Título del documento: Revisión sistemática de literatura sobre “Qué funciona en

ayudas a la vivienda para colectivos vulnerables”

Documento para su presentación en el IX Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 24 al 27 de

septiembre de 2018.

Autor(es): Kirchner, Laura; Todeschini, Federico, Inés Reineke, Ysabel Esquerra

Email: laura.kirchner@ivalua.cat

Twitter: @Ivalua_Cat; @LauraKirchnerSa

Resumen/abstract:

Este estudio se realizó por encargo del Ayuntamiento de Barcelona y consiste en una revisión de literatura cuyo objetivo es analizar “qué funciona” respecto a las ayudas a la vivienda. Concretamente analizamos la evidencia publicada en relación al impacto de diferentes políticas de ayuda a la vivienda sobre objetivos estratégicos de exclusión residencial, como el acceso a la vivienda, la asequibilidad de los alquileres y la calidad de esta misma. También se revisa el impacto de éstas sobre objetivos más amplios de exclusión social, como la pobreza, salud, educación y ocupación. Las políticas de vivienda analizadas incluyen ayudas al alquiler, vivienda social y rehabilitación y eficiencia energética. Los resultados de este estudio contribuyen al conocimiento sobre la efectividad de las políticas de vivienda y así como a una mejor toma de decisiones.

Palabras clave: vivienda, políticas públicas, revisión sistemática, impacto

1. Introducción

1.1. Objetivos

El presente estudio es una revisión sistemática de literatura que tiene el objetivo de aportar evidencia e información rigurosa sobre los siguientes aspectos:

La efectividad de las políticas o programas de vivienda para disminuir la exclusión residencial

La efectividad de las diferentes políticas y programas sobre indicadores de inclusión social

Qué aspectos del diseño y la implementación funcionan mejor

1.2. Contexto

1.2.1. Problemática

La vivienda se considera una necesidad básica que proporciona seguridad, privacidad y un espacio personal donde crear un hogar. Por lo que el coste, la disponibilidad y la calidad de la vivienda determinan significativamente las condiciones de vida y bienestar de las personas que integran la sociedad.

En los últimos años, el acceso a una vivienda asequible y de calidad en la ciudad de Barcelona se ha visto limitado. El aumento de la tasa de desempleo acompañada de una reducción de los ingresos familiares, han hecho aumentar el riesgo de pobreza y exclusión social en la ciudad, que aumentó en 4.3 puntos porcentuales entre 2008 y 2014 y se ha mantenido alrededor del 20% en los últimos años1. Esta situación junto con la tendencia al alza de los precios de la vivienda desde el año 2013 (el precio del alquiler de la vivienda en Barcelona aumentó un 28.7% entre 2013 y 20172) han hecho más difícil que las personas puedan acceder a una vivienda como así también mantenerlo, en especial para los colectivos más vulnerables. Como consecuencia de todo esto, se ha incrementado la inseguridad de vivienda y la exclusión residencial así como la exclusión social en la ciudad de Barcelona

1.2.2. Políticas de vivienda

Objetivos de las políticas de vivienda

Las políticas de vivienda persiguen diferentes objetivos estratégicos que responden a diversas necesidades o problemáticas de la sociedad. Entre estos objetivos, encontramos el de asegurar acceso a una vivienda asequible y de calidad, especialmente para aquellos

1 Porcentaje de población en riesgo de pobreza después de transferencias sociales. Cataluña, España y Unión Europea. 2004 – 2016. Idescat 2 Alquiler de vivienda. 2013 – 2018. Idescat

colectivos más vulnerables y así combatir la exclusión residencial. No tener acceso a una vivienda o estar en una situación de inestabilidad de vivienda también está asociado con la exclusión social, reflejado en riesgos para la salud (tanto física como mental), bajo rendimiento escolar y dificultades para acceder al mercado de trabajo (Van de Broeck et. al., 2016). En este sentido, los objetivos de las políticas de bienestar pueden ir más allá de mitigar la exclusión residencial, y combatir también la exclusión social, reflejada en situaciones de pobreza, reducción de las oportunidades laborales y educativas, salud y otros aspectos.

