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Avances de Investigación

El Financiamiento del Sistema Educacional del Perú:elementos para el diseño de una fórmulaper cápita en un contexto descentralizado

Reforma del Estado e instituciones públicas

Lorena Alcázar y Pilar Romaguera

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Avances de Investigación 7

El Financiamiento del Sistema Educacional del Perú: elementos para el diseño de una fórmula

per cápita en un contexto descentralizado1

Lorena Alcázar y Pilar Romaguera2

1 ElestudiofueencargadoporelBancoMundialcomorespuestaaunpedidodelMinistrodeEducaciónainiciosdel2010.

2 LasecciónderevisióninternacionalfuepreparadaporPilarRomaguera,SebastiánGallegosyGabrielaToledo,delCentrodeEconomíaAplicadadelaUniversidaddeChile.Elcapí-tuloderevisióndelcasoperuanofuepreparadoporLorenaAlcázar,DirectoradeInvestiga-cióndeGRADE,Perú.Elúltimocapítulo,queextraelasprincipalesrecomendacionesdelarevisióninternacionalparaelcasodelPerúylasprincipalesposibilidadesyrestriccionesqueseobtienendelarevisióndesusistemadefinanciamiento,fueescritoenconjuntoporPilarRomaguerayLorenaAlcázar.

La serie Avances de Investigación impulsada por el Grupo de Análisis para el Desarrollo(GRADE)buscadifundirlosresultadosenprocesodelosestudiosquerealizansusinvesti-gadores.Enconcordanciaconlosobjetivosdelainstitución,supropósitoesrealizarinves-tigaciónacadémicarigurosaconunaltogradodeobjetividad,paraestimularyenriquecereldebate,eldiseñoylaimplementacióndepolíticaspúblicas.

LasopinionesyrecomendacionesvertidasenestosdocumentossonresponsabilidaddesusautoresynorepresentannecesariamentelospuntosdevistadeGRADEnidelasinstitucionesauspiciadoras.

EstapublicaciónserealizóconlaayudadeunasubvencióndelCentroInternacionaldeIn-vestigacionesparaelDesarrollo,Canadá,bajolainiciativaThinkTank.

Lima,noviembredel2012

© GrupodeAnálisisparaelDesarrollo,GRADE Av.Grau915,Barranco,Lima,Perú Teléfono:2479988 Fax:2471854 www.grade.org.pe

DirectoradeInvestigación:LorenaAlcázarRevisióndetextoycuidadodeedición:AliciaInfanteTakeyAsistentedeedición:PaulaPinoV.Diseñodecarátula:ElenaGonzálezDiagramacióneimpresión:ImpresionesyEdicionesArtetaE.I.R.L.Cajamarca239C,Barranco,Lima,Perú.Teléfonos:247-4305/265-5146

Índice

1.Introducción 7

2.Experienciainternacionalsobrereformasalossistemasdefinanciamientodelaeducación 9

3.RevisióndelSistemadeFinanciamientoalaEducaciónen

Perú 35

4.Lineamientosparalapropuestadefinanciamientodela

educación:mecanismodeasignaciónpercápitaenun

contextodescentralizado 59

5.Referenciasbibliográficas 75

1.INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente estudio es proponer el diseño de un nuevosistemaparafinanciarlaeducaciónpúblicaenelPerú,cuyoenfoquecentralseaelsuministroderecursosbasadoenlapoblaciónatendiday con criterios compensatorios, dependiendo de las característicasde las instituciones educativas y las características de los alumnos,enuncontextodedescentralizaciónadministrativayorientadoa losresultadosdelprocesoeducacional.

Los objetivos específicos buscan dar respuesta a las siguientespreguntascentrales:

• ¿Cómoutilizarunafórmulaper cápitaparafinanciarlaeducaciónen forma eficiente, efectiva y equitativa, en un contexto dedescentralizaciónyconunenfoquebasadoenresultados?

• ¿Cuáles son las actuales restricciones en los sistemas definanciamientoalaeducación?

• ¿Cómocalcularlasasignacionespresupuestariasencadaniveldelacadenadegestión:desdeelcolegioalgobiernolocal,algobiernoregionalyalMinisteriodeEducación?

