Biodiesel en Argentina: auge de la producción y concentración de la industria.

Eje temático: 5. Desarrollo, Recursos Naturales y Energéticos

Autores:

Sonnet Fernando H. *1

Sattler Silvana Andrea

Castro Gonzalez Enrique Leopoldo

Monzani Federico

Palabras claves: Industria del Biodiesel. Concentración. Regulación.2

1. Introducción:

El presente trabajo tiene como objetivo analizar la configuración de la industria del

biodiesel en el país y la evolución del marco regulatorio que se viene instrumentando desde

la sanción de la Ley 26.093. Primero, se presenta una descripción de la industria indicando

los niveles de producción y capacidades de las firmas que la componen y la evolución de

los precios. En la sección siguiente, se analiza la estructura de la industria desde el punto de

vista de la teoría económica. En la tercera parte, se estudia el fenómeno de la concentración

de la industria, aplicando algunos índices que se han propuesto en la literatura sobre el

tema. En la cuarta sección, el estudio muestra el marco regulatorio de biocombustibles dado

por la Ley, su reglamentación y resoluciones complementarias; en esta parte del estudio se

analizan los efectos económicos de la regulación sobre las firmas y la industria. Una de las

conclusiones del trabajo indica que los precios internacionales en alza han ido

concentrando esta industria con procesos productivos que gozan de fuertes economías de

escala, y son propicios para la fusión mediante acuerdos entre las firmas con perfiles

semejantes. 1 * Instituto de Economía y Finanzas, Facultad de Ciencias Económicas (Universidad Nacional de Córdoba). Av. Valparaiso s/n - Ciudad Universitaria - Córdoba - Argentina Tel: (00)-(54)-(351)-4437300. Correo electrónico: silsattler@gmail.com

2 Autorizamos su publicación y adelantamos la necesidad de contar con proyector de imagen de PC como soporte para la exposición.

2. Panorama actual de la industria

La industria del biodiesel se encuentra fomentada por el gobierno3, a través de la existencia

de un subsidio al biocombustible por la exención impositiva que se le otorga, y que

significa un monto previsto en el Presupuesto General de la Nación para el año en curso de

450 millones de dólares. La política pública tiene como fin incentivar la producción de

biodiesel con el fin de dejar de pagar subsidios por el gasoil y, al mismo tiempo, lograr una

disminución de las importaciones de dicho combustible.

Si se analiza la producción de Biodiesel, la cual utiliza la soja como principal insumo, el

precio internacional es el que se ajusta al precio que impera en el mercado del aceite de

soja, siendo de U$S 1125 la tonelada en el mes de julio; y el interno es el que fija el

gobierno, el que se verá afectado por el cambio en el precio del aceite de soja, la inflación

mayorista, y del tipo de cambio vigente. Ese precio del biocombustibles se determina a

través de la fórmula establecida por la resolución 7/10, siendo para julio de 2012 de

$5195,79 la tonelada. Las fuentes de variación del precio interno del biodiesel son tres, ya

que existen muchos componentes fijos en su cálculo: el precio del aceite, la inflación

mayorista (IPIM) y el tipo de cambio BNA.

El precio internacional del Biodiesel, es aquél que toma de referencia al precio del aceite de

soja. El precio de la soja y del aceite viene en alza, lo que lleva a pensar, que existen

grandes incentivos en la producción del biodiesel. Mientras que el precio internacional del

biodiesel ha disminuido en los últimos dos meses, quedando su valor por debajo del precio

internacional del aceite de soja, lo que ha llevado a varias firmas a disminuir o incluso

eliminar sus exportaciones de biodiesel.

La producción de soja, se destina a dos usos principales, alimentos y fabricación de

biocombustible. La creciente evolución de la industria de éste último, lleva a un mayor

requerimiento de toneladas de soja para producirlo. Al mismo tiempo, la capacidad

3 Los beneficios promocionales pueden ser: devolución anticipada del IVA correspondiente a los bienes nuevos amortizables u obras de infraestructura; o practicar alternativamente, en el impuesto a las ganancias, la amortización acelerada de los mismos. En este punto también se debe tener presente la exención del impuesto al gasoil.

instalada de biodiesel está en continuo y vertiginoso aumento, representando un incremento

del 28,63% desde la entrada en vigencia de la ley (2010). La capacidad de producción de

biodiesel del país, al final del año, medida en toneladas, fue: año 2006 de 130.000, en 2007

de 560.000, en 2008 de 1.353.500, en 2009 de 2.087.100, en 2010 de 2.487.000, en el 2011

de 2.837.800 toneladas, y, finalmente, de 3.199.100 en el 2012.

Gráfico 1: Evolución de la capacidad instalada de biodiesel desde el año 2006 al 2012

130.000

560.000

1.353.500

2.087.1002.487.000

2.837.8003.199.100

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Capacidad anual en toneladas de

biodiesel

Años

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación.

Frente a este incremento en la capacidad instalada de producción del combustible en

estudio, no todas las empresas del país tienen las mismas posibilidades de comerciar. Las

firmas tienen distintos cupos de producción para abastecer al mercado interno, regulación

que representa barreras legales a la entrada.

A partir de la entrada en vigencia del cupo B74, mediante la Res. 554/2010, de la fecha 6 de

julio de 2010, las PyMEs5 no pudieron cubrir el cupo con su producción, lo que impulsó a

las empresas exportadoras a cubrir esa brecha, llevando este hecho a una disminución en las

exportaciones del biodiesel. Sin embargo, la caída del precio internacional del biodiesel,

hace del mercado interno una mejor alternativa económica.

