El concepto de buena gobernanza, los valores que subyacen y los medios para

suimplantación.

Profesor:MANUEL VILLORIA MENDIETA

EUSKAL ADMINISTRAZIO PUBLIKOAREN LEGEARENAURRE-PROIEKTUA AURKEZTEKO SAIOA

1. INTRODUCCIÓN

2. EL PROBLEMA

3. LAS SOLUCIONES

4. LA POLÍTICA DE BUENA GOBERNANZA

Introducción

Las políticas de buena gobernanza y buen gobierno

Kingdon’s policy window. El problemaLas políticas (soluciones)La política: relegitimaciónLos posibles efectos.

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¿DE QUÉ HABLAREMOS?

La buena gobernanza

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http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Protestas_Puerta_del_Sol_-_Madrid_-_mayo_2011_-_01.jpg#mediaviewer/Archivo:Protestas_Puerta_del_Sol_-_Madrid_-_mayo_2011_-_01.jpg

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El problema de origen.

LA AGENDA Y LA TOMA DE DECISIONES

Nuevo entorno: Cambios tecnológicos profundos cambian la sociedad.

Industrialización ----------------- Modernidad Internet--------------- sociedad red

Poder en la sociedad red cambia: nuevas normas, nuevos discursos, nuevos actores, nuevas estrategias (conocimiento, información…).

Ciudadanos más interconectados, informados, exigentes, desconfiados…

Gobiernos pierden poder por arriba, hacia abajo y dentro de su propio nivel de competencias

Desafección: grado de satisfacción con funcionamiento dela democracia

De acuerdo al Eurobarómetro 2013, a nivel nacional, el país en el que los encuestados perciben que ha habido un mayor incremento de la corrupción es España (77%), con un 63% de los que respondieron afirmando que había aumentado mucho.

Según el Eurobarómetro de 2013, el 77% de los españoles creen que la corrupción es parte de la cultura de los negocios en el país (la media europea es del 67%), el 84% creen que el soborno y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos (media europea 73%), el 67% que la única forma de tener éxito en los negocios son las conexiones políticas (media europea 59%). Esto explica en parte la diferencia antes mostrada, los españoles ven que la conexión entre dinero y política es continua y perversa.

CORRUPCIÓN

Entre septiembre de 2008 y julio de 2010, casi el 50% de las noticias en la prensa escrita nacional y regional se centraban en corrupción, crisis económica y tensiones partidistas. De acuerdo con Palau y Davesa (2013), entre 1996 y 2009, considerando tan solo los dos periódicos más importantes de España –El País and El Mundo-, han existido 4.126 noticias sobre corrupción política en las páginas de cabecera.

La alta percepción de corrupción tiene relación con factores históricos, de desconfianza institucional sólidamente afianzada, que ha sido reforzada por la continua presencia de noticias de corrupción política pero también la crisis económica…

CORRUPCIÓN

Las empresas españolas son las que tienen el record europeo de percepción de corrupción, junto a las griegas: el 97% (la media UE es del 75%). Las malas prácticas que en términos generales se observan por nuestras empresas son: favorecer amigos y familia al hacer negocios, el nepotismo y clientelismo en la administración, y la opaca financiación de los partidos. El 91% de nuestra empresas ven excesivos vínculos entre dinero y política (media europea 80%); el 93% cree que la corrupción y el favoritismo daña los negocios (media europea 73%); y el 78% creen que los sobornos y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos (media europea 69%).

CORRUPCIÓN

La buena gobernanza…

Clarificando conceptos◦ Instituciones◦Buena gobernanza◦Buen gobierno◦Gobierno abierto

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Subtitulo: las soluciones

Las institucionesDurante muchos años, el desarrollo como

crecimiento ha sido visto fundamentalmente en clave de la disponibilidad de factores productivos, ya sean recursos naturales, inversión física de capital, tecnología, capital humano, o una combinación entre ellos.

La visión de las instituciones era puramente instrumental y dominada por su dimensión técnica.

Institucionalismo

La aplicación de las duras medidas del Consenso de Washington en América Latina –privatizaciones, reducción del déficit, control de la deuda…- dieron lugar a que, a mediados de los 1990, las tasas de crecimiento alcanzaran índices desconocidos desde hacía más de dos décadas; en concreto, en 1994 el incremento del PIB en la región fue del 3,4%. Las inversiones directas crecieron en más de un 60%, el flujo de capital extranjero llegó al 6%, y la inflación se redujo, en algunos países de forma espectacular.

Institucionalismo

Pero ya en el periodo de 1997 a 1999 el crecimiento se redujo en toda la región y se empezó a percibir el agotamiento del modelo tecnocrático ¿Por que?

