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Planificación, legislación y convenios internacionales:

el Estado argentino frente a la oferta inmigratoria de la segunda

posguerra (1945-1955)1

Carolina Biernat (CONICET-UNCPBA)

Una vez finalizado el segundo conflicto bélico mundial, la Argentina se

propuso abrir las puertas a la inmigración. En los años de la posguerra, su economía

asistió a un importante crecimiento basado en una continua expansión de la actividad

industrial, respaldada por políticas oficiales de promoción, la mejora de los términos del

intercambio, el uso intensivo de la capacidad ociosa y la orientación de recursos hacia la

actividad manufacturera. La política migratoria no fue un tema ajeno a los planes de

gobierno que organizaron esta expansión económica. La atracción de extranjeros -

preferentemente europeos- podría, además de cumplir con su histórico papel

modernizador, cubrir el déficit de mano de obra en los ámbitos de la construcción de

obras públicas, los proyectos industriales militares y las actividades rurales y

manufactureras. Por su parte, la elevación del salario real, el incremento del consumo

interno y las restricciones impuestas por Estados Unidos a los aspirantes a ingresar a su

país, hacían de la Argentina un destino tentador y, a su vez, posible.

A pesar de estas intenciones aperturistas del Estado argentino, la política

migratoria resultante no se parecerá a aquella de “puertas abiertas” vigente desde la

segunda mitad del siglo XIX hasta los años veinte del siguiente siglo. Los prejuicios ytemores, los marcos legales y los instrumentos administrativos restrictivos del período

anterior estarán presentes, de forma inercial o como parte del universo de convicciones,

en la elaboración de las políticas de admisión, en su reglamentación y en su puesta en

1

El presente artículo forma parte de un trabajo mayor, mi tesis de Maestría en Historia,presentada en la Universidad Nacional de Mar del Plata en febrero del corriente año y que llevapor título “La inmigración durante el primer peronismo: ideas, políticas y prácticas administrativas(1945-1955)”. Una versión preliminar del mismo fue presentada en las IX Jornadas de Escuelasy Departamentos de Historia, Córdoba, 24 al 26 de septiembre de 2003. Agradezco a mi

director, Eduardo Muíguez, por su inteligente orientación y sus útiles consejos y a PatriciaBerrotarán por su minuciosa lectura e idóneas críticas, gracias a las cuales este trabajo cobróforma de artículo.



2

práctica. Por otro lado, un Estado en pleno proceso de cambio será el encargado del

diseño y la implementación de estas nuevas políticas. Lejos del modelo liberal del siglo

XIX, su horizonte será ahora la intervención en los fenómenos sociales y económicos a

través de ambiciosos planes de desarrollo. Ambición que entrará rápidamente en

conflicto con la falta de consenso para su elaboración y con la carencia de una máquina

administrativa lo suficientemente consolidada como para llevar a la práctica estos planes

con alguna coherencia.

El objetivo del trabajo es presentar las políticas migratorias del primer

peronismo, teniendo en cuenta las continuidades y rupturas con el período anterior.

Aunque estamos convencidos de que las políticas surgen de la tensión entre su proceso

de formulación, su reglamentación y su puesta en práctica, sólo nos detendremos aquí

en la etapa enunciativa de las mismas. La primera parte del trabajo se concentrará en el

examen de las políticas migratorias como parte de la planificación del factor población,

dentro de los planes de desarrollo elaborados por el gobierno peronista. La segunda

parte será destinada a la presentación de la legislación inmigratoria del primer

peronismo, tratando de establecer sus continuidades con aquella elaborada en el

período precedente, y al análisis de los acuerdos de inmigración firmados por la

Argentina con otros países, quizás la apuesta más fuerte del gobierno en cuanto a

planificación y asistencia de los extranjeros y el rasgo más original de la política

inmigratoria del Estado peronista.

1. El factor demográfico en los planes de desarrollo del primer peronismo

La convicción acerca de la posibilidad del Estado de torcer el rumbo de los

fenómenos económicos y sociales, se instala con renovada fuerza en el imaginario

político de occidente, una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial. Ambiciosos planesde desarrollo, de uno y otro lado del Atlántico, se convierten en los instrumentos

privilegiados de los gobiernos para llevar a cabo este objetivo. Como podemos constatar

a través de la lectura del conjunto de los trabajos que integran este volumen, el primer

peronismo no escapa a esta tendencia internacional y enuncia la utilización de planes

como herramientas de gobierno. En ellos se delinean los ejes a través de los cuales se

organizarán una política económica orientada a la expansión del sector industrial, una



3

política social de corte redistributivo y, a su vez, la infraestructura necesaria para

llevar adelante tales propósitos. 2

Si la gestión del gobierno peronista es responsable del primer ensayo de

planificación estatal en la Argentina, también lo es de incluir por primera vez la variable

población en el diseño de una política pública. Mientras que para el Primer Plan

Quinquenal (1947-1951) constituye prioritariamente la fuerza de trabajo, presente y

futura, necesaria para responder a los proyectos de desarrollo industrial y agrícola y, en

virtud de ello, es incorporada en la tercera parte del Plan junto con los rubros de

economía, obra social, energía, trabajos públicos, transporte, producción, comercio

exterior y finanzas; para el Segundo Plan Quinquenal (1952-1956) pasa a ser

considerada como un elemento clave para la concreción del proyecto político de

ampliación de la ciudadanía y otorgamiento de beneficios sociales. De este cambio de

enfoque entre un Plan y el otro dependerá la distinta valencia que asumirá la variable

inmigración en el trazado del conjunto de las políticas demográficas. Es justamente en

virtud de la consideración por parte de la gestión peronista del carácter subalterno de la

inmigración respecto de la población, que esta sección del trabajo requiere ser destinada

al análisis del factor demográfico en los planes quinquenales de gobierno.

La redacción del apartado sobre población del Primer Plan Quinquenal es

encargada a algunos de los discípulos de Alejandro Bunge. Como es sabido, Bunge

había intentado influir desde su Revista de Economía Argentina, fundada en el año 1918,

en la opinión de las elites políticas conservadoras con sus ideas y programas de acción

filiados a un pensamiento económico nacionalista. A su vez, había organizado un nutrido

debate en el seno de la opinión pública y en ámbitos académicos, basados en sus

predicciones estadísticas en torno al futuro de la población argentina.3

Tras su muerte,

ocurrida en el año 1943, muchos de sus seguidores, entre ellos el mismo Figuerola, se

nuclearon en torno al Instituto Alejandro Bunge de Investigaciones Económicas y

Sociales con el que trataron de perpetuar la tarea científica y académica del maestro.4

2 Cuidadosos análisis sobre los antecedentes, discusión y elaboración de los planes económico-

sociales durante la época peronista: Berrotarán, P. y Villaruel, J. (1995) y Berrotarán, P. (2003).3 Sobre las ideas poblacionistas de Alejandro Bunge puede consultarse Biernat, C. (2004, pp. 21-

42)4 El consejo directivo del instituto estaba compuesto de la siguiente forma: presidente: Max

Bunge, vicepresidente: Rafael García Mata (ingeniero agrónomo, Director General deInvestigaciones Agrícolas en el Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación, Profesor deEconomía y Organización Agraria en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad deBuenos Aires, miembro de la GAEA), secretario: Emilio Llorens (ingeniero industrial, profesor deGeografía Económica en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, Director del Banco deCrédito Industrial Argentino entre 1944 y 1946 y del Banco de la Nación Argentina entre 1949 y

1950, miembro de la GAEA); Tesorero: Carlos Correa Avila (secretario de redacción de la Revistade Economía Argentina, Profesor de Geografía Política y Economía en la Universidad Nacional deLa Plata), vocales: César Belaunde, Alejandro Bunge, Federico Bunge, Ignacio Bunge, Juan



4

Uno de los primeros resultados del instituto fue la publicación, en 1945,

del libro “Soluciones Argentinas a los Problemas Económicos y Sociales del Presente”.

El mismo surgía como compilación de los trabajos realizados por sus miembros,

aparecidos en el reconocido diario católico El Pueblo entre junio de 1943 y diciembre de

1944. En su prólogo se advierte que como la Argentina atraviesa por una “ etapa de

transición en su vida económica y social” -habiendo superado la fase agraria ha entrado

vigorosamente en la de la industrialización- resulta fundamental preguntarse qué

perspectivas le depara el período de posguerra. Alrededor de este problema central se

plantean infinidad de otros no menos importantes tales como “la diversificación de la

producción agropecuaria y su liberación de la dependencia económica extranjera; la

conquista de nuevos mercados exteriores para la producción primaria e industrializada,

dentro de una armónica cooperación internacional; la disminución de la natalidad que

amenaza detener el aumento de la población; la necesidad y posibilidad de recibir una

inmigración sana; los problemas sociales básicos: la elevación del nivel de vida de la

población mediante el aumento y la redistribución de la renta nacional, la tierra en

propiedad, la vivienda digna, el infraconsumo y la seguridad social”, todos ellos aún sin

solución.5

El instituto asumirá como propia la tarea de diagnosticar y de proponer

soluciones técnicas a este conjunto de problemas siguiendo la línea interpretativa de

Bunge. En lo que concierne a la población los dos temas centrales de la reflexión girarán

en torno al descenso de la natalidad -a pesar de reconocer que los datos estadísticos

aportados por el Censo Escolar de 1943 mostraron que se había producido una

estabilización de la tasa general de natalidad en las provincias del oeste, del norte y en

la Capital- y al envejecimiento de la población, causada esta última tanto por el

estancamiento del crecimiento vegetativo como por el alargamiento de la vida media

como consecuencia de los progresos higiénicos y médicos alcanzados en la última

centuria. De allí que sostenga que como “el solo crecimiento natural de nuestra población

no asegura el necesario volumen compatible con el progreso económico y éste, por lo

Bunge, Luis María Bunge Campos, Rafael Bunge, Eduardo Coghlan, José Figuerola (español,doctor en Derecho y licenciado en Filosofía y Letras, participa como jefe de gabinete del ministeriode Trabajo del gobierno dictatorial del general Primo de Rivera en España en la década de 1920;en 1937 dirige la encuesta sobre la vivienda obrera siguiendo los lineamientos de Bunge cuandola realizó en 1913), Carlos García Mata, Osvaldo Lavalle, Carlos Luzetti, Pío Monteagudo, CarlosMoyano Llerena (economista, aunque probablemente abogado de formación) y José María Rosa(hijo) (historiador revisionista, casado con una de las hijas de Bunge). También colaboran con elinstituto: José Astelarra, Juan Becker, Horacio Mariscotti, Enrique Miguens, Federico Schindler yOvidio Ventura “Informes, Notas y Comentarios”, Revista de Economía Argentina, Año XXV, n°301, julio 1943, p. 312.5

Instituto Alejandro Bunge de Investigaciones Económicas y Sociales, Soluciones argentinas alos prob lemas económicos y sociales del presente, Buenos Aires, Imprenta Kraft, 1945, pp. 3-4.



