boletn

Ley de Proteccin Integral

de Derechos de la Infancia

En 1990 Chile ratific la Convencin de los Derechos del Nio y con ello asumi

una serie de obligaciones dirigidas a garantizar los derechos de los nios,

nias y adolescentes dentro de las cuales los ajustes normativos juegan un rol

crucial para alcanzar dicho objetivo. Transcurridos casi 24 aos, y pese a que

han existido enormes y significativos avances en esta direccin, an persisten

ciertos nudos crticos que nos impiden hablar de la existencia de un Sistema

de Proteccin Integral que garantice los derechos de la niez en nuestro

pas. Esta ausencia de integralidad tiene a su base una carencia identificada

unnimemente por quienes trabajan en la temtica: la ausencia de una Ley

de Proteccin Integral de derechos de los nios, nias y adolescentes (NNA).

A travs de este documento se busca contribuir a este diagnstico, teniendo

como referente la realidad que viven hoy los nios, nias y adolescentes

que se encuentran en situacin de calle y aquellos que han sido vctimas de

explotacin sexual comercial (ESC), de la Regin Metropolitana. Para estos

efectos se presentan las razones que hacen urgente y necesario contar

con una Ley de Proteccin Integral a la brevedad, de modo de cumplir los

compromisos internacionales y de contar con un instrumento jurdico que

posibilite la garanta de derechos de los NNA. Finalmente, se presentan los

contenidos mnimos que un instrumento como este debiera contener de modo

de entregar efectivamente la referida proteccin integral a la niez.

Observatorio Metropolitano de nios, nias y adolescentes

en situacin de calle

Observatorio Metropolitano de nios, nias y adolescentes vctimas

de explotacin sexual comercial

El Observatorio Metropolitano de nios, nias y adolescentes en situacin de calle y el Observatorio Metropolitano de nios, nias y adolescentes vctimas de explotacin sexual comercial son instancias de coordinacin entre diversos actores que abordan dichos fenmenos: quienes los abordan directamente (programas especializados) y actores del mundo pblico y privado interesados en estas temticas1. Ambos Observatorios tienen como objetivo contribuir a interrumpir dichas vulneraciones de derecho y generan y sistematizan informacin acerca de los nios y nias de manera de proponer polticas pblicas que apoyen la intervencin de ambas poblaciones.

Estos Observatorios comparten un diagnstico: en Chile existe un alto porcentaje de NNA que son vctimas de numerosas vulneraciones de derechos de manera cotidiana en diversos espacios (que van desde su entorno familiar hasta por parte de instituciones como establecimientos escolares y servicios de salud que los atienden). Adems de lo anterior, los nios y nias que vivencian estas situaciones crecen en un contexto en el que no existen acciones sistemticas de prevencin de las vulneraciones ni de promocin de los derechos de los NNA.

urgencia de una ley

de proteccin integral:

un diagnstico compartido

1. El Observatorio Metropolitano de NNA en situacinde calle est conformado por las siguientes instituciones: ACHNU (con sus proyectos PEC Recoleta, PEC Renca y PEC Pealoln) SERPAJ (a travs de su proyecto PEC La Florida), Don Bosco (a travs de sus proyectos PEC Puente Alto y PEC Santiago) participa Hogar de Cristo (a travs de su programa de NNJ en situacin calle Cerro Navia) Todos estos proyectos, con excepcin de Hogar de Cristo pertenecen a la red SENAME. Junto a estos proyectos participan el Servicio Nacional de Menores, el Ministerio de Desarrollo Social, el Centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica y la Fundacin San Carlos de Maipo. Por su parte el Observatorio Metropolitano de ESC est conformado por las siguientes instituciones: Corporacin Opcin (a travs de su proyecto ESCI Santiago), ONG Races (a travs de sus proyectos Sur y Poniente) y ONG Socialcreativa (a travs de su proyecto Centro Remolinos), todos estos proyectos de la Red SENAME. Adems de estos proyectos participan el Servicio Nacional de Menores, el Centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica y la Fundacin San Carlos de Maipo.