• ¿Quétipodefórmulafuncionaríamejorenelcontextoperuano?

El estudio toma en cuenta un conjunto de dificultades queenfrenta el actual sistema de financiamiento, en un contexto dedescentralizaciónparcialoincipientedelsistemaeducacionalenelPerú,

8ElFinanciamientodelSistemaEducacionaldelPerú:

elementosparaeldiseñodeunafórmulaper cápitaenuncontextodescentralizado

donde laorientaciónde asignar recursospresupuestarios asociados alogrosoresultadosesperadosestambiénunprocesoreciente.Recoge,además,laspercepcionesypreocupacionesdelosdiversosactores,tantoautoridadesdelMinisteriodeEducaciónyMinisteriodeEconomíayFinanzas,comodeexpertosentemasdeadministraciónregionaldelaeducaciónyexpertoslocalesenlosámbitosdeeducaciónyfinanzas,sobreloselementosquedebenserconsideradosenunapropuestaparalaincorporacióndeunafórmuladefinanciamientocompensatoriaporalumno,quecontribuyaamovilizarelsistemaeducacionalenposdelosobjetivosdecalidadyequidadeducativa.Así, sobre labasede larevisiónde la literatura, experiencias, lecciones internacionales ydelanálisisdelascaracterísticasynecesidadesespecialesdelcasoperuano,seplanteanloslineamientosparaunapropuestadefinanciamientodelaeducaciónsostenidaenunmecanismodeasignaciónpercápitaenuncontextodescentralizadoyconunenfoquedeorientaciónaresultados.

2.EXPERIENCIAINTERNACIONALSOBREREFORMASALOSSISTEMASDEFINANCIAMIENTODELA

EDUCACIÓN

Los países de América Latina enfrentan el desafío de mejorar laeficienciadesugastoeneducación.Engeneral,estospaísesrealizanunesfuerzodegasto-enrelaciónalPBI-similaraldepaísesdesarrollados3.Sin embargo, sus necesidades de inversión son mucho mayores; enprimer lugar, sunivelde gastopor alumno esmuchomásbajoqueen países de la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico(OECD),debidoaquetienenunapoblaciónmásjoven.Adicionalmente, enfrentan un conjunto de desafíos en términos depolítica educacional que requieren de mayores recursos financieros:completarlosaumentosdecobertura(principalmenteeneducaciónpreescolaryelsegundociclodeeducaciónsecundaria);mejorarlacalidadde los sistemaseducativos (referenciaa subajaubicaciónen rankingPISA yTIMSS); disminuir las brechas educacionales entre distintossegmentos de la población (urbano-rural); sectores de altos ingresosfrentealosdebajosingresos;poblacióndelenguaindígena,etc.

En la mayor parte de los países de la región, los presupuestoseducativos parecen asignarse sobre la base de criterios históricos,o el de cubrir los gastos de los insumos existentes (incluyendo lasdotacionesdedocentes)4.Ello,apesardeque,engeneral, lospaísesdesarrolladoshanavanzadohaciadefinir“fórmulasdefinanciamiento”

3 VercifrasdeUNESCOyCEPAL,yRomaguerayGallegos(2010).4 Sedebereconocer,quelaliteraturareferentealcasodeAméricaLatinaesescasa.Enrela-

ciónasistemasdefinanciamientoalademanda,existedocumentaciónparaelcasodeChiley para experiencias de aplicación parcial o focalizada, como los Vouchers en Colombia,



que establecen criterios objetivos para la asignación de recursos, lascualescrecientementeincorporancriteriosdeeficiencia y equidadenlaasignacióndelgasto.Porotraparte,enlospaísesquehanimplementadoreformaseducativasrecientemente,comolasdelasregionesdeEuropayAsiaCentral, la fórmulamás comúnde asignacióndel gasto es elfinanciamientopercápitaoporalumnoatendido.

