BANCO MUNDIAL - BIVICA · Tabla 4.6: Oficiales de la policía por planilla distrital (y...

BANCO MUNDIAL

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Tomo II: AnálisisTécnico DetalladoAnálisis de la SituaciónInstitucional y de Gobernabilidad(IGR, por sus siglas en inglés)

ABREVIACIONES Y SIGLAS

ADN Acción Democrática NacionalistaBCB Banco Central de BoliviaBID Banco Interamericano de DesarrolloCAF Corporación Andina de FomentoCAINCO Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa CruzCEPB Confederación de Empresarios Privados de BoliviaCIR Central de Información de RiesgoCNCV Fondo de Manutención de CaminosCOB Central Obrera BolivianaCPPP Consejo de Planificación Participativa ProvincialCREMA Contrato de Recuperación y MantenimientoDILOS Distrito Local de SaludDNV Dirección Nacional de Vías Argentina

DS Decreto Supremo

EXTENSA Programa de Salud MaternaFEC Fondo Educativo Compensatorio

FMI Fondo Monetario Internacional

FNDR Fondo Nacional de Desarrollo RegionalFONVIS Sistema Nacional de PensionesFPS Fondo Productivo y SocialFSTMB Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia

FUNDEF Fundo de Manuten4áo e de Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorizajáo do Magisterio (Brasil)

GdB Gobierno de Bolivia

HIPC Países Pobres Altamente Endeudados

ICE Impuesto al Consumo Especial

IDH Impuesto Directo al HidrocarburosIFC Corporación Internacional de Financiamiento

IGR Institutional and Governance Review (Análisis de la SituaciónInstitucional y de Gobernabilidad)

IIR Indicador Internacional de Rugosidad

IMD Indicadores Mundiales de DesarrolloINB Ingreso Nacional Bruto

IVA Impuesto al Valor Agregado

LAC Región América Latina y el Caribe

LH Ley de Hidrocarburos

LOPE Ley Orgánica del Ejecutiv oLPP Ley de Participación Pop u larLRF Ley de Responsabilidad Fi calMAS Movimiento al SocialismoMDMs Metas de Desarrollo del M lenioMEC Ministerio de Educación y CulturaMIR Movimiento de Izquierda revolucionariaMNR Movimiento Nacionalista revolucionarioMSD Ministerio de Salud y Dep artesNBCE Normas Básicas de Contra aciones Estatales

NU Naciones UnidasPIB Producto Interno Bruto

POA Plan Operativo AnualPODEMOS Poder Democrático y Soci ilPRF Plan de Readecuación Fin ancieraPRI Proyecto de Reforma Inst tucionatRVF Red Vial Fundamental

SAFCO Ley de Administración y C ntrol GubernamentalesSAIDS Sistema de Administració e Información de Deuda SubnacionalSDD Servicio Departamental di DeporteSEDAC Servicio Fortalecimiento 1 unicipal y ComunitarioSEDAG Servicio DepartamentalA ropecuarioSEDEGES Servicio Departamental d Gestión SocialSEDES Servicio Departamental d SaludSEDUCA Servicio Departamental d EducaciónSEPCAM Servicio Departamental d CaminosSIAM Sistema Integrado de Ad m inistración Vial Prefectura)SICOES Sistema de Contratación E statalSIGMA Sistema Integrado de Ges ión FinancieraSIIF Sistema Integrado de Info rmación FinancieraSNC Servicio Nacional de Cami osSNG Gobiernos Sub-NacionaleSPNF Sector Público No Financi roSSC Superintendencia del Se icio CivilSUMI Seguro Universal Materno InfantilTGN Tesoro General de [a Naci nTMI Tasa de Mortalidad Infant 1TMM Tasa de Mortalidad Mater aUCAC Unidad de Coordinación d Asamblea ConstituyenteUDAPF Unidad de Análisis de Pol icas Sociales y Económicas

ÍNDICE

Abreviaciones y siglas 3

Agradecimientos 11

INTRODUCCIÓN 13

1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES , INTERESES E INCENTIVOS 15

Introducción 16Los actores 16

¿Por qué esta sucediendo la descentralización ahora en Bolivia? 21¿Realmente se trata de descentralización? 24El contexto institucional 25¿Puede ayudar la descentralización a reducir la crisis de gobernabilidad en Bolivia? 26

2. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS 29Introducción 30

Evaluación de las capacidades institucionales individuales de las prefecturas 32

Conclusión 36

3. RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL 39

Introducción 40Antecedentes: esfuerzos anteriores para fortalecer la responsabilidad fiscalen los niveles subnacionales 41Nuevos desafíos que implica la descentralización hacia los gobiernos departamentales 45Lineamientos de la experiencia internacional para fortalecer la responsabilidad fiscal 46Alternativas de política para Bolivia en el futuro 49Conclusiones y condiciones de éxito 51

4. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN 53Introducción 54

Empleo público y planilla salarial 59Personal en las prefecturas 59Roles de la administración de recursos humanos en educación y salud 62Caminos para descentralizar los recursos humanos 64Conclusiones y condiciones de éxito 70

5. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN 77Introducción 78

Situación actual la calidad de la educación y organización 78Descentralización futura en el sector educación boliviano: alternativas y recomendaciones 85Conclusiones y condiciones de éxito 92

6. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE S ALUD 95

Introducción 96

Perfil y políticas de la salud en Bolivia 97

Actuales arreglos institucionales de[ sector salud 101

Descentralización futura: opciones y reco endaciones 105

Conclusiones y condiciones de éxito 117

7. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMI 05 119

Introducción 120

La calidad de los servicios de caminos y a regios institucionales actuales 121

Descentralización en el sector caminos 137

Conclusiones y condiciones de éxito 144

8. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOSA LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 149

Introducción: el desafío de la tributación en el nivel departamental 150

Principios para la descentralización de ingresos e impuestos 151

Opciones para la descentralización de impuestos a los gobiernos departamentales 152

Implicancias de la descentralización de i gresos tributarios 155

Diseñando una estrategia de implementa ión para la descentralización de impuestos 159

Conclusión y condiciones de éxito 161

9. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENT LES Y

FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENT RALIZADOS 165

Introducción 166

Transferencias sectoriales: financiamiento de las responsabilidades de gastos descentralizados 167

Transferencias intergubernamentales 169

Conclusión y condiciones de éxito 187

BIBLIOGRAFÍA 188

ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo 4.A: Estructura organizacional del Gobierno de Bolivia, 2005 72

Anexo 4.B: Administración de la planillasalarial a través del sistema del Tesoro Nacional 75

Anexo 7.A: Organigramas de actores institucionales clave 146

Anexo 8.A: Supuestos de la estimación de ingresos departamentales por impuestos 163

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 2.1: Disponibilidad de sistemas de la prefecturas departamentales 32

Tabla 2.2: Ejecución presupuestaria del gasto de inversión ( en millones de Bs.), 2004 33

Tabla 3.1: Estimación de la deuda manteni d a por las prefecturas, 2004-05 46

Tabla 3.2: Canales para el control de déficits y deuda 48

Tabla 4.1: Composición del gastos del Teso o Nacional, presupuesto 2005 58

Tabla 4.2: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000-05 (millones de Bs.) 59

Tabla 4.3: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000-05

(como porcentaje del total de la planilla salarial) 59

Tabla 4.4: Posiciones en educación (pagadas por el TGN) y planilla salarial

por departamento, 2004 60

Tabla 4.5: Empleados del servicio de salud (pagados por el TGN) y planilla salarial

por departamento, 2004 60

Tabla 4.6: Oficiales de la policía por planilla distrital (y departamental), 2004-05 61Tabla 4.7: Asignación de autoridad por acciones clave de personal en educación y salud 62

Tabla 4.8: Transferencias del Tesoro Nacional a las prefecturas: origen y uso permitido 65Tabla 4.9: Porción de gasto de inversión dedicado a programas permitidos bajo el D.S. 26091 66Tabla 4.10: Una regla potencial para relajar las restricciones sobre la creación de

puestos departamentales 67

Tabla 4.11: Pago de salarios al personal departamental 68Tabla 5.1: Gastos en educación del Ministerio de Educación (en porcentaje), 2002 82

Tabla 5.2 Gastos en educación primara y secundaria (en porcentaje del PIB), 2005 83

Tabla 5.3: Principios para descentralización de educación 86

Tabla 5.4: Alternativas para la descentralización en el sector educación 87Tabla 5.5: Descentralización de educación hacia gobiernos departamentales y responsabilidades 88Tabla 5.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de educación 91Tabla 5.7: Paquetes de negociación para descentralización de educación 92Tabla 6.1: Indicadores del perfil de salud en países seleccionados de América Latina 97Tabla 6.2: Progreso respecto a seleccionadas Metas de Desarrollo del Milenio (MDMs) 97Tabla 6.3: Progreso en indicadores de servicios de salud seleccionados, Bolivia 98Tabla 6.4: Presupuesto ejecutado en millones de bolivianos, 2003 102Tabla 6.5: Gastos por niveles de atención (en miles de US$), 2002 102

Tabla 6.6: Asignación de responsabilidades por nivel de gobierno 104

Tabla 6.7: Desafíos de descentralización identificados en la Revisión del Gasto Público (2004) 109Tabla 6.8: Fase preparatoria previa a la descentralización de salud 114Tabla 6.9: Paquetes de negociación para la descentralización de salud 115

Tabla 7.1: Red de caminos de Bolivia y característica, 2004 122Tabla 7.2: Condición de la red primaria de caminos (por ciento), 1998-2001 123

Tabla 7.3: Calidad de caminos secundarios por departamento, 2004 123

Tabla 7.4: Recursos domésticos y externos por categoría de camino(en millones de USD; por ciento del PIB), 2004 125

Tabla 7.5: Ejecución de presupuesto de caminos por los SEPCAM, 2001-2004 134Tabla 7.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de caminos 142Tabla 7.7 : "Paquete de negociación uno" para la descentralización de caminos:

estableciendo responsabilidades para los gobiernos departamentales 143Tabla 7.8: "Paquete de negociación dos' por descentralización de caminos:

mejorando los servicios 143

Tabla 8.1: Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados

(en porcentaje) 151

Tabla 8.2: Casos de país en administración tributaria regional 153Tabla 8.3: Opciones para la tributación regional en Bolivia 155Tabla 8.4: Nuevo ingreso de impuesto departamental (en US$ per cápita), 2010 156

Tabla 8.5: Costeo de ingreso de nuevo impuesto y responsabilidades de gasto para losgobiernos departamentales (en millones de US$), 2005-10 157

Tabla 8.6: Santa Cruz: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto

(en porcentaje del PIB), 2010 158

Tabla 8.7: Potosí: ingreso potencial de imp estoy responsabilidades de gasto

(en porcentaje del PIB), 2010 158

Tabla 8.8: Tributación departamental y gan ncia neta de ingreso por nivel de gobierno

(en millones de US$), 2006-201 159

Tabla 9.1: Alternativas de financiamiento para descentralización de gasto 168

Tabla 9.2: Los regímenes de transferencias regalías en Bolivia 172

Tabla 9.3: Ingresos por regalías en el secto de petróleo y gas por nivel de gobierno,

dos leyes de hidrocarburos, 2006Tabla 9.4: Indicadores de descentralización antes y después de la Ley de Hidrocarburos

(en porcentajes), 2004-06

174

175

Tabla 9.5: Impacto de la ley de Hidrocarburos (LH) sobre las transferencias interregionales y

disparidades (en US$ per cápita) 2005-06 (proyectado) 178

Tabla 9.6: Mecanismos de estabilización en casos de país seleccionados 183Tabla 9.7: Fórmula de transferencia en casi,as de país seleccionados 185

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1. 1 Resultados de encuestas en ci dades seleccionadas de Bolivia:"¿las autonomías regionales v a n a dividir a la nación ?" (marzo de 2005) 22

Gráfico 1. 2 Resultados de encuesta : dema da para la descentralización política ( marzo de 2005) 22Gráfico 2. 1: Sistema de representación en olivia 30

Gráfico 4.1: Sueldos y salarios del gobierno central como porcentaje del ingreso total en

Bolivia y en países seleccionad s de América Latina, 1991-2000

Gráfico 5.1: Tasas de matricula en educació primaria e INB per cápita en países deAmérica latina seleccionados

58

79

Gráfico 5. 2: Proporción de estudiantes a m aestros versus número de estudiantes ydistancia desde el hogar 80

Gráfico 6. 1: Presupuesto y pobreza por dep rtamento , 2003 100

Gráfico 6. 2: Distribución actual del presup esto entre departamentos 100

Gráfico 6.3: Arreglos organizacionales y fin ncieros en el sector salud en Bolivia 103

Gráfico 6. 4: Relaciones organizacionales y 'nancieras bajo descentralización 110

Gráfico 6. 5: Estimación de partos profesion [mente asistidos en diciembre de 2005 116

Gráfico 6.6: Estimación de cobertura del 4t control prenatal en diciembre de 2005 116

Gráfico 6.7: Estimación de cobertura de la acuna pentavalente en diciembre de 2005 116

Gráfico 7. 1: Densidad de la población por k lómetro de camino en los departamentos 123

Gráfico 7.2: Crecimiento real e inversión pública y privada en caminos para transporte

(como porcentaje del PIB), 19-,Gráfico 7.3: Financiamiento externo y domi

Gráfico 7.4: Porción de gastos del sector ca

(por ciento del PIB , por ciento

Gráfico 7.5: Inversiones públicas en camino

Anexo Gráfico 7.1: Organización del Servicii

Anexo Gráfico 7.2: Organización de los Serv

Anexo Gráfico 7.3: Organización de los Dire

'1-2002 124

!stico por departamento 125

minos en el presupuesto de inversión

de Inversiones públicas totales ), 1990-2004 127

is (en millones de US$), 2001-2004 127

) Nacional de Caminos (SNC) 146

icios Prefecturales de Caminos (SEPCAM) 146

_torios Provinciales de Caminos 147

Gráfico 8.1: Potencial de impuestos de los departamentos (en bolivianos per cápita), 2010 156

Gráfico 9.1: Ingresos y gastos por nivel de gobierno (en porcentajes del PIB) y

desequilibrios fiscales verticales, 2004 171

Gráfico 9.2: Transferencias desde el Fondo de Compensación Departamental

(en millones de US$),1996-2005 175

Gráfico 9.3: Transferencias totales a los gobiernos departamentales e inversión subnacional

(en porcentaje del PIB y porcentaje de los actuales impuestos e ingresos de

hidrocarburos; términos reales), 1994-2004 176

Gráfico 9.4: Transferencias a partir de la Ley de Hidrocarburos (en US$ per cápita) y criterio

de pobreza, 2005-06 (proyectado) 179

Gráfico 9.5: Estimación de autonomía de toma de decisiones presupuestarias de los gobiernosdepartamentales (en porcentaje), 2004 179

Gráfico 9.6: Proyección del ingreso por hidrocarburos (en porcentaje del PIB), 2002-11 181

ÍNDICE DE RECUADROS

Recuadro 1.1: Descentralización política sin arreglos institucionales y fiscales adecuados:

casos de país 27

Recuadro 3.1: Reglas de leyes de responsabilidad fiscal 40Recuadro 4.1: Educación descentralizada en México y Colombia: ¿quién está a cargo? 55Recuadro 4.2: Aumento de transferencias por inadecuada gestión de recursos humanos:

caso de Colombia 56Recuadro 5.1: Descentralización de educación en América latina: distintos enfoques

para financiar la educación 89Recuadro 7.1: Caminos pavimentados (porcentaje de la longitud total de caminos) 121Recuadro 7.2: Pobre definición de responsabilidades a través de los niveles de gobierno:

re-clasificación de caminos 129Recuadro 7.3: La experiencia de descentralización de los caminos primarios y la costosa

re-centralización 131

Recuadro 7.4: Capacidades institucionales de los SEPCAM: el caso de Santa Cruz 135Recuadro 7.5: Descentralización de caminos en un país federal: el caso de Argentina 138Recuadro 7.6: El caso de Venezuela: descentralización parcial de los caminos

primarios a los estados 139

Recuadro 7.7: La experiencia de Argentina: descentralización del mantenimientode la red primaria (nacional) de caminos 139

Recuadro 7.8: Principios para la descentralización de caminos 140

Recuadro 8.1: Reglas para la descentralización de ingreso propio e impuestos 152Recuadro 8.2: Condicionando la descentralización del impuesto al ingreso personal

con la transferencia de responsabilidades en educación: el caso de España 160Recuadro 9.1: Hacia un nuevo sistema de transferencias en Bolivia 166Recuadro 9.2: Tres pre-condiciones para la estabilización de las transferencias

intergubernamentales 184

Recuadro 9.3: Mejorando los sistemas de transferencia: la secuencia de las reformas es crucial 186

AGRADECIMIENTOS

Este informe fue realizado por el si-guiente grupo de personas: Edgardo Mos-queira (gerente de proyecto), Jonas Frank(co-gerente de proyecto), Patricia Alborta(consultora), Raja Bentaouet Kattan (es-pecialista en educación), Sara Calvo (eco-nomista Senior del País), Jose Pablo Gómez(especialista en educación), Christian YvesGonzález (economista), Herman Nissen-baum (consultor), Georgia Pelaez (consul-tor), Rémy Prud'homme (consultor), Jef-frey Rinne (Especialista en Sector Públi-co), James Robinson (consultor), Fernan-do Rojas (especialista líder del sector pú-blico), Jorge Shepherd (consultor), ElaineTinsley (analista de investigaciones), Car-los Toranzo (consultor), Maria Marcela Sil-va (especialista en transporte), Sergei So-ares (especialista en educación), DavidTuchschneider (especialista en desarrolloRural), Renato Villela (consultor), StevenB. Webb (economista líder). El equipo tam-bién estuvo conformado por Ximena Coro-nado, Ximena Serrudo, Markus Steinich(GTZ) y Adam Behrendt (DFID). El apoyo ala producción y de tipo logístico fue brin-dado por Michael Geller (LCSPE), Christo-pher Humphrey (LCSPE) y Carmen Romero(LCSPS). La traducción del informe al espa-ñol fue realizada por Sergio Selaya (con-sultor) y la edición por Humberto Jara(consultor).

