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Beneficios y Costos de laDemocracia Participativa

Juan Arroyo Marina Irigoyen

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1ª Edición, octubre de 2008 Tiraje: 1000 ejemplares Impreso en Perú

ISBN: 978-9972-227-45-5 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2008-13954

Los auspiciadores no comparten necesariamente las opiniones vertidas en elpresente libro.

Nuestro agradecimiento por el apoyo con opinionesal texto “Desafíos de la Democracia ParticipativaLocal en la Descentralización”, y en algunos casos

Herz, Javier Azpur, Eduardo Barzola, Julio Chávez,Julio Díaz Palacios, Roxana García Bedoya, SinesioLópez, Carlos López, Carlos Paredes, Artemio Pérez,María Isabel Remy, Esperanza Castro, Walter Varillas,Víctor Zamora, Mercedes Barnechea y Martín Soto.Igualmente nuestro agradecimiento a Carlos RiveraRúa, asistente de investigación en el presente estudio.También a quienes han contribuido a la realizacióndel estudio “Los Costos de la Participación Local” enparticular a los actores socialesde losdistritosdeAyaviri,Santa Rosa y Orurillo, a los directivos y miembros desus organizaciones sociales y sus autoridades locales.

Agradecimientos

Introducción 9

Prólogo 11

PRIMERA PARTE

Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización

Capítulo 1:La cobertura y calidad del proceso participativo en la descentralización:franjas municipales y variantes de democracia local 21

Capítulo 2:Una descentralización de doble pista: actores que construyen institucionese instituciones que promueven actores 33

Capítulo 3:La fórmula de la sostenibilidad de las experiencias: las combinaciones entrealcaldes, equipos, proyectos políticos, ONGs y organizaciones sociales 39

Capítulo 4:Viejas y nuevas institucionalidades mezcladas en la franja avanzada:Democracia participativa limitada, democracia participativa de representantesy democracia participativa de representantes con poblaciones 51

Capítulo 5:Demanda participativa elástica e inelástica: la franja de desempeño óptimo dela participación 65

Capítulo 6:La participación de la mujer en la gestión municipal y el desarrollo local conequidad de género 79

Capítulo 7:Transición democrática descentralista en post-transición nacional 87

Capítulo 8:La comunidad epistémica descentralista y el cambio de discurso de la accióndirecta a la construcción de sociedades civiles con movimientos sociales 91

Índice

SEGUNDA PARTE

Estudios de Casos: Desafíos de la Democracia ParticipativaLocal en la Descentralización

1. La experiencia de Azángaro 1032. La experiencia de Curahuasi 1133. La experiencia de Huaccana 1254. La experiencia de Ichocán 1335. La experiencia de Jabon Mayo 1416. La experiencia de Limatambo 1497. La experiencia de Huancavelica (MECODEH) 1558. La experiencia de Morropón 1639. La experiencia de San Marcos 17310. La experiencia de Santa Rosa 18511. La experiencia de Santo Domingo 19312. La experiencia de Nor Yauyos 203

Lista de entrevistados 211

TERCERA PARTE

Los Costos de la Participación Local. El Caso de Puno-Perú

Capítulo 1:Construyendo una metodología de análisis de los costos de la participación 217

Capítulo 2:Para un marco teórico sobre la democracia participativa en el Perú 225

Capítulo 3:El entorno de la participación 235

Capítulo 4:Las características de la participación social 245

Capítulo 5:Los costos de la participación 257

Relación de entrevistados 266

Introducción

Es una feliz casualidad que este libro se reestrene y pase a su segunda edición, acompañado de un estudio adicional, justamente a pocos días del ingreso del PresidenteRegional de Lambayeque, Yehude Simon, al Premierato, esto es, en el momento enque las fuerzas descentralistas agrupadas en la Asamblea Nacional de Presidentes deGobiernos Regionales expresan su peso nacional ingresando en el Ejecutivo.

Justamente el libro relata procesos que son fruto de la gesta de una cohorte degente descentralista y participacionista en el Perú que en los 90 e incluso desde antes,comenzó un largo itinerario de acumulación de fuerzas, desde cuando una docena dealcaldes fundara mesas de concertación para cogobernar con ellas, hasta cuando enel 2001 ingresaron en la gran política y empujaron y esbozaron una gran reforma deEstado descentralista, hasta ahora en curso. El último capítulo de esta historia se estáempezando a escribir en vivo, también desde el Gabinete, porque antes se hizo sóloen la base, en los casos que estudia este libro.

Evidentemente las cosas nunca son parejas y esta trayectoria ha tenido susmomentos de alza y bajas en los dos últimos años del nuevo gobierno. Ha habidocambios en el marco institucional que llevaron a la desaparición del Consejo Nacionalde Descentralización y su reemplazo por la Secretaría Técnica de la Descentralización

de su parte para, por ejemplo, promover el desarrollo de capacidades y es por elloque gobiernos regionales y locales reclaman su concurso. Mientras, está pendiente lamejora de capacidades de funcionarios y autoridades descentralistas que no lograninvertir los ingentes recursos que el canon ha generado.

participativa y la vida ha llevado a la emergencia de la Asamblea de PresidentesRegionales y la instalación de hecho de un Gabinete Intergubernamental constituidopor las reuniones periódicas entre el Presidente de la República con la Asamblea. ElComité de Coordinación Intergubernamental creado por la Ley Orgánica del PoderEjecutivo no tiene aún un Reglamento para instalarse, pero las cosas necesitan seguircanalizándose y ahí están avanzando las mancomunidades de municipalidades, losconcursos del FONIPREL, la descentralización del SNIP, la iniciativa de Presupuestopor Resultados, la renovación instrumental de los Presupuestos Participativos, ademásde los aprendizajes que conlleva las transferencias de funciones y competencias. Y

aún se sienten las airadas voces de protesta de los indígenas de la selva que –en un

sus tierras. No hay nada que se sepa de antemano respecto a este incipiente gobiernomultinivel en el Perú y a las fuerzas sociales que construyen la descentralización.

Este libro estudia el proceso que antecedió a un presente lleno de sorpresas.Lo hizo con el apoyo de la Cooperación Británica (DFID), CARE Perú, Red Perú,OXFAM, Centro IDEAS y UNFPA, a los que quedamos eternamente agradecidos,

que nos apasiona al retraernos a la cruda realidad y en la búsqueda de balance entrenuestras aspiraciones por democratizar el Perú y el esfuerzo increíble que varones ymujeres deben realizar para plasmar sus aspiraciones. En ese trabajo participarón AnaMaría Benique y Juan Gonzáles, además de Juan Arroyo y Marina Irigoyen. La rica

Esperamos que este libro sirva a su cometido de abrirle terreno al fortalecimientode la descentralización y la democracia en el Perú.

Lima, octubre de 2008

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Prólogo

La insurgencia de los jóvenes parisinos en 1968 y la revueltas juveniles que lasiguieron agotaron la teoría elitista de la democracia en sus diversas variantes. Losjóvenes exigían espacios políticos de participación y de deliberación y demandaban quela democracia fuera más allá de los procedimientos para plantear algunos contenidosque contribuyeran a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Como resultadode estos cuestionamientos surgieron nuevos modelos de la teoría democrática,especialemente la democracia participativa y la democracia deliberativa.

Macpherson se pregunta si en sociedades complejas es posible, además deelecciones periódicas, la participación en el proceso de la toma de decisiones en cadauna de las esferas de la vida. Argumenta en favor de una transformación política quecombine el sistema de partidos de la democracia representativa con las organizacionesde democracia directa1. Los partidos políticos deben mantenerse para responder mása las aspiraciones de sus miembros y de la sociedad y así participan en el parlamento,complementados y controlados por las organizaciones de autogobierno en los lugaresde trabajo y de comunidades locales.2

participativa. Pateman ha avanzado un poco en esa direccción. La democracia

política, reduce el sentido de enajenación respecto a los poderes centrales, alimenta lapreocupación por los problemas colectivos e impulsa una ciudanía activa. Ella puedecorregir esa correlación positiva que existe entre apatía y status socioeconómico bajo,muy típica de las democracias liberales. Esa apatía disminuiría si la democracia contasecon mecanismos de control que comprometan a las instituciones en las que la mayoríade las personas pasan su vida.

En un continuum que vaya de la participación efectiva a la participación limitada,las democracias liberales se ubicarían en este último extremo para los sectores másbajos de la sociedad. Las oportunidades de participación efectiva e involucramientoen ella de los problemas de la vida cotidiana, producirían ciudadanos activos y daríanmayor consistencia a la democracia.

Mientras la autodeterminación se restrinja a las esfera del gobierno, la democraciaserá restringida al voto ocasional y tendrá poco que ver con la calidad de vida demuchas personas. Para lograr la autodeterminación, los derechos democraticos tienenque extenderse desde el Estado a las empresas económicas y a otras instituciones

1 Macpherson, C. B. 1977. La Democracia Liberal y su época. Alianza editorial. Madrid. España.2 Held, David. 1992. Modelos de democracia. Alianza editorial. México

sociales. Dahl proponía en 1986 limitar y democratizar al Leviatán Corporativa (lascorporaciones) que incide decisivamente en la vida de los ciudadanos sin que éstospuedan responder y defenderse3.

No es posible extender los mecanismos de la democracia directa a toda lasociedad. La democracia representiva siempre será necesaria. Tampoco la igualdad y lalibertad podrán darse en la dirección de todas las esferas. En toda sociedad modernaes inevitable el papel reducido del ciudadano en la política nacional.

Muchas de las instituciones centrales de la democracia liberal –los partidos, losrepresentantes políticos, las elecciones periódicas– son elementos ineludibles tambiénen una democracia participativa. Estas concesiones no deben ser mal interpretadas.La participación a nivel local es fundamental no sólo para los ciudadanos porque losperfecciona sino también para la democracia representativa porque llena algunos desus vacíos y la mejora. La participación local los prepara mejor para una participaciónnacional. Las conexiones entre lo público y lo privado se entenderían mejor. La

ser una sociedad experimental, una sociedad capaz de exprimentar.

El gran supuesto es que las gentes quieren aumentar el control sobre sus vidas yque quieren participar... ¿Y sino quieren? He ahí el problema.

1. Representación y participación

La democracia participativa surge como respuesta al agotamiento de la teoríaelitista de la democracia, de larga vigencia en el siglo XX, que había reducido a lademocracia a un procedimiento electoral –eliminando como contenido a la deliberacióny a la participación– y al ciudadano a un voto.

La democracia participativa no es la democracia clásica, tampoco es la democraciadirecta, sino que es una variante de la democracia liberal4. Comparte con ellas, sinembargo, la presencia activa de los ciudadanos sin negar la forma representativa detoda democracia moderna. En una sociedad moderna, sin representación no haydemocracia5

La democracia representativa comprende, necesariamente, la democraciaelectoral, pero la supera con el agregado de elementos propios. La democraciarepresentativa no excluye la participación ni los mecanismos plebiscitarios sino que

3 Dahl, Robert. Dahl, Robert. 1994. ¿Después de la revolución?. La autoridad en las sociedades avanzadas. Gedisa,Barcelona.

4 Ver Mcpherson. La democrcia liberal y su época.5 Ver Dahl, Robert. 1991. La Democracia y sus críticos Paidos. Buenos Aires, Barcelona, México. Tambien Manin, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Alianza, Madrid, 1998.

los incluye pero como elementos subordinados. La participación no sustituye la repre-sentación.

La participación implica la ciudadanía activa en los asuntos públicos. En estesentido, tiene un cierto aire de familia con la democracia clásica de los griegos, con elrepublicanismo cívico de las ciudadanas italianas del medioevo y con la democraciadirecta de la Comuna de París. Este rasgo implica una limitación en el número, almenos. También en la extensión y en la complejidad.

La participación, como ha demostrado Sartori, está en relación inversa con elnúmero de los participantes: “Así, en un grupo de cinco mi acción de tomar partevale o cuenta un quinto, en un grupo de cincuenta un quincuagésimo y en uno decien mil casi nada. En suma, el participar es operable tal como una fracción cuyodenominador mide la parte (el peso) de cada participante, y en tanto el denominadorcrece, igualmente disminuye la potencia de la participación del individuo”6 .

el local. En el nivel nacional pueden operar los mecanismos plebiscitarios7, además delos propiamente representativos.

Un tema que es necesario considerar es el de la intensidad de la participación:Ella depende de múltiples factores. Mencionaré solamente los dos más importantes.En primer lugar, ella está en relación directa con el tiempo disponible dentro de losmúltiples roles que cumplen los hombres y las mujeres en una sociedad moderna. Ensegundo lugar, del desarrollo de la cultura cívica con el cual la participacion guardauna relación directa.

2. Los principios y las formas institucionales

Erick Olin Wright y Archon Fung8 han analizado las nuevas formas institucionalesdeGobiernoParticipativoconPoderdeDecisión(GPPD)parapromovertrestendenciasen las ciencias sociales y la teoría democrática: “En primer lugar, el modelo derivamuchas de sus orientaciones normativas de los análisis de las prácticas y los valores dela comunicación, el debate público y la deliberación. La aplicación de la deliberación se

de la justicia hasta aterrizar en asuntos concretos como la pavimentación de vías, elmejoramiento de las escuelas y la administración del ecosistema… Una buena parte delos estudios recientes sobre la participación ciudadana y las asociaciones secundariasofrecen una segunda bifurcación del GPPD. Esta línea de trabajo intelectual busca

6 Sartori, Giovanni. 1997 ¿Qué es la democracia? Nueva Imagen. México.7 Pateman, Carole .1970. Participation and Democratic Theory. Cambridge University Press. Cambridge.8 Fung, Archon y Olin Wright, Eric. 2003. Democracia en profundidad. Nuevas formas institucionales de gobierno

participativo con poder de decisión.

entender, y con ello demostrar, la importancia de la vida cívica y de las organizacionesno gubernamentales para una democracia vigorosa. El GPPD se basa en estos aportespara explorar nuevas alternativas de reorganización de las instituciones formales delEstado que puedan estimular la participación democrática de la sociedad civil, y deesta forma articula un círculo virtuoso de refuerzo recíproco. Finalmente, el GPPD esparte de una tarea más amplia, en la que están involucrados muchos investigadores yciudadanos, que pretende imaginar y descubrir instituciones democráticas que sean, a

y administración burocrática a las que estamos acostumbrados. Al enriquecer enforma considerable nuestra comprensión de las instituciones, prácticas y resultados dela participación ciudadana, el modelo GPPD contribuye a esa tarea amplia”.

El GPPD parte de tres principios generales que son fundamentales a todos los

(2) participación activa de la gente común y corriente a quienes los afectan esos

soluciones a esos problemas. En los contextos de reforma institucional, son tres losdiseños institucionales que parecen darle estabilidad y profundidad a la práctica deesos principios básicos. Tales rasgos institucionales son: (1) la delegación de autoridad

eslabones formales de responsabilidad, distribución de recursos y comunicación que

(3) el uso y la generación de nuevas instituciones estatales que apoyan y guían losesfuerzos de solución de problemas de una forma descentralizada.

3. Participación y competencia política

Las teorías contemporáneas de la democracia participativa incluyen elargumento según el cual los individuos deberían recibir algún tipo de “entrenamiento”democrático fuera del proceso político nacional. Dahl o Eckstein indican cómo podríadarse este “entrenamiento” y señalan que es algo paradójico que en las organizacionesy asociaciones existentes, especialmente en las industriales que son estructurasoligárquicas y jerárquicas, se produzca un entrenamiento para la democracia9.

Resulta más coherente el argumento según el cual la educación para la democracia,que tiene lugar a través del proceso participativo en estructuras de autoridad nogubernamentales, requiere que dichas estructuras hayan experimentado un proceso dedemocratización. La teoría de la democracia participativa argumenta que la experiencia de participación de algún modo deja al individuo mejor equipado psicológicamentepara iniciar una mayor participación en el futuro.

9 Pateman, Parlicipation and Democratie Theory (1970)

John Stuart Mill argumentó que un carácter “activo” de los ciudadanos resultade la participación. Cole sostuvo que el carácter “no-servil” de los ciudadanos seríafortalecido con la participación. Una de las más importantes correlaciones positivasque han surgidos de las investigaciones empíricas es la que existe entre la participación

Cívica”, encontraron que en los cinco países examinados (U.S.A., Gran Bretaña,Alemania, Italia y México) se mantiene una relación positiva entre el sentimiento de

en el nivel local que en el nivel nacional. También se encontró que en U.S.A. y GranBretaña, donde existen más oportunidades institucionales para la participación local,el nivel de competencia fue más alto que en los otros países.

Ellos analizaron también los efectos de la participación en las organizaciones

fue más alto entre los miembros de organizaciones que entre los no-miembros yque el más alto de todos se hallaba entre los miembros activos de organizacionesexplícitamente políticas. La teoría participativa de la democracia tiene similitudes conlos argumentos recientes acerca del pluralismo social. Almond y Verba sostienen queel pluralismo, especialmente el pluralismo explícitamente político, es uno de los másimportantes fundamentos de la democracia política. Recientes investigaciones ensocialización política sostienen que los teóricos de la democracia participativa estaban

de autoridad no gubernamental ayudarían a la participación en la esfera propiamente

participación que tienen los adultos. Easton, en cambio, sostuvo que las experienciascomienzan en la niñez. En realidad, es necesario analizar las experiencias de la adultezque están relacionadas más directamente con la esfera política participativa sin desdeñarlas experiencias tempranas de los niños. Ciertamente, las experiencias de participación

El argumento principal de la teoría de la democracia participativa es que laparticipación en estructuras de autoridad no gubernamentales es necesaria para

requeridas para la participación en el nivel político nacional. La evidencia tambiénha mostrado que la industria es la más importante esfera para esta participación en lasociedad moderna.

Pese a que la participación en el lugar de trabajo ha sido demostrado como vitalpara la amplia participación política, puede argumentarse, sin embargo, que no es deimportancia central ya que en la actualidad el tiempo libre es crecientemente la partemás importante de la vida del trabajador y la esfera donde él espera ganar, y puedeganar, satisfacciones psicológicas. Los autores que plantean esto están convencidosde que los trabajadores, especialmente los trabajadores manuales, tienden a consideraral trabajo como algo puramente instrumental y que centran sus aspiraciones en

el tiempo libre. Puede decirse también de que el tiempo libre puede proveer un

en la sociedad en la que un segmento de consumidores son creativos en su tiempolibre aunque tienen un trabajo sin sentido y un segundo segmento que es capaz de la

el “argumento del tiempo libre” ignora la aserción de los teóricos de la democraciaparticipativa de la interrelación de individuos e instituciones. Si una cierta clase deestructura de autoridad industrial puede afectar la participación política, entonces ¿por

según el cual aquellas personas que más participan en tipos ‘públicos’ de actividadesde tiempo libre (organizaciones voluntarias, políticas), son justo aquellos grupos quetienen el estatus socioeconómico más alto: ellos son los más propensos a trabajar en

4. Participación y esfera pública

La teoría democrática elitista supone una contradicción entre gobernabilidady participación. El origen de esta contradicción hay que buscarlo en el debate entreguerras y la crítica de Max Weber, Carl Schmitt y Schumpeter a dos concepcionescentrales en la teoría democrática: la soberanía popular y la publicidad. Esta críticadio origen al elitismo democrático, según el cual la democracia para practicarsenecesita restringir la soberanía de las masas a un procedimiento para la selección delos gobernantes10

Para el elitismo democrático el mantenimiento de la democracia está ligado a larestricción de la soberanía popular y a la transferencia de la racionalidad de las elitesal sistema político.

Esta teoría ha sido cuestionada en los últimos 20 años por dos motivos.

por las formas de acción colectiva de la tercera ola de democratización. Estasmovilizaciones en lugar de amenazar a la democracia, la demandaban.

b. Con la consolidación de la democracia apareció la importancia de lasformas públicas de rendición de cuentas y la transparencia en las nuevasdemocracias.

10 Avritzer,Leonard. En: Metapolítica N. 16. Ver también: Bohman, James.1997. Deliberative Democracy andeffective Social Freedom: Capabilities, Resources, and Opportunities. En: Bohman, James and Rehg, William. 1997. Deliberative Democracy. The MIT Press. Cambridge-Massachussetts-London. Habermas, Jurgen 1997.Popular sovereignty as Procedure. En: Bohman, James and Rehg, William. 1997. The MIT Press. Cambridge-Massachussetts-London.

De este modo se recupera el elemento societal en las teorías de la democratización.Esto supone: a. la introducción de elementos deliberativos más fuertes en la esferapública. b. La incorporación de los movimientos sociales en una propuesta de la esferapública ofensiva. c. La democracia va más allá del debate entre elitistas y republicanos,

El concepto de esfera pública tiene dos características centrales desde un puntode vista de la democracia.

a. La reivindicación de un espacio para la interacción cara a cara distinto delEstado. Allí se discute las decisiones tomadas por la autoridad, el contenidomoral de las diferentes relaciones existentes en la sociedad y se presentandemandas al Estado. Los individuos discuten y deliberan sobre cuestionespolíticas y elaboran estrategias para sensibilizar a la autoridad. El uso públicode la razón establece una relación entre participación y argumentaciónpública. El argumento prevalece sobre la jerarquía social.

b. La ampliación del dominio público que conduce a la politización de nuevascuestiones. Hay una desacralización de la política al sacarla del monopoliodel Estado o de la Iglesia para extenderla y someterla a la discusión pública.Por ello la esfera pública es igualitaria no sólo porque permite la participaciónen el debate sino también porque nuevas cuestiones, presentes en mundoprivado, entran a la esfera pública.

La esfera pública rompe con dos elementos del elitismo democrático:

a. Conla imposibilidaddelaexistenciadeformasparticipativasdeadministración.Al distinguir Estado de esfera pública, se introduce un nivel adicional para laparticipación política. No emerge inmediatamente una nueva administraciónsino que emerge un nuevo espacio de discusión que pone en cuestión laadministración.

b. La disociación entre el bien común y las formas sustantivas de alcanzarlo.El bien común puede ser formal y puede ser pensado en términos de lacapacidad de los diferentes actores sociales de publicitar su lucha contra lasformas privadas de dominación. La construcción pública de identidades yde nuevas formas de solidaridad, posibilita la superación de las formas dedominación privada.

La teoría de la esfera pública no sólo abre un espacio para la participación sino quela fundamenta de acuerdo con la forma como se estructuran las sociedades modernas.

la existencia permanente de un espacio público. Así la publicidad es una característicade la democracia moderna. Esto implica una ruptura con el elitismo democrático en lamedida que todos los actores sociales son igualmente capaces de dominar el lenguaje

y argumentar públicamente. Esto implica la posibilidad de someter a la autoridadpública a la crítica. La administración pública para Habermas está vinculada al procesode complejización al que se puede aplicar la razón instrumental.

Al diferenciar racionalización de complejización, Habermas ofrece una alternativaa las respuestas republicanas y elitistas de la democracia acerca de la participación. De latradición elitista el rescata la preocupación sobre los límites internos consustanciales a lacomplejidad de la administración pública. Del republicanismo rescata la comprensiónde la democracia como un proceso de utilización pública de la razón.

Habermas opera entre una administración estatal cuya autonomía está aseguradapor el derecho y un principio de la formación de la opinión pública que tiene doscaracterísticas principales: su informalidad, en la medida que para Habermas sólo

esclarezcan las formas administrativas del poder político.

A diferencia de la democracia directa, la democracia participativa no niega a lademocracia representativa sinoquebusca llenar algunosvacíosqueésta implica aloperaren sociedades extensas, pobladas y complejas. La democracia participativa funcionasobre todo a nivel local. Por esa razón todas las investigaciones que buscan esclarecersu organización y funcionamiento se concentran en la investigación de aspectos dela misma o de localidades en donde ella opera. Este fue el sentido de la primerainvestigación sobre democracia participativa de Marina Irigoyen y Juan Arroyo. A ellosse suman en esta nueva investigación Ana María Benique y Juan González Cutipa. Laprincipal contribución de la investigación sobre la participación en Puno es el análisis

aunque esa incursión implique apelar a otra tradición teórica: la teoría de la elecciónracional cuyo pionero en el campo de la democracia fue Anthony Downs11. Unode los mayores costos puede ser la introducción de elementos de ingobernabilidad,especialmente cuando la participación invade el campo de la administración que se

Sinesio López Jiménez

11 Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy.Harper and Row Publishers. New York.

Desafíos de la DemocraciaParticipativa Local en la

Descentralización

PRIMERA PARTE



13

1.1 La cobertura del proceso

¿Cuál es el universo de población involucrada en las experiencias participativas en

el seguimiento de la participación en la descentralización en base a data objetiva. El

Consejos de Coordinación Local (CCL) en 600 municipios del país (Díaz Palacios,

se han instalado CCL en el 59% de los distritos, si bien aún está por ser aplicado un instrumento de recolección de información. A nivel provincial se informa existen CCL en 159 provincias, esto es en el 82% del total.1 Dada la diferencia de las cifras,

en el Perú, aproximadamente el 45% de los municipios habría entrado ya al proceso de reforma de la relación Estado-sociedad a nivel local. Este porcentaje da cuenta aproximada de la “cobertura del proceso participativo”.

___________________________________________________1 La información del CND ha sido tomada del informe de Julio Díaz Palacios y la de la MCLP fue proporcionada por Roxana

García Bedoya, estimada en base a una evaluación rápida en un Taller de la MCLP.

Capítulo 1:La cobertura y calidad del proceso

participativo en la descentralización:franjas municipales

y variantes de democracia local


14

1.2 La calidad de la participación: las franjas municipales participacionista, institucionalista y tradicional

La extensión no da cuenta sin embargo de la “calidad de la participación en la

aproximarnos a ella es necesario diferenciar franjas municipales dentro del proceso de descentralización local.

Del total de 900 municipios con procesos participativos en curso hay aproximadamente 200 municipios conducidos por alcaldes participativos “por

de concertación como RED Perú, REMURPE y a asociaciones municipales regionales como AMRA en Apurímac, AMRESAM en San Martín, MUNIRED en Huanuco y AMCEC en el Corredor Crisnejas, Cajamarca. Esta franja es uno de los actores

de participación son más activos y de mayor calidad.

a la calidad de la participación en la descentralización:

• la de los municipios con alcaldes participativos por convicción,• la de los municipios participativos por cumplimiento de las normas o

“institucionalistas” y,• la de los municipios rezagados en el proceso de descentralización participativa,

con una relación tradicional o incluso autoritaria con la población.

Hay así experiencias municipales participacionistas, institucionalistas y tradicionales. Actualmente –conforme a lo anterior– la primera franja abarca el 10% de los municipios, la segunda el 35% y la tercera el 55% de los mismos.

Nuestras doce experiencias están ubicadas en la primera franja municipal, la de

dichos municipios han sido y son la locomotora del proceso y el laboratorio de la nueva

participativas y hoy ha terminado compartiendo el liderazgo de un proceso nacional.


15

personas se han involucrado en los Presupuestos Participativos (PP). Se estima esta 2

avanzada tendrá entonces suma importancia en la cobertura, calidad, sostenibilidad e impacto de la descentralización local sobre la calidad de vida y el empoderamiento de las comunidades y personas.

En la década del fujimorismo la abrumadora mayoría de gestiones locales era

Pobreza y luego legislarse la participación local vía los CCLs y PPs, empezando a coexistir las tres franjas municipales actuales: la participacionista, la institucional y la tradicional. Actualmente, como vimos, la franja tradicional aún prima, pero la

tercera disminuya.

proceso de descentralización y el peso de las franjas municipales participacionista e institucionalista en el conjunto, además del porcentaje del presupuesto nacional

tercios no aplica la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y un 35% lo hace al mínimo

entre las normas y la realidad es mayor. No es casual “la inefectividad de la ley” se haya convertido en un objeto de estudio en las ciencias sociales latinoamericanas (O´Donnell,

___________________________________________________2 Entrevista a Julio Díaz Palacios, 14 de diciembre de 2004.


16

1.3 Las bases sociales de las experiencias estudiadas: democracias inclusivas en zonas de exclusión

¿Pero está realmente participando una parte importante de la población, en particular los pobres, en las nuevas estructuras descentralizadas locales? Nuestro

franjas institucionalista y tradicional.

Conforme se puede observar en la Tabla Nº 1, las doce experiencias locales

población de alrededor de 836,716 personas, de las cuales 460 mil corresponden al departamento de Huancavelica. Es en este universo donde se procesan algunas de las experiencias más profundas y variadas de participación y concertación local en el país.

Lo más resaltante para introducirnos a su comportamiento social y político

características sociales, en particular los elevados niveles de pobreza de todos los distritos y provincias, sus altos porcentajes de ruralidad y las altas tasas de

las bases estructurales donde se asienta la actividad de esta parte de la franja municipalista participacionista son contextos de gran pobreza y exclusión social, dándose en ellas una mezcla de democracias avanzadas y economías rezagadas. Se trata de experiencias de democracias inclusivas en zonas de exclusión, una cosa

de los pobres son los movimientos irruptivos e inorgánicos, sólo de protesta, reactivos, sobre los cuales teorizara Smelser (1989). En una franja de distritos y provincias pobres del país se viene intentando pasar de la teoría de la acción directa de los 70´s a la construcción de sociedades civiles y movimientos sociales,

posible.

Salvo la provincia de Yauyos, todas las demás experiencias provinciales se levantan sobre poblaciones con más de 80% de pobres: Azángaro, en donde el

con una Mesa de larga trayectoria y reconocimiento (CINDESAM), tiene 86,5% de


17

pobres y pobres extremos. Huancavelica, el departamento donde surgió entre 1998 y el 2000 la experiencia de la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), tiene 88,5% de su población en pobreza y pobreza extrema.

su dinámica basada fuertemente en el consenso pasivo -, todos los distritos están por encima del 70% de población en pobreza y pobreza extrema. Huaccana y Curahuasi, ambos de Apurímac, tienen respectivamente 98,7% y 95% de población

Consejo de Autogobierno Local con 120 miembros, tiene 92,8% de pobres y

proyectara al país durante los 90 una nueva forma de buen gobierno local, tiene 88,1% en pobreza y extrema pobreza. Santo Domingo, el distrito piurano del alcalde Carlos López, otra de las experiencias modelo en el país, tiene 80,9% de pobres y pobres extremos; cifra muy similar a la de su vecino distrito de Morropón, con 79,1% de pobres. Ichocán en Cajamarca tiene 82% de pobres e indigentes y todos los distritos de la provincia de Canas involucrados en la experiencia de Jabon Mayo tienen una población pobre y en extrema pobreza


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1017

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10.20

97.3

81

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1.274

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114

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19

estas características de las provincias estudiadas: los puntajes de San Marcos, Azángaro y Canas salieron en 0.459, 0.474, 0.477 respectivamente. Sólo Yauyos salió mejor librado, con 0.584 de puntaje. Las altas tasas de mortalidad infantil

en estas zonas.

Se trata entonces de experiencias de democracia local participativa en contextos de pobreza y pobreza extrema mayoritarios. La realidad social de las localidades rurales

de pobres y extremadamente pobres.

estas experiencias involucra necesariamente a los pobres, hasta por el hecho de

1,3%, en Curahuasi son el 5%, en Santa Rosa llegan al 7,2%, en Limatambo son el 11,9%, en la provincia de Azángaro el 3,9% y en el departamento de Huancavelica el 11,5%. En todos los demás distritos y provincias los no pobres suman entre el

pobres no extremos son mayoría sobre la pobreza extrema. Sólo Yauyos sale de este

de Alis tiene un 84,4% de no pobres y en la provincia de Yauyos los no pobres son el 45,8% de la población.

Tenemos así tres situaciones:

superiores a los 90% de la población y encima los pobres extremos son mayoría;

varían entre 70% y 89% y en los cuales la franja de pobres no extremos es mayoría; y

c) localidades con una distribución similar al promedio nacional entre pobres y no pobres (54%/45% cada uno).

Cinco de las experiencias estudiadas son del tipo a (Azángaro, Angaraes, Huaccana, Curahuasi y Santa Rosa), seis del tipo b (Limatambo, Ichocán, Jabon Mayo, Santo Domingo, San Marcos y Morropón) y una del tipo c (Alis-Yauyos).


20

1.4 Variantes de democracias locales: tipos de democracias participativa

La posibilidad de la inclusión de los pobres en las formas participativas depende

sólo existe en la base la democracia representativa y la democracia participativa, sino varios subtipos de ambas y gradaciones diversas entre democracia directa, democracia

con sus bases.

Los regímenes de democracia directa y de democracia representativa son los casos más claros evidentemente en cuanto a la existencia o no de una vocación inclusiva. En los casos de democracia directa hay inclusión de los pobres y en los casos de democracia representativa no: se gobierna en nombre de y hasta a favor de los pobres, pero no con ellos.

asambleas.

Entre nuestras experiencias revisadas el caso de Jabon Mayo es también el de una

alimentaria y en función a ello la vinculación al mercado. Se trata de una experiencia promovida desde la Federación Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC), coordinada con los municipios del corredor del Jabon Mayo en la provincia de Canas, pero cuyo eje no es la relación sociedad-Estado sino la relación sociedad-economía, en la construcción de un movimiento social de nuevo tipo, de productores, con una base de solidaridad entre sí. El objetivo es forjar un movimiento campesino en base a

agroecológico, en base a la capacitación tecnológica y la implementación de tecnologías productivas, conservacionistas y de transformación (FDCC, 2004). Es por tanto un caso aparte de las otras once experiencias municipales de participación y concertación.

tanto a los pobres son, en el otro extremo, los de democracia representativa clásica,


21

se mantienen prácticamente en el régimen municipal anterior a la actual Ley Orgánica de Municipalidades.

El problema más complejo es calibrar la capacidad inclusiva de las experiencias

abiertas.

organizaciones sociales. Como se sabe, la Ley exige a las organizaciones sociales tener

Tabla Nº 2: Capacidad inclusiva de las variantes institucionales

Franja municipal

Franja de municipios tradicionales

Franja de municipios institucionalistas

Franja de municipios participacionistas

Variante institucional

Municipio vertical (Democracia local elitista)

Sólo CCL – Aplicación estricta de la Ley (Democraciaparticipativa limitada)

- CCL con Mesas mononucleares, por ser procesos iniciales o en retroceso luego

participativa de representantes)

- CCL con Mesas

territorializadas, con rendiciones de cuentas, vinculantes de facto (Democracia participativa de representantes y poblaciones)

Inclusión de pobres y extremadamente

pobres

No inclusivos

Muy poco inclusivos

Poco inclusivos

Inclusivos

Inclusión de Género

No inclusivos

Acciones mínimas para la participación de mujeres

Poco inclusivos aún

género, básicamente interés de invitación a organizaciones de mujeres a reuniones de trabajo y algunas acciones de capacitación a liderazgos. Liderazgos intermedios emergentes en las municipalidades y organizaciones sociales.


22

De otro lado están los municipios participacionistas, la mayoría de los cuales tienen CCLs y Mesas. Una parte de éstos ha convertido a sus circunscripciones en laboratorios de nuevas formas institucionales de democracia local avanzada, generando articulaciones diversas entre ambas instancias y la población. En contraste, otra

sociales, sean estos hombres o mujeres. Hemos denominado a los casos más abiertos

participativa de representantes y poblaciones”. Esta última se acerca al modelo de democracia directa, sin dejar de ser un modelo de cogestión. Los casos más cerrados,

mononucleares, las hemos denominado como “modelo de democracia participativa de representantes”.

___________________________________________________* No se han incluido las experiencias de MECODEH y Jabon Mayo porque no corresponden a experiencias municipales de

concertación.

*Distritos rurales y Modelos de Democracia

Tipo a:Muy Pobres

Tipo b: Mayoría

Pobres

Tipo c: En el promedio

nacional

Democracia elitista representativa clásica

Democracia participativa

HuaccanaAzángaro Curahuasi

Limatambo1993 2002 Santo Rosa SantoDomingo

San Marcos 2004IchocánMorropón 2004

Yauyos

Municipiostradicionales 55%

Municipios participacionistas 10%

Municipiosinstitucionalistas

35%

limitadaDemocracia

participativa de

representantesDemocracia

participativa de representantes y

poblaciones

Modelos de Democracia


23

En las variantes institucionales más cerradas la participación social es todavía centralmente de la sociedad civil mesocrática y no de la sociedad civil popular ni de los pobres y pobres extremos. Y viceversa, cuanto más abierta la institucionalidad de participación y concertación, más inclusiva socialmente. Una localidad tipo a, muy pobre, con un modelo de democracia participativa de representantes y poblaciones, activa, de hecho involucra a pobres y pobres extremos (Azángaro, Curahuasi). Una

a los muy pobres (Santo Domingo). Una localidad tipo b, con mayoría pobre y un

con reuniones periódicas de sólo líderes y rendiciones de cuentas formales, difícilmente involucrará a la población y a los pobres de ella (Ichocán). Una localidad tipo c, con


25

En realidad todo el proceso de la descentralización local se resume en una

hecha ley, han ido promoviendo nuevos actores.

Primero los actores participacionistas hicieron el Estado local a su semejanza –en

a reconstituir las sociedades locales.

