de los decretos fueron modificados despus de noviembre de 2006, aun cuando fueron emitidosanteriormente.18Cinco de los 11 decretos derogados lo fueron despus de noviembre de 2006. Ello incluye dos decretosde Menem, uno de De la Ra y dos de Duhalde.


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El cuadro muestra que el silencio es la respuesta ms frecuente del Congreso a

decretos con temtica de los distintos alcances, y que no existen diferencias en cuanto a

los decretos derogados. Las diferencias pueden encontrarse respecto de los decretos

aprobados explcitamente y modificados, que son respuestas ms frecuentes cuando setrata de decretos de alcance particular que para decretos de alcance nacional, aunque hay

pocos casos y las diferencias son demasiado pequeas como para extraer conclusiones

significativas.

Un anlisis pormenorizado de cada decreto pone en cuestin la medida en que

aprobaciones explcitas, modificaciones y rechazos realmente evidencien intentos de

control de los DNU por parte del Congreso. Los 11 decretos rechazados corresponden a

los gobiernos de Menem (5 decretos), De la Ra (4 decretos) y Duhalde (2 decretos). Deellos, slo cuatro decretos fueron rechazados mientras el presidente que los emiti estaba

en el gobierno: los decretos 770/96 y 773/96, emitidos por Menem en julio de 1996 y

derogados en octubre de ese mismo ao por las leyes 24.714 y 24.700, respectivamente; y

los decretos 430/01 y 896/01 emitidos por De la Ra en mayo y julio de 2001,

respectivamente, y derogados por la ley 25.453 en julio de 2001.

Aun en estos casos, la accin del Congreso parece ser ms un acompaamiento al

Presidente que un control sobre el poder de decreto. Un ejemplo al respecto lo

constituyen los dos decretos de De la Ra recin mencionados. El decreto 430/01 fue

emitido en mayo de 2001, pero fue derogado a su vez por otro el decreto 896/01, dos

meses ms tarde. Veinte das despus de este segundo decreto, la ley 25.453 (de iniciativa

del Poder Ejecutivo) derog ambos decretos, pero en su texto reprodujo con algunas

modificaciones el segundo de los decretos. De esta manera, lo que en trminos formales

aparece como derogacin de dos decretos es, de manera sustantiva, la modificacin de

uno de ellos.

Los otros siete decretos fueron derogados entre 2 y 11 aos despus de seremitidos, lo cual indica que ms que un ejercicio de control legislativo se trata de

cambios en las preferencias polticas o de la conversin en los decretos en leyes. Por

ejemplo, en octubre de 2009, la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual derog


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los decretos 1062/98 y 1005/99 emitidos por Menem y los decretos 2368/02 y 1214/03

emitidos por Duhalde entre seis y once aos antes.

Algo similar ocurre con los decretos aprobados: 26 de los 43 DNU aprobados de

manera explcita por el Congreso haban sido incluidos, a tales efectos, en las cinco leyes

de presupuesto aprobadas entre fines de 2002 y fines de 2006. De nuevo, ms que un

ejercicio de un control autnomo por parte del Congreso se trata de una iniciativa del

Ejecutivo destinada a darle mayor legitimidad y estabilidad a las polticas introducidas de

manera unilateral.

Conclusiones

A pesar de tratarse de un instrumento de toma de decisin nominalmente

excepcional, los decretos de necesidad y urgencia se han convertido en una herramientade intervencin ordinaria del Ejecutivo en el proceso poltico. Las caractersticas

institucionales de este instrumento (la aprobacin tcita, y la capacidad de veto del

Ejecutivo contra modificaciones o derogaciones del Congreso hasta 2006) y las

configuraciones partidarias de Argentina (contingentes legislativos gubernamentales

amplios, sino mayoritarios) promueven el uso de DNU por parte de los presidentes,

quienes, con algunas variaciones, han hecho uso profuso de ellos. En este sentido resalta

la baja frecuencia de su utilizacin durante el gobierno de Cristina Fernndez de

Kirchner. A pesar de esas variaciones, hay indicios de que efectivamente los presidentes

haran uso de los DNU ms frecuentemente que de proyectos de ley en situaciones de

crisis econmica. Se ha observado tambin que el uso de los DNU es el mismo que el de

los proyectos de ley iniciados por el Ejecutivo: avanzar polticas de alcance general, antes

que local o sectorial. Dada las caractersticas institucionales y partidarias sealadas

anteriormente, no resulta sorprendente que la respuesta del Congreso al uso de los

decretos por parte del Ejecutivo haya sido el silencio.

Estos hallazgos ponen en cuestin el supuesto central de la perspectiva de la

usurpacin: la idea de que el uso de los decretos de necesidad y urgencia es un indicador

de debilidad poltica respecto del Congreso, compensada por la fortaleza institucional del

poder presidencial. Si este uso es consistente con los incentivos institucionales y las

configuraciones de poder partidario, entonces la frecuencia de emisin de DNUs no


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constituye una manifestacin asertiva de poder presidencial sino un emergente natural del

conjunto de reglas y distribucin de fuerzas que hace a ese poder. Puesto de otro modo: si

los patrones de emisin de decretos y de respuesta legislativa a esa emisin son

consistentes con las reglas y el poder partidario, entonces el uso de decretos no equivale a

decretismo ni a gobierno unilateral del Ejecutivo. Los presidentes no usurparan,

entonces, facultades propias del Congreso; recogeran, ms bien, la posta pasada por la

delegacin, siquiera implcita, de poder al Ejecutivo por parte de los legisladores.

Ello, sin embargo, abre una lnea de investigacin hasta ahora no recorrida: la

conexin entre el uso de DNUs y el contenido sustantivo de los proyectos de ley en

trmite dentro del Congreso. Emiten los presidentes sus decretos para obturar el avance

de proyectos de ley impulsados por legisladores sobre temas de dominio reservado del

Ejecutivo? O son los proyectos de alcance nacional presentados por legisladoresreacciones a los cambios legislativos introducidos unilateralmente por los decretos

presidenciales? La construccin e investigacin de indicadores empricos de estas

conexiones pueden ofrecer medidas sustantivas aptas para demarcar, con fundamento

ms preciso, las instancias en que el Ejecutivo avanza sobre el dominio reservado del

Legislativo de aquellas en que el Congreso lo hace sobre el mbito propio del Presidente.

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