La supervisión y dirección general delequipo estuvo a cargo de Marcelo Giugale(director de país), Connie Luff (representan-te residente), Vicente Fretes-Cibils (econo-mista líder), y Ronald E. Myers (jefe de sec-tor). Especial agradecimiento extendemos

también a Guillermo Perry (economista jefe,región Latinoamérica y el Caribe).

La revisión y los comentarios estuvierona cargo de Harald Fuhr (Universidad de Pots-dam) y Yasuhiko Matsuda (LCSPS).

Queremos aprovechar la oportunidad pa-ra agradecer a varios funcionarios del Go-bierno boliviano, quienes han participado yapoyado constantemente el análisis y lasdiscusiones llevadas a cabo durante la ela-boración de este informe. Nuestro reconoci-miento va en particular al Ministerio de laPresidencia: Fabián Yaksic. Ministerio de Ha-cienda: Juan Brunn, Gonzalo Aviles Vargas,Waldo Gutiérrez, Oscar Montaño, Beatriz Mu-riel, Liliana Riveros, José Camargo-Torrez,Germán Molina-Díaz. Ministerio de Participa-ción Popular. Gloria Ardaya, Martin Pérez,Marcelo Renjel. Unidad de Análisis de Políti-cas Económicas (UDAPE): Nicole Czernie-wicz, Álvaro Lazo, Gabriel Loza. Superinten-dencia de Servicio Civil: Reynaldo Irigoyen,Karin Oporto. Ministerio de Salud: AlfredoAriñez, Álvaro Muñoz Reyes, Cristian Pereira,Tatiana Ruiloba, Julio Von Vacano. Ministe-rio de Educación: Carmen Hada. Servicio Na-cional de Caminos (SNC): Jorge Avila-Mira-bal, Patricia Ballivián, y además, MauricioNavarro. Reconocemos así mismo las impor-tantes contribuciones de La Asociación deMunicipios (FAM): José Antonio Terán. Uni-dad de Coordinación para la Asamblea Consti-tuyente (UCAC): Franz Barrios. Fondo Nacio-nal de Desarrollo Rural (FNDR): Alfonso Gar-cía. Banco Central: Juan Antonio Morales.

Estamos especialmente agradecidos porel apoyo brindado por el personal de las Pre-fecturas de la Paz, Santa Cruz y Chuquisaca,

12

TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

cuyos insumos fueron clave para la ela ora- das, y Antonio Furtado (FMI), Antonio Gui-ción de este informe. llermo Zoccali, Jaime Alberto Sujoy (BID).

Valiosos comentarios fueron prov stos Queremos reconocer y agradecer el apo-por Alejandro Simone, Ehtisham Ahma , Si- yo brindado por las agencias de cooperaciónmon Cueva, Esteban Vesperoni, Paulo Me- DFID y GTZ.

Vice Presidenta del Banco MundialPamela Cox

¡rector de Paísarcelo Giugale

Director PREMErnesto May

G rente de SectorR nald E. Myers

E onomista Líder

Vic nte Fretes-Cibils

Gente de ProyectoEd ardo Mosqueira

Co-G rente de Proyecto

Jonas Frank

Este informe se ha preparado con el apoyo del Ministerio Británico para elDesarrollo Internacional (DF D) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

DFID:e°0-eiaomem

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Introducción

I. ANTECEDENTES

Bolivia está comenzando actualmentela segunda fase de su prolongado caminohacia la descentralización . La primera faseempezó en 1994, con la creación de los go-biernos municipales, que ahora juegan unrol de creciente importancia en la entregade servicio público. La segunda fase está en-focada en el fortalecimiento del nivel regio-nal de gobierno. Ésta presenta oportunida-des para reducir la inequidad regional, mejo-rando los servicios públicos y elaborando unnuevo contrato social en Bolivia. Pero almismo tiempo, una descentralización másprofunda trae consigo muchos riesgos im-portantes que deben ser atendidos para evi-tar empeorar un panorama político y econó-mico ya frágil.

Una meta central es usar la siguientefase de descentralización para alcanzarmayor equidad e inclusión . Esta es unapreocupación nacional, ya que Bolivia seencuentra entre los países con mayor des-igualdad en América Latina. El diez por cien-to más rico de la población del país obtieneel 42 por ciento del ingreso nacional, mien-tras que los más pobres reciben únicamenteel 0.3 por ciento. La pobreza y exclusión sonparticularmente severos para los pueblos in-dígenas, que abarcan más de la mitad de lapoblación. En 2002, los indígenas bolivia-nos que vivían en la pobreza, superaban en40 por ciento a los bolivianos no-indígenaspobres, comparado con 30 por ciento en1997. La mortalidad infantil en las áreas ru-rales es casi el doble que la de las áreas ur-banas. Estas desigualdades son acentuadaspor las transferencias fiscales, las que por

ejemplo asignan US$16 per cápita a La Paz(que tiene una de las más grandes poblacio-nes pobres) mientras que Pando (entre lasmenos pobres) recibe US$407. Una segundafase bien planificada y cuidadosamente im-plementada de descentralización puedeayudar a aliviar las inequidades regionales,mientras que al mismo tiempo puede mejo-rar la entrega de los servicios públicos y lareceptividad gubernamental.

Sin embargo , esta segunda fase pre-senta tres grupos de problemas.(i) La estrategia empleada podría gene-

rar ineficiencias : La estrategia emple-ada para la implementación de estanueva etapa de la descentralización pa-recería no ser la más conveniente, debi-do a que experiencias similares mues-tran que las decisiones empleadas comotemas de inicio y la secuencia de imple-mentación escogida han generado efec-tos no deseados. Ello podría ocasionarque las reformas sean debatidas, pro-mulgadas e implementadas de maneradesarticulada entre los niveles regionaly municipal.

(ii) Los arreglos institucionales son débi-les: Los gobiernos departamentales notienen suficiente autonomía para admi-nistrar adecuadamente los recursos,mientras que las responsabilidades en-tre los niveles de gobierno se mantienendesarticuladas y fragmentadas. Estoconduciría a ineficiencias y falta de ren-dición de cuentas.

(iii)La descentralización fiscal es inequi-tativa : El marco fiscal interguberna-mental produce inequidad en la distri-bución de recursos y una débil respon-

14


sabilidad fiscal. En efecto, existe re-asignación de ingresos para los departa-mentos, presiones fiscales gener daspor la actual distribución de rega ías,recursos transferidos sin responsa ili-dades de gasto, desigualdades en lastransferencias entre regiones, falt derecaudación propia a nivel departa en-tal, elevada dependencia de las tra sfe-rencias del gobierno central, y un mane-jo no transparente de la deuda sub-na-cional.

No resolver estos problemas , ante deprofundizar la descentralización, po d ríaponer en riesgo el logro de las meta de-seadas de la segunda fase . Entonces p dríahaber un mayor empeoramiento en la :al¡-dad de los servicios y un aumento en las pre-siones para el gasto público podría socavarel reciente mejoramiento fiscal. Las di pu-tas interregionales podrían empeorar, imi-tando la inclusión social e impidiendo eldesarrollo de un nuevo contrato social paraBolivia.

II. OBJETIVO YESTRUCTURA DEL INFORME

Este Informe de Análisis de la Si na-ción Institucional y de Gobernabil dad(IGR, por sus siglas en inglés) proponeapoyar a los tomadores de decision en

Bolivia para enfrentar estos problemas enla implementación de la descentraliza-ción de los gobiernos departamentales.Proporciona una guía para: (i) elaborar unaestrategia de descentralización coherente,(ii) estructurar los acuerdos institucionalesrequeridos y (iii) sustentar el marco fiscalintergubernamental. A estos fines, este IGRproporciona información analítica para so-pesar opciones y tomar decisiones, recuentaexperiencias pertinentes de otros países quehan enfrentado desafíos similares y ofreceun conjunto de alternativas de políticas quepueden permitir al país usar el proceso dedescentralización como una herramientapara mitigar la inequidad y mejorar la entre-ga del servicio, manteniendo la sostenibili-dad fiscal.

Mientras que el primer tomo ( informeprincipal) proporciona los elementos estra-tégicos para diseñar una política de descen-tralización en Bolivia, este segundo tomopresenta el análisis técnico detallado ennueve diferentes áreas temáticas: interesesde los actores de la descentralización; capa-cidad institucional de las prefecturas; res-ponsabilidad fiscal; gestión de recursos hu-manos; descentralización en los sectores deeducación, salud y caminos; tributación anivel departamental, así como interguber-namental y financiamiento de los gastosdescentralizados.

1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA:ACTORES , INTERESES, E INCENTIVOS

Desde México a la Argentina, y desde Brasil a Colombia,

existe un reconocimiento creciente de que un mínimo

consenso es necesario para que la descentralización sea

exitosa. Este primer capítulo provee los elementos para comprender

este desafío en el contexto de Bolivia. Son útiles para el diseño de

una estrategia de descentralización que reconoce los intereses

divergentes de los actores. Por ello, este capítulo presenta los

actores más importantes, sus preferencias y objetivos, y sus

apalancamientos o instrumentos que ellos pueden usar para

conseguir lo que desean, y también como la autonomía o

descentralización encaja dentro de sus estrategias políticas. Esto

ayudará a entender de quién está a favor de la descentralización,

quién en contra, y quién tiene el poder de conseguir lo que quiere.

Usando este marco, entonces se pregunta ¿por qué la

descentralización se ha convertido en un hecho tan crucial ahora

en Bolivia? ¿Qué explica que las demandas se pronuncia hoy en

día? Este capítulo también amplía en la naturaleza del conflicto y

discute si la descentralización es un fin en sí mismo o

simplemente una herramienta política conveniente para lograr algo

que podría alcanzarse de otras formas. De la misma manera, se

profundiza sobre los arreglos institucionales en los que se

desarrollan los debates de la descentralización en en Bolivia. ¿La

descentralización ayudará a aliviar la crisis? ¿Empeorará las cosas?

16


I. INTRODUCCIÓN

El gobierno de Bolivia está en el pro esode descentralizar el poder y los recurs s anivel departamental. Esta descentraliza iónse está dando en el contexto de la anteriordescentralización hacia las municipalid desde 1994, la elección popular de prefectosefectuada en diciembre de 2005, el referén-dum sobre autonomías y la Asamblea Cons-titucional reunida en Sucre desde agosto de2006. Asimismo, este proceso ocurre n elnuevo ambiente político creado por la lec-ción de Evo Morales que fue posesionad co-mo Presidente en enero de 2006. Existe unclaro sentido de que tiene que negociare unnuevo contrato social en Bolivia para ejo-rar Las perspectivas para la futura est bili-dad política y desarrollo económico. 1 astaahora, aún no está claro cómo quedará estecontrato y por supuesto, en el ínterin, antesde que éste se cristalice, es posible q e seintensifique el conflicto en la medida e quelos diferentes grupos intenten aument r supoder de negociación y tratan de influenciarla agenda en las formas que consideren ven-tajosas para sí mismos.

Este capítulo proporciona un análisis delos actores, sus intereses e incentivos, có-mo esto influye en las demandas y ofe a deautonomía y/o descentralización. Pri erointenta definir quiénes son los actore sig-nificativos, cuáles son sus preferenc as ymetas, que apalancamientos o instru en-tos pueden tener para lograr estas metas, ycomo la autonomía o descentralizaciónpuede ajustarse mejor a sus estrategia po-líticas. De esto se puede destilar cosa tanbásicas como quién está a favor de la des-centralización, quién esta en contra de ella,y quién tiene el poder para conseguir l quequiere. Usando este marco, entonces l ca-pitulo pregunta en la Sección III ¿poi qué

la descentralización se ha convertido en unhecho tan crucial ahora en Bolivia? ¿Quéexplica que las demandas se pronuncian hoyen día? La sección IV amplía en la naturale-za del conflicto y discute si la descentrali-zación es un fin en si mismo o simplementeuna herramienta política conveniente paralograr algo que podría alcanzarse de otrasformas. La sección V profundiza sobre losarreglos institucionales en los que se des-arrollan los debates de la descentralizaciónen mayor detalle. La última sección exami-na el rol de la descentralización en el actualcontexto político de Bolivia. ¿La descentra-lización ayudará a aliviar la crisis? ¿Empeo-rará las cosas?

Antes de continuar, es bueno enfatizarque existe una gran ambigüedad en la formaen que se usan algunos términos en Bolivia.El término "autonomía" es utilizado confrecuencia, como sinónimo de "descentrali-zación" y ésta última tiene la connotaciónde mover el control de los servicios del nivelnacional al regional y cambiar el lugar de laresponsabilidad para la recaudación de im-puestos o ejecutar gastos. Aunque estos te-mas están en la mesa de discusión, no estáclaro si esto es de lo que realmente se trataen el debate o en qué está pensando la gen-te cuándo demandan o rechazan la autono-mía. De hecho, las demandas por autono-mía parecen ser e implican cambios funda-mentales en el equilibrio de la autoridadpolítica.

II. LOS ACTORES

Esta sección analiza los principales ac-tores involucrados en el proceso de descen-tralización en Bolivia, sus motivaciones engeneral, sus intereses en el status quo, ylos apalancamientos o instrumentos queellos pueden usar para conseguir lo que

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DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

quieren (su 'poder'). En general, una granvariedad de grupos podría tener preferen-cias sobre la estructura de las institucionespolíticas en Bolivia, pero aquí el enfoqueestá en esos grupos que parecen tener pre-ferencias claras, pero mas importante,aquellos que probablemente van a poderejercer influencia sobre lo que suceda. Enun nivel abstracto, varios tipos de gruposdiferentes pueden ser importantes depen-diendo de la naturaleza de las divisiones eidentidades políticas y sociales en la socie-dad. (i) Si las divisiones son regionales,entonces podemos esperar que existan gru-pos regionales con preferencias bien defi-nidas. De hecho, este es el caso en Bolivia.(ii) Luego, ya que Bolivia es una democra-cia que funciona desde 1982, se podría es-perar por tanto, que los partidos políticossean actores importantes con preferenciassobre las instituciones políticas. En algunamedida, quizás esto es verdad. (iii) Adicio-nalmente, si las divisiones están funda-mentadas en status socio-económico sepodría esperar encontrar intereses articu-lados en términos de capital y trabajo, co-mo es el caso, verdaderamente. (iv) Final-mente, los grupos pueden formarse sobrebases de orientación ideológica, religión,género u origen étnico. En Bolivia, gruposde este tipo también son relevantes.