2. Que son actualizados de manera mensual por los profesionales de los equipos especializados participantes de los observatorios.

En el caso concreto de los NNA atendidos por los programas participantes de los Observatorios, tanto la situacin de calle como la explotacin sexual comercial son fenmenos altamente complejos y multidimensionales, que en la mayora de los casos develan otras vulneraciones. Segn datos del Sistema de Registro de Informacin de los Observatorios2 los nios y nias acogidos a estos programas de reparacin presentan altos niveles de desercin y/o abandono escolar (la mayora de las veces porque el sistema no es lo suficientemente flexible para trabajar con ellos), y una alta proporcin de exposicin a situaciones de maltrato. De esta manera, durante 2013 un 86% de los NNA vctimas de ESC fueron vctimas de negligencia por parte de sus padres, y un 82% de los NNA en situacin de calle estuvieron en la misma situacin. Junto a esto un 21% de los NNA vctimas de ESC y de los NNA en situacin de calle fueron vctimas de maltrato fsico leve (Observatorios Metropolitanos, 2013).

En las ltimas dcadas, las polticas pblicas de proteccin a la niez en Chile han tenido un carcter focalizado y residual. En este sentido, la proteccin de los nios y nias se ha entendido como una respuesta frente a vulneraciones socioeconmicas y frente a vulneraciones de derecho especficas o frente a deprivaciones importantes que requieren de una proteccin de carcter especial. De esta manera, la actual institucionalidad de niez est centrada en la proteccin especial a nios y nias con alta vulneracin de sus derechos a travs del Servicio Nacional de Menores. Especficamente en las materias que ESC y de nios en situacin de calle, este servicio cuenta con una oferta de programas especializados en dichas vulneraciones, implementados por instituciones de la sociedad civil adems de haber coordinado y participado en diferentes instancias de trabajo intersectorial con actores pblicos y privados para sensibilizar sobre estas problemticas y para mejorar la prevencin y atencin de los NNA vctimas3. Por su parte el Ministerio de Desarrollo Social ha implementado un Programa Piloto de apoyo a nios, nias y adolescentes en situacin de calle en seis regiones del pas, en la que no existan programas especializados en calle.

Junto a esto, se reconoce que la institucionalidad en niez existente es escasa, dispersa y muchas veces sin roles

3. Este trabajo se ha realizado desde el ao 2001 y se ha complementado con la generacin de evidencia sobre estas problemticas (por ejemplo estudios de SENAME y OIT sobre ESC, aos 2004 y 2012-2013).

ni responsabilidades claras (Muoz, 2013). Adems de lo anterior, no tiene la potestad real para exigir acciones de parte de otros servicios o actores que se vinculan con NNA a dar respuesta a situaciones de vulneracin que les afectan. De esta manera, a pesar de que existen programas para la prevencin de vulneraciones de derecho a los nios y nias, actualmente en nuestro pas la oferta de programas para la niez est centrada en la vulneracin socio-econmica y en la proteccin especial de NNA, quedando relegada tanto la prevencin de vulneraciones, la promocin de derechos y la proteccin general de los mismos. Adems de esto, dicha proteccin especial es insuficiente para reparar efectivamente los daos a los que estos han estado expuestos, segn los miembros de ambos Observatorios. En el caso concreto de los NNA en situacin de calle y vctimas de ESC, esto se traduce, por ejemplo, en que no exista una oferta de salud preferente y expedita frente a situaciones de crisis para atenderlos y restaurar su riesgo vital, su integridad fsica y emocional (que muchas veces se ve afectada por los daos que provocan las vulneraciones a las que estn expuestos).

Junto a lo anterior, los miembros de los Observatorios consideran que la actual legislacin no considera a los NNA como sujetos de derecho, puesto que reconocer esta

cul es la situacin

de la proteccin de los derechos de

la niez en chile?

cul es la situacin

de la proteccin de los derechos de

la niez en chile?

4. Naciones Unidas (2007). Examen de los informes presentados por los estados partes con arreglo al artculo 44 de la convencin.