Dejando aparte los problemas de equidad, la crisis del peso de diciembre de 1994 y la crisis asiática, que son factores muy importantes para explicar la crisis del modelo, las razones esenciales son dos. En primer lugar, la de creer que se pueden hacer políticas sin considerar las instituciones. La segunda razón: el olvido de la propia política.

Institucionalismo

A mediados de los años noventa se produce una nueva reevaluación de las instituciones.

Por una parte, por la constatación, a través del milagro asiático, de que el estado desarrollista, si va acompañado de buenas políticas e instituciones, puede ser un factor clave de progreso económico y social. Por otra parte, por los efectos devastadores que tuvo la transición al mercado de los antiguos países socialistas de Europa del Este y la antigua Unión Soviética, en ausencia de la instituciones públicas eficaces.

Institucionalismo

Paralelamente, dos corrientes de pensamiento irrumpen con fuerza en este debate. Una de ellas es el llamado institucionalismo económico, representado en los trabajos de North, Williamson o Mancur Olson en los que, a través de análisis históricos, se destaca la importancia de las instituciones, en particular de las instituciones jurídico-económicas ESTATALES y, entre ellas, del desarrollo de los derechos de propiedad, para explicar el crecimiento de los países.

Institucionalismo

La otra tiene su origen en preocupaciones de orden político y moral y se basa en situar la idea de desarrollo más allá del crecimiento económico, incorporando a su acervo la consideración de las libertades y de los derechos políticos y sociales, razonando además su coherencia y compatibilidad con los objetivos económicos del crecimiento. Amartya Sen con su idea de libertad, como medio y como fin del desarrollo y el Indice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas expresan este nuevo paradigma.

Institucionalismo

La idea de ir “más allá del Consenso de Washington” o la distinción entre reformas de primera y segunda generación, señalando entre estas últimas las necesidades de fortalecimiento institucional son algunos testimonios de este giro institucional de la teoría del desarrollo. El Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es frecuentemente considerado el punto de inflexión definitivo hacia esta tendencia. Basta citar la frase que lo encabeza: “han fracasado los intentos de desarrollo humano basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas”.

LAS INSTITUCIONES

Las instituciones son, hoy en día, entendidas como reglas del juego y pautas regularizadas de interacción que son conocidas, practicadas y normalmente aceptadas por los agentes sociales, los cuales mantienen la expectativa de que dichas reglas y normas formales e informales, que sostienen las pautas, van a ser aceptadas y cumplidas por el resto . Formadas por restricciones formales (leyes, constituciones) e informales (normas de conducta, convenciones).

Ej. Las normas de tráfico.

Pero las ideas son muy importantes. North, “en el mundo de incertidumbre y ambigüedad que caracteriza las elecciones políticas y económicas más importantes, los jugadores tienen diferentes teorías para explicar el mundo que les rodea y les sirve de base para la elección”

Institucionalismo

A partir del desarrollo del nuevo institucionalismo, han surgido una avalancha de estudios e investigaciones que tratan de definir cuáles serían los requisitos de las “buenas” instituciones, tanto formales como informales. Por tales podemos entender aquellas que, a partir de un conocimiento acumulativo, acaban siendo legítimas, equitativas, eficientes, estables y flexibles (North, 2005), y, por ello, son reglas del juego que constriñen conductas ineficientes, fraudulentas e ilegales en la sociedad y en el Estado, e incentivan lo contrario, además de dar certidumbre.

Institucionalismo

La idea de gobernabilidad y, en particular, la de gobernabilidad democrática, es la consecuencia de estos planteamientos y sirve para resumir los requisitos institucionales del desarrollo.

Si la gobernabilidad es simplemente la capacidad de un sistema político de resolver conflictos mediante reglas, la gobernabilidad democrática es aquélla que lo hace a través de reglas democráticas, deseables en sí mismas como componentes indispensables del desarrollo humano.

La clave del desarrollo es, así pues, la gobernabilidad democrática y sus instituciones.

Institucionalismo

No obstante, la conciencia de que, aunque el Estado recupere un papel clave en los estudios y reflexiones, ya no es, ni puede ser, el único actor que participe en la dirección y gestión de los intereses comunes, ha llevado al surgimiento del concepto de gobernanza.

La gobernanza consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar, 2007: 99).

Gobernanza

Con todo ello, llegamos al final a la preocupación por la buena gobernanza. El Instituto del Banco Mundial (1997), la define como el conjunto de: "… instituciones y tradiciones por las cuales el poder de gobernar es ejecutado para el bien común de un pueblo” (Kaufmann et al., 2003, p. 2).