(i) Actores regionales . Primero consi-dérese a los actores regionales. Existen mu-chas razones por las qué estos deberían for-mar y tener fuertes preferencias sobre des-centralización y autonomía regional. Ya quemuchos bienes públicos y formas de repre-sentación política son regionalmente espe-cíficos, los intereses regionales tienen unincentivo para organizar y demandar des-centralización como una forma de mejorar laprovisión del servicio y la responsabilidad

política. Sin embargo, cuando el régimentributario y el gasto del gobierno son deter-minados a nivel nacional puede haber redis-tribución desde de los departamentos másricos hacia los más pobres. Una mayor des-centralización, aumentando los poderes delos departamentos ricos sobre sus propiosrecursos, podría reducir tal redistribución endetrimento de los departamentos más po-bres. Por tanto no se puede concluir en for-ma automática que las preferencias de losactores regionales vayan a favorecer unamayor descentralización.

Los actores regionales más importantesen Bolivia están en el departamento de San-ta Cruz. De hecho, las identidades regiona-les son tan fuertes en Santa Cruz que el he-cho de ser cruceño anula la mayoría de lasalianzas de otros grupos, ya sea para parti-dos políticos, sindicatos o grupos empresa-riales. Como se analiza en mayor detalle enla siguiente sección, el actual debate acercade descentralización ha sido en gran medidadirigido y formado por los cruceños. SantaCruz fue un departamento fronterizo que sedesarrollo rápidamente entre los años 60 y70. Hoy representa la parte más dinámica dela economía boliviana, basada en negociosde agro exportación y grandes haciendas in-tensivas en capital. Parece haber un granconsenso en el departamento, sobre el de-seo de mayor autonomía política del restodel país y la capacidad de tomar decisioneslocales acerca de la política publica. Esto in-cluye el control de la educación, salud e in-fraestructura, pero probablemente la mayo-ría de esto implica una descentralización dela autoridad política. Al margen de la des-centralización política implementada a tra-vés de la primera elección popular del pre-fecto departamental lograda en diciembrede 2005, una demanda clave de Santa Cruzes retener el 66.6 por ciento del impuesto

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localmente producido' y las recaudac onesde la aduana con el 33.3 por ciento sertransferido al gobierno central.

Las principales razones para esta de-mandas parecen ser: primero, la visi n deque el gobierno central en La Paz no se reo-cupa lo suficiente por las necesidades deSanta Cruz; segundo, la viabilidad del eco-nomía en Santa Cruz y la estabilidad e losderechos de propiedad están amenazadospor el gobierno central; tercero, la impr siónde que la descentralización permitir queSanta Cruz se beneficie de tener que re istri-buir menos ingresos a otros departamentosmás pobres; y cuarto, el deseo de re enermás de los ingresos de los hidrocarbur s enel departamento (aunque este factor e me-nos importante en Santa Cruz que en T rija).

Aunque la mayoría de los cruceños p rececreer que el departamento sólo puede ganarcon la descentralización, ellos clarame te sebenefician en algunas formas de la act al si-tuación. Primero, debido al uso intensivo de[diesel en la agricultura mecanizada, los agri-cultores se benefician mucho de los subsi-dios nacionales al diesel, entre otros ubsi-dios a los sectores productivos. Segun o, noexisten impuestos al ingreso personal e 1 Bo-livia, y una descentralización fiscal entefactible podría conducir ala introducci'n dedichos impuestos. Tercero, la descentraliza-

1 Desafortunadamente, es muy problemáticoen esta jurisdicción y "cuántos gastos púlmuy simplista, ya que ignora algunos aspecontribución de cada departamento para t

2 Del 66.6 por ciento de recaudación localntotal y de la recaudación aduanera ) estarídepartamentos.

3 El Ministerio de Hacienda ya ha elaborad(

4 Las responsabilidades sobre la deuda dep,gobierno central, pero fue manejada autósupervisión y control.

ción podría forzar una división de responsa-bilidad para la deuda nacional,' que los de-partamentos podrían querer evitar, dada sulimitada capacidad de pago; o bien, podríaforzar un reconocimiento de la deuda domes-tica y externa que actualmente es gestiona-da por los gobiernos departamentales'.

Los principales apalancamientos queSanta Cruz tiene para conseguir lo que quie-re son primeramente, su relativa homogenei-dad, y segundo su creciente poder económi-co. El primer factor permite a los cruceños re-solver el problema de la acción colectiva mu-cho mas efectivamente que otros interesesregionales. La principal importancia del se-gundo es que hace viable la autonomía parael departamento. La riqueza de Santa Cruzsignifica que podría pagar los costos fijos deproporcionar los bienes públicos actualmen-te provistos por el gobierno central, lo que lepermite amenazar de manera creíble con queno pagará impuestos en un intento por inde-pendizarse lo más que se pueda.

Sin embargo, Santa Cruz no está propo-niendo la secesión o incluso el federalismo yellos saben que tienen que preocuparse porla forma en que van las cosas en otras partesen Bolivia. Por ejemplo, cuanto más próspe-ra se vuelva Santa Cruz, más van a experi-mentar la inmigración del resto del país. Di-cho proceso podría conducir a las élites ac-

calcular a nivel departamental "cuántos impuestos se pagan"ticos obtienen de retorno." El debate existente en Bolivia esctos metodotógicos muy difíciles para el cálculo de la>s impuestos nacionales.

ente retenida, una porción del 10 por ciento ( del impuesto

a destinada para propósitos de redistribución entre

una propuesta en 2005 (departamentalización de la deuda).

rtamental no están claras . Formalmente es una deuda deliomamente por las prefecturas aunque con una pobre

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tuales a perder el control de las políticas de-partamentales implicando que incluso la au-tonomía regional podría ser insuficiente pa-ra evitar, por decir, las reformas agrarias. Portanto Santa Cruz sabe que tiene que jugaruna parte crucial para ayudar a otras regio-nes a desarrollar sus economías y a mejorarla eficiencia de sus gobiernos.

Otros departamentos también tienen in-tereses regionalmente definidos, pero suheterogeneidad relativa ha hecho dificil re-solver el problema de acción colectiva y nin-guno tiene un frente unificado ni estrategiabien definida como Santa Cruz. La excepciónparciales Tarija. Debido a su gran riqueza dehidrocarburos, Tarija es el otro departamen-to que claramente puede beneficiarse deuna redistribución de recursos que puedeacompañar a la descentralización. Las esti-maciones actuales sugieren que entre 60 y80 por ciento de la futura producción de hi-drocarburos provendrá de Tarija (y quizás10-20 por ciento desde Santa Cruz). Con cer-ca de US$250 per cápita en transferenciasde los ingresos de hidrocarburos, el departa-mento de Tarija también se beneficia con ladistribución prescrita en la nueva Ley de Hi-drocarburos (2005). Los departamentos co-mo la Paz reciben solamente US$15.8 percápita, Santa Cruz US$25.7 per cápita, y Co-chabamba US$30.3 per cápita.

Los otros departamentos en las tierrasbajas, Beni y Pando, no están tan bien repre-sentados en las políticas nacionales y pareceprobable que sean actores muy marginalesen el proceso de descentralización. Ellos pro-bablemente acepten una propuesta de SantaCruz para ta autonomía si es que pueden me-jorar su posición política y financiera, peropor otro lado no es seguro si es que no tienensuficiente apalancamiento para frenar a San-ta Cruz de obtener lo que quiere. Los depar-tamentos del altiplano, tales como Oruro o

Potosí, parecen tener posiciones mucho me-nos definidas, aunque es probable que ellospierdan una importante redistribución de lasrecaudaciones tributarias, como producto dela descentralización. La posición de La Pazparece difícil de caracterizar debido al con-flicto entre El Alto y la ciudad. La Paz no tie-ne una fuerte identidad regional de la formaque Santa Cruz tiene, debido a las divisionestransversales en el departamento. Sin em-bargo, la burocracia del gobierno central alo-jada en la Paz, posiblemente sea una fuerzadentro del departamento que se oponga a ladescentralización o autonomía.

Otro grupo importante de actores regio-nalmente articulados se han fusionado alre-dedor de las municipalidades y de los gana-dores de las reformas de 1994. Es fácil argu-mentar que hoy día las municipalidades nofuncionan perfectamente. Sin embargo, ladescentralización municipal es ampliamen-te vista como exitosa en promover la res-ponsabilidad democrática así como la mejo-ra de servicios (Faguet 2000). En general,las municipalidades están a favor de la des-centralización, pero parecen considerar ladescentralización de los niveles regionalescomo amenazante ya que los poderes y re-cursos pueden ser cedidos a los departa-mentos en detrimento de la autonomía mu-nicipal. Su principal capacidad de influir enel proceso es el nivel de apoyo público y susbuenos antecedentes desde la aprobaciónde la Ley de Participación Popular (LPP).

(ii) Partidos políticos . Comparado conSanta Cruz, el rol de los partidos políticos enel debate de autonomía o descentralizaciónha sido muy marginal. Desde su inicio, losprincipales partidos políticos se han opues-to a la descentralización. Desde fines del si-glo XIX, los partidos políticos en Bolivia hansido coaliciones relativamente personaliza-

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TOMO 11: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

das, diseñadas para capturar el Estado cen-tral y usar los beneficios de los cargos p"bli-cos para recompensar a su clientela y simpa-tizantes (Gamarra y Maltoy, 1995). Au quefrecuentemente han surgido proyectes dedescentralización a partir de demanda po-pulares, nunca han sido exitosas. Sin ebar-go, empezando en 1994 con la aprobaciónde la LPP, se dio un proceso de descentrali-zación hacia las municipalidades. Esta me-dida sorprendente, promovida por el go ier-no del Movimiento Nacionalista Revol cio-nario (MNR) bajo la presidencia de GonzaloSánchez de Lozada, parece ser el resu tadode dos procesos. Primero, una medid de-fensiva para evitar descentralizarse acialas regiones. Hubo mucha presión para des-centralizar, pero el MNR vio la descentraliza-ción hacia el nivel municipal mucho menosamenazadora al poder del Estado ce tral,que la descentralización hacia los departa-mentes. Segundo, una apuesta política es-tratégica basada en la anticipación d queaunque el MNR podría perder poder en l ni-vel nacional, estaba en una buena pos ciónpara controlar muchas de las municip^lida-des en base a su reciente éxito electora (es-ta tesis es desarrollada por O'Neill, 20 5).

Lógicamente entonces, si el MNR á peraperder por la descentralización hacia el nivelregional de gobierno, se puede espera quealgún partido nacional esté a favor de ella.De hecho, este no parece ser el caso. Lo trespartidos principales en el pasado, MNR MIRy ADN, se han debilitado significativam ente,al grado de carecer los últimos dos ahora derepresentación en la legislaturas. El colapso

político del que Bolivia ha sido objeto duran-te los recientes años y una creciente corrien-te de desilusión con los partidos que han go-bernado a Bolivia desde su retorno a la demo-cracia, parecen haber debilitado severamen-te su apoyo ciudadano.

Puede que los partidos tradicionales noapoyen activamente, o se opongan a la des-centralización por varias razones. Primero, ymuy importante, ya que su estrategia políti-ca ha estado tradicionalmente basada en elintento de controlar el estado central, ellospueden ver una reducción del poder del es-tado central como una intensificación de sudebilitamiento político. Segundo, la des-centralización regional puede llevar a la for-mación de nuevos partidos políticos quepueden desafiar la influencia de los anti-guos. De hecho, la descentralización hacialas municipalidades después de 1994 abrióun espacio político que los partidos políti-cos tradicionales fracasaron en ocupar, loque sugiere que ellos no pudieron sacar ven-taja del espacio que se ha creado por la des-centralización. Hasta el punto en que lospartidos que siempre pudieron tomar venta-ja de los tipos de compensaciones ínter-temporales analizadas por O'Neill -"lospartidos dan hoy día para recibir mañana"-ya no pueden hacerlo.

(iii) Actores que representan trabajo ycapital. Luego considérese a los actores querepresentan el trabajo y el capital con res-pecto a la descentralización. Con respecto altrabajo, a pesar de que los movimientos sin-dicales y que el sindicato de mineros ahora

5 Después de las elecciones de diciembre de 2005, incluso el MNR tiene tan sólo 8 curuLes en el congresoy 1 senador. La evidencia más fuerte de cito es la elevación del MAS, que ganó el 54 por ciento delvoto en la ultima elección presidencial y tiene 84 de los 157 sitios en el congreso (a pesar de que notienen mayoría en el senado). PODEMOS tiene 56 congresales, constituyendo la segunda fracción masfuerte en la legislatura.

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son muy débiles, existen sindicatos fuertesen el sector público, particularmente en sa-lud y educación. Los objetivos de estos dosúltimos sindicatos son los de mejores sala-rios y condiciones de empleo de sus miem-bros. Su capacidad para lograr estas metasdependen de su poder de negociación quetradicionalmente ha estado basado en sucontrol de las instituciones del gobierno cen-tral. Estos sindicados se oponen a la descen-tralización porque creen (probablemente enforma correcta) que esto reducirá su poder denegociación. Sin embargo, esto podría serdiferente en Santa Cruz, dadas las fuertes di-visiones regionales antes descritas. Los sin-dicados en este departamento pueden de he-cho estar a favor de la autonomía.

Las preferencias de los grupos empresa-riales parecen estar divididas por líneas re-gionales. Los grupos empresariales en SantaCruz están muy preocupados con la inviola-bilidad de los derechos de propiedad y con lamejora de la entrega de servicio público.Ellos ven la autonomía y descentralizacióncomo la forma de asegurar estos derechos.Ya que, como se analizó antes, el crecientepoder político de Santa Cruz está estrecha-mente vinculado a su creciente poder eco-nómico, y las preferencias de los interesesempresariales en este departamento han te-nido un gran impacto en llevar hacia delan-te el proceso de descentralización. Los gru-pos de negocios en otros lugares apoyanfuertemente los derechos de propiedad es-tables, pero también están preocupadosacerca de otros cambios que puedan ser ne-cesarios para hacer factible la descentraliza-ción, por ejemplo la introducción de un im-puesto a la renta personal.

(iv) Pueblos indígenas y otros grupossociales. Finalmente, existen otros grupossociales que tienen preferencias bien defini-

das y pueden influir el proceso de descentra-lización y la creación de la autonomía. Lospueblos indígenas y sus organizaciones abo-gan por sus derechos a la tierra. Este tema esparticularmente importante en Tarija, dondela mayoría de la tierra en la que se encuentrael gas natural es en la tierra que reclaman losguaraníes. También es significativo en SantaCruz, donde los pueblos indígenas tambiénhan hecho importantes reclamos de tierra.Las organizaciones indígenas se oponen a laautonomía, porque creen que es poco proba-ble que este proceso les beneficie.

Conclusión . En resumen, Bolivia sigueestando profundamente dividida en cuantoa sus demandas por autonomía. En la zonaoccidental de Bolivia, los ciudadanos sien-ten mucho temor acerca de que las autono-mías regionales podrían dividir a la nación.Este sentimiento ha sido demostrado en re-sultados del referéndum sobre autonomíasverificado en julio de 2006 (Gráfico 1.1).

Al mismo tiempo, también es destaca-ble que al margen del desacuerdo sobre eltema de autonomías, hay amplio apoyo po-pular para las elecciones de prefectos de-partamentales. Dado que existen estas de-mandas y preferencias conflictivas pareceser que un consenso mínimo en el futurocercano mejorará las perspectivas para unaexitosa implementación de la descentrali-zación.

III. ¿POR QUÉ ESTÁ SUCEDIENDOLA DESCENTRALIZACIÓN AHORAEN BOLIVIA?

Como un preludio para examinar variasexplicaciones para el momento del procesohacia la descentralización, es útil considerarla racionalidad general para la descentraliza-ción. Están implícitas en éstas las teorías de

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Gráfico 1.1 - RESULTADOS DE ENCUESTAS EN CIUDADES SELECCIONADAS DE BOLIVIA:",las autonomías regionales an a dividir a la nación ?" (marzo de 2005)

Si cree

No cree

No precisa

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado ( Marzo -Julio de 2005).

n Total

n La Paz

n El Alto

M CochabambaSanta Cruz

Gráfico 1.2 - RESULTADOS DE ENCUEST^ : DEMANDA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

( arzo de 2005)

La elecciónde Prefectos

La realización de laAsamblea Constituyente

La realización delreferéndum por las

autonomías departamentales

si

79

69

0% 20°to 40%

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado ( Marzo-Julip de 2005).

oportunidad (timing). Desde un punto d vis-ta normativo, la razón de que puede engen-drar una demanda de descentralización esclara. La gente dentro de un país es hetero-génea en gustos y dotaciones de recur os, yesta heterogeneidad frecuentemente ieneun aspecto geográfico. Aunque en principiose podría pensar que cualquier cosa que hagaun gobierno regional podría ser imitad porel gobierno central, en la práctica este n pa-rece ser el caso. Podría haber muchas ra onespara esto, por ejemplo, los políticos l ales

15 4

T

60% 80% 100°/,

De acuerdo

i En desacuerdo

n No precisa

pueden tener mejor información acerca delas preferencias o capacidades, las que noson fácilmente transmitidas al centro. Alter-nativamente, con los problemas conocidoscomo los de agente-principal en la política,los incentivos de los políticos locales puedenestar mejor alineados con las preferencias delos ciudadanos locales, lo que puede mitigardichos problemas o aquellos llamados decompromiso (commitment). Estas ideas ofre-cen razones para la descentralización, no pa-ra la secesión, porque existen otros efectos

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compensatorios-por ejemplo algunos bien-es públicos como la defensa nacional puedeser eficientemente compartida entre juris-dicciones, mucho más grandes que un depar-tamento.