5. El proyecto de ley ingres por iniciativa del Ejecutivo en abril de 2013, encontrndose actualmente en primer trmite constitucional en la Cmara de Diputados, luego de que se le retirara la urgencia simple en agosto del mismo ao (Fuente: http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php#)

6. El Foro Chileno por los Derechos de la Infancia es un espacio alianza de la sociedad civil destinado a la articulacin y movilizacin de diferentes actores de la sociedad chilena, unidos por su inters de trabajar decididamente en la promocin y defensa de los nios y nias de nuestro pas (http://www.opcion.cl/documentos/forochileno/)

7. Agrupacin de organizaciones e instituciones que buscar contribuir a generar una Propuesta de Ley Integral de Proteccin de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes que viven en Chile y sentar las bases de una Poltica Integral de Niez y Adolescencia para todos/as los nios, nias y adolescentes que viven en Chile (Pgina web oficial de Movilizndonos).

8. UNICEF, 2012. 4 estudio de maltrato infantil. Recuperado de http://www.unicef.cl/unicef/public/archivos_documento/382/maltrato%20infantil.pdf el3 de enero de 2014.

cualidad va ms all de la proteccin especializada y de la consiguiente atencin de excepcin ante la existencia de una vulneracin que debe ser reparada. La concepcin de sujetos de derechos, hace referencia a un concepto integral y por ende, implica prevencin, proteccin y promocin. Todo ello, basado a juicio de los integrantes de ambos Observatorios- en una mirada que tiene como fundamento los derechos humanos de estos.

De esta manera, a pesar de que Chile ratific la Convencin de los Derechos del Nio hace ms de 24 aos, an no existe un cuerpo legal acorde que permita asegurar que se respeten, promuevan y restauren en su totalidad los derechos de la niez y adolescencia, siendo el nico pas de Amrica Latina que no cuenta con una ley de este tipo. Debido a este compromiso, el Comit de los Derechos del Nio (que supervisa la aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio por sus Estados Partes) ha realizado permanentes recomendaciones acerca de la urgencia de modificar la actual legislacin chilena contenida en la Ley de Menores, sealando que esta no representa una proteccin integral de los nios, nias y adolescentes, ni una concepcin de la niez acorde con la Convencin pues los reduce al grupo de nios que requiere proteccin especial y a los que han presentado conflictos con la justicia

(Naciones Unidas, 20074).

La urgencia de contar con una Ley de Proteccin integral ha trado consigo diversas acciones por parte tanto del Ejecutivo (con el ingreso del Proyecto de Ley de Proteccin de Derechos de nios, nias y adolescentes Boletn N 8911-185) como de la sociedad civil a travs del Foro Chileno por los Derechos de la Infancia6 y del colectivo Movilizndonos7

y posteriormente a travs del Bloque por la Infancia o Mesa Temtica de Infancia de la Presidencia del Senado8

donde ambos movimientos en conjunto han contribuido al proceso generando espacios de discusin previa respecto a la necesidad y el contenido de la Ley y generando una propuesta alternativa. En este contexto, los miembros del Observatorio destacan la necesidad y urgencia de que nuestro pas desarrolle una Ley de Proteccin Integral a la infancia, basada en el reconocimiento, respeto, prevencin, promocin y proteccin de derechos y para todos los nios, las nias y los adolescentes.

Si bien existe consenso en torno a su necesidad, es importante considerar cules son las razones que reafirman este punto, considerando entre ellas las siguientes:

1. En nuestro pas existen numerosos derechos de los nios, nias y adolescentes que no estn siendo resguardados por el Estado. A modo de ejemplo se pueden analizar los datos de los Observatorios de NNA en situacin de calle y ESCNNA. Las vulneraciones sufridas por stos nios y nias son complejas y multidimensionales. De esta manera es posible observar la exclusin o desercin del sistema escolar de los NNA como la consecuencia de una inadecuacin entre la oferta disponible y las particularidades y necesidades de stos, o las altas proporciones de exposicin a situaciones maltrato experimentadas por los NNA que evidentemente, requieren de una respuesta institucional acorde (a travs de la reparacin). En la misma direccin, un estudio de UNICEF de 20129 mostr que un 62,2% de la poblacin infantil chilena declar haber sido vctima de violencia psicolgica en algn momento de su vida en el espacio familiar, y un 28,2% haber sido vctima de violencia fsica (INDH, 2013)10 .Lo anterior es slo un ejemplo de la necesidad de una accin coordinada con otros sectores como por ejemplo salud y educacin-

por qu es necesaria

una ley de proteccin integral de

derechos de la infancia?