5

tanto, alcanzará muy pronto su punto de saturación”, es conveniente contar con el

aporte inmigratorio como una herramienta temporaria. De todos modos, concluye que el

ingreso de extranjeros debe ser regulado por un sistema de cuotas, similar al de la ley

norteamericana de 1924 pero, aún así, no es seguro que se produzca porque depende

de la actitud que asuman los países europeos en relación a la emigración de sus

trabajadores una vez finalizada la guerra.6

La Revista de Economía Argentina retomará estas dudas desde sus páginas

sugiriendo la conveniencia de tener presente que como “la inmigración no fue causa del

progreso de la Nación, sino más bien efecto de ese progreso”, la Argentina debe

arrogarse el derecho de seleccionarla y hasta de prohibirla según el dictado de sus

necesidades. Avanzando con seguridad en sus convicciones “natalistas” afirma que el

aporte de extranjeros podrá infundirle “sangre nueva” a la población pero no contribuirá a

“elevar la actual tasa de natalidad ni siquiera a mantenerla en su actual nive l”.7

Ello se

debe a que, para los colaboradores de la revista, las causas de la “desnatalidad” no se

encuentran ni en el origen étnico de la población, ni dependen de su cantidad o del

progreso material de la sociedad, sino en el debilitamiento de las “ ideas morales y

religiosas” en el mundo moderno. De allí que la única forma de palearla sea a través de

medidas que tiendan a devolver la “dignidad” al matrimonio y a la familia.8

La mayoría de estas ideas y temores acerca de los fenómenos demográficos

contemporáneos quedarán plasmadas en la discusión y redacción del apartado de

población del Plan que, aunque no hace explícita una política de población global, se

refiere a cinco problemas centrales proponiendo sus respectivas soluciones. En primer

lugar, el incremento de la nupcialidad a través de estímulos de carácter social, tales

como el reconocimiento de la indisolubilidad del matrimonio y el otorgamiento de validez

al matrimonio religioso, y otros de carácter económico como los subsidios y préstamos

6 Ibid, pp. 221-248

7 Hervé Le Bras (1997, pp. 95-114) define al “natalismo” como una doctrina que busca el

crecimiento de la población a través de la estimulación de la natalidad. En Francia, puedenencontrarse varios tipos de “natalismo” que se han sucedido a lo largo del tiempo o convividosimultáneamente desde fines del siglo XIX. En primer lugar la tendencia militarista, seguida portendencias familiaristas que pusieron el acento en la moral familiar, tendencias eugenistasdurante el período de entreguerras y tendencias económicas después de la Segunda GuerraMundial.8“¿Conviene a la Argentina la llegada de un gran caudal humano?”, Informes, notas y

comentarios, Revista de Economía Argentina, Año XXVI, n° 320, febrero de 1945, pp. 58-60;Eduardo Coghlan, “¿Es la mujer extranjera más prolífica que la Argentina?”, Revista deEconomía Argentina, Año XXVII, n° 324, junio 1945, Tomo XLIV, pp. 297-301; Eduardo Crespo,“El problema vital de la Argentina”, Revista de Economía Argentina, Año XXVII, n° 324, junio1945, Tomo XLIV, pp. 302-303; Eduardo Coghlan, César Belaunde, “La denatalidad en laArgentina. Aspectos del problema. Causas y remedios (A propósito del reciente informe de la

Comisión Nacional de la Denatalidad)”, Revista de Economía Argentina, Año XXVII, n° 328,



6

por casamiento, el incremento del salario familiar y la entrega de viviendas

preferentemente a personas que se encuentran legalmente casadas. En segundo lugar,

el fomento de la natalidad a través de campañas nacionales, de la protección de la mujer

embarazada, de la severa represión del aborto, de subsidios a la natalidad, la concesión

de posibilidades prioritarias de empleo a padres de familia, de la disminución de

impuestos a la familia numerosa, del fomento a la posesión de la vivienda propia y de

recaudos sanitarios tales como la enseñanza eugenésica, la regulación del trabajo

femenino y la asistencia pre y post natal a la madre y al niño.9

En tercer lugar, la

disminución de la mortalidad, con énfasis en la lucha contra la mortalidad infantil, a

través de medidas preventivas -relacionadas con la alimentación, la higiene, la

vacunación y la asistencia médica- y las curativas tales como la lucha contra las

enfermedades endémicas y la ampliación de la asistencia social y farmacéutica a toda la

población. En cuarto lugar, la promoción de proyectos de colonización en tierras fiscales

y públicas y medidas de arraigo de la población rural como herramientas clave para

evitar su éxodo. Por último, el estímulo de la inmigración (4.000.000 de extranjeros en

cinco años) pero con la aplicación de criterios de selección y encauzamiento,

prefiriéndose contingentes culturalmente cercanos a los usos, costumbres e idioma de la

población nativa y ocupaciones de interés para los planes de desarrollo del gobierno,

tales como agricultores, pescadores, técnicos industriales y obreros especializados.10

Si en las soluciones sugeridas para aumentar la nupcialidad y la natalidad ypara disminuir la mortalidad, los discípulos de Bunge logran imponer su propia línea

interpretativa, los apartados sobre inmigración y colonización parecen haber sido

producto del enfrentamiento con otros ejes argumentativos. Un primer debate se

organizó en torno de la conveniencia de abrir nuevamente las puertas a la inmigración

ultramarina. Los encargados de redactar la sección sobre población del Primer Plan

Quinquenal propusieron una política aperturista tendiente a asegurar en el corto plazo la

mano de obra necesaria para cumplir con los planes de industrialización del gobierno.

Esta posición fue respaldada dentro del gabinete del Poder Ejecutivo Nacional porMiguel Miranda, presidente del Banco Central y del Instituto Argentino de Promoción del

octubre 1945, Tomo XLIV, pp. 494-496; n° 329, noviembre 1945, pp. 529-535 y n° 330, diciembre1945, pp. 577-581. 9 Mas allá de la discusión de si verdaderamente los lineamientos pro-natalistas del Plan se

correspondieron con políticas concretas en este sentido (represión del aborto, subsidios a madresembarazadas), existe cierto consenso en la historiografía argentina acerca del lugar privilegiadoque la familia y la maternidad tuvieron en la arquitectura de las políticas de bienestar socialperonista. Sobre este tema puede consultarse: Barrancos, D. (2001), Bianchi, S. (2000, pp. 763-774) y Di Liscia, M. H. (1999, pp. 33-5).10

Plan de Gobierno 1947-1951, Presidencia de la Nación Argentina, Secretaría Técnica, Edicióndel Banco Hipotecario Nacional, Buenos Aires, 1947. Una presentación de los hechosdemográficos tenidos en cuenta por el Primer Plan Quinquenal en Novick, S. (1992, pp. 21-23).



7

Intercambio (IAPI) y uno de los artífices de la política industrialista de Perón, pero se

encontró con los reparos de los ministros de Relaciones Exteriores y de Interior, Juan

Atilio Bramuglia y Angel Gabriel Borlenghi, ligados a las estructuras sindicales y al

Partido Laborista, quienes temían a la competencia que los extranjeros podrían ejercer

en el mercado laboral a los trabajadores locales. Finalmente el Plan estableció,

intentando despegarse, pero no totalmente, de la política decimonónica de “puertas

abiertas”, el principio de “inmigración libre pero seleccionada y dirigida”. En su discurso

de presentación del Plan ante la Cámara de Diputados, José Figuerola intentó explicar el

cariz de la nueva política justificando la aparentemente contradictoria convivencia entre

los conceptos de “igualdad inmigratoria” y de “selección”. Según el Secretario Técnico

de la Presidencia resultaba imprescindible, para ello, tener en cuenta que “igualdad no

significa identidad, y que no siendo todos los países idénticos entre sí, las corrientes

inmigratorias que hacia ellos van, deben ser conducidas en forma que las mismas se

adecuen lo más posible a las respectivas peculiaridades. Ello no quiere decir que se

haya seguido un sistema de cuotas, pero sí el de una selección dirigida que es por otra

parte el criterio que siguen otros países, entre ellos los Estados Unidos de Norte

América”11

Los criterios de selección anunciados para la nueva política inmigratoria

llevaron, a su vez, a un nuevo debate. De un lado se encontraban los funcionarios

nucleados en torno al Ministerio de Trabajo y Previsión, al IAPI y al Banco Central,

quienes sostenían que dichos principios debían centrarse en la conveniencia de la

actividad ocupacional del aspirante a ingresar al país -técnicos industriales y obreros

urbanos, necesarios para satisfacer la demanda de mano de obra generada por los

proyectos de expansión de las actividades manufactureras, de la industria militar y de las

obras públicas- y no en su origen nacional o religioso. Del otro, los miembros del Consejo

de Defensa Nacional aliados con el propio Director de Migraciones, Santiago Peralta

(antiguo militante antipersonalista, simpatizante de las ideas nacionalistas de derecha,

nativistas y antiliberales, responsable desde finales de 1945 de poner en prácticacriterios de admisión discriminatorios hacia ciertos grupos étnicos y religiosos, personas

con defectos físicos y extranjeros procedentes de ámbitos urbanos), quienes se

inclinaban por la elección de extranjeros de origen rural y de un tipo humano compatible

al de la población local (latino y católico). En el medio, posiciones mixtas como la de

algunos miembros del Instituto Alejandro Bunge quienes sostenían la necesidad de

incorporar extranjeros, concordantes con los patrones culturales argentinos, como mano

de obra para los proyectos de modernización económica, sin por ello brindarle los



8

mismos beneficios que al poblador nativo, como por ejemplo el acceso a la tierra; o la

de Figuerola quien defendía la inmigración de origen rural puesto que además de

“adaptarse a ciertas exigencias fundamentales de producción del país, es la que facilita

también en mayor medida una tarea colonizadora y de distribución equilibrada de la

población en la Argentina” 12

La resolución no hegemónica de este debate puede ser rastreada en el

contradictorio texto del “Proyecto de ley de bases” para solucionar los problemas de

inmigración, colonización y población. Concebido, junto con otros 26 proyectos referidos

a variados aspectos de la realidad nacional, como una forma de reglamentar el Primer

Plan Quinquenal, nunca llegó a convertirse en ley a pesar de haber sido discutido en el

seno de numerosas reparticiones del gobierno. En la exposición de motivos que precede

al proyecto se reconoce a la población como una de las “riquezas fundamentales” del

país y, a la inmigración y a la colonización como los instrumentos, complementarios entre

sí, para multiplicarla. Aunque en las primeras páginas se declara que el único tipo de

inmigrante que le interesa al gobierno argentino y que será beneficiado con políticas de

promoción es el de origen campesino, destinado a poblar los “inmensos campos”, en el

tercer apartado se admite la necesidad de dejar entrar a “obreros o técnicos cuya

capacitación o perfeccionamiento sea conveniente o necesario en el país” y, en el quinto

que serán considerados inmigrantes beneficiados los agricultores, ganaderos, artesanos,

obreros o técnicos especializados que ingresen para desempeñar “seguidamente en un

lugar pre-establecido su actividad como tal”.13

Para la redacción del Segundo Plan Quinquenal (1953-1957) el gobierno

peronista debió enfrentar un contexto económico menos auspicioso que el de los

primeros años de la posguerra.14

A su vez, los datos aportados por el IV Censo Nacional

de Población, realizado en 1947, brindaban una idea más certera acerca de las

características y proyecciones del capital demográfico del país. Aunque el análisis de los

datos ofrecidos por el recuento nacional de habitantes no dejaba de ligarse a las

hipótesis heredadas de Alejandro Bunge acerca del envejecimiento de la población de“raza blanca”, de la caída de la natalidad y del riesgo de la “nativización” del país, era

11 Plan de Gobierno 1947-1951, op. cit, p. 9. Sobre los diferentes criterios en torno a la

conveniencia de una política aperturista: Devoto, F. (2001, p. 293).12

Sobre el enfrentamiento entre los principios de selección de tipo económico y aquellos de tipoétnico-ruralista: Senkman, L. (1995, pp. 674-680). La posición del Instituto Alejandro Bunge desarrollada en: “Plan de Gobierno 1947- 1951”, Informes, notas y comentarios, Revista deEconomía Argentina, Año XXVIII, n° 341, noviembre de 1946, pp. 391-397. Las ideas deFiguerola presentadas en: Plan de Gobierno 1947-1951, op. cit., p. 9.13

“Proyecto de ley de bases”, Consejo de Defensa Nacional, Comisión de Estudios n° 6

(Potencial Humano), AGN, ST, legajo 547.