Por supuesto que existen desventajaspor descentralizar aparte de reducir poten-cialmente la capacidad de distribuir los cos-tos de los bienes públicos. No está garanti-zado de ninguna manera que la descentrali-zación conduzca a una mejor corresponden-cia entre las preferencias de los políticos yciudadanos debido a que los gobiernos loca-les pueden ser capturados por las élites lo-cales, que no podrían estar en capacidad decapturar al gobierno central (Bardhan y Mo-okherjee, 2000).

Desde un punto de vista positivo, la des-centralización puede surgir debido a la for-ma en la que permite a los diferentes gruposde la sociedad conseguir lo que quieren. Es-to no aplica simplemente a los intereses ar-ticulados sobre una base regional, sino acualquier grupo. La descentralización es uncambio en las instituciones políticas, y lasinstituciones políticas determinan la formaen la que se mapean las preferencias en re-sultados de políticas (Romer y Rosenthal,1978, Shepsle, 1979, Shepsle y Weingast,1984). Por lo tanto, la descentralización in-fluye naturalmente la distribución del poderpolítico en la sociedad. Mientras que la pers-pectiva normativa sugiere que la descentra-lización podría generar mejoras en el senti-do de Pareto, por ejemplo si existen grandesganancias en eficiencia en la entrega delservicio público, la perspectiva positiva lle-va más hacia la idea que, como en cualquierproceso de cambio institucional, habrán ga-nadores y perdedores.

Bolivia ha sido un Estado fuertementecentralizado, aunque tradicionalmente dé-bil. Al margen de las desigualdades regiona-

les y de una sociedad con importantes dife-rencias étnico-lingüísticas, el Estado cen-tral se ha opuesto persistentemente a des-centralizar el poder. El movimiento hacia laautonomía y la descentralización regionalparece ahora surgir a partir de varios facto-res interrelacionados y en su mayoría no re-lacionados con el tipo de estrategia electo-ral sobre la que O'Neill teoriza y que indujoal MNR a aprobar la LPP en 1994.

El principal motot del debate sobre auto-nomía y descentralización es la crecienteprosperidad relativa de Santa Cruz. Justo co-mo históricamente el mayor poder económi-co de los barones del estaño relativo a los ba-rones de la plata condujo a una gran reorga-nización del poder político en Bolivia, enparticular el cambio de la capital política deSucre a La Paz en 1899 (Klein, 2003, Capítu-lo 6), del mismo modo el crecimiento de laeconomía en Santa Cruz ahora está condu-ciendo a una nueva reubicación del poder po-lítico en Bolivia.

La creciente diferenciación económicaentre Santa Cruz y el resto del país tiene va-rios efectos. Primero, hace la autonomíamás viable para Santa Cruz. Segundo, aun-que Santa Cruz ha objetado ampliamentesus diferencias con el resto del país, éstashan crecido indudablemente más, particu-larmente con el surgimiento de los cocoleros(el termino colectivo usado para los cultiva-dores de coca) y el MAS como una poderosafuerza nacional después de las elecciones de2002 y 2005. La economía de Santa Cruz es-tá basada en la exportación agrícola capita-lista y grandes haciendas intensivas en ca-pital, que son el resultado de las políticas deasignación de tierra de las décadas del 60 y70 (i.e., después de las políticas de la refor-ma agraria que siguieron luego de la Revolu-ción de 1952 y que afectaron solamente alaltiplano y no a los llanos orientales). Esto

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ha creado la parte más dinámica de la^eco-nomía boliviana que difiere mucho e laeconomía del altiplano, o aún de El Alto. Es-to significa que la agenda política del AS yde los grupos relacionados es muy distintade las políticas preferidas por las elites polí-ticas de Santa Cruz quienes las ven comouna amenaza a sus derechos de propie ad.

Así como Santa Cruz se ha diferen iadodel resto del país, también ha perdido u ca-pacidad de controlar al gobierno central através de los partidos políticos tradic ona-les, en la medida en que la autoridad d l Es-tado central se ha desmoronado.' Esa esuna de las fuerzas impulsoras más importan-tes detrás de la descentralización al mo en-to y la razón por la que Santa Cruz formuló laprimera propuesta de descentralización queestá sobre la mesa y fue Santa Cruz 1 quereunió las 500.000 firmas necesarias b ajo laConstitución para forzar un referéndu so-bre el tema de la autonomía.

Aquí se debe enfatizar que el referéndumes específicamente regional, en el se tidoque si una mayoría de la gente en Sant Cruzvota a favor de la autonomía, entonce estova a darles la autonomía aunque La mayoríade la gente de otras regiones o quizás e to-do el país vote en contra. Este tipo de 'des-centralización asimétrica" fue seguid porEspaña y otros, que es precisamente uno delos modelos para los líderes de Santa Cruz.

Para resumir, la descentralización estásiendo impulsada por Santa Cruz y el colap-so de los partidos tradicionales. Es improba-ble que los grupos que se oponen a l des-centralización puedan frenarla. El temaprincipal entonces, es ¿qué forma va a to-mar? y ¿qué se va a descentralizar? Estas

preguntas serán analizadas desde un ángulopositivo en la última sección.

IV. ¿REALMENTE SE TRATADE DESCENTRALIZACIÓN?

Existe un gran conflicto político alta-mente polarizado en Bolivia. El debate ante-rior se enfoca en algunos de los diferentesgrupos políticamente relevantes en la socie-dad boliviana y sus intereses y objetivos,pero así fue en el contexto de cómo estos in-tereses fueron reflejados en el debate sobredescentralización o quizás el más vago con-cepto de autonomía. Pero realmente ¿es au-tonomía y descentralización una fuenteprincipal de conflicto en la sociedad Boli-viana? ¿Es la actual confrontación sobredescentralización realmente acerca de ladescentralización o es algo más?

La respuesta a estas preguntas es "si" y"no" al mismo tiempo. Cualquier conjuntode instituciones es un punto potencial deconflicto, debido a la forma en que influyeen el poder político y la distribución de re-cursos. En la medida en que los intereses es-tán regionalmente articulados, tal como cla-ramente están en el caso de Santa Cruz, ladescentralización se convierte en un temapolítico de forma natural. En general, cual-quier grupo desea más poder. Si ese grupoestá afincado en una sola región, entoncestenderá a favorecer específicamente la des-centralización, ya que ésta aumenta direc-tamente su poder. Esto por supuesto no im-plica que implementar la descentralizaciónreduzca el conflicto. Algunas veces dar a ungrupo lo que quiere, solamente los induce apedir más. Más aún, dar a un grupo más po-

6 En el pasado, la elite Cruceña parece hab r podido ejercer un gran control sobre las políticas clave delgobierno, por ejemplo desde la re-democr tización en 1982, el Ministro de Agricultura siempre ha sidoun Cruceño.

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der político simultáneamente reduce el po-der de otros.

Sin embargo, tal como se analizó másarriba, existen buenas razones normativaspara creer que la descentralización es dese-able, y el desempeño pasado de la LPP esque la descentralización de las municipali-dades ha promovido la democracia y en me-nor medida, la eficiencia. Parece bastanteprobable que esto también suceda a niveldepartamental, por lo menos en la medidaen que se cumplan algunos prerrequisitosbásicos, tales como mejorar los arreglos ins-titucionales entre los niveles nacional y de-partamental, mejorar la transparencia y for-talecer la capacidad de las administracionesdepartamentales. Por supuesto que el deba-te no sugiere que 'descentralizar la entregade educación, salud e infraestructura es elpunto central de la contienda política, aun-que esto puede ser importante para los sin-dicatos del sector público. En cambio, ladescentralización parece mejor pensada co-mo un conflicto sobre la autoridad política yla fuente de poder político legitimo.

En conclusión, dada la heterogeneidad dela sociedad boliviana, parece razonable veruna mayor autonomía política de los depar-tamentos como parte importante de un nue-vo contrato social. Sin embargo, para imple-mentarla en el momento, dicho contrato pro-bablemente involucre pagos colaterales cre-íbles para aquellos que se oponen, o por lomenos algunos métodos de co-optar a losoponentes. Una forma altamente plausiblepara realizar pagos colaterales seria la intro-ducción de un impuesto a la renta personal.

V. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

Los conflictos políticos siempre se des-arrollan dentro de un conjunto de institucio-nes existentes. Hay varias características im-

portantes sobre las instituciones bolivianasque son relevantes para el debate. Primero,es intrínseco a un estado unitario, en contra-posición a un estado federal, que no hayapoder formal de toma de decisiones por par-te del nivel regional en el nivel nacional degobierno. En consecuencia, los niveles infe-riores de gobierno tienen que encontrarotros medios para hacer escuchar sus voces yobtener lo que quieren. Esto frecuentementepuede darse a través de los partidos políti-cos, pero en Bolivia éstos han sido tan cen-tralizados y personalizados que no han pro-porcionado un medio de expresión para di-chas voces. Esto crea presiones que son unafuente potente de inestabilidad política.

Una característica institucional centralde la política boliviana es que las relacionesejecutivo-legislativo no son amistosas (vé-ase Gamarra, 1997). Esto fuerza a los presi-dentes a regir mediante decretos y conducea extensos períodos de parálisis, con presi-dentes incapaces de formar una coaliciónpara aprobar medidas importantes. Dichasrelaciones han sido particularmente pro-nunciadas desde la Constitución de 1967que introdujo la regla de que si un candida-to presidencial no ganaba el 50 por cientode los votos, el congreso elegiría al presi-dente entre los tres candidatos más vota-dos. Aunque esta ley ha sido enmendada en1994 para incluir solo a los dos primeroscandidatos, ha tenido profundas implican-cias. El Congreso ha elegido a cada presiden-te desde 1982, y con frecuencia, este no hasido el candidato que recibió la mayoría delos votos. Por ejemplo, en 1989 Jaime PazZamora terminó como presidente aunqueterminó tercero habiendo recibido menosdel 20 por ciento de los votos. En conse-cuencia, la legitimidad del Congreso ha sidoampliamente fortalecida, mientras que ladel Ejecutivo ha disminuido. En un sistema

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presidencial, esto ha socavado seria entela gobernabilidad.

La naturaleza de los partidos es u pro-blema institucional importante en Bolivia.Los partidos siguen siendo maquinas alta-mente personalizadas, altamente depen-dientes del clientelismo como estrategia po-lítica. Como es bien entendido, esto condu-ce a incentivos muy débiles para proporcio-nar los tipos de bienes necesarios par unasociedad próspera.

Una característica institucional clave alpresente en la política boliviana, es que mu-chas de las políticas se han vuelto la olíti-ca en las calles (Sábato, 1998). Dicha situa-ción es menospreciada por muchos, peo re-fleja el hecho de que muchos grupos sientenque sus intereses e ideas no han sido efle-jados en las políticas de los partidos tradi-cionales.

La descentralización se va a realiza den-tro de este conjunto de instituciones forma-les e informales. Es importante tener esto encuenta al analizar la pregunta sobre si ladescentralización puede contribuir a mejo-rar la gobernabilidad en Bolivia.

VI. ¿PUEDE AYUDAR LADESCENTRALIZACIÓN A REDUC RLA CRISIS DE GOBERNABILID DEN BOLIVIA?

Desde un punto de vista normati o, ladescentralización puede o no puedes r unabuena idea. Desde un punto de vista p siti-vo puede o no puede suceder. Esta secciónconcluye preguntando qué rol puede tenerla descentralización en la resolución de lacrisis de gobernabilidad en Bolivia y e mo-ver a la sociedad boliviana hacia un nuevo yrealizable contrato social.

Al debatir estos temas, es importantedejar en claro qué comprende una mejor go-

bernabilidad. Primero, comprende el fin dela inestabilidad política de la que ha sidopresa Bolivia al presente. La parte más im-portante de un nuevo contrato social es en-contrar una serie de reglas políticas e insti-tuciones dentro de las que todos los actoresestén preparados para trabajar. Parece pocoprobable que una buena gobernabilidad sur-ja a través de la continua amenaza y ejerci-cio de la acción colectiva. Segundo, implicaque el resultado de la nueva serie de reglas ylas decisiones tomadas por aquellos a losque faculta, lleve a Bolivia a un Estado máseficiente y responsable.

Es igualmente importante resaltar quecualquier predicción acerca de lo que va a su-ceder cuando la descentralización entre enefecto está cargado de incertidumbre. Lo quesuceda depende no solo de las reglas forma-les que se propongan o de la serie especificade instituciones (sección Ven este capítulo),sino también de las estrategias que los parti-dos políticos y otros grupos adopten (secciónII). Cualquier contrato social nuevo o la rees-critura de la Constitución será inherentemen-te incompleta dependiendo de cómo se com-porten los grupos relevantes. Distintos resul-tados pueden ser consistentes con el mismogrupo de instituciones. Por tanto, lo siguien-te debe ser considerado como ideas altamen-te tentativas.

Aunque el debate anterior mencionó al-gunas salvedades con las justificacionesnormativas de la descentralización, talescomo la captura de instituciones por las eli-tes locales, no enfatizó esto dado el aparen-temente buen rendimiento pasado de la LPP.De hecho, si la descentralización realmenteconduce a grandes ganancias de eficiencia ymayor responsabilidad democrática, enton-ces puede contribuir mucho a una mejor go-bernabilidad y apoyar a restituir la fe de losbolivianos en sus instituciones políticas.

27


1 Recuadro 1.1 - DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA SIN ARREGLOS INSTITUCIONALES

Y FISCALES ADECUADOS : CASOS DE PAÍS

La crisis financiera del Brasil en 1999 fue provocada por un gobierno de un Estado que incumplió sudeuda y el gran poder autónomo de los gobiernos de los Estados en Argentina es ampliamente visto co-mo la causa de los problemas fiscales de ese país y una característica clave de la política económica dis-funcional de Argentina. Finalmente, fuera de América Latina, muchos argumentan que la independen-cia de los gobernadores regionales en Rusia en los 90 fue la responsable para los problemas macroeco-nómicos y fiscales del Estado central (Shleifer y Treisman, 2000, Capítulo 6). La subida de Putin ha vis-to una reversión del poder de estos gobernadores quienes ahora son designados por el gobierno centralen vez de ser elegidos, como era antes. Aunque esto es correctamente argüido por muchos como un re-troceso de la democracia, parece estar correlacionado con una política del gobierno central mucho másestable y finanzas del gobierno radicalmente mejores. A la luz de esta experiencia internacional pare-ce importante para Bolivia anticipar la importancia de tener en vigencia acuerdos fiscales e institucio-nales previos a la dotación de mayor autonomía política a los gobiernos departamentales.

Fuente: Banco Mundial.

Sin embargo, el prospecto de descentra-lización hacia los departamentos tal comose está llevando a cabo crea el riesgo de queconduzca a tipos de descentralización mu-cho más disfuncionales. Tales resultados in-eficientes son particularmente posiblescuando se introduce la descentralizaciónpolítica sin acuerdos fiscales e instituciona-les apropiados. Dichas posibilidades no sonúnicamente teóricas en el contexto de Amé-rica Latina y actualmente existe una gran li-teratura académica sobre esto (p.ej., Gib-son, 2004, Montero y Samuels, 2005; tam-bién refiérase al Recuadro 1.1). Si el produc-to de mayor autonomía regional y de la des-centralización en Bolivia es la creación denueve Señores feudales jugando un juegono-cooperativo, entonces parece poco pro-bable que la gobernabilidad vaya a mejorar,o que se calmen los conflictos políticos. Dehecho, los resultados empíricos de Treisman(2002) sugieren que es precisamente este

tipo de descentralización el que conduce alos peores resultados.

