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7/25/2019 bbdt08e-DesafiosyPropuestas

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Comit Tcnico Interagencialdel Foro de Ministros de Medio Ambiente

de Amrica Latina y el Caribe

XII Reunin del Foro de Ministros de Medio Ambientede Amrica Latina y el Caribe

Bridgetown, Barbados al ! de mar"o de ###

A. Reunin Preparatoria de Expertos2 y 3 de marzo de 2000

$istribucin%Limitada&'()*LAC+I-.XII*T$./12 de enero de 20000riginal% Espaol

Banco Mundial

Programa de lasNaciones Unidaspara el Desarrollo

Programa de lasNaciones Unidas

para el Medio Ambiente

(Coordinador del CTI)

Comisin Econmica paraAmrica !atina " el Caribe

Banco Interamericano deDesarrollo (BIAD)

Desafos y propuestaspara una implementacin ms

efectiva de instrumentoseconmicos en la gestin

ambiental de Amrica Latina yel Caribe


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Desafos y propuestas para una implementacin ms efectiva de instrumentoseconmicos en la gestin ambiental de Amrica Latina y el Caribe

Este documento #a sido preparado por el Comit Tcnico Interagencial con base enlos mandatos de la $I %eunin del &oro de Ministros de Medio Ambiente de Amrica!atina " el Caribe (!ima' Per' maro de *++,)- .a sido realiado ba/o lacoordinacin de la Comisin Econmica para Amrica !atina " el Caribe (CEPA!) " elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como agencias l0deresdel mismo- Tiene como 1inalidad ser2ir de respaldo a la discusin " aprobacin decursos de accin por parte del &oro en el 3mbito del Plan de Accin %egional para elper0odo 45556455*-


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Comisin Econmica para Amrica latina y el Caribe (CEPAL

Programa de las !aciones "nidas para el Desarrollo (P!"D

Este documento es resultado del Pro"ecto PNUD7CEPA! (%!A7+,75*8) "Aplicacin deinstrumentos econmicos a la gestin ambiental en Amrica Latina y el Caribe" e/ecutadopor la Di2isin de Medio Ambiente " Asentamientos .umanos de la CEPA! con el apo"o1inanciero del PNUD en el marco del Pro"ecto %egional de Medio Ambiente " Desarrollo

para Amrica !atina " el Caribe (%!A7+9755:)*5 de enero de 4555


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UNEP/LAC-IGWG.XII/TD.8Pgina 1

#ndice

Indice--------------------------------------------------------------------------------------------------------------*

Antecedentes----------------------------------------------------------------------------------------------------*

Introduccin-----------------------------------------------------------------------------------------------------;

En1oonom0a de instrumentos econmicos para el control de contaminacin--------9

*-*- Cargos------------------------------------------------------------------------------------------------9

*-4- Impuestos Ambientales-------------------------------------------------------------------------,

*-;- ?istemas de permisos transables------------------------------------------------------------+*-=- ?istemas de depsito@reembolso------------------------------------------------------------+

*-8- Multas por incumplimiento de normati2a-----------------------------------------------*5

*-:- Bonos de desempeo ambiental-----------------------------------------------------------*5

*-9- Pagos compensatorios por responsabilidad/ur0dica ante daos ambientales------------------------------------------------------------------*5

*-,- ?ubsidios a acti2idades de proteccin ambiental------------------------------------**

*-+- Inter2enciones a ni2el de demanda 1inal-----------------------------------------------**

Tabla *- Ta>onom0a de instrumentos de

pol0tica aplicables a la gestin ambiental------------------------------------------------------*;E/emplos espec01icos----------------------------------------------------------------------------------*=

II- Aplicacin de instrumentos econmicos como parteintegral de una estrategia regulatoria----------------------------------------------------------------*8

4-*- Desa10os


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Antecedentes

Este documento es el resultado del traba/o con/unto entre el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) " la Comisin Econmica para Amrica!atina " el Caribe (CEPA!) en seguimiento a las decisiones emanadas de la $I%eunin del &oro de Ministros de Medio Ambiente celebrada en !ima' Per los d0as *4" *; de maro-

