Benente, Mauro. La Participación Política en El Diseño Constitucional Ecuatoriano.

8/16/2019 Benente, Mauro. La Participación Política en El Diseño Constitucional Ecuatoriano.

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P r i m e r C o n g r e s o I b e r o a m e r i c a n o .

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J o r n a d a s A r g e n t i n a s d e F i l o s o f í a J u

r í d i c a y S o c i a l

la participación política en el diseño...

MAURO BENENTE

La participación políticaen el diseño constitucional

ecuatoriano

Notas sobre “El papel de la justiciaconstitucional en el Ecuador

en el marco de unconstitucionalismo complejo”

MAURO BENENTE (1)

Palabras clave: Constitución de la República del Ecuador - orden normativo -diseño constitucional - participación popular.

1. Introducción

Con “El papel de la justicia constitucional en el Ecuador en el marco deun constitucionalismo complejo”, de Marco Navas, y también con otrosde sus trabajos que aparecerán aquí citados, tengo un gran acuerdo enel enfoque propuesto ya que considero sumamente interesante pensar alderecho desde el paradigma de la complejidad que propone. Me resultamuy estimulante concebir al ordenamiento jurídico como atravesado porlógicas y racionalidades que pueden entrar en tensión, y por momentos

(1) Doctor en derecho, UBA. Becario CONICET. Investigador del Instituto de InvestigacionesJurídicas y Sociales “A. L. Gioja.” Profesor, Facultad de Derecho, UBA y UP.


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hasta anularse. Quizás esto no sea un patrimonio de la teoría del derechoy buena parte de los enfoques jurídicos se inscriban dentro de una ten-dencia de la filosofía, y de las ciencias sociales, de reducir la multiplicidada la unidad. (2) Sea como fuere, es usual apelar al orden jurídico pero raravez recordamos que a este concepto solo llegamos al costo de olvidar unagran número de particularidades que se encuentran desordenadas, quepresentan fuertes contradicciones, y que por ello son irreductibles a esesupuesto orden.

Desde este enfoque complejo, Navas analiza la Constitución de Monte-cristi e identifica diferentes polos que la constituyen. Si bien resulta intere-sante su aproximación, creo que la existencia de diversos polos o lógicas—aunque no las mismas— también puede hallarse en las constitucioneslatinoamericanas del siglo XIX que tienen componentes liberales perotambién antiliberales, puesto que fueron producto de disputas y acuerdosentre sectores liberales y conservadores. (3) Posiblemente la Constituciónecuatoriana del 2008 presente un mayor número de polaridades, lo quequizás implique más dificultades para acercarlas, o implique que sus en-trecruzamientos solo generen cortocircuitos, pero la existencia de más deuna lógica no parece ser una novedad.

El trabajo de Navas es muy prolijo y minucioso en la descripción de lostres polos que encuentra en el diseño constitucional ecuatoriano: a) garan-tista, b) participacionista, c) republicano. (4) Detalla con mucha claridad y

(2) Sobre el modo en que ciertas categorías de la filosofía y las ciencias sociales reducen lamultiplicidad, ver LAZZARATO, MAURIZIO, Políticas del acontecimiento, Pablo E. Rodríguez (trad.),Bs. As., Tinta Limón, 2006.

(3) Para citar solamente un ejemplo, puede afirmarse que en la Constitución argentina de1853 se advierte una lógica liberal en el proyecto económico y por ello en el plano mercantil

se reconocen numerosas libertades individuales —incluso sin distinción de nacionalidad—y se destruyen los obstáculos a la circulación de mercancías, pero también una lógicanotablemente conservadora en las libertades políticas —casi inexistentes— y en el diagramade poder político. Ver BOTANA, NATALIO, El Orden Conservador. La política argentina entre1880 y 1916, Bs. As., Sudamericana, 1977, pp. 50/54.

(4) Además del trabajo que se incluye en este volumen, ver también NAVAS ALVEAR, MARCO,“Buen vivir, desarrollo y participación en la Constitución ecuatoriana. Encuentros y desen-cuentros con el paradigma del Estado social”, en G. Pompeu, Direito Constitucional nasRelações Econômicas, Río de Janeiro, Lumen Juris, 2014, pp. 437/449. En el mismo orden deideas la Pablo Andrade entiende que la “Constitución vigente contiene elementos cuya con-cepción puede trazarse hacia las formas teóricas (puras) del neoconstitucionalismo (proyectogarantista), participacionismo (pensamiento republicano/igualitarismo y democracia partici-pativa), y presidencialismo”. Ver ANDRADE, PABLO, “El reino (de lo) imaginario: Los intelectualespolíticos ecuatorianos en la construcción de la Constitución de 2008”, en Ecuador Debate,n° 85, 2012, p. 40.