Si la fuente principal de conflicto en lasociedad boliviana fueron las demandasdesatendidas de los intereses regionales, loque es verdadero en alguna medida, enton-ces, seguramente la descentralización pue-de ayudar. La descentralización podría sacareste conflicto de la mesa, pero también pue-de intensificarlo si es que Santa Cruz, al ob-tener lo que quiere, frena a otros de recibirlo que quieren (es decir, por ejemplo, la tie-rra en Santa Cruz). Alternativamente, si lafuente de conflicto en Bolivia no es regio-nal, sino más bien pobres versus ricos, o in-dígenas versus otros, entonces es difícil vercómo va a contribuir la descentralización auna mejor gobernabilidad.

Por lo menos existen dos salvedadesaquí. Primero, la fortaleza y articulación delos intereses no son independientes de lasinstituciones políticas. La descentralización

28


cambia los incentivos y se hace más at acti-va para que los grupos se reformen junt conlos grupos regionales ya que ellos tie en lacapacidad de captar los gobiernos regiona-les. Relacionada mente , la descentraliz ciónpuede socavar la negociación del pod r delos intereses organizados sobre la ba e delas instituciones nacionales , tales co rr o lossindicatos. Segundo, es posible que l des-centralización vaya a liderar a una revitali-zación del sistema partidario , y a que nue-vos partidos surjan para competir por l po-der en los gobiernos locales. Del mism o mo-do, las descentralizaciones disminuy e n tasbarreras para entrar a la arena de la to rn a dedecisión, pero esto puede exacerbar lo pro-blemas de gobernabilidad si no hay u n a re-forma simultánea del sistema polític o , demodo que pueda manejar las nuevas d e man-das y actores.

La conclusión general aquí es que s po-sible que la descentralización y una m ayorautonomía puedan tener un rol en lar solu-

ción de potenciales crisis de gobernabilidaden Bolivia, pero sólo en conjunción conotras medidas que protejan de otros malespotenciales y que simultáneamente provo-can que los actores acepten medidas queellos perciben como perjudiciales a su in-fluencia. Por lo menos este es el caso conrespecto al rol de la descentralización en unnuevo contrato social. Uno también puedeesperar que, considerando la limitada expe-riencia con las reformas municipales , la des-centralización también promueva la rendi-ción de cuentas y la eficiente entrega de ser-vicios por parte del Estado . Sin embargo, alargo plazo, dada la existencia de bienes pú-blicos críticos que tienen que ser proporcio-nados por el nivel nacional, lo que realmen-te va a ayudar es la recuperación y emergen-cia de los partidos políticos nacionales. Noestá claro si esto va a suceder o no como unaconsecuencia de la descentralización y sinduda depende exactamente de cómo la des-centralización suceda.

I

2. EVA LUACIO N DE LASCAPACIDADES INSTITUCIONALES

DE LAS PREFECTURAS

Dadas las experiencias anteriores de muchos países

latinoamericanos sobre descentralización, hoy en día existe

amplio consenso que una exitosa descentralización se

requiere contar con capacidades institucionales básicas. Dichas

capacidades son requeridas en todos los niveles de gobierno: los

niveles nacional, regional y municipal. Bolivia enfrenta el mismo

desafío. Sin embargo, esto es particularmente verdadero para las

prefecturas, que enfrentan enormes desafíos institucionales a la luz

del proceso de descentralización. La administración pública está

lejos de ser eficiente, transparente y efectiva en el uso de los

recursos públicos. Existe una débil responsabilidad debido al rol

híbrido de los directores sectoriales y a la falta de separación entre

el presupuesto nacional y departamental. Este capítulo proporciona

una evaluación de las capacidades institucionales de las

prefecturas en tres sistemas básicos de gestión: adquisición,

recursos humanos y administración financiera, que son claves para

aumentar la transparencia como elemento importante para la futura

descentralización.

30


I. INTRODUCCIÓN

Desde México hasta Chile, desde Perúhasta Argentina, existe amplio con ensoque una descentralización exitosa requiereque estén presentes capacidades instit cio-nales básicas. Tales capacidades son nece-sarias en todos los niveles del gobiern : enel nacional, regional y municipal. Boliviaenfrenta el mismo desafio. Esto es particu-larmente cierto para las prefecturas n elplano departamental. La elección popular'de autoridades regionales en diciemb e de2005, junto con el proceso de reforma ons-titucional tomando lugar durante 2 06 y2007, implican un rol creciente para la pre-

Gráfico 2 .1 - SISTEM

NivelNacional

Presidente

.................................-------------- ..°°-----°°...4.....................................Nivel Concejo

Departamental Departamental

---- -----------

NivelProvincial Gobernador

............ ^ .........................................

Nivel Sub-Provincial

----———i -------------------------- ---------- 1- -- ---- ---- _

NivelCantonal Correg idor Delegado Municipal

Nota: Flechas indican designación y delegación efe autoridad.


7 En la transición hacia la Asamblea Constit yente, los prefectos aún serán designados por el Presidente,a pesar de que sean popularmente elegido s.

8 La metodología de evaluación de capacidaprefectura individual. Un importante mateInstitucional", Ministerio de Participación

es institucionales no se basó en visitas de campo a cadaial de referencia fue el informe "Recomendaciones de AjustePopular, Viceministerio de Descentralización Departamental,

Programa de Desarrollo Local Integrado (U NICEF), Diciembre de 2005.

9 Para propósitos electorales, las municipalidades se agrupan por provincias.

fecturas en la entrega de servicios. Esto jus-tifica una evaluación de sus capacidadesinstitucionales, estructuras, y prácticasoperativas.e

Las prefecturas fueron establecidas enlos nueve departamentos del país mediantela ley de Descentralización Administrativapromulgada en 1995. Las prefecturas aún noson gobiernos sub-nacionales completamen-te autónomos, sino que son instituciones hí-bridas. Son unidades desconcentradas delgobierno central encabezadas por los prefec-tos (Gráfico 2.1). También existen consejosdepartamentales con representantes desig-nados por las municipalidades.' Los consejospreparan los programas y presupuestos para

DE REPRESENTACIÓN EN BOLIVIA

31

EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS

los gastos departamentales. Antes de la pro-mulgación de la ley de Hidrocarburos (LH),ellos representaban 8.6 por ciento del totalde gastos públicos.`

El carácter híbrido de las prefecturas tie-ne un impacto negativo en la rendición decuentas. Los directores sectoriales departa-mentales juegan dos -frecuentementecontrapuestos- roles. Ellos reportan a losprefectos, pero también dependen de losministerios sectoriales del gobierno central.Más aún, los presupuestos departamentalesno están claramente demarcados. Las pre-fecturas participan en la elaboración y tam-bién en la ejecución parcial de una serie depresupuestos ministeriales. Cada sector tie-ne su propia lógica y patrón de participaciónde los departamentos y prefecturas. Unaparte sustancial de los presupuestos depar-tamentales es, en realidad, un presupuestonacional.

Por ejemplo, el presupuesto del sectorcaminos es negociado individualmente porcada SEPCAM departamental, directamentecon el Ministerio de Hacienda, sin ser coor-dinado o racionalizado con las políticas delsector caminos, o la política de presupuestoprefectural. Los nueve SEPCAM, como insti-tuciones autónomas, ilustran los difusos yfrecuentemente confusos roles involucradosen la ejecución de los presupuestos departa-mentales.

La capacidad administrativa de las pre-fecturas es distinta y varia caso por caso, pe-ro en promedio es limitada. Esto se ilustró enla reciente re-centralización de las responsa-

bilidades de la red caminera primaria desdelas prefecturas hacia el gobierno nacional,en el año 1999. Las principales limitacionesen las prefecturas son las siguientes:> No existe un sistema básico de adminis-

tración para el uso de los recursos, algu-nos de los cuales son prescritos por laLey SAFCO. Esto implica la falta de super-visión y limitada transparencia, así comoel limitado intercambio de informaciónentre niveles de gobierno (Tabla 2.1).Las prefecturas tienen deficiente planifi-cación y falta de priorización de sus re-cursos. La ausencia, en muchos casos, deplanes estratégicos institucionales impi-de la priorización de los proyectos de in-versión los que, en algunos casos, hansurgido debido a presiones sociales. Confrecuencia, los proyectos de inversiónbajo consideración no caen dentro delámbito de responsabilidad de la prefec-tura. No se focaliza en resultados; y nohay integración entre la planificación,administración, evaluación y monitoreode los proyectos de inversión.La estructura organizacional no respon-de completamente a los roles y funcionesde la prefectura.

> Existe una alta rotación del personal".Cada prefecto nuevo usualmente reem-plaza a muchos empleados . El resultadoes limitado un conocimiento institucio-nal dentro de la prefectura.Frecuentemente existe excesiva burocra-cia y papeleo en los procesos y procedi-mientos, acompañados por una falta de

lo Sin incluir la planilla salarial de salud y educación , que es una responsabilidad del gobierno nacional.

11 Las prefecturas contratan relativamente pocos empleados. Cerca de 2,888 empleados trabajan en todaslas prefecturas (pero esta cifra incluye todas las agencias sectoriales departamentales como SEDES,SEDUCA, etc.). De todo el personal prefectura[ , sólo cerca del 2.5 por ciento está incluido en el serviciocivil (esto incluye al personal trabajando en proyectos específicos financiados por los fondos nacionalesde inversión).

32


coordinación y una duplicación d es-fuerzos dentro de las prefecturas. Muchode esto es implícito de la ambigua rela-ción de las estructuras organizacionalesde las prefecturas con las agencia de-partamentales (SEDES, SEDUCA, EDE-GES, SEDAG, SEPCAM).

> Existe una débil capacidad de ejecución.Sólo entre el 60 y 70 por ciento d lospresupuestos planificados son tambiénejecutados (Tabla 2.2).

II. EVALUACIÓN DE LASCAPACIDADES INSTITUCIONAL 5INDIVIDUALES DE LASPREFECTURAS12

II.1 La Prefectura de BeniLos procesos de adquisición son admi-

nistrados bajo el sistema SICOES. Existe tansolo una baja porción de conclusión d losprocesos de adquisición. En 2005, solo l 56por ciento de los procesos fueron final en-te concluidos.

Tabla 2.1 - DISPONIBILIDAD DE 5

El 42 por ciento del personal es de apoyoadministrativo, 35 por ciento son profesio-nales y 23 por ciento son técnicos. Los ser-vicios departamentales tienen una estructu-ra similar. La Prefectura no tiene personal enel servicio civil y/o reclutado mediante pro-cesos de selección competitiva.

La prefectura utiliza el "Sistema Integra-do de Información (SIIF)" como una herra-mienta para la administración del presu-puesto, ingresos y ejecución de gastos ycontabilidad. Existe una limitada integra-ción con los sistemas de nivel nacional.

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es de sólo 68 por ciento,mientras que los servicios departamentalesejecutaron cerca de 89 por ciento.

11.2 La Prefectura de ChuquisacaEsta prefectura aplica los sistemas de la

Ley SAFCO. Sin embargo, la planificación esdébil debido a que sus Programas OperativosAnuales (POA) no están conectados con unavisión estratégica propia.

TEMAS DE LAS PREFECTURAS DEPARTAMENTALES

Prefectura Sistema de Sistema integrado de Sistema de recursosadquisiciones administración financiera humanos

La Paz No, SICOES Si (SIGMA) NoChuquisaca No, SICOES No No

Cochabamba No, SICOES No NoOruro No, SICOES No NoPotosí No, SICOES No NoTa rija No, SICOES No No

Santa Cruz No, SICOES No NoBeni No, SICOES No No

Pando No, SICOES No No


12 Los datos de empleo y ejecución presupuestaria para cada prefectura se basan en documentos detrabajo desarrollados por el Ministerio de anticipación Popular relacionados con capacidadesinstitucionales de las prefecturas departamentales (Diciembre de 2005).

33


Tabla 2 .2 - EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL GASTO DE INVERSIÓN

(en millones de Bs .), 2004

Gasto de inversiónProgramado Ejecutado Porcentaje de

ejecución

La Paz 294.5 166.1 56%

sin Servicios Departamentales 160.9 93.6 58°/°

Chuquisaca 221.2 143.1 65%

sin Servicios Departamentales 14.3 10.1 71°/o

Cochabamba 275.0 121.9 44%

sin Servicios Departamentales 40.3 18.8 47%

Oruro 60.9 49.6 82°/o


Potosí 132.5 76.5 58%


Tarija 363.5 190.0 52°/o


Santa Cruz 170.5 113.3 66%


Beni 105.8 72.0 68%


Pando 51.6 34.7 67°/o

sin Servicios Departamentales 18.9 14.9 79°l0

Fuente : Ministerio de Participación Popular , Viceministerio de Descentralización.

La adquisición se realiza de acuerdo conlas "Normas Básicas de Contrataciones Esta-tales (SABS)" y el sistema SICOES. Sin em-bargo, durante el año 2005, sólo 9 procesos(e 26 iniciados) fueron concluidos.

La prefectura utiliza el Sistema Integradode Información (SIIF) como mecanismo deadministración financiera en vez del SIGMA,aunque éste permite un limitado intercam-bio de información con el nivel nacional.

La prefectura también tiene baja ejecu-ción presupuestaria, en particular relaciona-da con infraestructura, así como problemasde monitoreo, evaluación y operación inter-na causados por su propia falta de comunica-ción, burocracia y coordinación. Estas faltas

tienen un impacto negativo en la capacidadde entregar servicios de la Prefectura.

El personal de la prefectura alcanza a926 empleados, de los cuales 37 por cientoson de apoyo administrativo, 23 por cientoson profesionales y 40 por ciento técnicos.Sólo 2 por ciento están en el servicio civil yningún empleado reclutado mediante pro-cesos de selección competitiva. Los servi-cios departamentales abarcan el 66 porciento del personal de la prefectura, mos-trando una distribución similar entre apoyoadministrativo, profesionales y técnicos.

La ejecución del presupuesto de inver-sión de la prefectura así como la de los ser-vicios departamentales es bastante limita-

34


da. Sólo entre el 65 y 70 por ciento de a in-versión es ejecutada.

II.3 La Prefectura de Cochaba ibaLos sistemas de la Ley SAFCO son a lica-

dos en esta prefectura. Sin embargo, comoen otras, estos sistemas no son utili adoscomo herramientas de administración, sinoal contrario, no son más que formali adesrequeridas por la Ley 1178. La planificaciónno está articulada a un plan estratégic , asíel Plan Operativo Anual no responde unaestrategia departamental.

La prefectura incluye todos los pro esosde adquisición en el sistema SICOES Sinembargo, durante 2005, tuvo un bajo des-empeño en concluir los procesos inic ados(98 de 182, alcanzando sólo 50 por ciento).

EL personal de la prefectura alca riza a1,014 empleados, de los cuales 53 por c entoson de apoyo administrativo, 40 por c entoson profesionales y 7 por ciento, téc icos.Los servicios departamentales represen an el67 por ciento del personal total, de lo cua-les 46 por ciento son de apoyo administrati-vo. Existe un alto grado de rotación de perso-nal y ningún empleado ha sido reclutad me-diante procesos de selección competitiva.

La prefectura utiliza el SIGMA com sis-tema de administración financiera. Si em-bargo, también utiliza el "Sistema Int gra-do de Información Financiera (SIIF in titu-cional)," que es un sistema desarrolla o enel año 2000 sin actualizaciones realiza as ala fecha.

II.4 La Prefectura de OruroEsta prefectura aplica todos los sistemas

de la Ley SAFCO. Sin embargo, estos iste-mas son aplicados únicamente como unaformalidad requerida por la Ley y, la mayoríade las veces, induce a la burocratizaci n delos procesos.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Sin em-bargo, durante el año 2005, la prefecturaconcluyó sólo el 50 por ciento de los proce-sos iniciados.

El personal de la prefectura alcanza a696 empleados, de los cuales cerca de 52 porciento son de apoyo administrativo, 22 porciento son profesionales y 27 por ciento téc-nicos. Los servicios departamentales com-prenden el 70 por ciento (481) del personalde la prefectura, mostrando una distribu-ción similar entre apoyo administrativo,profesionales y técnicos. Existe un alto gra-do de rotación de personal, y ningún emple-ado ha sido reclutado mediante procesos deselección competitiva.