En dic#a reunin' los Ministros acordaron periencias sobre problemas ambientales comunes alos pa0ses os


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#ntroduccin

!as instituciones reguladoras en materia ambiental de los pa0ses de Amrica !atina "el Caribe en1rentan el reto de creciente de disear mecanismos e instrumentose1icientes de gestin ambiental a ni2el nacional " local- ?e impone la necesidad delograr ob/eti2os de me/ora de la calidad ambiental al menor costo econmico posible-Durante la ltima dcada a ni2el mundial #a ganado cada 2e m3s aceptacin laopcin de utiliar instrumentos econmicos($ de gestin ambiental basados enincenti2os de mercado para complementar los es


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durante la e/ecucin de pro"ectos ambientalmente riesgosos' " es


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acumuladas por los pa0ses " deri2ar recomendaciones " propuestasconcretas relati2as a la aplicacin de instrumentos econmicos por lasautoridades ambientales de la regin-

b) Con la asistencia de las autoridades ambientales nacionales seidenti1icaron consultores para desarrollar el an3lisis propuesto en lossiguientes pa0sesL Brasil' sub@regin Caribe (Barbados " amaica)' C#ile'Colombia' Juatemala' M>ico' eneuela- ?e seleccionaron e>pertos itoQ

u barreras en1renta la implementacin e1ecti2a de instrumentos econmicos en los pa0ses de lareginQ

u proceso o estrategia de implementacin pueden seguir las autoridades ambientales para superarestas barreras " lograr una utiliacin e1ecti2a de estos instrumentosQ "

Cu3les instrumentos se consideran de ma"or 2iabilidad de aplicacin' dado los marcos " capacidadesinstitucionales pre2alecientes en la reginQ


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Documento Sntesis

#+ La aplicacin de instrumentoseconmicos en la gestin ambiental

$+ -a%onoma de instrumentos econmicospara el control de contaminacin

!os principales instrumentos econmicos actualmente en uso para la proteccin "gestin ambiental son los cargos' los impuestos ambientales' las tari1as porincumplimiento de la normati2a' los sistemas de depsito@reembolso' la obligacineconmica cuando se determina responsabilidad /ur0dica sobre daos ambientales (elto de la gestin ambiental-

1.1. Ca(go

!os cargos son un instrumento de pol0tica cuasi@uni2ersal


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Ca(go o( "iion

!os cargos sobre emisiones se aplican sobre la base de 1lu/os de contaminantes odesec#os ternalidades ambientalmente noci2ascomo pesticidas' 1ertiliantes' 2e#0culos automotores' desec#os peligrosos etc- b) !areestructuracin de algunos de los impuestos e>istentes sobre sectoresambientalmente rele2antes (e/- transporte " energ0a) para incluir en ellos uncomponente ambiental- Este es el caso del impuesto sobre C4 (carbon ta>)


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1.3. 0i#"a $ '("io #(ana%

!a ma"or0a de las aplicaciones de sistemas de permisos transables en la gestinambiental se encuentran en Estados Unidos' pa0s plican por to de reduccionesde contaminantes atmos1ricos como el ?4 emitidos por 1uentes 1i/as comocentrales termoelctricas-

1.4. 0i#"a $ $'+i#o-("o%o

Estos sistemas tradicionalmente #an sido usados en relacin a en2ases de 2idriopara bebidas- En dcadas recientes se #an usado para otros productos como bater0asde autom2iles' en2ases de pesticidas' art0culos del #ogar' aceites lubricantes' "otros productos icolgicos o de salud pblica si nose disponen adecuadamente-

9( Tambin se utilian estos sistemas para racionaliar la e>plotacin pes


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1.*. u%#a 'o( in)u"'%i"in#o $ no("a#ia