El gobierno nacional analiza la posibilidad, junto con productores de combustibles, de la

implementación del B10 (tal como lo menciona la Res. 56/2012), según expresa como

4 Lo que significa que la mezcla estará compuesta por el 93% de combustible fósil y un 7% de biodiesel.

5 Según la clasificación expuesta por la Secretaría de Energía de la Nación en la Resolución 56/2012.

voluntad la Resolución nombrada. El aumento del corte responde a la necesidad de

disminuir la dependencia a las importaciones de gas oil.

Por último, resulta ilustrativo presentar datos de producción, consumo en el mercado

interno y exportación de Biodiesel para Argentina según el INDEC, para el período 2008-

2011. Los datos se expresan en toneladas:

Tabla N° 1: Producción, consumo en el mercado interno y exportación en toneladas de Biodiesel

Año Producción Mercado interno Exportación Destinado a petroleras

Otros usos

2008 712.066 274 - 687.645 2009 1.179.150 499 - 1.148.488 2010 1.814.902 503.325 4.951 1.358.482 2011 2.426.681 739.487 11.825 1.681.875

Fuente: INDEC

En la actualidad, la producción de biodiesel excede con creces las necesidades de

abastecimiento interno, quedando un gran saldo exportable. Por otro lado, se observa que la

tasa de crecimiento de la producción de biodiesel ha crecido progresivamente, lo que

induce a planificar nuevos usos y aplicaciones para el mercado interno, paliando el déficit

de combustibles de origen fósil y con una posible reducción del uso del gas, el diesel y

otros combustibles tradicionales.

Se puede observar que en el año 2010, se incrementa notablemente el uso el biocombustible

en el mercado interno, esto ocurre por la entrada en vigencia del cupo, según resolución de

la Secretaría de Energía, que obliga a usar en el país la mezcla B5, cambiando en el mismo

año a B7, porcentaje de mezcla que se mantiene hasta la actualidad.

3. Estructura de la industria del biodiesel: una mirada desde la teoría económica

La industria nacional del biodiesel está compuesta por un grupo heterogéneo de empresas,

agrupadas en tres categorías, según lo que expresa la Cámara Argentina de Energías

Renovables (CADER) y lo que pretende la Ley que regula la industria. Se encuentran en

esta clasificación a las grandes aceiteras, que poseen plantas propias de producción, con

ubicación estratégica, acceso a capital de trabajo, producción a gran escala, redes de

logística y acceso a la materia prima. Por otro lado, a las independientes grandes, no

relacionadas directamente con las aceiteras, lo que lleva a que no cuenten con materia

prima propia. Finalmente, las Pymes independientes que fabrican con tecnología nacional

sin disponer de acceso a redes y con dificultades para la negociación de materias primas.

Se considerará para el análisis, que la industria está compuesta por las grandes firmas por

un lado y las pequeñas por el otro. Las grandes firmas, integradas por los dos primeros

grupos ya mencionados, son firmas exportadoras, que cuentan con acceso a mercados

externos por medio de la comercialización de otros bienes. Mientras que el mercado interno

es abastecido principalmente por Pymes, favorecidas por incentivos económicos que les

otorga el gobierno, que son aquellas que poseen, según la Ley, una capacidad de

producción de hasta 50.000 toneladas de biodiesel.

Esta caracterización de la industria puede explicarse a través del Gráfico 1. Tal como se

expresara oportunamente, las primeras venden la mayor parte de su producción al exterior

aprovechando sus menores costos unitarios, los que se explica por su ventaja en la compra

de insumos y la posibilidad de aprovechar economías de escala. Estas empresas estarán

operando al precio internacional fijado por el mercado mundial. Mientras que las empresas

pequeñas, destinan toda su producción a abastecer al mercado interno, siguiendo el precio

fijado por el gobierno.

Las grandes, producen en la escala eficiente mínima (EEM), es decir a costos medios

estables. Dadas estas características, producirán donde los costos marginales se igualen con

el precio internacional dado (descontando las retenciones). Estas empresas multiproducto,

por las ventajas nombradas, cuentan con barreras a la entrada en la industria y considerarán

al precio del aceite como determinante para decidir acerca de su producción, ya que este es

su principal costo.

Gráfico 2: Equilibrio de corto plazo en el mercado de biodiesel.

Fuente: Elaboración propia.

Si se realiza un análisis de corto plazo en el Gráfico 1, se observa que pueden existir dos

precios y cantidades de equilibrio:

Para las empresas grandes, el precio de referencia será el internacional P*,

produciendo Qg cantidades, que será el nivel de producción que resulte de igualar el costo

marginal de las empresas grandes (CMg) al precio internacional menos el impuesto a las

exportaciones P*(1-t). Obteniendo un beneficio igual al área P*(1-t)ABP2, situación que

no se puede sostener en el largo plazo, pero sí en el corto plazo dadas las barreras

tecnológicas (como las economías de escala) de ingreso existentes en la industria.

Las firmas pequeñas, tendrán un precio fijado por el gobierno Pgob y producirán Qc

cantidades, al nivel en que los costos marginales de las empresas chicas (CMc) se igualan

con el precio nombrado, con un beneficio de PgobCDP3 que se puede mantener por las

barreras legales (tales como la autorización a las empresas desde la Secretaría de Energía

de la Nación para ser parte de la industria).

Así, las empresas pequeñas necesitan de la intervención del Estado para mantenerse en la

industria, pues a un precio inferior a P1 obtendrían pérdidas. La regulación del Estado

también es importante, en cuanto al otorgamiento de cupos para vender en el mercado local.