Como dicen Fung y Wright (2003: 15), el modelo de “Gobierno Participativo

reforma descentralista participativa, se construye “explorando nuevas alternativas

la participación democrática de la sociedad civil, y de esta forma formar un círculo virtuoso de refuerzo recíproco.”

Evidentemente la relación entre actores e institucionalidad ha variado en el tiempo: no fue lo mismo ser participativo en el punto más alto del autoritarismo

diferenciar tres generaciones de municipios participativos:

Capítulo 2:Una descentralización de doble pista: actores que construyen instituciones

e instituciones que promueven actores


26

aSalvador (VES) e Ilo, no estudiados por nosotros, pero referentes para todas las generaciones municipales posteriores;

Morropón, San Marcos y Yauyos. MECODEH no es una experiencia

y Santo Domingo cronológicamente deberían estar ubicados en este período,

de la democracia; y

c) la “generación de los municipios participativos con un contexto a favor”

Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.

estudiado, comprenden en parte a experiencias de la generación de pioneros, en donde la participación y concertación local se hicieron sin marco legal a favor, y comprenden también a experiencias de la generación 2001-2004, con

institucionalizadas (CCLs, CCRs, PP) y además, en este caso, por tratarse de

institucionalizada.

diferente a esta doble vía entre actores locales e institucionalidad local es la de Jabon Mayo, por tratarse de un proyecto de autogestión con diversos puntos de apoyo institucional (FONCODES, Gobierno Regional, municipios, etc.).

en el proceso de descentralización municipal reciben ya modelos básicos de nueva institucionalidad municipal a seguir, con sus avances y limitaciones, a diferencia de

institucionalidad.


27

de resistencia pasiva no funciona el estímulo para el involucramiento de la sociedad

el círculo virtuoso? ¿Cómo puede la franja municipal participacionista heredar al país

doctrinal de sus orígenes?

epistémica descentralista municipalista a tener cierta presencia en la formulación legislativa descentralista y legislar para la nación implica invitarla a ser participativa

sociales en las décadas de los 70 y 80. Después de todo, la comunidad epistémica descentralista municipalista ha obtenido la re-conexión comunicacional con la nación también a partir de un cambio de discurso. La participación social de la acción directa

actual.

La generación de los municipios precursores de la actual política nacional de participación y concertación local comprende a Villa El Salvador e Ilo, experiencias

generase como Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES)

residenciales y sectores. Luego Villa El Salvador se convirtió en distrito en 1983 y los acuerdos de la CUAVES tenían carácter vinculante para sus alcaldes participativos,

partir de 1998 VES retomó y relanzó su experiencia participativa, con una consulta ciudadana en donde votaron más de 50,000 pobladores para la elaboración del tercer Plan de Desarrollo Concertado y del primer Presupuesto Participativo del distrito. VES se ha constituido así en un referente mundial por la amplitud de mecanismos

1996; Remy, 2003).

Ilo sorprende igualmente por la versatilidad de procesos y prácticas generadas, como sus Asambleas Populares, su Concejo Municipal con integración con voz de representantes de las organizaciones sociales, los Comités de Gestión, el Plan de


28

Desarrollo, los Presupuestos Concertados, todo ello en un contexto de constante

medio ambiente. Ilo construyó durante siete gestiones municipales participativas ininterrumpidas – con los alcaldes Julio Díaz Palacios y Ernesto Herrera - múltiples espacios de concertación entre la municipalidad, la ciudadanía y las empresas públicas y privadas locales, para la formulación y ejecución de planes y proyectos para el desarrollo sostenible de Ilo y para la información directa y la toma de posición de la población (Díaz Palacios, 1990; López Follegatti, 2000; Irigoyen y Balvín, 2002).

La generación de los pioneros comprende a las experiencias municipales

y entre ellas las más conocidas son las de Cajamarca y Limatambo. Esta generación comprende también a otras gestiones municipales participativas estudiadas como las de Morropón (Piura), San Marcos (Cajamarca) y Yauyos (Lima). En el segundo

participativo de los pioneros, como la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), matriz de todas las experiencias participativas posteriores en Huancavelica, entre ellas Angaraes. En este segundo lustro fue importante la labor

Interinstitucional (MCI).

de “buen gobierno” recorriendo la segunda pista - inversa a la anterior – son los de la generación con contexto a favorpara dialogar y reconstituir sociedades locales.

país de la participación concertada. En la etapa previa cada municipalidad o Mesa intentaba tener su propio manual e instrumentos sobre cómo formular su plan desarrollo, cómo hacer el PP, o cómo procesar su gestión. Hoy la participación está más institucionalizada, con organizaciones formalizadas de concertación, instrumentos de gestión como los diagnósticos, los planes, los presupuestos participativos, las rendiciones de cuentas. Hay normativas, directivas y plazos, todos con múltiples

comunidad descentralista, pero representando de todos modos un paso adelante respecto a la forma de gobierno edil tradicional. Esta pista la hemos observado

estudiado: Azángaro, Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.


29

Tabla N° 3: Generaciones de municipios participativos

Generación

Generación de municipios precursores(Décadas de 70s y 80s)

Generación de municipios pioneros(Década de los 90s)

Generación de municipios con contexto a favor(Periodo 2000-actualidad)

Experiencias de participación y concertación

Limatambo (Cusco), San Marcos (Cajamarca), Morropón (Piura), Yauyos (Lima)

(Huancavelica), Ichocán (Cajamarca)

Azángaro (Puno), Curahuasi (Apurímac), Huaccana (Apurímac), Santo Domingo (Piura) y Santa Rosa (Puno)


31

centrales en el lanzamiento y sostenibilidad de las experiencias participativas:

a) la presencia de alcaldes con voluntad de liderazgo participativo; b) la existencia de formaciones políticas con adhesión a la participación;

de inversión local; e) el involucramiento activo de la sociedad civil y las organizaciones

sociales;

formación de una esfera pública local deliberante; yg) el tiempo de maduración de las experiencias.

Hay experiencias con uno, con dos, tres, cuatro, cinco y hasta con los siete factores o fuerzas motrices de la participación y concertación. A veces un factor empezó y trajo a los otros. Al revés, procesos con varios de estos elementos a veces se elitizaron en el camino y perdieron fuerzas motrices. Los procesos orgánicos tienden a tener todos.

Capítulo 3:La fórmula de la sostenibilidad

de las experiencias: las combinaciones entre alcaldes, equipos, proyectos políticos,

ONGs y organizaciones sociales


32

motrices sino con el factor tiempo. Experiencias largas llegan a un punto de no retorno

la garantía de perdurabilidad.

El factor sin el cual no hay una experiencia de concertación entre el Estado

independiente y adscribir a la participación para aumentar su base de legitimidad, o proceder de un proyecto político participativo, sea éste nacional, regional o local. La presencia de partidos políticos no es determinante en el desarrollo de estas experiencias; la mayoría en todo caso corresponde a movimientos locales o regionales poco estructurados.

Pero si lo fundamental de todo el proceso reposa sólo en la acción del alcalde

conducción, la experiencia tiene mayor sostenibilidad y hay posibilidad de relevo sin

Cuando no existen los alcaldes, estamos hablando de otra participación social, la de los movimientos sociales, esto es de experiencias desde abajo, con alcaldes y

distrito de Alis con un comité de gestión de un proyecto y luego se accede a la alcaldía y a un consejo interdistrital; o en Jabon Mayo, en donde se trata de un movimiento

productores; o en MECODEH, una experiencia de movilización regional masiva e intensa pero de corta duración.

autoridad, se trate de una concertación entre Estado y sociedad, o entre Estado, sociedad y empresas privadas. La concertación es para la autoridad una etapa superior ya no sólo respecto al estilo de gobierno tradicional sino respecto a la antigua gestión

la autoridad concertadora acepta la interlocución y el diálogo para buscar arribar a acuerdos. Pero puede haber una concertación sin mayor participación social, sólo con los representantes.

El factor más raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y

es el de las mujeres y de los jóvenes, cuya participación, si existe, es episódica, más


33

Tabla N° 4 Fuerzas motrices de la sostenibilidad de las experiencias participativas

participativa se convierte en cultura cívica poblacional, luego de procesos más

todos: entre el municipio y la población, entre los líderes y sus bases, entre todas las

razonamiento colectivo permanente, voluntades compartidas. Algo de ello se aprecia en algunas experiencias con políticas comunicacionales, como en Curahuasi, pero es aún un factor escaso.

Experiencia

Azángaro

Curahuasi

Huaccana

Ichocán

Jabon Mayo

Limatambo

MECODEH-Huancavelica

Morropón

Santo Domingo

San Marcos

Yauyos

Factores claves

Alcalde participacionista, influencia y apoyo de ONGs y

Cooperación-ONGs y alcalde

Alcalde participativo sin experiencia política, apoyo de la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AMCEC)

Proyecto gremial, proyecto político y apoyo de ONGs y cooperación

Alcalde participativo de proyecto político participativo

Inducción de ONGs, formación de cohorte dirigencial regionalista y reactivación de sociedad civil regional

y apoyo de ONGs/cooperación

y apoyo de ONGs y cooperación

Alcaldes participativos independientes, liderazgos compartidos

ONGs y alcaldes de un Corredor (Nor Yauyos)


34

La experiencia provincial de San Marcos en Cajamarca es un ejemplo de una experiencia basada en una fórmula de tres pies: alcaldes participativos independientes

conducción.

Efectivamente en las provincias del norte este de Cajamarca, San Marcos entre ellas, la cooperación internacional (UNICEF y el proyecto especial APRISABAC) tuvo una fuerte inversión en salud y servicios sociales. Sobre la base de una condición

Así nació el Comité Interinstitucional por el Desarrollo de San Marcos (CINDESAM),

a actores públicos y sus proyectos de trabajo, combinando la acción concreta con

(Irigoyen, 1996).

principalmente a los representantes de los sectores Salud, Educación, Agricultura, institutos, municipalidades distritales y ONGs como Centro IDEAS y la Fundación Terra. Con ellos debatió, decidió, avaló, ejecutó e hizo rendiciones colectivas de los

de intercambio y apoyo mutuo de la institucionalidad local en acciones comunes y

proyectos productivos. Ha tenido un interés particular en promocionar la participación de las mujeres en las juntas de agua y saneamiento y la mejora de la educación

y grupos políticos han considerado a CINDESAM como plataforma clave para el desarrollo. Además ha sido un referente para la constitución de la Red Perú. Se ha logrado atraer la cooperación y los propios recursos locales para mejorar

explorando ahora el desarrollo económico local. Esto ha generado cierta cultura de la concertación, crecientemente interiorizada en autoridades, líderes y dirigentes sociales. La Mesa provincial, además, integra a los distritos.


35

Si bien no todas las autoridades le han dado la misma fuerza a CINDESAM, se reconoce este espacio y se mantiene el espíritu de concertación. Hoy la Mesa se

actualmente a nuevos actores.

La experiencia de Limatambo en Anta, Cusco, es un ejemplo de una experiencia basada en una fórmula de una fuerza motriz original: un alcalde participativo procedente de un proyecto político participativo. El apoyo de ONGs y la cooperación fué posterior y reforzaron el proceso.

En dicho distrito Wilbert Rozas ganó en 1992 las elecciones municipales con el movimiento político Unidad Campesina Popular, organizado en base a la Federación Distrital de Campesinos, e inició tres gestiones participativas exitosas, creando primero un Consejo Comunal con representantes de las 33 comunidades campesinas

Junta Vecinal.

local, siendo la fuente principal de los recursos el presupuesto municipal, con ingresos propios. La ONG Centro Bartolomé de las Casas (CBC) y la cooperación internacional complementaban el apoyo. En Limatambo no se formó una Mesa, debatiéndose el

oportunidad de diálogo con las autoridades, compartiendo con todos y todas las decisiones de inversión municipal y las líneas prioritarias de trabajo. Las organizaciones de mujeres pasaron también de excluidas a participantes.

período municipal, se abrió las puertas a una forma diferente de gestionar y pensar un municipio rural, proyectando la experiencia a la provincia de Anta en el 2003, en

La experiencia de Morropón es un ejemplo de una fórmula de tres pies: un alcalde

de ONGs y la cooperación.


36

En dicha localidad durante tres periodos consecutivos, entre 1990 y 1998, el

un movimiento regional, Unidad Popular, fuerza formada luego de la dispersión de

como base el Plan Concertado de Desarrollo PCD y desechó lo avanzado. Gran parte

ganó la alcaldía provincial, con Carlos Ramos, retomándose parcialmente la gestión

La experiencia de la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica (MECODEH) es un ejemplo de la presencia de casi todos los elementos de la fórmula de sostenibilidad pero en forma secuencial y por corto tiempo (1998-2000). Pese a su

alcaldías en Huancavelica y es parte activa de la comunidad descentralista nacional.

MECODEH es importante como matriz de muchos desarrollos de concertación posteriores. Su antecedente fue la formación en 1995 de una Mesa de Trabajo sobre Desplazados por la Violencia Política, a iniciativa de la entidad cooperante Consejería

Cabalgata hacia Lima en 1998, bajo la bandera de “Huancavelica, región autónoma y piloto”. Participó en ella la comunidad Chopcca huancavelicana, conjuntamente con más de 1,500 líderes regionales y alcaldes distritales y provinciales. Luego

incorporando activamente a 80 de los 94 alcaldes de la región, muchas organizaciones sociales y todas las entidades públicas presentes en la región.

masivo de formulación participativa del Plan de Desarrollo Regional, desde el nivel

planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originándose mesas en todos


37

Castrovirreyna, Angares, Yauli y muchos distritos de la región. Hay ahora cerca de 15 alcaldes procedentes de la experiencia, activando mesas y participación.

desató una ofensiva por parte del autoritarismo por ganarse aliados municipales ofreciendo a cambio recursos para obras locales.

La experiencia participativa de Huanta es un ejemplo de una fórmula muy centrada en un solo factor, el liderazgo del alcalde participativo, si bien con apoyo de ONGs, deviniendo en una experiencia poco sostenible en el tiempo.

Huanta no ha sido estudiada directamente por nosotros pero la revisión de

autoridades ediles presionadas por el fujimorismo e incentivadas con la promesa de

En Huanta Milton Córdova La Torre ganó las elecciones municipales de 1995 con la lista independiente Paz y Desarrollo, integrada centralmente por profesionales huantinos. La provincia había sido devastada durante más de una década por la violencia política e incluso había perdido población pues entre los censos de 1981 y 1993 disminuyó de 76,060 a 60,819 habitantes. A inicios de 1996 un taller organizado por PACT y TADEPA permitió al recién electo consejo municipal conocer las experiencias participativas, decidiendo trabajar en forma concertada. Hubo así encuentros de concertación en seis de los siete distritos de la provincia y en marzo de 1997 se realizó el Primer Encuentro Provincial de Concertación con 137 delegados. Ahí se acordaron los ejes del plan de desarrollo distrital y el organigrama de la Mesa, compuesta por los municipios, organizaciones sociales e instituciones públicas y privadas. Hubo al inicio una primera etapa de mucha actividad de las Mesas y sus comisiones, pero al cabo de un tiempo las asambleas comenzaron a ser

los votos. Como dice Avila, la Mesa era “presidencialista” y la adhesión de Córdova a la concertación era de tipo utilitario, siendo su reelección un realineamiento de la alcaldía con la cultura prebendalista incentivada por el fujimorismo.


38

La experiencia de Santo Domingo es un ejemplo de una fórmula de tres fuerzas motrices: un alcalde participacionista, un proyecto político participativo y el apoyo e

En 1998 ganó las elecciones distritales el actual alcalde Carlos López con la lista

sin éxito. Hoy está en su segundo período municipal. La ONG CIPCA contribuyó a

planeamiento estratégico. El liderazgo del alcalde es innegable y su reconocimiento regional y nacional, siendo directivo de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE).

En el primer período municipal se dió la constitución del espacio de concertación,

distrito en 8 zonas y se hizo un Plan de Acción Concertado en cada zona. Se acordaron entonces los ejes estratégicos del Plan distrital. En el segundo periodo se procesó participativamente la formulación del Plan Operativo Concertado, poniendo en marcha para ello toda la estructura de instancias generadas antes.

(CODELCP), cuyo presidente es el párroco, ocupando la vide-presidencia el alcalde. Sesiona cada seis meses. Existen además las Comisiones Municipales de Concertación

Desarrollo del PCD, a reunirse bimensualmente. También se han creado los Comités de Desarrollo Zonal (CODEZO), conformados el 2003 con 7 representantes en las 9 zonas, con el objetivo de descentralizar la gestión municipal; y los Comités de Desarrollo de Caserío (CODECA). El organigrama culmina en la Asamblea General

CODEZOS y 287 representantes de CODECAS. Además de todo esto, funciona el CCL Ampliado, con 32 integrantes. Toda esta organización aspira a democratizar la gestión edil pero a la vez constituye un desafío por la multiplicidad de reuniones y la articulación entre instancias. Santo Domingo es, también, uno de las experiencias de mejor ejecución de PP.

La experiencia de Curahuasi es un ejemplo de una fórmula de tres fuerzas motrices: un alcalde participacionista independiente con base en la Federación Campesina, un


39

embrionaria se trabaja niveles de comunicación con la población y el relacionamiento con la juventud.

constituyendo el Comité de Concertación Interinstitucional de Curahuasi (CCOI) como espacio interinstitucional público-privado. El alcalde provenía de la Federación Campesina. La experiencia recibió la asesoría de ONGs, como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA) y el Centro Bartolomé de las Casas (CBC), y de agencias de cooperación, como COSUDE y UNICEF. Bajo

Desarrollo Estratégico del Distrito de Curahuasi al 2010, con la participación de instituciones públicas y privadas y de las organizaciones sociales, como la Federación Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades campesinas, asociaciones de productores, comités CLAS y juntas vecinales. UNICEF y la ONG CICCA (con el proyecto PROESA) dieron un apoyo decidido al proceso. El CCOI cuenta con personería jurídica y reglamento de funcionamiento, y está adscrito a Red Perú. Luego, hacia el 2000, se creó la Mesa de Negociación del Anís (MENA), el producto líder de la provincia.

Desde el 2003 la actual gestión municipal del alcalde Julio César Luna ha

Curahuasi es laboratorio de múltiples prácticas y formulación de instrumentos para la democracia participativa, como las “rendiciones de cuentas estructuradas”, con agenda previa debatida, trasmitidas por la radio “en vivo y en directo”. Esta experiencia ha potenciado la participación de jóvenes, hombres y mujeres, y variadas formas comunicacionales en el campo (teatralizaciones, música, pasacalles).

La experiencia participativa de Azángaro es un ejemplo de un proceso en dos fases distintas, una primera en el 2000 basada en la fuerza motriz de una ONG y una segunda, desde el 2003, centrada en una fórmula de cuatro pies: un alcalde

ONGs y la cooperación.

Interinstitucional con el apoyo de CARE Perú. Dicha apertura contó con el auspicio


40

implementado. La experiencia se desarrollaba entonces en un contexto de gran

Democrático Regional (PDR) y asesor de la Federación Departamental de Campesinos

pero ganó en algunos distritos y en Azángaro. La gestión provincial cuenta con el apoyo del Proyecto Fortalece (MIMDES- DFID), CARE Perú, SER y Red Perú. En

En forma participativa se ha actualizado el Plan Estratégico al 2012, buscándose priorizar proyectos de desarrollo económico en vez de los tradicionales proyectos de infraestructura. Los ejes de la actual gestión son tres: transparencia, participación y producción. El Alcalde lidera la Red de Mesas de Concertación Interinstitucionales (MCI) de Azángaro, Ayaviri-Melgar y Huancané.

La experiencia de Yauyos es una experiencia sui generis en dos etapas, una primera en el distrito de Alis, centrada en la gestión participativa de un proyecto, y una segunda, más amplia, a nivel del Corredor Nor Yauyos, de formación del Comité de Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), en una fórmula con dos pies: los alcaldes y las ONGs.

Walter Varillas promovió primero el Comité de Desarrollo del Distrito de Alis (CODALIS) en Yauyos en 1994, para luego acceder a la alcaldía en 1996, por un

proyecto, inicialmente transferido del Instituto Salud y Trabajo (ISAT), del cual Varillas era Director. CODALIS no es una Mesa, por tanto. Con dicho proyecto se hicieron obras en el distrito, como la piscigranja, los pastos cultivados, etc. Luego de una fase de confrontación entre sus integrantes en 1996, Varillas accedió a la alcaldía en el periodo 1996-98 y generó una alianza entre su nueva ONG Pro Yauyos y la ONG Instituto Rural Valle Grande para impulsar la Corporación de Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY). CODENY va más allá de Alis e integra a los 7 distritos del Corredor

Huantán), comunidades campesinas, organizaciones públicas, privadas y de base de los distritos de esta zona se agruparon en la Corporación de Desarrollo del NorYauyos (CODENY), estando inscrita en los Registros Públicos como asociación civil sin


41

Yauyos 1997-2002 y ahora ultimo el segundo Plan de Desarrollo Estratégico del Nor Yauyos 2002-2006. El logro más importante de la CODENY hasta el momento ha sido la declaración de Área Natural Protegida en la categoría de Reserva Paisajística del Nor Yauyos – Cochas.

Yauyos es, entonces, un caso particular entre los estudiados por varios motivos.

experiencias estudiadas. De otro lado, en Alis se inicia la concertación sin alcaldía, en 1994, alrededor de la gestión de un proyecto, y posteriormente se da su ampliación, en 1997, a todo el Corredor de la Reserva Paisajística de Nor Yauyos, en un Comité

ONG Pro Yauyos.

La experiencia participativa de Huaccana en Apurímac es un ejemplo de un proceso motorizado en forma importante por fuerzas exógenas públicas y privadas,

y conducción.

En este distrito de la provincia de Chincheros Nilo Najaro ganó las elecciones

reformulo como “Huaccana al 2012” -, con apoyo del Ministerio de la Presidencia

el proceso el anterior Comité de Desarrollo Distrital se transformó en la Mesa de

Suari, Maramara, Pumachuco, Rio Blanco, Ahuayro y Alaypampa), todas ellas instancias de seguimiento e implementación del PCD. En las mesas participan la municipalidad, las instituciones locales y las organizaciones sociales. Luego, desde el

ser incluido el distrito como una experiencia piloto ante el MEF para la validación de la metodología para el PP distrital, hasta entonces formulada en gabinete. En las elecciones del 2002 ganó el profesor Roberto Medina, del movimiento

generan agregación de intereses sino sumatorias de pedidos, encima con muy

fortalecimiento de la democracia local. En la actualidad el distrito ha dejado de ser ámbito de intervención de proyectos de cooperación y la experiencia no ha dado nuevos pasos interesantes,


42

luego de haber sido el “laboratorio del PP rural”.

Se concluye de esta revisión de factores claves de la sostenibilidad algunas lecciones:

1. Los factores exógenos pueden inducir el proceso pero no reemplazarlo,

2. Los factores endógenos de alta volatilidad son los alcaldes con liderazgos

3. Los factores endógenos de mayor perdurabilidad son la existencia o creación

regionales o nacionales;4. El factor más raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y

empoderamiento poblacional;5. El factor comunicación es de primera importancia para construir una esfera

pública local deliberante, escuela pública de ciudadanía: ahora se presenta como el más incipiente en las experiencias;

6. El factor tiempo es central para arribar al punto de retorno social de la inversión: hay así tiempos de formación y de maduración.


43

¿Cómo funciona la institucionalidad democrática en la franja municipal participacionista? En la mayoría de experiencias locales participacionistas visitadas la

una coexistencia de dos democracias participativas, la institucional

tienen sólo Mesa.

como un laboratorio generador de variantes institucionales por el hecho de haberse emitido leyes sobre ello en el marco de la descentralización.

viene ensayando rebasan la legislación sobre CCLs y PP. Pero esta situación es inversa

legal o no se cumple la ley.

el dilema institucional sobre si el régimen municipal participativo va ser real o

Capítulo 4:Viejas y nuevas institucionalidades

mezcladas en la franja avanzada: Democracia participativa limitada,

democracia participativa de representantesy democracia participativa

de representantes con poblaciones


44

formal, o incluso obviarse, como muchas leyes en el Perú. Como veremos, la actual

como un medio. Los primeros, los participacionistas, los sienten poco democráticos, y los segundos, los institucionalistas y tradicionales, los sienten poco útiles como un organismo con interlocutores sociales numerosos y representativos, con los cuales legitimar sus gestiones.

4.1 Las reingenierías institucionales: Mesas y CCLs

La superposición objetiva de funciones entre las Mesas y los CCLs ha

nuevo problema.

En realidad el problema de la superposición de funciones y competencias es característico del Estado peruano, por su modelo de gestión burocrático-

al terreno de la participación y concertación. En el país ha habido hasta hoy tres olas de creación de instancias de concertación: la de las Mesas de Concertación de los 90s, la de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP) a partir del 2001 y ahora la de los CCL y PP. 3

El paso de una oleada a otra siempre ha originado un reacomodo, no sin

de las Mesas existentes han debido apelar precisamente a su capacidad de concertación para evitar un paralelismo indeseable en el propio campo de la concertación. En Santo Domingo, Piura, enfrentados al problema el 2001, optaron por cambiar el nombre de la instancia existente – el Comité de Desarrollo Distrital (CODEDI) – para convertirla en Comité de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza (CODELCP).

siempre, constituyendo una comisión temática sobre pobreza. En Curahuasi se acordó conservar el Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI) existente a

representación de la municipalidad distrital asiste a la MCLP provincial.

___________________________________________________3 En el presente informe el tipo de Mesas de Concertación que se han estudiado – salvo un caso - son las previas a la Mesa de

Concertación de la Lucha contra la Pobreza, por lo que se utiliza el término Mesas para las primeras, más antiguas, y las siglas MCLP para las segundas.


45

temáticas de participación y concertación en un sistema político local, como ha planteado Varillas (2004).

de soluciones a la relación entre Mesas y CCLs, cuatro de las cuales buscan evitar la duplicidad y en algunos casos darle un valor agregado a los CCL:

a) Inclusión del CCL dentro de la Mesa de Concertación: Azángaro

y sus acuerdos tienen poder vinculante de facto, reuniéndose el CCL luego

b) Ampliación del CCL y complementariedad con la Mesa: Santo Domingo y Curahuasi

En Santo Domingo, el alcalde Carlos López ha reglamentado el CCL a través de una Ordenanza, ampliándolo hasta sumar 32 representantes: el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil, 9 presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y productivas de nivel distrital, el presidente del CODELP y 3 representantes

exige la norma para la inscripción de organizaciones sociales, habiendo sido

a construir un triángulo comunicacional alcalde-CCL, alcalde-Mesa y Mesa-

itinerante.

En Curahuasi el Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI) viene de 1999 y cuenta actualmente con un PCD y 7 mesas temáticas. A inicios del 2004 constituyó su CCL con una amplia difusión en las comunidades y


46

Actualmente el CCL tiene su Reglamento y cuenta con 30 representantes, 6

le puede posibilitar tener un rol, según los entrevistados, de interlocución

c) Representación de la Mesa en el CCL: San Marcos

reuniéndose y su composición integra centralmente a la “oferta institucional

organizaciones sociales – la “demanda provincial” - están más representadas

adecuado entre la Mesa y el CCL la municipalidad ha acordado mediante una Ordenanza integrar a un representante de CINDESAM como representante en el CCL.

d) Mesa sin CCL: Morropón y Santa Rosa

En Morropón, luego del activismo participativo entre 1990-98 con el alcalde Maximiliano Ruiz y de la fase de declive posterior, desde el 2001 hay una

En Santa Rosa, en la provincia de Melgar, hubo una primera experiencia de creación de una Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI) entre 1999 y 2002 a partir del apoyo de CARE Perú (proyecto FOGEL), durante la gestión del alcalde Domisiano Ccama. El nuevo alcalde Julián Páucar, ex Secretario General de Federación Departamental de Campesinos de Puno (FDCP), en octubre del 2003 reemplazó la MCI por otra instancia de concertación local, el Consejo de Autogobierno Local (CAL), intentando seguir el modelo de Consejo Comunal Vecinal de Limatambo. Dicho CAL tiene 60 miembros titulares y 60 suplentes y se reúne cada tres meses, teniendo una secretaría

debatido el Plan Estratégico y el PP, pero hasta el momento no se implementa el CCL.


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1. CCL dentro de la MCAzángaro: MC vinculante de facto, CCL formaliza acuerdos - Integrantes son facilitadores de MC.

2. CCL ampliadoSanto domingo: Reglamento del CCL lo amplia 32 y Mc FuerteVurahuasi: CCL ampliado a 30 representantes, 24 de sociedad civil: Mesa fuerte

3. MS Consultiva de CClSan Marcos: Ordenanza municipal legaliza 1 representante de mesa en CCL

4. MC sin CCLMorropón: Mesa débil y CCL no instalado por ¨sobrecarga de actividades¨Santa Rosa: Mesa fuerte (CAL), CCL no instalado

5. MC y CCL, vidas separadasIchocan: Ambas débiles, sobre todo la MC, y separadasYauyos: CODENY, espacio de concertación de corredor, no relacionados con los CCL distritales

Tipos de Relación entre Mesas de Concertación y CCLs

e) La Mesa y el CCL sin relación, vidas paralelas: Ichocán y Yauyos

Ichocán es una mesa de tipo declinante, mononuclear, cuyo apogeo

Interinstitucional. Fue relanzada con el nombre de Mesa del Desarrollo

llegó la normatividad sobre los CCL y el municipio lo formó con apoyo de la Asociación de Municipalidades del Corredor Crisnejas (AMCEC), pero

En Yauyos, conforme vimos, el CODENY abarca un corredor con

y Rendición de Cuentas (RC).

MCCCL

MC CCL

MC

MC CCL

MCCCL


48

de los CCL no ha sido vista como una oportunidad, por contar ya con Mesas. La presencia de dos instancias parecidas ha obligado a reingenierías institucionales

en términos de tiempos y espacios, sea integrando los CCL a las Mesas (Azángaro) o en la versión más drástica, no formando los CCL (Morropón y Santa Rosa). En otros casos el principio rector de la reingeniería ha sido la efectividad, esto es, dada ya la duplicidad, tratar de construir la mejor articulación para el máximo provecho en

integrante formal del CCL (San Marcos) y/o ampliando los CCL hasta convertirlos en Mesas cuasi-institucionalizadas (Santo Domingo y Curahuasi), cuyas reuniones tengan un peso mayor.

Cuando se estuvo formulando la Ley Orgánica de Municipalidades la recomendación de RED Perú y otros actores de la comunidad epistémica a los

formalizadas de concertación, pero ello no fue aceptado. Finalmente la realidad se viene imponiendo, procesándose readecuaciones organizacionales de facto. Como decíamos, el CCL actual es casi una reedición - algo ampliada - del consejo municipal y es necesario la mayor presencia de la sociedad civil para hacerlo atractivo, tanto

democracia sólo como un medio. Respecto a éstos últimos, un incentivo para la vigencia de los CCL es su rol en el proceso de los PP pero durante el ejercicio del

con lo cual mermó su atractivo. Al parecer la fórmula de CCL Ampliados podría

previamente, mientras en la franja participacionista podría ser la dinámica articulada entre las Mesas pre-existentes y CCLs Ampliados.

4.2 Presupuesto participativo y rendiciones de cuentas: cumplimientos formales y reales

En general se observa el cumplimiento de los Presupuestos Participativos, con

habiéndose sin embargo recogido los siguientes problemas:


49

1) La desligazón relativa entre los PCD y los PP por la no conservación de la visión distrital o provincial en el procesamiento de los PP, fragmentándose el gasto y dispersándose los recursos;

municipios a buscar “rutas cortas”;

género o el de desarrollo de capacidades;

5) El rol impreciso y en algunos casos marginal de los CCL en la actualización de los PCD y en los procesos de PP;

6) La necesidad de proyectos de mayor envergadura y por tanto la coordinación con otros niveles para proyectos provinciales y regionales.

generalmente como espectadoras o alcanzando propuestas limitadas a demandas de capacitación para el empleo, local comunal o similares. Son casi inexistentes los pedidos de capacitación para temas como derechos en salud, familia, violencia familiar o formación de liderazgos participativos. De hecho la estructura presupuestal y la normatividad limitan la posibilidad de ir más allá de obras tangibles. La incorporación

personal municipal y de las propias dirigentas.

Huaccana fue el laboratorio para la validación de la metodología del Presupuesto Participativo y por tanto realizó su proceso con fuerte soporte externo. El problema

distributiva. En Huaccana se vienen implementando comités de vigilancia para la ejecución de lo programado participativamente.

AMCEC, tanto para la elaboración de la ordenanza, como para la preparación y realización de los talleres de capacitación, el proceso de inscripción de agentes


50

participantes y la asamblea de priorización de proyectos. Este proceso animó la participación de diversos actores, principalmente institucionales, y de vecinos de

Leche.

En Azángaro el proceso del PP se realiza desde antes de la dación de la norma,

urbano aportara 150 soles para la construcción del sistema de desagüe, existente solo para el 10% de los hogares.

de proyectos su alcance y el aporte de contrapartida. El énfasis ha sido favorecer proyectos productivos de desarrollo, estando entre los aprobados a nivel provincial la

y a nivel distrital, el apoyo al Centro Educativo y servicios de agua potable y letrinas. Quedaron sin aprobar proyectos para la formación de liderazgos juveniles, para el apoyo a microempresas procesadoras de cereales y el fortalecimiento de hábitos de

del presupuesto de inversión. El PP se trabajó en el nivel distrital y provincial. En el PP del distrito capital, Pedro Gálvez, participaron los 8 miembros de sociedad civil del CCL más otras 5 organizaciones (CVL, Liga Distrital de Fútbol, entre otros), 50 representantes de los caseríos y de tres barrios. En el PP provincial se convocó a los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM, invitados de los sectores

instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP.

En Morropón la municipalidad ha cumplido con impulsar con estándares mínimos el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando con la MCLP. En general hay una participación de baja calidad en la localidad. Hacia el 2003 el

tercera etapa, pero este proceso aún no da frutos. Se trató de actualizar el Plan de

paralizado. El alcalde alude a una recarga de labores.

participación de los vecinos. “Hubo como 500 participantes en la reunión de mayo”,


51

toma de decisiones el 100% del precario presupuesto municipal de inversiones (alrededor de medio millón de soles anual), algo muy poco practicado en esos momentos.

De otro lado, en relación a las Rendiciones de Cuentas (RC), hasta el momento

1. Cabildo abierto: es la modalidad más utilizada y la más común en las experiencias;

2. Rendiciones de cuentas en los presupuestos participativos y espacios de concertación: porlo general todo proceso comienza con una rendición de cuentas, explicando los montos de ingresos, egresos y el monto asignado al presupuesto participativo;

en este caso se trata de procesos ad

trabaja concertadamente con la propia sociedad civil la metodología de rendir cuentas y su ejecución, y en algunos casos es reglamentada por ordenanza

cuentas.

Tabla N° 5:

Tipos de Rendiciones de Cuentas implementados en las Experiencias, 2004

Santa RosaAzángaroHuaccanaCurahuasi

LimatamboSan Marcos

Ichocán Santo Domingo

MorropónNor Yauyos

RC en Cabildo Abierto

SiSi

NoSiSiSiSiSiSiSi

RC en PP

SiSiSiSiSiSiSiSiSiSi

RC con Guía metodológica

NoSi

NoSi

NoNoNoNoNoNo


52

En realidad hay dos niveles de cumplimiento de la rendición de cuentas: el

rendición de cuentas son Azángaro y Curahuasi.

En Azángaro en el 2003 se realizaron dos cabildos abiertos y en el 2004 se implemento la RC con una guía metodológica aportada por el proyecto Fortalece, durando el proceso 3 meses, desde septiembre hasta mediados de diciembre. El proceso ha implicado la convocatoria a las organizaciones, la publicación de la ordenanza, la formulación de las preguntas para rendir cuentas, y todos los pasos contemplados.

En Curahuasi se ha cumplido con la normatividad municipal vigente y en los dos

reuniones amplias. La segunda Rendición, el 21 de setiembre del 2004, contó con una Guía orientadora y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente cimentar la comunicación entre autoridades y la población.

En Santa Rosa hasta el momento se han implementado dos cabildos abiertos, brindándose información sobre el presupuesto y sobre los acuerdos del Consejo de Autogobierno Local (CAL) a toda la población. En el presupuesto participativo se ha rendido cuentas de los montos generales de egresos e ingresos y obras implementadas en el distrito.

En Huaccana la rendición de cuentas esta asociada a la transparencia en la información en el proceso de presupuesto participativo. No por casualidad Huaccana fue el laboratorio en la validación de la metodología de PP.

responsabilidad de las rendiciones.

En San Marcos se cumple con estándares mínimos con la Rendición de Cuentas

No se cuenta con una política amplia de comunicación municipalidad-población.

En Morropón se realizó una primera Audiencia Pública de RC en mayo del 2003, con cerca de 200 participantes, y la segunda en enero del 2004, con 300 participantes. Allí la población fue ampliamente informada de los gastos, recursos disponibles y obras.