Tipología de políticas de vivienda

Las políticas de vivienda se pueden clasificar de diferentes maneras en función de los parámetros que utilizamos. La literatura revisada suele distinguir entre políticas de demanda y oferta, políticas para fomentar la compra o el alquiler o bien políticas dirigidas a personas o a promotores y constructores. La tabla siguiente recoge algunas de las políticas de vivienda más relevantes clasificadas en función de oferta y demanda y fomento de la compra o el alquiler:

Tabla 1. Tipología de políticas de vivienda

Compra/Propiedad Alquiler

Demanda

Subsidio a la compra

Ayudas monetarias a la

compra

Deducciones de los intereses

de la hipoteca

Deducciones del impuesto de

propiedad

Información y asesoramiento

Subsidios al alquiler

“Bonos” per el alquiler (Housing

Voucher)

Ayudas monetarias para pagar las

deudas del alquiler

Control de los precios del alquiler

Información y asesoramiento

Oferta

Vivienda pública/social

Subsidios a la construcción

de vivienda pública

destinado a la compra

Vivienda pública/social

Subsidios a la construcción de

vivienda pública destinada al

alquiler

Captación de vivienda

Fuente: Yoshino i Helble (2016)

Esta revisión busca aportar conocimiento sobre la efectividad y la implementación de un conjunto específico de políticas e intervenciones previamente acordadas y de especial relevancia para el Ayuntamiento:

Ayudas económicas al alquiler y la propiedad dirigidos a las personas Vivienda pública / social, de propiedad o alquiler Ayudas complementarias: información, asesoramiento y mediación y captación de

vivienda Medidas fiscales que sean competencia del ayuntamiento: impuesto de la propiedad

(IBI) Intervenciones de rehabilitación y mejora de la eficiencia energética

1.2.3. ¿Por qué es importante realizar esta revisión de literatura?

Tal y como se ha descrito previamente, el acceso a una vivienda asequible y de calidad en la ciudad de Barcelona se ha visto limitado en los últimos años, situación que también afecta a muchas otras ciudades del mundo. En este contexto, los ayuntamientos, varias organizaciones no gubernamentales y otras instituciones dedican muchos recursos para financiar políticas de vivienda que tienen como objetivo combatir esta situación y limitar la creciente exclusión residencial y social que se está produciendo.

Las instituciones y personas responsables de formular políticas públicas y las diversas organizaciones no gubernamentales que colaboran para mejorar el bienestar de quien más lo necesita tienen a su alcance una cantidad inmanejable de información relacionada con la problemática que quieren tratar, incluyendo literatura académica. Es poco probable que todos estos actores tengan el tiempo y los recursos para analizar tal cantidad de información para poder tomar decisiones informadas sobre los diferentes programas y políticas públicas que se pueden implementar.

De acuerdo con la guía elaborada por la Cochrane Foundation la finalidad de una revisión sistemática de literatura consiste en identificar, valorar y sintetizar información basada en la evidencia y relacionada con una cierta problemática.

El valor añadido del presente estudio es pues, el de contar con un solo documento que permita concentrar un número elevado de estudios y artículos diferentes referidos a una misma problemática específica y definida, en ocasiones con resultados diferentes e incluso contradictorios y que permita al Ayuntamiento de Barcelona contar con conocimiento útil que les permita tomar decisiones basadas en la evidencia. A diferencia de las revisiones de literatura convencionales, una revisión sistemática de literatura se rige por un protocolo de búsqueda que permite seleccionar i valorar de forma sistemática la literatura publicada en relación a una cierta problemática e incluir solo aquella que cumpla con unos ciertos requisitos de relevancia y calidad.

Además, una revisión sistemática como ésta también permite identificar aquello que nos falta por saber, es decir, saber cuáles son los aspectos en los que la investigación primaria ha hecho más énfasis y aquellas áreas donde la evidencia es escasa. Más allá,

iIdentificar aquello que nos falta por conocer puede contribuir al diseño de las agendas futuras de investigación tanto del Ayuntamiento de Barcelona como de los centros de investigación y universidades.

2. Metodología y resultados de la búsqueda

Tal y como se ha mencionado, la metodología de una revisión sistemática de literatura se basa en definir en un protocolo de búsqueda de literaura claro y transparente. Basándonos en la metodología desarrollada por la Campbell Collaboration, se han establecido una serie de fases para seleccionar los documentos más relevantes de cara a responder las preguntas de investigación. Estas fases incluyen (i) la definición de criterios de exclusión e inclusión de los estudios, (ii) una estrategia de búsqueda, (iii) screening y selección de documentos y (iv) extracción de la información y codificación.

Además, hemos contado con la colaboración de Josep Maria Raya, profesor de la Universidad Pompeu Fabra y experto en materia de vivienda, quien ha revisado la relevancia de los resultados de la búsqueda y del análisis de la literatura.

En total se han identificado más de 500 estudios de los cuales finalmente se han incluido 48.

Seguidamente detallamos los criterios de inclusión y exclusión de los estudios.

2.1. Criterios de inclusión y exclusión de los estudios

Se han definido criterios de inclusión diferentes para seleccionar los estudios que se consideran más adecuadas para responder a cada una de las tres preguntas de investigación. A continuación se exponen estos criterios detallando el tipo de estudio, la población objetivo de las políticas, el tipo de intervenciones y los outcomes de interés.