Por otra parte, la Resolución 56/2012, expresa en el artículo 5 (reiterado en la cláusula

tercera), expresando la división de la industria en los 2 grupos nombrados. Continúa en la

cláusula sexta expresando que la asignación del cupo se realizará de la siguiente manera:

“teniendo en cuenta la demanda estimada por cada una de las empresas encargadas de

realizar las mezclas de combustibles fósiles con BIODIESEL, las ventas llevadas a cabo

por “LAS ELABORADORAS” en períodos anteriores, y la efectiva disponibilidad de

producto de estas últimas, tomando como límite máximo la capacidad de elaboración de

planta.”

Finalmente, en el caso de que se incluyan nuevos proyectos (empresas nuevas en la

industria), la cláusula décima establece: ““LA SECRETARÍA” asignará las cantidades

correspondientes contemplando los criterios establecidos en la CLAUSULA TERCERA…

respetando el orden de prioridades establecido en dicha CLAUSULA.”

Tal como se expresara anteriormente, la cantidad o cupo de producción, fijada en función al

monto de los beneficios promocionales, también es establecida por el gobierno. Así, en el

corto plazo, se puede representar a la curva de oferta de la industria es un punto del plano

precio-cantidad. Al estar en un contexto dinámico, con el paso del tiempo, se van

incrementando los precios de los componentes de la fórmula recién expresada, lo que lleva

a un aumento del precio del biodiesel. Esto, sumado al aumento en el cupo, el que se

explica por el incremento en la capacidad productiva de la industria al existir más empresas

autorizadas, y por la mayor demanda de gasoil lo que lleva a aumentar el porcentaje de

corte que autoriza el gobierno por resolución. Es por ello, que en el largo plazo, se van

obteniendo diferentes puntos que representan distintas resoluciones de la Secretaría de

Energía de la Nación. De esta manera, la función de oferta agregada de la industria es una

función creciente del precio por influjo de las decisiones públicas preestablecidas.

Gráfico N° 3: La industria del Biodiesel

Fuente: Elaboración propia.

Como se observa en la figura, en el momento t0, la oferta agregada de la industria Q(t0), es

aquella que representa a la oferta de todas las plantas autorizadas con cupo de producción

otorgado, la que debe cubrir la demanda de gasoil con un corte, por ejemplo, de B56. En ese

período regirá un precio igual a P(t0). La oferta quedará definida por el punto S. En el largo

plazo, la oferta será SUVW, al verse incrementado el precio del biodiesel, y al crecer la

industria, tal como se explicó arriba.

4. El fenómeno de la concentración de la industria

En el 2010, aproximadamente un 45% del cupo interno de casi 860.000 toneladas (859.820

toneladas) destinadas al corte obligatorio de gasoil con biodiesel era cubierto por cuarto

empresas: UnitecBio, Viluco, Explora y Diaser, reasignando el resto entre otras 15 firmas,

representando el cupo asignado a un 35,7% de la capacidad instalada de producción de

biodiesel en el país (2,406 millones de toneladas anuales). En tanto que para el 2012, seis

empresas cubrirán el 41,5 % del cupo y el resto esta asignado entre otras 21 firmas. El cupo

representa el 41% de la capacidad instalada de producción (3,2 millones de toneladas

anuales).

Por otra parte, la Resolución 7/10 reglamenta estos aspectos, al indicar, entre otras cosas,

que la Secretaría de Energía informará a las empresas mezcladoras “la cantidad de

biodiesel asignado a cada una de ellas para realizar dicha mezcla y la fecha en la cual

podrá ser retirado de las empresas elaboradoras de biodiesel”, basándose en el promedio

de su participación en el mercado interno de gasoil del último año. Expresa también que las

productoras del biocombustible “se comprometen a poner a disposición de las empresas

mezcladoras en el menor plazo posible las cantidades mensuales” asignadas.

Finalmente, para el año 2012, se agrega en la industria el gran complejo agroindustrial

formado por las empresas Terminal 6 S.A., Ecofuel y T6 Industrial S.A. (sus accionistas

son: AGD y BUNGE), que es el exportador más importante de América Latina. Para este

año, el cupo asignado representa el 41,05% de la capacidad instalada de producción

6 Es importante aclarar con la Resolución 554/2010 el corte se amplía a B7.

nacional de biodiesel, siendo esto un aumento significativo en base a lo analizado en el año

2010.

Una empresa pionera en la industria, Renova, es una de las líderes con un capital accionario

compuesto por Vicentin, Glencore y Molinos de Río de la Plata.

Asimismo, se observa que en el año 2010, el 42,11% de las empresas del mercado cumplen

con la condición de tener una capacidad productiva igual o inferior a 50 mil toneladas de

biodiesel, en base a lo que la resolución analizada considera como PyMES. Mientras que

para el año 2011 este porcentaje fue del 57,69% y para el año 2012, el porcentaje se ubica

en un 55,56%.

Al respecto, y para analizar la estructura real que presenta la industria, se representarán los

índices de concentración de las empresas de biocombustibles de Argentina de acuerdo a su

capacidad productiva. En este sentido, se podrá tener una visión más completa del mercado

y de su evolución, que en el caso en que se consideren las ventas internas (cupo) porque

representan a una pequeña porción de las ventas totales.

En este sentido, se utilizaron 2 índices de concentración7 para analizar la misma en la

industria8. Se considera que es un mercado es concentrado cuando está compuesto por

pocas empresas y de gran tamaño, lo que lo hace menos eficiente.

1. Índice de concentración:

C(m)=∑ C(i)

Siendo C(i): participación relativa de las empresas que actúan en el mercado

(capacidad productiva de la firma respecto a la total).

Para calcular, se debió ordenar las participaciones de mayor a menor, y luego, determinar

un número de empresas consideradas como relevantes en la industria.