9

evidente que las cifras mostraban un grado mucho menor de dramatismo. Los

responsables de la redacción de los comentarios introductorios al IV Censo Nacional, en

su mayoría discípulos del fundador de la Revista de Economía Argentina, se vieron

obligados a reconocer que las previsiones acerca de la forma de urna funeraria que

adoptaría la pirámide de población argentina no se registraban, lo que aliviaba el

pesimismo de los pronósticos de su maestro sobre el crecimiento demográfico en los

sucesivos cincuenta años. Dos explicaciones venían a justificar, según sus seguidores,

las inexactitudes de estos presagios. Por un lado, que Bunge no contaba en la década

del cuarenta con la certeza de que se produciría un nuevo aporte inmigratorio importante

después de la Segunda Guerra. Por otro, que recién con los datos brindados por el

censo se podía confirmar que posteriormente al año 1937 se habían registrado

aumentos en las tasas de natalidad que, si bien no cambiaban su tendencia

descendente, la contenían y estabilizaban.15

Este relativo optimismo acerca del futuro demográfico argentino

proporcionado por los resultados del censo de población -de todos modos siempre

amenazado por su dependencia respecto del aporte inmigratorio que, si bien había

crecido considerablemente en los años de la posguerra pasando de 697 ingresos en

1945 a 148.372 en 1949, comenzó a declinar en los años cincuenta registrándose

74.294 ingresos en 1952-, sumado a la consolidación de la “doctrina peronista”, cuyo

principal protagonista era el “pueblo”, podrían explicar un tratamiento distinto del factor

humano en la enunciación del Segundo Plan Quinquenal. 16

De todos modos, cabe

aclarar

que este giro

en la concepción de la población entre un Plan y el otro debería

considerarse, también, en paralelo con el cambio de los elencos técnicos de la

Secretaría Técnica de la Presidencia y de los organismos vinculados con ella. Hacia

1952, no sólo el mismo Figuerola había abandonado la dirección de la Secretaría sino

también la mayoría de los miembros del Instituto Alejandro Bunge se habían alejado de

la función pública. Tal el caso, por ejemplo, de Carlos Correa Avila, responsable de la

redacción del apartado sobre población del Primer Plan Quinquenal y Emilio Llorens,

14 Un análisis de ese contexto y de las medidas tomadas por el gobierno peronista para hacerle

frente en: Gerchunoff, P. y Llach, L. (1998, pp. 203-231).15

IV Censo Nacional de Población, Presidencia de la Nación, Ministerio de Asuntos Técnicos,Buenos Aires, 1947, Tomo I, pp. XXXVII y XLI.16

La “doctrina peronista” fue concebida por el Estado como una suerte de “marco mentalcolectivo” a través del cual la realidad debía de ser interpretada de forma unificada. En el año1952 es declarada por ley en el Congreso como “doctrina nacional” y, aunque nunca fuesistematizada de manera coherente, estaba orientada por tres principios básicos que debíanregular la vida nacional: la justicia social, la independencia económica y la soberanía política.

Aludía a una “tercera posición”, de características humanista y cristiana, que se ubicaba a símisma entre el capitalismo individualista y el comunismo colectivista, Plotkin, M. (1994, pp. 42-71).



10

director del Banco de Crédito Industrial Argentino entre 1944 y 1946 y del Banco de la

Nación Argentina entre 1949 y 1950.

En el Segundo Plan Quinquenal la variable demográfica parece abandonar

su carácter subalterno a los propósitos de desarrollo económico de la post-guerra -el

factor población pasa de integrar la sección de economía en el primer Plan, a formar

parte de la sección destinada a la sociedad en el segundo- para asumir un rasgo más

político. De allí que la acción del Estado se concentre en “ la conformación de la unidad

del Pueblo argentino sobre las bases y principios de la Constitución Nacional Peronista”,

a cuyo fin el gobierno auspicia la “organización integral de la comunidad nacional en sus

sectores básicos, social, económico y político”. Desde el discurso oficial la población -

compuesta por hombres y mujeres con igual status de ciudadanos a partir del

otorgamiento del derecho al voto femenino- es considerada como “capital humano”,

depositaria de beneficios pero, a su vez, con pautadas obligaciones para con el Estado .

Tal el caso de las mujeres, protegidas junto a los niños desde el Primer Plan Quinquenal

por su responsabilidad en la reproducción y la organización de la vida familiar, a quienes

se estimula a participar en la vida social, política y económica sin por ello descuidar el

ejercicio de sus “funciones familiares específicas”.17

Por otro lado, se establece un nuevo orden de prioridades según el cual el

crecimiento vegetativo debe estar por encima del aporte inmigratorio. Para lograrlo se

promueve el incremento de la natalidad y la disminución de la mortalidad, especialmente

la infantil. La inmigración pasa a subordinarse, así, tanto a las “posibilidades de

absorción” de la población local como al desarrollo de “regiones infrapobladas”. Con ello

el Estado argentino deja de lado el proyecto inmediatista de atraer fuerza de trabajo

extranjera y apuesta, a través de la propuesta de un conjunto de normas concretas, al

crecimiento endógeno de la población y al reaseguro de los términos cualitativos de su

existencia. Así, para proteger a la familia se prevee el amparo y fomento de su

patrimonio, la generalización del salario familiar, las exenciones impositivas en concepto

de “carga de familia”, el auspicio de la regulación de uniones ilegítimas, la integración denúcleos familiares de origen migratorio y la supresión de las discriminaciones públicas y

oficiales entre los llamados hijos legítimos e ilegítimos. Para lograr el equilibrio urbano-

rural, se propone la disminución de las poblaciones de las grandes ciudades a través de

una firme política de descentralización industrial, el aumento de la población agraria

arraigando al agricultor a la tierra que trabaja y el incremento de habitantes en los

pueblos del interior auspiciando el desarrollo de actividades industriales de

17

Segundo Plan Quinquenal, Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informaciones, BuenosAires, 1953, Capítulo I, “Organización del Pueblo. Población”. Sobre el cambiante lugar de lamujer dentro del discurso peronista: Bianchi, S. (2002).



11

características regionales. Para promover el desarrollo de regiones infrapobladas,

especialmente la Patagonia, se sugiere orientar hacia ellas los movimientos migratorios

internos y externos. Por último, para regular la inmigración se propone la selección de su

aporte de acuerdo con sus características étnicas, ideológicas, morales, profesionales,

intelectuales, económicas y físicas; la orientación del flujo hacia puertos del interior,

especialmente Rosario y Bahía Blanca y el otorgamiento de facilidades económicas a los

extranjeros para la introducción de sus propios elementos de trabajo.18

A diferencia del Primer Plan Quinquenal, el segundo contó con organismos

más específicos para las tareas de planificación e implementación de los lineamientos

generales por él propuestos. El Consejo Nacional de Planificación, integrado por

representantes de los ministerios, de los gobiernos provinciales, territoriales y de la

municipalidad de la Capital Federal, trabajó durante cinco años para realizar los estudios

de base necesarios y para coordinar la información y propuestas provenientes de más de

100.000 iniciativas populares individuales, de los gobiernos provinciales y territoriales, de

los ministerios y de las universidades nacionales. Por su parte, una vez elaborados los

objetivos generales y específicos del Plan, se procedió desde las tres instancias del

gobierno federal a establecer los mecanismos adecuados para su ejecución y, desde los

distintos ministerios –responsables directos o con funciones concurrentes o principales- a

verificar los resultados obtenidos.19

Aunque la información con la que contamos no nos

permite saber hasta qué punto el trabajo del Consejo fue autónomo de presiones

gubernamentales y de intereses sectoriales y cual fue su real participación en la puesta

en marcha y evaluación del Plan, podemos suponer que el hecho de proyectar su

continuidad en el tiempo a través de organismos especializados da una idea del

fortalecimiento de un perfil técnico de las instituciones estatales durante la segunda

presidencia de Perón que requería, a la vez, lealtad partidaria y profesionalismo de sus

cuadros. Así por ejemplo, en materia de población, el Plan preveía el estudio, la

regulación y la evaluación constante de los fenómenos demográficos a través de la

creación de un ente especializado, el Instituto Nacional de Población, cuyas funcionesserían la realización de estudios e investigaciones de naturaleza demográfica y la

conducción y coordinación de todos los organismos vinculados al problema demográfico

tales como el Instituto Etnico Nacional, la Dirección Nacional de Migraciones, el Registro

Nacional de las Personas y la Dirección de Estadísticas Demográficas.

18 Segundo Plan Quinquenal, op. Cit. Un estudio acerca de los distintos intentos de regulación

de la familia y de los hijos ilegítimos del primer peronismo: Cosse, I. (2003).19

Exposición del Presidente Juan Domingo Perón presentando el Segundo Plan Quinquenal antelos representantes del Congreso de la Nación, Segundo Plan Quinquenal, op. cit., pp. 12-16 yexposición del Ministro de Asuntos Técnicos, sobre el Segundo Plan Quinquenal realizada en la



12

Dentro de estos organismos enumerados por el Segundo Plan Quinquenal

se encuentran aquellos de registro y control de los fenómenos demográficos, que forman

parte de los aparatos del Estado desde su consolidación en el siglo XIX, junto con otro,

surgido durante la gestión peronista, que tiene como principal objetivo el estudio de las

características, problemas y proyecciones de la población argentina. El Instituto Étnico

Nacional, fundado en marzo de 1946, es creado como un organismo estatal que intenta

dar respuesta, desde la etnología, a dicha empresa indagatoria. El gobierno argentino

asume así, como propia, la investigación de los hechos demográficos, antes relegada al

mundo académico. Aunque la pertinencia y el status científico de la disciplina elegida

para realizar dicha tarea pudieron haber conspirado en contra del alcance y la

divulgación de los resultados obtenidos y de la misma permanencia en el tiempo de la

institución, su sola existencia puede ser considerada como un antecedente de la

tecnocratización de la gestión demográfica en los años sesenta.20

2. La política inmigrator ia del primer gobierno peronista

Los planes quinquenales pueden ser considerados como un esquema general en

el que se delinean los principios básicos de la política migratoria del primer peronismo.

Por primera vez en la historia argentina, durante los años de la segunda posguerra, los

criterios de admisión de extranjeros aparecen oficialmente presentados dentro de una

problemática mayor, como aquella del crecimiento de la población y su vinculación con el

desarrollo económico. De todos modos, ceñir el estudio de las políticas migratorias a los

lineamientos generales esbozados en dichos planes sería desconocer la compleja

naturaleza del concepto de lo político. Por un lado aunque los planes quinquenales

fueron concebidos, especialmente el primero de ellos, como matrices de futuros marcos

normativos para reglar aspectos que eran considerados como nodales de la vidaeconómica y social del país, en la gran mayoría de los casos, incluido el tema migratorio,

no llegaron a plasmarse en leyes aprobadas por el Congreso. En efecto, la ley de

Inmigración y Colonización del año 1876 siguió vigente, a pesar de los múltiples

proyectos e intenciones políticas de reformarla y del creciente peso de la opinión pública,

Cuarta Reunión de Gobernadores en: Raúl Mende, “Ejecución y verificación del 2° PlanQuinquenal”, Hechos e Ideas, Tomo 24, n° 106-109, enero-abril 1953, pp. 431-444.20

El Instituto Nacional de Estudios Demográficos, INED, fundado en 1945 como institución del

Estado francés al servicio del estudio de los fenómenos ligados a la población, suele proponersecomo ejemplo de esta tendencia mundial de la posguerra. Un estudio pormenorizado del caso en:Rosental, P. A. (2003).



13

siendo parcialmente modificada, tal cual se venía practicando desde las primeras

décadas del siglo XX, a través de resoluciones administrativas. Por otro lado, más allá

de los enunciados discursivos y de la letra de las leyes y de sus reglamentaciones, la

política migratoria del primer peronismo se construyó – probablemente como casi toda

política- en el dinámico cruce entre normas y prácticas.

Según hemos advertido, este capítulo se concentra solamente en el aspecto

enunciativo de las políticas migratorias pero, aún así, se intentará en esta segunda parte

presentar tres elementos constitutivos de todo marco normativo: el ideológico -en tanto

conjunto de convicciones, resultado de múltiples negociaciones entre diferentes actores

políticos, sociales e institucionales, que orientan la elección, jerarquización y

organización de las distintas normas jurídicas-, las leyes propiamente dichas y,

finalmente, su reglamentación.

2.1 Principios generales: selección y encauzamiento

La gran afluencia de hombres a las tierras del Plata una vez finalizado el segundo

conflicto bélico mundial y los discursos aperturistas hacia la inmigración modelados por

el gobierno -decisión que en el imaginario político vinculaba al nuevo régimen sea con

los fundamentos de la Argentina moderna, sea con ambiciosos planes de desarrollo

económico- contribuyeron a formar entre los contemporáneos una visión rupturista de la

política inmigratoria del primer peronismo con respecto a los años de entreguerras.