9. UNICEF, 2012. 4 estudio de maltrato infantil. Recuperado de http://www.unicef.cl/unicef/public/archivos_documento/382/maltrato%20infantil.pdf el 3 de enero de 2014.

10. INDH, 2013. Situacin de los derechos humanos en Chile: Informe anual 2013. Recuperado de http://www.indh.cl/informe-anual-situacion-de-los-derechos-humanos-en-chile-2013 el 17 de diciembre de 2013.

11.Naciones Unidas (2007). Examen de los informes presentados por los estados partes con arreglo al artculo 44 de la convencin.

12.Sols, P (2013).Proyecto de Ley de Proteccin Integral de Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes. Presentado el 10 de octubre de 2013 en reunin de consejo de ambos Observatorios Metropolitanos.

que va ms all de la institucin particular encargada de la proteccin especial (hoy SENAME), de manera que facilite el resguardo integral de derechos.

2. Es un compromiso internacional que el Estado de Chile adquiri al ratificar la Convencin sobre los Derechos del Nio.

3. Ha sido recomendacin del Comit de los Derechos del Nio en reiteradas ocasiones (Naciones Unidas, 200711).

4. Es necesario para ordenar todas las polticas, programas y proyectos dirigidos a la niez y adolescencia, asegurando que estas tengan un enfoque de derechos (Sols, P. 201312).

En opinin de los miembros de los Observatorios, la ausencia de esta Ley dificulta enormemente el trabajo que sus instituciones pueden realizar con los NNA. El trabajar estas problemticas bajo un sistema que no protege integralmente los derechos de los nios y nias en su totalidad, sino que reduce el trabajo a reparar la vulneracin especfica por la cual han entrado a la red hace prcticamente imposible abordar la complejidad de sus situaciones. De esta manera se hace urgente la existencia de esta Ley tanto para generar

por qu es necesaria

una ley de proteccin integral de

derechos de la infancia?

acciones de prevencin que limiten la ocurrencia de estos fenmenos, como para permitir un abordaje integral de estas problemticas. En esta misma lnea, los miembros de los observatorios proponen que los nios y nias en estas situaciones no deben considerarse slo como sujetos de la proteccin especial, sino tambin como sujetos de derechos humanos universales que deben ser protegidos en su integralidad y no slo a travs de la reparacin de una vulneracin especfica.

En sntesis, considerando el compromiso internacional que ha adquirido el Estado chileno, las recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio, la enorme cantidad de vulneraciones que viven nuestros nios y nias. cotidianamente junto a la falta de prevencin de estas y la dificultad que pone la actual institucionalidad para la reparacin de dichas vulneraciones se hace urgente la existencia de una Ley que proteja integralmente los derechos de la niez en nuestro pas.

Considerando la necesidad de esta ley en Chile, los acuerdos internacionales consagrados en la Convencin de los Derechos del Nio, y el trabajo realizado por la sociedad civil a travs de la propuesta de Movilizndonos, algunos de los mnimos a ser considerados en la ley seran:

1. Debe consagrar los derechos a favor de la niez y de la adolescencia y las garantas universales y especiales que los hagan efectivos (Muoz, C. 201312). Junto a esto debe tener como norte el principio del Inters Superior del nio.

2. Debe generar un marco para la necesaria intersectorial y definir de manera clara la relacin y coordinacin de los sistemas y servicios que atienden a la niez, tales como salud, educacin y proteccin social, cuyos programas se sobreponen, de manera de abordar de manera integral la complejidad de la niez en su totalidad (Muoz, C. 2013).