A partir de aquí, quedaría precisar los atributos y requerimientos institucionales específicos de la buena gobernanza, que podrían ser objeto de análisis y medición mediante indicadores, comúnmente llamados, por tanto, indicadores de gobernanza (good governance).

Gobernanza

Según el Banco Mundial, incluye (1) el proceso por el cual aquellos que ejercen el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y reemplazados: Voz y rendición de cuentas; estabilidad y ausencia de violencia (2) la capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus recursos y la implementación de políticas estables: efectividad; capacidad regulatoria y (3) el respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que gobiernan las transacciones económicas y sociales para ellos: estado de derecho; control de la corrupción.

Gobernanza

Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) propuso una serie de principios para definir las características de la buena gobernanza desde el punto de vista de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esos principios o características son: estado de derecho (imparcialidad), legitimidad y voz (participación y orientación para el consenso), transparencia y rendición de cuentas, rendimiento (capacidad de respuesta, eficacia, eficiencia), dirección (visión estratégica) y equidad (acceso universal, incluidas las minorías, a oportunidades de mantener y mejorar el bienestar propio).

La política

Crisis de la legitimación por productosLegitimación por procesosA partir de 2011 ya de forma ineludible ante la

ausencia de presupuesto para aportar y garantizar nuevos derechos

Respuesta: buen gobierno, mejor gobierno

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SUBTÍTULO : La política de buena gobernanza

FINES

Desarrollo sostenible, libertad,

, Calidad de vida, democracia

RETOS

DESIGUALDAD, POBREZA, DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS... CORRUPCIÓN, CLIENTELISMO, INSEGURIDAD...

INSTITUCIONES: PREVISIBLES, EFICIENTES, LEGÍTIMAS, EQUITATIVAS

Estatales: LEGISLATIVAS-JUDICIALESGOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN QUE

RINDE CUENTAS, ÍNTEGRO,IMPARCIAL, EFICAZ, TRANSPARENTE

Buen gobierno

Aunque el gobierno no es el único actor en la construcción de buena gobernanza, es un actor clave. ¿Qué criterios son los que determinan que un gobierno sea buen gobierno en el marco de la buena gobernanza?

El análisis del buen gobierno debería incluir un estudio de los niveles de integridad, rendición de cuentas, eficiencia, imparcialidad, transparencia y participación con que actúan los gobiernos y administraciones.

Buen gobierno

Un buen gobierno debe generar todo un conjunto de reglas formales e informales que favorezcan la eficiencia, imparcialidad, coherencia, rendición de cuentas, transparencia e integridad de sus órganos y empleados. Este conjunto de reglas precisan de procesos coherentes para su aplicación y, además, necesitan organizaciones que no sólo sean actores racionales del juego institucional, sino también actores morales que asuman los valores y fines que las justifican y procedan a asegurar el respeto y aplicación imparcial de las reglas y procesos-

Transparencia y RENDICIÓN DE CUENTAS

Podemos definir la transparencia como el flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político, accesible a todos los actores relevantes (Kauffman y Kraay, 2002), información que, en el ámbito de lo público debe permitir evaluar a las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden o participan en la decisión

Wences nos dice que “podría definirse a la rendición de cuentas como un proceso a través del cual los gobernantes, los representantes y los servidores públicos informan, responden y justifican sus actos, sus decisiones y sus planes de acción a los gobernados y se sujetan a las sanciones y recompensas procedentes”

Incluye en sí tres dimensiones: el control institucional, el electoral y el social

Transparencia

Puede ser opaca y clara. Opaca, aportar información aislada, sin integrar, estadísticas innecesarias, montones de datos sin sentido.

Clara, datos necesarios, reutilizables, integrados, agregados, comparables.

Activa: bases de datos compatibles, toda la información necesaria para conocer y controlar el funcionamiento del Estado.

Pasiva: a demanda, derecho de acceso a información.

Transparencia

Los estudios sobre la transparencia y sus efectos beneficiosos en el mundo de la economía son muy numerosos (Ackerlof, 1970; Stiglitz, 2000; 2002). Los datos económicos sobre el funcionamiento de la economía, proporcionados por los Estados, ayudan a los mercados a funcionar mejor; gracias a ellos los inversores, productores y consumidores pueden tomar decisiones más eficientes.

Además, la transparencia en los datos públicos permite una mejor coordinación entre los miembros del gobierno, por ejemplo, en el proceso presupuestario; y favorece que el diseño y evaluación de políticas sea de mejor calidad.

Transparencia

Las relaciones de los servidores públicos con grupos de interés, cuando se mantienen en secreto, provocan que se generen múltiples incentivos al abuso de la posición pública para favorecer un interés privado del agente, ya sea directo o indirecto. Beneficios ilegales, transmisión de información reservada, concesiones privilegiadas suelen ser los resultados, y las consecuencias para el actor público suelen ser también fraudulentas: sobornos, comisiones, contribuciones ilegales a los partidos, etc.