!as pro2isiones de multas por in1ringir la normati2a ambiental son 1recuentes tantosen pa0ses industrialiados como en 20as de desarrollo- ?in embargo en pocos casos laaplicacin de multas #ace una di1erencia real en el c3lculo econmico de unaempresa regulada- Para generar un incenti2o econmico e1ecti2o el monto de las

multas debe ser signi1icati2o o al menos superior al a#orro econmico


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1.8. 0ui$io a a)#ii$a$ $ '(o#))i+n a"in#a%

Esta categor0a inclu"e los subsidios directos' prstamos a tasas especiales'incenti2os tributarios " otras concesiones ternalidades positi2as para el medio ambiente- &recuentemente los subsidios

directos' 1inancieros' " e>enciones 1iscales se dirigen a apo"ar a la industria en lacompra de eenciones tributarias' crditos 1iscales' "pro2isiones de depreciacin acelerada de acti2os 2inculados al control decontaminacin permiten una menor tributacin inicial de este tipo de in2ersiones-Este tipo de incenti2os puede asociarse al desempeo ambiental de la empresa en eltiempo' o puede orientarse a inducir la reubicacin de industrias como parte deplanes de desconcentracin industrial- Dentro de esta ltima categor0a entra toda lagama de incenti2os tributarios ico' *++,' pp-4:


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de esta in1ormacin (2er e/emplos aba/o)(($,' ($&- Estudios recientes demuestrancomo la regulacin in1ormal a tra2s de la diseminacin pblica de in1ormacinsobre desempeo ambiental' /unto con otras 1uentes e>ternas de presin " accincomunitaria' emerge como un 1actor signi1icati2o para e>plicar las di1erenciasobser2adas en el comportamiento regulatorio de las plantas (.ettige et al' *++:)- Eluso de di2ersos es


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Ta%a 1. Ta9ono"&a $ in#(u"n#o $ 'o%i)a a'%i)a% a %a g#i+na"in#a%

Controles directos 2rientacin de mercado Litigacin

3egulaciones y

*anciones

Cargos4#mpuestos y

-arifas+

#ncentivos yfinanciamiento

Creacin de 5ercados #ntervencin a nivel dedemanda final

6regulacin informal7

Legislacin3esponsabilidad por

da8os

Estndares9ElJobierno regula eltipo " cantidad decontaminacinemitido por1uentes7agentesindi2iduales o eluso de recursos


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Controles directos 2rientacin de mercado Litigacin

E7"'%o ')&)o

@ Est3ndares oni2eles m3>imos decontaminacin-

@ !icenciamiento deacti2idadeseconmicascontaminantes

: %estricciones deluso de la tierra

@ %egulacin delimpacto deconstruccin de20as' tuber0as'puertos " tendidosde comunicacin-

: Directi2asambientales para20as de tr3nsitourbano-

: Multas porderrames enpuertos " depsitosen tierra en tierra

: Pro#ibiciones dematerialesinaceptables pararecoleccin porser2icios dedesec#os slidosmunicipales-

: Cuotas para el usoel agua

: Cargos por2olumen decontaminacine>cedente

@ Impuestosambientales

@ %egal0as "compensacin1inanciera pore>plotacin derecursos naturales

@ Bonos dedesempeodepositados comogarant0a decumplir conest3ndares deconstruccin

: Impuestos


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##+ Aplicacin de instrumentoseconmicos como parte integral de

una estrategia regulatoria

Entre analistas " e>pertos e>iste un consenso creciente de


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regulacin' no #an contado con el mismo n1asis- (.uber %- et al- Rorld BanS*++,a)-

Todo parece indicar istentes' " (b) los recursos captadosse #an canaliado #acia autoridades descentraliadas para e1ectos de e/ecucin deplanes ambientales " 1ortalecimiento institucional (.uber %- et al Rorld BanS *++,a'p- 4)- El destinar espec01icamente los ingresos pro2enientes de cargos' tari1as "7oimpuestos ambientales tambin #a contribuido a su aceptacin pol0tica- En particulara periencia de colaboracin entre lasautoridades ambientales " las 1iscales con


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de asignacin de recaudos fiscales al presupuesto nacional sin distincin desu origen y 3ue posibilite su destinacin a gastos especficos!45


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Como acciones espec01icas a tomar recomiendaL

0'evisar todas las fuentes de captacin de fondos para la gestin ambiental!%romover una discusin participativa con otras agencias gubernamentalessobre las actuales fuentes de fondos para la gestin ambiental y sus posiblesme6oras! $stablecer legislacin 3ue destine especficamente los recaudos de

tarifas2 multas y otros cargos ambientales a las agencias de gestinambiental4!