Beneficios y costos de la democracia participativa

61

Si comparamos la experiencia de Ichocán con otras, podríamos decir que hubouna Rendición de Cuentas con estándares mínimos.

Tabla N° 6: Calidad de ejecución de instancias einstrumentos en las Experiencias

Noaplica

Noaplica

Noaplica

Noaplica

Noaplica

Azángaro Curahuasi Huaccana Icho-cán Limatambo2004

Morropón2004

SantoDomingo

SanMarcos

SantaRosa

NorYauyos

CorredorJabónMayo

Mesa

CCL

PCD

PP

RC

Noaplica

Noaplica

Noaplica

Noaplica

Cumplimiento de calidad Cumplimiento mínimo No cumplimiento

En realidad al revisar la aplicación de los instrumentos y mecanismos de participación se evidencia una mejor ejecución de Mesas, PCD y PP, siguiendo en segundo lugar los CCL y en último lugar, las RC. En algunos casos de cumplimiento mínimo de PP, CCL y RC hay un cumplimiento formal, que deja documentación pero no realidades y capacidades.

4.3 Democracias locales participativas

A partir de la información recopilada hemos identi do tres modelos de democracia participativa. Evidentemente se trata de alguna manera de “tipos ideales”pues las gradaciones entre uno y otro modelo imperan en la realidad:

a) El modelo de democracia participativa de representantes.

Lo que es medular de esta variante es la participación de los directivosde instituciones y líderes de organizaciones sin mandato de sus representados nirendición de cuentas de sus actos. Suelen por tanto ser o devenir en democracias


54

tienen carácter consultivo para los decisores. La fórmula organizativa más

denominado Mesa mononuclear, esto es, una Mesa única, sin un organigrama de mesas temáticas ni territoriales. Ejemplos de este tipo son Ichocán y Yauyos.

b) El modelo de democracia participativa de representantes con poblaciones.

En este caso el poder moral de la población reunida periódicamente se convierte en vinculante de hecho y hay una co-gestión entre Estado

parte de la población. Los representantes tienden a la consulta de sus actos

tipo son Azángaro, Santo Domingo y Limatambo en el periodo 1993-2002. San Marcos es un caso intermedio pues CINDESAM no es mononuclear

c) El modelo de democracia participativa limitada.

En este caso los municipios sólo tienen el CCL, cumpliendo

espacios de participación de Andrea Cornwall (2002:17-21), una “institución regulada de intermediación”, esto es, una instancia de participación por

movimientos irruptivos; y d) las instituciones reguladas de intermediación. En este último tipo hay menos márgenes de libertad y menos horizontalidad,


55

“modelo híbrido” entre un modelo institucional de participación limitada” (CCL) y alguna de las dos variantes participativas, sólo de representantes o de representantes con poblaciones. El modelo más abierto – de

(o descentralizada).

4.4 El ciclo de vida de los movimientos: experiencias emergentes, persistentes y declinantes

es móvil y puede ampliarse o retrotraerse, en este caso conforme a la mixtura

democracias participativas “de ida” y “de venida”, de menos a más o viceversa, esto es, de ida hacia un modelo de representantes con poblaciones o de venida hacia un modelo de representantes o de participación limitada, con todas sus etapas intermedias.

y la institucionalización, con los peligros de la cooptación, la profesionalización, la burocratización y la centralización. Pero este tránsito no es ineluctable y la

adecuado de la tensión entre organización misionaria e institucionalidad (Mintzberg, 1993). Justamente la diferencia de los adherentes a la democracia participativa respecto

- sino un modelo de sociedad (Pateman, 1970).

persistentes y declinantes. Algunas experiencias están en expansión, otras en el orto de su desarrollo y unas terceras en su fase de retraimiento. Hay también relanzamientos.


56

Tabla N° 7: Etapas de mayor y menor desarrollo de las experiencias de democracia participativa

San Marcos

MECODEH

Limatambo

Ichocán

Curahuasi

Sto. Domingo

Azángaro

Yauyos

Morropón

Santa Rosa

Huaccana

1990 - 1992 1993 - 1995 1996 - 1998 1999 - 2002 2003 - 2006

Néstor Mendoza

Wilbert Rosas

Ichocán

Carlos López

Julio Luna

Walter Varillas

Maximiliano Ruiz

Nilo Najaro

Julián Páucar

Experiencia ALIS

Etapas de mayor desarrollo Etapas de menor desarrollo

San Marcos, una de las más antiguas, tuvo su orto entre 1993 y 1998 y hoy es una experiencia persistente pero en un nivel de funcionamiento menor. Azángaro

2000, estando hoy en una fase de estabilización. Huaccana vive el estancamiento de su experiencia, luego de haber sido receptor de múltiples proyectos de cooperación durante la etapa 2002-2003.


57

Las experiencias de participación y concertación local revisadas tienen su “núcleo duro” en la presencia de tres actores: las autoridades municipales, las ONGs y las organizaciones sociales. ¿Quienes no vienen? Las empresas privadas. ¿Quiénes vienen a veces y en algunos casos, con cierta regularidad? Los representantes de entidades el Estado. ¿Participan las mujeres y los jóvenes? Poco. ¿Participan los

de la participación? ¿Es un tema estructural o institucional? ¿Es objetivamente así

sector municipalista avanzado.

Si la “calidad de la democracia” supone un nivel de actividad e involucramiento mayor cabe de todos modos preguntarse, como lo hacemos nosotros, cuál es la

generalizada por la proliferación de instancias de participación. Acá deseamos

lleva siempre al debate en las ciencias sociales entre la teoría de la movilización

Capítulo 5:Demanda participativa

elástica e inelástica:la franja de desempeño óptimo

de la participación


58

de recursos (Olson) y la teoría de los movimientos sociales e identidades colectivas (Touraine);

b) la utilidad del involucramiento en instancias sin carácter vinculante

poder de decisión descentralizado entre los puntos de vista partido-céntricos y socio-céntricos; y

c) la posibilidad de expandir la participación y representabilidad de los excluidos desarrollando elementos comunicacionales de la democracia deliberativa en

5.1 Quiénes participan y quiénes no

desplegándose y cómo.

a)

Lo nuevo con la descentralización local participativa no es tanto el surgimiento de organizaciones sociales sino más bien su reactivación y articulación en otro piso, el territorial. El tejido social en las doce experiencias se podría resumir en una fórmula de pisos históricos agregados: federación campesina + organizaciones de mujeres de sobrevivencia + organizaciones urbanas vecinales o barriales + organizaciones de productores por producto o por cuenca/zona. Hay variaciones según

desarrollo local y ahora presupuestos participativos.

discurso municipal del desarrollo económico local y se presentan como el


59

motor del enfrentamiento de la pobreza. Las organizaciones de mujeres “aportan” con presencia amplia, eventualmente con acciones de presión (como se dio en Azángaro) o de respaldo (como en la primera gestión de

adelante, una agenda de género propia.

Estos actores sociales entran a la política local y debieran ir pasando de discursos corporativos a discursos territoriales, si bien en muchos casos sólo agregan sus intereses corporativos. Las organizaciones sociales tienen hoy la posibilidad de integrar sus demandas en una perspectiva territorial,

superpuestas a la nueva institucionalidad de la descentralización y con sus

(SUTEP, CGTP). Evidentemente por sus características de ruralidad, en

social de la CGTP. Sin embargo aún en provincias con más trabajadores estatales como Azángaro o San Marcos, no se evidencia un movimiento de trabajadores estatales ni su involucramiento en los procesos participativos.

por sus salarios pero no es un actor del desarrollo local.

Todas las demás OS suelen ingresar a las experiencias desde ópticas redistributivas, sean temáticas o territoriales. No ingresan siempre desde el inicio ni masivamente, salvo se trate de alcaldes procedentes de

una nueva identidad colectiva, más amplia, y pasar a sociedades civiles movilizadas, movimientos sociales de concertación. Este es el proceso de las experiencias en su etapa de mayor desarrollo.

La forma de comportamiento social en las experiencias es por tanto de sociedad civil: diálogo, negociación permanente, momentos de tensión, deliberación, consensos, acuerdos. La forma de comportamiento social en las experiencias no es centralmente el de movimientos irruptivos desinstitucionalizados. Hubo en Azángaro un germen de protesta violenta el 2004, a pocas semanas del caso Ilave, pero no llegó a prosperar por una oportuna reacción de las autoridades. Tampoco se han constituido


60

adecuadamente la propuesta, el diálogo, la intervención, la vigilancia y la movilización. El proceso está en sus primeros pasos. Faltan seguramente

se puede proponer, solicitar y exigir a los niveles regional y nacional.

b) La ausencia del sector privado y la presencia variable del Estado.

Una verdadera concertación local debiera involucrar a las tres patas de la mesa: la sociedad, el Estado y el mercado. Pero en la tradición peruana de la concertación es muy rara la presencia de las empresas privadas y variable la presencia del Estado. Las empresas generalmente han estado ausentes o con presencia episódica, tendiendo a retirarse.

Sin embargo, en tiempos más recientes las instituciones públicas han ido dándole mayor importancia a su involucramiento, sea en las MCLP o en las Mesas independientes. En San Marcos, por ejemplo, se ha dado la presencia masiva de los sectores del Estado (salud, educación,

fue sólo entre el municipio y las comunidades campesinas, pero luego se integraron los vecinos, los sectores públicos y las ONGs. Curahuasi es un caso mixto, con presencia simultánea de sectores públicos, instituciones locales y organizaciones sociales. Este involucramiento del sector público en varias regiones se ha visto ahora afectado por la nueva Ley Orgánica

municipalidades como Azángaro, Ichocán y San Marcos hayan tomado el acuerdo de integrarlos como invitados.

c) El viraje al desarrollo agropecuario y las organizaciones de productores.

En mérito a propiciar una mayor participación de productores en relación al mercado y al desarrollo local, se han creado múltiples asociaciones de productores en provincias y distritos. Estas asociaciones son una opción para sostener una oferta agregada y tener competitividad. Hay asociaciones


61

de productores de panela, café y menestras en Santo Domingo; de la tara, de lácteos, de cuyes y de forestales en San Marcos; de anís en Curahuasi; de hierbas aromáticas y tubérculos en Yauyos; entre muchas otras.

Estas asociaciones se han venido articulando a las mesas de

hemos constatado - han sido una oportunidad para presentar sus demandas.

del PP para cobertizos y contaron con presupuesto para semillas de pastos cultivados. Las comunidades de la cuenca del Jabon Mayo, igual, presentaron proyectos productivos logrando en 70 distritos se reoriente la inversión del FONCOMUN hacia una prioridad productiva (Paredes, 2004). En Huancané, la asociación de productores lácteos logró apoyo para unos cobertizos en el último PP. Y así en muchas localidades.

d) La participación de los partidos.

los partidos hacia la sociedad civil. En algunos casos participan militantes

y políticas de sus partidos respecto a la relación entre sociedad civil y sociedad política o entre el Estado y la sociedad. En la base hay mayor

la sociedad civil es sinónimo de ONGs. Hay en este terreno mucho techo

forma de ejercicio del poder político.

En las experiencias estudiadas, y en otras revisadas indirectamente,

muchas de las listas ganadoras han venido siendo elegidas con votaciones

representación.


62

5.2 ¿Por qué se participa? Valores e intereses

El Perú es uno de los países latinoamericanos con mayor densidad organizacional (López, 1997). Sólo un 26,5% no participa en ninguna organización (Tanaka y Zárate, 2000). Pero venimos de una etapa de fragmentación, de retroceso

estructuras organizacionales pero sin bases sociales renovadas. Hemos denominado

país. Y sobre este piso se han agregado las generaciones sociales posteriores, como vimos.

IMASEN (2004), en un estudio comparativo con 7 países latinoamericanos,

cuanto a la primacía de la participación en organizaciones comunales, del barrio o ciudad (33,3%), en organizaciones religiosas o actividades religiosas (26,4%) y en actividades de apoyo a la educación (25%). Esto se corrobora en las experiencias estudiadas: en todos los ámbitos hay comunidades campesinas o juntas vecinales,

especialmente evangélicas, y las APAFAS. Lo diferente encontrado por IMASEN

participación se da en las franjas de bajos ingresos, a diferencia de otros países

(IMASEN, ibidem).

Sin embargo, no funciona mecánicamente la fórmula de “a más pobreza más


63

de primacía de una cultura pragmática, promovida por el fujimorismo, la franja

oportunidad del tránsito a una mayor conciencia de obligaciones y un reencuentro no toda participación social es

participación ciudadanasin participación social. En Azángaro la población urbana llegó al convencimiento

masivamente hasta Lima en la Cabalgata de 1998 para poner en la agenda nacional a la región. En muchas experiencias los PP fueron recortados por falta de presupuesto

democracia como medio, el hombre egoísta y el hombre solidario, en la vida,

él sus propias representaciones ideológicas y no las relaciones sociales reales.

el tema del desarrollo local, la calidad de vida, el desarrollo agropecuario. Pero la

para atacar la pobreza en los casos estudiados. Se privilegia el apoyo a los sectores emprendedores, pero no hay igual énfasis, salvo excepciones, en el mejoramiento de

y la tradicional, tienen una óptica pragmática de la democracia como medio. Por tanto los procesos participativos van a funcionar cuando esos procesos respondan

por tanto el proceso de la participación sino los resultados de la participación, tanto en términos de calidad de vida como de empoderamiento.


72

5.3 La cuestión de la representación y la representabilidad:la elasticidad de la demanda de participación.

En las experiencias de los alcaldes pioneros la presencia de los diferentesactores era voluntaria y podían acudir todas las organizaciones y personasinteresadas, sin límite. En Limatambo y Morropón eran reuniones masivas, con lapresencia de cientos de delegados campesinos de comunidades y anexos, así comode organizaciones de corte asistencial (Comités de Vaso de leche, ComedoresPopulares), que expresaban su opinión sobre los proyectos municipales. En lasexperiencias de Cajamarca, al revés, el peso estaba en la representación institucional,pero las pocas OS que participaron al inicio se retiraron luego de un tiempo,aparentemente agotadas por la falta de logros. En San Marcos fue también limitadala participación de OS en CINDESAM, explicable en parte por la escasa presenciade éstas en su ámbito. Ahora en muchas experiencias hay sólo presencia de líderessociales.

Pero e, ¿a quiénes representan los dirigentes de organizaciones? Cabe preguntarse si son representativos, quién los eligió, si están conectados con sus bases, sihay una idez, un diálogo, una comunicación con sus representados. La informaciónrecogida señala que en muchos casos hay una distancia entre los dirigentes y susbases y que no hay correas de transmisión que posibiliten un de comunicación entre representantes y representados. Retomando un concepto forjado por Chirinos(1991), el de “representación sin mandato”, hoy en día los líderes representantes de OS tienen la tendencia a sentirse autónomos frente a quienes los eligieron y no dan cuenta de su accionar. Los balances recientes de la MCLP (Henríquez, 2004) y de laRed Perú (Basombrío y Frías, 2004) evidencian la debilidad de las representaciones de las organizaciones sociales en las Mesas y CCL, en términos de su representatividady relación con las bases.

Sin embargo, pareciera existir no sólo una debilidad en la calidad de larepresentación social sino también una de los propios representados para hacerse representar, tema que alude a su representabilidad. La extrema pobreza y exclusión generan limitaciones para intereses y opciones algo más permanentes.Como señala una de las evaluaciones reciente, los procesos de participación requierende niveles de compromiso y organicidad que no todos tienen en la sociedad, con mayor razón los más pobres, limitados al mínimo, con muchas di ultades para involucrarse en procesos que requieren tiempo, toma de distancia frente al drama inmediato y visión de mediano plazo (Basombrío y Frías, ibidem).

La participación -hay que reconocerlo- tiene un costo y el primer costo es el


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tiempo que se le dedica. La gente que no participa no por falta de interés sino por falta de tiempo. El estudio auspiciado por el Instituto de Estudios Peruanosel 2000 reveló que un 52,5% de los encuestados declaraba que le gustaría participar más en las organizaciones, pero el 61,4% de ellos no lo hacía por falta de tiempo (Tanaka y Zárate, 2000). En nuestras experiencias sucede igual. Una dirigenta de Limatambo señalaba que no asistía a las reuniones de capacitación porque a pesar que le cubrían la movilidad no tenía tiempo ni con quien dejar a sus hijos menores.

ailimafedserdamsahcum,ísAedosaclearapralopartxesomaírdopeuqnóicautiStienen a veces la oportunidad de un espacio para el desarrollo de capacidades pero noacceden a ello por carecer de mecanismos de apoyo que faciliten su promoción. Elpárroco de Morropón contaba que cuando la Iglesia lanzó una convocatoria para que las comunidades campesinas se integren a las acciones de concertación, los dirigentescampesinos le contestaron que no tenían dinero para quedarse en la ciudad, con todo lo que eso supone. En San Marcos, los propios alcaldes de los distritos más pobres tampoco se integran al espacio de concertación provincial, aduciendo los costos de asistir a las reuniones, traslados y alojamiento.

Esto es lo que ha contribuido a abrir una brecha, más evidente ahora que antes,entre la sociedad civil mesocrática, de capas medias, y la sociedad civil popular, ademásde poner barreras para que la franja más pobre pueda constituirse en sociedad civil(Ames et al, 2000; López, 1997).

Esto quiere decir que la demanda de participación por la gente depende delcosto y calidad del sistema participativo. Toda la data hace pensar que en nuestropaís ahora la demanda de participación no es inelástica sino relativamente elástica a los cambios en los costos y calidad de la participación, esto es, es muy variable al factor costo-tiempo,al factor calidad-de-la-reunión o al factor importancia-de-la-agenda. Hay una franja que no puede pagar el costo de oportunidad de las horas-reunión (más viaje) que

participar y no entra a la democracia participativa. Esta requiere abaratar loscostos del enrolamiento de esta franja ausente, con otras modalidades,el ingreso. Pero quien ya ha pagado el costo-tiempo de ir a las reuniones, está atento ala calidad de la instancia de participación-concertación. Si la reunión es larga, tediosa, desordenada y sin buenos acuerdos, la demanda de participación se retrae. Si la Mesa es descentralizada y en su zona, baja el costo-tiempo y es posible asistir. Pero si laparticipación implica engancharse a todas las reuniones del nuevo instructivo hechoen Lima, el costo sube y el interés, después de un punto, decaerá. Si la agenda va adebatir algunos proyectos del PP que sabe lo va a tratar de asistir, pero si asiste y después no se ejecuta nada, va a ser más difícil volverlo a enrolar. Si las

elasticidad fuera muy volátil, todos se irían a la primera; pero felizmente hay un sector


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duro, que funciona como colchón del sistema y que paga incluso los costos de loserrores de diseño y ejecución. Todo esto lo saben los economistas.

Es cierto que conforme hay más interés y compromiso la gente está másdispuesta a pagar el costo de oportunidad de la participación y viceversa. Perosiendo la gente pobre y muy pobre, el costo siempre es muy alto. Se trata entonces de revisar cómo se podría llegar a estos sectores. Desde nuestro punto de vistaesto exige reconsiderar la concepción de democracia participativa con que se havenido trabajando, asambleística, de presencia siempre física, muy emparentada a laconcepción de democracia directa rousseauniana, para enriquecerla con elementos del modelo de democracia deliberativa, más comunicacional.

5.4 La participación como discrecionalidad del decisor y elcarácter vinculante.

Las personas participantes evalúan también otro costo-beneficio de laparticipación: su utilidad. Como han enseñado muchos autores, entre ellos AndreaCornwall (2002: 17), de entre todos los tipos de espacios de participación la grandiferencia es entre los que han sido constituidos por la gente misma, y los creadospor el Estado para la “participación por invitación”. Con los primeros espacios,de carácter voluntario, la utilidad depende de sus mismos integrantes, pero con lossegundos, la efectivización de los acuerdos depende de sus normas de constitucióny en este caso cuanto más consultiva la instancia, menos posibilidad de que se llevena la práctica los acuerdos tomados. La discrecionalidad del decisor es amplia.

Esto genera una incertidumbre en los participantes, que lógicamente piensan que las instancias de concertación local debieran tener legalmente un caráctervinculante. En realidad la práctica demuestra que las Mesas activas tienen un carácter vinculante de facto, estableciéndose un contrato implícito entre el decisor y losactores de la localidad: el poder moral del consenso se asume por la institucionalidad posteriormente, por el consejo municipal y la alcaldía. Con esto se establece un trade-off entre la Mesa y el alcalde, en que conforme se redistribuye poder hacia abajo se incrementa la legitimidad hacia arriba, hacia la autoridad. Pero esta mecánica pactada no está exenta a veces de al ser la participación y concertación una escuelasocial de gobierno para todas las partes. Ahí la población aprende el formato de laadministración pública dentro del cual puede moverse y el funcionariado edil, lasvirtudes de la voluntad compartida y las formas concretas de su construcción.


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En síntesis, la democracia participativa no institucionalizada (Mesas) es autorregulada por sus actores y si cuenta con el respaldo de la autoridad municipal,

(CCL) no tiene. El tema es evaluar esta segunda, su pertinencia y fórmula óptima

de situaciones. Las experiencias más cercanas a la democracia directa reeditan la

en la realidad, es una forma de autogobierno local. Pero en la mayoría de casos se ha establecido una relación de mayor o menor horizontalidad – de cogestión, en el sentido amplio del término - entre la municipalidad y la representación local en las

autoridades y líderes a dos posiciones diferentes: a) algunos entrevistados plantean

deberían existir los CCL y creen mejor la alternativa de seguir con la participación y

de concertación institucionalizada debiera tener un carácter vinculante, esto es, sus acuerdos deberían tener mandato sobre las autoridades ediles, con lo cual se exige una reforma global del Estado y un cambio constitucional pues se trataría de otro régimen institucional en el país. La mayoría de autoridades y líderes se encaminan en otro sentido, el de resolver la cuestión del carácter vinculante en términos prácticos,

no en el de oponer las Mesas y los CCL sino en el de buscar implementar la fórmula

y articular la presencia de CCLs Ampliados con la de las Mesas pre-existentes en la franja avanzada, como se ha hecho en varios sitios del país, hasta un cambio de

5.5 La posibilidad de enriquecer la democracia participativa con elementos de la democracia deliberativa.

La tipología de franjas municipales participacionista, institucionalista y tradicional ayuda a resolver la pregunta sobre si vivimos en el país un exceso de participación


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o falta aún más participación. En realidad hay dos opiniones contrapuestas sobre la

en la franja de municipios participacionistas. En realidad en el país falta aún más

participativa limitada.

se reúnan bajo diferentes rótulos – comités, redes, mesas temáticas u otros - casi los mismos grupos de líderes locales. Si el modelo es el de una democracia participativa de representantes y poblaciones, los alcaldes y líderes entran y salen continuamente de reuniones y asambleas. De otro lado están todos los pasos a seguir por las directivas

y reexaminar si los arreglos institucionales formales y no formales se adecuan a

demanda de participación, en particular de los más pobres, aumentando los costos de la participación.

mejorar la relación entre los dirigentes y las bases y de traspasar la barrera de la baja representabilidad actual de los excluidos es desarrollando elementos comunicacionales

Poder de Decisión “impulsa los valores de la participación, la deliberación y el poder decisión hasta los límites de la prudencia y la factibilidad.” Ahora hay en la franja

compartido (carácter vinculante de facto). Pero en la franja municipal tradicional hay poder de decisión concentrado en la autoridad, sin mayor deliberación ni participación. En la franja institucionalista se repite con pocos cambios esta situación.


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En el modelo de democracia participativa en práctica las asambleas son un

de acuerdos por diversas vías previas a las asambleas resulta crucial, pero este razonamiento se hace entre funcionarios, regidores y líderes, en representación de los representados, obviándole a la comunidad la deliberación. En la mayoría de experiencias la política de comunicación social todavía está en construcción y es de ida pero no de ida y vuelta: tiende a informar pero no establece un diálogo, salvo en asambleas y por un tiempo limitado. Existe además voluntad de transparencia pero

representados y tiene el poder de decisión sin mandato imperativo. Según el alegato clásico de Burke en defensa de la representación, los representantes no conviene

de embajadores” sino una “asamblea deliberante de una nación” (Sartori, 1992:229). Pero ahora podemos deliberar todos o casi todos, por las mayores posibilidades de

El modelo de democracia deliberativa enfatiza, entonces, la necesidad de la argumentación pública y la deliberación entre ciudadanos y representantes antes de la toma de decisiones (Gutmann y Thompson, 2004). En el modelo participativo clásico,

asamblea, para la constitución de la voluntad de la mayoría. En el modelo deliberativo

por ventaja brindar más posibilidades para superar las concepciones agregativas de

y posterga el PCD.

Se trata, sin embargo, de hacer la combinación más adecuada entre los elementos de la democracia representativa, participativa y deliberativa. No se trata de oponer los principios de cada modelo de democracia sino de articularlos en una formula sinérgica, adecuada al mundo local. La deliberación pública debe aligerar los organigramas y


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los acuerdos, usada con discreción. De paso la vía comunicacional educa y reeduca.

hay “patologías de la deliberación”, así como patologías de la votación y patologías de la participación. Todo ello es cierto, pero el modelo de decisión en nombre de

la deliberación y la comunicación todos-con-todos.

Las experiencias desarrolladas en el marco de una democracia participativa tienen

de cuentas se trasmitiera por radio. En Huancavelica la propaganda en algunas de sus provincias, como Angaraes, es profusa. La misma red electrónica dglocal es un ejemplo de democracia deliberativa. Pero en la mayoría de experiencias hay todavía

modelo de gobernabilidad democrática.


71

Si el estudio y promoción de la participación ciudadana son temas muy recientes en la agenda peruana, más incipientes aún son los balances de la participación de las mujeres en la gestión local, particularmente en las zonas altoandinas del país.

Esto exige revisar los impactos del proceso de descentralización y democratización ya no sólo en el espacio político local sino en las formas de pensar y actuar, en los procesos sociales y en la interacción de hombres y mujeres y su construcción como actores en los distritos rurales del país. Ello hace parte de la calidad de participación y es consustancial a una gestión democrática entendida como construcción de las y los ciudadanos y desarrollo de sus capacidades para decidir, ejecutar, evaluar y vigilar las acciones colectivas.

En este informe no se ha pretendido abordar todas estas dimensiones. Ni el tiempo ni los recursos han posibilitado una exhaustiva investigación sobre el tema. Nuestro abordaje avanza en dar una mirada general a la participación de las mujeres –o

algunas conclusiones sobre procesos similares en el país.

Capítulo 6:La participación de la mujer

en la gestión municipal y el desarrollo local

con equidad de género


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6.1 El ejercicio de la ciudadanía por la mujeres en las sociedades rurales altoandinas

particularmente en las estudiadas, con sus altos niveles de pobreza y exclusión social, las condiciones de vida son aún más severas para las mujeres y sus familias por la discriminación de género y cultural existente.

En múltiples diagnósticos de la situación de la mujer rural se han apuntado las siguientes características se su situación:

a) su exclusión en relación a derechos sociales básicos (educación y salud); b) su relegamiento respecto a oportunidades económicas (en el caso de la

seguridad alimentaria, su no acceso a crédito, asistencia técnica y gerencial, microempresas);

c) los limites puestos a sus derechos políticos, y por tanto al ejercicio autónomo de su participación social y política;

En una buena parte de las sociedades rurales del país el fenómeno de la violencia política de las dos últimas décadas tuvo como efecto migraciones forzadas,

fue asumido por las mujeres rurales, abriéndose un horizonte no previsto para su crecimiento personal y dirigencial. Debió ingresar a la participación comunal y en menor medida a la gestión local.

En las experiencias estudiadas las mujeres campesinas tienen participación en

tradicionalmente han sido espacios masculinos; y c) en las organizaciones funcionales de alimentación relacionadas a los programas sociales.

Sorteando todos los obstáculos, desde la oposición de sus cónyuges hasta el hecho de no tener muchas veces documentos de identidad, las mujeres se han ido haciendo un espacio y un tiempo para participar en sus comunidades y en sus

procesos de violencia de manera cercana - muchas mujeres asumieron una mayor participación en la gestión comunal y en la responsabilidad de sus propias familias.


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La mujer participa en las organizaciones sociales ligadas a los programas sociales

conciencia plena sobre sus derechos sociales, económicos u culturales, existiendo en muchos casos una tensión entre la defensa legítima de un derecho social por parte

sembrar desde el Estado.

Otros espacios de participación son las asociaciones de padres de familia de las escuelas de los hijos, las APAFAS, donde algunas mujeres participan en las directivas.

y en el planteamiento de cambios para mejorar la calidad educativa. A la vez, hay

iniciativa pues sólo escuchan y trabajan en las actividades.

población campesina tiene un doble papel respecto a la participación social y política de las mujeres, en unos casos alentándola, en otros desalentándola, dependiendo de

evangélicas animan la participación femenina. Es el caso de la región de Ayacucho,

de las iglesias evangélicas. Contradictoriamente, diferentes estudios promovidos por el

De nuestra parte, hemos encontrado en algunas experiencias indicios de la promoción

y de desarrollo comunal. Incluso en zonas como Morropón y Santo Domingo, como se ha visto, las autoridades eclesiales tienen un rol muy activo en las instancias de concertación y alientan el rol de la mujer en dichos espacios.

tendencia a la participación paritaria de hombres y mujeres en lo social, a diferencia de otros países de América Latina, donde la participación de varones sobrepasa notablemente la de mujeres. Hay participación de la mujer pero hay un rezago en la calidad de esta participación en estos procesos de descentralización participativa. Existe pero no en la dimensión necesaria ni en todos los niveles para producir cambios socioculturales del modelo patriarcal y machista, hacia un modelo de democracia


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6.2 La formación de liderazgos femeninos

Esta oposición en algunos casos podía llegar hasta la violencia física y casi siempre

procesos de formación de liderazgos femeninos y el desarrollo de ciudadanía toman

tienen los liderazgos masculinos.

Además, para ser lideresas las mujeres, sobretodo las mujeres jóvenes con hijos

siempre comparten sus esposos. En esto las necesidades de las mujeres son diferentes

diferentes estadios en la construcción de sus liderazgos: a) primero suelen ser

alimenticios); (b) luego pasan a ser lideresas defensoras de derechos (casa de la mujer,

negociación y conducción política (Mesas de concertación, redes de mujeres, CCL, presupuesto participativo)4.

Así, encontramos en zonas como Jabon Mayo a muchas mujeres destacadas animando los CECOSAS (Centros Comunales de Seguridad Alimentaria), con gran responsabilidad y compromiso. Son menos las lideresas en cargos de responsabilidad. En la DEMUNA de San Marcos las mujeres tienen un rol destacado y esta instancia ha logrado prestigiarse en la provincia merced a ese trabajo. En general, en muchas municipalidades funcionan las DEMUNAS con escasa inversión y cierta efectividad gracias al aporte de las mujeres. También hay mujeres participando en los CCL

___________________________________________________4 Entrevista a Graciela de La Cruz, consultora del “Diagnóstico de Socios Potenciales para la promoción y defensa de los derechos

de las Mujeres”, DEMUS, 2003.


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representantes, tres son mujeres - pero su rol en estas instancias suele ser muy limitado; tienen poca capacidad de propuesta y negociación.

Navegando a contracorriente, hay regidoras destacadas en algunas municipalidades

en los espacios locales persiste una visión tradicional del rol de la mujer. Emma Zevallos lo expresa con claridad: “en la casi totalidad de municipios (rurales), el alcalde,

corresponden” (Zevallos, 2001).

reconoce su esfuerzo por cumplir con las responsabilidades asumidas, su creatividad para encarar las carencias económicas y su tesón para realizar su gestión pese a

ha permitido una democratización de género. Hay ahora mayor presencia de mujeres

compromiso con el trabajo edil y a la sensibilización de los actores presentes en la institucionalidad municipal, va ganándole creciente reconocimiento.

En el liderazgo barrial hay más presencia femenina. En todos los distritos y provincias estudiados las comunidades son dirigidas por varones y las organizaciones de sobrevivencia por mujeres. Existen numerosos comedores o clubes de madres

de la mujer en la gobernabilidad local. A nivel familiar-comunal, las mujeres asumen

alimentaria para el autoconsumo familiar y la generación de ingresos a la economía familiar.

En términos del tipo de problemas asumidos por las organizaciones de mujeres,

o de supervivencia frente a temas propios de una agenda de género, poco visibilizados,

la salud reproductiva y la libertad de decisión sobre su propio cuerpo, o los problemas de documentación para el ejercicio de su ciudadanía, etc. Cuando la agenda de género

a partir de un proyecto contribuye a develar los problemas de género existentes.


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Es el caso de la experiencia en el 2001 del Centro IDEAS y CESIP en la provincia de Morropón-Chulucanas y particularmente en el distrito de Morropón. Allí, conjuntamente con la municipalidad distrital y las organizaciones de mujeres, trabajaron alrededor del tema de la violencia familiar. Para ello se llevó a cabo un conjunto de acciones para la formación de regidoras y lideresas de organizaciones de mujeres, convocando además a trabajadores varones y mujeres y autoridades locales,

Morropón-Chulucanas y en la municipalidad distrital de Morropón, criterios referidos a la igualdad de oportunidades en la selección y contratación de nuevo personal; el

mujeres a cargos de dirección; las facilidades a varones para el otorgamiento de permisos por enfermedad de los hijos e hijas y/o la pareja. Un elemento adicional fue la incorporación de mecanismos de cuota del 50% en la contratación de personal obrero, favoreciendo a las mujeres organizadas de Morropón. Estos notables

de la experiencia fue corto y también limitado el proceso de difusión y asunción por la sociedad de los nuevos planteamientos. En esto se expresó también la necesidad

En Santo Domingo ha habido cierto interés en impulsar la organización de mujeres y en buscar la articulación del Programa Vaso de Leche a lo productivo. Para eso se constituyó el 2000 la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD), asentada en los clubes de madres, pero su dinámica propia fue efímera,

y la vida orgánica de la asociación es mínima. La Asociación de Productores ahora

elevados siempre son para varones y sólo aparece la presencia femenina en cargos menores: cuanto más arriba en las instancias sociales y de concertación más pronunciada es la presencia de adultos varones y cuanto más abajo más paritaria es la presencia entre hombres y mujeres.

en el trabajo en este campo social, no sólo en el terreno doméstico. Hay así en las


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Directivas cargos para hombres y para mujeres. La participación de la mujer es fundamentalmente formal en muchas directivas comunales o federaciones y en las

Vocal, Tesorera. Ciertamente hay reconocimiento de su honestidad y compromiso

y la sinceridad, y de sus prácticas comunitarias, basadas en la ética de la solidaridad

de las mujeres es también tributaria de un estereotipo de mujer, de una idea clásica

Sólo en algunos ámbitos se han generado asociaciones distritales o federaciones

y de desarrollo más generales. Entre las experiencias estudiadas, en Limatambo se creó la Federación Distrital de Mujeres, en Morropón la Asociación de Mujeres En Defensa de la Vida y en Huancavelica, la Federación de Mujeres de Yauli. Otros casos han sido la Central de Mujeres de Santa Rosa, la Asociación de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD) y la Federación de Mujeres de Curahuasi.

La falta de sostenibilidad es un elemento común de estas organizaciones de mujeres de segundo nivel, siendo la precariedad material de las familias rurales

organizacionalmente autónomas y con capacidad de convocatoria más allá de lo local

activa. Es el caso de Morropón donde ahora hay una situación de extrema fragilidad

debilitado por la discontinuidad en la atención de su proceso organizacional. Esto

promoviendo procesos de mediano y largo plazo.

todos los actores sociales (varones, mujeres, jóvenes, tercera edad) en la concertación, en la articulación de consensos, y en la realización de diversas acciones colectivas


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contra la Violencia Intrafamiliar, Casa de la Mujer). Comparativamente, frente al modelo de democracia limitada o el modelo municipal tradicional, hay más avances y posibilidades.

6.3 La democratización local, ¿una puerta para la equidad de género?

Hoy asistimos al impulso desde el Estado, las multilaterales y la cooperación internacional a la modernización y democratización del Estado. Los objetivos de descentralización y democratización de la gestión pública implican aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad y alientan la participación ciudadana concertada en las decisiones y en la vigilancia de las políticas públicas. Ello supone desarrollar las capacidades y habilidades individuales y colectivas de la mujer para elaborar

planes de desarrollo y tenga de referencia los procesos socio-políticos locales y no sólo la agenda de género, visibilizando las brechas existentes” (Consorcio ProMujer, 2001). En el terreno de la descentralización la situación actual es sin embargo de

La Ley de Cuotas ha tenido un efecto democratizador posibilitando un mayor acceso de las mujeres a las esferas de poder. En las elecciones al Congreso del 2000 se duplicó el número de congresistas mujeres de 13 a 26, siendo ocho congresistas representantes de departamentos altoandinos. Esta cuota se amplió al 30% con

acceso de más mujeres como alcaldesas provinciales y distritales. Si bien todavía

democratización en los distritos ubicados en pobreza y extrema pobreza, con una

50 consejeras regionales; 5 alcaldesas provinciales; 400 regidoras provinciales; 48 alcaldesas distritales; y 2,313 regidoras distritales, es decir alrededor de una regidora por distrito. En los ámbitos estudiados la presencia de las mujeres fue similar al promedio nacional; no hemos encontrado ninguna alcaldesa mujer.