OPEN GOVERNMENT: CONCEPTO

La teoría que existe tras la Open Government Initiative, según sus propios portavoces, se basa en tres ideas:

la transparencia con open data promueve la rendición de cuentas;

la participación mejora la eficacia gubernamental y la calidad de la toma de decisiones:

y la colaboración incorpora a los ciudadanos a la acción de gobierno

EL OPEN GOVERNMENT: CONCEPTO

Detrás de él existen cuatro corrientes de políticas, con sus correspondientes creencias, actores, intereses e instrumentos, y una tecnología que le permite su existencia: internet y, en concreto, la Web 2.0.

Las políticas de mejora regulatoria, con su referencia teórica al estado regulador y paternalista

las políticas tradicionales de buena gobernanza (open data + accountability)

las políticas de participación ciudadana, con su modelo de estado republicano y democracia fuerte

las políticas de eficiencia en la gestión pública

”el gobierno abierto…”

El gobierno abierto se inserta, así pues, en toda esta corriente de buena gobernanza, como un instrumento eficaz y altamente sofisticado en el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación. Usando las últimas tecnologías, sobre todo la Web 2.0, permite a los ciudadanos no ya acceder a la información que el gobierno provee a través de sus páginas web, sino convertir a los ciudadanos en auténticos auditores desde el sofá y pasar de un ciudadano pasivo y consumidor de contenidos gubernamentales a un monitorial citizen, que controla, escanea y sanciona, en su caso, al gobierno incumplidor

busca reducir riesgos y, para ello, introduce un innumerable conjunto de instrumentos de control que, si no se equilibran con instrumentos de promoción de liderazgo, pueden producir problemas de bloqueo e ineficacia en la Administración

INTEGRIDADFigura 1. CONCEPTOS EN ACCIÓN

ÉTICA PÚBLICA

•Patrón moral básico de carácter universal y generalizable•Dignidad de la persona, derechos humanos

ÉTICA POLÍTICA

•Los derechos y deberes que las personas deben respetar cuando actúan en un entorno en el que sus actos afectan seriamente al bienestar de otras personas y de la sociedad

•Las condiciones que las prácticas colectivas y las políticas deberían satisfacer cuando también afectan al bienestar de las personas y de la sociedad

• Respeto a los derechos humanos, al Estado de Derecho, servir intereses generales, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsividad

BUEN GOBIERNO

•El que asume los principios de la ética política e implanta los instrumentos, procesos y órganos necesarios para hacer reales los principios esenciales de dicha ética.

•Las políticas de integridad serían todo el conjunto de instrumentos, normas, procesos y estructuras de que se vale el buen gobierno para prevenir la corrupción y fomentar un servicio público coherente con la ética política

INSTRUMENTOS PROCESOS ESTRUCTURAS

Normas de transparencia y acceso a la información.

Normas de incompatibilidades y conflicto de intereses.

Políticas rigurosas de control de las regalías y hospitalidad.

Mecanismos de denuncia de casos de corrupción, fraude o abuso de poder.

Normas para protección a denunciantes de corrupción.

Códigos éticos

Evaluaciones sistemáticas de riesgos de corrupción

Formación en ética pública

Asesoría para servidores públicos que se encuentren en dilemas éticos.

Implementación de controles internos y externos para inhibir el riesgo de la corrupción y el fraude y fomento de la minuciosa rendición de cuentas.

Determinar y definir integridad

Guiar hacia la integridad

Controlar

Sancionar e imponer

Evaluar

Órganos interdepartamentales e internos responsables de la gestión de la integridad, con suficiente autonomía e independencia de actuación; por ejemplo, una unidad general, con órganos en cada departamento altamente profesionalizados y protegidos de la presión política, un órgano que controle el cumplimiento de los principios de transparencia, etc.

DESLEGITIMACIÓN: PERDIDA LA CONFIANZA NO SABEMOS MUY BIEN COMO RECUPERARLA. MÁS TRANSPARENCIA NO BASTA

NECESITAMOS CONECTARLA A ACCOUNTABILITY Y A SANCIÓN

PARTICIPACIÓN: VINCULARLA A DELIBERACIÓN Y A RESULTADOS

CORRUPCIÓN: HAY DATOS QUE AYUDAN Y OTROS NO. FOCALIZAR EN LO ESENCIAL.

NO OLVIDAR LA IMPARCIALIDAD!NADA FUNCIONA SIN SOCIEDAD CIVIL ACTIVA Y

VIGILANTE

CONCLUSIONES