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1orma como las distintas instancias gubernamentales deben traba/ar en suimplementacin- M3s all3 de un tratamiento 1ormal a tra2s de legislacin' estadiscusin saca a relucir el desa10o periencia acumulada sugiere


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consulta pblica' " los reigencias administrati2as de la implementacin de instrumentos econmicosre


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###+ Algunas propuestas para laimplementacin de instrumentos econmicos

Dadas las limitaciones de in1ormacin' costos de transaccin " condicionamientos/ur0dico@institucionales mencionados' aplicar en 1orma estricta el modelo terico para la

internaliacin de e>ternalidades ambientales a tra2s de instrumentos econmicosresulta poco 2iable en la pr3ctica- Esto en1renta a las autoridades ambientales a lanecesidad de disear estrategias regulatorias mi>tas


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!a e>periencia muestra claramente


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Un modelo de mltiples incenti2os de esta naturalea captura m3s acertadamente lacomple/idad de las relaciones regulatorias " apunta #acia el rol m3s comple/o ito en los ob/eti2os de reducir lacontaminacin " me/orar la calidad ambiental- Fa no puede limitarse este rol al diseo'monitoreo' " 1iscaliacin de regulaciones e instrumentos ptimos ternos para me/orar el desempeo-

riblesL Por sus condiciones din3micas los pa0ses en desarrollo puedene>perimentar r3pidos cambios de calidad ambiental a los cuales las instituciones ambientalesdeben poder adaptarse r3pidamente- El mandato de las agencias reguladoras debe incluir lacapacidad para a/ustar la regulacin ambiental apropiadamente en respuesta a procesos dedeterioro-

Adaptado de9 R#eeler D- In1ormation in Pollution ManagementL t#e neV model' en BrailL Managing Pollution

Problems' T#e BroVn En2ironmental Agenda- Rorld BanS %eport Y*::;8@B%' une 49' *++9-

A continuacin se sugieren algunos procesos genricos de implementacin


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3.2. o$%o $ '(o)o $ i"'%"n#a)i+n. Ni% $ )a'a)i$a$in#i#u)iona% plotacin " (b) si el instrumento se dirigir3 a las substanciascontaminantes mismas' sobre los procesos' los productos o los recursosnaturales in2olucrados-

c) Establecer claramente la meta del instrumento "a sea en trminos de un

monto espec01ico de recaudacin (en el caso de cargos o tributos)' o alguname/ora cuanti1icable de calidad ambiental (reduccin de contaminacin etc-)


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complementen " re1uercen los ob/eti2os perseguidos por la regulacin1ormal-

#) En caso de lograrse la destinacin espec01ica de los 1ondos recaudados aprogramas ambientales' buscar #acer uso inno2ador de los mismos a tra2sde 1ondos ambientales regionales7locales para dotar de in1raestructuraambiental a las municipalidades' 1inanciar pro"ectos de produccin limpia' "1ortalecer la capacidad tcnica e institucional de las autoridades de gestinambiental-

3.3. o$%o $ '(o)o. Ni% $ )a'a)i$a$ in#i#u)iona% i%=

El siguiente proceso se presenta como un modelo posible para la implementacin de uninstrumento econmico a ser orperimentar con una combinacin de medidas costo@e1icientes de regulacin

directa /unto a la aplicacin de cargos modestos de 13cil mane/o- Idealmenteal menos una porcin de los cargos recaudados deber0a destinarse a1ortalecer la capacidad tcnica de las autoridades responsables de la gestinambiental-