La discusión sobre el financiamiento de la educación está muyligadaalaspolíticaseducacionalesdelospaísesdeAméricaLatina;eneste sentido, diversas dimensiones de la política educacional se veráninvolucradas en este análisis: centralización frente a descentralización;subsidiosalaofertafrenteasubsidiosalademanda;característicasdelaadministraciónescolar,etc.Porejemplo,lossistemasdefinanciamientodeberánserdistintossiesunaunidadcentrallaqueadministrayfinancialaeducación frentea si esunaunidadregional (provincial,municipalo distrito escolar) la que administra la educación; si el presupuestocentralsecomplementa(onosecomplementa)conpresupuestoslocales(regionales/provinciales/municipales/distritosescolares)ysilasentidadeslocalesrecaudan(onorecaudan)impuestosenformaindependiente.

Un tema adicional para analizar en el diseñodeun sistemadefinanciamientoseplanteaenelcasodepaísesquehanimplementadouna descentralización educacional a nivel de las escuelas, en lo quela literatura denomina “Gestión a Nivel de Escuelas” (School-Based Management)5.Enestecaso,seagregannuevasdimensionesreferidasa

Bolsa EscolaenBrasilyProgresaenMéxico,verPatrinos(2007y1997).Conrelaciónasistemasdefinanciamientoalaoferta,Colombiapresentaunsistemadefinanciamientoporpoblaciónatendida(pordepartamentoymunicipio)concompensacionesporcriteriosdedispersióngeográfica,ruralidad,niveleseducativosyunaeventualcompensaciónpordéficitpresupuestario(Colombia,2006).

5 ElconceptoSBM(School-Based Management)serefierealadescentralizacióndelaautori-daddesdeelgobiernocentralalasescuelas;seidentificaalaescuelacomolaunidadbásicademejoramientodelsistemaeducacional,yasumequelaredistribucióndelpoderdedeci-siónhacialasescuelaseslaformabásicaparaestimulareimplementarmejorasenelsistemaeducacional.

11Experienciainternacionalsobrereformasalossistemasdefinanciamientodelaeducación

cómoasignarlospresupuestosaniveldelasescuelas,esdecir,conquécriterios seasignanestos fondosycuáles son los tiposdegastosqueson descentralizados hasta este nivel (por ejemplo: remuneraciones,insumosescolares,insumosdeadministracióngeneral,mantencióndeinfraestructura,etc.).

Elobjetivode este capítulo es revisar la literatura internacionalreferente a modelos y experiencias de reformas de los sistemas definanciamientode laeducación,paracontribuiradarrespuestaa laspreguntasinicialmenteplanteadas.Enparticular,queremosilustrarlasopcionesqueplanteanlospaísesquedeseantransitardesdeesquemashistóricosdeasignacióndelgastohacia esquemasdefinanciamientoporalumno,comoseríaelcasodePerú.

2.1. La necesidad de reformar los sistemas de financiamiento en

América Latina

LossistemaseducativosenAméricaLatinasonsujetosdeunadobledemanda:porunaparte,aumentarlosrecursosdestinadosalsistemaeducacional,peroalmismotiempoincrementarsueficiencia.

En general, requieren implementar algún tipo de reforma ensus sistemas educacionales, las cuáles obviamente dependen de larealidadlocal,peroquevanagenerarunimpactoimportanteenlospresupuestos educacionales.Enprimer lugar, existen casosdepaísesdonde es necesario aumentar la cobertura escolar, dado que aúnpersistendéficitsenlastasasdecoberturaenpreescolaryensecundaria;o países que requieren aumentos de la jornada escolar y asociado aello requieren una nueva infraestructura. En segundo lugar, existenpaíses que han implementado reformas de currículum y un mayorénfasisenelusodelasTICcomomedioparamejorarlosaprendizajes;porejemplo, resultadosdeficientes en laspruebas internacionalesde



aprendizaje (como PISA yTIMSS) pueden originarse en currículosfaltos de actualización, que determinan que los alumnos no estánadquiriendolascompetenciasnecesarias.Entercerlugar,laevidenciatambiénsugierelanecesidaddecambiosenlainstitucionalidad,paramejorarelnivelderesponsabilidaddelosagentesoaccountabilitydelossistemaseducativos.