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precisión cómo estas lógicas aparecen en distintas partes de la Consti-tución aunque por momentos el terreno de análisis resulta demasiadodescriptivo, al menos en un punto: Navas se encarga de mostrar que lossectores más cercanos al Presidente Rafael Correa articularon el polo re-publicano, pero no queda claro qué sectores políticos y sociales estuvie-ron detrás del diseño de los polos participacionistas y garantistas. Hu-biera sido interesante —aunque quizás muy dificultoso dado el formatobreve del trabajo— examinar si quienes diagramaron los polos participa-cionistas y garantistas formaban parte de campos políticos, ideológicos yacadémicos similares, y si quienes diagramaron el polo participacionista tenían otro proyecto constitucional para el capítulo de los derechos o de

las funciones del Estado. Hubiera sido interesante saber si los actores queestuvieron detrás del armado de cada uno de los polos tenían proyectosdistintos a los que finalmente se plasmaron en los restantes polos.

Ir más allá de la Constitución, posicionarse detrás de ella, creo que hubieraprofundizado el análisis, pero no quisiera avanzar en este plano sino plan-tear algunas diferencias con la propia descripción que realiza Navas. Enparticular me interesará mostrar que en lugar de una Constitución tripolarestamos frente a un diseño bipolar, y que fue completamente errónea la

matriz con la que se ha estructurado la participación política.

2. El participacionismo en la Constitución ecuatoriana

Tal como expone Navas, el participacionismo se corresponde con el de-nominado constitucionalismo político, que supone que son los órganospolíticos —y no los judiciales— lo que “mediante procedimientos demo-cráticos procesen los grandes conflictos en torno a los derechos, que losdefiendan y desarrollen”. (5) Teniendo en cuenta el segundo párrafo del ar-

tículo primero de la Constitución de la República del Ecuador (en adelan-te, CRE), que dispone que “la soberanía radica en el pueblo, cuya volun-tad es el fundamento de la autoridad”, (6) Navas postula que “se reconoce

(5) Ver, en este volumen, NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia constitucional en elEcuador en el marco de un constitucionalismo complejo”.

(6) El artículo completo estipula que “[e]l Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional ylaico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.

La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y seejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directaprevistas en la Constitución.


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a la participación como principio y eje articulador de la acción estatal, yde la vida democrática”. (7) Además, no duda en sostener que “el principiode ‘participación directa’ configura toda la organización del Estado y estransversal a los derechos”. (8)

Sin embargo, más allá de la proclamación que se lee en el primer artí-culo, a mi modo de ver no existen sólidos motivos para sostener quela participación directa sea un principio estructural del Estado ni de laorganización de los derechos. Si se toma el Capítulo V —“Derechosde Participación”— del Título II —“Derechos”—, se enuncian los de-rechos políticos que se fueron consagrando hacia fines del siglo XIX ymediados del siglo XX, y ellos están presentes en prácticamente todaslas constituciones occidentales: derecho a elegir y ser elegido, votouniversal, igual y secreto, derecho a formar partidos políticos, etc. Escierto que además de estos derechos, se reconocen otros que a pri-mera vista más resultan más novedosos, como la iniciativa y la consultapopular de leyes, (9) y la revocatoria de mandatos. (10) Sin embargo, si seanalizan los diseños constitucionales de la región, se advierte que sibien la revocatoria de mandatos no es tan frecuente, (11) la iniciativa yla consulta popular se contemplan en prácticamente todas las Cons-

tituciones de América Latina. (12) Además no hay que olvidar que la

Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su patrimonioinalienable, irrenunciable e imprescriptible”.

(7) NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia...”, op. cit. En el mismo sentido AlbertNoguera entiende que “en el caso del texto constitucional ecuatoriano de 2008, lanaturaleza participativa del Estado se transversaliza (…) a lo largo de todo el texto”.NOGUERA FERNÁNDEZ, ALBERT, “Participación, Función Electoral y Función de Controly Transparencia Social”, en R. Ávila Santamaría y otros, Desafíos constitucionales.La Constitución ecuatoriana del 2008 ‘en perspectiva’ , Quito, Ministerio de Justicia y

Derechos Humanos, 2008, p. 135.(8) NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia...”, op. cit.

(9) Bajo el título “Democracia Directa”, el art. 103 CRE regula la iniciativa popular de leyes, yel art. 104 CRE, la consulta popular.

(10) La revocatoria de los cargos electivos, también bajo el título de “Democracia Directa”,se regula en el art. 105 CRE.

(11) Se regula en las Constituciones de Bolivia (art. 240) Colombia (art. 103), Panamá (art. 151)y República Dominicana (art. 30), y Venezuela (art. 72).