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de oferta sobre la demanda” en términos de participación, esto es, la institucionalidad descentralista puede ser criticada por ser limitadamente participativa pero incluso

el proceso. Este raro caso de un marco normativo sobre gobernabilidad local más

transición democrática.

latinoamericanos, por ejemplo Chile con Pinochet. En esos casos se abren procesos de descentralización subnacional del Estado pero sin una apertura del Estado hacia la sociedad. La delegación de autoridad y de recursos es del nivel nacional al nivel

competencias.

Capítulo 7:Transición democrática descentralista

en post-transición nacional


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En nuestro caso por tanto hay un doble dilema en torno a la descentralización:

ponen el énfasis en la descentralización participativa sin apreciar la dimensión técnico-

descentralización. En realidad el frente nacional por la descentralización es más amplio

La descentralización democratizadora ha llegado sin contar con una sociedad activa,

exclusivamente de capacidades cuando es centralmente de ciudadanía activa.

La descentralización como proceso de democratización del Estado viene

movimiento social amplio contribuyó a la salida del régimen dictatorial fujimorista pero luego éste volvió a disolverse en el momento de la reforma descentralista. Como

mucho se siguen moviendo en la dinámica de la década pasada. Como resultado, desde una nueva institucionalidad se promueve el proceso de organización de los actores sociales. Es el Estado en busca de su sociedad, como expresa Huber (2004). Esto

1980, cuando un movimiento popular orgánico abrió al Estado y la forma de gobierno volvió a la democracia clásica de los 60s.

Y sin embargo esta reforma descentralista excede a la democracia representativa

no necesariamente comparten el ideario de la democracia participativa otorguen

en el decenio fujimorista. Algunos representantes de las experiencias avanzadas de participación local de los 90 (Cajamarca, Ilo, Huancavelica, etc.) han pasado así

descentralista municipalista tiene iniciativa legislativa no sólo desde fuera – desde las redes de articulación y grupos de apoyo, como RED Perú, Mesa de Concertación de


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Lucha contra la Pobreza, REMURPE, Grupo Propuesta Ciudadana, etc.- sino desde dentro de los espacios de decisión.

¿Cómo así han llegado diferentes miembros de esta comunidad epistémica descentralista municipalista a tener una relativa importancia en casi la única reforma del

ver con el protagonismo desarrollado entre 1999 y el 2000 por los frentes regionales

vertientes participaron activamente en la Marcha de los 4 Suyos en julio del 2000. En

después Fujimori fugó a Japón. Luego se instaló el Gobierno de Transición presidido

tiempos democráticos, institucionalizó la experiencia de las Mesas de Concertación creando legalmente la Mesa de Concertación de la Lucha contra la Pobreza. En esos meses de preparativos de las elecciones de abril del 2001 la Coordinadora de Frentes Regionales negoció con Perú Posible colocar a sus propios candidatos en su lista

Presidente Toledo y anunció en el primer mensaje presidencial la descentralización y las elecciones regionales. El gobierno debió convocar así a conocedores del tema para afrontar la promesa hecha, con lo cual representantes de esta comunidad descentralista llegaron a algunas instancias de formulación y decisión política, en el Congreso, el Consejo Nacional de Descentralización y el Ministerio de la Presidencia, encargado inicialmente de promoverla. La Comisión de Descentralización del Congreso fue presidida no por casualidad por Luis Guerrero primero, Walter Alejos después y Ernesto Herrera en tercer lugar. La Secretaria Técnica para la Descentralización,

comunidad epistémica. Estos integrantes de la comunidad descentralista no están

con especialista y funcionarios procedentes de otras experiencias. Esto explica las hibridaciones existentes en la legislación descentralista.

De otro lado esta transición democrática ha tenido un curso particular, pues se truncó como proceso nacional pero se continúa desarrollando como proceso

ocupó el Gobierno de Transición y el primer gabinete de “todas las sangres”. Los


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ministros civilistas salieron y los proyectos de reformas sectoriales se extinguieron. La reforma constitucional se pasmó y la reforma del Estado se postergó, viviéndose

descentralización rural es así la veta viva de un proceso de transición muerto en otras

ajusta mejor para promover ciudadanía y calidad de vida en un entorno nacional de

La descentralización participativa es en este contexto una gran reforma constituyente de su propia base social. Como ya se ha discutido en las ciencias políticas, los representantes y los representados se constituyen mutuamente, no existen por separado (Novaro, 2000). La comunidad descentralista municipalista - integrada por los alcaldes participacionistas, los especialistas en descentralización, las ONGs ruralistas y municipalistas, las agencias cooperantes comprometidas con el proceso

era una subcultura de minorías. Ahora a través de los talleres, las mesas, los CCL, los Diplomas, las comisiones, este discurso tienta su paso a una cultura de masas. Es más, muchos de sus planteamientos vienen tentando convertirse en política de Estado.

El discurso descentralista ruralista articula los legados del desarrollo humano, del gerencialismo social, de la democracia participativa, del desarrollo de capacidades, del

transformándose en el mismo proceso.


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Como se sabe, el concepto de “comunidad epistémica” en sentido estricto se usa

temático. La teorización sobre las comunidades epistémicas provino originalmente de Peter Haas (1992) y tuvo dicha connotación. En este caso la comunidad epistémica

de gestores y estudiosos alrededor de un discurso con ideas-fuerza, con una franja de matices y énfasis diversos a su interior, pero posicionada de conjunto a favor de la descentralización, de la participación y de la construcción de ciudadanía. La teoría

algunos aspectos de la realidad y opaca otros, teniendo también “puntos ciegos”,

y por tanto a la democracia participativa (Grompone, 1998). La verdad éste es un viejo debate en las ciencias sociales peruanas pues en las últimas décadas fueron surgiendo nuevos actores sociales y nuevas etapas de lo social y una parte de los estudiosos de lo social fué descubriendo periódicamente viejos y nuevos movimientos

Capítulo 8:La comunidad epistémica descentralista

y el cambio de discurso de la acción directaa la construcción de sociedades civiles

con movimientos sociales


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a las “organizaciones de sobrevivencia” y “organizaciones de mujeres”, luego para describir el cambio de “marginales a informales” o de “informales a productores” o empresarios. Durante buen tiempo se habló así de viejos y nuevos movimientos

evidente y sobrevino el silencio. Se había tocado fondo.

1990 no se hubiera construido si no hubiera existido toda esa franja de articuladores su sentido a actores y procesos y es probable

o hasta se hubiera atemperado la captura de la sociedad por la cultura autoritaria,

hubiera escuchado desde mucho antes a las criticas, a veces poco amistosas pero

localidades rurales, a partir de los procesos de concertación, autorizan a pensar en

inadvertidamente, un nuevo ciclo social de largo plazo, cuyos primeros pasos se sienten en las experiencias locales participativas, o la democracia participativa concertadora es más de lo mismo, una nueva envoltura para el mismo entramado de intereses

el nuevo marco institucional de la descentralización viene propiciando esta otra

democrática - si bien sólo está en sus primeros pasos. La comunidad descentralista

sobre sus intereses e ideales, viene motorizando la descentralización democratizadora

ahora, la del pragmatismo. Efectivamente, como se ha dicho, la concertación es más


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Este movimiento actual tuvo su origen en la generación de municipios

experiencias participativas en el momento más profundo de la derrota de todas las

encontramos siempre un patrón de surgimiento: Wilbert Rozas en Limatambo, Maximilano Ruiz en Morropón y Luis Guerrero en Cajamarca ganaron las elecciones

Popular, en Morropón Unidad Popular y en Cajamarca Frente Independiente Regional,

termina. La generación municipalista siguiente recibió gestiones con viento a favor, pero esta generación de pioneros comenzó a construir entonces nuevas formas de institucionalidad, con Mesas de Concertación Interinstitucional y Consejos Comunales Vecinales, se apropió sin incomodidad del planeamiento estratégico local y las novedades del gerencialismo, replanteó la visión-objetivo social hacia el

había extinguido, hasta ahora pendiente.

como las escuelas de conciencia política, ciudadanía diríamos hoy. Con ese ethos durante la década de los 70s se construyó un movimiento social estructurado. El contexto de una dictadura facilitó el predominio de la teoría de la acción directa,

El Perú de ese entonces tenía clases sociales, no era predominantemente informal como hoy. Todo estaba a favor de esa forma de lo social: los actores, las instituciones y las estructuras. Pero cuando en el Perú de los 80s empezaron a disolverse las bases estructurales del clasismo, cuando además se reabrió el régimen democrático y aparecieron formas de canalización institucional de lo social, y encima se debilitó el ethos movimientista, el dinamismo social cambió y empezó la mezcla actual de disgregación y fragmentación, organizaciones sociales prebendalistas y movimientos sociales irruptivos.

Los alcaldes participativos pioneros produjeron entonces un cambio más grande

representativa, se pasó a la de democracia participativa. De la idea de un cambio al


86

todo o nada se pasó a la expectativa en el desarrollo micro sin necesariamente un apoyo importante de los niveles meso y macro, al aprovechamiento de las autonomías relativas respecto a esos niveles y en última instancia a la aplicación consecuente de lo glocal, esto es, la vinculación directa con el mundo vía la exportación. Del

renovación del gerencialismo como gerencialismo social. De la idea de municipios de registros públicos y servicios a municipios-nodos de red y promotores del desarrollo. Carlos Paredes, asesor de la Federación Campesina del Cusco, inspirador de la

del Estado, hizo un Congreso con el lema “Qué podemos hacer sin el Estado”.

construcción de lo social, el de las sociedades civiles con movimientos sociales, con una doble apuesta a nuevos actores y nuevas instituciones. Evidentemente nadie puede

tiene cruzados los dos tipos de relación sociedad-Estado, el desinstitucionalizado tipo Ilave y el institucionalizado, tipo experiencias de concertación. Además, el proceso está lleno de errores. Como se ha dicho, la descentralización es una

2004). La nueva preocupación es ahora, habida cuenta de la hiper-reglamentación de los presupuestos participativos y de las inscripciones para los CCL, cuánta

Pero la mudanza de ideas ha otorgado oxígeno a este nuevo desarrollo. Hay

vienen teniendo en el mundo municipal las experiencias participativas. Su número es

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Estudios de Casos:Desafíos de la Democracia

Participativa Local en la Descentralización

SEGUNDA PARTE


AZÁNGARO:La inclusión descentralizada

de la población


98

AZÁNGARO:La inclusión descentralizada de la población

1. Características generales del ámbito

La provincia de Azángaro está localizada en la zona noreste del departamento de Puno. Posee una extensión de 6,446.85 km2 y cuenta con una población de 151, 843, de la cual el 80% es rural.1

La principal actividad productiva es la agropecuaria. La población se dedica a

2 La comercialización de su producción se destina a las ciudades

Sustentan la producción agropecuaria los productores de subsistencia ubicados

grandes productores y algunas empresas asociativas (SAIS y CAPs). La producción de

organizaciones del casco urbano.

2. Proceso social local y/o regional

2.1 Periodización e hitos claves

consecutivos desde 1994 hasta el 2002. Terminó completamente desgastado

municipal instalada el 2003.

___________________________________________________1 Municipalidad Provincial de Azángaro. Azángaro al 2010. Plan de Desarrollo Concertado. Puno: 2003. 2 Choquehuanca Jesús. Resumen del Plan de Desarrollo Concertado de Azángaro. II Encuentro de Mesas de Concertación

Interinstitucionales de Puno, CARE Perú, 2001, Puno.


99

Concertación Interinstitucional (MCI), bajo el impulso de CARE Perú,

FOGEL. En esta Mesa la representación municipal la tenía el hermano

con el alcalde. Entonces se empezó a elaborar el Plan de Desarrollo Concertado.

la participación de manera general, reimpulsando la MCI y descentralizando los espacios de participación a toda la provincia. Se implementaron así mesas urbanas y rurales, se actualizó el Plan, impulsó el presupuesto participativo y la instalación del CCL, entre otros.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada período

La instalación de la Mesa de Concertación el 2000 tuvo como objetivo fundamental, según los actores del proceso, “contribuir en la reconstrucción del tejido social...superar la debilidad e inestabilidad institucional...y dotar a Azángaro de una visión compartida de futuro”.3 El resultado de este primer esfuerzo fue la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado de la provincia, titulado “Azángaro al 2001”, bajo el auspicio de CARE Perú.

debido al cambio de autoridades sectoriales y a la renovación de directivas de las

activo de los comités de gestión de la mesa, formados por ejes del plan, como los de

de acción, agenda de trabajos y proyectos.

En el proceso electoral del 2002 la sociedad civil de Azángaro impulsó la política

los candidatos al Plan concertado, al cual se adhirieron con su rúbrica todos los candidatos a la alcaldía.

___________________________________________________3 Mayta, T., Cruz, G. y Castillo J. Implementación del Plan Estratégico e inicio de la gestión concertada del desarrollo de Azángaro.

CONCERTANDO, revista de la Red de MCI de Puno, N° 3, Care Perú, Puno, 2001.


100

Partido Democrático Regional PDR, ganó la alcaldía de Azángaro. Su triunfo fue

previsible a inicios del 2003 era de pronóstico difícil. La nueva gestión decidió impulsar una política amplia con todos los ex candidatos y fuerzas políticas de la provincia, con lo cual se logró un gobierno municipal no sólo participativo con la población

la provincia en la nueva política de concertación, empezándose a trabajar desde el

gobernabilidad local.

pasantías, talleres y demás actividades promovidas por la provincia.

al nuevo alcalde, previendo continuaría la pésima relación con la población e irregularidades del anterior alcalde. Sólo luego de esta primera fase la municipalidad

Por eso, cuando en abril del 2004 - en plena crisis de gobernabilidad regional con los sucesos de Ilave y la toma de la municipalidad en Ayaviri - se realizó un paro de 48 horas contra la gestión municipal de Azángaro, acción promovida por un grupo de opositores aliados a la gestión del gobierno regional, se pudo resolver la tensión utilizando las instancias de democracia participativa para el diálogo de la autoridad

Un elemento innovador en la gestión participativa actual de Azángaro viene siendo el soporte a la gestión participativa. Se le ha dado valor al tema de la facilitación, contratándose facilitadores permanentes para los espacios de concertación, para el proceso de Presupuesto Participativo (PP) y para la atención a los procesos en los distritos. Esta acción luego fue imitada por los distritos y otras provincias.


101

Los primeros 6 meses de gobierno fueron de capacitación y de preparación de las acciones futuras. Según un ex funcionario municipal y ahora facilitador local, “tratamos de hacer una gestión totalmente diferente a la dejada por el cholo Mayta;

CARE, RED PERU, Caritas, para fortalecer el desarrollo de capacidades y promover la institucionalidad de la MCI.”

existentes; descentralizó la mesa de concertación generando espacios de diálogo y consulta a nivel de calles, barrios, caseríos y micro cuencas; e implementó de manera creativa el Consejo de Coordinación Local (CCL), en forma coordinada con la MCI,

En estos momentos es una preocupación central el desarrollo de capacidades para la trasferencia de competencias y recursos producto de la descentralización.

2.3 Actores claves del proceso actual

• Proyecto Fortalece (MIMDES)• Red de MCI de Huancané, Melgar y Azángaro. • Federación Provincial Campesina• Foncodes•· Cáritas• Care Perú.• SER• Red Perú• PRISMA

2.4 Logros y limitaciones

Los ejes de la actual gestión son tres: transparencia, participación y producción.

Un objetivo central del gobierno local es el desarrollo económico local, a trabajar con las organizaciones sociales y el apoyo del Estado, las ONGs y la cooperación.


102

Con el interés de llegar a la población más vulnerable se han formado espacios deliberativos por micro cuencas, buscando acercarse a la población y articularse a sus necesidades.

La apertura descentralizada de la MCI ha promovido la participación masiva de

en zonas urbanas y rurales; por barrios y por micro cuencas. La participación además está articulada a las necesidades de los actores, se trabaja con los productores en el mejoramiento de sus pastos y ganados y en la producción de sus derivados; con los barrios se ha trabajado necesidades básicas como la implementación de un

y la municipalidad. Estos espacios dinámicos son el soporte organizacional del presupuesto participativo.

“desarrollo humano”. Muchos líderes asumen este nuevo discurso apelando a la

educación y el desarrollo económico local.

y funcionamiento del CCL provincial. La municipalidad ha dotado de oficina

se han constituido los comités de gestión de desarrollo territorial por microcuencas

gestionar y vigilar los avances del plan de desarrollo y el PP. Han sido reconocidas

facilitando los procesos de la MCI.

Por último, está en curso la preocupación por el desarrollo de capacidades, en la

tanto a regidores, funcionarios municipales como a los propios alcaldes y líderes de las

ya no sólo proviene de la propia provincia, sino de las provincias vecinas fuera de Puno”.

facilitadores necesitan mayor capacitación si desean fortalecer la descentralización en Azángaro”, comenta un promotor de una ONG muy activa en la localidad.


103

3. La situación actual

3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil

Luego del largo período de violencia política de los 80, las organizaciones sociales entraron en honda crisis en Azángaro, en especial el movimiento campesino. “Sendero Luminoso tuvo una base importante en Azángaro desde 1986 hasta 1992,

polarizando a la sociedad”, explica un líder local.

Si bien es cierto la participación y concertación son política del gobierno local, todavía persiste el rastro del comportamiento social irruptivo, sólo denunciativo, capaz de usar sus energías para manifestar su cólera pero no para construir soluciones. Como nos dice el mismo líder, “Esta escuela de Sendero tiene sus herederos en la práctica política de confrontación, repiten el mismo discurso. Para ellos no existe la concertación ni el diálogo con las instituciones, estos mecanismos son sólo parte de sus estrategias, asistir a cabildos, al presupuesto participativo, a las audiencias, etc.; son sólo tribunas para denunciar a la autoridad corrupta.”

Al parecer, conforme a los entrevistados, las organizaciones donde existe mayor

a los procesos de concertación y participación se encuentran en el campo, en los productores. En Azángaro urbano hay organizaciones clásicas como el Vaso de Leche, clubes de madres, padres de familia, etc. Y en el campo, comuneros, productores y regantes.

3.2 Apertura democrática del gobierno local

Concertación Interinstitucional (MCI), promovida por Care Perú. Debido al rechazo

El trabajo de la Mesa estaba articulado a la implementación del plan de desarrollo,

El desarrollo de la concertación era por tanto a nivel temático.


104

ámbitos, urbano y rural, buscando un diálogo con la municipalidad de acuerdo a sus

Para hacer sus decisiones más democráticas se ha tratado de llegar a niveles de base implementando los espacios a nivel de barrios en la mesa urbana y por micro cuenca en la mesa rural. Hay 5 mesas por micro cuencas a nivel provincial y la

instituciones privadas. El trabajo fundamental es el mejoramiento de sus actividades

cultivados, donde los campesinos invierten el 50% del monto total y el saldo restante los coloca la municipalidad con ayuda de instituciones privadas. También se viene

La mesa urbana articula a todos los barrios de la ciudad, organizados por mesas

mesa urbana están representadas en la MCI provincial.

El presupuesto participativo en Azángaro es anterior a los dispositivos legales

municipalidad sino de instituciones privadas y de la propia población. En efecto, los vecinos del casco urbano han aportado 150 nuevos soles cada uno -además de

el 10% de los hogares.

Se ha instalado en el 2004 el Consejo de Coordinación Local (CCL), pero se está tratando de implementar en coordinación con la estructura de la MCI, cumpliendo con la norma pero tratando de evitar la duplicidad. En palabras del alcalde Percy

Los representantes del CCL, como se dijo, cuentan con un local, computadoras y logística para sus actividades.

El proceso de elección para instalar el CCL convocó a 260 organizaciones sociales,

a su reciente instalación, no se percibe claramente cuál es su verdadero rol y el tipo de relación con la MCI. Según el alcalde, el CCL formaliza lo visto por la Mesa. Para


105

algunos facilitadores de ONGs los miembros del CCL “hasta el momento no están

y a veces tanto el CCL como la MCI convocan a reuniones por separado”.

3.3 Nivel de participación de la sociedad civil

Las organizaciones sociales participan en la MCI, en las mesas urbanas y rurales, en los comités de gestión de la propia mesa y en la elección de los representantes de la sociedad civil ante el CCL.

institucionalizar, con estrategias claras de aprendizaje.

3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones

Los efectos sobre las organizaciones empiezan a verse en la reactivación del tejido social existente y en la democratización de las organizaciones sociales, la renovación de sus juntas directivas de acuerdo a sus normas y el refuerzo

organizaciones se asocian para poder vender sus productos, para ser mas

municipalidad, ellos mismos democratizan sus organizaciones; ya no es el líder el

actores sociales son concientes de esto y trabajan insertos en los comités de gestión del plan de desarrollo.

El proceso de descentralización participativa promueve además la generación de liderazgos. Al existir una “oferta de involucramiento”, se hace necesaria la existencia

emerger nuevos actores. Dice al respecto Jorge Romero, del Proyecto Fortalece,

de soluciones”. Sin embargo, esto es un proceso inicial.


106

3.5 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la población

resultados claros sobre la calidad de vida.

la promoción del desarrollo económico local ya ha permitido dinamizar la economía local, y no solo de Azángaro sino de toda la región. Habría así productos como el

las cadenas productivas y abriendo mercados. Igual vendría sucediendo en las zonas

de desagüe.

Pero el punto de partida es una realidad muy dura, muy difícil. “La vida rural es muy fuerte, la mayoría de las organizaciones campesinas viven para el trabajo en

débiles” se convierten así en desafíos para la concertación pues se trata de incluirlos social y políticamente.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la población y en particular de las mujeres y los pobres

Azángaro están en otra ruta diferente a la de los movimientos desestructurados,

todavía demasiado poco para ver impactos, sí algunos efectos. La apertura democrática de la actual gestión y la constante capacitación por parte de la red de facilitadores,

organizaciones de mujeres: de seguridad alimentaria, de artesanía y la asociación de mujeres campesinas. Dentro de todas estas, las organizaciones de seguridad alimentaria han tenido un inicial empoderamiento en la provincia, demostrado un nivel de independencia de sus actividades y de incidencia a la hora de denunciar

viejos resortes machistas y la discriminación para con las mujeres.

CURAHUASI:Construyendo un modelo

de concertaciónen la capital del anís


108

CURAHUASI:Construyendo un modelo de concertación

en la capital del anís

1. Condiciones generales del ámbito4

El distrito de Curahuasi se ubica en la provincia de Abancay y cuenta con alrededor de 20 mil habitantes y 817 Km2. La pobreza comprende al 95% de su población, estando el 62,5% en extrema pobreza. La zona es de clima templado,

comprado por acopiadores y seleccionado para exportación. La zona altoandina es de producción pecuaria. Las principales relaciones comerciales se dan con Cusco,

distrito forma parte de la cuenca del Río Apurímac y Vilcanota.

En Curahuasi hay 43 centros poblados y la mayoría de ellos no cuentan con servicios básicos. En la zona no se toma agua potable sino entubada. Ello incide efectivamente en la parasitosis y la consecuente desnutrición infantil, ampliamente

circuito de comunicación vial es limitado; la principal carretera conduce al Cusco en 3 horas de viaje. El 28% de analfabetismo, especialmente de mujeres, es superior al promedio nacional y regional. Se accede a cuatro emisoras radiales: Radio Agricultura, RPP, Radio Curahuasi y Radio Andina, así como a cuatro canales de televisión; no

La violencia política tuvo una presencia directa en la zona pero no es generalmente tema de agenda en los diálogos y estudios locales.

___________________________________________________4 La mayor parte de la información consignada en este acápite proviene del “Plan Estratégico de Desarrollo Curahuasi al 2010”,

Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI), aprobado por Resolución No. 66-A-MDC, 2001.


109

2. Proceso social local


continua, dirigieron el gobierno local.

• A partir de los 90, el gobierno de Fujimori privilegió la relación con las Organizaciones Sociales (OS) en forma directa y proselitista, conllevando el debilitamiento de la autonomía municipal y de las OS. “Antes del 2000 había mayor presencia del Vaso de leche, Club de madres, pero las autoridades se

Barazorda (1999-2002) inició una gestión democratizadora constituyendo el Comité de Concertación Interinstitucional de Curahuasi (CCOI), como

primer Plan de Desarrollo distrital

• Desde el 2003 la actual gestión municipal retomó y potenció la experiencia.

2.2 Hechos relevantes

tomaron conocimiento de las experiencias de gobiernos locales democráticos y participativos nacionales e internacionales y afirmaron la necesidad

incorporando de forma institucionalizada la participación ciudadana.

primer Plan de Desarrollo Estratégico del Distrito de Curahuasi al 2010,

participación de las organizaciones de base e instituciones públicas y privadas, como la Federación Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades campesinas, la asociación de productores, CLAS y juntas vecinales. En

Iniciativas de Concertación.


110

• El trabajo de las ONGs apuntaló un cierto reactivamiento de OS y la creación de la Federación de Mujeres de Curahuasi.

• A inicios de los 2000 se creó la Mesa de Negociación del Anís, la MENA, alentada por un proyecto de la Cooperación Suiza- PYMAGROS. pero fracasó en su intento de convocar a los productores, priorizando el trabajo con intermediarios. Hoy tiene una labor limitada, pero es un referente para otros trabajos productivos.

• En noviembre del 2002 salió ganadora para el período 2003-2006 la lista encabezada por Julio Luna Mansilla sobre otras seis fuerzas políticas (APRA, UPP,Andino).

2.3 Actores fundadores o anteriores

• Federación Campesina• ONGs como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA)

y Centro Bartolomé de las Casas• Cooperación internacional: COSUDE y UNICEF


La gestión municipal logró la constitución y desarrollo de un primer espacio de diálogo, el CCOI, y siete mesas de trabajo temáticas, destacando la de salud, agricultura y de adolescentes, entre otras; igualmente se formuló el Plan de Desarrollo

involucraba a liderazgos organizacionales y se avanzó en generar una actitud de cambio participativa y concertadora de la población en general, como las autoridades actuales lo reconocen.

Instituciones como UNICEF y la ONG CICCA (con el proyecto PROESA, dedicado a la seguridad alimentaria y con un componente de gobernabilidad), dieron

la labor iniciada en las comunidades, y una mayor integración de la población en estos


111

espacios y en la toma de decisiones, pues las organizaciones sociales no resultaron

El trabajo de instituciones y ONGs como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA), el Centro Bartolomé de las Casas y de UNICEF, a través de proyectos relacionados con el fortalecimiento de las capacidades locales de los actores sociales, generó cambios positivos en la actitud de la población. Pero


3.1 Características y condiciones organizativas de la sociedad civil

Según registros municipales, en Curahuasi hay 58 organizaciones. De ellas 43

del distrito). Hay además un Club de Madres con 140 socias, Comité de Regantes, Asociación de Productores, Asociación de Ganaderos, Comités del Programa de Vaso

Clubes Deportivos, la Asociación de Mercados y ocho organizaciones de barrios. Una organización de corte especializado es la Asociación Chacra Verde (alentada

ONG para la comercialización de sus productos.

Tienen especial reconocimiento la Federación Distrital de Campesinos (más reivindicativa), la Asociación de Productores Agropecuarios (de corte más empresarial) y los Comités de Vaso de Leche.

A pesar de este amplio bagaje socialestán reconocidas, las comunidades tienen una vida organizacional con carencias; al

de las comunidades al pleno.


112

Los liderazgos están concentrados en manos de personas mayores y

como el CHA (Capacidades, Habilidades, Actitudes para el Desarrollo) del CICCA

a 40 jóvenes líderes por comunidad. Las iglesias evangélicas llevan a cabo cursos de liderazgo y en las comunidades y organizaciones de regantes empiezan a verse nuevos dirigentes jóvenes. Al parecer muchas acciones formativas son todavía muy centralizadas en la ciudad. Las mujeres tienen una presencia mínima en el liderazgo de las organizaciones sociales o como autoridades (hay una teniente gobernadora y una mujer directiva de la federación distrital). En general la elección de líderes se

corte productivo y reivindicativo.


la gestión municipal democrática

sustentaba en la concertación y la participación ciudadana para consolidar la nueva

decidían el desarrollo del distrito”.5

población trajera sus propuestas, no sólo los líderes sino las propias organizaciones. De esa forma –expresa- incluso se logró neutralizar un intento de revocatoria, en

realización. Y enfatiza: “este estilo de trabajo, nos garantiza una mayor democracia y relaciones cada vez más horizontales entre los ciudadanos, las autoridades y el gobierno local, garantizando de esta manera el desarrollo sostenible de nuestro distrito, por lo

de los involucrados por priorización y consenso.”

___________________________________________________5 Luna Mansilla, Julio. Gestión Municipal del Distrito de Curahuasi. Asumiendo con responsabilidad y aprendiendo de nuestros

aciertos y errores. Exposición del alcalde distrital Julio Luna Mansilla al Seminario Internacional “LA NUEVA RURALIDAD. Desafíos y Propuestas.”


113

La gestión municipal respeta y apoya el CCOI pre-existente y sus mesas de trabajo. A la par, se ha constituido a inicios del 2004 el Consejo de Coordinación Local, CCL, con base a una amplia difusión en comunidades, barrios y organizaciones promoviendo la inscripción de 51 organizaciones para su representación con base a seis segmentos de población (Comunidades campesinas, organizaciones de mujeres, comités especiales, asociación de productores, barrios y comunidad educativa). Actualmente el CCL tiene su Reglamento, cuenta con 30 representantes, 6 municipales y 24 de sociedad civil (80% de representantes del CCL). Con el CCL se ha revisado y actualizado la Visión, Misión y Objetivos del Plan de Desarrollo. Además ha participado en la aprobación del presupuesto participativo y su reglamento

preparación de la segunda rendición de cuentas del 2004.

La gestión propicia una del CCL con el CCOI6

miembros del CCOI y los consejeros elegidos por la sociedad civil. Pero hay diferentes

regidor- actúa como una mesa central y convoca al CCOI. El director municipal ve al

temáticas generadas alrededor del CCOI contribuyen a sensibilizar a la población, y evalúan el PP; destacan algunas como la de Agricultura. En el caso del CCL, en correspondencia con su amplia representación de sociedad civil, se posibilita un

tiene corto tiempo ya se presentan iniciativas en el PP referidas al agua potable,

productivas, irrigaciones, etc.

ha realizado la Rendición de Cuentas coordinando con el CCL reuniones amplias. La segunda Rendición, el 21 de setiembre del 2004, contó con una Guía orientadora y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente cimentar la comunicación entre autoridades y la población.7

___________________________________________________6 El Reglamento del CCL estipula reuniones cuatro veces al año, con sesiones públicas, debiendo coordinar permanentemente con

el CCOI y presentar informes anuales documentados. 7 La Guía de Rendición de Cuentas, elaborada con el apoyo del Proyecto Fortalece, señala los pasos a seguir, relativos a la

sensibilización, convocatoria, audiencias públicas y otras orientaciones.


114

El director municipal en representación de la municipalidad asiste a la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP) provincial; no se vio conveniente crear esta instancia en el espacio distrital existiendo el CCOI.

pasos para alcanzar la adecuada participación de la población en todos los espacios de toma de decisiones: presupuesto participativo 2004 y 2005 y rendiciones de cuentas a la población 2003 y 2004. Además se ha mejorado o implementado instrumentos de organización institucional: Manual de Organización y Funciones-MOF; Reglamento de Organización y Funciones-ROF, Cuadro de Asignación del Personal-CAP; Actualización del Texto Unico de Procedimientos Administrativos-TUPA; Reglamento del Comité de Administración y Especial del Programa del Vaso de Leche, etc).

La comunicación es una práctica permanente y extendida, la radio da amplia

poblados y busca articularse a la provincia. La Municipalidad ha desarrollado un Plan de Comunicaciones.

Como parte de una gestión transparente, la municipalidad estimó los costos (12.100 nuevos soles) para la ejecución de las actividades y/o acciones implementadas para efectos

de Municipalidades de Abancay, UNICEF y el Proyecto Fortalece.

y asesoría. Pero no hay una práctica de inversión municipal en lo productivo.

regionales y nacionales: Asociación Provincial de Abancay (APMA); Asociación de Municipalidades de la Región Apurímac (AMRA); Red de Municipalidades Rurales del Perú (Remurpe); Red de Turismo Regional, Red Perú, Mesa de Concertación y Lucha Contra la Pobreza.


En Curahuasi se da una vida organizacional media, con presencia de


115

y autoridades.

La municipalidad ha propiciado la creación de nuevas instancias como 14 comités

especialistas, sino también de la ciudadanía en su conjunto, donde varones y mujeres, no importa edad, ni condición, tienen el derecho y la obligación de aportar y participar

y proyectos para el desarrollo del distrito.8

3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres, e instituciones, y sobre el capital social

municipales como con instituciones religiosas y educativas. La población tiene una

vienen (a las reuniones) van a conseguir algo, van a plantear sus problemas, la autoridad

ha dividido a la población por buen tiempo.

3.5 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la población

___________________________________________________8 Ibid.


116

la línea estratégica Propiciar el Desarrollo Sostenible, arribando a las siguientes prioridades:9

• Mejora del sistema de agua potable para la ciudad, siendo el reservorio la

tanto bajar los índices de parasitosis.

complementariamente atraer turistas e ingresos.

10 se priorizó la construcción de aulas, la irrigación,

construcción de un subsistema de aguas pluviales.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la población, de las mujeres y de los pobres en particular

La multiplicidad de actores participantes y los roles asignados evidencia un

avanzando:

La municipalidad sectores públicos respaldan la acción e iniciativa municipal; las comunidades campesinas,

en los presupuestos participativos. Asimismo han incidido para la conformación del CCL y Comité de Vigilancia nombrado últimamente para aprobar el presupuesto participativo para el 2005. Por último, las organizaciones sociales de baseparticipan especialmente a través de representantes en el PP, con algunos líderes jóvenes y con

Las ONGs: han jugado un rol muy importante en el desarrollo local, sobre todo en el fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales, estando integradas al CCOI; destacan CICCA, PRISMA y CBC.

___________________________________________________9 Augusto Ramírez y Oscar Butteler. Proceso de Formulación del PP 2004, Curahuasi. Informe Final. Julio 2003. 10 Rojas Maritza. Informe Final del Proceso de Presupuesto Participativo Curahuasi 2005. Junio 2004.


117

Los proyectos de desarrollo (SENASA, PRONAMACHCS, PLAN MERISS,INADE) en un inicio estuvieron abocados al desarrollo de actividades puntuales y cumplimiento de metas físicas sobre sus proyectos, insertándose luego al CCOI, e integrando varias mesas de trabajo temáticas. Apuntalan la gestión municipal y se constituyen como aliados los proyectos Fortalece y APPODER. Con ONG,

11

Agencias de cooperación: Una institución de especial fuerza ha sido y es

4 mesas de trabajo (Salud, Educación, Justicia y Orden Interno y Adolescente); por otro lado, se cuenta con el apoyo de Cosude, Prisma, PAR Salud, Coopop, en acciones de capacitación a lideres/as y autoridades rurales y urbanos según ejes temáticos.

Los medios de comunicación: participación en un inicio, ahora se integran gradualmente en los procesos

de obras).

Los partidos y movimientos políticos: el APRA, IU, Renacimiento Andino, UPP, Llapanchis, Fuerza Democrática y Unidad Nacional y el Movimiento Independiente Nuevo Curahuasi, ejercen vida política activa; sin embargo, su participación en la gestión municipal y en los procesos participativos no es relevante.

En Curahuasi se expresa un sentir de cambio progresivo en relación a la mujer,hay más capacitación, más cultura, oposición frente al machismo. La DEMUNA

___________________________________________________11 Se señalan los siguientes convenios:

• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional entre la Municipalidad Distrital de los Olivos.• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional con el Gobierno Regional de Apurímac.• Convenio de compromiso con el Departamento de Agroecología del INIA • Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional con Grupo Voluntario Civil GVC de Italia ,el Instituto Región y Desarrollo

- IRD y el Centro de Investigación y Capacitación Campesina-CICCA

Palma.• Convenio de Cooperación con la Universidad Nacional de Educación “Enrique Guzmán y Valle” LA CANTUTA.

• Convenio Marco de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local con visión empresarial a través de la implementación y

• Convenio de Cooperación Interinstitucional con la Asociación de Municipalidades de la Región Apurimac-AMRA, Programa de Apoyo al Redoblamiento-PAR Apurimac y la Comisión de Trabajo por lo Indocumentados-CONTRAIN Ayacucho.

• Convenio de Cooperación para ejecutar “Redes Primarias y Sub Estaciones del Distrito de Curahuasi con la Gerencia Sub Regional de Apurimac-Electro Sur Este S.A.A

Conservación de Suelos (Pronamachs)


118

cumple un rol en procesar denuncias por violencia contra la mujer. La sociedad local avanza en el reconocimiento del potencial de las mujeres por sus características

deben estar preparadas y tienen buenas opiniones. Los jóvenes también se están

participan. Entre los campos de interés de las mujeres está el trabajo: “las mujeres

proyecto. Los Clubes de Madres, por ejemplo, no llegaron a procesar sus demandas a nivel organizacional, se mimetizaron en su barrio.