7 “Economía de Empresas”- Tomo I. Sonnet Fernando, Asís Inés y Válquez Carlos (2010), Capítulo 11, página 280.

8 Para el cálculo se utilizará la estimación en base a las resoluciones publicadas por la Secretaría de Energía de la Nación (Res. 7/2010, Res. 554/2010, Res. 1674/2010 y Res. 56/2012) ya que no se disponen datos de los cupos efectivamente otorgados a las empresas.

Se determina como empresas más relevantes en la industria a aquellas que poseen una

capacidad de producción instalada superior a 50 mil toneladas, ya que la Ley las considera,

según se viene analizando, como grandes empresas.

Los resultados obtenidos se presentarán al final de este acápite, correspondiéndose a la

evolución desde el año 2007; para el año 2006, con el criterio seleccionado, no existen

empresas relevantes.

Si bien el índice disminuye en el año 2010 y 2011, se mantiene en niveles altos, expresando

una gran concentración en la industria, la que se mantiene en valores similares hasta el año

2012. El gran crecimiento del índice hacia el año 2009 se puede explicar por el incremento

en la cantidad de empresas consideradas relevantes, y por lo tanto con gran capacidad

productiva.

2. Índice de Herfindahl – Hirschman

IHH=∑[C(i) ]2 y V=∑ [C(i)-1/N]2

Siendo: C(i): participación de las empresas en la capacidad productiva; N: cantidad de

empresas relevantes de la industria.

El índice aumenta cuando el número de empresas N es menor, y cuando las participaciones

en las mismas son muy diferentes entre sí. Por lo tanto, el índice puede expresarse como:

IHH = 1/N + V. Si V tiende a cero o se va reduciendo, coexisten empresas con

participaciones que no son muy diferentes entre sí, y si además aumenta el número de

integrantes N, habría cada vez menor concentración y el IHH descenderá.

Tabla N° 2: Índices de concentración y empresas relevantes

Año Cantidad de empresas relevantes

Índice C(m) IHH9 Varianza del IHH

2007 2 71% 2711 1463 2008 6 85% 1405 636 2009 10 94% 1247 1235 2010 11 87% 956 521 2011 12 84% 812 442 2012 12 86% 832 461

Fuente: Elaboración propia. 9 Según las leyes de Estados Unidos, un índice superior a 1800 puntos estaría indicando un alto grado de concentración en la industria (Horizontal Mergers Guideline, 1992).

Según la Bolsa de Cereales de Rosario, para determinar el grado de concentración de una

industria respecto a su capacidad teórica de molienda o capacidad productiva, se saca el

porcentual de cada firma en relación al total y se lo eleva al cuadrado. A los puntos de cada

empresa se los suma para obtener un índice de puntuación.

El cálculo del índice señala, por los criterios expuestos, que la concentración ha ido

disminuyendo; sin embargo, esta visión puede resultar engañosa, pues al tomar cada

empresa como independiente, no ha captado el índice la formación de los grupos

económicos asociados. En otros términos, se ha sobreestimado N, que debería ser menor, y

se han considerado participaciones más similares; de haberse tenido conocimiento de las

participaciones por grupos fusionados, estas hubieran sido más elevadas y disímiles, y el

IHH habría dado un valor superior. Si esta acotación es plausible, se correspondería con los

resultados del primer índice que indica una elevada concentración.

5. Biocombustibles e intervención del Estado sobre la industria en la Argentina

En las secciones precedentes se ha podido apreciar la evolución de los biocombustibles en

Argentina a partir de la instauración de su régimen legal en el año 2006, que permitió a

nuestro país convertirse en el primer exportador mundial de biodiesel. También se ha

analizado el fenómeno de la concentración de dicha industria entre las grandes aceiteras

exportadoras ya instaladas que gozan de extraordinarias ventajas comparativas y de escala

en esa actividad.

La regulación y promoción de la industria de biocombustibles en Argentina tuvo una larga

discusión parlamentaria que significó compatibilizar muchos actores en juego, tanto entre

las empresas del sector privado cuanto en la intervención de los organismos públicos que

iban a tener una cuota de regulación sobre la cadena productiva. Tras azarosas discusiones

en el ámbito de las Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación se llegó a un acuerdo

y, en Abril del año 2006, se sancionó la Ley Nacional Nº 26.093.

En esta sección del trabajo se pretende analizar tres cuestiones fundamentales atinentes a la

Ley: Primero, un elevado poder de regulación con una multiplicidad de instrumentos en

manos de las autoridades de aplicación por considerarse una industria estratégica. Segundo,

una dispersión de las competencias entre los organismos actuantes en su aplicación.

Tercero, la extensión en los órdenes federal, provincial y municipal que deben transitar y

aprobar las empresas que busquen instalarse para poder encuadrarse en los términos de la

Ley. Estos tres aspectos centrales constituyen una integridad que determina claras

inequidades entre los posibles beneficiarios interesados (una negación al principio de

universalidad) y, a su vez, ineficacia frente a los objetivos establecidos en la ley,

principalmente, el de alcanzar el desarrollo regional y fomentar las industrias pequeñas de

autoconsumo. En el punto 1, 1.1 y 1.2 se analizan las dos primeras cuestiones planteadas

mientras en el punto 2 se aborda la tercera cuestión.

1. Instrumentos de regulación con fuerte poder administrador e incentivos de

promoción con inflexibilidades para su alcance.