Fundamentalmente se insistió en calificarla como de “puertas abiertas”, filiándola con

aquella vigente desde mediados del siglo XIX hasta los años del Centenario y

diferenciándola del período de restricciones inaugurado en la década del treinta. Sin

embargo, una mirada sobre la enunciación de criterios para la recepción de contingentes

inmigratorios contenidos en los dos Planes Quinquenales revela no solo un interés oficialpor renovar la afluencia de brazos extranjeros, tanto para dar impulso a los proyectos de

industrialización y construcción de obras públicas como para estimular el crecimiento

demográfico, sino también la voluntad de elegir a los más convenientes. En efecto, lejos

de privilegiar el carácter espontáneo de la inmigración, la nueva política se funda en los

principios de selección y encauzamiento. Según el primero de ellos el inmigrante debe

ser elegido en función de su capacidad laboral (nivel técnico suficiente para incorporarse

a la producción industrial o a la colonización de áreas rurales como trabajador

cualificado), ideología (exenta de todo cariz “disolvente” y “extremista”) y origen étnico(aquél más fácilmente asimilable a las características étnicas y culturales de la



14

Argentina); según el segundo, debe ser dirigido a las áreas productivas y a los

asentamientos geográficos que impliquen su aporte inmediato y real a las necesidades

económicas del país.

Como es sabido, los principios selectivos estuvieron presentes en la política de

admisión de extranjeros argentina desde la promulgación de la ley de Inmigración y

Colonización en 1876, en la que se privilegiaba la aptitud para el trabajo (opuesto al

anciano o al enfermo) y el origen europeo (particularmente del norte del continente) de

los candidatos a ingresar al país. No obstante ello, la posibilidad de aplicar rigurosos

criterios selectivos recién fue evaluada en los años de transición entre el siglo XIX y XX,

después de la aparición de hechos que fueron vividos como reales amenazas al

ordenamiento de la sociedad y a la identidad nacional -tales como la creciente

conflictividad social, los problemas de asimilación de nuevos grupos de inmigrantes o la

desmedida urbanización- y cuyas causas parecían estar estrechamente vinculadas al

ingreso indiscriminado de extranjeros.21

Con todo, la implementación de una política inmigratoria selectiva y restrictiva

caracterizará la acción y respuestas del Estado recién a partir de la década de 1930. La

crisis mundial de 1929 y sus efectos durante la coyuntura de desocupación y retracción

de la economía, influyeron para que el gobierno dictara un decreto el 16 de diciembre de

1930 a los efectos de limitar el arribo de extranjeros, a través del pago obligatorio de un

arancel consular de diez pesos oro por el visado de cada uno de los certificados de

buena conducta, no mendicidad y buena salud exigidos para ingresar al país. En 1932 se

restringe la entrada de quienes no tengan de antemano asegurada una ocupación

remunerativa o la subsistencia, promoviendo la inmigración de aquellos que sean

llamados por sus parientes, que acrediten ser “antiguos residentes” o que demuestren el

respectivo contrato de trabajo. Todas estas disposiciones restrictivas están basadas sea

en razones del mercado laboral, sea en consideraciones sobre la salud física y moral de

los aspirantes a ingresar. El cambio de índole en los fundamentos de las normas legales

se inicia con el decreto del 17 de octubre de 1936 con el que se extreman las medidasde control y vigilancia del movimiento de extranjeros con destino al país, tendientes a

evitar infiltraciones de elementos que puedan constituir “un peligro para la salud física o

moral de nuestra población o conspiren contra la estabilidad de las instituciones creadas

por la Constitución Nacional”. Las disposiciones de este decreto se recrudecen con otro

del 25 de julio de 1938 cuyo objetivo principal es reprimir el ingreso clandestino de

refugiados –republicanos españoles o judíos centroeuropeos víctimas de las

21

Sobre los cambios en la percepción del inmigrante por parte de las elites argentinas en latransición entre el siglo XIX y XX ver: Gurevich, B. (1998, pp. 31-39) y, principalmente, Devoto, F.(2003, pp. 272-293).



15

persecuciones raciales de la Europa nazi-, que logren entrar a Argentina vía Uruguay

o Brasil, cruzando los ríos Paraná o Paraguay. El decreto del 28 de julio de 1938

completa el anterior y establece, justificándose en la necesidad de restringir la

inmigración en función de la desocupación y la caída de producción agrícola del país y

de propiciar solo aquella inmigración que venga con propósitos rurales, que cada

aspirante a ingresar al país debe solicitar un permiso del Departamento de Inmigración y

de un tribunal especial formado por tres funcionarios ministeriales –en representación de

los Ministerios de Agricultura, de Relaciones Exteriores y del Interior- y un delegado de la

sección Orden Social de la Policía Federal.22

El cariz selectivo y represivo que asume paulatinamente la política migratoria a

partir de los años treinta es cuestionado en la Cámara de Diputados, por iniciativa de los

legisladores Leónidas Analtasi y Bernardino Horne, de origen radical, y de Juan Antonio

Solari de filiación socialista, a través de una interpelación parlamentaria al Poder

Ejecutivo, en agosto de 1939. La intervención del diputado Horne, que abre la

interpelación, puede ser considerada como un esquema del conjunto de objeciones de

una buena parte de la Cámara a la política sostenida por el gobierno, claramente

discriminatoria hacia los refugiados y de “puertas cerradas”. En primer lugar, después de

marcar una profunda contradicción entre la política inmigratoria y las declaraciones de

corte aperturista y humanitario sostenidas por los delegados argentinos en las

conferencias internacionales de Ginebra y de Evian en el año 1938, le sugiere al Poder

Ejecutivo que deje sin efecto todas las normas “establecidas por decreto, a fin de que se

abra para el país una nueva época, la del acrecentamiento de su población,

incorporando nuevos contingentes a la vida del trabajo nacional en sus múltiples

aspectos o manifestaciones, previa selección de las condiciones físicas y morales y

hasta de las aptitudes”. En segundo lugar, critica el procedimiento de selección de

inmigrantes quienes después de pasar por un doble control, por parte de la Dirección de

Inmigración y del tribunal especial, deben someterse a la buena voluntad de los cónsules

que ponen trabas al ingreso de refugiados y de extranjeros de origen urbano. En tercerlugar, presenta como inmigrantes “deseables” a los trabajadores rurales pero también a

obreros industriales, técnicos, sabios, químicos y profesores. Si para la primer categoría

ocupacional advierte que existen numerosos grupos de ascendencia no latina -suizos,

polacos, daneses- que estarían dispuestos a dejar sus países de origen, para la segunda

propone a los refugiados españoles que se encuentran internados en Francia en busca

de un destino para emigrar. Por último, sugiere para una óptima resolución del problema

22Un detallado análisis de la legislación selectiva y restrictiva de la inmigración a partir de los años

30 en la Argentina: Senkman, L. (1991, pp.117-121). Sobre las políticas contrarias al ingreso de



16

migratorio la sanción de una ley de colonización y de tratados bilaterales que puedan

conciliar los intereses de los países receptores con aquellos de las naciones

expulsoras.23

Las intervenciones de los ministros representantes del Poder Ejecutivo confirman,

por su parte, la política restrictiva seguida por el gobierno. El canciller José María Cantilo

sostiene que “el indeseable, el expulsado, el refugiado político, el refugiado racial que

huye de Alemania, de Austria, de Italia, de España” no debe ser considerado un

inmigrante puesto que ha dejado su país por la fuerza y no tiene intenciones de

arraigarse en aquél que lo recibe, lo que podría generar en el futuro el “grave problema

de las minorías”. Por otro lado, estos contingentes incluyen “mucho menos agricultores

que pequeños artesanos o pequeños comerciantes y, lo que es peor, gente sin oficio”

que puede conspirar contra la seguridad social y la estabilidad del mercado de trabajo.

Para el ministro, no debería decirse que “la Argentina haya obedecido a normas

mezquinas de orden racial” -después de E.E.U.U. es el país que ha recibido mayor

número de inmigrantes judíos-, “pero tampoco podría pretenderse que, para no aparecer

sujeta a esos prejuicios, la República abra sus puertas sin control ni limitación de

ninguna clase, a todos los hombres que Europa rechaza”. Son los cónsules, bajo la

vigilancia de la Dirección de Inmigración y del Comité Consultivo, quienes ejercen dicho

control descartando en el punto de procedencia la “mala inmigración” y seleccionando

dentro de lo posible los elementos capaces de “prosperar y de asimilarse a nuestro

medio”. El inmigrante deseado es el de origen latino - español, vasco francés o vasco

español- o aquellos como los daneses, suizos u holandeses quienes, al poseer “cierta

cultura” están llamados a ser “un instrumento de mejora de la población rural y hasta

perfeccionamiento de la técnica de nuestra producción”.24

El Ministro de Agricultura José Padilla, por su parte, sugiere que el país sigue

necesitando de los contingentes inmigratorios, dada la “extensión del territorio y lo

limitado de la población”. De todos modos, no se trata de cualquier extranjero sino de

aquél “que llegue al país con el fin de trabajar su suelo y con los medios necesarios para hacerlo”, en el marco de “una organización agrícola adecuada, que permita al inmigrante

retener la tierra que trabaje”. Los desocupados, los trabajadores urbanos y los refugiados

quedan afuera de las predilecciones del gobierno, razón por la cual ha adoptado como

medida de emergencia los decretos de 1938. Según el ministro, lo que resulta

indispensable es una nueva ley de inmigración y colonización que regule el ingreso de

refugiados: Avni, H. (1983, pp. 443-479), Jackisch, C. (1989), Newton, R. (1986), Rissech, E.(1989), Schwarstein, D. (1992, pp. 5-32) y Senkman, L. (1995, pp. 53-76).23

Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados , 1939, Tomo II, 9 y 10 de agosto de 1939, pp.836-845.



17

los extranjeros y asegure su definitivo asentamiento en las zonas rurales.25

Aunque

finalmente una ley de colonización es aprobada en agosto de 1940 con el objeto de

poblar el interior del país –sea con elementos nativos o extranjeros, siempre que formen

parte de un núcleo familiar- racionalizar las explotaciones rurales, subdividir la tierra y

estabilizar a sus habitantes sobre la base de la propiedad de la misma y llevar mayor

bienestar a los trabajadores agrarios; no logra canalizar la elección mayoritaria de los

inmigrantes hacia la campaña ni impedir el éxodo rural.26

La admisión de extranjeros de

origen agrícola se sigue realizando a través de decretos del Poder Ejecutivo que surgen

del compromiso de empresas de colonización privada de venderle parcelas de tierras a

familias que tienen la intención de asentarse en colonias rurales. Las direcciones de

Inmigración y Agricultura son las encargadas de autorizar y supervisar el proceso

colonizador, razón por la cual muchos de estos contratos con empresas que representan

a inmigrantes que poseen la categoría de “beneficiados” son revocados por un nuevo

decreto o por una resolución ministerial cuando se prueba que los extranjeros no son de

origen rural y han utilizado el procedimiento como artilugio para ingresar al país. Un

ejemplo de ello es la resolución del Ministerio de Agricultura del 22 de abril de 1940 por

la que se dejan sin efecto tres decretos del año anterior, en los que se otorgaban

franquicias a la Jewish Colonization Association para el ingreso al país de inmigrantes

contratados para sus colonias y de familiares de los ya radicados en las mismas, ante la

duda de si “efectivamente se trata de agricultores auténticos” y de si su edad no

sobrepasa el límite permitido.27

Este repaso de los principios selectivos contenidos en las disposiciones

migratorias desde el último cuarto del siglo XIX ponen en evidencia que el gobierno

peronista no fue innovador en este campo, a lo sumo hizo explícitos dichos conceptos en

sus lineamientos normativos. Según lo advierte Mónica Quijada, la noción de selección

étnica remite al carácter intrínseco de todo pensamiento en torno a la población y a la

inmigración. Dicha preocupación está presente en la Argentina desde los días de la

Independencia y se desarrolla en dos momentos sucesivos atravesados por elCentenario. En el primero prima el imperativo de “mejorar la raza” a través del

“blanqueamiento” de la población aportado por los contingentes europeos, dejando fuera

de la nacionalidad a una parte de los habitantes del territorio. En el segundo, tras la

penetración paulatina de la distinción entre nación y Estado y la equiparación del

24 Ibid., pp. 852-864.

25 Ibid., pp. 845-851.

26 Ley n° 12636 del 21 de agosto de 1940, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores ,

Tomo II, Año 1940, pp. 991-1000.