(12) La iniciativa popular de leyes se incluye en las Constituciones de: Argentina (art. 39),Bolivia (art. 162) Brasil (art. 14), Colombia (art. 155), Costa Rica (art. 123), Guatemala (art. 277),Honduras (art. 5º), Nicaragua (art. 140), Panamá (arts. 238 y 314), Paraguay (art. 123), Perú

(art. 107), República Dominicana (art. 97), Uruguay (art. 79), Venezuela (art. 70). Por su lado,la consulta popular está contemplada en los textos constitucionales de: Argentina (art. 40),Bolivia (art. 11), Brasil (art. 14), Colombia (arts. 103 y 374), Costa Rica (art. 105), Guatemala


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propia Constitución ecuatoriana de 1998 ya contemplaba la iniciativay la consulta popular, y la revocatoria de mandatos. (13) Por su lado, laConstitución de Montecristi también estipula que en todos los nivelesde gobierno se conformen instancias de participación a los efectos deelaborar políticas en todos los niveles estatales, mejorar la calidad dela inversión pública y definir las agendas de desarrollo, elaborar pre-supuestos participativos, fortalecer la democracia con mecanismos detransparencia, rendición de cuentas y control social, y promover la for-mación ciudadana (art. 100 CRE).

Además de lo anterior cabe destacar que sumados a los clásicos tres

poderes —a los que denomina Funciones—, la Constitución ecuatorianaincluye la Función de Transparencia y Control Social (arts. 214 a 216 CRE)y la Función electoral (arts. 217 a 224 CRE). (14) La Función Electoral estáintegrada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal ContenciosoElectoral, y su función es garantizar el ejercicio de los derechos políti-cos, tanto los relativos al sufragio cuanto a la organización política dela ciudadanía. Sin embargo, en la estructuración del Consejo NacionalElectoral y del Tribunal Contencioso Electoral, solo existe una muy débile indirecta presencia del polo participacionista, que se reduce a que los

integrantes del Consejo y del Tribunal son elegidos por el Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social (art. 224 CRE). Por su lado, aprimera vista podría pensarse que la Función de Transparencia y ControlSocial se inscribe dentro de una tendencia de las constituciones latinoa-mericanas contemporáneas de incluir órganos de control y fiscalización

(art. 173), Honduras (art. 5º), México (art. 26), Nicaragua (art. 2º), Panamá (arts. 238, 313 y 325),Paraguay (art. 121 y 122), Perú (arts. 32 y 176), República Dominicana (arts. 203, 210 y 272),Uruguay (art. 79 y 331) y Venezuela (arts. 71 y 73).

(13) En el diseño constitucional de 1998 se reconocía la consulta popular convocada por el8% del electorado (arts. 104 y 105), la iniciativa popular de leyes (art. 146) y la revocatoria delmandato de alcaldes, prefectos y diputados (arts. 109 y 110), pero no de todas las autoridadeselectivas como en la actual Constitución.

(14) Navas lee estas funciones de la siguiente manera: “conjuntamente con los derechos,los mecanismos de ejercicio y garantía de estos, en una suerte de experimentoinstitucional se crean dos nuevas funciones del Estado. Por un lado, la Función Electoralencargada de tutelar los procesos propios de la democracia representativa y potenciarel ejercicio de los derechos tradicionales de participación política. Por otro, se instituyela Función de Transparencia y Control Social, como instancia encargada de promover elejercicio de los nuevos derechos y las formas de participación, así como el control dela gestión pública y el combate a la corrupción”. NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia...”, op. cit.


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de la administración pública, (15) pero lo novedoso es que se articula bajouna lógica participacionista.

Al regularse la Función de Transparencia y Control Social se presenta al pue-blo como “el mandante y primer fiscalizador del poder público, en ejerciciode su derecho a la participación” (art. 204 CRE). Esta función está formada porun Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, una Defensoría delPueblo, una Contraloría General del Estado y las superintendencias, y los re-presentantes que integran cada una de estas entidades ejercen sus funcionesdurante un período de cinco años. Es fundamentalmente en el Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social donde se advierte una estructura-

ción bajo una lógica participacionista. El Consejo está formado por siete con-sejeras o consejeros principales y siete suplentes, seleccionados entre pos-tulantes nominados por organizaciones sociales y la ciudadanía. De acuerdocon el diseño constitucional, una de sus funciones es promover e incentivar elejercicio de la participación ciudadana, aunque la mayoría de sus atribucionesse vinculan con el control y la fiscalización de la administración pública. (16) Estamisma lógica se mantiene en la Ley Orgánica del Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social, sancionada el 3 de septiembre del 2009, que selimita a incluir proclamas bastante superficiales en materia de participación y

(15) En este orden de ideas, y esta vez con varias diferencias, pueden citarse las institucionesincluidas en las constituciones de: Brasil (arts. 10, 194, 198 y 204), Colombia (arts. 103 y 270),Guatemala (art. 98), México (art. 26), Nicaragua (arts. 138 y 196), y Panamá (art. 233).