Los jóvenes tienen un acercamiento episódico pero importante en los procesos locales; ellos participaron ampliamente en la Mesa de Trabajo de Juventud

a realizar labores educativas con el apoyo municipal y de UNICEF; esa labor se ha visto interrumpida, aparentemente por falta de recursos. “Falta más énfasis en los

la pobreza, especialmente las referidas a mejoramiento de infraestructura educativa y de agua potable.


119

HUACCANA:Piloto del Presupuesto

Participativo rural


120

HUACCANA:Piloto del Presupuesto Participativo rural


El distrito de Huaccana tiene 11,454 habitantes de los cuales el 5.6 % es urbano y el 94.4% es rural. Al 2001 había 5,866 varones y 6,035,486 mujeres. Huaccana se encuentra ubicado al noroeste de la provincia de Chincheros, región Apurimac. Esta dividida en 7 zonas: 6 rurales (Alaypampa, Toccso-Sauri, Maramara, Pumachuco, Río Blanco, Ahuayro); y 1 zona urbana: Anori. Huaccana tiene tres pisos ecológicos marcados, puna, zona interandina, valle.12

Actividades económicas.- Las principales actividades económicas son la agricultura y ganadería. Algunos de los productos predominantes en el distrito son:

cuanto a la ganadería, la producción se centra en los vacunos criollos, ovinos porcinos



del Plan de Desarrollo. • El 16 de octubre del 2001 se instaló el Comité de Desarrollo Distrital, órgano

consultivo de la municipalidad para la formulación y ejecución del plan de desarrollo distrital.

directamente al distrito en la formulación del Presupuesto Participativo. • En el 2003 el alcalde electo Roberto Medina retomó los procesos participativos

profundizando aun más el Presupuesto Participativo.

___________________________________________________


121

atomización del gasto distrital entre las mesas zonales.


externos. Los antecedentes se encuentran en la capacitación realizada por CARE Perú a través de su proyecto FOGEL a los funcionarios de la municipalidad y lideres locales del distrito.

proyectos del PP:

Presupuesto Participativo rural. Fue seleccionado por tener las tres características

poblacional y en extrema pobreza. Este modelo de intervención ha sido replicado

En estos momentos se están promoviendo los Comités de Vigilancia Ciudadana, tratando de generar un mayor involucramiento a la población.

2.3 Actores centrales del proceso

• Municipalidad y alcaldes distritales

– PRIES • CARE PERU (asesoramiento en el presupuesto participativo) • Consultores externos


logros: “lograr una visión integral de su desarrollo a partir de su plan estratégico y


122

la puesta en marcha de sus proyectos a partir de la formulación de los presupuestos participativos; Consolidación de los espacios de concertación, las mesas zonales juegan un rol importante en la información y como nexo entre el estado y la sociedad

permanente. Generar responsabilidad en la comunidad, pues no se trata de pedir sino también de dar”.

El logro mas importante fue la generación de la concertación local como política tanto de la municipalidad como de la propia población. Sin embargo aun

técnica para impulsar los procesos participativos, la debilidad en la formulación y

escasez de facilitadores y cuadros de la propia localidad.



El primer Plan de Desarrollo realizó un mapeo de las organizaciones sociales,

populares. “Existen Comités de vaso de leche, constituidos en cada centro poblado, con el objeto de gestionar y administrar la distribución de alimentos para

13 Los comedores populares son ocho: Micaela Bastidas de Huaccana, Santa Rosa de Huarapari, Santa Isabel de Mara Mara, Virgen del Rosario de Pumachuco, Virgen de la Concepción de Huallhua, Virgen de Cocharcas de Maucallacta, Rosa Merino de Cabracancha, C.I. las Estrellidas de Huaccana, C.I. Los Angelitos de Cuchucusma. Se informa de la presencia de problemas de democratización de las directivas en algunos de estas organizaciones.

Existen además, como organizaciones sociales de base, la Asociación Distrital de Mujeres, representada por Sonia Allende Caspedes; el Comité Distrital de Seguridad Ciudadana, a cargo del jefe PNP del distrito de Huaccana, y la Asociación Civil Anovi.14

___________________________________________________13 Plan de Desarrollo Distrital Huaccana al 2004. 14 Plan de Desarrollo, ibidem.


123

También existen organizaciones de autodefensa como el Comité de Autodefensa Civil Distrital (DECAS), los Comités de Autodefensa Civil Zonales y los Comités de Autodefensa Civil Comunales (08 comunidades o anexos).

existe una base organizativa por parte de los productores; ello constituye una gran

asentadas en los pisos bajos, como Ahuayro y Río Blanco, con mayor relación con el

para impulsar este tipo de organizaciones. Las ONGs, y otras instituciones como el SENASA, coordinan con las organizaciones comunales para brindar asistencia técnica y capacitación en temas productivos”.15


Según Guadalupe Hinojosa, promotora de Care y responsable en la zona, “la situación de la población antes del proceso era el de desconocimiento de los presupuestos del gobierno local. A pesar del acercamiento de las autoridades a la

realización de diferentes obras comunales, por otras gestiones municipales anteriores,

presupuestos públicos era notoria, así como el descontento entre las zonas mas pobres del distrito. Existían también problemas entre la zona urbana y la rural”. Superar este

los procesos participativos.

por la Comunidad Europea. Posteriormente, a propósito de la implementación del presupuesto participativo, el plan fue revisado y reformulado con una visión al 2012.

La Mesa de Concertación se denomina Comité de Desarrollo Distrital, la

___________________________________________________15 Plan de Desarrollo, ibidem, pp. 34-35


124

manera territorial, de acuerdo a la división del distrito: Anori, Tocso Suari, Maramara, Pumachuco, Rio Blanco Ahuayro y Alaypampa. Es decir existen 7 mesas territoriales y 1 mesa distrital

Las mesas de concertación zonales son los vínculos territoriales de la Mesa de Concertación Distrital con la población. En estos espacios se informan los procesos llevados a cabo por la municipalidad, se coordina con las organizaciones sociales de la

Informa a la población de las obras ejecutadas y por ejecutar, y de manera transversal se promueve la participación de todos los actores de la zona. Si bien es cierto las mesas territoriales no son propiamente mesas de concertación, pues sólo son integradas por la población, son importantes por tratarse de asambleas de deliberación y de formalización de los acuerdos zonales a llevar a la MC distrital.

La Mesa distrital es el espacio de cogestión, en donde todas las sugerencias y demandas desde los territorios son asumidos y concertados. Obviamente es un proceso vinculante de facto, gracias a demanda social movilizada y a la voluntad política del gobierno local.

El presupuesto participativo fue un proceso promovido en sus inicios por

Ayacucho. De esta forma la municipalidad empezó a contar con la asistencia técnica del consultor Carlos Grey Figueroa. Según Grey, se impulsó la experiencia de presupuesto

insertando los parámetros exigidos por el nuevo marco normativo sobre participación

interés en la propuesta desde sus inicios.

Se menciona 4 factores fundamentales para el logro del proceso:

• Existía una mapeo de los diversos actores locales;

viabilizarían el proceso; • La municipalidad tenía una gestión participativa y el alcalde tenía una voluntad

de liderazgo democrático

municipalidad y el tejido social.


125

de los proyectos de inversión.

Una de la limitacionesatomización del gasto, por los escasos recursos de la municipalidad, provenientes del FONCOMUN, y la distribución de dicho monto entre todas las zonas. Ha habido

2004 se ha avanzado en la conformación de los comités de vigilancia ciudadana de las obras programadas en el presupuesto participativo, contándose con recursos de la propia municipalidad para promoverlos.

3.3 Resultados sobre el empoderamiento de la población

Las organizaciones sociales han avanzado en términos de participación y

Concejo Municipal para evaluar el avance del presupuesto, a nivel de las comunidades.

se procura una mejor utilización de los fondos.”


127

ICHOCÁN: El tiempo pasa

y los procesos se estancan


128

ICHOCAN: El tiempo pasa y los procesos se estancan

1. Características generales del ámbitoIchocán es un distrito rural a 20 minutos de San Marcos, capital de la provincia, y a

2 horas de Cajamarca. Cuenta con una población estimada de 3,700 habitantes, dedicada a actividades agropecuarias como minifundistas, con una reducida actividad comercial

y algunas dependencias públicas, escuelas y colegios. Un 82% de la población está en condición de pobreza y dentro de ella un 15% en extrema pobreza.

Ichocán es mencionada como una ciudad “fantasma” debido a la poca población

de empleo o estudios y regresa episódicamente al pueblo. Un mercado construido

comercial, es símbolo del abandono y letargo de este pueblo, escenario de la violencia

como parte de su corredor político.



• 1996: Formación del Comité de Concertación del Distrito de Ichocán.• 1997: implementación de proyectos promovidos por APRISABAC. • 2000-2002: Período crítico del CCI, debilitamiento, ausencia de iniciativas• 2003: Relanzamiento del CCI con el nombre de Mesa del Desarrollo Humano

Sostenible• 2003 y 2004: Presupuesto Participativo y Rendición de Cuentas • 2004: implementación del Consejo de Coordinación Local.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada periodo

El Comité nace a iniciativa del alcalde en 1996 y en respuesta a la iniciativa del Coordinador del CINDESAM (Comité de Coordinación Interinstitucional por el


129

Desarrollo de San Marcos), Ing. Rosseles Machuca, al inicio de la gestión municipal.

concertación; interesado en esa perspectiva el alcalde de entonces promocionó la formación del comité, a partir de una reunión ampliada urbano-rural para analizar los problemas por caseríos. El referente inmediato fue el CINDESAM.16

se apoyó por ese entonces, así como la cercanía al CINDESAM, la participación en las constantes reuniones de programación, coordinación y evaluación.

Una segunda etapa se da cuando se implementa el seguimiento a los proyectos y se trabaja el Plan de Desarrollo Distrital. Al haber conseguido el sistema de agua potable, la municipalidad se animó a presentarse en la Feria de Proyectos de

algunas agencias de cooperación y entidades del estado. Pero las expectativas no lograron satisfacerse: Ichocán no logró algún proyecto nuevo. Entró entonces una


En Ichocán resalta principalmente el Alcalde distrital y el Coordinador del CINDESAM, Ing. Rosseles Machuca como líderes del proceso. Han sido actores participantes:

• Policía Nacional• Posta de Salud• Gobernación • Hermanas de la Misericordia • Agencia Agraria• Delegación de los tenientes gobernadores• Delegación de los agentes municipales• Delegados de Educación • Jueces

___________________________________________________16 Irigoyen A. Marina. La concertación interinstitucional: ¿Sueño imposible o realidad en construcción? Centro IDEAS- APRISABAC.

2000. Lima.


130


El apoyo de UNICEF y APRISABAC al inicio del proceso fue decisivo para la

Plan de Desarrollo concertado, con un nivel básico de participación de los actores

la participación fue el sistema de agua potable del caserío de Poro Poro.

en espera de la cooperación internacional: al reducirse ella el CCI se vio altamente afectado en su trabajo paralizándose por un tiempo.



Como otros ámbitos de Cajamarca, el distrito cuenta con pocas organizaciones y éstas están débilmente estructuradas. Destacan las 12 Juntas de Agua Potable y Saneamiento y los 12 Comités de Vaso de Leche. Asimismo, la Asociación de Regantes de 3 caseríos y la Junta de Administración de Agua Potable del pueblo. Se reconoce la

en disputas menores de los caseríos.

La organización de productores es casi inexistente. Recientemente se ha formado

brindó un proyecto de la cooperación alemana (GTZ). De otro lado, hay productores de tejas con proyección regional pero están desorganizados, sin vínculos establecidos ni acciones de apoyo mutuo.


provincial de San Marcos, el Movimiento Independiente San Marcos, manifestando


131

reestructuración del CCI constituyéndose la Mesa de Concertación por el Desarrollo Humano de Ichocán. La Mesa tiene como Presidente al Alcalde e integran su directiva el Gobernador, los representantes del Centro de Salud y de Educación, así como la Asociación de Artesanos.

nuevamente; tampoco la municipalidad ha vuelto a contratar un apoyo. El alcalde

periódicas ni actividades comunes.

En Ichocán se ha constituido recientemente el Consejo de Coordinación Local

estado: el Centro de Salud y el Ministerio de Educación. Son parte del CCL, por la sociedad civil, la representante del Vaso de Leche, de la JASS y del Comité de

una vida regular.

La existencia de dos instancias de concertación, como son la Mesa de

La Municipalidad de Ichocán es partícipe de iniciativas de más amplio impacto lideradas por la municipalidad provincial de San Marcos, como la formación de la

sobre la marcha de estas iniciativas.

Con el apoyo metodológico de la AMCEC, en el 2004 se realizó el presupuesto

asociación. Este proceso animó la participación de diversos actores, principalmente

propuesta.


132

Periódicamente se realizan las Rendiciones de Cuentas mediante Cabildo Abierto, dos de ellos se realizaron en el 2003, uno en el 2004.


organización es muy limitada. Así, en Ichocán son escasas las organizaciones sociales y es limitada la calidad de su participación; los delegados, caso del Comité de Vaso de Leche, tienen poca comunicación con sus bases en referencia a los procesos de

En la última rendición de cuentas, en setiembre del 2004, hubo mínima participación, no más de 30 personas, estando ausentes los jóvenes y las mujeres, como en la mayoría de actividades.

La organización más extendida, el Comité de Vaso de Leche, se reúne una vez

evaluación de su marcha y la municipalidad no cuenta con mayores incentivos para su desarrollo. El Tesorero Administrador, motivado por un curso sobre Gestión

mantiene en el distrito, sobre todo en el ámbito rural. También en el ámbito rural se mantiene el trabajo comunal y la solidaridad.

tratar asuntos de la localidad. Mayormente no se perciben líderes locales y son

son muy dinámicas.


133

3.4 Calidad de los productos concertados

A tenor con la realidad de municipalidades de distritos rurales, Ichocán cuenta con mínimos recursos constituidos por el FONCOMUN (alrededor de 300 mil soles

gastos corrientes y las deudas; así se tiene un presupuesto estimado de 270 mil soles

Con ese limitado presupuesto de inversión se aprobó en el PP 2004-2005,

También en Ichocán se evidencia el nuevo interés de autoridades y población por

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones, la mujer y las instituciones

Fruto de las relaciones de coordinación con el CINDESAM y otras instituciones, se puede observar el surgimiento de organizaciones productivas como la de

de diez asociadas, careciendo de capital de trabajo y teniendo un mínimo mercado interno.

El proceso participativo no llega a integrar a las mujeres; el potencial organizacional de los Comités del Vaso de Leche no es aprovechado; ellas no reciben ningún incentivo para el desarrollo de sus capacidades.


y continúan los ciclos de migración. Si algo ha mejorado, y en ello ha incidido los procesos de concertación, es el acceso al agua potable en diversos caseríos y en la

integración de la población, tanto en lo social como económico.


134


mantenido, y la debilidad del proceso, explican una población poco comprometida; no se percibe a la población empoderada, ni hay nuevas generaciones de líderes. Más bien hay fuerte relación, y hasta cierta dependencia, con la provincia de San Marcos y con sus iniciativas. Las mujeres no han tenido ningún protagonismo ni se ha dado alguna acción orientada en esta lógica; igualmente los jóvenes no han recibido mayor atención.

Sin embargo se encuentra una noción básica de trabajo concertado en los actores

la situación.


135

LA MICROCUENCADE JABON MAYO:

Apuntando al cambio desde las bases


136

LA MICROCUENCA DE JABON MAYO:Apuntando al cambio desde las bases


En la microcuenca de Jabón Mayo, provincia de Canas, Cusco, se viene desarrollando una experiencia importante de desarrollo rural desde las propias organizaciones sociales, con réplicas en otros ámbitos de Cusco y Puno. La microcuenca abarca los distritos de Yanaoca, Cecca, Kunturkanki, Lagui, Layo, Pampamarca, Quehue y Tupac Amaru. Se trata de distritos cuya pobreza va del 78,8% al 83,3% y con una extrema pobreza entre el 20,6% y 14,7%. La excepción

Es una zona de sierra, de comunidades campesinas, con productores de

capitalización tecnológica, con depredación del suelo y sobrepastoreo. La producción agrícola está orientada al consumo, teniendo sus ingresos monetarios por la producción pecuaria.



dicha fase el campesinado organizado en la Federación Departamental de Campesinos

desestructuraron.

Pasado este momento, la Federación Campesina, con el apoyo del Instituto para una

asumen las organizaciones gremiales y empezaron a promover en Jabon Mayo una propuesta de desarrollo rural sustentado en las organizaciones campesinas.

Una primera etapa de desarrollo de la propuesta ha sido de experimentación y


137

de tecnologías productivas, conservacionistas y de transformación.


• La primera etapa de

• A partir del 2000, con recursos de la cooperación internacional se ha ido expandiendo dentro del Cusco y hacia otros departamentos del país.


• Federación Departamental Campesina de Cusco• Instituto para una Alternativa Agraria, IAA


Se ha planteado la implementación de los Centro Comunal de Seguridad Alimentaria (CECOSA) como estrategia de desarrollo tecnológico del campo y forma

y frutas; un acuitoldo para la crianza de pez carpa; galpón para cuyes y galpón para conejos; gallinero para gallinas ponedoras; establo para vaca; local con comedor,

solar; cocina solar; calefacción solar; red de desagüe, biodigestor; picadora de pasto y forraje.

inicialmente por la cooperación internacional y ahora se plantea sea apoyado por los gobiernos locales y el regional. Los promotores de la experiencia desarrollan


138


3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil

Las principales organizaciones de la zona son las comunidades campesinas

hay comedores populares, comités de vaso de leche y APAFAs.

la Federación y propiciando la generación de experiencias microempresariales. Mensualmente hay asambleas y escuelas de capacitación, con contenidos diversos, con énfasis en lo productivo. Es característico de la experiencia la existencia de docentes


Esta no es una experiencia impulsada desde algún gobierno local sino por la Federación Departamental de Campesinos de Cusco, con apoyo de la ONG Instituto para una Alternativa Agraria (IAA).

del Progreso”.17 Esta consta de ocho pasos o “escalones”: capacitación básica para interaprendizaje; instalación de sistemas de riego elemental; ganadería con manejo

Participativa y dos barandas: una, el mercado; y dos, los servicios de educación, salud, salubridad e infraestructura. La Escalera implica desarrollo de capacidades sociales

productores e impulso del mercado local interno y regional.

Por otro lado, postula una acción concertada con los organismos del Estado. El IAA

___________________________________________________17 FDCC. Lineamientos para el Desarrollo del Mercado Interno en Base al Progreso de la Pequeña Producción Campesina, con

Democracia Participativa. Cusco, febrero del 2004.


139

El objetivo del modelo es “democratizar la realización de la ganancia”, desarrollar el mercado interno a partir del mercado local y avanzar en una propuesta agro-ecológica.


Las organizaciones sociales particularmente las comunidades campesinas y federaciones distritales asumen un nuevo interés por organizarse considerando los

buscan mercados locales o distritales.


han extendido a 60 distritos.• A partir de estas tecnologías las familias se capacitan e implementan

e incrementan sus ingresos monetarios.

escala de la producción no hace posible cubrir las necesidades de conjunto.

se alimente a la comunidad alrededor de dos veces por mes, “allí se matan unos 10 cuyes y se preparan con papitas, con las verduritas del huerto, es

• Se genera una conciencia colectiva de trabajo por la seguridad alimentaria y se fortalecen los lazos comunales.

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres e instituciones

• La FDCC presentó este planteamiento a los candidatos a la Presidencia


140

de Emergencia Social Productiva Rural (PESPR) se reorientara hacia lo productivo, lográndose construir en 22 distritos reservorios rústicos, riego por aspersión y pastos asociados cultivados para 500 familias por distrito

implementar el proyecto de réplica trienal “Gestión Integral de micro cuencas” en 12 microcuencas del Cusco y 3 de Puno.18

PP apoyen proyectos productivos alcanzados por ellas. La propuesta implica

una reorientación de sus fondos en el proceso de descentralización nacional, con base a concursos y emulación. Es decir la reorientación de recursos hacia una prioridad productiva. También en esa lógica se está en coordinaciones con el Gobierno Regional para destinar parte de los recursos provenientes

19

• Un ejemplo concreto de los impactos en las personas de esta propuesta son

de la federación distrital, base de la FDCC, y el IAA aprendieron a trabajar

con una producción para consumo familiar y eventualmente para el mercado local. Inicialmente el IAA donó las semillas y abono de vacuno pero ahora ellas compran las semillas para cada temporada y producen su propio abono, planeando e incorporando nuevas tecnologías.

mermeladas y otros para la venta local y regional. Una de sus labores, en convenio con la municipalidad distrital, fue capacitar en el 2003, durante cinco meses, a un grupo de 28 mujeres y 2 varones en la elaboración de productos lácteos, sin cobrar,

Además Alodia ha generado su microempresa de lácteos, con cinco socias

___________________________________________________18 FDCC, 2004, ibidem. 19 Entrevista a Carlos Paredes, asesor de la FDCC, noviembre del 2004.


141

alimentos. La sostenibilidad de la empresa es aún un reto. Abastecer a la municipalidad distrital con 1.046 litros de yogurt en setiembre del 2004 significó para esta

de documentación. Sin embargo fue un aprendizaje muy grande en lo referente a

estimar sus costos ni lleve la cuenta de la situación real del negocio. Estas mujeres se

• La situación de empoderamiento no parece ser tan amplia en el caso de otras

y 20 varones en Canas.


El modelo de la escalera del desarrollo y los CECOSA se implementan

capacitación de las mujeres en tecnologías productivas, conservacionistas y de

agropecuarias, las 18 comunidades campesinas de Huancarani tienen huertos comunales

comercializan sus excedentes de hortalizas y participan de un mercado semanal en


La metodología de capacitación empleada, de “campesino a campesino”, el


142

campesinos varones y mujeres no sólo por el uso de tecnologías y nuevas habilidades productivas sino en su valoración como personas y dirigentes, en la autoestima y sus potencialidades para el desarrollo. Se va

En el caso de las mujeres, destacan lideresas como las mencionadas Alodia y Teresa, pero sobre todo en el campo productivo y personal. No llegan a integrarse plenamente a las dinámicas del desarrollo local: “no tuve tiempo de participar en el

Acciones como la alfabetización con contenidos apropiados a adultos y productores están en curso, orientados a mujeres campesinas adultas. La experiencia no llega a integrar a campesinos varones o mujeres más jóvenes, no hay una estrategia


143

LIMATAMBO:Buscando sostener

el cambio


144

LIMATAMBO:Buscando sostener el cambio

1. Condiciones generales del ámbito20

Limatambo se ubica en la provincia de Anta, Cusco, y cuenta con alrededor de 9,200 habitantes, de los cuales el 88,1% está en condición de pobreza y de ellos el 24,8% en pobreza extrema. El 90% de su población es rural. Es una zona de clima templado, integrada a la cuenca del río Apurímac.

Limatambo ha sido una zona de haciendas basadas en relaciones de servidumbre. En el pasado se dio una periódica lucha por la recuperación de las tierras de las comunidades, especialmente desde mediados del siglo XX. A partir de la Reforma

Limatambo cuenta hoy con 33 comunidades campesinas. Otras propiedades dieron origen a cooperativas agrarias de producción.

y en 40% la desnutrición infantil. Las carencias en términos de servicios es crítica,

2. Proceso social localEn general la población ha transitado de una situación de desinformación y

marginalidad frente a los asuntos municipales a tener una mayor decisión e ingerencia en la toma de decisiones locales, a partir de la acción municipal participativa desarrollada en la etapa 1993-2002.


• Conforme a la información clásica sobre la experiencia de Limatambo contenida en el libro publicado por DFID sobre cuatro casos de democracia participativa en los Andes, en este distrito se sucedieron diferentes gestiones

___________________________________________________20 La presente reseña no enfatizará en la gestión municipal en el período 1993-2002, bastante estudiada, sino en la situación actual. Una

información más completa sobre dicha etapa puede obtenerse en el capítulo “Limatambo: de la exclusión al gobierno. Los logros de una democracia participativa”, en: DFID, Democracia Participativa en los Andes: La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. Lima: DFID, 2003.


145

municipales de corte autoritario y excluyente del campesinado, hasta las

Popular, promovida por la Federación Campesina.

1993-95, 1996-98 y 1999-2002. • En las elecciones municipales del 2002 la lista de Unidad Campesina Popular

Provincial de Anta.


• La nueva gestión municipal creó en sus inicios el Consejo Comunal Vecinal

la acción municipal, no siendo un organismo meramente consultivo. • El CCV tenía una Mesa Directiva con un presidente, secretario y tres relatores,

renovable cada tres meses. Además de ella tenía una Asamblea constituida por 6 delegados por cada comunidad, representantes de las organizaciones gremiales y sociales del distrito, autoridades municipales y representantes de instituciones estatales como FONCODES, salud, etc. Las autoridades conformaban una Coordinadora de Autoridades. Se estimulaba las reuniones previas de cada comunidad participante.

2.3 Actores fundadores de la experiencia 1993-2002

• Alcalde Wilbert Rozas• Federación Campesina Distrital de Limatambo• Comité Central de Mujeres• ONG CADEP, Proyecto Especial Plan MERIS


La democratización de la gestión edil, a partir de la creación del CCV, fue un

municipios del país. A ello se suma un elemento ampliamente comentado por los


146

de obras y en la información y comunicación con los líderes de organizaciones y

como a larga se ha dado.

2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros y limitaciones

El apoyo de instituciones como CADEP, Centro Bartolomé de las Casas y la cooperación internacional contribuyeron a potenciar los esfuerzos de la gestión

una generación de recambio, de jóvenes, ha sido un elemento reconocido.



Las principales organizaciones sociales son las comunidades campesinas. A ellas se suman las organizaciones femeninas y la Federación Distrital de Campesinos, base de la Federación Departamental del Cusco y de la CCP. La Federación Distrital se encuentra bastante debilitada luego de la derrota electoral de la lista de Unidad Campesina Popular en las elecciones municipales.

Las organizaciones no tienen una vida institucional sólida. No se renuevan ni establecen canales de comunicación con sus bases. No se han creado nuevos liderazgos, ellos están concentrados en manos de personas mayores y generalmente varones. Hay una fuerte migración de jóvenes al Cusco.


147


Luego de la exitosa y aplaudida gestión municipal de Wilbert Rozas, se ha dado un retroceso en la gestión actual. El actual alcalde ha desconocido muchos de los

realizó sin participación.


Hoy en día la población no tiene el nivel de actividad anterior y l os nuevos dirigentes de las comunidades no llegan a conocer ni asumir la experiencia anterior. La Federación de Mujeres está debilitada.

cambio en las elecciones del 2002; había un interés en renovar autoridades, no seguir con el continuismo. Y no llegó a reconocer en los candidatos distritales un nuevo liderazgo.


Durante la gestión de Wilbert Rozas se logró avanzar en una mayor integración vial, articulando las comunidades con el distrito. Se avanzó en los servicios de agua

de Macchu Picchu. También la municipalidad aportó en la mejora de infraestructura

Pero en la experiencia de Limatambo no se trabajó una propuesta de desarrollo económico. Hubo acciones puntuales de corte productivo, como el mejoramiento de

una visión estratégica de futuro.

El tema del desarrollo de capacidades no fué parte importante de su agenda.


148

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres e instituciones

La experiencia del alcalde Rozas logró el empoderamiento de amplios sectores de la población llegando a frenar los abusos de autoridades, como las educativas.

La organización de mujeres se creó auspiciada por la gestión municipal de Wilbert Rozas. Las mujeres llegaban a participar en las actividades deportivas, recreativas y en

Provincial, las precarias condiciones de vida atentaban contra su dedicación. La formación


ingresos y en la lucha contra la desnutrición infantil (40,6%).

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la población, en particular de las mujeres y de los pobres

comportamiento agresivo del alcalde contra sus opositores y una descohesión de la oposición, fragmentada ante una autoridad elegida con muy poca legitimidad y escaso margen: la lista ganadora tuvo una diferencia de 20 votos con la segunda; fueron 12

La gente habla de realizar una revocatoria del alcalde distrital en el 2005.

HUANCAVELICA:La Mesa de Concertación

del Desarrollo de Huancavelica(MECODEH)


150

HUANCAVELICA:La Mesa de Concertación del Desarrollo de

Huancavelica (MECODEH)

1. Características generales

Huancavelica es un departamento largamente postergado en el Perú. Tiene una extensión de 22,131 Km2 y está divida en 7 provincias (Huancavelica, Acobamba, Angaraes, Castrovirreyna, Churcampa, Huaytara y Tayacaja) y 94 distritos. Su población en el 2004 asciende a 459,982 habitantes, siendo su población rural el

20 habitantes/km².

arveja grano, haba grano, trigo y avena. La población pecuaria es de vacunos, ovinos,

sobrepastoreo.

La actividad económica del departamento de Huancavelica se concentra en la producción agraria; el 73% de la población se dedica a está actividad. La tenencia de la tierra en el 79% del territorio departamental corresponde a la propiedad comunal

rural carece de los medios de comunicación adecuados para el traslado de insumos y productos al mercado. Las vías de comunicación terrestre, las carreteras, se encuentran

lluvia presentan interrupción. Aún no han sido integrados los distritos de Santiago de

Castrovirreyna tienen conexión con Chincha. Adicionalmente muchas comunidades campesinas carecen de vías de acceso.

El analfabetismo es del orden del 34%, correspondiendo a las mujeres el mayor porcentaje, especialmente en la población adulta. La tasa de crecimiento poblacional


151

localiza en la provincia de Tayacaja y abastece al 48% de energía del territorio patrio; sin embargo sólo el 50% de las poblaciones del departamento de Huancavelica cuenta con servicios de energía eléctrica.

Huancavelica en la década de los ochenta, han desestructurado el tejido social y deteriorado el aparato productivo.

2. Proceso social regional

se generara en el departamento de Huancavelica una experiencia muy importante

política y social de Huancavelica hasta ahora. Sus hitos más importantes fueron los siguientes:

LA MESA DE DESPLAZADOS SURGIDA EN 1995

El primer agrupamiento de este movimiento fue el convocado originalmente en

sus ONGs contrapartes en una Mesa de Trabajo sobre Desplazados por la Violencia

y asumiendo otros temas y relaciones.

LA CABALGATA DE LOS ANDES DE 1997

de los Andes, cuya plataforma fue de tres puntos:

• Declarar a Huancavelica como departamento autónomo y piloto para la lucha contra la pobreza.

• Obtener regalías por el canon energético, por ser un departamento productor de energía eléctrica para el Perú.

1998.


152

El efecto inmediato de la Cabalgata de los Andes fue, por un lado, el posicionamiento de Huancavelica en el escenario político a nivel nacional e internacional, y por otro lado, la revaloración de la identidad huancavelicana y la

poderoso medio de obtención de soluciones.

I FORO HUANCAVELICA SIGLO XXI

En 1998 se realizó el “I Foro Huancavelica Siglo XXI”, con presencia de 450

Contra la Pobreza.• la unidad de todas las instituciones y organizaciones, formalizándose la Mesa

de Concertación Departamental de Huancavelica (MECODEH).

MECODEH elaboró, para revertir los problemas de pobreza y exclusión de Huancavelica.

CONSTITUCIÓN DE LA MESA DE CONCERTACIÓNDEPARTAMENTAL HUANCAVELICA (MECODEH)

e instituciones del departamento. 80 alcaldes participaban activamente en la Mesa, replicando en sus circunscripciones los procesos de concertación, en un contexto entonces de dictadura nacional y regional, pues se construyó en medio de muchas

novedoso de elaboración de Planes de Desarrollo, teniendo como base:

escenarios para la participación estratégica de los actores:

Primer Momentola responsabilidad de apoyar la formulación de diagnósticos y planes participativos comunales en todo el departamento.


153

Segundo Momento: formulación del Plan Departamental, articulando los diagnósticos situacionales de los niveles distrital y departamental, a través de cuatro talleres temáticos: Educación, Salud, Pobreza y Medio Ambiente.

• La Mesa de Concertación del Desarrollo se calcula movilizó en este proceso de formulación participativa del Plan de Desarrollo Regional, desde el nivel comunal, distrital y provincial, a alrededor de 8,000 personas

los planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originándose mesas en todos los niveles. La MECODEH aprobó el Plan de Desarrollo

del mismo.

El Plan de Desarrollo Concertado Departamental, fue el principal producto de la MECODEH, siendo su aporte peculiar - diferenciado de otras experiencias participativas locales, como Cajamarca e Ilo – esta formulación de un plan con visión departamental y la movilización alrededor de ella.

EL II FORO HUANCAVELICA SIGLO XXI DE 1999

El II Foro Huancavelica Siglo XXI, realizado con más de 500 dirigentes de

tuvo las principales características:

• Participaron más de 8,000 personas (dirigentes y representantes) de 7 provincias

• Se buscó y obtuvo el consenso entre las instituciones, organizaciones sociales, gremiales, privadas, gobiernos locales y sectores del estado

de desarrollo consensuado.• Se contribuyó en el fortalecimiento de diversas organizaciones sociales, en

especial de los productores agropecuarios, de la mujer y la juventud• Se fortalecieron las capacidades intelectuales locales y regionales.• Se desarrolló la autoestima y la identidad huancavelicana, valorando el pasado,

locales y el Gobierno Regional


154

LA CABALGATA DE LA ESPERANZA DE 1999

Los productores agropecuarios y dirigentes de comunidades campesinas

acuerdo de intereses comunes con los alcaldes huancavelicanos, decidieron realizar

para Huancavelica.

En ese tiempo una acción de fuerza, como la toma de la hidroeléctrica del Mantaro por parte de 4,000 a 5000 integrantes de la MECODEH, propició la actual Ley del Cánon Hidroenergético, mediante la cual los gobiernos locales y regionales reciben una transferencia económica del gobierno nacional por la explotación de estos recursos.

3. Actores claves del proceso

Participaron en la formación de MECODEH muchos actores, tanto locales como procedentes de Lima. Enumeramos algunos:

Instituciones y organizaciones:• CEPRODICA• CEDINCO• Productores agrarios y campesinos• Asociación de Mujeres de Yauli• Comunidad Europea

Actores individuales:• Federico Salas, alcalde de Huancavelica• Diana Ávila, de Consejería de Proyectos• Martín Soto, asesor del Consejo Nacional de Descentralización• Oscar Garay, ex alcalde de Castrovirreyna• Aristión Tinoco, ex alcalde de Julcamarca

• Grover Flores, ahora Proyecto Fortalece

Facilitadores/promotores de Lima:• Carlos Herz, asesor de la Red Perú• Rodrigo Arce, Red Perú


155

• Walter Varillas, asesor de la Red Perú• Carlos Monge, Propuesta Ciudadana

Son varios los logros del proceso:

• La formulación del Plan Integral de Desarrollo, el cual sirvió como instrumento base para la formulación de los planes futuros en la región.

• La inversión en el capital humano regional realizada por la MECODEH a través de procesos de capacitación a todo nivel, con efectos positivos posteriores.

• El impacto sobre toda la región en términos de experiencias participativas exitosas, como ha venido siendo el caso de los gobiernos locales de Angaraes,

sociedad civil en la gestión publica y los PP antes de las leyes nacionales al respecto.

• El fortalecimiento de la autoestima e identidad huancavelicanas, y la valoración de la sabiduría y cultura popular andina.

•vienen desarrollando experiencias de desarrollo local participativo, sostenido y descentralista.

articular su experiencia y conocimientos con la experiencia y conocimientos de los

conformación de la coordinadora GESORI (Gestión Social del Riego) en la zona sur de la provincia de Angaraes, impulsada en su primera fase por Aristión Tinoco, entonces alcalde de Julcamarca. En GESORI se han reunido como espacio de concertación los alcaldes de la zona con el objetivo de fomentar la producción agropecuaria a través de proyectos de riego. Ello ha obtenido ahora ultimo el respaldo


156

A pesar de esos logros hubo una dificultad seria para avanzar hacia la implementación del Plan de Desarrollo Integral, tanto por falta de voluntad política

5. Finalización de la experiencia

Las autoridades municipales y dirigentes sociales participantes en la MECODEH

la experiencia de MECODEH fue clave para la formación de Red Perú pues fueron

de concertación en el país, fundaron dicha red en el 2000.

dieron las elecciones abiertamente fraudulentas de abril y junio, la Marcha de los 4 Suyos en julio, la fuga de Fujimori a Japón en octubre y la instalación del Gobierno

MECODEH estuvieron no sólo asumiendo roles regionales sino nacionales y no sólo sociales sino políticos, como sucede normalmente en las etapas electorales en el

ese contexto, en enero del 2001, el Gobierno de Transición creó legalmente la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP), cuya coordinación encargó al Padre Gastón Garatea. De esta forma se institucionalizó la experiencia de decenas de Mesas de Concertación existentes en el país. CARE Perú había promovido 51 Mesas

MECODEH en tanto organización se extinguió.