18

concepto de nación a una “personalidad colectiva”, aparece la necesidad de

amalgamar la población. Así, el criterio de exclusión es desplazado por otro de inclusión

y la búsqueda de la homogeneidad cultural lleva a la preocupación por la asimilación del

inmigrante. 28

La preocupación por la asimilación del inmigrante parece orientar, al menos

desde el discurso, los criterios de selección de la política migratoria del primer

peronismo. En el “Proyecto de ley de bases” que acompaña al Primer Plan Quinquenal

se expresa que “en ningún caso la inmigración será restringida ni prohibida por razones

de origen ni de credos de ninguna especie, pero será preferida aquella que por su

procedencia, usos y costumbres e idioma sea la más fácilmente asimilable a las

características étnicas, culturales y espirituales de la Argentina”. Aunque no se aclara en

el texto, las preferencias étnicas, tal cual se venían dando desde los años del

Centenario, se proyectan hacia españoles e italianos y, en menor grado, hacia elementos

noreuropeos que pudieran aportar su experiencia laboral en campos productivos todavía

no desarrollados en el país. Tanto la creación, en 1946, de la Delegación Argentina de

Inmigración en Europa, con dos únicas sedes en Italia y en España, como la firma de

acuerdos de inmigración solamente con estos dos países parecerían hablar, por sí solos,

de las preferencias étnicas del gobierno argentino en materia inmigratoria.29

Por su parte, los grupos que son considerados refractarios a la homogeneización,

por la distancia cultural y por la diferencia religiosa con los nativos, son los europeos

orientales y los judíos. Aunque en ninguna normativa se establece expresamente la

prohibición de ingreso a estos contingentes –de hecho el gobierno permitirá la entrada al

país de inmigrantes eslavos respondiendo a los compromisos internacionales de la

posguerra y terminará por otorgar una amnistía en 1948 a los extranjeros considerados

“ilegales”, en su mayoría de origen judío- los criterios de preferencia pueden encontrarse

transversalmente en uno de los puntos del “Proyecto de ley de Bases” en el que se

manifiesta: la “Dirección General de Inmigración y Colonización, sin menoscabo en

ningún caso de las libertades inherentes a la persona, realizará aquellas tareas deasimilación progresiva y digna del inmigrante a fin de que éste integre la comunidad

argentina, evitándose la subsistencia de núcleos de población o colectividades que

27 Sobre la acción de la Jewish Colonization Association en la Argentina durante los años de las

persecuciones raciales en el continente europeo: Avni, H. (1983, pp. 401-480).28

Quijada, M. (1992, pp. 867-888).29

“Proyecto de ley de bases”, op. cit., punto III y Mónica Quijada, (1992, pp. 884-885). Respectode las políticas del Estado argentino hacia los refugiados de la segunda posguerra puedeconsultarse: Senkman, L. (1985, pp. 107-126).



19

constituyen por su manera de vivir elementos extraños, ajenos, indiferentes o

perturbadores a ese proceso de integración.”30

Como último escalón de este proceso de integración, el gobierno propone el

derecho de adquisición automática de la ciudadanía. Formulado en el artículo 31 de la

reformada Constitución Nacional de 1949, establece que “los extranjeros que entren en

el país sin violar las leyes, gozan de todos los derechos civiles de los argentinos como

también de los derechos políticos después de haber obtenido la nacionalidad. A su

pedido podrán nacionalizarse si han residido dos años continuos en el territorio de la

Nación y adquirirán automáticamente la nacionalidad transcurridos 5 años continuados

de residencia salvo expresa manifestación en contrario”. La reglamentación de este

derecho –surgida de una intensa discusión parlamentaria y de la presentación de varios

proyectos legislativos- se establece con la ley N° 14.354 sancionada el 28 de septiembre

de 1954. En la misma se aclara que la naturalización no es totalmente automática porque

los extranjeros con más de cinco años de residencia en el país deben acreditar

previamente su identificación con la Nación Argentina, poseyendo nociones elementales

del idioma y demostrando conocimientos básicos de historia, geografía y de la

organización política y social de la República. A su vez, establece como requisitos no

hallarse mentalmente incapacitado, tener medios honestos de vida, no ser nacional de

un país en guerra y no ejercer actividades que repugnen los artículos 15 y 21 de la

Constitución Nacional. Finalmente fija como motivos de pérdida de la nacionalidad, el

ocultamiento de circunstancias o hechos que, de ser conocidos en su oportunidad,

hubieran impedido la naturalización, la participación directa o indirecta en el tráfico ilegal

de estupefacientes o la trata de blancas y las acciones contrarias al artículo 17 de la ley

12.331 de profilaxis social.31

En la justificación que en la oficialista revista Hechos e Ideas hace el doctor

Carlos Juárez, de la incorporación del derecho de adquisición automática de la

nacionalidad para los extranjeros a la legislación argentina, puede verse cuán cercana

está esta reforma de la preocupación del gobierno por integrar definitivamente alinmigrante a la vida social y política del país. Para Juárez “el desierto ha sido ya vencido

por la civilización; las distancias han sido superadas por los multiplicados medios de

comunicación y de transporte y la población argentina ha crecido intensamente”, de allí

que el objetivo del presente sea “la asimilación de las corrientes inmigratorias que llegan

a estas orillas del Plata”. El verdadero “problema es el de incorporar elementos humanos

que se adapten a nuestra modalidad, a nuestras costumbres, a nuestros ideales ” no

30

“Proyecto de ley de bases”, op. cit., punto XX.31 Carlos Juárez, “La ley de nacionalidad, ciudadanía y naturalización”, Hechos e Ideas, Año XV,

n° 124-125, agosto septiembre de 1954, pp. 324-327.



20

existe ya “el problema albeardiano de poblar a cualquier precio inmensas y dilatadas

extensiones desiertas, abriendo de par en par las puertas a toda clase de corrientes

inmigratorias”. Resultan indispensables, pues, “hombres que sepan que en esta tierra de

promisión hay un vínculo espiritual que nos une a todos los argentinos y que se traduce

en la expresión de un solo idioma, hombres que sepan que en esta patria hay una sola

bandera”.32

Aunque esta ley no llegó a aplicarse puesto que el gobierno de Perón fue

destituido por un golpe militar casi un año después de ser sancionada, sus enunciados

nos muestran hasta dónde la preocupación por la integración de todos los habitantes del

país a un “ser nacional”, que incluyera a inmigrantes y nativos por igual, se torna

evidente durante el período peronista. Los procedimientos de selección de extranjeros

aparecen como el requisito indispensable para preservar dicha homogeneidad cultural y

social. De allí que la capacidad de asimilación del inmigrante –problemática que se

desarrolla con fuerza en el contexto científico internacional, como uno de los objetos de

estudio privilegiados por la sociología y la demografía después de la Segunda Guerra

Mundial- sea medida como el reaseguro de su integración a una nación que se concibe

como ya formada.33

2.1 Marco jurídico: decretos y resoluciones administ rativas

Si la política migratoria del primer peronismo es heredera de una tradición que

impone a los extranjeros criterios selectivos cada vez más estrictos, también lo es de la

tendencia, iniciada en los años veinte, de actualizar la Ley de Inmigración vigente desde

1876 mediante decretos del Poder Ejecutivo o resoluciones ministeriales. Dicha forma de

32

Ibid., pp. 322-323.33Al respecto pueden verse la presentación de Georges Mauco -sociólogo francés a cargo del

organismo consultivo de la Secretaría General de la Familia y la Población durante los años de lasegunda posguerra en Francia- a la Asamblea General de la Unión Internacional para el EstudioCientífico de la Población (Génova, 1949), “L’assimilation des étrangers en France” en:L’assimilation culturelle des immigrants, INED, 1950, pp. 21-31 y alguno de los trabajos delreconocido demógrafo italiano Corrado Gini: “La asimilación física de los descendientes deinmigrantes”, ponencia presentada en inglés a la Conferencia Internacional de la Población (Roma, 1954) y “La asimilación cultural de los inmigrantes”, conferencia publicada en francés enla Revue de l’Institut de Sociologie Solvay en el año 1955; ambas en español en: Corrado Gini,Esquemas teóricos y problemas concretos de la población, Madrid, Aguilar, 1963, pp. 337-357. Particularmente ilustrativas de esta preocupación son también las encuestas realizadas porAlain Girard y Jean Stoetzel para el Instituto Nacional de Estudios Demográficos (INED), sobre la

opinión de los franceses acerca del proceso de adaptación de los italianos y de los polacos: AlainGirard et Jean Stoetzel, “Francais et inmmigrés. L’attitude francaise. L’adaptation des Italiens etdes Polonais”, Travaux et Documents, Cahier n° 19, INED-PUF, 1953.



21

respuesta del Estado, que prescinde de la labor parlamentaria para sancionar una

nueva legislación y que establece restricciones y exclusiones al ingreso de extranjeros a

través de medidas administrativas de emergencia, es totalmente coherente con la

modalidad de intervención estatal en la economía y en la sociedad, a partir del gobierno

del general Justo. La mayor parte de estas decisiones resultan de acuerdos de gabinete

que concilian la posición de diferentes grupos partidarios -conservadores, radicales anti-

personalistas y socialistas independientes- y de comisiones de consulta integradas por

representantes de corporaciones económicas que buscan armonizar los intereses de los

distintos sectores de la producción. En el caso de las disposiciones referentes al tema

inmigratorio, se busca evitar el debate en el Parlamento y en la opinión pública -siempre

fluctuante al igual que la incidencia de las oscilaciones de la economía en el flujo de

extranjeros- reglamentado leyes precedentes o adicionando nuevas prescripciones

mediante decretos del Poder Ejecutivo, aún si esta normativa entra en contradicción con

los principios establecidos en la Constitución de 1853 o en la Ley de Inmigración de

1876. De este modo, como lo ha señalado oportunamente Fernando Devoto, se elige “ la

vía menos costosa políticamente pero la más confusa jurídicamente, al superponer a un

marco aperturista heredado del siglo XIX las disposiciones restrictivas hijas de los

nuevos contextos de entreguerras”.34

La primera evidencia de que el gobierno peronista se constituye en heredero de

esta modalidad de la regulación del ingreso de extranjeros es un Congreso casi silenteen referencia a la problemática migratoria y legisladores opositores con intervenciones

fragmentarias bajo la recurrente forma de denuncias, a pesar de la exigencia de los

planes Quinquenales de reglamentar a través de leyes sus disposiciones generales. En

efecto, la actividad parlamentaria sobre este punto se centra, en primer lugar, en los

debates -vacíos de contenido, llenos de reproches de un bando a otro y utilizados como

pretexto para discusiones políticas más amplias- por la derogación de la ley 4.144

llamada de “Residencia”. En dichas polémicas se enfrentan dos posiciones imposibles de

reconciliar en esos años: la de la oposición, que propone la abolición inmediata de la leyy la del oficialismo que apoya la derogación siempre y cuando una ley que regule la

entrada, el tránsito y la permanencia de los extranjeros, la sustituya.35

Un segundo grupo

de intervenciones lo constituyen los pedidos de informe de la oposición, ninguno de ellos

34Un análisis sobre la nueva modalidad de intervención estatal a partir de la década de 1930 en:

Campione, D. (2003, pp. 87-113). Los primeros en advertir esta particularidad de la normativamigratoria desde los años de entreguerras: Senkman, L. (1991, pp.116-117) y Devoto, F. (2003,pp. 170-172).35

Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados : 27 de junio, 5 y 17 de julio, Año 1946, Tomo

I, pp. 188-189, 453-454 y 574-621; 26 de septiembre, Año 1946, Tomo V, pp. 445-446; 11 de



22

exitoso, que se concentran en al menos cuatro núcleos temáticos: la creación de la