(16) De las doce atribuciones que le otorga el texto constitucional (art. 208 CRE) ocho sevinculan exclusivamente con las tareas de control y fiscalización: “2. Establecer mecanismosde rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvarprocesos de veeduría ciudadana y control social. 3. Instar a las demás entidades de laFunción para que actúen de forma obligatoria sobre los asuntos que ameriten intervención

a criterio del Consejo. 4. Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten ala participación ciudadana o generen corrupción. 5. Emitir informes que determinen laexistencia de indicios de responsabilidad, formular las recomendaciones necesarias eimpulsar las acciones legales que correspondan. 6. Actuar como parte procesal en lascausas que se instauren como consecuencia de sus investigaciones. Cuando en sentenciase determine que en la comisión del delito existió apropiación indebida de recursos, laautoridad competente procederá al decomiso de los bienes del patrimonio personaldel sentenciado. 7. Coadyuvar a la protección de las personas que denuncien actos decorrupción. 8. Solicitar a cualquier entidad o funcionario de las instituciones del Estado lainformación que considere necesaria para sus investigaciones o procesos. Las personas einstituciones colaborarán con el Consejo y quienes se nieguen a hacerlo serán sancionadosde acuerdo con la ley. 9. Organizar el proceso y vigilar la transparencia en la ejecuciónde los actos de las comisiones ciudadanas de selección de autoridades estatales”. Lasrestantes cuatro funciones se relacionan con la promoción de la participación ciudadana(inc. 1), y la elección de determinadas autoridades (incs. 10 a 12).


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deliberación, (17) y estructura con mayor institucionalidad los mecanismos decontrol y fiscalización. (18)

Además, el Consejo tiene la función de designar a otras autoridades, perose trata de autoridades de instituciones de control y nunca de institucionescon decisión política: la primera autoridad de la Procuraduría General delEstado y de las superintendencias (art. 204, inc. 10, CRE), la primera au-toridad de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía Generaldel Estado y Contraloría General (art. 204, inc. 11, CRE), los miembros delConsejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo dela Judicatura (art. 204, inc. 12, CRE).

(17) En el art. 6º CRE, que lleva como título “Atribuciones en la promoción de laparticipación”, se enuncian una serie de potestades que carecen de toda institucionalidad yde potestad decisoria: “1. Promover iniciativas de participación ciudadana de ecuatorianasy ecuatorianos en el país y en el exterior que garanticen el ejercicio de los derechos y delbuen vivir; así como velar por el cumplimiento del derecho de la ciudadanía a participaren todas las fases de la gestión de lo público, en las diferentes funciones del Estado ylos niveles de gobierno, por medio de los mecanismos previstos en la Constitución de laRepública y la ley. 2. Proponer a las diferentes instancias públicas, la adopción de políticas,planes, programas y proyectos destinados a fomentar la participación ciudadana en todoslos niveles de gobierno, en coordinación con la ciudadanía y las organizaciones sociales. 3.

Proponer, promover y facilitar procesos de debate y deliberación pública sobre temas deinterés ciudadano, sea que hayan nacido de su seno o de la iniciativa autónoma de la sociedad.Deberá, además, sistematizar los resultados de los debates, difundirlos ampliamente yremitirlos a las entidades competentes. 4. Propiciar la formación en ciudadanía, derechoshumanos, transparencia, participación social y combate a la corrupción para fortalecer lacultura democrática de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas,afroecuatorianos y montubios, así como estimular las capacidades para el ejercicio yexigibilidad de derechos de las y los ciudadanos residentes en el país, como ecuatorianosy ecuatorianas en el exterior. 5. Promover la formación en ciudadanía, derechos humanos,transparencia, participación ciudadana y combate a la corrupción en los funcionarios de lasentidades y organismos del sector público y de las personas naturales o jurídicas del sectorprivado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público. 6. Propiciar la

recuperación de la memoria histórica, tradiciones organizativas, culturales y experienciasde participación democrática del Ecuador. 7. Monitorear la gestión participativa de lasinstituciones que conforman el sector público y difundir informes al respecto, los mismosque serán enviados al órgano competente”.

Además, bajo diferentes modalidades, el Consejo tiene la función de apoyar financiera, jurídica y técnicamente: espacios de participación ciudadana “para fomentar la participaciónciudadana, el control social, la transparencia y lucha contra la corrupción” (art. 7º, inc. 1,CRE), el intercambio de experiencias y saberes en la temática de la participación ciudadana(art. 7º, inc. 2, CRE), la creación de archivos de información documental y bibliotecasvirtuales (art. 7º, inc. 3, CRE), y la capacitación a la ciudadanía (art. 7º, inc. 4, CRE).

(18) De este modo se enumeran algunas funciones genéricas sobre el control, la

fiscalización y las veedurías (art. 8º), se detallan los mecanismos de la rendición de cuentas(arts. 9º a 12 CRE), y se estructuran mecanismos de fomento de la transparencia y luchacontra la corrupción (arts. 13 a 18 CRE).