1) Ir consiguiendo gradualmente una combinacin ptima de pol0ticas a medidaigencia administrati2a-

g) E>plorar oportunidades de complementar el es1uero anterior con iniciati2as de

regulacin in1ormal a tra2s de programas 2oluntarios concertados con elsector pri2ado' programas de diseminacin pblica de in1ormacin sobredesempeo ambiental' etc-


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UNEP/LAC-IGWG.XII/TD.8Pgina 2,

;ibliografa

A1sa#' ?-' B- !aplante and D- R#eeler (*++:)' Controlling Industrial PollutionL A NeV Paradigm'Rorld BanS Polic" %esearc# RorSing Paper' No- *:94' Ras#ington' D-C-' Rorld BanS-

Dasgupta' ?-' B- !aplante and N- Mamingi (*++,)' Capital MarSet %esponses to En2ironmentalPer1ormance in De2eloping Countries' RorSing Paper' No- *+5+' De2elopment %esearc#Jroup' Ras#ington' D-C-' Rorld BanS-

EC!AC7UNEP7?EMA%NAP (Economic Commission 1or !atin America and t#e Caribbean7UnitedNations En2ironment Programme7?ecretar0a de Medio Ambiente' %ecursos Naturales "Pesca) (*++,)' Instrumentos econmicos para la gestin ambiental en Amrica Latina y elCaribe2Me>ico Cit"-

Jiner de los %0os' &- (*++9)' !os instrumentos econmicos " la regulacin ambiental en M>ico'$conoma ambiental) lecciones de Amrica Latina2 Me>ico Cit"' National Institute o1Ecolog"' Ministr" o1 t#e En2ironment' Natural %esources and &is#eries (INE@?EMA%NAP)-

.ettige' .- and ot#ers (*++:)' Determinants o1 pollution abatement in de2eloping countriesLE2idence 1rom ?out# and ?out#east Asia' ;orld Development22ol- 4=' No- *4-

.uber' %-' - %uitenbeeS and %- ?erXa da Motta (*++,)' MarSet Based Instruments 1orEn2ironmental Polic" MaSing in !atin America and t#e Caribbean' Rorld BanS DiscussionPaper' No- ;,*' Ras#ington' D-C-' Rorld BanS-

IDB (Inter@American De2elopment BanS) (*++:)' En2ironmental Management in t#e ?out#ernCone- &inal %eport' %ecommendation' No- *=' Ras#ington' D-C-' Inter@AmericanDe2elopment BanS-

INE (Instituto Nacional de Ecolog0a) (*++9)' '$+C) 'egistro de emisiones y transferencia decontaminantes2Me>ico Cit"' Ministr" o1 t#e En2ironment' Natural %esources and &is#eries(?EMA%NAP)-

ECD (rganisation 1or Economic Co@operation and De2elopment) (*+++)' Economic Instruments1or Pollution Control and Natural %esource Management in ECD CountriesL A ?ur2e"'ECD En2ironment Directorate (EN7EPC7JEEI(+,;87%E*7&INA!))' Paris-

WWWWWW (*++=)' anaging te $nvironment) +e 'ole of $conomic Instruments! Paris-

Pana"otou' T- (*++,)' Instruments of Cange! otivating and #inancing Sustainable Development2!ondon' United Nations En2ironment Programme (UNEP)' Eart#scan Publications !td-

%odr0gue' M- and E- Uribe (*++8)' Instrumentos econmicos para la gestin ambiental enColombia (!C7%-*8;5)' ?antiago' C#ile' Economic Commission 1or !atin America and t#eCaribbean (EC!AC)-

?e/eno2ic#' .- and - Abra#am (*++8)' Instrumentos econmicos para la gestin ambiental en%epblica Argentina (!C7%-*8=4)' ?antiago' C#ile' Economic Commission 1or !atin Americaand t#e Caribbean (EC!AC)-

R#eeler' D- (*++9)' In1ormation in pollution managementL T#e neV model' ,ra:il) anaging%ollution %roblems! +e ,ro

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