La prefectura utiliza el "Sistema Integra-do de Información Financiera (SIIF institu-cional)" en vez del SIGMA.

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es de 82 por ciento. Los ser-vicios departamentales muestran un nivelde ejecución similar.

II.5 La Prefectura de La PazEsta prefectura de La Paz aplica todos los

sistemas de la Ley SAFCO. Sin embargo, no seutilizan como herramientas administrativas,no son más que formalidades requeridas porla Ley 1178. El resultado final es un incre-mento en la burocracia de los procesos de laprefectura. Un ejemplo de esto viene de laausencia de conexión entre el proceso de for-mulación de presupuesto y el Plan OperativoAnual de la Prefectura.

Las adquisiciones se realizan de acuerdoa las "Normas Básicas de Contrataciones Es-tatales (SABS)" y sus reglamentos. Talesprocesos muestran un alto grado de transpa-rencia, sin embargo no siempre todos losprocesos iniciados son concluidos (i.e. 16de 20 durante el año 2005).

35


El personal de la prefectura alcanza a487 empleados, de los cuales 51 por cientoson de apoyo administrativo, 32 por cientoson profesionales y 17 por ciento técnicos.Los servicios departamentales muestran unaproporción similar. También se observa unalto grado de rotación de personal y ningúnempleado en el servicio civil.

Esta prefectura utiliza el SIGMA como unsistema de administración financiera. Poreste medio, la prefectura registra los proce-sos de presupuesto, contabilidad y ejecu-ción. Sin embargo, este sistema no es utili-zado para generar reportes ejecutivos opor-tunos para la toma de decisiones por las au-toridades.

Finalmente, la instituicón tiene un bajonivel de ejecución de presupuesto (56 porciento en el año 2005). El desempeño de losservicios departamentales fue bastante si-milar, alcanzando una ejecución de presu-puesto de 58 por ciento.

II.6 La Prefectura de PandoEsta prefectura aplica todos los sistemas

de la Ley SAFCO. Sin embargo, no son utili-zados de forma coordinada. Existen proyec-tos incluidos en el Programa OperativoAnual de ciertas áreas que ya han sido ejecu-tadas por otras áreas.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Durante elaño 2004, cuatro procesos fueron iniciadosy tres de ellos, concluidos.

El personal prefectura) alcanza a 316 em-pleados, de los cuales 36 por ciento son deapoyo administrativo, 30 por ciento sonprofesionales y 34 por ciento técnicos. Lacontratación de personal no responde a unaestructura organizacional clara (con Progra-mas Operativos Anuales Individuales) quegenera un impacto negativo en la califica-ción del personal reclutado.

La prefectura pandina utiliza el "SistemaIntegrado de Información (SIIF)" y no tieneacceso al sistema SIGMA aunque el prome-dio de ejecución de inversión presupuestadade la prefectura es solamente 67 por ciento,con un mejor desempeño de lo servicios de-partamentales (79 por ciento).

II.7 La Prefectura de PotosíAunque esta prefectura aplica todos los

sistemas de la ley SAFCO, no tiene un plan es-tratégico institucional. Su Programa de Pla-nificación Anual y administración muestranineficiencias en la asignación de recursos.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Existe unabaja tasa de conclusión de procesos de ad-quisición. En 2005, cerca de 22 por cientode todos los procesos fueron completados.En 2005, sólo el 22 por ciento de todos losprocesos fueron concluidos.

Potosí tiene una de las mayores propor-ciones de personal profesional y técnico (65por ciento) de todas las prefecturas. El per-sonal de apoyo administrativo es sólo 34 porciento. Debe notarse que cerca del 43 porciento del personal estará en el servicio civildado que han sido reclutados mediante pro-cesos de selección competitiva.

La prefectura potosina utiliza el "Siste-ma Integrado de Información Financiera(SIIF institucional)". Sin embargo, éste esconsiderado obsoleto, induciendo a una eje-cución ineficiente del gasto.

La ejecución del presupuesto de inver-sión de la prefectura durante el año 2004,fue sólo de 58 por ciento y los servicios de-partamentales ejecutaron sólo el 50 porciento.

II.8 La Prefectura de TaríjaEsta Prefectura aplica todos los sistemas

de la Ley SAFCO. Sin embargo, tal como otras

36


prefecturas, sufre de la burocratizaci n de

procesos.

La Prefectura utiliza su propio siste a deadministración financiera, por tanto estáfuera de los sistemas SIIF y SIGMA. Existeuna ausencia de integración con el niv l na-cional.

Los procesos de adquisición son dmi-nistrados bajo el sistema SICOES. En 005,sólo el 33 por ciento de los procesos e ad-quisición fueron concluidos.

La Prefectura de Tarija, así como sus ser-vicios departamentales tienen la mayor pro-porción de personal profesional y técnico(76 por ciento), con sólo 24 por cie to deapoyo administrativo. Sin embargo, tieneuna muy baja proporción de personal en elservicio civil (2 por ciento) y reclutados me-diante procesos de selección competitivos(3 por ciento).

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es sólo de 52 por c ento,mientras que los servicios departame talesmuestran un mejor desempeño con 6 porciento.

II.9 La Prefectura de Santa C r uzEsta Prefectura aplica los sistemas de la

Ley SAFCO. Sin embargo, existen significati-vos problemas induciendo en muchos asos,a burocratización.

Los procesos de adquisición son dmi-nistrados bajo el sistema SICOES. Si em-bargo, no es eficiente en la conclusión detales procesos. Durante el año 2004, 5 porciento de los procesos iniciados fuero con-cluidos, mientras que en 2005 este desem-peño disminuyó a 37 por ciento.

El personal prefectura) alcanza a ,327empleados, de los cuales cerca de 3 1 porciento son para apoyo administrativo y 70por ciento son profesionales y técnicos. Es-tas proporciones son bastante similares en

los servicios departamentales que tienen655 empleados. La Prefectura tiene sólo 0.3por ciento de su personal en el servicio civily no tiene personal reclutado mediante pro-cesos de selección competitivos.

La Prefectura utiliza el "Sistema Integra-do de Información Financiera (SIIF institu-cional)" en vez del SIGMA. Adicionalmente,requiere apoyo técnico para el sistema ope-rativo.

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es sólo de 66 por ciento,mientras que los servicios departamentalesejecutaron 69 por ciento.

III. CONCLUSIÓN

Las prefecturas enfrentan enormes des-afíos institucionales a la luz del proceso dedescentralización. La administración públi-ca en el nivel departamental está lejos deser eficiente, transparente y efectiva, en eluso de los recursos públicos. Existe débilrendición de cuentas debido al rol híbrido delos directores sectoriales y a la falta de se-paración entre el presupuesto nacional y de-partamental. Al mismo tiempo, las capaci-dades institucionales son limitadas y dispa-res entre prefecturas. Estas condiciones cre-an el riesgo de que la descentralización nocontribuya a mejorar los servicios para losciudadanos.

La estrategia para el fortalecimiento ins-titucional debería serla siguiente. Acá la re-comendación es alejarse del enfoque deotros países de América latina. Estos fre-cuentemente asumieron que era necesarioalcanzar un a serie de condiciones ex-anteque tendían a medir los desempeños pasa-dos de los gobiernos municipales y regiona-les. En cambio, seria mejor que el marco dedescentralización de Bolivia sea "enfocadohacia delante": en vez de transferir recursos

37


reflejando las asignaciones presupuestariashistóricas, sería mejor transferir fondos ata-dos a una fórmula basada en incentivos (in-cluso si esto resultara en montos distintos).También sería recomendable comprometer aque los gobiernos subnacionales entreguenmejores servicios dentro de un marco de res-ponsabilidad que fomente la rendición decuentas.

Asimismo, en vez de realizar "certifica-ciones" explicitas de las capacidades insti-tucionales de los gobiernos subnaciona-les-como se hizo en Perú y Colombia, porejemplo-se sugiere poner énfasis en pro-veer incentivos para mejorar los servicios.De hecho, el Decreto No. 28666 de 5 de abrilde 2006, ya establece un sistema de "certi-ficación" para los gobiernos departamenta-les de Bolivia, aunque quedan por definir loscriterios técnicos a ser utilizados para medirla capacidad subnacional. Las "certificacio-nes" de los gobiernos subnacionales fre-cuentemente no han sido eficientes en elcontexto de muchos países de América Lati-na. Las razones son, entre otras, la dificul-tad de encontrar indicadores objetivos ymedibles, no solo para evaluar la capacidadgeneral del gobierno local, sino también lacapacidad sectorial específica que se re-quiere para entregar servicios descentraliza-dos en salud, educación o caminos. Tales in-dicadores necesariamente miden el desem-peño pasado solamente, y no el potencialfuturo de los gobiernos locales. Adicional-mente, para que las "certificaciones" seanefectivas y funcionen bien, se requiere de unalto nivel de credibilidad y compromiso porparte del gobierno central para no transferirresponsabilidades a los gobiernos subnacio-nales no elegibles, lo que resulta un dilemaparticularmente en aquellos procesos dedescentralización que han sido impulsadospor las demandas regionales. Por estas razo-

nes, un enfoque más adecuado seria (i) elmedir capacidades institucionales mínimassobre la base de sistemas de gestión claveque apoyen la rendición de cuentas-al me-nos un sistema de gestión financiera; de re-cursos humanos; y un sistema de comprasinstalado y funcionado-(¡¡) medir el des-empeño para sostener y mejorar la calidadde los servicios entregados; y (iii) comenzara transferir aquellas responsabilidades quesean adecuadas para un gran número de mu-nicipalidades o regiones.

Al mismo tiempo, está claro que un tipode descentralización sofisticado implemen-tado, por ejemplo, en Canadá, España yotros países europeos que está más y másorientado a resultados, no se puede imple-mentar sin que se estén previamente clarifi-cadas las responsabilidades entre niveles degobierno. A menos que se den tales condi-ciones, es improbable que los acuerdos in-tergubernamentales sean efectivos. Portanto, dada la presente transición de Boliviahacia un Estado más descentralizado, susposibilidades reales para lograr una gestiónen base a resultados no parecen ser muyfuertes.

Un importante elemento estratégico esseparar más los roles y responsabilidades delos niveles de gobierno antes de proveer alas prefecturas con responsabilidades adi-cionales. Existe una necesidad de distinciónentre las funciones nacionales y departa-mentales (incluyendo contabilidad y presu-puesto) para obtener una responsabilidadmás adecuada entre los niveles de gobierno.Esto debería ser considerado como un pre-rrequisito para mejorar las capacidades delos gobiernos subnacionales. El periodo detiempo, mientras no se conozcan las reco-mendaciones de la Asamblea Constituyente,parece ser ideal para llevar a cabo muchas delas reformas requeridas.

3. RESPONSABILIDADFISCAL Y ADMINISTRACION

DE LA DEUDA SUBNACIONAL

El fortalecimiento de la responsabilidad fiscal es de creciente

preocupación para la segunda fase de descentralización en

Bolivia. El país enfrenta desafíos similares a otros en la

región, donde los gobiernos subnacionales han ganado autonomía

fiscal, sin un marco adecuado de regulación y disciplina fiscal. Una

política fiscal de gobiernos subnacionales insostenible puede tener

consecuencias negativas para todo el país, e inclusive más allá del

sistema intergubernamental: pone en riesgo los servicios

públicos-por los que el gobierno central tiene la última

responsabilidad política-la seguridad del sistema financiero, el

acceso al crédito internacional del país y la estabilidad

macroeconómica global. Muy frecuentemente, el gobierno central

se ve obligado a absorber la deuda subnacional lo que puede

afectar su propia sostenibilidad fiscal y premiar la táctica fiscal

populista de los gobiernos subnacionales receptores. Este capítulo

proporciona un análisis de las lecciones aprendidas en la reciente

crisis de la deuda municipal del país, el marco actual de reglas y

que reglamentos pueden considerarse para profundizar la

responsabilidad fiscal, a la luz de la descentralización dirigida a los

gobiernos departamentales.

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I. INTRODUCCIÓN

El fortalecimiento de la respons bili-dad fiscal es de gran preocupación para lasegunda fase de la descentralización enBolivia. El país enfrenta desafíos sim laresa otros países en América Latina, condelos gobiernos subnacionales han ganadoautonomía fiscal sin antes dotarse e unadecuado marco de regulación y disciplinafiscal.

Una política fiscal insostenible d losgobiernos subnacionales puede tener con-secuencias negativas para todo el país , in-clusive, más allá del sistema intergub rna-mental. En efecto pone en riesgo los ervi-cios públicos -por los cuales el gobiernocentral puede tener la máxima respons bili-dad-, la seguridad del sistema finan iero,el acceso al crédito internacional del país yla estabilidad macroeconómica global Muyfrecuentemente el gobierno central e veobligado a organizar rescates financie s detal suerte que pueden perturbar su ropiasostenibilidad fiscal y premiar la táctica fis-

cal populista de los gobiernos subnaciona-les receptores.

En las décadas recientes, Bolivia ha rea-lizado fuertes y algunas veces dolorosos es-fuerzos, para mejorar la administración ma-croeconómica y ahora el país necesita ase-gurar que los nueve prefectos, recientemen-te elegidos, no abusen del recurso común dela estabilidad financiera de la Nación. Daracceso a la deuda a los gobiernos subnacio-nales podría socavar esta meta, si no es bienadministrada y sujeta a regulaciones clarasque puedan hacerse cumplir.

Para enfrentar este problema, algunospaíses-incluyendo Brasil, Colombia, Perú,Argentina, India, Nueva Zelanda y Sud Áfri-ca-han aprobado legislación con el títulode ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Losgobiernos parecen tener interés en las LRFspor dos razones relacionadas entre sí: (i) pa-ra que un gobierno controle sus impulsos deentrar en déficit excesivo y (ii) para que ungrupo de gobiernos en el mismo país, hagacumplir un convenio mutuo de que cada unode ellos evitará entrar en déficit excesivo.

1 Recuadro 3.1 - REGLAS DE LEYES DE RESPONSABILIDAD FISCAL

1. Requieren transparencia mediante la pu licación de la información sobre los detalles de programa-ción e implementación real de las finan as a través del sector público.

2. Deben frenar déficits subnacionales (S N ) previniéndolos anticipadamente y/o imponiendo multasextras que tienen efectos más rápidos y en adición a las consecuencias normales de la imprudenciafiscal.a. Instituciones impuestas por el gobi rno nacional a los gobiernos subnacionales (GSNs).b. Instituciones impuestas por los GS s así mismos en respuesta a su contexto fiscal, incluyendo

principalmente las reglas y compo amiento del gobierno nacional.3. Deben frenar al gobierno nacional de:

a. Provocar déficits insostenibles.b. Mitigar las consecuencias de exceso fiscales subnacionales.


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RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

En ambas situaciones la LRF funcionaria co-mo un mecanismo de compromiso-en elprimer caso a través del tiempo para com-prometer a los futuros gobiernos; y, en el se-gundo caso, a través del espacio para coor-dinar a los gobiernos en diferentes jurisdic-ciones.

Varias características de estas leyes sonde particular relevancia para Bolivia, dondeel debate sobre la adopción de dicha ley aúnestá en vigencia. Ellas se resúmen en el Re-cuadro 3.1.

Dada la reciente decisión de Bolivia deimpulsar una descentralización hacia los go-biernos departamentales electos, este capí-tulo se concentra principalmente en la ad-ministración de la deuda subnacional a niveldepartamental. También evalúa la experien-cia de responsabilidad fiscal a nivel munici-pal, para obtener las lecciones que son úti-les para los gobiernos departamentales.

II. ANTECEDENTES : ESFUERZOSANTERIORES PARA FORTALECER LARESPONSABILIDAD FISCAL EN LOSNIVELES SUBNACIONALES

Las siguientes son las principales regula-ciones de la deuda, de acuerdo con la Cons-titución boliviana, así como con las leyesespecíficas` que se han adoptado. Durante

los recientes años pasados, se han agregadouna serie de regulaciones de la deuda, no to-das necesariamente complementarias por loque existen algunas incompatibilidades."> Deuda de largo plazo sólo puede ser emi-

tida mediante el Sistema de Tesorería delEstado.Deuda externa (incluyendo aquella de losgobiernos subnacionales) es garantizadapor el gobierno central. Necesita aproba-ción explícita del Congreso.Deuda doméstica de corto plazo puedeser accedida directamente por entidadesdescentralizadas, siempre que sea con-sistente con la programación financierade estas entidades, así como del Ministe-rio de Hacienda.