Adicionalmente, un elemento transversal y central de muchasreformaseducativas,eslanecesidaddeimplementarpolíticasdocentesparalograratraer,retenerymotivaradocentesdeexcelencia.Paraello,un elemento primordial en las propuestas para mejorar los sistemaseducativosesladiscusiónsobreloscambiosrequeridosenlaestructuraderemuneracionesdocentes,esdecir,cómotransitardesdeesquemasplanos que, básicamente remuneran al docente sobre la base de suexperiencia, hacia esquemas que involucren sistemas de evaluaciónal docente e incentivos, (OECD, 2005; OECD, 2008; McKinsey,2007;yVegas,2008).Sibienestedocumentonoanalizaestetemaaprofundidad,sedebeconsiderarquemuchospaísesestánenprocesosdereformasdepolíticasdocentes.Elloimplicaquepuedecoexistirmásdeunaescaladeremuneraciones:condocentesantiguosqueconservansus estructuras de remuneraciones y nuevas carreras docentes queintroducen evaluaciones, bonos e incentivos para aquellos que seincorporanalaprofesión.Laexistenciadeestasdosescalasobviamenteva a complicar las fórmulas de asignación del gasto y es un tema aconsiderareneldiseñodefórmulasdefinanciamiento.

Muchas de las reformas educativas, como las planteadaspreviamente,tienenunfuerteimpactoentérminosdegastofiscal.Porlotanto,labaseocondiciónpreviadecualquierreforma-aparentemente-es contar con un sistema de financiamiento que provea la suficientecantidadde recursos y los entregue en forma transparente, ordenaday proporcionando los incentivos adecuados para lograr las metas


planteadas.Enestesentido, lareformadelsistemadefinanciamientopodríaconsiderarsecomolabasedelasreformasdelsistemaeducacional.

En los países de América Latina predominan los modelos definanciamientoalaoferta(alosestablecimientosescolares)loscualesasignanlosfondosalasinstitucioneseducativasenfunciónde:criterioshistóricos o incrementalistas; criterios normativos o, basados en losinsumosutilizados.

Losmodelosdeofertahansidocriticadosenlaliteratura,básicamentepor dos razones: (i) por basarse en metodologías poco transparentesparalaasignacióndelospresupuestosy(ii)portenderapresionarloscostosdelaeducación,debidoqueexistenincentivosparaincrementarlasdotacionesdocentes ydisminuir elnúmerode alumnos atendidos(Kataoka, 2008 y González, 2007). Posteriormente profundizaremosesteanálisis,alexaminarexperienciasmásconcretasdeestosmodelos.

Las dificultades de implementación de los modelos mástradicionalesdeoferta,hasidounadelasrazonesquehamotivadolainvestigación sobre modelos alternativos de financiamiento. Pero, ladiscusiónsobremecanismosdeasignaciónderecursoseducacionalestambién se ha popularizado por dos razones adicionales. En primerlugar,losprocesosdedescentralizacióneducativaquehanemprendidopaísesdeAsiaydeEuropadelEsteconducennaturalmentealapreguntasobrecómodescentralizartambiénelgastoeneducación.Ensegundolugar, laspresiones enmuchospaísespor lograrunamayor equidadenelsistemaeducacional,quetambiénconducenainvestigarcuálesel sistema de financiamiento que mejor contribuye a este propósito(Mitch,2004).

Como consecuencia de estos procesos y de estos análisis, losmecanismosdeasignacióndelgastoeducacionalhanidocambiadoeneltiempo.Así,desdemodelosinicialesdeoferta,dondelospresupuestossedeterminabande acuerdoa criterioshistóricos, los gobiernoshan



comenzadoadiseñardiversasfórmulasdetraspasodelosrecursos,lascualesasuveztambiénsehanhechomáscomplejaseneltiempo.Porejemplo,desdefórmulasinicialesbasadasenlarazónalumno/docentedelasinstitucioneseducativas,hastaalgoritmosbasadosenlapoblaciónatendida,queconsideranlasdistintasnecesidadesdeaprendizajedelosalumnos,oqueincluyendiversosincentivosparaquelasinstitucioneseducativas tomen decisiones que sean consistentes con los objetivosgeneralesdelsistemaeducativo.

2.2. ¿Cómo se asignan o determinan los presupuestos educacionales?