157

MORROPÓN:Avances y procesos complejos


158

MORROPÓN:Avances y procesos complejos


El distrito de Morropón está ubicado en la provincia del mismo nombre, a unas tres horas de la capital Piura, contando con cerca de 17 mil habitantes y 8700 electores. “Históricamente está constituido por población vicus y posteriormente

esencia racial en su vida cotidiana. Morropón es la capital del folklore de Piura, tierra del tondero y la cumanana, lo cual es un fuerte elemento en la construcción de la identidad regional.”21

Es una zona agrícola de tierras de muy buena calidad, con condiciones agroecológicas y climáticas muy favorables y un potencial acuífero subterráneo de

riego por gravedad. Tiene un potencial de aguas subterráneas susceptibles de ser utilizadas con pozos con bombeo. Por ello desarrolla cultivos rentables como el arroz, además de maíz, mango y plátanos. Pero hay un desgaste progresivo del suelo por

productividad. Prima el minifundio.



• Entre 1990 y 1998 asumió la responsabilidad de la gestión municipal

___________________________________________________21 CESIP. Promoción de la equidad de género en el desarrollo local. La concertación entre municipalidad y sociedad civil. CESIP.

2003. Lima.


159

• A partir del 2003, con el actual alcalde aprista Carlos Ramos, se retoma el Plan de Desarrollo y el apoyo a la Mesa de Concertación


• En una primera fase, a inicios de los 90, se impulsó el Plan de Desarrollo y acciones de concertación. La gestión municipal facilitó la formación de líderes varones y mujeres, poniendo énfasis en el aporte y la participación de la mujer. Así se conformó la Asociación de Mujeres Por la Vida y por la Paz.

• Con el apoyo de ONGs como el Centro IDEAS y en convenio con CESIP, a inicios del 2000, se constituyó la Red de Regidoras Mujeres, siendo su presidenta la teniente alcaldesa. Con ellas se impulsó un trabajo formativo con regidoras de diferentes regiones incluyendo acciones de corte binacional. También se impulsó un Comité de Lucha contra la Violencia Familiar y con los trabajadores de la propia municipalidad se organizaron talleres y actividades varias de sensibilización en estos temas.

gobernación, sectores como educación y agricultura, representantes de los

actual Presidente de la Mesa. Había reuniones mensuales, talleres, se organizó el Foro de candidatos a las elecciones. Pero progresivamente las organizaciones se fueron retirando y la mesa decayó; eso podríamos decir

• El actual gobierno municipal, aprista, ha retomado parcialmente el Plan de Desarrollo Concertado y la mesa de concertación; no creando sin embargo el CCL.


160

2.3 Actores fundadores

•elemento motriz de la experiencia de concertación.

••

con el alcalde Ruiz•


de concertación con múltiples actores y una nueva institucionalidad alrededor de un plan concertado, si bien la lógica de la concertación era más tipo consulta o apoyo

compartidos.

Se contó con una amplia participación de las organizaciones pero este cambio no atravesó la estructura municipal ni comprometió ampliamente a la población.

municipalidades distritales de Buenos Aires, Morropón, Vice y Marcavelica, “no ha sido posible comprometer a todos los actores importantes; siempre se excluyen

la debilidad de sus interlocutores y con la necesidad de garantizar canales adecuados 22 Efectivamente,

pese a todos los esfuerzos, al parecer no se logró superar una relativa desconexión entre líderes y bases.

de lideres, incluyendo a mujeres, con una perspectiva de cambio y de acercamiento al desarrollo rural. Se avanzó además en una mayor sensibilización en relación a la

___________________________________________________22 Ruiz Maximiliano. La Concertación para el Desarrollo Local y Regional en Piura. En ONG, Concertación y Desarrollo Local.

Lima: CEPES, ALOP, 1999.


161

En esta experiencia fue clara la influencia y apoyo de diversas ONG,

concertada, conjuntamente con otros distritos y en el nivel regional. En los aspectos

el Centro IDEAS con la Red de Promoción de Mujeres, en todo el Valle del Alto Piura y luego CESIP.



Tradicionalmente Morropón ha sido una zona polarizada entre el APRA y la

más activa en la época electoral. En términos organizativos el distrito es de nivel intermedio; se percibe una disminución de la vida organizacional frente al período 90-98. Sin embargo aún hoy hay una amplia gama de nuevas organizaciones productivas y antiguas organizaciones como la de productores, comunidades campesinas, y se empieza a organizar la zona urbana.


su recuperación. Con motivo del proceso de Presupuesto Participativo planteó revisar y actualizar los objetivos del Plan. Es un aliado de la Mesa de Concertación y coordina

se está implementando el Plan de Ordenamiento Territorial con apoyo del PDRS

de revertir la depredación de áreas agrícolas.

En el marco de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades la municipalidad ha cumplido con impulsar el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando con la MCLP. En referencia a las rendiciones de cuentas, se realizó una primera


162

Audiencia Pública en mayo del 2003, con cerca de 200 participantes; y la segunda en enero del 2004, con 300 participantes. Allí informaron de los gastos, recursos disponibles, obras.

Hacia el 2003 el alcalde y el Párroco se comprometieron en relanzar la Mesa de

su accionar como espacio de diálogo interinstitucional. Pero este proceso aún no da frutos. La Mesa no llega aún a levantar vuelo aparentemente por las múltiples ocupaciones de

Todas las actividades han llevado a una cierta saturación de acciones referidas al planeamiento: se trató de actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo, con apoyo

alcalde, existiría una sobrecarga de tareas fruto del PP y del Plan de Ordenamiento


sus mejores momentos llegó aglutinar a cerca de 1,500 mujeres en 42 comités de base; recibía el apoyo de diversas ONG como CIPCA y Centro IDEAS. Coincidiendo con un apoyo muy limitado de las ONG, en la actualidad tienen muy restringidas

rotan los cargos” y por tanto “no hay aceptación de la población hacia ellas”. Sin embargo tienen un asiento en la Mesa de Concertación.

reformas en los contratos, pero luego desapareció el Frente. Las organizaciones más tradicionales de la población no llegan a participar decididamente en las instancias nuevas y la población rural ha ido dejando la participación en la MCLP. El sacerdote a


163

apoyo por parte de la municipalidad”, lo cual es refrendado por el presidente de las

Es decir, integrar a la gente de campo supone enfrentar gastos básicos de traslado,

Las rondas campesinas, constituidas en 1985 se mantienen como espacios de defensa del abigeato y buscando mantener el orden en los propias comunidades. Ahora se rigen por la nueva Ley de Rondas Campesinas, y coordinan con las autoridades.

agrupa a unos 600 ronderos en 17 comités. Un interesante caso es el la Ronda Piedra

Las mujeres rondan de día, los varones de noche. Preguntado el Presidente de la

material. No obstante ese espíritu altruista, los ronderos se ofrecen para cuidar en

La juventud no se ha integrado a las Rondas, y no hay una estrategia para ello.

propia, se está impulsando desde el 2002 la organización de los jóvenes existiendo una asociación JORDEPAZ, Jóvenes Organizados por el Desarrollo y la Paz,

la municipalidad tendría un interés político partidario en esta labor. JORDEPAZ se organizó en cinco comisiones referidas a educación, deportes y cultura; producción y servicios; derechos humanos; imagen institucional; salud y medio ambiente.

Morropón. A partir de la iniciativa se ha establecido una Mesa de Diálogo Permanente

congresista; no tienen mayores relaciones con otros espacios.23

productores de arroz y de maíz, además de 5 comedores populares.

___________________________________________________23 Macassi Sandro. Juventud y Gobiernos Locales. Espacios y Mecanismos de Concertación. CONAJU, GTZ. 2004. Lima.


164

En estos procesos no hay liderazgos contundentes, los ex candidatos no se

orienta el trabajo colectivo. No hay nuevos liderazgos de jóvenes ni se visualizan

términos de formación de liderazgos femeninos no han tenido continuidad; en

y un juez, por ejemplo; y hay menos violencia familiar también por acción de la DEMUNA.


El Presupuesto Participativo ha tenido como referente el Plan Estratégico. En

para la UGEL, la ampliación de mercado, energía eléctrica y agua potable. El PP del 2004-2005 evidencia el interés municipal y de la sociedad civil para invertir en obras

(con apoyo de GTZ y del Ministerio de Agricultura), el barraje para el mejor manejo de las aguas del río, etc. En se sentido se está dando la co-inversión, de forma tal

nuevos soles por hectárea).

del Centro de Salud, y algunas aulas o servicios higiénicos de escuelas, se reconoce

con énfasis particular en la mejora de la condición de la mujer ni una preocupación

nuevos empleos.

La municipalidad ha intentado mejorar la cobertura del Vaso de Leche,

mayores, etc. Esto conllevó muchas críticas de la población, pero hay interés en proseguir con estos trabajos.


165

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres en particular

Sectores de la juventud han mejorado sus niveles organizativos y empiezan a tener voz en los espacios públicos; participan también de la MCLP. Por otro lado, la Asociación de Mujeres no llegan a retomar su espíritu de trabajo colectivo, habiendo

Como consecuencia del PP se han generado reacciones adversas; hay

Presupuesto Participativo al no lograr sus objetivos; por ejemplo, la asesora de la

debate del PP; aparentemente no se implementó por falta de recursos.

Estos casos son ejemplos de una forma de pensamiento de muchos delegados

“parcela”.

pobladores, salvo en el nivel básico de vecinos muy cercanos. Subsisten rencillas



166

En cuanto al empoderamiento poblacional, los mayores cambios se procesan en

establecen un diálogo o canales de comunicación con sus asociados.


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SAN MARCOS:Pionero de la concertación,

modelo añejo por ajustar


168

SAN MARCOS:Pionero de la concertación,modelo añejo por ajustar


La provincia de San Marcos, ubicada en el departamento de Cajamarca, cuenta con alrededor de 49 mil habitantes y siete distritos, tres de ellos categorizados en condiciones de pobreza extrema.24

De clima agradable, templado, seco, está a hora y treinta de la capital Cajamarca,

de cereales y menestras. A pesar de la pobreza (86% de pobreza, y de ellos 25% en extrema pobreza) se ha logrado un notable avance en la provisión de servicios de

y desagüe en la ciudad y un 62% en la zona rural.25

Cuenta con alrededor de 78% de productores minifundistas, fruto de la 26 La

zona fué consideraba para refugio y descanso por Sendero Luminoso, viviendo la población por casi una década en medio de escaramuzas.



• Antecedentes:públicas y organizaciones sociales converjieran en acciones conjuntas para enfrentar la epidemia y posteriormente trabajaran acciones preventivas

• Constitución del CINDESAM. El Movimiento Integrador San Marcos 2000 asumió el gobierno local provincial para el período 1993-1995. En

___________________________________________________24 Según el Mapa de Pobreza de Foncodes, año 2000, tres distritos son de condición de pobreza (incluyendo el distrito capital), uno

muy pobre y tres en condiciones de extrema pobreza. 25 Arteaga J.L., Cerna J., Irigoyen M. “Una década construyendo concertación: Los desafíos”. Centro IDEAS Documento en edición,

noviembre del 2004.26 Censo Nacional Agropecuario, 1994. Se considera minifundio a las unidades agropecuarias con menos de 5 hectáreas.


169

Comité Interinstitucional para el Desarrollo de San Marcos, entendiendo

personería jurídica.• Institucionalización de la concertación. Hacia 1994 UNICEF y luego

el Proyecto APRISABAC (Convenio Perú- Holanda – Suiza) apoyaron el

amplia dinámica de coordinación se generó alrededor de los proyectos,

informar, etc. Se estima en casi un millón de dólares los recursos para

• Referente regional. Progresivamente otras instituciones se incorporaron al CINDESAM, empezó a tener una vida orgánica estable y su experiencia fué siendo conocida, visitada y constituyéndose en un referente regional.

• Nuevos retos. Hacia el 2000 APRISABAC culminó su ciclo y se restringió

no se lograron nuevas fuentes cooperantes. Algunas municipalidades dejaron de participar. Con el PP 2003 se dinamizó luego en algo el CINDESAM; en el marco de la nueva Ley de Municipalidades se constituyó el CCL Ampliado.


• 1992. El Movimiento Integrador San Marcos 2000 asumió el gobierno local provincial para el período 1993-1995, planteando el fortalecimiento de capacidades de gestión de las municipalidades y organizaciones de base y la cooperación interinstitucional.

• En 1993de San Marcos CINDESAM, con cinco socios: Municipalidad Provincial, Centro de Salud, Educación-ADE, ONGs Centro IDEAS y CEDAS.

• Hacia 1994 UNICEF, con el proyecto PROANDES propuso trabajar proyectos productivos, de salud, educación y saneamiento básico en función de convenios concertados entre la municipalidad y la población. Poco después se sumó a esta lógica APRISABAC, como facilitador de proyectos de salud, agua y saneamiento, desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional.


170

• Progresivamente otras instituciones se incorporaron al CINDESAM: PRONAMACHS, Asociación de Promotores de Salud, Asociación de Promotores Agroveterinarios, el propio APRISABAC (hasta 1999), los institutos ISP (Pedagógico) e IST (Tecnológico); así como las seis

CINDESAM centralizaba y avalaba las decisiones sobre los proyectos a presentar a UNICEF y APRISABAC, y asumía la responsabilidad sobre su ejecución. Algunos proyectos se realizaban con fondos municipales.

• Hacia el 2000 APRISABAC culminó su ciclo de trabajo y se restringió la

nuevas fuentes cooperantes de menor cuantía.


• Entre los principales actores fundadores de la experiencia ha estado sin lugar a dudas el regidor y luego teniente alcalde Rosseles Machuca.

•

•

•sistematización y difusión de sus experiencias

• El MINSA a través de la Red de Salud ha apoyado decididamente el proceso, asumiendo también la coordinación de CINDESAM

•


San Marcos es un referente en términos de concertación a nivel regional y

municipales y de instituciones públicas así como líderes de organizaciones, se involucren en la concertación. Fue reconocida como una buena práctica de gestión ambiental en un Concurso Internacional auspiciado por la Cooperación Holandesa (IHS-PROA- IPADEL) en 1996.

ambiental en la provincia: agua potable rural, letrinas, procesamiento de residuos


171

sólidos. San Marcos trabaja en la lógica de Agenda 21 y ha sido socio del Foro Ciudades para la Vida. Un compromiso ambiental ha ido tomando cuerpo por iniciativa de ONGs, resaltando la agricultura ecológica, siendo esto compartido progresivamente por la municipalidad, diversas instituciones y agricultores. CINDESAM ha contribuido en este aspecto al constituirse como un ente de referencia para trabajos coordinados, intercambio de información, desarrollo de capacidades, actividades de difusión, etc.

Desde sus inicios CINDESAM ha logrado una institucionalidad bastante sólida. Cuenta con personería jurídica, actas al día, reuniones periódicas ordinarias y extraordinarias, citaciones escritas, etc. Impulsó los planes de desarrollo a nivel provincia y en todos los distritos, con aportes municipales y de ONG. Estableció una disciplina de programación anual y evaluación de su accionar.

conjuntamente con los ejes de salud, educación, agricultura, por ejemplo. Esta última mesa ha sido muy activa.

de existencia del CINDESAM ha resaltado por su iniciativa la propia municipalidad, las ONG y las instituciones públicas, siendo destacable la participación de las asociaciones

nuevas organizaciones interesadas en involucrarse en los procesos de participación-

género. Lo más destacable ha sido el interés y práctica de promoción de mujeres en

de género.

la concertación como necesaria para potenciar recursos, atraer inversiones y la ___________________________________________________27 Al respecto ver Irigoyen M, Concertación Interinstitucional y Mejoramiento ambiental. En: Miranda L (editora) Ciudades para

la Vida. Experiencias exitosas y propuestas para la acción. DGID, IPADEL, IHS, PROA. Lima. 1996.


172

cooperación. Poco fue el ejercicio teórico sobre los alcances y límites de la concertación 27


La cooperación internacional, el apoyo de ONG y el liderazgo de autoridades municipales han contribuido notablemente al éxito de San Marcos. Ello ha ido de la mano del desarrollo de capacidades de líderes y dirigentes en torno a la participación y concertación. El tener logros tangibles –proyectos de agua potable, proyectos productivos, mejoras a centros educativos y material de apoyo- con el aporte de la

de éste en el período reciente al bajar sensiblemente el aporte externo. Hoy se está

y CCL potenciando los recursos locales y las alianzas, al crearse la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AMCEC).

San Marcos también es asociado de REMURPE y fundador de la Red Perú, asumiendo el alcalde cargos directivos en estas dos asociaciones; el alcalde recibe de



La pionera Asociación de Promotores de Salud –con cerca de 200 asociados- ya tiene casi dos décadas de existencia, y la Asociación de Promotores Agroveterinarios

agroveterinarios los más activos. Hay además comedores populares, comités de Vaso de Leche, las APAFA, organización de regantes y en cada caserío su teniente gobernador.

Las mujeres se han organizado con los tradicionales comités de Vaso de Leche por barrio o caserío pero están en proceso de reagrupamiento organizacional y solicitando capacitación para su desarrollo, también entusiasmadas por la posibilidad


173

a los productores locales.

En los últimos tiempos en San Marcos se van generando nuevas organizaciones, auspiciadas por las ONG o proyectos gubernamentales. Son “organizaciones

Asociación de Productores Ecológicos, de Tara, de Forestales, de Cuyes, de lácteos. La asociación de productores forestales con 32 asociados, por ejemplo, se originó a partir de un proyecto apoyado por el Centro IDEAS para la producción y conservación de especies forestales nativas, con un acceso racional al mercado. La Asociación de Productores de Tara recibió el apoyo de la ONG Terra en la comercialización. La municipalidad provincial compra leche fresca a los productores de la zona agrupados como Asociación Pedro Gálvez y la asociación contribuye a tener la oferta agregada y competitiva. Hay una Asociación de Artesanos en el distrito de Chancay.

Un nuevo y dinámico actor es la Asociación Juventud Sin Fronteras, incentivada

de la capital irradiándose a los distritos.

Las Rondas Campesinas están presentes en el imaginario popular, en mérito a su

y fueron encarcelados. Hay algunas iniciativas para tener Rondas Femeninas.


El gobierno municipal actual sigue abierto a la concertación interinstitucional,

como el tiempo de vigencia de las organizaciones sociales.

De otro lado, la actual gestión ha procedido a una reorganización municipal,


174

peso propio: la Gerencia de Desarrollo Humano y la Gerencia de Desarrollo

gran compromiso social y laboral. En otras dependencias municipales el porcentaje de personal femenino es sólo de 20%, pero es mayor al anterior.

El Gobierno Local tiene un férreo compromiso con CINDESAM. Durante su primera gestión (1995-1998) el actual alcalde contribuyó notablemente a su dinamización. El anterior alcalde del Movimiento Vamos Vecinos (1999-2002) intentó

mantuviera su presencia, si bien disminuida, en un contexto de intento de copamiento

antes iba directamente a CINDESAM.

de los sectores Salud, Educación, Agricultura, institutos, ONGs, municipalidades distritales, y con ellos se debatía, decidía, avalaba, ejecutaba y hacía rendiciones de

espacio de intercambio y apoyo mutuo de esa institucionalidad en acciones comunes

coordinación público-privada, siendo hoy día un referente de la concertación. El alcalde preside CINDESAM.

los PP en todos los distritos, resaltando el liderazgo de CINDESAM.

Todas las semanas las instituciones coordinan tras el izamiento del Pabellón

dominicales puedan afectar la dinámica más institucional del CINDESAM, a lo


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La conformación del CCL tardó en San Marcos. Recién se constituyó en junio

cumplir- y más por la necesidad de cumplir con la LOM en los PP. Se ha considerado el CCL como una instancia ejecutora de los acuerdos del CINDESAM, como un brazo ejecutor. La municipalidad ha formalizado la presencia de un representante de CINDESAM en el CCL. Éste cuenta actualmente con una mayor presencia de

de productores de tara, de forestales y de cuyes.

Nuevos retos enfrenta hoy CINDESAM al haberse establecido, por ley, el

conjuntamente y se convoca a nuevos actores.

el Instructivo del MEF teniendo como criterios de aprobación de proyectos su alcance así como el aporte de contrapartida.


concentrada en los productores agroveterinarios y en organizaciones de salud. Además de las nuevas organizaciones, las rondas campesinas se han reactivado y las mujeres del Comité de Vaso de Leche han decidido agruparse en un comité distrital. Todas estas organizaciones se han hecho presentes en las recientes convocatorias de PP y

preparadas para llevar una posición discutida con sus bases. Aparecen las nuevas organizaciones productivas ya mencionadas como interlocutoras de un nuevo espíritu de desarrollo productivo.

Sin embargo, se percibe todavía una distancia entre dirigencia y asociados;

y debatido en los espacios mayores de participación o concertación. Ello se ve

capacidades en la población.


176


municipales y los líderes sobre su futuro. Pese a ello, no ha habido una acción sostenida de trabajo con el Plan como marco y el PP lo toma sólo como un elemento referencial.

En la acción municipal y en los PP la lógica de los proyectos de combate a la pobreza se centra en la provisión de servicios de agua y saneamiento, así como en la mejora de la educación, tanto en infraestructura como principalmente en calidad

enfatiza los proyectos productivos de desarrollo. Se han aprobado a nivel provincial

Abastos. Quedaron sin aprobar proyectos para la formación de liderazgos juveniles y la creación de microempresas procesadoras de cereales, así como para el fortalecimiento de hábitos de nutrición. Al parecer la forma de trabajo de los funcionarios es muy

Inversión.

La municipalidad ha puesto en marcha un proyecto denominado “Inserción de los productores de la leche fresca de vaca de de las cuencas del Múyoc y La Bachota al mercado regional” con el apoyo de ITDG y CARE y en esa preocupación habilitó 35 km de carreteras para facilitar el recojo de la leche con los camiones de la leche Gloria.28

Ello ha incidido evidentemente en el fortalecimiento de la asociación de productores lácteos.

El PP se trabajó en el nivel distrital y provincial. En el PP del distrito capital Pedro Gálvez, participaron los 8 miembros de sociedad civil del CCL más otras 5 organizaciones (Comité Vaso de Leche, Liga Distrital de Fútbol, entre otros), 50 representantes de los caseríos y de tres barrios. En el PP provincial se convocó a los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM e invitados de los sectores (Educación,

Aún no se ha instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP. Se cumple con lo mínimo establecido respecto a la Rendición de Cuentas (una vez por

___________________________________________________28 Huber Ludwig. El estado en busca de su sociedad: fomentando la participación ciudadana en San Marcos y Cajabamba. Informe

de la consultoría para Servicios Educativos Rurales. 2004. Cajamarca.


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con una política amplia de comunicación municipalidad- población ni con espacios

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general, organizaciones de mujeres y capital social

Las recientemente creadas organizaciones productivas no sólo se reúnen y acuden al CCL o CINDESAM en la expectativa de concertar para un desarrollo general de la provincia sino pensando en sus intereses gremiales, explorar un mayor acceso a mercados especialmente, y para ello han aprendido a articularse y conseguir el apoyo

productivas y mejoran su compromiso empresarial.

Las asociaciones de promotores de salud y agroveterinarios no han logrado

campo y participan episódicamente de reuniones del CINDESAM, aducen falta de tiempo. Los agroveterinarios más capacitados venden sus servicios. De esas canteras

Recientemente se viene apoyando la formación del Comité Distrital del Vaso de Leche, y se evidencia un interés en fortalecer organizaciones de mujeres; antes no

autoridades municipales y de los sectores, pero se perciben problemas de información sostenida para llevar a cabo una relación más estable. En la ciudad se ve el surgimiento de pandillas juveniles como una amenaza; las rondas han contribuido a frenar el


El principal efecto tangible de la concertación es la mejora de la salubridad en la provincia, las condiciones de agua y saneamiento. Ahora se está explorando el

siempre parte de la agenda de preocupación de los actores y a través del accionar municipal concertado ahora se trabaja en ello.


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Hay algunas mejoras en la calidad de la educación y de la atención de la salud, como ncentivos

para la mejor calidad de atención. Subsisten los problemas de malnutrición infantil a nivel provincial y no se evidencia una acción de impacto al respecto.


y grupos políticos han considerado CINDESAM como un puntal para el desarrollo. A partir de la acción concertada se ha logrado atraer la cooperación y los propios

la cultura de la concertación es crecientemente interiorizada por las autoridades, líderes y dirigentes sociales, siendo además una de las experiencias de concertación

misma fuerza, se reconoce este espacio y se mantiene el espíritu de concertación.

En esta década de participación-concertación en San Marcos, la agenda de

los procesos de CINDESAM, especialmente el personal de salud o de educación.

las mujeres son una agenda pendiente de atención.


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SANTA ROSA:Reinventando un modelo

de participación


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SANTA ROSA:Reinventando un modelo de participación


El distrito de Santa Rosa está ubicado en la provincia de Melgar, en la parte noreste del departamento de Puno y se encuentra articulado al eje vial Juliaca – Sicuani

2000 de 6,555 habitantes de los cuales el 77.3% es rural. Los niveles de pobreza son altísimos, bordean el 92,8%, y la extrema pobreza es del 59,5%.

La principal actividad económica es la pecuaria (vacunos, ovinos y camélidos9,



• A mediados de 1999 CARE Puno promovió con la municipalidad y otras instituciones locales la instalación de la Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI) de Santa Rosa. En ese entonces el alcalde Domisiano Ccama brindó un apoyo moderado al proceso, a pesar de tener un fuerte apoyo de actores externos. Pero la crisis de representación debilitó el proceso apenas iniciado.

instrumentalizar la mesa; actores y líderes apelaron a la confrontación y se produjo cierto estancamiento

• En el proceso electoral del 2002 fue elegido Julián Páucar como alcalde distrital, de un total de 11 candidatos en el proceso. La victoria fue muy estrecha en relación al segundo lugar. Es su segunda gestión como acalde, sin reelección.


181

•reinstaló la mesa de concertación pero, a exigencia de la población, se reformuló el nombre y la estructura: se denominó Consejo de Autogobierno Local (CAL). En realidad la propuesta recoge la experiencia de Limatambo; la conformación del CAL tiene la inspiración del Consejo Comunal Vecinal de Limatambo

• Entre 2003 – 2004 se ha actualizado el plan de desarrollo, se han realizado presupuestos participativos, rendición de cuentas y el inicio de la vigilancia ciudadana en las obras del presupuesto participativo.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada período

Puno. Pero en el seno de Santa Rosa existía una polarización entre la autoridad y

oposición, “jamás dialogaban sino confrontaban”. La no rendición de cuentas por las autoridades, la no consulta a la población, la utilización de la Mesa conforme a sus intereses, alentaban esta confrontación con la población.

participación se implemento el Consejo de Autogobierno Local (CAL). Según palabras del propio alcalde esta propuesta tuvo reparos por parte de algunas instituciones

responsables de su crisis, junto con la municipalidad”.

proceso inicial de aprendizaje y se trabajó en función al nuevo marco institucional del Estado. Para el 2004 se estudió con sumo cuidado cómo se iba a realizar la ejecución presupuestal participativa. Todo el proceso duró el 2004 desde mayo hasta julio,

A mediados del 2003 se dió la revisión del plan de desarrollo concertado, proceso de consulta masiva a las organizaciones del distrito, implementándose espacios rurales y urbanos de consulta.

Hasta el momento no se ha implementado el Consejo de Coordinación Local (CCL), por decisión de la propia población.


182

2.3 Actores centrales del proceso

• Municipalidad• CARE Perú• Central de mujeres• CCP/ Federación campesina • Vicaría


El logro mayor del proceso es la legitimidad de un espacio de concertación. En Santa Rosa no hay paralelismos ni contraposición en torno a la participación

Coordinación Local (CCL). Por propia voluntad de la población decidieron no

del CAL.

Aún no se da una apropiación plena del proceso por parte de la población y sus líderes barriales. Como dice el alcalde Paucar, “algunos no lo perciben como suyo y no participan, sobre todo los barrios. El punto mas crítico fue a mediados del 2003, cuando se inició el presupuesto participativo y las organizaciones, especialmente las barriales no participaban. Ahora se tiene conocimiento de los procesos, y por tanto

las más dinámicas.

como desafíos según palabras del propio alcalde: “Falta mayor capacitación, mayor empoderamiento de todos los actores de la sociedad civil, difusión y comunicaciones de las actividades y promoción de los ciudadanos de menor ingreso y excluidos.”

productores y en la participación social. Es este sector, el de los productores, el foco de atención de las organizaciones no gubernamentales. Se trata de mejorar su producción en un proceso articulado a la concertación, buscando generar la seguridad alimentaria del distrito.


183



Las organizaciones sociales han pasado por un momento de debilitamiento en los noventas, estando desarticulados a nivel distrital. La cultura política de las organizaciones sociales tiene aún fuertes herencias de la cultura de confrontación. Si

y el dialogo con la municipalidad.

Podemos diferenciar dos tipos de organizaciones, las urbanas y rurales. Las urbanas, aglutinadas en los barrios, son los actores menos participativos y más

rurales y comunidades campesinas son más dinámicas, debido al rol municipal y

productos. Apelando a su interés participar o gremial éstas participan y abren el diálogo con otras instituciones.

trabajan en la producción de artesanías locales y hace poco han participado en la “Expo Puno”, espacio donde antes nunca habían trabajado.

colocar sus productos, mejorar sus precios, abrir nuevos mercados, etc. Están presentes en el presupuesto participativo. En cuanto a la juventud, no se aprecian organizaciones juveniles participando, salvo para cuestiones deportivas.


El espacio de concertación del distrito de Santa Rosa, denominado Consejo de Autogobierno Local (CAL), es conocido como el Parlamento Apu Kunurana. Su composición es de 120 participantes: la abrumadora mayoría (114) son representantes de la sociedad civil. Ahí se decide el presupuesto participativo y el plan de desarrollo concertado, teniendo como premisa gastar el 60% del presupuesto destinado a inversión en proyectos rurales.


184

Sus funciones son: elaborar el Plan de Desarrollo Concertado, aprobar el Plan

ejecución de las obras y promover la rendición de cuentas.

La participación ciudadana se da también en la ejecución de las obras priorizadas en el presupuesto participativo y aprobadas en el CAL. Por ejemplo se ha comprado un tractor y el trámite de compra ha sido vigilado por la propia comunidad. Los procesos son vigilados por el CAL; ellos mismo trabajan y promueven los comités de vigilancia ciudadana. Además todos los procesos se inician y terminan con la rendición de cuentas. Hasta el momento se ha realizado una audiencia de rendición de cuenta a mediados de la actual gestión y se piensa realizar la siguiente en diciembre del 2004.

todo”. Se inició el 2003 teniendo como objetivo cumplir con lo establecido por el instructivo del MEF. Fue un trabajo contra el reloj. En el 2004 teniendo más experiencia, se procesó mejor el proceso, sobre la base de la estructura del CAL. Se ha destinado poco más del 60% al PP.

participativa y durante casi toda la segunda mitad del 2003.

A pesar de la obligatoriedad por ley, no se instaló el CCL y se decidió seguir trabajando en el CAL. El argumento fundamental para la no implementación del CCL fue la limitada apertura a la participación de la sociedad civil en dicha instancia, limitada al 40% en contraposición al 92% de sociedad civil en el Consejo de Autogobierno

Santa Rosa lo dejó de lado.


Un mapeo organizacional encuentra en el distrito 7 instituciones privadas,

campesinas, 7 asociaciones de productores, 30 clubes de madres articulados en la central de mujeres del distrito, 7 organizaciones barriales de vecinos, el SUTE


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de comerciantes, 2 asociaciones de jóvenes, la central de rondas campesinas y la asociación de artesanas.

La sociedad civil participa en el Consejo de Autogobierno Local de manera masiva. Entre sus 120 integrantes, sólo 6 son autoridades, todos del consejo municipal. Todos los demás son representantes de organizaciones sociales. Para participar

denominados consejeros; ellos son los responsables de llevar las propuestas de sus organizaciones y comunidades. Los mismos representantes del CAL son los agentes participantes del presupuesto participativo.

Un nivel mucho mayor de participación tanto de organizaciones como de ciudadanos “de a pie” se da en los denominados cabildos abiertos. Es una herramienta de gestión institucionalizada por la población y de exigencia común. Todos participan en este proceso, no necesariamente en forma organizada.

3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones

En este proceso las organizaciones sociales del distrito han logrado un mayor empoderamiento. Como se explicó antes, es notorio el interés de las organizaciones productoras en el desarrollo económico local de manera concertada. También las organizaciones sociales participan en los procesos participativos y tienen sus representantes en el CAL. A pesar de esta amplia participación se percibe un

central de mujeres, relacionadas tanto a la seguridad alimentaria como a la producción


la generación de empleo. En ese sentido si la participación no logra satisfacer la demanda de la población en el corto y mediano plazo, puede generar desgaste y luego frustración. La municipalidad es consciente de esto y ha priorizado el trabajo con las


186

En Santa Rosa hay ahora una actitud más abierta al aprovechamiento de los mercados. Las mujeres artesanas están logrando vender sus productos en las diversas

de Sicuani, como materia prima para la confección de casacas, sandalias y colchas; la

de los domingos. Un 90% de la gente se dedica al ganado.

desarrollo local son los de la franja de productores emprendedores, no existiendo igual involucramiento de los sectores más pobres y excluidos.


especialmente para el presupuesto participativo. En el casco urbano la población de los barrios asocia al CAL como el espacio donde “se pueden solucionar los problemas del

efectiva de la población, “la participación sigue siendo de líderes”.

Ha existido un empoderamiento en las organizaciones sociales y en especial de mujeres. Algunas lideresas forman parte de los procesos de concertación y están presentes como representantes de la Federación Campesina y de la Central de Mujeres

propositiva.

Tomando la palabra de un promotor de CARE, las organizaciones femeninas “ahora se preguntan y se interesan, como las de las organizaciones de la Central de

desarrollar actividades no tradicionales, pero el proceso es inicial.

y pobre. Esta población en tanto no organizada, no tiene los canales de representación y de inclusión en los procesos.

SANTO DOMINGO:Construyendo un modelo

amplio de participación


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SANTO DOMINGO:Construyendo un modelo amplio

de participación


Santo Domingo está ubicado en la sierra de Piura, a unas cuatro horas de la capital departamental, Piura, formando parte de la provincia de Morropón. Se ubica

los 300 y 1400 msnm. Tiene alrededor de 10 mil habitantes y un 10% viven en área urbana. Los niveles de desnutrición infantil bordean el 35% y la pobreza alcanza al 81% de la población.

Su base es la antigua comunidad campesina de Simiris, siendo una zona caracterizada por el minifundio, ganadería, pastos y producción de maíz y trigo, para el mercado local, dándose la reciente introducción de otros cultivos como el frijol

en energía eléctrica (más del 90%), alcantarillado y agua potable (85%); además de la limitada red vial.



• En 1999 asumió Carlos López la responsabilidad de la gestión municipal. Hoy está en su segundo período municipal.

• En 1999 la municipalidad suscribió un convenio con CIPCA y el Proyecto PAEN- GTZ-CTAR (de prevención y recuperación de catástrofes naturales) y se constituyó

CODELCP (Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza), las COMUC (Comisiones Municipales de Concertación) y los CODEZO (Comités de Desarrollo Zonal).


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• En el primer período municipal se establecieron relaciones con la cooperación internacional

• En el 2003 el alcalde Carlos López fué reelecto• En el 2004 se instaló el CCL distrital


En el primer período municipal se constituyó el espacio de concertación, se procesó el diagnóstico participativo y el planeamiento estratégico. Todo ello se hizo en dos etapas:29

• La primera etapa, de convocatoria a los actores para generar un acuerdo social y avanzar en el diagnóstico distrital, la visión y los objetivos, retomando

en 8 zonas. En una convocatoria amplia, el primer taller tuvo cerca de 250 participantes, generando una agenda y un Plan de Acción Concertado por zonas. Los ejes estratégicos considerados fueron: Desarrollo Agropecuario; Educación, Cultura y Deportes; Salud y Saneamiento Ambiental; Infraestructura y Desarrollo Urbano; y Fortalecimiento Institucional.

• La segunda etapa, también denominada de Construcción de Capital Social,30

Operativo Concertado. El planeamiento fue de la mano y estuvo apoyado desde el inicio por el Comité de Desarrollo Estratégico Distrital (CODEDI), como máxima instancia de concertación para el desarrollo, involucrando al sector público y privado, así como las Comisiones Municipales de

de sectores y organizaciones según cada tema. Las comisiones formularon su Plan Operativo y la municipalidad destinó algunos recursos para sus acciones. La Comisión de Salud y la Comisión de Fortalecimiento Institucional fueron designadas responsables de la vigilancia del Programa Vaso de Leche.

Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza, CODELCP, como instancia de cogestión reconocida por ordenanza municipal.

• En el 2004 se constituyó el CCL Ampliado en el marco de la nueva LOM.

___________________________________________________29 DFID. Democracia participativa en los Andes. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. REMURPE, CICDA,

Oxfam GB. Agosto 2003. 30 Entrevista con Juan Pérez, asesor municipal.