> Emisión de deuda entre entidades públi-cas está prohibida (excepto para las en-tidades financieras).

> La norma principal" que regula la deudapara prefecturas y municipalidades (to-das las fuentes de deuda) es (i) un límitemáximo para el servicio de la deuda del20 por ciento del ingreso actual y (ii) ellímite máximo del stock permitido es200 por ciento del ingreso actual.La mayoría de los préstamos domésticos

a las municipalidades provienen del FondoNacional de Desarrollo Regional (FNDR). Casi80 municipalidades tienen acceso al finan-

13 Por ejemplo, la Ley SAFCO 1178 de 1990.

14 Ley de Municipalidades, Art. 12, 115, 172; Ley 1834 del Mercado de Valores; Resolución SupremaNo.218041 ( Normas Básicas del Sistema de Crédito Público) 1997; Decreto Supremo No. 26944 de 28 defebrero de 2003, establece una nueva norma para la deuda orientada a los esfuerzos de recaudación deingresos en las municipalidades (tasas de interés mas favorables son concedidas por el FNDR acondición de que el indicador "recaudación propia actual/gastos actuales' sea mejorado en lasmunicipalidades); Circular 58/249/99 emitida por la Superintendencia de Bancos y EntidadesFinancieras orientada al fortalecimiento de los controles ex - ante en nombre del Ministerio deHacienda para que las municipalidades inicien sus operaciones de crédito.

15 La así denominada "regla 20/200". Establecida por la Resolución Suprema No.218041 ( Normas Básicasdel Sistema de Crédito Público), 1997; y ley de Administración Presupuestaria No. 2042, 1999.

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ciamiento a través de esta ventana. El NDRencabezó previamente un esfuerzo par for-talecer la administración municipal nan-ciera, esfuerzo cuya efectividad fue limitadaa la luz de la crisis que perdura desde 1 99.

En 1999 varias municipalidades no odi-an servir su deuda. Esto se debió a varias ra-zones. El proceso de descentralizació queempezó en 1994 implicó aumento en la res-ponsabilidades del gasto. Al mismo tie po,la deuda subnacional fue sub-regulada po-bremente monitoreada. La siguiente risisde la deuda municipal también se de ió alempeoramiento global de las condic onesmacroeconómicas. Como resultado, pa icu-larmente [as municipalidades más gr ndes(en términos de población), la mayo a deellas capitales de departamento, se s bre-endeudaron y no tuvieron capacidad d ser-vir su deuda.

Enfrentado con un creciente proble a dedeuda subnacional, el gobierno central in-tervino alas municipalidades insolvent s enel año 2000. La respuesta del gobiern fueestablecer el Plan de Readecuación F nan-ciera (PRF), un fondo de fideicomiso dmi-nistrado a nivel central, que era parcial en-te financiado mediante las transferenci s deco-participación y también parcialme te através de la comunidad internacional d do-nantes".

Nueve municipalidades ( a las que másadelante fueron agregadas dos prefect ras)tenían sus transferencias de co-partí ipa-ción interceptadas. Se les proporcio ó fi-

nanciamiento adicional a través de donan-tes con crédito externo. Los recursos fueronusados para pagar a los proveedores y ladeuda municipal fue reprogramada". Lasmetas de la deuda anual fueron establecidaspara un horizonte de tres años.

Este programa fue manejado por una uni-dad especial en el Ministerio de Hacienda.Desde el principio quedó claro que el PRFfuncionaría solamente en forma transitoria,hasta que se haya alcanzado un controlefectivo de la deuda municipal. De acuerdocon la cláusula de plazo fijo, que fue esta-blecida al principio del programa, el PRFfuncionaria por cinco años y cerraría oficial-mente el 2004. La salida de personal califi-cado, que había hecho un monitoreo regulary estricto sobre las municipalidades sobre-endeudadas, es una pérdida desafortunadade capital humano institucional que habríasido útil para monitorear los departamentosque están entrando en el proceso de descen-tralización. En vez de intervenir directa-mente en gobiernos subnacionales, en el2005 el Ministerio de Hacienda establecióuna Central de Información de Riesgo(CIR)18. Este sistema tiene el objetivo de pu-blicar regularmente información sobre lasfinanzas municipales mediante la divulga-ción mejorada de información sobre lascuentas subnacionales. Con ello, teórica-mente, se establecen incentivos a los pres-tamistas de evaluar nítidamente la capaci-dad de endeudamiento de los gobiernos sub-nacionales.

16 Decreto Supremo No. 25737, Plan de Readécuación Financiera, 14 de abril de 2000.

17 Regulación complementaria mediante Dec to Supremo 25907, 22 de septiembre de 200: cinco añospara la deuda con la Caja Nacional de Sal 1 y el FONVIS; siete años con la deuda del tesoro, ServicioNacional de Patrimonio del Estado y Direc ión de Pensiones.

18 Decreto Supremo 28213. El sistema de administración es el Sistema de Administración e Información deDeuda Subnacional (SAIDS).

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La historia del programa PRF del 2000entrega lecciones importantes . Por primeravez desde que se adoptó la descentraliza-ción en 1994 , el gobierno central pudo esta-blecer un marco de reglas rígidas que ha dis-ciplinado a las municipalidades . El programaha disminuido la deuda municipal agregadasin proveer condonaciones de deuda , pero lareducción de la deuda no ha sido exitosa entodas las municipalidades o prefecturas. Al-gunos gobiernos subnacionales estaban porencima de las metas anuales establecidaspara la deuda, incluyendo a Santa Cruz y Co-chabamba , dos de las municipalidades másgrandes. Si bien la reducción de La deuda nofue totalmente exitosa , el programa ha cre-ado algunos incentivos que pueden servircomo punto de partida para alcanzar una so-lución más completa para el problema de ladeuda municipal.`

El programa del PRF fue menos exitosoen la aplicación de las sanciones comple-mentarias establecidas20. Su desempeño fueparticularmente pobre con respecto a la en-trega e intercambio de información en rela-ción a las finanzas municipales . Por ejem-plo, el gobierno central estableció sancio-nes para la falta de entrega de informaciónpresupuestal por parte de las municipalida-des, pero éstas no funcionaron , porque nofueron graduales , lo que les hubiera dado decredibilidad . Por tanto , resultó poco creíblela sanción de parar las transferencias inter-

gubernamentales a municipios , dado quepara ellos son la línea de vida financiera. Lassanciones fueron políticamente imposiblesde aplicarlas . Otro ejemplo son las audito-rias de presupuestos municipales que no serealizaron nunca.

Cuando terminó el programa del PRF lapolítica de endeudamiento del gobiernocentral evolucionó . El cambio constituyó enque los incentivos de arriba-abajo basadasen controles administrativos fueron com-plementados con incentivos en base al mer-cado para las municipalidades más populo-sas. A los gobiernos locales con más de50.000 habitantes-esto es, la mayoría delos municipios capitales de departamento,entre ellos La Paz y Santa Cruz- se les requi-rió una evaluación de riesgo crediticio a car-go de agencias de calificación del sector pri-vado.` De acuerdo con el Decreto Supremocorrespondiente , las municipalidades notendrían permiso para endeudarse sin unaevaluación favorable de riesgo crediticio.

Esta respuesta del Ministerio de Hacien-da parecía plausible, porque el problema dela deuda municipal estaba concentrado enlas municipalidades más grandes-que no loson tanto como para declarar la bancarrota,ni suficientemente grandes como para per-mitirles incumplir-por tanto , son más pro-clives a recibir condonaciones de deuda delgobierno central . El comportamiento de al-gunas de elas mostró que los controles ad-

19 Universidades , que son entidades semi-autónomas descentralizadas, tienen ingresos sustancialesdestinados desde el gobierno central ( sistema de co-participación ) y tienen facultad de endeudarse, loque han ejercido con poca supervisión . En este sentido , reglas para la responsabilidad fiscal tambiénserian útiles para las universidades.

20 A traves del Ministerio de Hacienda , por Resolución Ministerial No.122 , del 18 de marzo de 2003.

21 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002 . Otra medida complementaria de este Decretofue limitar la retención del ingreso compartido al 50 por ciento de manera que el FNDR, y otrosprestamistas , también estarían expuestos a un mayor riesgo de crédito ( Art. 3).

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ministrativos por sí solos no eran sufites para frenar a los deudores. Sin embeste enfoque en base al mercado no a vmás allá de la aprobación oficial de untodología para las evaluaciones del rde crédito. En consecuencia, queda po

cien-argo,anzó

a me-iesgor de-

terminar si los incentivos de mercado haríanalguna diferencia en Bolivia, ya quenanciamiento doméstico y el mercadopitales pueden ser muy pequeños pardicho enfoque sea exitoso.

Mientras tanto, hay un uso creciefondos de fideicomiso que descuentanmáticamente el servicio de la deuda mpal de los recursos de la co-participmunicipal. Casi todos los préstamoFNDR operan ahora bajo este sistema.tras que esta política fue inicialment

el fi-e ca-que

deeuto-nici-cióndel

ien-una

mera respuesta de emergencia del Mini teriode Hacienda en el contexto de la crisis de ladeuda municipal posterior al año 1999exclusivamente dirigida a los once gobisubnacionales que fueron parte del progdel PRF, ahora existe un total de 53 fonfideicomiso` (42 para municipalidadepara prefecturas y universidades).

y fue?rnosramaos dey 11

De acuerdo con la ley," un máximo del 50por ciento de las transferencias de la copar-ticipación puede ser retenido. Se puedeconcluir señalando que las regulaciones dela deuda subnacional en Bolivia se han enfo-cado fuertemente en los deudores, p ro nolo suficiente en los prestamistas. Mientrasque el límite del 50 por ciento sobre a re-tención de la co-participación expone a losprestamistas, particularmente al FN R, ariesgo de crédito, tales incentivos y prohibi-

ciones solo pueden ser totalmente efectivassi también las instituciones prestamistasestán sujetas a reglas e incentivos surgidosdel mercado. Este, sin embargo, no es, en laactualidad, el caso de Bolivia, por lo menosno para el FNDR como principal ventana depréstamo para las municipalidades.

A pesar de que el stock de la deuda sub-nacional no es totalmente conocido en Boli-via, se estima que su tamaño alcanza el 6por ciento del PIB de 2005: aproximada-mente 1.25 por ciento del PIB para los go-biernos departamentales y 4.75 por cientopara las municipalidades. La mayoría de ladeuda municipal es a proveedores y una granparte es flotante. Estos tipos de deuda songeneralmente difíciles de cuantificar, debi-do a su forma más compleja de registro y re-porte. Por tanto, es posible que el tamañode la deuda municipal y departamental estésub-estimado.

Existen varias lecciones aprendidas de lareciente historia de fortalecimiento de laresponsabilidad fiscal en Bolivia. Estas lec-ciones son:

Las sanciones deben ser graduales paraser creíbles.

> La deuda está mayoritariamente concen-trada en los gobiernos departamentaleso municipales más grandes24.

> Los límites para el servicio de la deuda oel stock de la deuda (la denominada "re-gla 20/200" antes explicada) no son su-ficientes para establecer un marco de in-centivos efectivo y coherente para la ad-ministración de la deuda subnacional ypara la responsabilidad fiscal.

22 Mientras tanto, los fondos de fideicomiso del programa PRF se están cerrando.

23 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002.

24 Las municipalidades de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto juntas tienen casi el 70 por ciento delstock total de la deuda municipal.

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> Bolivia tendrá que permanecer principal-mente en un sistema de deuda con con-troles de tipo administrativo y de "arri-ba-abajo", en vez de enfoques en base almercado.

> Enfocarse solamente sobre la deuda noes suficiente para fortalecer la disciplinafiscal. Se necesita un amplio marco deresponsabilidad fiscal y uno que abarquea los acreedores y a los prestatarios.

III. NUEVOS DESAFÍOS QUEIMPLICA LA DESCENTRALIZACIÓNHACIA LOS GOBIERNOSDEPARTAMENTALES

Bolivia inicia ahora una segunda fase dedescentralización. Esta nueva fase se enfocafuertemente sobre los gobiernos departa-mentales. El proceso hacia la descentraliza-ción departamental implica por lo menostres nuevos desafíos para la responsabilidadfiscal:> Primero, empezando en 2006, los depar-

tamentos van a recibir una cantidadsubstancial de recursos a través de lanueva Ley de Hidrocarburos (LH). Consi-derando que las actuales reglas para ladeuda están basadas en el ingreso co-rriente total, los recursos adicionales porla LH aumentan automáticamente la ca-pacidad de endeudamiento concedida alos gobiernos departamentales.

> Segundo, a partir de 2006, los gobiernosdepartamentales habrán elegido prefec-tos, lo que implica un status de autono-mía de facto. Es probable que la Asam-blea Constituyente proponga un nuevomarco constitucional, convirtiendo a losgobiernos departamentales de jure engobiernos autónomos verdaderos.Tercero, a pesar de que aún no se ha to-mado una decisión formal, es posible que

varios servicios sociales importantes seandescentralizados, tales como educaciónbásica, cuidado básico de la salud y cami-nos secundarios. Algunos de ellos impli-can gastos rígidos (por ejemplo, cerca de50 por ciento de los gastos de educaciónson destinados a la planilla salarial). Sinembargo, los ingresos de los hidrocarbu-ros son volátiles y no puede esperarse quelos gobiernos departamentales puedanajustar sus gastos cuando haya una caídaen los ingresos.Dada la experiencia pasada y las leccio-

nes aprendidas respecto a la responsabili-dad fiscal de las municipalidades, será im-portante tener instituciones adecuadas aesos efectos-incluyendo posiblementeuna ley de responsabilidad fiscal-para ayu-dar a prevenir futuros problemas fiscalescon los gobiernos departamentales.

Como se demuestra en el Tabla 3.1., en2004 los gobiernos departamentales teníanun stock de deuda de US$258 millones, quees casi 1.25 por ciento del PIB. En 2005, elservicio de la misma es de US$21.8 millones,o casi 0.8 por ciento del total de los ingre-sos del sector público. La mayoria de los go-biernos departamentales usan una porciónrelativamente alta de su ingreso corrientepara servir su deuda y la mayoria tienen unelevado stock de la misma. El principal des-afio con la antigua deuda prefectura) es laambigüedad de su status legal. Las prefec-turas son formalmente instituciones del go-bierno central, divisiones desconcentradasdel gobierno nacional. Esto implicaría que ladeuda de las prefecturas es automáticamen-te obligación del gobierno central. Inclusola forma en que se manejó la deuda, fue talque las prefecturas eran, en gran medida,autónomas. Existe el riesgo de que una vezque las prefecturas se conviertan en gobier-nos autónomos dentro de la nueva Constitu-

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ción, no reconozcan esta deuda antig a. Nose puede tener certeza de que las pre ectu-ras continúen sirviendo esta deuda. T 1 am-bigüedad es preocupante y si no es aorda-da, podría llevar a reclamos legales q e de-ben anticiparse.

IV. LINEAMIENTOS DE LAEXPERIENCIA INTERNACIONALPARA FORTALECER LARESPONSABILIDAD FISCAL

Razones Económicas y Políticas. omomecanismo de compromiso, una LRF tienedos funciones básicas de apoyo a una ocie-dad democrática con gobiernos desce trali-zados. Primero, limita los excesos en l usodel recurso común de la estabilidad 'finan-ciera y fiscal de la Nación. De lo con ario,

podría ocurrir que los gobiernos individua-les maximicen sus intereses sin una comple-ta consideración de los costos que caen so-bre otros gobiernos a futuro y sobre otrasjurisdicciones del país. Segundo, una LRF li-mita los intereses electorales al determinarque, cualquiera sea el ganador, estará limi-tado por algunas reglas en su comporta-miento fiscal. Las evidencias histórica e in-ternacional indican que limitar los interesesen las transiciones políticas (no solamenteen términos de política económica, sinotambién en cuanto a la sobrevivencia políti-ca de los oponentes) es esencial para un go-bierno constitucional democrático esta-ble25. Por supuesto, una LRF solamente pue-de apoyar a completar estas funciones siexiste un adecuado respeto por el estado dederecho.