Tipo de estudio: Para responder a las dos cuestiones de efectividad, se han seleccionado estudios experimentales o cuasi-experimentales, estudios que se basan en datos observacionales y revisiones de literatura. En relación a la cuestión de implementación, se han incluido estudios cualitativos o de métodos mixtos.

Población: Intervenciones dirigidas a colectivos vulnerables, como por ejemplo población de bajos ingresos, ancianos, gente joven, gente sin hogar, inmigrantes y refugiados, etc.

Intervenciones: Estudios que analicen las siguientes intervenciones: Ayudas económicas al alquiler y la propiedad dirigidos a las personas, vivienda pública / social, de propiedad o alquiler, ayudas complementarias: información, asesoramiento y mediación y captación de vivienda, medidas fiscales que sean competencia del ayuntamiento: impuesto de la propiedad (IBI), rehabilitación y eficiencia energética.

Outcomes: En función de la pregunta de investigación se han considerado outcomes diferentes relacionados con la exclusión residencial (asequibilidad, acceso y calidad

de la vivienda), la exclusión social (pobreza, salud, empleo y educación) y la implementación (diseño, cobertura, identificación de la población diana).

3. Análisis de la literatura

En esta sección se sintetiza el análisis de la evidencia y la literatura revisada para contribuir a responder a las tres preguntas de búsqueda:

¿Qué políticas o programas de vivienda son más efectivos para disminuir la exclusión residencial?

¿Qué impacto tienen las diferentes políticas y programas sobre indicadores de inclusión social?

¿Qué modalidades de ayudas funcionan mejor desde el punto de vista de la implementación?

A pesar de la búsqueda intensiva y el gran número de estudios revisados, desgraciadamente no ha sido posible encontrar evidencia rigurosa (es decir, basada en un contrafactual válido) sobre el impacto de todos los tipos de políticas públicas objeto de este estudio. La evidencia disponible se centra principalmente en programas de ayudas al alquiler (en particular programas estadounidenses de ayudas económicas al alquiler o 'Housing Voucher' en inglés), vivienda social y programas de rehabilitación y eficiencia energética. Con respecto a las evaluaciones de implementación, los estudios incluidos también se centran en este tipo de programas.

Seguidamente se exponen los resultados del análisis para cada una de las tres preguntas de búsqueda por separado

3.1. Impacto: la efectividad de las políticas y programas de vivienda para disminuir la exclusión residencial

3.1.1. Exclusión residencial y objetivos estratégicos

De acuerdo con el informe anual publicado por FEANTSA y la Fundación Abbé Pierre Overview of Housing Exclusion in Europe, la exclusión residencial viene determinada por el nivel de asequibilidad y la calidad de las viviendas. En este sentido se puede considerar la promoción de la accesibilidad a la vivienda, la asequibilidad y la calidad de la vivienda como tres objetivos estratégicos de las políticas de vivienda para reducir la exclusión residencial.

3.1.2. Análisis de los resultados de la revisión

A continuación se resumen los resultados más significativos de la revisión de literatura relacionada con la exclusión residencial. Tal y como ya se ha señalado con anterioridad, a pesar de la búsqueda intensiva llevada a cabo, la evidencia rigurosa es escasa en estos ámbitos, de ahí que también se hayan incluido estudios que se basan en análisis macro-económicos no-experimentales.

Asequibilidad

La literatura revisada apunta en dos direcciones opuestas. Por un lado, existe evidencia de que los subsidios al alquiler disminuyen el ratio coste del vivienda/ingreso, y por lo tanto mejora la asequibilidad de la vivienda. Por otro lado, diferentes teorías apuntan a que los subsidios al alquiler pueden tener el efecto opuesto mediante un aumento de precios, dado por la captura de renta por parte de los propietarios o porque la oferta de vivienda no responde con suficiente rapidez al incremento de la demanda de vivienda (oferta poco elástica). La mayoría de los estudios confirman con evidencia empírica esta premisa. Además, la captura de renta traducida en precios puede perjudicar a familias de bajos ingresos que no sean beneficiarias de ningún tipo de ayuda. Por ejemplo, un informe de la OCDE3 revisa diferentes estudios empíricos que muestran que en muchos casos, los subsidios al alquiler se traducen en un aumento del precio del alquiler y captura de renta por parte de los propietarios (Finlandia, EEUU, Francia y Reino Unido). El efecto varía entre países. Los subsidios al alquiler son políticas de demanda (incrementan la demanda de vivienda) y el hecho de que se imponga una situación u otra dependerá de la elasticidad de la oferta. 4

Además, las condiciones y parámetros de un programa de subsidios al alquiler pueden influenciar en la efectividad del mismo. Programas con condiciones más restrictivas limitarán las opciones de los beneficiarios y restringirán la oferta de vivienda.