190


• El alcalde Carlos López• El Párroco de la Iglesia Católica• La ONG CIPCA

2.4 Logros limitaciones

diagnóstico distrital y plan participativo, en una lógica de incentivo a la participación de las organizaciones sociales. Hubo interés en impulsar la organización de mujeres, buscando su articulación a lo productivo como proveedoras del Programa Vaso de Leche. El convenio CIPCA- Proyecto PAEN- GTZ - CTAR contribuyó efectivamente

La opción municipal fue abrir a la toma de decisiones de la población el precario presupuesto municipal de inversiones (alrededor de medio millón de soles anual)

población. De esa forma se reorientó la prioridad de inversión y se dio mayor atención a las zonas rurales. Se empezó también la relación con la cooperación internacional.

reconoce los espacios de concertación y los PP.


El liderazgo local del alcalde es innegable, así como su reconocimiento regional

como el vecino distrito de Morropón, el apoyo de la ONG CIPCA y de la cooperación internacional. Por otro lado, es también un factor el apoyo de REMURPE (Red de


191

Desde la experiencia de REMURPE Santo Domingo ha impulsado el capítulo de Municipalidades Rurales de la actual Ley Orgánica de Municipalidades.



El distrito es zona de comunidades campesina, siendo la más importante la de

Ganaderos; la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD),

los 43 Comités de Vaso de Leche y las Rondas Campesinas. Una nueva organización

ciudadana, teniendo un programa radial.


La municipalidad cuenta con un alcalde y cinco regidores, más una municipalidad de centro poblado. Hay una regidora mujer.

Desde el 2000 están convergiendo diversas formas organizativas de concertación: el CODELCP, las COMUC, los CODEZO y el CCL. Hay una clara apuesta por la participación y el fortalecimiento de una nueva institucionalidad de cogestión, pero la profusión de instancias podría generar superposiciones y agotar a los participantes.

El CODELCP (antes CODEDI) está presidido por el Párroco y tiene al alcalde como

cafetaleros y de ganaderos, los 43 Vasos de Leche, la Comunidad Campesina de Simiris, la Asociación de Mujeres (ADIMUSAD), el CLAS, la Agencia Agraria, la Coordinadora Educativa, el Centro de Salud, juzgado de paz, Frente de Defensa, Central de Rondas

instancia de la coordinación y concertación interinstitucional, ubicándose en el organigrama municipal como órgano consultivo; sesiona cada seis meses.

El CODELCP tiene cuatro atribuciones estratégicas: monitorear, evaluar y planes


192

operativos de la comisiones municipales de concertación; aprobar la propuesta de

Las Comisiones Municipales de Concertación (COMUC), han sido concebidas

concertación. Corresponden a los Ejes Estratégicos de Desarrollo. Están integradas

relacionada al tema así como uno de cada organización social de base, un representantes de las organizaciones productivas y un representante de las autoridades políticas. Sus reuniones son bimensuales.

En el 2003 se conformó el Comité de Desarrollo Zonal (CODEZO), integrado por 7 representantes de las 9 zonas, es decir una organización con 63 representantes, buscando descentralizar la gestión municipal. Como la estructura organizativa se

sostenibilidad al proceso.

Ante la obligatoriedad de conformación del CCL se buscó una formula creativa. Así, se constituyó el CCL ampliado, con 32 miembros, 10 elegidos democráticamente (considerando el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil), 9 presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y productivas de nivel distrital, 1 presidente de CODELP y 3 representantes sectoriales.

reúne a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los CODEZOS y

y vigilancia ciudadana de la gestión municipal, buscando su transparencia. Esta se reunió dos veces en el 2004, para instalar el CCL-A y capacitarse en el PP así como para la Rendición de Cuentas en julio, socializando y validando los acuerdos del PP 2005.

Toda esta organización aspira a democratizar la gestión edil pero a la vez va formando una pesada carga, con múltiples reuniones y con roles no tan claramente

COMUC o comisiones municipales ampliadas; el CCL-A, los CODEZO, los Comités de


193

En el distrito se da la Rendición de Cuentas

La municipalidad y su alcalde son muy dinámicos en términos de redes y promoción de su labor: Santo Domingo es socia de REMURPE y el alcalde directivo e impulsor de ella; forma parte y dinamiza la Asociación de Municipalidades de

promueven la articulación de los Planes de Desarrollo Concertados distritales con la provincial de Morropón-Chulucanas, con la asesoría técnica del Centro IDEAS y

El Párroco es un convencido de la participación y concertación, y no desaprovecha espacio alguno para llamar a la población a organizarse en lo productivo. Una de estas oportunidades fue la Misa Solemne con motivo del aniversario distrital el 2004,

un sitio en el proceso.

Contribuyen al fortalecimiento organizacional y productivo de los agricultores,

de panela. Por otro lado, la municipalidad ha auspiciado una Escuela de Educación Ciudadana en el 2004, con la participación de 45 jóvenes, par tocar temas de desarrollo local, descentralización y elaboración de proyectos productivos.31

En general la experiencia tiene gran reconocimiento; es frecuentemente visitada, se organizan pasantías en ella e intercambios de experiencias.


Las nuevas organizaciones generadas, especialmente las productivas, participan

___________________________________________________31 Municipalidad Distrital de Santo Domingo. Voz Sanqueña. Revista Informativa de Santo Domingo. Piura. 2004.


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mercados, apoyos en general. Las Rondas Campesinas gozan de reconocimiento por su calidad personal (“ellos son rectos” se comenta) y por haber contribuido a reducir el abigeato. Hay rondas en diversos sectores y en la zona urbana se organizan cuando hay problemas como robos. Algunas mujeres participan de las rondas.

La fragilidad de algunas de estas organizaciones se ha mostrado en el caso de la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD). Ésta se asentó en

del abastecimiento del programa de Vaso de Leche. Pero su dinámica propia fue

ahora abastece de leche fresca al programa municipal.

En la población es creciente el asumir como algo práctico y provechoso la concertación y coordinación interinstitucional.


productivas plantean, disponiendo de un fondo facilitado por un Ayuntamiento

municipalidad además compra la leche a los productores locales organizados, para el Programa Vaso de Leche. Se apoya a los productores de menestras, promoviendo el frijol alubia y, por otro lado, se impulsan proyectos viales, genéticos, etc.

Asimismo, entre los proyectos aprobados en el PP está el mejoramiento de los sistemas de riego; el desarrollo de la ganadería de vacunos, la planta procesadora de panela, proyectos viales, el mejoramiento de la infraestructura educativa y de agua potable, el tratamiento de residuos sólidos y la promoción del deporte. Salvo el inicial

femeninas, desde el nivel de bases hasta el distrital.


195

brindará empleo a los más pobres. Es la forma como se ha planteado la lucha contra la pobreza. Mientras tanto, a través de la CODELCP, con amplio respaldo municipal,

sectores vulnerables, ancianos y enfermos mentales.

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las instituciones, organizaciones en general y organizaciones de mujeres

Hoy en día hay una mayor valorización de la organización productiva. Con gusto los líderes se integran a éstas y las dinamizan, asumiendo además responsabilidades

comunicación con ellas no sean tan efectivos. En el distrito los partidos existentes, como el APRA, UN y AP han manifestado su interés de coordinar con los procesos en marcha y continuar los mismos en una eventual conducción municipal.

Los convenios con las ONG y cooperación internacional han sido decisivos

obras, son recursos sumamente relevantes. Estos se destinan en función de los ejes estratégicos, con prioridad a proyectos productivos como la planta de producción de panela. También PIDECAFE ha invertido en la zona, y la Universidad Nacional de Piura brinda asistencia técnica; el Gobierno Regional apoya proyectos ganaderos. Es efectivo el apalancamiento de recursos.


Aún no son visibles los cambios en la calidad de vida, salvo para sectores como los productores, en función de convenios con las ONG y cooperación internacional.

CODELCP trata de juntarlos para acceder a proyectos.

La vida de las mujeres no ha sufrido mayores cambios en este proceso, persiste


196


El proceso si bien fomenta una amplia participación social no ha logrado convocar a los jóvenes. Pese a esto, en el 2004 hubo una reunión con jóvenes de

formándose un comité de jóvenes.

Son evidentes los límites de los intentos de organización de las mujeres,

a la preocupación de los líderes por integrarlas a los procesos en curso. También la participación de las mujeres es limitada. Su presencia en el CODELCP es

lo productivo, en tener microempresas; por ejemplo, presentaron una iniciativa de producción orgánica al PP, pero su propuesta no recibió respaldo. Un comentario

asistencialista de las mujeres, por las condiciones de analfabetismo de la mayoría y la falta de incentivos. Aún así hay mujeres destacadas en la vida local, como dos teniente

capacitados. A la vez, se constata el escaso trabajo con juventudes y cierta confusión sobre las diferentes instancias de concertación existentes y la proliferación de éstas.

En correspondencia a su trayectoria comunal persiste el trabajo colectivo, las

NOR YAUYOS:Reserva paisajística

y añeja participación


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NOR YAUYOS:Reserva paisajística y añeja participación


Con una extensión territorial de 6.901,58 km2, la provincia de Yauyos se encuentra ubicada en la zona sur-este del departamento de Lima. Limita por el norte con la provincia de Huarochirí, por el sur con el departamento de Ica, por el este con

La provincia de Yauyos tiene una población estimada para el 2004 de 62,215 habitantes, viviendo el 83.8% en el espacio rural; el 86.5% de la población se encuentra en situación de pobreza y 25,1% en pobreza extrema.32

En la provincia de Yauyos hay dos importantes cuencas formadas por los ríos

cordilleras del Altiplano Central (a 5,500 metros sobre el nivel del mar, en Ticllacocha,

parte del territorio de la provincia.33



• 1994: El instituto ISAT y líderes del distrito de Alis, en el norte de Yauyos, conforman el Comité de Desarrollo de Alis (CODALIS).

• 1996: Walter Varillas, director de CODALIS, es elegido alcalde de Alis.• 1997: se dan dos experiencias en el norte de Yauyos, de un lado el trabajo

del Instituto Valle Grande con las comunidades campesinas y del otro

___________________________________________________32 Fuentes: INEI, Mapa de Pobreza del MEF. 33 www.geocites.com/proyauyos


199

la conformación de la Corporación del Desarrollo del Nor Yauyos (CODENY).34

• 1999: los alcaldes del Nor Yauyos son reelegidos en listas fujimoristas, en un marco general de debilidad del proceso.

• 2001: con la transición democrática del gobierno de Paniagua se da el segundo impulso a la CODENY. Se trabaja de manera coordinada con la MCLP de Lima Provincias.

• 2004: la ONG PRO YAUYOS de Walter Varillas le da el soporte técnico a la CODENY. Esta ONG es la encargada de implementar en cada uno de los distritos la implementación de los planes de desarrollo concertados, los presupuestos participativos y los Consejos de Coordinación Locales. Se percibe una relativa debilidad y dependencia respecto a Pro Yauyos.

2.2 Hechos Relevantes

La experiencia de desarrollo concertado del Nor Yauyos tiene dos periodos

35 Es el primer proceso de participación y concertación en la provincia. El segundo momento

provincia así como instituciones publicas y privadas. Esta experiencia, centrada en la Corporación para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), trabaja desde 1997 hasta la fecha y tuvo su hito mas importante en el 2001 cuando se declaró a Nor Yauyos como Reserva Paisajística. Anteriormente tenia la denominación de área natural protegida.

En 1994 el Instituto ISAT ejecutó participativamente un proyecto de desarrollo

un espacio deliberativo, de diálogo y concertación denominado CODALIS. En ese

comunidad de Alis. Fue notorio el liderazgo de Walter Varillas, sociólogo y facilitador de estos procesos y en ese entonces, director del instituto ISAT.

En 1996 fue elegido alcalde de Alis Walter Varillas y éste reimpulsó CODALIS y

ciudadanas. Pero surgieron diferencias de opinión entre los integrantes de CODALIS,

___________________________________________________

35 CODENY, Segundo Plan Estratégico del Nor-Yauyos 2002 - 2006. Lima: USAID. 20pp. 2003.


200

una denuncia a Varillas sobre mal manejo de los recursos en las obras ejecutadas. Este

de ONG y Mesa de Concertación.

Por otro lado, se empezó a dar un proceso paralelo con otros actores en los distritos del norte de Yauyos. El trabajo de la ONG Valle Grande, vinculada al Opús Dei, desarrollaba una experiencia de manera participativa con las comunidades campesinas, enfocada al asesoramiento agropecuario.

siete distritos del norte de Yauyos. Su primer gran trabajo fue la formación del plan estratégico de la micro región.

territorio de la microcuenca pasaba por tener gobiernos locales responsables e inclusivos. Se trabajo en primer lugar con las organizaciones en la formulación e implementación del Plan de Desarrollo Estratégico de la microcuenca y para esto la ONG Pro Yauyos (creada en el 1997 por el mismo Walter Varillas) trabajo como ente asesor de los gobiernos locales y de la propia CODENY.

cambiando su discurso para la reelección y aceptando de manera tácita la política

la CODENY, para entendimiento de los alcaldes, no solucionaba los problemas derivados de la pobreza.

el segundo impulso a la CODENY. El resultado de estos trabajos fué la declaración del Nor Yauyos como reserva paisajística (el 1 de Julio), si bien ya antes tenía la categoría de zona reservada.

adecuarse al marco normativo de la participación ciudadana, esto es a la implementación de los Consejos de Coordinación Local, presupuestos participativos y rendición de


201

cuentas. La CODENY ha promovido y asesorado a los distritos con el apoyo de Pro Yauyos. Sin embargo, al no existir voluntad política de los propios alcaldes por generar una mayor participación, ha habido procesos de PP y CCL formales y en el

Yauyos en estos momentos se encuentra débil.

2.3 Actores fundadores de la experiencia

ISAT. El trabajo implicaba la ejecución del proyecto.

del Desarrollo de Nor Yauyos – CODENY, instancia micro regional de la cuenca alta

mismo también participaron las comunidades campesinas, las organizaciones públicas presentes en los distritos, la ONG Valle Grande y la ONG PRO YAUYOS, como instancia de asesoramiento técnico.


Podemos mencionar como logro más importante de la CODENY la declaración el 1° de julio del 2001 del NorYauyos como Área Natural Protegida en la categoría de Reserva Paisajística del Nor Yauyos – Cochas. Para el logro de este objetivo fue importante el plan de desarrollo estratégico de la micro cuenca, con el cual el estado constató el proceso participativo y su rol en la constitución de la reserva.36

Si bien es cierto esta experiencia ha promovido el desarrollo, no ha podido

los propios alcaldes son conscientes del hecho y no han logrado superar el proceso mas allá de la implementación inicial del plan maestro.

___________________________________________________36 Chávez Achong, Julio y otros. Un paisaje, diversas versiones: acción colectiva, concertación y desarrollo rural en la reserva

paisajística Nor Yauyos-cochas. Lima: Centro IDEAS. 2003.


202

La CODENY es activada por los recursos técnicos y políticos de actores exógenos. Pro Yauyos y Valle Grande son las instituciones de soporte y asesoramiento técnico.

Esta debilidad la podemos observar en la implementación de los presupuestos

de manera formal los CCLs; ellos han corrido con los tiempos para tener el visto

dan procesos participativos pero una vez acabados, estos se detienen y no continúan,

dependencia técnica de actores exógenos. En el caso de Pro Yauyos-, se promueve la democratización de la vida local; en el caso de Valle Grande, se generan procesos micro de trabajos mancomunados.



Comunidades campesinas: En la cuenca alta o sierra existen 43 comunidades campesinas, las cuales se agrupan en cinco conjuntos:

Comunidades de pastoreo: están ubicadas en un relieve poco accidentado y cubierto de extensas praderas y de pastos naturales aptos para la ganadería. Comunidades de agricultores y ganaderos de altura: controlan amplios pastizales, tierras agrícolas de uso temporal y tierras de riego para tubérculos y forraje; el riego sólo se practica después de agosto, para prolongar el humedecimiento;

Comunidades de agricultores de terrazas y pastores de ganado vacuno: poseen tierras agrícolas con gran variabilidad climática y pendientes suaves; utilizan

Tiene andenes, potreros de forrajes y huertos de frutales. En esta zona el manejo y control comunal de las aguas es muy importante;

Comunidades de agricultores y pastores seminómadas: ubicadas en el extremo sur de la cuenca alta, estas comunidades están asentadas en zonas donde


203

Comunidades de fruticultores: estas comunidades son de reciente formación y ocupan terrenos estrechos, de clima árido y baja humedad37.


En el escenario actual 2004 la CODENY, luego de 3 generaciones de alcaldes,

de descentralización, principalmente por toda la carga normativa en materia de participación y concertación. Como consecuencia la implementación del PP y CCL ha sido formal.

Una mirada rápida a los gobiernos locales de la CODENY en el escenario

participativo mas optimo ha sido el de Tomas, en donde la población ha decidido

participativo de Tomas no se ha valorado la calidad del gasto, si bien se ha demostrado voluntad democrática”. ¿Y en los demás distritos? Hay una mezcla de debilidad y formalismo.

En realidad el presupuesto participativo muestra características similares a

necesariamente son formalizados por el consejo municipal. Esto genera frustración y cansancio de parte de la población. Encima a veces no hay congruencia entre lo

Respecto al proceso de implementación de los consejos de coordinación local, CCL pero de manera

formal y ninguno ha abierto la participación a las organizaciones sociales en mas del 40% establecido, como sí ha pasado en muchos otros distritos del país.

___________________________________________________37 CODENY, Segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006. Lima: USAID. 2002. 30Pag.


204


cuando se procesaron la formulación del plan de desarrollo estratégico del Nor Yauyos 1997 –2002, realizada entre 1996 – 1997; la evaluación de la CODENY y reajuste de su plan estratégico 1997 – 2002; la evaluación del plan de desarrollo estratégico

segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006, realizada también el 2001 con el apoyo de OTI – USAID.38

La CODENY39 ha promovido proyectos de diverso tipo como por ejemplo el mejoramiento ganadero, con apoyo de la ONG Valle Grande y de las comunidades; cultivos andinos y plantas de procesamiento de la pallita en el distrito de Alis; la implementación de módulos de cocinas y comedor; de infraestructura de riego

PRONAMACHS se realizó el mejoramiento de cuencas, en infraestructura de riego y cultivos; gestiones de mejoramiento y mantenimiento de carreteras a través del MTC, CTAR, con apoyo de los municipios; con la ONG PRO YAUYOS y el MINSA se implementaron planes y comités de salud; con el apoyo de MISEREOR y con apoyo de Foncodes se implementaron criaderos de trucha en Alis.

Y con el apoyo de la RED PERU y PRO YAUYOS se implemento el primer programa de formación de líderes y promotores para el desarrollo local.

___________________________________________________38 CODENY, Segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006. Lima: USAID. 2002, pp. 2-3.

de apoyo a la transición USAID/OTI. Lima: USAID. 194pp.


205

Lista de entrevistados

EXPERIENCIAS

1. La experiencia de Azángaro

2. La experiencia de Curahuasi

3. La experiencia de Huaccana

ENTREVISTADOS

de Azángaro• Marcelino Casas, funcionario municipal• Santiago Aragón, funcionario municipal, secretario

técnico del CCL• Catalina Sánchez Macedo, representante de la MCI

Azángaro• Jorge Romero, facilitador del Proyecto Fortalece• Jesús Betancurt, Responsable de Puno de

REMURPE

Perú

• Egidio Huananí, Regidor de Asuntos Comunales• Celedonia Soto Alfaro, Regidora de Asuntos

Sociales• Francisco Cuellar, Regidor de Deportes y Cultura.• Ismael Tacanga. Gerente Municipal• Luisa Gamarra, Promotora de Vaso de Leche• Martín Huamán, Trabajador del Programa Vaso de

Leche• José, John y Ruth, estudiantes del Instituto

Tecnológico.• Fanny Alfaro, enfermera, propietaria de

Restaurante• Margarita Gil, propietaria de bodega, ex presidenta

de la Urbanización Kennedy

• Guadalupe Hinojosa, CARE Perú• Carlos Grey Figueroa, consultor proyecto

Fortalece


212

EXPERIENCIAS

4. La experiencia de Ichocán

5. La experiencia de Jabon Mayo

6. La experiencia de Limatambo

7. La experiencia de MECODEH (Huancavelica)

ENTREVISTADOS

• Wilder Castañeda I., Alcalde Municipalidad Distritalde Ichocán

• VíctorZamora,Tesorero,acargodelaAdministración,Municipalidad Distrital de ichocán

• Maruja Rojas, Presidenta del Comité de Vaso deLeche de Ichocán

• Giovanna, Esp. Grupo Productoras de Vino deSauco

• Dense, Esp. Grupo Productoras de Vino de Sauco• Manuel Cosme Rojas Abanto, Gobernador del

Distrito de Ichocán

• eddadinumocaledarotcudorp,ozaLaidolAPampamarca

• Teresa Tupayachi, productora y campesina,Yachachiq, de la comunidad de Jilaigua

• Constantina Chamba, Presidenta del Club de Madresde la Comunidad de Chollocani

• Benigno Luque, ex Secretario General de la FDCC yde la Federación Provincial de Campesinos de Canas,ex alcalde de Canas en el período 1990-92.

• Héctor Chunga, promotor del IAA• Carlos Paredes, asesor de la FDCC

• Marina Carrión, Presidenta del Comité Central deMujeres Campesinas de Limatambo

• Félix Huachuac, trabajador municipal• Raúl Meza, trabajador municipal• Zoilo Meza, agricultor, ex regidor municipal y

candidato a alcalde en el 2003• Wilbert López, ex alcalde distrital 1993-2002, actual

alcalde provincial de Anta

• Martín Soto, asesor del Consejo Nacional deDescentralización

• Aristión Tinoco, ex alcalde de Julcamarca• Grover Flores, Proyecto Fortalece• Javier Ravelo, alcalde de Angaraes• Edgar Segama, dirigente de la FEDEC• Ramiro Guzmán, dirigente vecinal en Lircay,

representante social ante el CCL


207

EXPERIENCIAS

8. La experiencia de Morropón

9. La experiencia de San Marcos

10. La experiencia de Santa Rosa

11. La experiencia de Santo Domingo

12. La experiencia de Yauyos

ENTREVISTADOS

• Carlos Ramos Arámbulo, alcalde distrital• Padre Pedro, Párroco del distrito, Presidente de la MCLP• Felizardo Montenegro Córdova, gobernador y director

del CE• Francisca Agurto, asesora Asociación de Mujeres en

Defensa de la Vida

campesinas• Beatriz, propietaria de bodega

• Néstor Mendoza, alcalde Municipalidad Provincial• Lily Quiroz, regidora de la Municipalidad Provincial• Erika Cerdán, Gerente de Desarrollo Humano de la

Municipalidad Provincial• Marisa Gordillo, Jefe de la División de Salud y Programas

de Apoyo Social, Municipalidad Provincial• Martina Rumia, Coordinadora de la Asociación Distrital

de Vaso de Leche de Pedro Gálvez, San Marcos• Manuel Quiroz, Presidente de la Cadena Productiva de

Cuyes, VicePresidente de la Cadena Productiva de la Tara

• Germán Rojas, Promotor de Centro IDEAS Cajamarca

Marcos• Verardo Abanto, directivo de la Asociación de Productores

Forestales, Presidente de la APAFA CE

• Julián Paucar, alcalde de Santa Rosa• Jorge Romero, facilitador Fortalece• Juan Betancurt, REMURPE

• Juan Pérez, asesor de la Municipalidad Distrital de Santo Domingo

• Carlos López, alcalde• Faustino Chang, profesor del Instituto Superior

Tecnológico de Santo Domingo

Distrital de Mujeres de Santo Domingo• Wilmer Quiroga, Ingeniero del proyecto PDRS-GTZ• Johnny Rivas, Gobernador, Técnico Agropecuario

• Walter Varillas Vilches, director de Pro Yauyos• Juan Carlos Blas, Facilitador de Pro Yauyos• Ricardo Chirinos, Facilitador de Pro Yauyos

Los Costos de laParticipación Local.

El Caso de Puno-Perú

TERCERA PARTE

Juan ArroyoAna María Benique

Juan GonzálesMarina Irigoyen

217

El presente informe resume los resultados de un estudio cualitativo sobre los factores que inciden en los costos de la participación social, realizado el año 2007 en tres distritos de la provincia de Melgar en la región de Puno. Los distritos fueron los de Ayaviri, Orurillo y Santa Rosa.

El objetivo central del estudio fue captar la percepción de los propios actores de la participación social sobre los costos que ella le implica. El estudio no se centra por tanto en la participación misma y sus características sino en los factores que inciden para que la población se involucre o no en ella.

parte de la “función de la demanda de participación”. Esto es, mientras entre los políticos de cada región y provincia o distrito la participación social es parte de su acumulación de legitimidad y por tanto suelen estar interesados en la profusión de instancias de participación y en la movilización permanente de la población, la percepción que tiene la población de la participación contiene una evaluación intuitiva

desplazamientos, gastos y tensiones, que los políticos no suelen tomar en cuenta. Este estudio intenta empezar a develar estos costos ocultos, en base a la versión de los actores de experiencias participativas importantes en Puno.

Capítulo 1Construyendo una metodología

de análisis de los costosde la participación


218

La oportunidad del estudio nos parece importante pues estamos dándole forma en el Perú al nuevo Estado descentralizado de los próximos años, en el cual el peso

la organización de la sociedad civil, el desarrollo de capacidades y el involucramiento poblacional en los procesos participativos locales. Sin embargo existen numerosos

participativa en construcción. El tema de los costos de la participación subyace a esta problemática y es necesario afrontarlo.

Los resultados del estudio se presentan en seis partes. En el primer capítulo, se presenta la metodología del estudio. En el segundo capítulo se esboza el marco teórico

presenta la situación del entorno de la participación, reseñando las características de la provincia de Melgar y de los tres distritos estudiados. En el cuarto capítulo, se resumen los resultados en cuanto a las características de la participación social en los ámbitos

de los actores, las estrategias de participación de los actores, las motivaciones para la

resumen los resultados sobre los factores que inciden en los costos de la participación. En el sexto capítulo, se da cuenta de las conclusiones y recomendaciones que se derivan del estudio.

El estudio se basó en una metodología cualitativa, acorde con el objetivo de

cuantitativa.

1.1 Ámbito del estudio

que tiene una trayectoria de incentivo de la participación social, siendo además ámbitos

219

Se consideró pertinente delimitar el periodo del estudio a los últimos tres años, de tal forma de evitar sesgos de memoria.

1.2 Técnicas de investigación

1.2.1 Revisión documental

de Melgar y los tres distritos estudiados, procedente de fuentes secundarias de nivel nacional, regional y local. En la bibliografía se incluye la documentación recogida y analizada.

1.2.2 Entrevistas a informantes

Se realizó un total de 54 entrevistas individuales a informantes considerados claves. El criterio central de inclusión que se tomó en cuenta para diseñar el listado de

de dirigentes de organizaciones o autoridades locales o que sean socios o socias de las organizaciones locales.

pertenecientes a las organizaciones de los 3 distritos, buscándose entrevistar a

o funcionarios de las tres Municipalidades, sean actuales o de los últimos tres años.


220

Cuadro 1: Organizaciones e Instituciones cuyos dirigentes y socios/as fueron entrevistados

Distrito Organización/ institución

Ayaviri

Junta de Usuarios del Distrito de Riego RamisAsentamiento Humano Pueblo LibreAsociación de Trabajadoras Unidas del Mercado de Abastos Asociación de JóvenesCentral de BarriosAsociación de Triciclistas

Asociación Central de Mujeres Unidas de los Barrios de AyaviriMunicipalidad Provincial de Melgar

Santa Rosa

Central de Artesanas Flor de KunuranaCentral de BarriosAsociación de JóvenesOrganización de RonderosMunicipalidad Distrital de Santa Rosa

Orurillo

Asociación Distrital de Mujeres de OrurilloCentral de BarriosAsociación de jóvenesFederación de Comunidades CampesinasAsociación de Productores de Derivados LácteosMunicipalidad Distrital de Orurillo

Cuadro 2: Autoridades y/o funcionarios municipales entrevistados

Municipalidades

Nº de entrevistas

Exalcalde

Autoridad Municipal

Ex regidor Ex facilitadorTOTAL

Varón Mujer Varón MujerMunicipalidad distrital de Orurillo 0 1 1 0 0 0 2

Municipalidad distrital de Santa Rosa 0 1 0 1 1 0 3

MunicipalidadProvincial de Melgar 0 3 0 0 1 1 5

TOTAL 1 5 1 1 2 1 11

221

1.2.c. Talleres participativos

El estudio incluyó la realización de talleres participativos, como el realizado con

Provincia de Melgar.

1.3 Instrumentos

Se diseñaron y utilizaron tres tipos de guías de entrevistas: una primera orientada a

y una tercera guía orientada a las autoridades municipales.

grupo focal aplicada a nivel de

sido complementado con la

de la información secundaria.

1.4 Trabajo de campo

El trabajo de campo se realizó entre el mes de junio y el mes de julio del año

con el personal de campo, integrado por los investigadores, el número de entrevistas y


222

Cuadro 3: Entrevistas realizadas a informantes según distrito, organización, género, cargo y nivel de actividad

Totalvarones mujeres varones mujeres

activos noactivos activos no

activos activos noactivos activos no

activos

Central de Artesanas Virgen de Alta 0 0 2 1 0 0 2 1 6

Junta de Usuarios del Distrito de Riego Ramis

2 0 0 0 0 0 0 0 2

AsentamientoHumanoPueblo Libre

1 0 1 0 0 0 0 0 2

Asociación de Trabajadoras Unidas del Mercado de Abastos

0 0 0 0 0 0 1 0 1

Asociación de Jóvenes 1 0 0 0 0 0 0 0 1

Central de Barrios 2 0 0 0 0 0 0 0 2

Asociación de Triciclistas 1 0 0 0 1 0 0 0 2

el Medio Ambiente

1 0 0 0 0 0 0 0 1

AsociaciónCentral de Mujeres Unidas de los Barrios de Ayaviri

0 0 1 0 0 0 0 1 2

223

1.5 Plan de análisis

Para el análisis, se procesó toda la información ordenándola por temas y

por los ítems de las guías de las entrevistas y talleres.

Totalvarones mujeres varones mujeres

activos noactivos activos no

activos activos noactivos activos no

activos

Central de Artesanas Flor de Kunurana

0 0 2 2 0 0 1 1 6


Asociación de Jóvenes 1 0 1 0 0 0 0 0 2

Organización de Ronderos 1 0 0 0 0 0 0 0 1

AsociaciónDistrital de Mujeres

0 0 3 2 0 0 2 2 9


Asociación de jóvenes 1 0 1 0 0 0 0 0 2

Federación de Comunidades Campesinas

0 1 0 0 0 0 0 0 1

Asociación de Productoresde Derivados Lácteos

2 2 2 2 1 1 1 1 12

TOTAL 15 3 13 7 2 1 7 6 54

225

eso, en abstracto, cuál es el mejor modelo de democracia local, sino cuanto le cuesta a la gente el tipo de democracia participativa local existente y cuánta democracia puede

tema de los “costos de la participación social” planteada por Juan Arroyo y Marina

1 en cuyo capítulo

según la relación entre resultados, costos y calidad de la participación, y que la demanda

variables.

autoexcluyen de participar justamente por no tener las condiciones socioeconómicas

1

a partir de doce experiencias. Capítulo 6: Demanda participativa elástica e inelástica: la franja de desempeño óptimo de la participación, pág. 65.

Capítulo 2Para un marco teórico sobre la

democracia participativa en el Perú


226

que les permitan asumir el costo de la participación. Se produce así un cálculo de

La participación, según los autores, tiene un costo para los involucrados y el

Estudios Peruanos el 2000 reveló que un 52,5% de los encuestados declaraba que le

sino relativamente elástica a los cambios en los costos y calidad de la participación, esto es, es muy variable al factor costo-tiempo, al factor calidad-de-la-reunión o al factor importancia-de-la-agenda o al factor cumplimiento-de-los-acuerdos. Hay una franja

la calidad de la instancia de participación. Si la reunión es larga, tediosa, desordenada y sin buenos acuerdos, la demanda de participación se retrae. Si la agenda va a debatir proyectos que tienen que ver con su vida cotidiana, va a tratar de asistir, pero si asiste

diseño y ejecución.

El problema de este “sector duro”, militante en la participación, es que a veces pierde contacto con la realidad y solicita a la gente un compromiso que sería deseable pero no posible. Este estudio justamente ubica los factores centrales de la “función de la demanda de participación”, de boca de los propios involucrados en ella, para facilitar el acceso y mantención de la gente en las democracias participativas locales.

Evidentemente somos conscientes de que esto representa un reenfoque del la

como necesaria la medición, así fuese aproximada, de cuánto puede dedicarse la gente a la “administración general de las cosas” y cuánto podría dedicarse más si variaran las condiciones que determinan el tipo de democracia efectiva y el rango de desempeño

227

largamente el “pensamiento normativo y ensayístico”, que se limita al planteamiento

evaluación concreta, a la experiencia, la medición y el dato.

Este estudio va en sentido contrario a esta última tendencia normativa, aún dominante, basándose para ello en un marco teórico multidisciplinario que imbrinca los desarrollos de la economía sobre las instituciones y la política, con los desarrollos de las ciencias sociales y políticas sobre modelos de democracia y ciudadanía. En

presente estudio busca mostrar la potencia de su articulación.

2.1 Gobierno del pueblo o en nombre del pueblo

¿Cómo debatir el tema de los modelos de democracia para una zona local rural, en forma no prescriptiva, normativa, en un breve marco teórico que ayude a comprender mejor el tema de la democracia participativa y sus costos? Evidentemente es todo un desafío pues la costumbre es contraponer los modelos de democracia, mientras en la

La primera pregunta es, entonces, ¿en los tres distritos estudiados aparece nítida la diferencia entre “la democracia como gobierno del pueblo” y “la democracia como

2 llama a la primera opción gobierno del pueblo y a la otra, gobierno de los políticos.

Efectivamente el debate entre ambas tradiciones tiene ya varias centurias, por

los distritos puneños seleccionados para el presente estudio viven una combinación

por la participativa de los presupuestos participativos y espacios de concertación, y

2

Económica, 2002.


228

participativa.

pues las autoridades y líderes campesinos de la provincia de Melgar creen más en la democracia como gobierno del pueblo, y ello no sólo por formación o doctrina sino

y la necesidad de su alianza es evidente y práctica común. Se podría decir que en los distritos, centros poblados y comunidades rurales del Perú la cogestión en la toma de decisiones políticas está más al alcance y que conforme se asciende en niveles

ciudadana directa y la formación de espacios de participación y concertación exige más convicción y proactividad.

menos espacio en la sierra peruana, y en las localidades pequeñas rurales, y más en los niveles nacionales y regionales. En Ayaviri, Santa Rosa y Orurillo la democracia es

3

puntos de iniciativa y demandas, gobernando minorías similares a las de la poliarquía, pero en un entorno poblacional que es convocado periódica y sistemáticamente. El parecido con el ideal rousseauniano de una democracia se da por el lado de la apelación

pone el armazón de la autoridad legal, el alcalde y su consejo de regidores. Cuanto más peso en la sociedad, más autogestionario y cogestionario es el mix, y viceversa, cuanto más peso de los representantes y mayor pasividad de la sociedad, más parecido el esquema al de las democracias elitistas.

un modelo, sino de analizar las bondades y limitaciones de las variantes democráticas a

3

229

2.2 Las teorías económicas de lo institucional

“los costos de la participación”?

bloqueado la operacionalización de los discursos sobre la democracia participativa.

estudiar el tema de los costos, explorado paradójicamente por quienes no creen tanto en las agregaciones colectivas sino en las conductas individualistas, como reseñaremos.

peso en la teoría de la agencia, en la iniciativa de los actores, veta importante, pero no en las condiciones para su despliegue.

del capital social.

sociales centrífugos, que precisamente son propios de países como el nuestro.

economía. Podríamos decir que Mancur Olson representa mejor la economía “dura” o “economía económica” –contrapuesta a la “economía política” - de la cual surgió

los más cercanos a las ciencias sociales “blandas”, siendo el neoinstitucionalismo un enfoque intermedio.


230

a ella. La tesis precursora que enunciara Ronald Coase4 en 1937 sobre la existencia de otros costos además de los de producción y distribución, referidos a costos de transacción y costos sociales, permitió abrir las disidencias. En la práctica todos realizamos un cálculo de los costos de transacción societales para tomar decisiones, y no sólo de los costos de producción. Este concepto, inicialmente formulado por Coase, luego desarrollado por Oliver Williamson5 6 y el neoinstitucionalismo contemporáneo, “forma” parte importante de la decisión, al

estructura institucional necesaria para la realización de las transacciones económicas,

Williamson, uno de los exponentes del tema, explica que obviamente los agentes económicos siempre preferirán estructuras de gobierno que minimizen estos costos.