Tabla 3 . 1 - ESTIMACIÓN DE LA DEUDA MANTENIDA POR LAS PREFECTURAS , 2004-05

Gobierno Ingreso corriente Se icio de la

departamental en 2004 deu d a en 2005

(prefectura) (en millones (e millones

de US $) e US$)

Stock de la Porcentajesdeuda en 2004 Servicio de Stock de(en millones la deuda la deudade US$) (*) (**)

La Paz 18.36 3.14 36.08 17% 196%Oruro 8.30 1.50 14.62 18% 176%Potosí 8.86 2.03 27.86 23°/0 315%Cochabamba 34.27 1.46 39.00 4°/o 114°/0

Chuquisaca 10.33 1.21 20.59 12% 199°/°Ta rija 67.94 4.63 40.40 7% 59%Santa Cruz 37.30 5.75 61.98 16% 166°/0Beni 10.38 1.65 14.73 16% 142°/0Pando 5.93 0.48 3.34 8% 56%Total 201.67 21.84 258.61 -- --

Nota: (*) Servicio de la deuda máximo permi `do es 20 por ciento del ingreso corriente;(**) El stock máximo de deuda permitida es 200 por ciento del ingreso corriente.

Fuente: Ministerio de Hacienda, OGCP, 2005.

25 North y Weingast, 1989.

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Una LRF ¿por quién y para quién? LasLRF en países unitarios, como Bolivia, sonsiempre criaturas del gobierno nacional (enpaíses federales, podría ser totalmente na-cional como en Brasil, o en paralelo en losniveles nacional y estatal como en India).En los casos relevantes, como Brasil, Colom-bia y Perú, pertenecen a los gobiernos sub-nacionales así como al nacional. En todoslos casos, la LRF no es la única ley o institu-ción que controla el comportamiento fiscalsubnacional, sino más bien es parte de unared de leyes y regulaciones del sector finan-ciero para ese propósito.

Controles e incentivos . Las caracterís-ticas de los países afectan tanto a la nece-sidad de control fiscal de las institucionessubnacionales, como a su efectividad. Dehecho, la descentralización política aumen-ta la necesidad de una LRF en alguna medi-da y también hace que sea más difícil deaprobar y cumplir exitosamente. La centra-lización política puede sustituir a una leyde responsabilidad fiscal si es que existenlas siguientes condiciones: el partido ma-yoritario del ejecutivo controla la legislatu-ra; fuertes identidades y unidad partidaria;menor autonomía de los gobiernos subna-cionales; fuerte autoridad nacional ejecuti-va vis-á-vis la legislación nacional y compa-rada a la influencia de los gobernadores re-gionales sobre los legisladores. En la medi-da en que la Constitución y el sistema par-tidario conduzcan a una centralización delpoder, el país tendrá menos necesidad deuna ley especial para coordinar la disciplinafiscal entre niveles de gobierno.

El déficit y la deuda surgen de la decisiónconjunta de los gobiernos y sus prestamis-tas (incluyendo proveedores que permitenpagos diferidos) y esas decisiones se hacena la luz no sólo de las reglas que rigen la

emisión de la deuda, sino también de las ex-pectativas ex-ante acerca de lo que va a su-cederle al prestamista y a los deudores, sisurgen dificultades para el pago-quién vaa perder dinero o quién va a ser forzado a undoloroso ajuste. Las decisiones de ese mo-mento de préstamo -"el pecado origi-nal"- se volverán un fait accompli condi-cionando toda decisión subsiguiente. Estoapunta a dos dimensiones importantes decontrol del préstamo del gobierno: (i) su ti-po de programación en el tiempo-contro-les ex ante o incentivos ex post- y, (ii) siellos actúan sobre los prestamistas o sobrelos deudores. Todos estos juntos hacen unamatriz con cuatro celdas (Tabla 3.2).

Idealmente, cualquier préstamo deberíaestar sometido a restricciones en los cuatrocuadrantes. Confiar solamente en restric-ciones ex-ante, sin consecuencias ex-post,da a los prestamistas y deudores irrespon-sables un gran incentivo para saltar las ba-rreras iniciales y hacer transacciones paraque más tarde obtengan un rescate finan-ciero. De hecho, esto sucedió en Brasil aprincipios de los años 90. Confiar solamen-te en las consecuencias ex-post permiteque las entidades irresponsables (y gran-des) tomen deudas enormes que ni el go-bierno nacional ni el resto del mundo ten-drán el temple para hacer cumplir. Las res-tricciones ex-ante son críticamente impor-tantes en economías donde los bancos einstituciones financieras son de propiedadde los gobiernos y los mercados financierosno están totalmente liberalizados. Bajo ta-les condiciones, las decisiones de la asig-nación de crédito no se guían fuertementepor consideraciones de protección de losintereses de los prestamistas. Confiar sola-mente en las restricciones sobre los deudo-res, significa que algunos prestamistaspueden todavía empujar la contratación de

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nuevos préstamos y encontrar políticos cionados en el cuadrante superior izquier-irresponsables dispuestos a endeuda se al do, están incluidos en las LRFde Brasily Co-margen de las reglas. lombia y tienen un importante rol para ase-

Los controles ex-ante sobre la pl nilla gurar que los gobiernos subnacionales man-salarial (y otros gastos inflexibles), men- tengan algún margen de ajuste en respues-

Tabla 3.2 - CANALES P RA EL CONTROL DE DÉFICITS Y DEUDA

Para d^udores

Controles Todos los gobiernos}ex-ante - Préstamos solamente para inversión

(aprobado por una abropiada revisióntécnica)Límites sobre la plarhilla salarial y otroscompromisos de gastos inflexiblesTechos de deuda

Consecuenciasex-post(comoincentivospara prudenciaex ante)

Metas del déficitRestricciones sobre réstamosinternacionales iGobiernos subnaMales solamente:Regulación de préstamos de gobiernossubnacionales, en bese a criterios decapacidad fiscal (regulaciones delgobierno central, Banco Central, u otrainstitución)

Todos los gobiernos}

- límites sobre el fina ciamiento del

El gobierno central o acepta la deuda

del gobierno subnac onal

Servicio de la deuda retenido de lastransferencias a los obiernossubnacionales

Banco CentralSin rescate (del gob erno central o de lacomunidad internad nal) y ningúnejercicio de deuda si la adecuadacondicionalidadPublicación de resul ados fiscalesdetalladosGobiernos subnacio ales solamente:

Para prestamistas

Todos los gobiernos:

Ningún financiamiento directodel Banco CentralRestricciones sobre préstamosinternacionalesRegulaciones del BancoCentral u otra agencia desupervisión financieraGobiernos subnacionalessolamente:Nacionalización de créditos alas regiones (o estados)requerimientos de capitalaumentados para el prestamosa los gobiernos subnacionalesriesgosos

Todos los gobiernos:

Fuerte supervisión de bancosGobiernos subnadonalessolamente:las regulaciones requierencastigos de capital porpérdidas de la deuda de losgobiernos subnacionales


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ta a shocks en el flujo de ingresos. Si lasplanillas salariales consumen casi todo elingreso en tiempos buenos, entonces unshock pone más presión sobre el gobiernopara que incumpla la deuda, en vez de en-frentar la tarea (algunas veces legalmenteimposible) de recortar empleos o salariosen el corto plazo.

V. ALTERNATIVAS DE POLÍTICAPARA BOLIVIA EN EL FUTURO

V.1 Estrategia para laresponsabilidad fiscalEn la medida que avancen con la descen-

tralización planificada para los gobiernosdepartamentales y dada su situación y la ex-periencia internacional, los hacedores depolítica van a enfrentar una serie de temas:

¿Debe Bolivia tener una LRF nacionalo solo una mezcla de otras leyes y regula-ciones ? La experiencia internacional mues-tra que pueden desarrollarse otras leyes y re-gulaciones para tener un marco adecuadoque asegure la responsabilidad fiscal. Boli-via podría empezar incorporando ideas parauna LRF dentro de las varias leyes y regula-ciones sectoriales, desarrollando consensossobre la marcha y entonces, en dos a tresaños, poner todo el marco dentro de unaLRF. Aunque esta LRF inicial no incorporetodo lo que los bolivianos podrían desearque eventualmente cubra, debería generarun primer consenso entre los interesadosprincipales, acerca de lo que ellos quierenpara proteger el recurso común de la estabi-lidad fiscal. La Constitución también podríaincluir el principio básico de sostenibilidadfiscal en todos los niveles de gobierno, perodebería dejar espacio para que la legislaciónsaque ventaja de las lecciones de la expe-riencia para afinar los instrumentos y lograrun marco fiscal sólido.

¿Una LRF para quién? La evidencia in-ternacional muestra claramente que si el go-bierno nacional no se comporta con respon-sabilidad fiscal, los gobiernos subnaciona-les incurren en lo mismo. Por tanto, la LRFnecesita establecer un marco de reglas parael gobierno central, así como para los go-biernos subnacionales y a otras entidadesdescentralizadas (las universidades, porejemplo), para asegurar que haya un sólidomarco fiscal para todos.

¿Cuál debería ser el alcance de unaLRF y de otras normas para la responsabi-lidad fiscal? Internacionalmente, las LRFsvarían ampliamente en su cobertura. Muchodepende de lo que esté cubierto en otras le-yes y cuál sea la naturaleza de los problemasfiscales presentes. Se deben considerar tresdimensiones:

(i) Transparencia . Todas las LRF confunciones comparables requieren publi-cación de información. Esto está vincu-lado con el permiso para endeudarse (delexterior) y con las regulaciones del sec-tor financiero que solamente reconocenlos préstamos como activos en los balan-ces del banco, si es que la informaciónclave acerca de ellos se hace pública. Laexperiencia en México y otros paísesmuestra que la revelación de informa-ción sobre deuda flotante (incluyendodeuda a proveedores) tiene un buenefecto para motivar la responsabilidadfiscal. De hecho, la LRF podría hacer quela transparencia sobre la deuda sea un re-querimiento para que sea reconocida ylegalmente exigible.(ii) ¿La LRF se enfoca solamente enlos balances fiscales o cubre otros te-mas fiscales ? Claramente las reglasacerca de los stocks y saldos de deudapara los gobiernos subnacionales estánusualmente en el núcleo de una LRF-

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tales como la actual "regla 20/200' pa-ra las municipalidades en Bolivi . Sinembargo, las reglas sobre los bal ncesfiscales se desglosarán, si ellas co fron-tan fuerte presión de otros temas e ad-ministración fiscal, especialment pla-nillas salariales excesivas. Algunas re-glas fuertes, pero simples para la lani-lla salarial y otros gastos inflexible , co-mo en Colombia y Brasil, podrían ayudara mantener la situación subnacion 1 ba-jo control. Por ejemplo, una LRF útil pa-ra Bolivia podría tener tres reglas sim-ples: (i) límite al crecimiento denuevascontrataciones y de aumentos sa ana-les; (ii) en el caso de los departam ntoscon planillas salariales sobre ciert por-centaje de ingresos, requerir congela-miento de salarios y de contrataciónhasta que el problema haya sido frenadoy el crecimiento económico dismin ya laproporción salario/ingreso a un gradoaceptable; (iii) prohibir cualquier uevacontratación o contrato de inversi n enel ultimo año o determinados mese pre-vios al final del ejercicio de un gob ernodepartamental.

> (iii) ¿Se requiere la planificación fis-cal anual o multi-anual? La más ex-haustiva LRF requiere ejercicios d pla-nificación multi-anuales, pero la v rda-dera práctica de excelencia impli a laadaptación a las circunstancias act alesdel país. En concreto, requerir aquelloque el país no esta listo para hacer, esuna mala práctica y empeora la itua-ción, pues, muestra al gobierno omoincapaz de cumplir con sus propi s le-yes. Dada la reciente inestabilidad polí-

tica de Bolivia y la volatilidad en la si-tuación fiscal, probablemente sea mejorempezar con reglas y compromisos porun año a la vez; luego, cuando se logrenresultados, el gobierno podría empezar ahacer proyecciones multianuales, y en-tonces podría requerirlas por ley en unaLRF revisada.

V.2 Opciones de políticaAnalizando las opciones de la Tabla 2.2 y

considerando la situación de Bolivia, las si-guientes parecen ser medidas iniciales pro-metedoras para controlar el uso de la deuda:

a) ¿Qué controles sobre los deudores?Controles ex ante: ningún préstamo in-

ternacional, excepto a través de una agencianacional del gobierno en términos concesio-nales:

Préstamo solamente para inversión y nopara el costo total de la inversión (por lomenos un cierto porcentaje tiene que serpagado con los ingresos corrientes);

> Ningún préstamo si las razones de deudaestán por encima de la regla "20/200";

> Ningún préstamo si la planilla salarialexcede un cierto porcentaje de los ingre-sos corrientes;Ya que los gobiernos departamentalesvan a recibir una cantidad significativade nuevos recursos sin guías claras o pla-nes para gastarlos (las transferencias alos gobiernos departamentales aumen-tan en promedio 55 por ciento mediantela ley LH); en la transición lo mejor seriaempezar con una mora en sus préstamoshasta que los requerimientos de transpa-rencia sean totalmente alcanzados.

26 Como se mencionó anteriormente , la regla prevé que el servicio de la deuda no debe exceder el 20 porciento de los ingresos corrientes y el stoc ¡} de la deuda no debe exceder el 200 por ciento. Laaplicación de una serie de reglas de razon s más ajustada , sería apropiada para Bolivia.

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Controles ex post: Ningún salvataje fi-nanciero (ver más adelante sobre tratamien-to de la deuda antigua de SN).> Ninguna aceptación de deuda subnacio-

nal por el gobierno central;> servicio de la deuda retenido automáti-

camente de las transferencias, como encualquier convenio de préstamo.

b) ¿Qué controles sobrelos prestamistas?Controles ex ante: ningún préstamo ex-

terno, excepto a través de una instituciónnacional a tasas concesionales (de los do-nantes internacionales).> Si la deuda no es registrada apropiada-

mente (la deuda antigua tendría que serregistrada con un cierto periodo detiempo, por ejemplo tres meses) y la en-tidad prestamista no cumple con los lí-mites de razón de deuda (para nuevadeuda, emitida después de la ley), ladeuda no es legalmente exigible para eldeudor y, por tanto, las regulacionesbancarias no le permitirán contabilizar-las como un activo.Controles ex post: fuerte supervisión de

bancos y fondos de pensión, por ejemplo:.requiriendo el castigo de créditos incobra-bles.

Ningún salvataje;la deuda contraída violando la ley es nu-la y se elimina. (Por tanto, por ejemplo,solamente la deuda registrada de acuer-do con las provisiones de transparenciaseria legalmente exigible.)

> la deuda flotante y de corto plazo (inclu-yendo mora para los contratistas y traba-jadores) que no sea registrada y publica-da dentro cierto periodo (por ejemplo,60 días del siguiente pago) no es válidao cobrable.

c) ¿Cómo manejar la deuda antigua?Municipalidades: ningún salvataje, sola-

mente acabar la reprogramación como fueacordada en el programa PRF 2000.

Gobierno departamentales/ prefecturas:la antigua deuda prefectura) fue contratadapor el gobierno nacional. Dado su tamañorelativamente pequeño, es mejor que el go-bierno central continúe atendiendo estadeuda. Si existen preocupaciones acerca dela igualdad de la distribución de inversionesde infraestructura financiadas con esta deu-da, el gobierno nacional podría compensar-la con la distribución geográfica de su futu-ra inversión en infraestructura.

d) ¿Quién va a monitorear y hacercumplir las provisiones de la LRF uotras instituciones de control fiscal?Colombia y Brasil han desarrollado agen-

cias especializadas, dentro el Ministerio deHacienda, para monitorear la situación fis-cal en los gobiernos subnacionales y paradecir cuándo se deben aplicar sanciones(una autoridad superior tendría que tomar ladecisión de aplicar sanciones).

VI. CONCLUSIONES YCONDICIONES DE ÉXITO

El fortalecimiento de la responsabilidadfiscal debería ser un objetivo clave para lasegunda fase de la descentralización en Bo-livia. En los años recientes, el país ha hechofuertes y algunas veces dolorosos esfuerzos,para mejorar la administración macroeconó-mica y ahora el país necesita asegurar quelos nueve prefectos recientemente elegidosno abusen del recurso común de la estabili-dad financiera nacional. Dotar a los gobier-nos subnacionales de acceso a deuda podríasocavar esta meta, si no es bien administra-da y sujeta a reglas claras y que se aplican.

BANCO MUNDIAL - BIVICA · Tabla 4.6: Oficiales de la policía por planilla distrital (y...

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