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2.1. Los límites al participacionismo en la Constitución ecuatoriana

Tal como anteriormente mencioné, Navas entiende que el participacionis-

mo se corresponde con el llamado constitucionalismo político que indicaque son los órganos políticos los que deben canalizar los conflictos alre-dedor de los derechos, a la vez que lee que la Constitución ecuatorianapresenta a la participación un eje que articula la acción estatal y la de-mocracia. De todos modos no parece que con la iniciativa y la consultapopular de leyes, la revocatoria de mandatos y el Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social, los espacios de participación sean las usinasdesde donde se toman las decisiones políticas en general, ni las decisio-nes sobre los derechos en particular.

La presencia de los movimientos sociales y la ciudadanía en la integracióndel Consejo de Participación Ciudadana y Control Social imprime una ló-gica participacionista, (19) que en comparación con instituciones de controlimplementadas en otras constituciones de la región, resulta notablementeatractiva. Sin embargo, más allá de algunas funciones relativas a la promo-ción de la participación y la deliberación política, las tareas del Consejose limitan al contralor, la lucha contra la corrupción y el establecimientode mecanismos de rendición de cuentas, lo que impide pensar que elparticipacionismo sea estructurante de las decisiones políticas estatales.La participación está recluida, escondida, en un único poder —o función—del Estado, que no tiene facultades de decisión política y que se limita aponer en práctica mecanismos de contralor.

Según creo, el modo en que se institucionalizó la participación no sola-mente nos impide sostener que estamos en presencia de un polo queestructura las instituciones del Estado y que organiza la consagración e im-

plementación de los derechos, sino que me parece que es posible avan-zar en dos tesis más poderosas: a) en comparación con el republicano, elparticipacionista no debería ser considerado como un polo; b) el diseñoconstitucional ecuatoriano ha fracasado en el modo de concebir y estruc-turar el polo participacionista.

a. De acuerdo con Navas, el polo republicano se encuentra en el pragmatismopolítico que fue impulsado por el Presidente Rafael Correa durante la Asamblea

(19) El proceso de selección de los miembros del Consejo está regulado en los arts. 19 a 35

de la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social , sancionada el03/09/2009, y mantiene la distinción constitucional de los candidatos provenientes de losmovimientos sociales y de la ciudadanía.


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Constituyente en vistas de “diseñar un Estado nacional fuerte como base paraimplementar el proyecto político de transformación expresado en la mismaConstitución”. (20) En parte, este proyecto político requería “de un Estado que

se imponga por sobre formas corporativas y particularistas de gestión de lo pú-blico, tradicionales en el Ecuador”. (21) En la ingeniería institucional, este proyec-to político se tradujo en el mantenimiento de un presidencialismo fuerte y deun Poder Legislativo muy similar al del constitucionalismo liberal-conservadordel siglo XIX. (22) La centralización de las decisiones políticas en la función Ejecu-tiva y la función Legislativa, contrasta notablemente con las limitadas funcionesde control del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, las nulasfunciones de decisión popular, y los remotos mecanismos de iniciativa y con-sulta popular con los que cuenta la ciudadanía. Navas plantea la existencia deun polo republicano y otro participacionista y los presenta como si estuvieran

en igualdad de armas, pero mientras el primero está cargado con las grue-sas municiones de las decisiones políticas, el segundo solamente se instituyecomo un espacio de precaria defensa, limitada casi exclusivamente al control,la transparencia y la rendición de cuentas. Teniendo esto en cuenta, en com-paración con el republicano, el participacionista no debería ser presentadocomo un polo, y por ello creo que no estamos frente a un diseño constitucionaltripolar sino bipolar.

b. En segundo lugar creo que es posible sostener que incluso interpretándolo asu mejor luz, tratando de potenciar la lectura del supuesto polo participacionis-

ta, entiendo que el diseño constitucional ecuatoriano ha fracasado en el modode estructurar la participación popular.

A la luz de la experiencia de la Comuna de París, un proceso político de-sarrollado entre el 18 de marzo y el 28 de mayo de 1791 y que implicó lasupresión del ejército, la instauración del carácter electivo y revocable detodo cargo político —con sueldos equivalentes al de los obreros—, Marx yEngels como observadores y reivindicadores del proceso, y años más tardeLenin, como continuador de las lecturas de los autores alemanes, postula-

ron que la clase obrera no podía limitarse tomar la máquina del Estado yservirse de ella para sus propios fines, sino que era menester desarrollar una

(20) NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia...”, op. cit.