Delegación Argentina de Inmigración en Europa con sede en Roma, sus características,

composición y su intervención en el Acuerdo sobre Inmigración con Italia; el contenido

del Acuerdo con Italia y su remisión al Congreso para su ratificación, la relación del

Banco Central y de la empresa de transportes Dodero con la concreción del Acuerdo; los

criterios selectivos de la política de admisión y el control de los inmigrantes una vez

instalados en el país y el ingreso de ex-jerarcas de los regímenes nazi y fascista.36

Por

último, la discusión del Senado acerca del proyecto de ley de ciudadanía presentada por

el Poder Ejecutivo en junio de 1950.37

La segunda evidencia en cuanto a la continuidad del gobierno peronista con los

gobiernos que le precedieron, respecto de la modalidad de regulación de la inmigración,

la constituye el hecho de que a pesar del incremento cuantitativo del ingreso de

extranjeros, producto de una oferta relativamente importante y -según hemos visto- de

intenciones políticas de atracción plasmadas en los planes de gobierno, sólo se

producen algunas modificaciones al corpus jurídico vigente a través de la vía

administrativa. El permiso de libre desembarco, instrumento que desde los años treinta

faculta a la Dirección de Inmigración para resolver discrecionalmente el ingreso de

extranjeros, no es aplazado aunque sí atemperados sus requisitos por medio del decreto

14.882 del 29 de mayo de 1947. Según esta resolución, puede aspirar a obtener el

permiso de libre desembarco todo extranjero, cualesquiera sea el grado de parentesco

con personas residentes en el país, el tiempo de permanencia de las mismas o el lugar

donde se inicien los trámites, siempre que presente tres certificados (de no mendicidad,

de salud mental y de falta de antecedentes penales), un contrato de trabajo y

comprobantes que acredite sus datos de nacimiento y estado civil. Tanto la legalización

de la documentación requerida como los aranceles consulares son totalmente gratuitos.38

El resto de la legislación, resuelta a través de decretos o de resoluciones

ministeriales, parece acompañar tanto la disputa por la imposición de distintos criterios

de admisión sostenidos por una multiplicidad de actores institucionales que responden a

diciembre, Año 1946, Tomo VIII, pp. 308-320 y 10 y 16 de junio, Año 1948, Tomo I, pp. 741-749 ypp. 863-872.36

Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados: 7 de mayo y 2 de julio, Año 1947, Tomo I,pp. 139-140 y pp. 233-234; 11 de mayo, Año 1949, Tomo I, p. 135; 20 de julio, Año 1949, TomoII, p.1742; 31 de agosto, Año 1949, Tomo IV, p. 3037 y 30 de mayo, Año 1951, Tomo 1, p. 251.37

Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 26 de abril al 9 de agosto de 1950.38

Los tres certificados ya habían sido impuestos como requisito por la reglamentación de la ley deinmigración de 1876 en el año 1919, mientras que el contrato de trabajo fue exigido por decreto apartir de 1932. Por su parte, el decreto nº 18.471 del 26 de junio de 1947 agrega como

documentación a ser presentada para obtener el permiso de libre desembarco, la partida denacimiento y la libreta de matrimonio del aspirante. Finalmente el decreto 14.882 del 29 de mayode 1947, dispone la exención de los derechos consulares, AGN, AT, legajo 547.



23

intereses disímiles, como las contradicciones surgidas de su conflictiva aplicación. El

resultado sugiere una fluctuación entre coyunturas de mayor recrudecimiento de las

medidas restrictivas y otras de mayor laxitud que intentan rectificar situaciones de hecho

o mejorar la imagen pública de la implementación de la política migratoria, combinadas

con un conjunto de órdenes y contra órdenes que muestran cuánto de ensayo y error hay

en el diseño del cuerpo legal que organiza el ingreso de extranjeros.

Así por ejemplo, en enero de 1949, ni bien se conocen las denuncias por

irregularidades cometidas en la Dirección General de Migraciones, un decreto del Poder

Ejecutivo intenta recrudecer los controles para evitar la inmigración “clandestina” a través

de una tarjeta de contralor. La misma es entregada a todo turista, beneficiario de

convenios, pasajero en tránsito o de estancia temporaria, consignando el término de

permanencia concedido por el Estado. Una vez excedido el plazo acordado, el extranjero

será considerado "ilegal" y deberá abandonar el país. Los resultados del sumario

administrativo con el que finalmente se investigan las irregularidades denunciadas,

mostrarán un escenario mucho más complicado de aquellas personas que han ingresado

al país de forma irregular y sin documentación. La solución encontrada para regularizar

esta situación será la promulgación de dos decretos de indulto sumados a otro que

beneficia a asilados políticos.39

De todos modos, el otorgamiento de este último beneficio también puede ser

leído como un recurso del gobierno para blanquear la imagen de su política inmigratoria

que, como resultado de la publicidad del sumario y de denuncias en foros internacionales

por parte de organizaciones humanitarias y de asociaciones representantes de la

comunidad judía, aparece como persistentemente discriminatoria. La autorización de

entrada, previa determinación del Ministerio de Salud de que no constituye un peligro

para la población local, a los inmigrantes que padezcan enfermedades transmisibles que

lleguen al país llamados por miembros de su familia o que ingresen en compañía de

ellos, parece obrar también en este mismo sentido.40

El año 1950 es testigo de un nuevo recrudecimiento de las restricciones y delconvencimiento del Poder Ejecutivo de que los mecanismos de control migratorio siguen

siendo burlados. Un decreto de marzo deja sin vigencia el permiso de ingreso de

personas enfermas por resultar desvirtuado, en el abuso del beneficio, su sentido

humanitario, mientras que otro de abril establece sanciones a los extranjeros que

39El decreto nº 1.162 del 20 de enero de 1949 establece el nuevo mecanismo de control mientras

que los decretos 15.972 del 8 de julio de 1949 y 24.666 del 4 de octubre de 1949 (prorrogado pordecreto 12.369 del 17 de junio de 1950) otorgan el indulto. Por su parte, los decretos 19.935 del

22 de agosto y 21.680 del 6 de septiembre de 1949 conceden el beneficio de asilado residente,AGN, AT, legajo 547, carpeta 10.40

Decreto 19.168 del 11 de agosto de 1949, AGN, AT, legajo 547, carpeta 10.



24

permanezcan ilegalmente en el país. Por su parte, la Dirección Nacional de

Migraciones se propone dejar sin efecto los permisos de entrada concedidos

colectivamente a contingentes de personas desplazadas durante la segunda

conflagración, por adolecer éstos de “marcadas deficiencias administrativas” permitiendo

el arribo de núcleos de inmigrantes integrados por “verdaderos deshechos humanos”

que “perjudican el acervo étnico de nuestro país". En su lugar concede permisos, a

través de la Delegación Argentina de Inmigración en Europa, a integrantes de grupos

familiares ya radicados en la Argentina (75%) y a aquellos que acrediten

“fehacientemente” tener trabajo asegurado en el interior de la República (25%).41

En los meses sucesivos nuevas restricciones son incorporadas para otorgar el

permiso de libre desembarco -tales como saber leer en cualquier lengua o dialecto, no

modificar antes de tres años la residencia o la actividad establecida, no instalarse en la

zona comprendida en el radio de cien kilómetros de la Capital- con excepción de

aquellos aspirantes a un destino rural o que acrediten parentesco de segundo o tercer

grado con residentes en la Argentina. Siguiendo con las prácticas rectificatorias y

buscando un equilibrio entre inmigrantes con parientes ya radicados y extranjeros sin

ellos, un decreto determinará que los primeros pueden cambiar su radicación y

establecerse en cualquier lugar del país, salvo en el radio de cien kilómetros de la ciudad

de Buenos Aires, mientras que los segundos están autorizados a variar el oficio

declarado siempre que se encuentre dentro del mismo orden de actividades.42

La compleja maraña de decretos y disposiciones que intentan regular el ingreso

de extranjeros no será sustituida por una nueva ley de inmigración, a pesar de la

redacción de variados proyectos en el seno de las reparticiones ministeriales. Un ejemplo

de ello puede verse en el ante-proyecto preparado por una comisión presidida por la

Dirección Nacional de Migraciones, en el año 1950, que procura diseñar un marco

normativo que contenga el conjunto de disposiciones administrativas que organizan el

fenómeno migratorio desde los años veinte. Entre los puntos más relevantes se

encuentran, por un lado, los que establecen las prioridades de ingreso para familias condestino rural y proponen la tipología de inmigrantes, instaurada por el decreto de

noviembre de 1932, que comprende a “beneficiados” (aquellos que llegan como

consecuencia de un convenio internacional o de un contrato de trabajo pre-establecido),

“de llamada” (cuyos parientes en el país se hacen cargo de los gastos de traslado de su

radicación y ocupación) o “antiguos residentes”. Tipología que es cuestionada, desde

41Decreto nº 6.363 del 25 de marzo de 1950, Decreto nº 6.636 del 1º de abril de 1950 (AGN, AT,

legajo 457, carpeta 10) y Resoluciones de la DNM nº 240 del 19 de abril de 1950 y nº 326 del 29

de mayo de 1950, (AGN, AT, legajo 458).



25

una postura más “aperturista”, por la Delegación Argentina de Inmigración en Europa

quien propone incorporar la categoría de inmigrante “espontáneo”, para aquél que

carezca de parientes que lo llamen o de empleadores que lo contraten. Por otro lado, los

artículos que concentran las atribuciones de la admisión de extranjeros en la Dirección

Nacional de Migraciones, en detrimento del cuerpo consular, conservando los

mecanismos de control establecidos por los decretos precedentes. 43

Esta falta de innovación legislativa contrasta con las abundantes

disposiciones que crean y dotan de estructura a nuevos organismos institucionales

encargados del fenómeno inmigratorio -como la Oficina Etnográfica, cuyo objeto es

estudiar las “condiciones de adaptabilidad y asimilación” de los extranjeros y orientar su

distribución de forma racional, la Delegación Argentina de Inmigración en Europa,

encargada de “convenir, organizar, proveer y dar ejecución en Europa” a todo lo

relacionado con el flujo inmigratorio, y la Comisión de Recepción y Encauzamiento, a

cargo de la “recepción, encauzamiento, radicación y establecimiento” de los recién

llegados-, reorganizan los ya existentes –la Dirección de Inmigración pasa de depender,

con cambiantes atribuciones y distintos grados de autonomía, del Ministerio del Interior a

la Secretaría de Trabajo y Previsión en noviembre de 1947, a la Secretaría Técnica de la

Presidencia en 1949 y al Ministerio de Relaciones Exteriores en 1954- y establecen

jerarquías entre las distintas reparticiones – la Comisión de Recepción y Encauzamiento

es concebida en los primeros años de la gestión peronista como un instrumento del IAPI

y del Banco Central, para pasar a subordinarse a la Dirección de Migraciones en 1949.44

El surgimiento de estas nuevas instituciones y el reordenamiento de las ya

existentes parece formar parte del proceso que se viene desarrollando desde la década

de 1930, de una fuerte y generalizada expansión de la estructura de un Estado que va

asumiendo nuevas funciones específicas conforme va pasando de un modelo liberal a

otro intervensionista y, finalmente, después de 1943, a otro planificador y de bienestar

social. Las consecuencias de este proceso de expansión de la burocracia estatal pueden

constatarse en la creación de nuevos organismos y en el fortalecimiento de losexistentes -para facilitar de un modo directo la capacidad regulatoria de los fenómenos

económicos, la organización de una infraestructura que responda a los planes de

42Decreto nº 24.453 del 7 de noviembre de 1950, decreto nº 8721 del 22 de febrero de 1952 y

decreto nº 2.093 del 7 de julio de 1952, AGN, AT, legajo 457, carpeta 10.43

“Plan de Trabajo para 1951. Anteproyecto de ley sobre inmigración”, AGN, AT, legajo 548,carpeta 2.44

Decretos n° 9435 del 30 de marzo de 1946, n° 20707 del 2 de diciembre de 1946, n° 23.112 del17 de diciembre de 1946, n° 34.728 del 6 de noviembre de 1947, n° 2.896 del 4 de febrero de

1949, n° 5.806 del 7 de marzo de 1949, n° 10.238 del 29 de abril de 1949, n° 10.831 del 6 demayo de 1949 y n° 12.204 del 22 de julio de 1954 y Resolución del Ministerio de AsuntosTécnicos n° 42 del 4 de febrero de 1953, AGN, AT, legajo 547.