La ley nacional 26.093/2006 y su decreto reglamentario 109/2007 establecen regulaciones y

promociones. En el Capítulo I de la Ley 26.093 se fija el Régimen Regulatorio que se

extiende sobre la producción (cupos), los precios internos, el porcentaje del corte

obligatorio -mezcla denominada “blending”- y la autorización para instalarse –exigencia de

normas técnicas específicas- y poder ejercer la actividad productora de biocombustibles

(biodiesel, bioetanol y biogás). Esta última consiste en la selección de los proyectos que

pueden acceder al Régimen de Promoción. A su vez, por tratarse de una etapa de la cadena

del complejo soja –principal insumo del biodiesel- existen efectos indirectos, en tanto el

precio del poroto de soja está regulado por los derechos de exportación, y efectos externos,

determinados por los precios internacionales. Estas dos consideraciones son relevantes para

la consolidación de una empresa dentro de la industria, pues una empresa integrada

aceitera-mezcladora tiene costos menores y mayor escala que otra empresa que sólo es

mezcladora y genera biodiesel.

Por otro lado, están los instrumentos de promoción en el Capítulo II de la Ley; éstos actúan

sobre las empresas autorizadas y tienen un carácter temporal con vigencia por 15 años para

el orden federal –que puede ser ampliado según las condiciones que exige la Ley-; además,

existen otros instrumentos de promoción de carácter provincial que ofrecen aquellas

provincias que adhieren a la Ley Nacional. Los incentivos fiscales, en el orden federal se

establecieron en el espíritu de la Ley mediante el Régimen de Promoción, para beneficiar a

aquellos productores medianos y pequeños buscando el desarrollo de una industria de

capitales nacionales y con el objeto de asegurar la oferta de biocombustibles en el mercado

interno.

1.1 Los instrumentos de regulación y sus efectos

La lectura pormenorizada de la Ley y su Decreto Reglamentario permite detectar cada uno

de los instrumentos de regulación, el área de competencia de las autoridades de aplicación y

efectuar algunos comentarios sobre el impacto que ejercen entre los agentes económicos

involucrados.

1.1.1 Asignación de competencias, funciones de las autoridades de aplicación y

medidas adoptadas

Tabla 3: Asignación de las competencias en las autoridades de aplicación. Competencias/Jurisdicción (Referencia en la Ley 26.093 y su reglamentación)

Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (art. 2)

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (art. 2)

Art. 4 (26.093) y art. 3 y 4 Dto. Reglamentario 107

Funciones principales: i) dictar las normas técnicas a cumplir para las plantas productoras y mezcladoras ii) Establecer las normas técnicas que deben cumplir los biocombustibles iii) Seleccionar los proyectos para autorizar su instalación iv) Establecer los precios de referencia, periódicamente, de los biocombustibles y que van a regir en el mercado interno

Funciones principales: i) Actuar en la interpretaciones de orden tributario y fiscal y dictar las reglamentaciones ii) Determinar el costo fiscal a incluir en el Presupuesto Nacional Anual iii) Establecer los cupos fiscales de cada proyecto autorizado

Art. 3 (26.093) art. 5 y 6 Dto. Comisión Nacional Asesora Interdisciplinaria Reglamentario 107 Secretaría de Energía, Agricultura, Ambiente, Hacienda, Política Económica, Comercio Interior, Ciencia y Administración Federal de Ingresos Públicos.

Fuente: Elaboración propia.

Una primera división establece que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas se

ocupará de todas las cuestiones de naturaleza tributaria y fiscal. La Secretaría de Energía de

la Nación, tiene a su cargo la aplicación del conjunto de normas establecidas en la Ley que

no sean de carácter tributario o fiscal (dictado de las normas técnicas para la habilitación de

las plantas, fijación del corte o mezcla, determinación del precio interno de referencia de

los biocombustibles y stándares de calidad que deben cumplir los biocombustibles).

Una reseña de la evolución de las medidas más recientes

Para el año 2012, las exenciones impositivas previstas en el Presupuesto General de la

Nación para asistir a la industria de biocombustibles suman 450 millones de dólares. Este

monto duplica al que se estableció en el presupuesto del año 2010.

Durante el mes de Agosto, la Autoridad Económica dispuso un paquete de medidas

conjuntas para equilibrar el precio de los biocombustibles recibidos por las empresas de la

industria, tratando de equiparar el precio interno con el precio externo neto de retenciones.

Varios fueron los instrumentos que se dispusieron:

a. El reintegro a la exportación de biodiesel (2,5%), que tuvo vigencia hasta el 9 de Agosto

pasado, fue eliminado a partir de esa fecha mediante el Decreto del PEN Nº 1339/2012.

b. En el mismo Decreto se modificó la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) y el

Arancel Externo Común (AEC) para las mercaderías identificadas como biodiesel y sus

mezclas. Con esta disposición, el derecho de exportación nominal sobre el biodiesel

aumentó del 20% al 32%, lo que significó una suba de la retención efectiva del 14% al

24%. Sin embargo, el propósito principal de la medida era equiparar el peso de los derechos

de exportación entre los componentes de la cadena de la soja para eliminar

comportamientos especulativos y además, orientar mayor oferta al mercado interno. Cabe

señalar que el 15% del biodiesel producido se destina al mercado interno y la principal

compradora es la compañía estatal YPF que tiene su actividad en la mezcla de biodiesel con

diesel importado. Otro de los efectos que persiguió la medida, junto a la rebaja del precio

interno, fue la de mantener estable el precio del diesel oil o gasoil, un insumo crítico para el

transporte y la industria del país.