(21) NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia...”, ibid., sobre el modo en que el gobiernode Correa ha desarrollado una política de construcción de una autonomía estatal respecto depoderes intermedios, ver FRANKLIN, RAMÍREZ GALLEGOS, “Despliegues de la autonomía estatal enel Ecuador de la Revolución Ciudadana”, en Debates y combates, n° 4, 2012.

(22) Además podría agregarse que si bien el art. 167 CRE marca que “[l]a potestad de

administrar justicia emana del pueblo”, no se ha producido una democratización de lasestructuras judiciales puesto que los cargos judiciales que se mantienen bajos lógicas deelección y remoción alejadas de la participación popular.


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profunda modificación de las estructuras estatales. (23) Sin dudas, esta es unade las perspectivas retomadas y potenciadas por las tradiciones teóricas en-roladas en las vías democráticas al socialismo, o del socialismo democrático.En este orden de ideas, Nicos Poulantzas proponía que el objetivo del so-cialismo no debía ser destruir al Estado (24) sino desarrollar poderosas trans-formaciones para avanzar en una democracia representativa radicalizada yarticulada con prácticas de democracia directa: el desafío no era otro que

... emprender una transformación radical del Estado articulan-do la ampliación y la profundización de las instituciones de lademocracia representativa y de las libertades (que fueron tam-bién una conquista de las masas populares) con el desplieguede las formas de democracia directa de base y el enjambre delos focos autogestionarios. (25)

Con aires de familia, y para la misma época, Ralph Miliband insistía en lanecesidad de reformar profundamente las estructuras estatales (26) y por elloindicaba que la oposición entre reformismo y vía violenta al socialismo noera una dicotomía bien planteada, puesto que

... un acceso constitucional al poder podría ir seguido de una re-

modelación total de las instituciones estatales y una toma de po-der no implica necesariamente tal remodelación. Es más, comolo que se intenta es extender el poder popular, una transición pa-cífica podría ser más favorable a ese proyecto que una violenta. (27)

Para el autor británico el objetivo era establecer mecanismos de interrela-ción entre las estructuras gubernamentales y las organizaciones de la so-ciedad civil, y para ello había que diseñar una “red flexible y compleja deórganos de participación popular que operen en toda la sociedad civil y

cuyo objetivo no sea reemplazar al Estado sino complementarlo”. (28) Esto

(23) MARX, K ARL, La guerra civil en Francia, Madrid, Fundación Federico Engels, 2007, p. 64;MARX, K ARL; ENGELS, FRIEDRICH, “Prefacio a la edición alemana de 1872”, en Manifiesto Comunista,Madrid, Debate, 1998, p. 98; ENGELS, FRIEDRICH “Introducción”, en Marx, Karl, La guerra civil enFrancia, Madrid, Fundación Federico Engels, 2007, pp. 20/22; LENIN, VLADIMIR I., El Estado y larevolución, Madrid, Fundación Federico Engels, 2009, p. 65.

(24) POULANTZAS, NICOS, Estado, poder y socialismo, Madrid, Siglo XXI, 1980, p. 320.

(25) POULANTZAS, NICOS, Estado..., ibid., 314.

(26) MILIBAND, RALPH, Marxismo y política, Madrid, Siglo XXI, 1978, pp. 223/224. (27) MILIBAND, RALPH, Marxismo..., ibid., p. 225.

(28) Ibid., p. 238.


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exige profundas reformas en las estructuras y en el personal del Estado,la creación de órganos de participación popular y entonces la “estrategia‘reformista’, al menos así entendida, puede producir una combinación entredirección y democracia suficientemente eficaz para mantener a raya a lasfuerzas conservadoras y crear las condiciones que permitan avanzar en unproceso de transición”. (29)

De acuerdo con los aportes de Poulantzas y de Miliband el proyecto delsocialismo democrático implica democratizar las instituciones representa-tivas y vincularlas con espacios de democracia directa o autogestionada.De lo que se trata es de acortar las distancias que separan las institucio-nes de la democracia representativa y los espacios democracia directa yde participación popular, premisa que no es exclusiva de las propuestasdel socialismo democrático, sino que con otros presupuestos concep-tuales también se lee en la labor reconstructiva desplegada por JürgenHabermas, que desemboca en una teoría deliberativa de la democracia.

De acuerdo con los resultados a los que Habermas llega luego de realizaruna supuesta reconstrucción del derecho y del Estado moderno, el poderpolítico sitúa su autoridad normativa en su fusión con el derecho, y estesolo puede constituirse legítimamente movilizando las libertades comuni-cativas de los ciudadanos: la administración estatal no puede legitimarsea sí misma, sino que se sustenta en “un poder comunicativo productorde derecho”. (30) El poder comunicativo, que se construye en ámbitos de-liberativos de la sociedad civil y está atravesado por la formación racio-nal de opiniones comunes, genera una fuerza motivadora, y constituye unpoder comunicativo que termina influyendo sobre el poder administrati-vo. Incluso cuando esta fuerza “no tenga otro alcance que el de la fuerzamotivadora débil que caracteriza a las buenas razones, bajo este aspecto

el uso público de las libertades comunicativas aparece como generador

(29) Ibid., p. 239.