Acceso a la vivienda

En cuanto a la efectividad de las políticas de vivienda sobre el acceso a la vivienda, la literatura se centra en políticas de subsidios al alquiler, programas de Housing First y en menor medida en programas de compra de vivienda o programas de mediación de deuda hipotecaria.

En relación a los subsidios al alquiler, la literatura sugiere que éstos aumentan la cantidad de inmuebles habitados por cápita. En otras palabras, familias que antes no se podían permitir vivir independientemente, ahora pueden tener una vivienda propia y por lo tanto mejora el acceso a la vivienda.5

De acuerdo a la literatura revisada, los programas de Housing First tienen un impacto positivo en relación con la estabilidad de la vivienda y reducen significativamente el sinhogarismo en comparación con otros servicios (apoyo y acompañamiento, alojamiento acondicionado a la abstención del consumo de alcohol, etc) dirigidos al mismo colectivo de personas

En cuanto a los programas de ayuda a la compra de vivienda, el programa Right-to-Buy del Reino Unido, que permitía comprar el inmueble a las familias que residían a un precio reducido, benefició mayoritariamente a las rentas medias.6

3 (Salvi del Pero te. Al., 2016)4 Katz et. al (2003); Stephens et. al. (2010); Eriksen i Ross (2013); (Salvi del Pero et. al., 2016); Susin (2002); (Gibbons and Manning, 2006); (Fack, 2006) ; (Brackertz et. al.); (Eerola i Lyytikäinen, 2017);

5 Sinai and Walfogel (2005); 6 Disney i Luo (2015)

Finalmente, en relación a los programas de mediación y asesoramiento de la deuda hipotecaria, se ha encontrado evidencia que indica que dos programas estadounidenses de este tipo tienen un impacto positivo en las condiciones del contrato y por lo tanto una reducción de la posibilidad de que se produzcan futuros impagos e incluso desahucios.7

Calidad

Tal y como se ha señalado, la mala calidad de la vivienda también es un determinante de la exclusión residencial de las familias. De acuerdo con la OCDE, la calidad de la vivienda es clave para garantizar que éste sea un espacio donde las familias puedan sentirse seguras, tener privacidad y espacio personal,. Situaciones de sobre-ocupación o de falta de espacio disminuyen considerablemente la calidad de la vivienda. También afectan a la calidad de la vivienda como aspectos como la falta de acceso a un inodoro, problemas de recogida de basuras y eliminación de aguas residuales.8

Los estudios que miden la efectividad sobre la calidad de la vivienda se centran en políticas de ayudas al alquiler e intervenciones de rehabilitación y eficiencia energética. La literatura apunta a un impacto positivo de los subsidios al alquiler en la calidad de las viviendas, debido a que los subsidios les permiten acceder a una vivienda de mayor calidad. Intervenciones de rehabilitación y eficiencia energética también tienen un impacto positivo en la calidad de la vivienda en términos de temperatura interior y humedad.9

3.2. Impacto: la efectividad de las políticas de vivienda sobre indicadores de inclusión social

3.2.1. Vivienda e inclusión social

Más allá de promover la inclusión residencial, las políticas de vivienda representan un papel importante para el estado del bienestar. No tener acceso a la vivienda o estar en una situación de inestabilidad residencial está asociado con la exclusión social, reflejada en riesgos para la salud (tanto física como mental), bajo rendimiento escolar y dificultades para acceder al mercado de trabajo10 Los hogares que sufren una sobrecarga de gastos de la vivienda suelen reducir el gasto de otras necesidades en el corto plazo como por ejemplo salud, nutrición, calefacción, etc. En el medio plazo, las familias pueden optar por viviendas de menor calidad, espacio más reducido y situadas en barrios marginales. Este último aspecto contribuye a la segregación residencial, ya que el acceso a servicios de calidad suele estar más restringido en estos barrios11. En este sentido, promover el acceso a la vivienda asequible y de calidad es una herramienta clave para alcanzar los objetivos de inclusión social de un estado de bienestar, de forma

7 (Collins i Schmeiser, 2010), (Collins i Urban, 2014). 8 (Salvi del Pero, 2016).9 Moulton et. al (2014); Enström (2012)10 (Van de Broeck et. al., 2016).11 (Krieger y Higgens, 2002)

que las políticas de vivienda también deberían ser evaluadas con relación a estos objetivos. Los objetivos de inclusión social considerados para este estudio están definidos por los siguientes outcomes:

Situación laboral e ingresos Salud Educación Criminalidad y comportamientos de riesgo

3.2.2. Análisis de los resultados de la revisión

Tal y como se ha explicado en la sección 2 "Metodología y resultados de la búsqueda", para poder responder a la pregunta "¿Cuál es el impacto de las políticas de vivienda sobre las diferentes dimensiones de la exclusión social" se han revisado 25 estudios que presentaban evidencia al respecto. Estos incluyen revisiones sistemáticas de literatura y estudios con un contrafactual válido.