Tabla 4: Modificaciones en los derechos de exportación de la cadena de la soja. Producto NCM DECRETO 100/2012 DECRETO 1339/2012

Y DTO. 509/07 Aceites y harinas 38.26.00.00 32 % 32 % Biocombustibles 38.26.00.00 14,2 % (EFECTIVA) 24,2 % (EFECTIVA) Haba o poroto de soja 38.26.00.00 35 % 35 %

Fuente: Elaboración propia.

c. La otra medida complementaria adoptada en Agosto fue la derogación de la Res. 109,

que prohibía importar soja de forma temporaria, con lo cual se fortalecería el

abastecimiento interno de la industria que se encuentra disminuido por efectos de la sequía

de esta campaña y por la acumulación de stocks en manos de los productores, los que

responden a los elevados precios del poroto en la Bolsa de Chicago y a las expectativas

favorables de obtener mayores ganancias como indican las tendencias del precio.

Este conjunto de medidas señaladas tuvo sus fundamentos en los considerandos de los

instrumentos manejados por la Autoridad Económica. El primer fundamento se refiere a la

madurez de la industria del biodiesel que se puede considerar una exageración si se observa

el estado de desarrollo actual de los pequeños y medianos emprendimientos que

originariamente apuntaban al desarrollo regional frente a la realidad de los grandes grupos

económicos y las fusiones que han venido realizando entre las empresas líderes de la

industria aceitera. Esto puede comprobarse en las secciones precedentes donde se han

estimado los índices de concentración y el grado de poder monopólico de las grandes

corporaciones aceiteras.

Primer fundamento del decreto 1339/2012: “que a partir de las políticas de promoción

instrumentadas, el complejo oleaginoso en general y la producción de biodiesel en

particular, se han establecido como actividades consolidadas, competitivas y de elevada

rentabilidad”.

Segundo fundamento del decreto 1339/2012: “que la aplicación de los derechos de

exportación constituye un instrumento esencial de la política económica nacional para una

distribución más equitativa del ingreso, para hacer frente a las cambiantes condiciones de

los mercados internacionales y para contribuir a un crecimiento sectorial balanceado”.

Con relación a este último fundamento, a primera vista es plausible y responde a las

premisas de la Teoría Económica, aunque tiene una validez plena si los agentes económicos

que componen la industria actuaran en una industria de competencia perfecta sin ningún

tipo de distorsiones en cuanto al tamaño, los costos medios, el poder de negociación y las

capacidades de planta de que disponen. En consecuencia, estas medidas que afectan a los

exportadores más pequeños y la reducción del precio interno podrían dejar afuera de la

industria a las firmas que no alcanzan las economías de escala en términos de reducción

continua de costos medios frente a los parámetros de ingresos que se pueden considerar

rígidos si los precios están determinados centralizadamente.

d. Al mismo tiempo, la Resolución 1436 de la Secretaría de Energía estableció en 4.405

$/tonelada el precio a recibir por las empresas elaboradoras de biodiesel por parte de las

empresas encargadas de realizar las mezclas de combustibles fósiles con biodiesel. Esta

medida fue fundamentada por la Unidad Ejecutiva Interdisciplinaria de Monitoreo creada

por la Res. Conjunta 438/269/1001 del 7 de Agosto de 2012, correspondiente al Ministerio

de Economía y Finanzas Públicas, de Industria y de Planificación Federal, Inversión

Pública y Servicios. La creación de la mencionada Unidad Ejecutiva constituyó una

ampliación del poder del estado que originariamente tenía sólo la Secretaría de Energía en

el texto de la Ley 26.093.

Para concluir, es conveniente hacer algunas apreciaciones sobre la trayectoria que siguió la

pérdida de competitividad de los biocombustibles. En el mes de marzo del 2008, y con

anterioridad a la aparición de las retenciones móviles, la diferencial entre las retenciones

sobre el aceite de soja y las del biodiesel mostraban una situación que podía considerarse

competitiva para la industria de biodiesel. La Res. 126/2008 –que apareció con la Res. 125-

llevó a los derechos de exportación del biodiesel al 20%. Esto redujo la diferencial entre los

derechos del biodiesel y el de sus materias primas y comenzó la pérdida de competitividad.

Esta asimetría impositiva implicó una reducción implícita del precio interno del poroto de

soja, el aceite de soja y el maíz, que significó un desaliento de transformar granos en

biocombustibles. Más tarde, cuando en Enero del 2010 se modificó el porcentaje de mezcla

obligatoria del 5% al 7% para los productores beneficiarios y las plantas mezcladoras, se

buscó aliviar estas inequidades. Ese acto se conoció como el Acuerdo de Abastecimiento de

Biodiesel para su Mezcla con Combustibles Fósiles en el Territorio Nacional celebrado

entre la Secretaría de Energía de la Nación y los productores exportadores no

promocionados.

1.1.2 Normas técnicas, competencias y habilitaciones

Otro de los aspectos que contiene la Ley 26.093 se refieren a un conjunto complejo de

disposiciones que deben cumplir las empresas para poder entrar en la industria de los

biocombustibles; esas disposiciones están diferenciadas en las distintas jurisdicciones, por

lo que se complica aún más el panorama para los inversores potenciales.

Tabla 5: Normas técnicas y disposiciones para la habilitación de plantas. Referencia de cada disposición

Disposiciones y jurisdicción Efectos para las firmas

Art. 8 Decreto Reglamentario Ley

Las actividades de producción, mezcla y comercialización de biocombustibles deben

Esto es válido para todos los agentes económicos,

26.093 estar autorizadas previamente por la autoridad de aplicación y las instalaciones respectivas tener la habilitación correspondiente.

beneficiarios o no del Régimen de Promoción

Los requisitos de habilitación deben cumplirse para los regímenes federal, provinciales (autoridad competente en materia ambienta) y municipales (autoridad competente en materia de localización de la planta y ordenamiento del territorio).