Estas tesis representan evidentemente un cambio respecto a la economía

ortodoxas porque el comportamiento de los agentes económicos trata siempre de alinear a su favor la transacción. Luego el neoinstitucionalismo subsumió los desarrollos previos sobre los costos de transacción en su preocupación por debatir la importancia de la institucionalidad y los incentivos para el comportamiento económico

7 desarrolló el argumento original de Coase sobre la diferencia entre los costos derivados de la transformación física de un bien y los costos del bien puesto

cooperación, inentendibles en el enfoque neoclásico.

El problema aplicado a nuestro tema es que si una sociedad es detallista y burocrática, la estructura de costos de transacción es alto y ello afecta a la economía.

de las normas, en que los costos altos no provienen de las normas sino de la cultura

4

5

6

Económica, 1993.7

231

procede no sólo de la presencia del Estado sino de su ausencia. Haciendo un simil con el tema de la participación social, una democracia participativa bien diseñada e implementada podría añadirle un valor a la perfomance global local, además de ser una escuela de ciudadanía, pero si los actores tienen comportamientos centrífugos o si la institucionalidad participativa es farragosa y complicada, se convierte en un sobre-peso sobre la sociedad local.

2.3 Los estudios de costos desde el enfoque de la lógica de la acción colectiva

Una buena parte de estudios sobre las motivaciones en la política y vida la

versión más extrema, pesimista, sobre la posibilidad de la acción colectiva. Hace

de los bienes públicos pero muy pocos quieren pagar los costos de ese bien colectivo.

de que las personas no consuman bienes que por su naturaleza son colectivos pero cuyos costos no se distribuyen por igual entre todos los que los usufructúan. Bajo

posible la acción colectiva en los grupos pequeños, en que existían ciertos contrapeso, pero no en grupos mayores. Luego seguirían en la misma perspectiva los estudios

y momentos en que priman los bloqueos por conductas no cooperativas, siendo

individualismo posesivo.

1992.


232

investigaciones sobre lo institucional. Tuvieron y tienen el sesgo, criticado por Almond, de trasladar a lo colectivo metodologías individuales, pero para el cálculo

Uno de estos estudios es el de Pamela Oliver,9 que realizó una encuesta entre 1,456 residentes de Detroit que eran miembros activos, miembros formales o no miembros de las asociaciones de vecinos y encontró que los miembros activos eran

niveles de involucramiento en las organizaciones vecinales: los intereses, los costos, la

los demás. Oliver aplicó el marco conceptual de la acción colectiva, encontrando que

normalmente desea ser líder en las organizaciones. En relación a nuestro tema, el de los

y el grado de participación vecinal, explicable por los altos costos de la participación

“free riders” por estar ocupados en su sobrevivencia.

10 sobre los costos de la participación a partir de la experiencia de aplicación del programa de participación ciudadana de la Agencia de Salud del Condado de Los Angeles. El autor describió primero la nueva estructura ideada para la Agencia y el proceso por el cual se

ellos designados por la entidad ganadora del concurso para gestionar la Agencia y 15 designados por los supervisores de condados, a elegir en los cinco consejos de subareas,

tenía 30 miembros, 16 representantes de los consumidores y 14 representantes de los

central de la ciudad. La implementación del Plan supuso diez reuniones masivas,

9

10

233

con 200 a 400 participantes cada una, en que se explicaba la nueva estructura y los objetivos de la nueva organización. El día de la elección solo votaron 23,495 personas, compitiendo 1,439 candidatos a los diferentes puestos elegibles. A los cuatro meses

escala, y costos introducidos por los procedimientos de implementación, que tenían

comunicación, los procesos para la membrecía y el registro complicado de los votantes. Concluyó que los niveles de participación luego del primer año del programa eran consistentes con los altos costos de participación de este programa, y que la mayoría de los 150 elegidos eran “veteranos de la participación ciudadana”.

2.4 La operacionalización de categorías para el estudio

11 sobre los tipos de participación social:

• La participación - formalidad, es la participación entendida únicamente como un requisito de ley que es preciso llenar para cumplir con los parámetros de la gestión pública.

• La participación sin alas, es aquella que las autoridades locales promueven siempre y cuando no ponga en cuestión las lógicas y las estructuras de poder vigentes.

• La participación integración - cooptación, es aquella cuando las autoridades locales promueven para evitar corrientes de pensamiento y de movilización ciudadana que actúen en contra de la lógica dominante del sistema político local. Uno de los instrumentos más importantes para el logro de su propósito, aunque no el único, es la cooptación de viejos y nuevos liderazgos por parte de las autoridades locales y sus organizaciones políticas

vida local, antes que a favor de las necesidades y aspiraciones de la población a la que se supone representan.

• La participación - concertación, este concepto busca el acento en la construcción colectiva de acuerdos en torno a objetivos comunes y a los medios para alcanzarlos. Dos ideas son centrales en esta noción: el pluralismo y la intervención directa de la ciudadanía en el análisis de su entorno y

11

Colombia, 2003, pp. 149–151.


234

en la toma de decisiones acerca de cómo actuar para conseguir objetivos compartidos.

• La participación - modo de vida; aquí la participación no es concebida como una actividad adicional a la rutina diaria de la gente, como algo que

un valor y una norma social interiorizados desde la infancia, que llevan a la gente a involucrarse en dinámicas colectivas, no tanto para la obtención de un

fortalece”.

Para comprender las motivaciones que tiene cada persona para participar, es 12 al respecto,

egoísta, las cuales se rigen por el egoísmo, es decir, por la búsqueda del máximo

Esta conducta puede incluso llevar a que el individuo no coopere en una situación

es intermedia y le denomina simpatía. En este caso a los individuos les preocupa el bienestar ajeno en la medida en que afecte el suyo. El sujeto coopera siempre y cuando

cooperación incondicional en la que actúa y coopera independientemente de lo que

13

individuos que participan.

motivan la participación de los actores, considerando que generalmente la participación

para los que participan y para los que promueven la participación.

12

13

235

3.1 Geografía

La provincia de Melgar se encuentra en el Altiplano de Puno, Perú, cuya altitud varía de 3,907 a 5,150 m.s.n.m. Tiene un clima frío y seco: su precipitación

calurosos.

El distrito de Ayaviri, capital de la

2 con una altitud promedio de 3,907 m.s.n.m.; el distrito de Orurillo por

2

mientras que el distrito de Santa Rosa cuenta 2 y la mayor

altitud de los tres distritos llegando a los 3,993 m.s.n.m.

Capítulo 3El entorno de la participación


236

Cuadro 4: Provincia de Melgar y sus distritos,

Departamento, provincia y distrito

Altitud

Departamento de Puno* 71,999.00Provincia de Melgar 3,907 - 5,150Distrito de Ayaviri 3,907 1,013.14Distrito de Orurillo 379.05Distrito de Santa Rosa 3,993

3.2 Demografía

En los distritos de Orurillo y Santa Rosa la población rural representa el 90%.

Cuadro 5: Provincia de Melgar, población y densidad poblacional

Departamento, provincia y distrito Población Densidad Pob.

Departamento de Puno* 17.30Provincia de Melgar 13.14Distrito de Ayaviri 25,346 25.02Distrito de Orurillo 11,449 30.20Distrito de Santa Rosa 7,454 9.43

mientras que la tasa de migración neta, es decir, la diferencia entre el número de inmigrantes y emigrantes entre la media de la población, fue de -13.6, casi el doble de la tasa departamental.

237

Tasa de crecimiento Tasa de

migración

19931993

1993-2002 Emigración Saldo

migratorioPuno 1.6 1.5 136.7 -50 -7.5Melgar 1.4 1.5 4.2 -4.2 -13.6

3.3 Producción

La mayoría de productores de Melgar y sus distritos está agrupada en comunidades campesinas y organizaciones de productores individuales, desarrollando una producción de autoconsumo, siendo pocas las familias que producen para el mercado.

La producción central en agrícola y pecuaria, desarrollándose un sistema mixto. La agricultura se basa en especies resistentes al frío, como la papa, cebada, oca, quinua,

y se basa en el pastoreo, siendo alimentados principalmente por pastos naturales y en algunos casos complementados con forrajes y pastos cultivados. Según el Mapa

La provincia de Melgar tiene pequeñas plantas de elaboración de queso y

alpacas y ganado porcino.

Dentro de sus recursos naturales, Melgar cuenta con la Laguna de Orurillo, ideal para el turismo de aventura o ecológico. Asimismo, en el distrito de Santa Rosa se


238

3.4 Pobreza y desarrollo humano

Este orden de prelación, en que el distrito de Ayaviri es el relativamente mejor y

distrito de los tres que no se encuentra en el quintil más pobre.

Cuadro 7: Índice de carencias en distritos de Melgar, Puno

Índice

0.5679 2Ayaviri 0.232036935 2Orurillo 1Santa Rosa 1

relativamente cercanos a la media provincial, con 247.6, 224.3 y 239.5 nuevos soles mensuales respectivamente.

Cuadro 8: Ingreso familiar per cápita en Melgar y sus distritos

Melgar 235.3Ayaviri 247.6Orurillo 224.3Santa Rosa 239.5

239

En relación al Índice de Desarrollo Humano, la provincia de Melgar tenía el

con lo que se encontraban por debajo del promedio provincial. Ayaviri, por su parte

situándose además por encima del promedio provincial.

Cuadro 9: Melgar, índice de Desarrollo Humano

Índice de Desarrollo Humano

Melgar 0.5263 137AyaviriOrurillo 0.5112 1423Santa Rosa 0.5125 1411

3.5. Servicios

En cuanto al acceso al servicio de agua, la provincia de Melgar posee a más de la

sin desagüe y letrina es de 34.7% tanto para la provincia de Melgar como para el distrito

el 61.7% de la población no cuenta con ella y en los distritos analizados el patrón

Cuadro 10: Melgar, carencia de agua, desagüe y electricidad

% de la población sin: Agua Electric.52.07 34.74 61.7

Ayaviri 29.52Orurillo 34.73 92.49Santa Rosa 57.79 37.09


240

3.6. Educación

En la provincia de Melgar la tasa promedio de analfabetismo es del 14% y la tasa

tiene una considerable ventaja en el tema de educación con respecto a los otros dos distritos analizados.

Cuadro 11: Melgar, indicadores de educación

Analfabetismo* Escolaridad**% %

Melgar 14 102Ayaviri 9.9 622 91 337Orurillo 17.7 1034Santa Rosa 17.9 1192 779

3.7 Salud

En la provincia de Melgar, la esperanza de vida la nacer es de 62.2 años, en Ayaviri llega a los 63.3 años, en Orurillo a los 61.6 y para Santa Rosa es de 61 años.

Cuadro 12: Melgar, esperanza de vida al nacer

Esperanza de vida al nacerAños

Melgar 62.2Ayaviri 63.3 1546Orurillo 61.6 1677Santa Rosa 61 1713

De otro lado, en relación a la desnutrición crónica en menores de 3 años, el sistema

afectaba al 21.9 % de ellos, con implicancias en la vulnerabilidad a las enfermedades y retardo en el crecimiento.

241

este mismo informe, la tasa de mortalidad infantil por 1,000 para menores de un año

de mortalidad en adultos mayores, para personas de 65 años y más años, fue de 299

puestos de salud, con lo que se ubicaba en el segundo y tercer lugar respectivamente

3.8 Género y exclusión

agropecuaria o la valoración diferente del aporte de cada sexo en la sociedad.

de pobreza es producto de las desigualdades en las posibilidades de acceso al trabajo, del acceso a participar y a tener mejores ingresos. Los varones pueden integrar grupos cívicos, políticos y profesionales en tanto las mujeres participan en actividades de apoyo social en organizaciones caritativas, de servicio de salud y educacionales.

En el departamento se registra además un alto número de denuncias por maltrato físico a mujeres, llegando a las 1,615 el año 2005.

Cuadro 13: Puno, denuncias por maltrato a mujeres, por tipo de agresión, 2005

Total Físico Psicológico Otros1,615 452


242

3.9 Los procesos:1980-2007

La Primera Etapa, de Violencia Política1992, que se caracteriza por constituir una fase de crisis y violencia política que registra la insurgencia armada por parte del grupo terrorista Sendero Luminoso y su expansión a diversos departamentos del país. En Puno actuó

crisis extrema a la vida regional y provincial.La Segunda Etapa, caracterizada por el Autoritarismo, entre 1992 y el

da el autogolpe de estado, la disolución del Congreso, la desactivación de los gobiernos regionales, la convocatoria de un nuevo Congreso Constituyente Democrático que reforma la Constitución y prolonga el mandato fujimorista,

la Presidencia de la Republica. En lo económico, empezó la implementación de un modelo económico neoliberal que no propició mayor equidad; enlo social, se agudizó la exclusión social, la pobreza y extrema pobreza, implementándose frente a ello una serie de programas sociales fragmentados, con el refuerzo del clientelismo y asistencialismo. En este contexto se dio la persecución, manipulación y cooptación e incluso desaparición de dirigentes y lideres, la deslegitimización de los movimientos sindicales, el desprestigio de partidos políticos, y la primacía de la cultura

y la sociedad civil, con el apoyo de entidades promotoras del desarrollo, promovieron espacios de encuentro entre el estado y la sociedad civil, como los Consejos de Desarrollo Multisectorial, Mesas de Concertación

la promoción del desarrollo local concertado y participativo, teniendo como

Presupuestos Participativos. Particularmente en el ámbito del Estudio los gobiernos locales con apoyo de CARE PERU, cimentaron estos procesos

organizaciones productivas, sociales, culturales, etc.

243

La Tercera Etapa, de Transición Democrática se abrió con el establecimiento del Gobierno de Transición Democráticala primera fase del quinquenio toledista.En esta fase se promovieron e institucionalizaron procesos concertados

convocando actores públicos y privados; se emitió la nueva Ley Orgánica de

Provincial y Distrital y los Planes de Desarrollo Municipal Concertados; se

participación ciudadana, se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la

Al amparo de este marco legal favorable es que en diferentes distritos y provincias se dinamizaron diferentes espacios de concertación y participación, con la participación diferenciada de la sociedad civil, particularmente de las organizaciones de base.

estrategias de participación, las motivaciones para la participación y no participación,

245

4.1 Espacios de participación

Hay espacios de participación generados por los gobiernos locales, por los sectores del Estado y desde la población organizada.

4.1.1 Los espacios generados por los gobiernos locales

de propuestas, gestión y ejecución de iniciativas, y seguimiento y monitoreo del

llegar a consensos en torno a su desarrollo local.

Los espacios existentes en la provincia de Melgar son las Mesas de Concertación

Rosa, los Consejos de Coordinación Local, los Presupuestos Participativos, Rendición de cuentas y cabildos abiertos.

La participación se da en dos condiciones, en primer lugar como representantes

Capítulo 4Las características de la

participación social


246

La percepción de los participantes entrevistados es que sus demandas e iniciativas aún no son alcanzadas a estos espacios de decisión pública o no son tomadas en cuenta. Se percibe la falta de información adecuada, oportuna y permanente sobre la dinámica de funcionamiento de estas instancias de participación. Los logros y resultados de estos espacios no son compartidos ni por los representantes sociales ni por la municipalidad con la población, lo que genera frustración y desencanto.

que quienes disponen de los recursos para implementar los acuerdos no los cumplen y siguen adelante a partir de sus propios planes. Los espacios de concertación son

de la sociedad civil de manera periódica.

Actualmente la normatividad exige la actualización de los Planes de Desarrollo como requisito fundamental para elaborar los Presupuestos Participativos, pero la

por mero cumplimiento de la ley, reduciendo la importancia del planeamiento del desarrollo local a unos cuantos talleres. Ello, no obstante, se considera que el proceso

comparado con años anteriores donde no existían las Mesas de Concertación y las autoridades tomaban sus propias decisiones sin consultar a la ciudadanía. Asimismo

espacios de participación como el Consejo de Autogobierno Local, los Consejos de Coordinación Local y el Presupuesto Participativo.

Respecto a la participación de la población, los entrevistados perciben que es variable, pues no solo participan los representantes del CCL –según lo normado por Ley- sino que se cuenta con la participación de la sociedad civil, lo que contribuye a su reconocimiento.

“Para mí el presupuesto participativo es presentar lo que queremos, como un local o una obra, eso nomás es, y vigilancia es ver que está haciendo el alcalde, si esta cumpliendo o no, pero esto lo hacen los comités de vigilancia, pero nunca se cumplen los acuerdos, todo es igual que antes.”

Pobladora de Ayaviri

247

consiste la vigilancia de la ejecución de los mismos. El principal descontento es por el incumplimiento de acuerdos y el cambio de los proyectos sin previa consulta a

conocimiento sobre su rol, funciones, límites y el poco apoyo de las autoridades

La mayoría de los lideres que participan en estos espacios tienen secundaria o primaria incompleta, estando por encima del nivel promedio educativo de la Provincia de Melgar.

4.1.2 Espacios generados por sectores del Estado

desarrollo e inserción a los espacios públicos formalizados localmente.

En el caso del sector salud, la mujer tiene mayor participación como promotoras

participado no por iniciativa propia, sino por invitación del sector. Señalan como uno de sus mayores logros la formulación del Plan Provincial de Salud, mediante el

organizaciones de la sociedad civil.

Similar situación se da en el sector agricultura, en que participan productores

es de personas que están desarrollando una actividad económica o productiva

Además de ellos existen los Núcleos Ejecutores para la ejecución de obras

a la población en la construcción, mantenimiento y sostenibilidad de la obra. Estos núcleos están conformados en su mayoría por varones, quienes ocupan los cargos de presidentes, secretario, vocales; las mujeres ocupan el tradicional cargo de tesoreras, debido a la percepción de que la mujer es responsable en el manejo económico, ocultando ello una discriminación contra la mujer.


248

4.1.3 Espacios generados desde la población organizada

Surgen organizaciones de dos tipos: unas de carácter permanente, formalizadas,

transitorio.

Los tipos de organizaciones de primer nivel son: las organizaciones barriales,

productores, comisiones de regantes, rondas campesinas, asociaciones de artesanas, organizaciones de jóvenes, asociaciones de padres de familia de los colegios, organizaciones de estudiantes, Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento

comerciantes.

Los objetivos de las organizaciones son diversos, pero todos buscan lograr

ser parte de un espacio mayor e involucrarse en los procesos de desarrollo de la localidad.

“Estar en la organización nos ha ayudado a perder el miedo, nos hemos capacitado en muchas cosas, también en nuestros derechos y obligaciones, además ahora ya

presentar listas, y cada vez que nos reunimos nos aconsejamos y encontramos solución a nuestros problemas, nos apoyamos entre compañeras”

Mujer artesana de la Central Virgen de Alta Gracia

las mujeres participan más en organizaciones relacionados a la alimentación o de artesanas. La participación de las mujeres se asocia a una dinámica de apoyo mutuo, motivadas por querer estar juntas, compartir con sus compañeras, olvidarse de sus problemas y el desarrollo de su autoestima, según opinan en las entrevistas. En el caso de las organizaciones productivas, su dinamismo radica en el desarrollo de actividades que les pueden generar ingresos, mostrando un mayor desarrollo a pesar de tener pocos años, en comparación con las otras.

En las organizaciones que participan tanto varones y mujeres, se percibe que el

249

de edad de 21 a 50 años, para ambos sexos. En el caso de los dirigentes su edad esta

empoderamiento que da la situación conyugal para poder acceder a cargos, teniendo estudios de secundaria o superior.

Las organizaciones de segundo nivel se presentan como un medio para organizar el dialogo y mejorar la capacidad de negociación e incidencia con las autoridades e

en el grupo; pueden ser entre organizaciones con agendas similares y objetivos comunes.

En Melgar existen organizaciones de este tipo como la Central de Artesanas

Ambiente, la Junta de Usuarios del Distrito de Riego Ramis, la Central de Barrios, la Asociación de Mujeres de del distrito de Orurillo, la Central de Comerciantes, la Asociación de Clubes de Madres Unidas de Barrios de Ayaviri y el Frente de Defensa de los intereses del pueblo, entre otras.

y demandas de los dirigidos. Todos reconocen la potencialidad para incidir en las políticas locales y regionales, incluso en las nacionales, actuando como una fuerza social que puede cambiar las condiciones de su realidad. Se dan casos, además, en que las parejas participan en diferentes o similares organizaciones. La mayoría de líderes y

las gestiones.

Los ámbitos donde se desarrollan las reuniones es en las capitales de distrito y provincia y tienen una periodicidad conocida, cada 15 o 30 días en las de primer nivel, y mensualmente o bimensualmente en las de segundo nivel.

y situación conyugal de los involucrados.


250

Edad

Los representantes y líderes de las organizaciones tienen un nivel promedio de edad 30 a 50 años. Por lo general tienen ya una trayectoria participativa, que iniciaron a temprana edad, en forma indistinta en varones y mujeres.

Es nula, como se ve, la participación de los menores a 21 años, y escasa la de la franja entre 21 y 30 años. La percepción es

jóvenes, que tienen más acceso a cargos en organizaciones de jóvenes, centros de educación, clubes deportivos, centros

en organizaciones barriales, comunidades, federaciones, club de madres, así como organizaciones de segundo nivel. Se

de las personas por encima de los 51 años.

Nivel de instrucción

La data recogida muestra que generalmente acceden a los cargos de dirigentes aquellos que tienen grados de instrucción superior, o secundaria y en algunos casos primaria, teniendo muy poca oportunidad los que no tienen ningún nivel de instrucción.

los niveles de interacción que demandan los cargos en espacios de decisión pública, con instituciones públicas o privadas, requieren niveles de formación, dándose la regla de que a mayor preparación, mejores

de propuesta, opinión y reclamo de sus demandas.

251

En el caso de las autoridades municipales, el grado de instrucción es importante, siendo elegidas personas de preferencia con grado de instrucción superior y en menor medida, con secundaria. Las autoridades sin nivel de instrucción son consideradas por

aportar al desarrollo de su localidad.

Entorno familiar

La mayoría de autoridades y líderes de organizaciones tienen la condición de casados, lo que podría expresar una mayor

de organizaciones juveniles y de centros

la toma de decisiones en espacios mayores de decisión pública.

Esta condición conyugal otorga cierto empoderamiento tanto al varón como a la mujer generándole mayor seguridad, respaldo y respeto social.

“Antes, yo me sentía discriminada por la comunidad por que no tenia familia, por lo tanto no tenía derecho a tierras, ni ser comunera, yo quería ser comunera, y eso que era la hija mayor, recién cuando me casé me aceptaron como socia de la comunidad”

Mujer de la comunidad de Santa Rosa

Por otro lado, la carga familiar no determina la participación, sin embargo la

a sus reuniones, lo cual afectaba su nivel de participación. En el caso de los varones,

motivarlos para que participen.


252

4.3 Tipos de participación

14

4.3.1 La participación-formalidad, que se da para cumplir un requisito de ley

Este tipo de estrategia es visible en el funcionamiento de los Consejos de Coordinación Local, que suelen ser instalados como formalidad. En el caso de Melgar, reciben poco impulso para su consolidación, por la existencia de espacios de decisión como las Mesas de concertación y los Consejos de Autogobierno Local, de mayor apertura a la participación.

4.3.2 La participación sin alas, cuando las autoridades tratan de cortar las iniciativas de la población incumpliendo acuerdos

señalan que primero se promueve su instalación por las autoridades, pero debido a la poca claridad en los roles y funciones de sus miembros, las autoridades locales los

4.3.3 La participación integración-cooptación

Este tipo de participación es utilizada para evitar cuestionamientos y

se expresan en un puesto de trabajo o dinero. Es más frecuente en organizaciones

nivel. Se da principalmente a nivel de los dirigentes.

4.3.4 La participación-concertación que busca la construcción de consensos en torno al desarrollo local

En Melgar, uno de los espacios que genera esta estrategia de participación son las

Participativo.

14

253

4.3.5 La participación-modo de vida

Cuando los actores participan por una cuestión de convicción, un valor interiorizado desde la infancia, no siendo un límite los costos, aunque ello puede no ser sostenible.

Este tipo de participación es representado por los dirigentes, y autoridades

evidente en dirigentes de organizaciones comunales.

4.4 Motivaciones para la participación y no participación

La subjetividad de los actores es esencial para su participación, siendo una dimensión que se relaciona con las percepciones, motivaciones y la interacción con otros actores.

Amartya Sen15, que señala tres tipos de motivaciones: las motivaciones egoístas, las intermedias o de simpatía y las de compromiso.

4.4.1 Motivaciones egoístas

“Algunas personas participan y hablan en las reuniones por puro interés personal, para ser candidatos y cuando no logran nada, desaparecen, se retiran y cuando hay campaña electoral, otra vez aparecen”

Mujer líder de Santa Rosa

político de los que solo participan para poder acceder a un cargo político, utilizando a

15 Ídem. Amartya Sen.


254

dejan de participar, siendo frecuente en organizaciones barriales, clubes de madres y

sólo participan por ganar algo, manifestando por otro lado la población que uno de

4.4.2 Motivaciones intermedias: las simpatías

“Quería obtener un préstamo, pero no me querían dar porque no aceptaban de manera individual, por eso me he asociado en la comunidad, ahora soy parte de la organización y tengo opción a crédito”

Productor quesero de Umachiri

En este caso, como se dijo, a los individuos les preocupa el bienestar ajeno en la

líderes y participantes de grupos que buscan solucionar sus necesidades inmediatas, como agua, luz, desague, insumos, equipos productivos, de manera conjunta, debido a que sus posibilidades económicas no les permite acceder en forma personal. Aquí

en las comunidades campesinas, barrios, comisiones de regantes, clubes de madres y asociaciones de artesanas.

4.4.3 Motivación de compromiso

distrito, contribuir al desarrollo local, a que salga adelante su organización y apoyar a

tienen interiorizada la importancia de participar desde su infancia, y en los dirigentes campesinos y de los clubes de madres.

“Me gusta trabajar con los jóvenes, pero quiero cambiar lo que nos mira mal por ser triciclistas, nos aíslan, nos ven como los últimos y ninguna institución apuesta por nosotros, y yo creo que si puedo aportar en mi organización”.

Líder juvenil – Ayaviri

255

4.4.4 Motivaciones para la no participación

• Las reuniones no tienen objetivos precisos que permita llegar a resultados concretos, tornándose en reuniones prolongadas y poco productivas.

• Se siente la utilización de espacios para intereses políticos.

• La exclusión de los más jóvenes, porque los cargos vienen siendo ocupados por líderes tradicionales.

16:

, como locales, servicios básicos, infraestructura y equipamiento productivo, particularmente en las organizaciones que se vinculan a actividades productivas

visualizan como resultado de una buena gestión y reconocimiento público.

“Cuando miro mi local, me recuerdo que yo lo he logrado hace 20 años y sigue funcionando, ahora con el comedor, me siento feliz”

Líder club de madres de Ayaviri

16 Josep Rota, ibidem.


256

tanto a líderes como a los ciudadanos y ciudadanas, porque sienten que ayuda a mejorar sus condiciones de vida.

de pastos para mis proveedores, y eso nos ayuda a mejorar nuestros ingresos”

Dueño planta quesera – Orurillo

organización, asumiendo que su participación contribuye al progreso y fortalecimiento

es frecuente en dirigentes y líderes de organizaciones productivas y de jóvenes.

“Antes yo no sabía nada de tejido, y me enseñaron, ahora gano mi propio dinero, pero la primera producción nos hizo llorar porque no llevábamos bien el tejido. Yo era la más tímida, ahora bromeo. Antes era bien resentida, lloraba por todo, pero ahora aprendí a expresarme y ser responsable. Siento que he cambiado”

Socia de la central de Artesanas Virgen de Alta Gracia de Ayaviri

, relacionados a mejoras de sus

posibilitan ser candidatos políticos. Esto es más frecuente en líderes con más de 15 años de trayectoria, y especialmente en las mujeres de organizaciones de segundo nivel.

para las mujeres, no sólo informarse ellas sino compartir con su familia, saliendo

en el ejercicio de liderazgo, elevar su autoestima y cambio en sus relaciones familiares.

de capacidades es valorado tanto por varones y mujeres, como formas efectivas de promover la participación.

“Mi esposo me dice todas las veces estás gastando, pero yo quiero educarme, no quedarme solo con quinto de secundaria, cuando me informo y capacito, yo siento que no soy igual a las otras compañeras, mi pensamiento es diferente porque estoy informada.”

Mujer líder de Santa Rosa

257

En este capítulo se aborda los costos de participación agrupándolos en tres tipos: factores económicos, factores familiares y factores referidos al tiempo.

5.1 Costos económicos

Mientras más costos económicos implica participar, serán menores las probabilidades de acceso y continuidad. Los entrevistados reconocen que sin dinero no se llega lejos, porque la participación no es sólo cuestión de convicción,

Pero, peso a ello, los sectores más pobres participan.

En el caso de los ciudadanos y ciudadanas con mejores condiciones económicas,

intereses. Sin embargo no es la única vía que emplean para acceder a los círculos de decisión: en particular los grupos empresariales, o productores medianos emplean la vía directa para relacionarse con las autoridades locales, especialmente los alcaldes y los representantes de las instituciones públicas y privadas.

Los costos económicos que implica el participar se diferencian en personales, familiares, organizacionales e institucionales.

Capítulo 5Los costos de la participación


258

5.1.1 Costos familiares

La mayoría de actores señala que participar les ocasiona un gasto personal, principalmente en los rubros de alimentación, transporte y gastos en logística

gasto es sustentado con sus ingresos propios, provenientes del esfuerzo de su trabajo.

“El ser dirigente ocasiona mucho gasto, en algunos casos he vendido ganado para mis gastos, en mi casa he dejado de hacer muchas cosas, creo que ser dirigente es ir al camino de la pobreza, los socios no tienen plata para las cuotas”

Dirigente Campesino de Orurillo

provincia y en algunas veces del departamento.

documentarios, son asumidos exclusivamente por los líderes. Estos costos económicos

En el caso de las mujeres que generan sus propios ingresos las tensiones familiares son mínimas, debido a su independencia económica y social. Pero en las mujeres que dependen económicamente de sus parejas y que asumen sus costos con los ingresos

Además los costos para el dirigente, especialmente para los de organizaciones de segundo nivel, se acrecienta, debido a su dinámica de participación. Mientras los

de su ámbito, los dirigentes participan en diversos espacios, además de las actividades de coordinación, presentación de demandas, seguimiento de sus gestiones a nivel de instituciones, siendo las reuniones más prolongadas las que demandan mayores costos

para quedarse en la reunión, repercutiendo ello en la calidad de las reuniones y de su participación.

259

5.1.2 Costos organizacionales

Los actores indican que son pocas las organizaciones que sustentan los costos

apoyo que casi todos los lideres reciben de su organización es su respaldo moral, pero como señalan los ánimos no pagan los pasajes, ni la alimentación, y tampoco generan ingresos para sus familias. En el caso de los que señalan que su organización aporta, este tipo de aporte es mediante las cuotas mínimas y no cubren los costos, y es difícil exigir, por las condiciones económicas de las organizaciones. Dos casos particulares se presentan en las organizaciones comunales y de artesanas: en la primera la comunidad cuenta con fondos propios provenientes de la venta de ganado y productos agrícolas, con lo que se cubre los gastos de representación, y en el caso de la central de artesanas, para sostener los costos se descuenta de cada prenda tejida por las socias un pequeño

“Mi esposo me dice cuanto gastas, tienen que reponerte, pero yo se que las socias

los gastos en Asamblea”.

Dirigenta Club de Madres de Ayaviri

5.1.3 Costos institucionales

más asumen costos para promover la participación, pero dentro de sus objetivos

frecuente. En los tres últimos años los pasajes son considerados como una condición de contrapartida o condición para la participación de la organización en el evento.

la participación en la mejora de los canales de coordinación entre representantes y representados, en el recojo de demandas, iniciativas y propuestas, en la dotación de facilitadores, capacitadores y pasantías.


260

Por su parte las Municipalidades asumen costos de alimentación y en algunas ocasiones el transporte de los líderes que provienen de los lugares más alejados. Se reconoce que actualmente los presupuestos participativos proveen fondos para mejorar el nivel de participación de los ciudadanos y ciudadanas, y este presupuesto forma parte de los presupuestos institucionales en los rubros de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional.

5.2 Costos familiares

otros miembros de la familia por la participación en eventos o la asunción de cargos

de las mujeres que son dirigentas o participantes en eventos, tienen tres opciones: o

último no favorece una buena participación, no se concentran en la reunión, además de incomodar a otras socias con sus requerimientos.

“Nuestras compañeras vienen con sus hijos algunos son bebés pequeños y otros son grandecitos y salen a jugar, eso nos distrae en la reunión, pero no tienen con quien dejarlo en la casa.”

Testimonio del Grupo Focal con Artesanas de Ayaviri

la capital de provincia provenientes de zonas rurales, que prácticamente abandonan su

la opinión de sus parejas contraria a la participación, argumentando que dejen de participar, que renuncien, que otros participen, que no se considera a la familia, que

261

5.3 Costos en tiempo

Este “tiempo de ciudadanía” representa económicamente un costo de

Toda sociedad tiene una franja de tiempo dedicada a esta función dirigencial o

sobrecarga sobre los involucrados es un arte.

En relación al número de reuniones, tiene que ver con los espacios donde se participa y el ámbito donde se realizan. Los actores locales participan en 1 a 7 espacios

reuniones de Reprosalud, asambleas barriales, organizaciones de jóvenes, gremios de

participan no son más de tres, y que el promedio de reuniones mensuales es de tres a cuatro, y se realizan en el ámbito local. Pero en el caso de los líderes, ellos participan en más de tres espacios pues están involucrados en organizaciones de primer nivel, de segundo nivel e instituciones, cuyas reuniones se desarrollan en el ámbito local, el distrito, provincia y departamento.

“Muchos no participan por que se pierde plata, tiempo y trabajo, por que se organizan demasiadas capacitaciones y reuniones, y a la mayoría ya vamos solo por cumplir y no por aprender; por ejemplo, un campesino pierde un día de trabajo y acaso se lleva algo de dinero a su casa por participar.”

Ex Autoridad Municipal de Santa Rosa

sin considerar las gestiones y actividades programadas como parte de sus funciones.

100 reuniones, considerando sólo las reuniones formales.


262

ese tiempo ya es perdido, nadie se los reconoce, ni se les retribuye.

tema sin llegar a ningún acuerdo. En el caso de las capacitaciones, especialmente en las de desarrollo de capacidades productivas, la mayoría de reuniones pasan las

factor tiempo es el principal motivo por el cual algunos no participan debido a que

que contradice su rutina diaria.

Para poder participar en reuniones los actores involucrados tienen que buscar

convierte en una sobrecarga de trabajo. En el caso de las mujeres, les demanda mayor tiempo para realizar sus labores, levantándose más temprano para dejar todo listo, afectando su nivel de atención por el desgaste físico propio de las madrugadas. Esto se aprecia en las reuniones, en que algunos se quedan dormidos y participan a medias.

costos de la participación: la calidad de la participación, la coordinación y consistencia en las tareas y la diversidad y cantidad de espacios.

5.4.1 La calidad de la participación

Se señalan diferentes aspectos atentatorios contra la calidad de la participación:

263

“Cuando estamos en reunión algunos socios se quejan y no dicen cuál es el problema, otros no opinan, solo critican, otros salen y entran de la reunión y todavía llegan tarde, eso baja la moral, además no cumplen lo que acordamos.”

Dirigente Juvenil de Orurillo

5.4.2 La coordinación y consistencia en las tareas

tampoco es notoria la continuidad de los procesos y ante los cambios se empieza de

5.4.3. La diversidad y cantidad de espacios

Mientras más espacios existan mayores serán los recursos que se requieran y se necesitará invertir un mayor tiempo para mantener el “sistema de participación”. De otro lado la fragmentación en espacios de participación superespecializados

“Hay muchas reuniones y cada una es diferente, la reunión de la comunidad y del barrio no es igual al de la Mesa de Concertación, en la mesa se participa con proyectos y en la Comunidad solo se tratan problemas menores. Pero son demasiadas reuniones, a veces voy sólo por cumplir”.

Dirigente Barrial de Ayaviri

264

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266

Lista de entrevistados

7 Simona Francisca Tuni Mamani

10 Juan Julio Delgado Apaza11 Luis Cruz Martinez12 Pedro Hancco Peralta

17 Victoria Puma Aguilar

20 Epifania Fernández Tito

Santa Rosa

7 Julia Medina Mamani

9 Maribel Pinto Pocoanca10 Pascual Valdez Medina

12 Florencia Condori Pinto

Umachiri

2 Marcial Vasquez Condori

Ayaviri

4 Jesús Baca Ramos

11 Maria Mamani Diaz12 Clotilde Veronica13 Pilar Argote Segovia

16 Pascual Mullisaca Huallpa17 Cesar Condori Carbajal

19 Julio Carcausto20 Dionicio Llampi Tovar21 Olga Tuni Copa

23 Alejandro Ccancapa M.24 Cecilia Soto Manrique

26 Valentina Solis Apaza

Orurillo

2 Celso Celestino Mamani Mamani3 Corina Hilda Huallpatupa Mamani

5 Delia Cruz Vilca

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