Hoy en día la mayor parte de los países desarrollados (o que hanintroducidoreformasrecientesasussistemaseducativos)asignanlospresupuestosdesdeunnivelcentralhacianivelesintermedios,niveleslocales o escuelas utilizando fórmulas explícitas que incorporancriterios definidospara la asignaciónde los recursos.Estas fórmulaspueden tomar distintas formas e incluir distintos parámetros, perocrecientemente incorporan criterios per cápita, como discutiremos acontinuación.

Financiamiento vía subsidios a la oferta frente a subsidios a la demanda

Unaprimeradiferenciaciónenelsistemadefinanciamientoeducativoesentremodelosdesubsidioalaofertafrenteasubsidioalademanda6.

Enlosmodelosdefinanciamientoalaofertalosfondospúblicosvandirectamentealosoferentes,yaseanestasescuelas,distritosescolaresolaunidadlocaloregionalacargodelaeducación.Elfinanciamientoala

6 SobreestetemaverPatrinos(2007).


ofertageneralmenteserefiereafinanciarinsumos,talescomoRecursosHumanos,infraestructuraymateriales,basadosenlasestimacionesdetécnicosdelosorganismoscentralesencargadosdelaeducación.

Porsuparte,enlosprogramasdefinanciamientoalademandalosfondosorecursoseconómicossetraspasandirectamentealosniñososusfamilias.Alternativamente,losfondossepuedentraspasarenformaindirecta,esdecir,losrecursosseotorganalasinstitucionesoescuelasen función de los alumnos atendidos (en este caso se dice que “losfondossiguena losniños”).Estemodelo,engeneral,asumeque lospadrescuentanconlibertaddeeleccióndelasinstitucioneseducativasalascualesdeseanenviarasushijos.

Hay diversas experiencias de programas o intervenciones a lademanda, que están dirigidos a grupos específicos de la población,como el programa de Vouchers focalizado de Colombia, Progresa enMéxicoyBolsa EscolaenBrasil,quehantenidointeresantesresultadosalexpandirlacoberturaescolar7.Porotraparte,estánlasexperienciasde sistemas de subsidios a la demanda de aplicación universal (alconjuntodelsistemaescolar)comosonloscasosdeHolandayChile.

Es importante resaltar que cuando los sistemas de asignacióndefondosalaofertasebasanenlapoblaciónatendidacomienzanatener características comunes con esquemas de financiamiento a lademanda.Enamboscasos,elMinisteriodeEducación(oelentecentralreguladorrespectivo)obtieneautomáticamentelosfondosrequeridosparafinanciarlosaumentosdecoberturaeducacionalylosrecursossedistribuyenenfuncióndeunparámetroobjetivoytransparentequees el alumnado.Sin embargo, ambos esquemas (financiamiento a laofertafrentealfinanciamientoalademanda)difierenenotrosaspectos,comoelgradodecompetenciaentreestablecimientoseducativos, las

7 Ver,Patrinos(2007).



alternativasdeeleccióndelospadresy lapotencialparticipacióndelsectorprivadoenlaeducación.

Fórmulas de Financiamiento: de Criterios Históricos a Fórmulas de Financiamiento

Engeneral,laintroduccióndecriteriosofórmulasdefinanciamiento(formula funding)paralaasignacióndelgastoesunfenómenoposterioraladécadadelosaños60,ymuchasveceshaestadoasociadoaprocesosdedescentralizaciónde los sistemas escolares, quehacen evidente lapregunta:¿cómosetraspasanlosfondosopresupuestoseducacionalesdesdeunnivelcentralalnivellocal?

Como sedestaca en la literatura,han existido inicialmente tresformasdeasignarrecursos:(RossyLevacic,1999).

• Histórica,basadaenlosnivelespreviosderecursosasignadosalasinstitucioneseducativasoestados;

• pornegociación,dondeelmontodelosrecursosseveinfluenciadoporlacapacidaddenegociacióntécnicaopolíticadelasentidadesrespectivasy

• discreciónopreferenciasdelaadministracióncentral.

En particular, el concepto de “fórmulas de financiamiento”(formula funding)serefierealaexistenciadeunconjuntodecriteriosparadefinir laasignaciónde recursosquedebenserdestinadosa lasescuelas,ynormasparaqueestosrecursosseanefectivamenteutilizadosenlosfinesdesignados8.