Aquí se pueden plantear disparidades, particularmente en cuanto a las exigencias sobre localización y sobre los efectos esperados en el medio ambiente (EIA, evaluación de impactos ambientales)

Art. 74 inc. B) Ley 25565 y actualmente el art. 83 inc. B) de la Ley 11672, complementario permanente del presupuesto (TO 2005)

Pago de la tasa de fiscalización para el control de calidad de biocombustibles: $ 0,0003 por litro comercializado en el mercado interno y externo para las actividades de producción, mezcla y/o comercialización de biocombustibles.

Ley 26.093 Para las actuaciones administrativas será de aplicación la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y sus Normas Reglamentarias

Superposición de jurisdicciones: han adherido a la Ley Nacional 26.093 las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba

Esto condiciona la validez de la Ley en todo el territorio nacional, pues las provincias son responsables del impacto ambiental y los municipios del ordenamiento territorial.

Fuente: Elaboración propia.

1.1.3 Régimen promocional

Este régimen estaba vinculado con el régimen regulatorio, por lo que se establecen

disposiciones que deben ser aceptadas por los agentes de la cadena del biodiesel y

principalmente, deben ser cumplidas para estar en la industria y recibir los beneficios

conjuntamente. Así, la Ley 26.093 se elaboró atendiendo a que la totalidad de los

biocombustibles producidos por las firmas beneficiarias con el Régimen de Promoción (ver

anexo, tabla B) sea destinada a la firmas mezcladoras en el territorio nacional para, que una

vez realizada la mezcla con los combustibles fósiles, sea volcada al mercado interno con el

fin de asegurar con prioridad el abastecimiento.

6. Reflexiones y conclusiones

Se ha observado que la capacidad instalada de biodiesel está en continuo y vertiginoso

aumento, representando un incremento del 28,63% desde el año 2010 a la fecha. Por otro

lado, en el 2010, aproximadamente un 45% del cupo interno total era cubierto por cuatro

empresas. En tanto que para el 2012, seis empresas cubrirán el 41,5 % del cupo y el resto

esta asignado entre otras 21 firmas. Es importante señalar también, que el cupo representa

un mayor porcentaje de la capacidad instalada del país, pasando del 35,7% en 2010 al 41%

en 2012.

Asimismo, se analizó la concentración a través del análisis del porcentaje de empresas

pequeñas en el mercado en base a lo que la resolución analizada considera como PYMES,

a través de dos índices de concentración. A través del índice C(m), se llegó a la conclusión

de que, si bien disminuye en el año 2010 y 2011, se mantiene en niveles altos, expresando

una gran concentración en la industria, la que se mantiene en valores similares hasta el año

2012. El gran crecimiento del índice hacia el año 2009 se puede explicar por el incremento

en la cantidad de empresas consideradas relevantes, y por lo tanto con gran capacidad

productiva. Finalmente, el IHH señala, que la concentración ha ido disminuyendo; sin

embargo, esta visión puede resultar engañosa, pues al tomar cada empresa como

independiente, no ha captado el índice la formación de los grupos económicos asociados. Si

se hubiese considerado el cambio, el IHH habría dado un valor superior, lo que se

correspondería con los resultados del primer índice que indica una elevada concentración.

Por otra parte, un análisis de los temas expuestos al analizar la regulación da lugar a una

serie de reflexiones que pueden contribuir a perfeccionar la Ley de Biocombustibles o al

menos articular ciertas disposiciones para ampliar sus efectos positivos sobre todos los

potenciales interesados en iniciarse en esta industria, buscando emparejar y armonizar el

desarrollo territorial del país y mejorar el principio republicano y federal tan ansiado por

todos los argentinos. Las principales observaciones que se pueden detectar en el texto de la

Ley y su Reglamentación son las siguientes:

Se trata de una cadena de actividades que están reguladas lo que significa distintos

niveles de impacto al aplicar algún instrumento de intervención.

La coexistencia de dos regímenes legales de intervención (la Ley 26.093 y el

Decreto 107) genera una dispersión en la efectividad de las medidas y en algunos

casos ciertas contradicciones que determinan incoherencias en la práctica. Muchas

de las inversiones han sido aprobadas en el marco del Régimen Regulatorio sin

atender lo previsto en el Régimen de Promoción.

Se trata de una Ley con excesivo poder regulatorio. A los instrumentos incluidos en

la misma se deben sumar otros como el manejo de las retenciones, el tipo de cambio

y las diferenciales de costos que determinan que se trate de una actividad de alto

riesgo, particularmente, para los pequeños inversores.

Una faz importante de la Ley es que no ha contemplado los aspectos de integración

energética con otras fuentes de ahorro de energía convencional; esto ha traído como

consecuencia la exacerbación de las ventajas comparativas como la explosión de la

soja y sus efectos adversos de haberse convertido en un monocultivo; además, no se

han promovido los biocombustibles de segunda generación o de tercera generación,

que serían más beneficiosos para el país en términos de ahorro de tierras para

producir más alimentos. Por último, tampoco se han promovido los cultivos que

pueden generar materias primas aceitosas en las zonas marginales del país, para

lograr un mejor aprovechamiento de la tierra fértil que resulta escasa. Hasta el

momento, hay muy poca experiencia sobre jatropha, cártamo, tung, risino,

missacantus, algas, materias forestales con celulosas y otras tantas fuentes más,

hasta llegar al biogás a partir de los residuos domiciliarios.

7. Bibliografía

Bolsa de comercio de Rosario: www.bcr.com.ar

Cámara Argentina de Energía Renovables (CADER):

www.argentinarenovables.org

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura: www.iica.int

Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC): www.indec.mecon.ar

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): www.inta.gov.ar

Leyes, Decretos y resoluciones: www.infoleg.gov.ar

Lopez, Andrés; Arza, Valeria; Laplane, Mariano; Sarti, Fernando; Bittencourt,

Gustavo; Domingo, Rosario; REIG, Nicolás (2009). “La Industria de Biocombustibles

en el Mercosur”, Serie Red Mercosur N° 15.