Adicionalmente, se ha elaborado un 'Evidence Gap Map' (EGM) o mapa de evidencias, para reflejar aquellas áreas donde existe evidencia del impacto de las diferentes intervenciones sobre los diferentes outcomes considerados y aquellas donde la evidencia es escasa o no se ha encontrado. Este mapa se presenta en el Anexo I. Tal y como se puede ver en el EGM, la mayor parte de la evidencia se concentra en el impacto que generan los subsidios al alquiler, especialmente centrados en programas americanos de Housing Voucher sobre outcomes de salud y situación económica y laboral y educación. También existe un volumen importante de evidencia sobre los efectos de las intervenciones para mejorar la eficiencia energética de las viviendas sobre la salud de las personas que residen.

Seguidamente se sintetiza de forma narrativa la evidencia encontrada en relación al impacto de las diferentes políticas o programas de vivienda incluidas en este estudio sobre diferentes objetivos de inclusión social.

Situación económica y laboral

En cuanto a los programas de ayudas al alquiler, la evidencia se concentra particularmente en programas estadounidenses de ayudas al alquiler conocidos como Housing Vouchers y en programas australianos de subsidios al alquiler. Los programas de Housing Vouchers están dirigidos a familias de bajos ingresos que cumplan unos requisitos de necesidad determinados por las autoridades correspondientes de otorgar esta ayuda. Las familias beneficiarias de este programa tienen derecho a elegir una vivienda que se adapte a sus necesidades y cumpla unos requisitos de calidad por la que sólo tendrán que pagar el 30% de sus ingresos, la diferencia queda cubierta por el programa (hasta un límite establecido). Uno de los objetivos de este programa es facilitar un cambio hacia un barrio con menor nivel de pobreza.

La evidencia sugiere que los programas de Housing Vouchers los EE.UU. y subsidios al alquiler de Australia, no tienen un impacto estadísticamente significativo sobre la

situación laboral. En cambio, dos estudios sugieren que puede haber un impacto positivo sobre las oportunidades laborales y los ingresos de los hijos que cambiaron de barrio antes de los 13 años. Por lo tanto, "el efecto barrio" en los EEUU tiene más fuerza para aquellos que pudieron aprovechar las mejores condiciones del barrio desde una edad temprana.12

En relación al impacto de la vivienda social, un estudio demuestra que tampoco existe evidencia significativa de un impacto de ser beneficiario de una vivienda pública sobre la probabilidad de encontrar trabajo.13

Sin embargo, hay que ser prudentes a la hora de valorar la evidencia sobre políticas de otros países. Las características y parámetros de un programa en un marco institucional pueden tener una efectividad diferente en otros países con otros marcos institucionales y crear diferentes sinergias con otras políticas de bienestar.

Educación

La literatura revisada sugiere que el impacto de los subsidios al alquiler de un programa de Housing Voucher se canaliza a través del "efecto barrio" y un cambio de escuela. Sin embargo, la evidencia es mixta y existen efectos heterogéneos en función de la edad, el género y el tiempo en la nueva escuela. El efecto suele ser más importante para aquellos que cambiaron de escuela desde una edad temprana.14

Salud

La evidencia apunta a un impacto positivo de programas de Housing Vouchers en la salud mental de las familias, en especial en las mujeres y chicas adolescentes. Este hecho se atribuye a la mejora de las condiciones de seguridad del barrio al que han podido trasladarse gracias al programa. La mayoría de los estudios también apuntan a un impacto positivo sobre la salud general de las familias.15

Con respecto a la vivienda social, los estudios sobre programas de vivienda social de EE.UU. también sugieren un impacto positivo en la salud mental de las familias residentes en una vivienda social que se canaliza a través del cambio de barrio.

En cuanto a programas de Housing First dirigidos a personas sin hogar, no se encuentran impactos significativos sobre diferentes dimensiones de salud mental. El estudio de Goering et.al. (2014) sugiere que el motivo por el que las evaluaciones de programas de Housing First no suelen encontrar impactos significativos sobre la salud mental se debe a que el proceso de recuperación de un problema de salud mental puede ser largo y en el momento en el que se producen las evaluaciones no se llegan a detectar cambios.