26

desarrollo y la reproducción de la fuerza de trabajo a través de la provisión de un

sistema de seguridad social y salud y del acceso a la vivienda-, en la ampliación de

recursos administrativos y la dotación de nuevas capacidades políticas y técnicas a los

aparatos estatales para desarrollar sus funciones y, por último, en los desajustes entre

áreas, la superposición de funciones y los conflictos internos producidos en el seno de

las agencias estatales. 45

La gestión de la admisión de extranjeros parece no escapar a estas

consecuencias profundizadas, aún más, por el hecho de que las estructuras encargadas

del problema inmigratorio, que involucran tanto a la Dirección de Inmigración como al

cuerpo consular, no solo carecen de cuadros administrativos con la experiencia e

idoneidad suficiente y con competencias claramente establecidas sino que, además, son

protagonistas de intensos conflictos por el control de los organismos que las componen y

de los magros recursos con los que cuentan, en un contexto de abundante oferta de

extranjeros. Dichos conflictos serán resueltos en su gran mayoría, dada la imposibilidad

de llegar a un consenso, a través de decretos del Poder Ejecutivo, nuevamente la vía

más "económica" desde el punto de vista del gobierno.46

2.3 Acuerdos internacionales: italianos y españoles, protagonistas privilegiados

La apuesta más fuerte del primer peronismo en cuanto a planificación y

asistencia de la inmigración está dirigida a los grupos migratorios históricamente

mayoritarios, que a su vez coinciden con el perfil étnico de preferencia por ser

considerados los más asimilables. En este sentido, los acuerdos firmados con Italia y

España a partir de 1947 son una clara expresión del intervencionismo estatal de la

segunda posguerra. Si bien a fines de la década del treinta ya se habían establecido

convenios bilaterales con Suiza, Holanda y Dinamarca que propiciaban la inmigración deorigen rural, comprometiendo a la Argentina a no exigir el permiso de libre desembarco a

los aspirantes a ingresar y a las naciones firmantes a asegurarles el destino invocado o,

en caso de no lograrlo, encargarse de repatriar a las familias llegadas; los tratados

subscriptos con Italia y España contienen muchas más ambiciones respecto de las

45 Campione, D. (2003, pp. 151-153).

46 En virtud de escapar a los objetivos que nos hemos propuesto en este artículo no nos

detendremos aquí a analizar los conflictos institucionales al interior de la Dirección de Inmigracióny de esta institución con el cuerpo consular. Los mismos han sido abordados en mi tesis deMaestría: Biernat, C. (2004, pp. 103-136).



27

capacidades del gobierno argentino de seleccionar y organizar, por sus propios

medios, el flujo migratorio.47

El primero de estos dos países en firmar un acuerdo con Argentina fue Italia.

Una vez terminado el conflicto bélico mundial, su aparato productivo se encontraba

destruido y la desocupación afectaba a casi dos millones de personas. Para afrontar esa

crisis el gobierno proyectó, inicialmente, dos estrategias: el pedido de créditos

internacionales y la liberalización de las restricciones a la emigración impuestas por el

régimen fascista en los años treinta. Si la primera de estas soluciones fue aceptada por

la mayoría de los partidos y de los grupos de interés, la segunda encontró la oposición

del Ministerio de Trabajo y de los sindicatos más representativos, quienes apoyaban la

apertura del flujo emigratorio pero exigían la firma de convenios bilaterales con los

países interesados, a fin de proteger a los trabajadores italianos en el exterior. Es en el

marco de estas discusiones y del interés del gobierno italiano por firmar un tratado

comercial con Argentina que le asegurase el ingreso de materias primas, sobretodo de

granos, que los dos países comienzan las negociaciones, en los primeros meses del año

1947, para redactar un convenio de inmigración. De un lado la Delegación Argentina de

Inmigración en Europa y, del otro, representantes de los ministerios de Trabajo y de

Relaciones Exteriores y de la Confederazione Generale Italiana del Lavoro intentarán

ponerse de acuerdo fundamentalmente en torno a tres puntos. En primer lugar, el

proceso de selección de los aspirantes a inmigrar. Mientras que los enviados argentinos

insisten en que un organismo propio, a lo sumo con veedores italianos, debe encargarse

de seleccionar a los inmigrantes más convenientes (preferentemente meridionales) y

decidir en qué lugar se realiza el reclutamiento, las autoridades peninsulares reclaman

que debería estar a cargo de órganos italianos competentes. En segundo lugar, la

modalidad del contrato de trabajo. Para los funcionarios argentinos, los futuros

inmigrantes deben recibir información sobre las condiciones laborales y el costo de vida

del país al que se dirigen, pero el contrato de trabajo tiene que ser firmado una vez

arribados al puerto de Buenos Aires. Por su parte, la comisión italiana insiste en que loscandidatos deben tener una copia de dicho contrato antes de tomar su decisión de partir

y subscribirlo en el momento de embarcar. Por último, las condiciones del transporte de

extranjeros. Mientras que la delegación argentina reclama la habilitación exclusiva de

buques de su bandera para el transporte de inmigrantes, aún si la Marina Mercante del

Estado cuenta con apenas una decena de naves cuyas características no son

47 Los acuerdos bilaterales de la Argentina con Suiza, con Holanda y con Dinamarca fueron

reglamentados, en lo concerniente al tema migratorio, a través de Resoluciones del Ministerio de

Agricultura. Resoluciones Ministeriales n° 7.965 y n° 7.966 del 7 de agosto de 1939 en: Facultadde Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, El fenómeno migratorio, BuenosAires, 1941.



28

públicamente conocidas, los representantes italianos proponen que su gobierno

puede conceder licencias a armadores argentinos, viaje por viaje, -aunque esta

concesión implica, además de la amenaza que otros países firmantes del tratado de paz

exijan los mismos privilegios que la Argentina, una grave renuncia para la marina

mercante italiana cuya reconstrucción es vista como un negocio a futuro- siempre y

cuándo respondan a los requisitos impuestos por las leyes vigentes al respecto en Italia.

Con todo, el punto más conflictivo desde el punto de vista discursivo, que hace peligrar la

firma del acuerdo por las fuertes presiones de los delegados sindicales italianos -

interesados en representar ellos mismos los intereses de los trabajadores de su país en

el exterior- quienes llegan a denunciar a las autoridades argentinas de "negreras" y

"esclavistas", es el de las condiciones del contrato de trabajo. Finalmente los

representantes italianos ceden en su posición –en un claro triunfo de la postura

sostenida por el Ministerio de Relaciones Exteriores- y muestran su voluntad de acordar

con las autoridades argentinas ante la necesidad de firmar el convenio comercial, de

preservar la imagen internacional de Italia, fundamentalmente entre los países de

América Latina y para no dejar libradas las posibilidades de emigración a la Argentina a

los españoles.48

El 21 de febrero de 1947, Argentina firma el primer tratado de inmigración con

Italia en el que se otorga claro protagonismo a los dos Estados en cuanto a las

decisiones de reclutamiento (en base a listas compiladas por oficinas italianas, según

necesidades planteadas por el gobierno argentino) y de selección (a través de un

examen técnico y sanitario a cargo de órganos competentes de los dos gobiernos) y en

cuanto al transporte de los inmigrantes que no puedan hacerse cargo del monto del

pasaje (adelantado por el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio con el

compromiso de devolución en catorce meses). Por otra parte, la intervención del

gobierno italiano a través de observadores ante la Comisión de Recepción y

Encauzamiento de Inmigrantes para fiscalizar el proceso de inserción en el mercado

laboral de sus con-nacionales, es compensada por el contundente artículo 14 quereserva al Estado argentino el derecho de quitar la condición de inmigrante a aquél

extranjero que antes de los dos años abandonara la profesión declarada al obtener el

permiso de ingreso. Aunque este tratado no es ratificado, el Convenio Comercial y

Financiero firmado en octubre del mismo año, incluye un capítulo sobre emigración en el

que se acuerda, a cambio del compromiso del gobierno italiano de asegurar la

48 Rosoli, G., (1993, pp. 343-366).



29

capacitación laboral de los emigrantes, que los trabajadores italianos gozarán de los

mismos derechos que los trabajadores argentinos. 49

En enero del año siguiente se firma un nuevo acuerdo en el que, además de

retomar aspectos contenidos en los tratados anteriores, se regula la condición de

inmigrante "beneficiado" que goza de derechos especiales: pago de pasaje y gastos

iniciales de estadía; asesoramiento sobre las condiciones de trabajo, vivienda y el envío

de remesas; cursos de capacitación y especialización profesional. Por su parte, aquellos

inmigrantes que abandonen sin causa justificada la actividad declarada al obtener el

permiso de entrada, pierden sus beneficios y derechos. El gobierno argentino se

compromete, también, a facilitar la obtención de permisos de libre desembarco para los

inmigrantes italianos no beneficiados, que deseen radicarse en el país para reunirse con

sus familiares, mediante un acta regular de llamada o para desarrollar una actividad

laboral.50

Así todo, la puesta en práctica de los convenios de inmigración con Italia

conocerán trabas de uno y otro lado del Atlántico. En los primeros meses del año 1948,

la oposición en el gabinete italiano entre los ministerios de Trabajo y de Relaciones

Exteriores por el control de la política de emigración, entorpecerá la puesta en práctica

de la mayor parte de las iniciativas del gobierno respecto de la asistencia y tutela de los

nativos residentes en el exterior. Por su parte, la presencia cada vez más fuerte del

Partido Comunista en la vida política italiana a partir de las elecciones de 1948, refuerza

las prevenciones del gobierno argentino respecto de la posibilidad de recibir elementos

comunistas “infiltrados” dentro de los contingentes de italianos. De allí que los controles

de los aspirantes a inmigrar se recrudezcan hasta el extremo de exigir una certificación

expedida por el Partido Demócrata Cristiano Italiano, de no pertenencia a algún partido

de izquierda. Desde el punto de vista del inmigrante, la Argentina comienza a perder en

los años cincuenta ante la baja del salario real, la falta de asistencia social para el

extranjero, el bloqueo de las remesas y la amenaza de la pérdida de la ciudadanía de

origen con la reglamentación del derecho de naturalización automática contenido en laConstitución de 1949, su valor ideal como “tierra de promisión”.

51

49 Ibid., p. 366-375.

50Barbero, M. I. y Cacopardo, M. C. (1991, p. 294). Las causas de la formulación de un nuevo

acuerdo, nos remiten a preguntarnos no sólo acerca de aquellas condiciones desafortunadas parael emigrante italiano susceptibles de ser re-negociadas, sino también acerca de las presiones quepudo haber ejercido la comunidad italiana local al ver amenazados sus intereses. Así por ejemplo,las serias restricciones impuestas por el gobierno argentino, a partir de julio de 1947, al envío deremesas en moneda extranjera al exterior, habrán actuado como detonante para renegociar los

términos del acuerdo en tan importante dominio. Idea contenida en el análisis de Ignacio Klich(1997) sobre el acuerdo comercial argentino-israelí.51

Rosoli, G. (1993, pp. 381-390).