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argentina (MAGyP):

www.minagri.gob.ar

Robert Bailey (2011) “Cultivar un futuro Mejor”, Oxfam International.

Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGPyA): www.minagri.gob.ar

Secretaría de Energía de la Nación Argentina: www.energia.gov.ar

Sonnet Fernando; Asís, Inés; Válquez, Carlos. (2010). “Economía de Empresas”.

Tomo I. Capítulo 11. Asociación cooperadora de la Facultad de Ciencias Económicas

de la UNC. Córdoba, Argentina.

Sonnet, Fernando; Navarrete, José Luis; Sattler, Silvana Andrea; Rossini, María Luz;

Calvo Sanz, Daniel Eduardo. (2010) “Biocombustibles y Regulación: Análisis

Económico y Efectos de la Ley Nacional 26093/06”. Artículo presentado en la XLV

Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política desarrollada en la

Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires.

Sonnet, Fernando; Navarrete, José Luis; Sattler, Silvana Andrea; Monzani, Federico;

Pizzarro Moneta, Adrián. (2011) “Biodiesel en Argentina: Aplicación del Modelo

IMPACT”. Artículo presentado en la XLVI Reunión Anual de la Asociación Argentina

de Economía Política desarrollada en la Universidad de Mar del Plata.

Sonnet, Fernando; Sattler, Silvana Andrea; Monzani, Federico; Castro Gonzalez,

Enrique. (2011). “Análisis del mercado y de las controversias frente al

biocombustible”, Artículo presentado en VII Jornadas Interdisciplinarias de Estudios

Agrarios y Agroindustriales. Buenos Aires.

8. Anexos

Tabla N° A: Capacidad productiva y asignación de las empresas que conforman la industria para el año 2012

Empresa Capacidad de producción toneladas/año

Asignación toneladas/año 2012

Biocombustibles Tres Arroyos S.A.

6.600 6.600

BH Biocombustibles S.R.L. 10.800 10.800 Héctor Bolzán y Cía. S.R.L. 10.800 10.800 Soyenergy S.A. 18.100 18.000 Pitey S.A. 18.000 18.000 Colalao del Valle S.A. 18.000 18.000 Prochem Bio S.A. 20.000 20.000 ERA S.R.L 22.000 22.000 Rosario Bioenergy S.A. 38.400 38.400 Advanced Organic Materials S.A. 48.000 48.000 Biomadero S.A. 48.000 48.000 Aripar Cereales S.A. 50.000 50.000 ENRESA 50.000 50.000 Agrupación de Colaboración San Antonio

50.000 50.000

Cremer y Asociados S.A. 50.000 50.000 Maikop S.A. 80.000 72.000 Diaser S.A. 96.000 83.203 Molinos Río de la Plata S.A. 100.000 46.339 Explora S.A. 120.000 84.488 Vicentin S.A. 158.400 54.725 Viluco S.A. 200.000 105.374 Unitec Bio S.A. 230.000 110.283 Cargill S.A.C.I 240.000 46.339 Patagonia Bioenergía S.A. 250.000 55.165 L.D.C Argentina S.A. (Dreyfus) 305.000 49.838 Renova S.A. 481.000 57.118 T 6 Industrial S.A. (Ecofuel) 480.000 89.227 Total 27 empresas 3.198.000 1.312.697

Fuente: Resolución 56/2012

Tabla B: Régimen promocional, interacciones con el régimen regulatorio e instrumentos de incentivos.

Instrumentos de promoción Beneficios Impositivos

Aplicación Efectos y comentarios

IVA e Impuestos a las Ganancias Las firmas beneficiarias pueden obtener la devolución anticipada del IVA o alternativamente aplicar en el Impuesto a las Ganancias la amortización acelerada de los bienes u obras de infraestructura que componen el proyecto de inversión autorizado

Ganancia Mínima Presunta Los que componencada proyecto de biocombustibles y que estén aprobados, no integran la base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta a partir de la fecha de aprobación del proyecto.

Exención de los impuestos: Tasa de Infraestructura Hídrica (Dto. 1381/01), Impuestos sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural (Ley 23966), Impuesto sobre la transferencia a título oneroso o gratuito, sobe la importación de gasoil (Ley 26028)

Estas exenciones se aplicarán al biodiesel y al bioetanol para satisfacer los porcentajes mínimos del corte obligatorio exigidos por la Ley 26.093

Sólo las provincias que han adherido al régimen nacional de beneficios son la de Buenos Aires (Ley 13719), la de Santa Fe (Ley 9397) y la de Córdoba (Ley 12692). Establecen exenciones a los ingresos brutos, impuesto de sellos e impuestos sobre los inmuebles.

Prioridad de Proyectos (art. 14 Ley 26.093) y art. 18 del Dto. 109/2007

Las establecen el Ministerio de Planificación Federal a través de la Secretaría de Energía de la Nación

a. Promoción de PYMES Disposición 147/06

b. Promoción de productores agropecuario

c. Promoción de economías regionales

Barreras a la industria Dado el requisito de capital social mayoritario y el orden de prioridades de las categorías de sujetos beneficiados

Quedan excluidas las inversiones extranjeras y las inversiones nacionales que no tengan como actividad principal la producción agropecuaria en el país

Fijación de precios (art. 9 de la ley 26.093 y art 12 del Dto Reglamentario 109/2007)

La adquisición de biocombustibles a las empresas promocionadas se harán a los valores que establezca la autoridad de aplicación

Fuente: Elaboración propia.