(30) HABERMAS, JÜRGEN, Facticidad y validez , Madrid, Trotta, 2005, p. 214. En esta línea, en “Tresmodelos de democracia”, postula que “[e]l sistema político es una subsistema especializadoen la toma de decisiones colectivamente vinculantes, mientras que las estructurascomunicativas del espacio público conforman una red ampliamente expandida de sensoresque reaccionan ante la presión de los problemas que afectan a la sociedad en su conjunto yque además estimulan la generación de opiniones de mucha influencia. La opinión públicatransformada en poder comunicativo mediante procedimientos democráticos no puede

«mandar» ella misma, sino sólo dirigir el uso del poder administrativo hacia determinadoscanales”. JÜRGEN, HABERMAS, “Tres modelos normativos de democracia”, en La inclusión delotro. Estudios de teoría política, Barcelona, Paidós, 1999, p. 244.


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de potenciales de poder”. (31) Teniendo esto en cuenta Habermas suponeque “al movilizarse las libertades comunicativas de los ciudadanos parala generación de derecho legítimo, tales obligaciones ilocucionarias seadensan formando un potencial con el que han de contar quienes ocupanposiciones de poder administrativo”. (32) Esta íntima conexión entre poderadministrativo y poder comunicativo es la exigencia central que imponeel Estado de derecho: “la idea de Estado de derecho puede interpretarseentonces en general como la exigencia de ligar el poder administrativo, re-gido por el código ‘poder’, al poder comunicativo creador de derecho”. (33)

Volviendo al caso ecuatoriano, entiendo que la sanción de la Constituciónde 2008 debe ubicarse en un contexto de crisis del neoliberalismo y delas instituciones políticas, precedida por las destituciones de Bucaram, en1997, Mahuad, en 2000, y Gutiérrez, en 2005, todas inscriptas en procesosde movilización social. (34) En particular, la caída de Lucio Gutiérrez se pro-dujo como consecuencia de la denominada “revuelta de los forajidos”,un proceso político bastante vertiginoso vinculado con la posterior elec-ción de Rafael Correa y la convocatoria a una Asamblea Constituyente. (35) La agenda de disputa contra el neoliberalismo no fue inventada por laPresidencia de Correa ni tampoco emergió en el marco del proceso de

elaboración de la Constitución de Montecristi, sino que fue construidadurante dos décadas por la CONAIE, la Unidad Plurinacional-Pachaku-tik-Nuevo País, y la Coordinadora de Movimientos Sociales. (36) De todosmodos, en vistas de avanzar en un proyecto de un Estado independien-te de las corporaciones, el camino constitucional no ha sido apostar a unafortaleza estatal a partir de una lógica de vinculación y relación entre lasinstituciones representativas y las organizaciones sociales, sino que —bajo

(31)HABERMAS, JÜRGEN

, Facticidad y validez , op. cit., p. 214. (32) Ibid ., pp. 214/215.

(33) Más adelante, insiste en que “[l]a idea de Estado de derecho puede desarrollarse portanto recurriendo a los principios conforme a los que se obtiene derecho legítimo a partirde poder comunicativo y éste a su vez a través del derecho legítimamente establecido setransforma en poder administrativo”. Ibid., pp. 218 y 237.

(34) BARRERA GUARDERAS, AUGUSTO, Acción colectiva y crisis política, el movimiento indígenaecuatoriano en la década de los noventa, Quito, Ciudad-Abya-Yala, 2001.

(35) El “Foro Ecuador Alternativo”, que nucleaba a intelectuales como Correa y Acosta —luegoPresidente de la Constituyente— apoyó las manifestaciones, y en sus comunicados de enero yfebrero de 2005 instaba a la convocatoria de una Asamblea Constituyente. Ver MARCO, NAVAS, Lo

público insurgente, Quito, Ciespal-Universidad Andina Simón Bolívar, pp. 221/222.(36) BARRERA GUARDERAS, AUGUSTO, Acción colectiva..., op. cit., pp. 107/142; ECHEVERRÍA, JULIO, Eldesafío constitucional , Quito, ILDIS-FES-Abya-Yala, 2006.


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un patrón posiblemente liberal— se ha mantenido el monopolio de las de-cisiones políticas en las estructuras de la representación política, mientrasque los espacios de participación se erigieron como simples mecanismos decontrol y fiscalización de esas decisiones. (37) En lugar de acortar las distanciasentre las instituciones representativas y las organizaciones autogestionadasen vistas de construir un poder político que pudiera hacer frente a las cor-poraciones, como el diseño constitucional ecuatoriano contempló al poloparticipacionista solo bajo una lógica del control y la transparencia de las de-cisiones tomadas en los órganos representativos, no pudo más que construiruna lógica de suma cero entre la construcción de un poder político robustoy una participación popular horizontal y democrática. El gran error del dise-

ño constitucional ecuatoriano fue haber recluido al polo participacionista alespacio del control y la transparencia, en lugar de haber democratizado lasinstituciones representativas, vincularlas con los espacios de participación di-recta, y avanzar así en otra lógica de construcción de las decisiones políticas.