12 Varady (2010); Feeny et al. (2012); Jacob i Ludwig (2012); Owens (2017); Chetty et. al. (2015)13 (Wood et. al., 2008)14 Chetty et. al (2015); Deluca i Dayton (2009); Jacob et al. (2015); (Owens, 2017); (Lindberg et. al, 2010)15 Owens (2017); Lindberg et. al (2010); Gibson et. al. (2011); Jackson et. al (2009); Garg et. al. (2015); Moulton et al. (2014)

Finalmente, según diferentes estudios sobre programas de rehabilitación y eficiencia energética en EE.UU y Nueva Zelanda, el impacto de este tipo de intervenciones sobre la salud de las familias tiende a ser positivo. Este efecto se canaliza a través de mejoras en la temperatura y condiciones de la vivienda

Criminalidad

La literatura revisada en relación al impacto sobre la criminalidad se centra en políticas de ayudas al alquiler, particularmente en programas de Housing Vouchers. La evidencia indica un efecto positivo en la reducción de la criminalidad, tanto la que sufren las familias como la que ejercen algunos miembros de la familia, en especial chicos adolescentes. Este efecto también se canaliza a través del "efecto barrio".

3.2 Implementación: las modalidades de políticas que funcionan mejor desde el punto de vista de la implementación

La implementación de los programas y políticas públicas representa un papel clave en la consecución de los objetivos establecidos por estos programas y políticas públicas. Uno de los objetivos de esta revisión era informar qué modalidades son más efectivas desde el punto de vista de la implementación. A diferencia de los estudios incluidos sobre los aspectos de efectividad, aquí sólo se incluyen estudios cualitativos y que se basan datos observacionales. Se han tenido en cuenta los resultados de varias evaluaciones de la implementación de los programas más representativos para informar sobre experiencias de implementación de diferentes tipologías de intervenciones que hayan podido tener un efecto en el logro de los objetivos y el impacto del programa o política. Por ejemplo, la identificación de la población diana, el grado de cobertura de la política, si los servicios previstos en el diseño son los que acaban dando, etc.

Buena parte de la literatura se centra en programas americanos de ayudas al alquiler (como los de Housing Vouchers) e intervenciones de rehabilitación y mejora energética. Seguidamente se detallan los aspectos más relevantes de la implementación de estos dos tipos de programas

Ayudas al alquiler

Las familias beneficiarias de subsidios al alquiler pueden encontrar barreras no-monetarias a la hora de acceder una vivienda. Los propietarios de las viviendas que podrían ser alquilados por estas familias pueden desconfiar de la capacidad de las familias para pagar el alquiler a pesar de recibir una ayuda. Es decir, consideran que el riesgo crediticio es demasiado alto. Además, los nuevos inquilinos suelen no poder pagar la fianza de dos meses de alquiler y son pocos los propietarios que aceptan pagos en diferido. Por tanto, en las zonas donde la demanda de vivienda de alquiler es muy elevada, los propietarios tienen pocos incentivos a correr estos riesgos para aceptar a familias beneficiarias de este tipo de programas. Por otra parte, también se han documentado casos de discriminación racial o de clase.16

16 Graves (2016),

Los pocos incentivos que tienen los propietarios a alquilar su propiedad a familias beneficiarias de una ayuda económica y el desconocimiento de oportunidades y técnicas de negociación por parte de las familias beneficiarias se podría reducir ofreciendo asistencia y asesoramiento a ambos grupos.17

Por otro lado, es importante tener en cuenta los efectos no intencionados de ciertos aspectos del diseño del programa. Según qué requisitos de elegibilidad pueden des-incentivar a las familias mejorar su situación socio-económica. Diferentes estudios aportan evidencia sobre el efecto que pueden tener las listas de espera y condiciones de elegibilidad del programa sobre el comportamiento y las decisiones de las familias. Algunos de los programas de ayudas al alquiler de Estados Unidos o Australia presentan listas de espera de más de un año y una de las condiciones de elegibilidad se basa en un límite de ingresos o estar parado. Dos estudios Australianos18 encuentran evidencia de que en estos casos, las familias que se encuentran en la lista de espera pueden llegar a rechazar un trabajo o nuevas oportunidades en otra localización para no perder la oportunidad de recibir este tipo de ayudas. Este hecho se conoce en inglés como welfare lock. Al mismo tiempo, si no se re-evalúa la elegibilidad de las familias beneficiarias, se puede dar una situación en la que no se está llegando a las familias que más lo necesitan.19

Programas de rehabilitación y eficiencia energética

La identificación de hogares que sufren pobreza energética o son susceptibles de beneficiarse de este tipo de programa es clave para el éxito del mismo y representa uno de los grandes retos de la implementación de este tipo de políticas. Aprovechar el conocimiento de las autoridades y entidades locales y basar los criterios de elegibilidad en diferentes dimensiones de la pobreza energética puede ayudar a identificar mejor la población objetivo.20

4. Conclusiones e implicaciones prácticas

4.1. Conclusiones

El objetivo de esta revisión sistemática de literatura es contribuir a responder tres preguntas de investigación relacionadas con el impacto de las políticas de vivienda y su implementación. Éstas son:

¿Qué políticas o programas de vivienda son más efectivos con relación a la inclusión residencial?