3. Debe derogar la Ley de Menores, pasando del enfoque tutelar del Estado a un enfoque de derechos (Sols, 2013). En el proyecto de Ley ingresado por el Presidente Piera no se propone su derogacin (Muoz, C. 2013).

mnimos para una ley

de proteccin integral

de derechos de la infancia

12. Muoz, C. (2013) Proyecto de Ley de Proteccin Integral de la infancia: ilusin de universalidad. Recuperado de http://politicaspublicas.uc.cl/cpp/static/uploads/adjuntos_publicaciones/adjuntos_publicacion.archivo_adjunto.811b4a4053c6562b.415 0554e544553204c454749534c41549564f53204 ec2ba203230204 94e46414e4349412e706466.pdf el 14 de enero de 2014. Centro de Polticas Pblicas UC. Santiago, Chile.

13. Bloque por la infancia, 2013. Bloque por la infancia-carta abierta. Recuperado el 21 de enero de 2014 de http://www.achnu.cl/tag/ defensor-del-nino-y-la-nina/.

4. Debe incorporar de manera clara y explcita el lenguaje de los derechos universales de los NNA. En el proyecto de Ley antes mencionado existe una ausencia absoluta del lenguaje de universalidad (Muoz, C.2013).

5. Debe asegurar la creacin de la figura de un Defensor del nio, como instancia autnoma que represente la voz de los NNA (Bloque por la Infancia, 201313). El proyecto de Ley antes mencionado tampoco considera la creacin de esta figura (Muoz, 2013).

6. Debe asegurar la conformacin de un Consejo Consultivo que asesore las decisiones que se tomen en el mbito de la proteccin de los derechos de la niez, descentralizado y con representacin directa de los NNA y de actores de la sociedad civil vinculados al tema de niez. En el proyecto de Ley se propone conformar dicho Consejo mas este no es vinculante lo que limita la participacin paritaria de todos los actores (sobre todo de la sociedad civil). Por otro lado dicho Consejo no contempla la incorporacin de actores que representen a las distintas regiones del pas, lo que mantiene la centralizacin de las decisiones en materia de niez (Muoz, 2013).

mnimos para una ley

de proteccin integral

de derechos de la infancia

7. Debe asegurar una institucionalidad de entes suficientemente facultados, con poder poltico y con presupuestos pblico que de manera efectiva y plena garantice los derechos de los NNA. El actual proyecto de Ley no considera mecanismos de financiamiento permanentes ni asegura la viabilidad de dicha Ley (Muoz, 2013).

A raz de toda la informacin presentada se hace evidente, tanto para las instituciones que trabajan en niez como para diversos sectores de la sociedad, la necesidad y urgencia de contar con una Ley de Proteccin Integral a la Infancia, que responda tanto a la obligacin de Chile como adherente a la Convencin de los Derechos del nio como al imperativo moral que tienen todos los Estados de proteger a sus nios,

nias y adolescentes. Esta ley debera convertirse en un marco legal que imponga al Estado de Chile la obligacin de velar por los derechos de los nios, nias y adolescentes, con una institucionalidad que permita tomar todas las acciones no solo de reparacin de las vulneraciones, sino tambin de prevencin y promocin de los derechos de los nios. Segn los miembros del Observatorio, la mera existencia de esta Ley es insuficiente pues es fundamental que se cumplan los mnimos antes propuestos para asegurar su universalidad y el cumplimiento de esta por los distintos sectores y actores involucrados. Para que esta iniciativa se concrete es fundamental aunar esfuerzos y que tanto la sociedad civil como el gobierno de turno trabajen en conjunto, teniendo siempre como foco los derechos de los nios, nias y adolescentes de nuestro pas.

Este boletn es el resultado del trabajo conjunto realizado en el contexto del Observatorio Metropolitano de nios, nias y adolescentes en situacin de calle y Observatorio Metropolitano de nios, nias y adolescentes

vctimas de explotacin sexual comercial. En su elaboracin participaron las siguientes instituciones: Fundacin San Carlos de Maipo, SENAME, Ministerio de Desarrollo Social, ONG ACHNU, Fundacin Don Bosco,

Fundacin Hogar de Cristo, ONG Races, ONG Social Creativa, ONG Opcin, SERPAJ y Centro de Polticas Pblicas UC (edicin general).