3. Notas finales. Participación y Poder Judicial

Tomando como punto de partida a la ecuatoriana como una Constitucióncompleja, atravesada por diferentes polos o lógicas que pueden entrar en

fuertes tensiones, de acuerdo con Navas “pueden asignarse varios roles al juez constitucional”. (38) Teniendo esto en cuenta, Navas realiza un muy in-teresante ejercicio intelectual, vinculando los distintos procederes del juezconstitucional de acuerdo con cada uno de los polos que integran el dise-ño ecuatoriano. De este modo, para el polo participacionista el juez cons-titucional “debería abrir cauces a la participación dentro de su actividad,tomando con mayor énfasis a los actores sociales concernidos en el deba-te público”. (39) Personalmente comparto esta mirada, que creo que puede

inscribirse en una serie de reflexiones teóricas que marcan que uno de lospocos supuestos en que se encuentra democráticamente justificado el con-trol de constitucionalidad por parte de un poder contramayoritario como el judicial, es en aquellos en los cuales se protegen los procedimientos de lademocracia representativa —y las cortes se transforman en guardianes del

(37) De acuerdo con Poulantzas, mantener intactas las estructuras estatales y recluir a losespacios autogestionados a una mera actividad de control “deja intacto el Estado-Leviatán,se pasan por alto las transformaciones necesarias del Estado, sin las cuales el movimiento de

democracia directa está abocado a la derrota”. NICOS, POULANTZAS, Estado..., op. cit., p. 322.(38) NAVAS ALVEAR, MARCO, “El papel de la justicia...”, op. cit. El subrayado me pertenece.

(39) Ibid .


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MAURO BENENTE

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proceso de representación—, (40) o se maximizan los mecanismos de la de-mocracia deliberativa, (41) o se resigna la última palabra en el poder judicial yse avanza en un diálogo entre el poder legislativo, ejecutivo y el judicial. (42)

Según creo, la mirada que presenta Navas sobre la función de un juez queactúe bajo la lógica participacionista puede inscribirse en estas lecturasque intentan vincular el funcionamiento del poder judicial con la profun-dización de los mecanismos representativos y deliberativos. Sin embargo,y en vistas de marcar un último contrapunto con el excelente y muy esti-mulante trabajo de Marco, esto también implica inscribirse en patrones dereflexión que habitualmente enfatizan en el papel del juez constitucional,de las Cortes constitucionales, pero muy rara vez se preguntan por lasreformas estructurales necesarias para que el Poder Judicial lleve adelanteestas prácticas de profundización de la participación y la deliberación. Elénfasis en las sentencias, el juez o la Corte, olvida que la estructuracióndel Poder Judicial se encuentra articulada bajo un polo fuertemente anti-participacionista. Esto no solamente plantea el debate sobre la participa-ción del pueblo en la administración de los conflictos, sino que tambiénhace aparecer, casi como una amenaza a lo anterior, la siguiente pregunta:¿Podremos contar con algo más que el voluntarismo para tener jueces y

juezas, o cortes, resolviendo bajo un paradigma participacionista si for-man parte de una estructura anti-participacionista?

(40) ELY , JOHN H., Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review , Cambridge,Massachusetts and London, Harvard University Press, 1980, pp. 73/104.

(41) NINO, CARLOS S., “Los fundamentos del control judicial de constitucionalidad”, en AAVV,Fundamentos y Alcances del Control Judicial de Constitucionalidad, Madrid, Centro deEstudios Constitucionales, 1991, pp. 125/128; Fundamentos de derecho constitucional, Bs. As.,Astrea, 2002, pp. 692/697; La Constitución de la democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa,1997, pp. 273/277.

(42) GARGARELLA, ROBERTO, La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contramayoritariodel poder judicial , Bs. As., Ariel, 1996, p. 176; “¿Democracia deliberativa y judicialización delos derechos sociales?”, en M. Alegre y R. Gargarella (coords.), El Derecho a la Igualdad , Bs.

As., LexisNexis, 2007, pp. 135/140; “Un papel renovado para la Corte Suprema. Democraciae interpretación judicial de la Constitución” en R. Gargarella (coord.), Teoría y Crítica delDerecho Constitucional , Bs. As., AbeledoPerrot, 2008, p. 168.

Benente, Mauro. La Participación Política en El Diseño Constitucional Ecuatoriano.

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