¿Qué impacto tienen las diferentes políticas y programas sobre indicadores de inclusión social?

¿Qué modalidades de ayudas funcionan mejor desde el punto de vista de la implementación?

17 (Turner, 2003).18 ((Wood et. Al, 2008) y (Feeny et al (2012))19 (Salvi del Pero et al., 2016)20 (European Parliament. DG for Internal Policies, 2015).

Se ha establecido un protocolo de búsqueda dónde se especifican una serie de fases para seleccionar los documentos más relevantes de cara a responder las preguntas de investigación. Estas incluyen la definición de (i) la definición de criterios de exclusión e inclusión de los estudios, (ii) una estrategia de búsqueda, (iii) screening y selección de documentos y (iv) extracción de la información y codificación.

A través de la búsqueda se han identificado más de 500 estudios, de los que únicamente sólo 45 cumplían los criterios de inclusión. Los resultados de la búsqueda ponen de manifiesto la concentración de la evidencia de impacto sobre algunas políticas de vivienda en particular, como los subsidios al alquiler (en particular sobre los programas estadounidenses de housing voucher), programas de Housing First e intervenciones de rehabilitación y eficiencia energética. La evidencia además se concentra en programas de países anglosajones.

La información presentada en este estudio aporta un volumen de conocimiento importante para contribuir a responder cada una de las tres preguntas de investigación que se han planteado. Además, se han extraído mensajes clave que pueden guiar a los decisores en materia de políticas de vivienda en el diseño de sus políticas de vivienda.

Aun así el alcance de este estudio, en términos de número de políticas y outcomes considerados, ha supuesto un reto a la hora de buscar y encontrar evidencia sobre cada una de las políticas y outcomes. Este hecho junto con la falta de evidencia y estudios rigurosos sobre diferentes aspectos de las políticas no han permitido profundizar en los detalles de cada una de estas. Una revisión sistemática de literatura más acotada (por ejemplo centrada sólo en una tipología de políticas como ayudas al alquiler o rehabilitación y eficiencia energética) podría aportar resultados más detallados.

4.2. Implicaciones para la práctica

Del análisis de los resultados de los estudios revisados se derivan varias implicaciones prácticas o policy implications a tener en cuenta en el diseño e implementación de las políticas públicas.

Implicaciones generales

Es importante ser prudentes a la hora de valorar la evidencia sobre políticas de otros países. Las características y parámetros de un programa en un marco institucional y social pueden tener una efectividad diferente en otros países con otros contextos. Además, hay que tener en cuenta las sinergias que se pueden crear con otras políticas de bienestar existentes en los diferentes países. Como por ejemplo, en el caso de combinar la percepción de ayudas a la vivienda con programas de empleo, hay que tener en cuenta los diferentes incentivos que pueden generar cada uno de estos programas.

En general y para todos los tipos de políticas de vivienda, hay que tener en cuenta que las condiciones y parámetros de un programa pueden influenciar en la efectividad del mismo. Programas con condiciones de aplicación más restrictivas limitarán las opciones de los beneficiarios. Al mismo tiempo, un buen planteamiento de las condiciones de elegibilidad de los potenciales beneficiarios es clave a la hora de asegurar la efectividad de las políticas. Un mal criterio de elegibilidad o de selección puede implicar que las

ayudas no lleguen a la población que más lo necesita, lo que implica la disminución de la efectividad de la política y un mal uso de los recursos.

Finalmente, un buen sistema de monitoreo preventivo que recoja información relevante sobre las características de la población diana puede ayudar a identificar a tiempo las necesidades y situaciones de emergencia que sufren las familias y así ayudar a decidir qué tipo de intervención es más adecuado para los diferentes perfiles y a qué intervenciones deben destinarse más recursos.

Aspectos clave sobre la efectividad de las políticas de ayudas al alquiler

La efectividad de las políticas de vivienda que estimulan la demanda, como por ejemplo los subsidios al alquiler, dependen en gran medida de la elasticidad de la oferta de vivienda. Es decir, para que estos se traduzcan en una reducción de los costes de la vivienda y por tanto mejore la asequibilidad, la oferta de vivienda debe aumentar para responder al aumento de la demanda de vivienda que se produce con la introducción de los subsidios al alquiler. De otra forma, puede producirse un aumento de los precios del alquiler y un efecto "captura de renta" por parte de los propietarios.

Por lo tanto se sugiere que antes de impulsar políticas de demanda como son las ayudas al alquiler, hay que entender la situación del mercado de la vivienda en cada ciudad y si existe una capacidad de incrementar la oferta de vivienda sin que implique un crecimiento en el precio.