30

Si los convenios firmados con Italia dan cuenta de la urgencia del gobierno

de ese país por llegar a un acuerdo, sin prestar demasiada atención a las condiciones

impuestas por el gobierno argentino; la tardía firma del tratado con España así como el

cuidadoso estudio al que es sometido por las autoridades españolas revelan el poco

interés de ese país en fomentar una corriente emigratoria de importancia. En efecto,

mientras el gobierno italiano presionado por la crisis de posguerra, por los altos índices

de desocupación, por la presencia de refugiados extranjeros a los que no estaba en

condiciones de alimentar y emplear y por una situación social y política potencialmente

conflictiva, encuentra en la emigración una válvula de escape; el gobierno español

embarcado en un proyecto de desarrollo industrial autárquico, ve en la emigración una

limitación del recurso población de por sí escaso. Sin embargo, la deuda contraída por

España con Argentina en concepto de envíos de trigo y la necesidad de que éstos se

sigan haciendo, según se había establecido oportunamente en los convenios

comerciales entre los dos países, define la firma del acuerdo en octubre de 1948. El

resultado es un texto muy cuidado en el que los españoles consiguen eliminar la mayor

parte de las cláusulas que imponen limitaciones a los derechos del inmigrante,

desaparece toda mención a los centros de reclutamiento que el gobierno argentino

aspiraba a establecer en los puertos de embarque, se otorga igual prioridad al transporte

de pasajeros de ambas banderas y se aseguran la equiparación entre inmigrantes y

trabajadores argentinos, así como también el envío de remesas.52

La firma del convenio de inmigración tiene una excelente acogida entre los

trabajadores españoles -presionados por el alto costo de vida, los bajos salarios, la

escasez de artículos de consumo esenciales en su país, la represión del régimen

franquista y tentados por el programa de beneficios sociales propuestos por el gobierno

peronista para los asalariados- y en la comunidad española asentada en Argentina,

preocupada por su languidecimiento creciente debido a la interrupción de los flujos

migratorios. No obstante ello, a finales del año 1949 sus objetivos esenciales no se

encuentran todavía aplicados. En primer lugar, tanto la emigración “contratada” como la“colonizadora” carecen de un marco normativo en la Argentina y de un presupuesto

especialmente destinado para cubrir sus gastos. En segundo lugar, las trabas

burocráticas, producto del intervencionismo estatal pero también de las prácticas de

corrupción administrativa, hacen que los trámites de peticiones de llamada ante los

organismos competentes, de uno y del otro lado del Atlántico, se demoren provocándole

al aspirante a emigrar largas y costosas estancias en los puertos de embarque. En tercer

52 Sobre el convenio comercial y de pagos entre Argentina y España del 30 de octubre de 1946 y

el “Protocolo Perón-Franco” subscripto el 9 de abril de 1948: Figallo, B. (1992) y Quijada, M.



31

lugar, el tema del transporte se convierte en una fuente constante de roces y quejas

provocadas por la existencia de dos jurisdicciones paralelas que impiden la aplicación de

un control adecuado sobre las condiciones del mismo, de por sí caracterizado por la

precariedad y por el hacinamiento de sus pasajeros. En cuarto lugar, la canalización

exclusiva de las transferencias de remesas a través de la cuenta del Instituto Español de

Moneda Extranjera en el Banco Central, encuentra serias dificultades para su

concreción, mucho más aún después de 1949 cuando la Argentina, aquejada por

problemas económicos, comienza a oponer dificultades a la transferencia de divisas al

extranjero. Por último, no obstante las intenciones de ambos países, a mediados de

1949, de redefinir los puntos más conflictivos del convenio, el transporte y las

transferencias, a través de un protocolo adicional, el deterioro de las relaciones

diplomáticas bilaterales como consecuencia de las diferencias sobre el pago de las

deudas contraídas por España con la Argentina y por la incorporación del derecho de

naturalización automática de los extranjeros a la Constitución de 1949 –interpretado por

las autoridades de Madrid como carente de toda lógica y equidad- ensombrecen aún

más las perspectivas de una acción conjunta para impulsar la corriente inmigratoria.53

A pesar de que la política migratoria convenida por España y Argentina no

alcanza el desarrollo cuantitativo (el gobierno peronista esperaba atraer anualmente a

100.000 inmigrantes españoles) y las características (“control” y “encauzamiento”)

esperados por ambos países, el flujo de españoles a las costas del Plata se multiplica en

los años de la posguerra. De 2.366 ingresos en 1946, se eleva a 8.498 en 1947, a

13.901 en 1948, a 33.368 en 1949 y a 38.758 en 1950, manteniéndose un ritmo

equivalente hasta finales de la década del cincuenta. La explicación de este hecho

parece encontrarse, según lo ha sugerido Mónica Quijada Mauriño, en la utilización por

parte de los aspirantes a emigrar y de sus parientes radicados en la Argentina, del

tradicional mecanismo de “cartas de llamada”, aprovechando el contexto de eliminación

de la legislación restrictiva.54

En febrero de 1953 se firma un nuevo acuerdo, esta vez con el ComitéIntergubernamental para las Migraciones Europeas (CIME) –organismo internacional

encargado, fundamentalmente, de incrementar la emigración desde Europa, asegurando

los mecanismos necesarios para su instalación en los países de destino, de asistir a los

refugiados y desplazados como consecuencia de la guerra y de asegurar el transporte de

los emigrantes que no contaran con los recursos suficientes- persiguiendo dos objetivos

(1991). Un análisis pormenorizado de las negociaciones para la firma del acuerdo en Quijada, M.(1989).53

Ibid., pp. 55-59. Sobre los emigrados españoles por razones político-idiológicos: Schwarsztein,D. (2001).



32

fundamentales: la reunificación de núcleos familiares de origen migratorio y la

selección de trabajadores agrícolas, oriundos de Europa occidental, para promover la

inmigración hacia áreas rurales. Ambos objetivos están respaldados por los principios

sobre inmigración contenidos en el Segundo Plan Quinquenal, que sostienen una nueva

orientación de la política de población a la vez que afrontan la perspectiva del

agotamiento del flujo de extranjeros de origen europeo, y acompañan la recurrente,

aunque improbada en sus resultados, estrategia del gobierno de estimular el crecimiento

del sector agrario a través de la colonización.55

Su puesta en marcha demorará los primeros embarques dejando un saldo de

5.372 pasajeros para el primer año sobre un total de 34.330 postulantes. Por un lado,

conspiran los complicados requisitos para aquellos que se acogen a los beneficios del

acuerdo quienes deben ser reclutados por las oficinas regionales y provinciales del

Ministerio de Trabajo italiano, demostrar la existencia de familiares en Argentina o la

intención de trabajar en tareas agrícolas, presentar la documentación debidamente

legalizada y visada ante las autoridades de la Delegación Argentina de Inmigración en

Europa y pasar por una severa revisación médica. Por otro, imprevisiones

presupuestarias del gobierno argentino para llevar a cabo el programa. Según el acuerdo

con el CIME, la mitad de los inmigrantes beneficiados deben ser transportados por

buques argentinos y la otra mitad por barcos elegidos por dicho Comité. El pasaje de los

primeros será pagado entre la Argentina (40 dólares) y el CIME (100 dólares), mientras

que los otros pasajes serán abonados por un fondo general al que la Argentina deberá

aportar 101.983 dólares. Aludiendo problemas financieros, nuestro país sugiere empezar

embarcando en buques argentinos (mal equipados y poco confortables sólo podrán

transportar 10.000 inmigrantes de los 25.000 requeridos para todo el año) y el CIME

acepta pagar los pasajes en su totalidad debitando el importe de la suma que aportará la

Argentina al fondo general. Así todo, la Dirección Nacional de Migraciones no está en

condiciones de hacerse cargo de los pagos con su presupuesto y reclama asistencia del

Tesoro Nacional quien, finalmente, responde con sus fondos.

56

54 Ibid., p. 60.

55 José Picerno, “La Constitución del CIME y su aprobación por el Parlamento Argentino”, Hechos

e Ideas, Año XV, n° 126-127, octubre-noviembre de 1954, pp. 477-491.56

Acerca de los requisitos para acogerse a los beneficios del acuerdo y de los resultados para elaño 1953: Memoria anual de la Delegación Argentina de Inmigración en Europa, Ministerio de

Asuntos Técnicos, Roma, 1954, pp. 1-2, 10-12, 17-21. Sobre los problemas financieros:Memorandum del Director Nacional de Planificación de la Dirección Nacional de Migraciones alMinistro de Asuntos Técnicos del , 19 de mayo de 1953, AGN, AT, legajo 666.



33

Consideraciones finales

Una mirada sobre los resultados cuantitativos de la política migratoria del primer

peronismo pueden ayudarnos a cambiar el foco desde el plano enunciativo de las

mismas a la evaluación de sus alcances. En primer lugar, la evidencia parece indicar que

en la segunda posguerra los ingresos de ultramar ascienden hasta el año 1950, para

comenzar a disminuir con el cambio de década con un ligero repunte en 1954,

probablemente como consecuencia de los programas de reunificación familiar (4.185 en

1946, 38.370 en 1947, 116.115 en 1948, 148.372 en 1949, 133.120 en 1950, 103.946 en

1951, 74.294 en 1952, 48.258 en 1953, 60.452 en 1954 y 47.457 en 1955). Si bien este

crecimiento podría ser atribuido solamente a los efectos de la particular política

aperturista del Estado argentino, es importante no desconocer la excepcional coyuntura

de oferta inmigratoria una vez terminada la guerra, que incluyó la presión de un caudal

importante de extranjeros por entrar al país que apelaron al ingreso “clandestino” (a

través de canales y vías no oficiales y, en consecuencia, no registrado por las

estadísticas) o a formas alejadas de las normas para cumplir con su objetivo.57

En segundo lugar, el origen nacional de los extranjeros arribados parece marcar

una tendencia coherente con los criterios étnicos de selección de la política migratoria,

aún si se hace la salvedad de que los inmigrantes ingresados de forma “clandestina” no

constan en los registros oficiales. Mientras que los italianos y los españoles ocupan más

del 80% de los ingresos, con una importante preeminencia de los primeros por sobre los

segundos, otros grupos nacionales apenas alcanzan representatividad numérica en

algunos períodos (yugoeslavos, rusos y polacos con un aporte del 15% en 1948;

alemanes con un 2% a partir de 1950 y con un 4% en 1953 y japoneses con un 3% en

1955). En el caso de los criterios de selección ocupacional, los datos nos muestran una

realidad menos coherente con los principios establecidos en la normativa. Si la

inmigración de obreros industriales alcanzó niveles muy significativos entre 1947 y 1951

(39,4% en 1947 y 27,9% en 1950), para luego comenzar a reducir su importanciarelativa; la de origen rural se mantiene estable (entre el 22% y el 35%) durante todo el

período peronista. De todos modos, sabido es por los estudios del período de la

inmigración masiva, que aunque los inmigrantes se declaren como agricultores esto no

implica que se hayan radicado en zonas rurales. Según los datos del censo de 1960, el

74% de los italianos arribados entre 1945 y 1960 residía en la ciudad de Buenos Aires y

57 Los datos están tomados de: Barbero, M. I. y Cacopardo, M. C. (1991, p. 300).



34

en los partidos del conourbano y, el 68% de los mismos, desarrollaba ocupaciones

ligadas al sector secundario.58

Por último, los principios de planificación y asistencia de la política migratoria del

primer peronismo parecen ser cuestionados por un lado, por la distancia entre las

ambiciones de admisión de extranjeros (4.000.000 para el quinquenio comprendido entre

1946 y 1951) y los ingresos reales (784.569 entre 1946 y 1955) y, por otro, por la baja

proporción de inmigrantes “beneficiados” por sobre los que ingresaron sin ningún tipo de

asistencia de las autoridades argentinas. Las cifras fragmentarias, pero tendencialmente

representativas, surgidas de la evaluación de los resultados de los diferentes acuerdos

internacionales, presentadas anteriormente y algunos estudios de caso en los que se

muestra la reactivación de cadenas migratorias que se habían establecido antes de 1930

en la Argentina, podrían confirmar esta última afirmación. Así, la inmigración

“espontánea”, desde el punto de vista del Estado, que apela a recursos interpersonales

de solidaridad étnica o aprovecha la corrupción administrativa o las ambigüedades de la

ley, para acelerar las trabas burocráticas generadas por la estructura de inmigración

asistida o para burlar las disposiciones restrictivas, parece prevalecer por sobre aquella

imaginada por la voluntad política.59

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58 Ibid., pp. 305 y 317-318.

59 Ilustrativos sobre los mecanismos informales de inmigración resultan los estudios de caso sobre

la reactivación de cadenas migratorias de grupos italianos que se habían establecido con

anterioridad a 1930 en la Argentina: Argiroffo, B. y Etcharry, C. (1992, pp. 345-370), Marquiegui,D. (1992, pp. 51-81), Villeco A. y de Villeco, M. C. (1992, pp. 83-102) y Weimberg, F. y Eberle, A.(1992, pp. 27-50).



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