Aspectos clave a la hora de trasladar la evidencia de otros países al contexto de Barcelona

La evidencia disponible se centra particularmente en programas de subsidios al alquiler de EE.UU, los cuales tienen como objetivo facilitar un cambio de residencia en un barrio con niveles más bajos de pobreza y mejores condiciones y servicios. Algunos de los efectos sobre outcomes de inclusión social se canalizan a través de este cambio de barrio, es decir, se produce un "efecto barrio". Este aspecto es especialmente relevante en EE.UU. dadas las características socio-económicas de la población estadounidense (elevados niveles de desigualdad y fuerte división racial).

Es decir, la consistencia externa de los impactos sobre la reducción de la exclusión social de programas que se sitúan en un contexto muy diferente, como es el caso de los programas de Housing Voucher de los EE.UU. y quizás no sea trasladable a la mayor parte de la ciudad de Barcelona, con posibles excepciones de barrios con nivel de pobreza muy por encima de la media y un acceso limitado a servicios públicos.

Evidencia sobre las políticas de rehabilitación y eficiencia energética

Los estudios sobre las intervenciones de rehabilitación y eficiencia energética se centran particularmente en el efecto sobre la salud de las familias. Sin embargo existen diversas hipótesis de que una mejora en las condiciones de la vivienda también puede tener un impacto positivo en otras dimensiones de la inclusión social, como por ejemplo la educación de los menores o la situación económica y laboral de los adultos, la evidencia en estos ámbitos es escasa.

Dado que los programas de rehabilitación de viviendas y mejoras en la eficiencia energética de los edificios son un punto importante del Plan por el Derecho a la Vivienda del Ayuntamiento de Barcelona sería interesante profundizar en la investigación sobre estas intervenciones así como evaluar su impacto poder valorar la relevancia y las oportunidades que ofrecen este tipo de políticas.

Aspectos clave del diseño e implementación de políticas de vivienda

En cuanto a la implementación de políticas de vivienda, hay que tener en cuenta los efectos no intencionados de ciertos aspectos del diseño del programa. Según qué requisitos de elegibilidad pueden des-incentivar a las familias mejorar su situación socioeconómica.

Además, es importante acompañar las políticas de vivienda de un servicio de asistencia y asesoramiento, tanto para los beneficiarios potenciales y / o efectivos como para los propietarios de las viviendas. En el caso de los beneficiarios, puede ayudarles a aumentar sus oportunidades y sacar el máximo provecho a las ayudas que reciben. En cuanto a los propietarios, hay que entender el conjunto de incentivos a los que se enfrentan y ofrecer asesoramiento para mitigar los des-incentivos que pueden tener debido al desconocimiento.

Implicaciones para la evaluación de políticas de vivienda

Finalmente, vale la pena incidir en la importancia de evaluar este tipo de políticas y de generar evidencia en nuestro entorno sobre qué funciona, cómo y por qué. Por ejemplo, evaluar la implementación de un programa o política de vivienda nos ayudará a entender si éste se está llevando a cabo tal y como se había diseñado, si está llegando a la población diana o qué proporción de esta población está siendo cubierta. Por otro lado, evaluar el impacto de un programa o política nos aportará información respecto a la efectividad de éste, es decir, si los cambios que observamos son consecuencia de la intervención. En este caso, será necesario identificar un grupo de comparación que no haya recibido el programa o política y sea estadísticamente idéntico para poder estimar la situación contrafactual. Estos dos tipos de evaluaciones nos permiten tomar decisiones informadas sobre, por ejemplo, el diseño de la política o la continuidad de la misma.

Esta revisión de literatura también nos ha permitido identificar diferentes aspectos relevantes a tener en cuenta si se quiere llevar a cabo una evaluación:

En primer lugar, recoger datos sobre el perfil y características socioeconómicas de los beneficiarios. Esta información es clave para evaluar si se está llegando a la población diana o qué proporción de esta población está siendo cubierta. También será relevante para una evaluación de impacto, ya que permitirá identificar un grupo de comparación válido.

En segundo lugar, identificar y definir los objetivos del programa o política y los indicadores correspondientes y recoger datos que permitan medirlos. Tal y como hemos visto en esta revisión, los objetivos pueden estar directamente relacionados con la vivienda (asequibilidad, acceso, calidad) o con otros aspectos que pueden

afectar a la exclusión social como por ejemplo el nivel de pobreza, participación en el mercado laboral, educación, salud, etc. En este sentido, será crucial explorar la posibilidad de acceder a registros administrativos que contengan este tipo de datos.

Por último, si se quiere llevar a cabo una evaluación de impacto, hay que pensar en diseños de políticas que nos permitan encontrar un grupo de comparación válido, como por ejemplo una asignación aleatoria de las ayudas o viviendas sociales entre la población identificada como elegible, una selección de participantes basada en un baremo de necesidades o características y un umbral a partir del cual se pueda acceder al programa, un cambio en los criterios de elegibilidad, etc.

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