8 Elconceptofuedesarrolladoparaseraplicadoaniveldelaescuela.Enestedocumento,abordamoselpuntomásgeneraldelanecesidad(atravésdeformulafunding)deestablecercriteriosobjetivosytransparentesparaasignarelgastodesdeelnivelcentralalasregionesoentidadeslocales.


Porlotanto,elprimerpasoparaimplementarunnuevosistemadefinanciamiento, es establecer fórmulasbasadasencriterios“objetivos”paraasignarlosrecursos.Enunaprimeraetapaloscriteriossebasaronenindicadoresdeinsumoscomoporejemplo:númerodedocentes,númerodeclasesocursosimpartidos,metroscuadradosdeedificación,tipodecalefacciónutilizada,etc.Elproblemaradicaenqueestetipodefórmulaspuede tener incentivosnegativos a expandir el gasto aumentando losinsumos;omantenerelgasto(ylosinsumos)ydisminuirlapoblaciónatendida.Unafuentedeineficienciaqueseobservaenpaísesquetienen(otenían)estetipodefinanciamiento(porejemploenEuropayAsiaCentral) es un número muy pequeño de alumnos por escuela9. Unsegundoproblemaesunafuertedesigualdadenelgastoporestudianteentreregionesoescuelas.Adicionalmente,lasinstitucioneseducativasodistritosnotienenincentivosparaahorrarenrecursosquepodríanserredestinadosaotrosfineseducativos.

Porestarazón,lasautoridadesresponsablesdeasignarlosrecursosenelsistemaeducacionalcomienzanautilizarcrecientementefórmulasbasadasenlapoblaciónatendida,esdecir,enelnúmerodealumnos.SegúnLevitasyPaunovic(2009)utilizarfórmulasdefinanciamientoper cápitaesactualmenteunaprácticaestándarenlamayorpartedelospaísesdelaOECD.

Enfoques: top down frente bottom up

Hayunaposteriordiferenciaciónen losmodelosyenelmétododecalcularlasfórmulasparaasignarrecursoseneducación,dependiendodesilainformaciónfluyedesdeelnivelcentralalasescuelas,oporelcontrario,desde las escuelashacia arriba.Laaproximación top-down

9 Porejemplo,verLevitasyPaunovic(2009)paraelcasodeSerbia.



serefierea laplanificaciónescolarcentralizada, lacualgeneralmentetieneciertosbeneficiosen laeficienciade la implementacióndebidoa las economías de escala, sin embargo, muchas veces se pierde devistaalosestudiantes,padres,docentesyotrosagentesvinculadosalacomunidadescolar.Porotraparte,laaproximaciónbottom-upentregaunmayorpesoalosacontecimientosqueestánocurriendoenlasbases,normalmente entregando mayores canales de participación y tomadedecisiones a la autoridad local y las escuelas. Seha señaladoquela asignación tradicional o basada en los insumos educativos (input based)sigueunenfoquetop-downy,porotrolado,quelaasignaciónporestudiante,seconcibemáscomounenfoquebottom-up.

Sibienladescripciónpreviaserefiereamodelosdefinanciamientoensusdefinicionesmás“puras”,lomásprobableesqueseobserven,enmuchosdelospaísesdeAméricaLatina,sistemasquecompartencaracterísticasconambosmodelos.

Latendenciaenlaplanificacióndelfinanciamientodelaeducaciónenlasúltimasdécadas,hasidoquelospaísesmigrendesdeunenfoquetop down,generalmentebasadoenfinanciarinsumos,haciaunsistemadescentralizado, basado en fórmulas explícitas de financiamiento, yenparticularhaciaunfinanciamientoper cápitaporalumno(RossyHallak,1999yAbu-Gaida,2010).

Adicionalmentealadiferenciaciónprevia(top downfrentebottom up),hayautoresquehanenfatizadoquelasfórmulasdefinanciamientodebendisminuirelespacioalainterferenciaomanipulaciónpolítica,ydebenbasarseexplícitamenteen lasnecesidadesdefinanciamientodelalumno,dandoorigenalconceptodeFórmulasdefinanciamientobasadas en las necesidades (“Needs Based Formula Funding”). Esteconcepto se refiereauna fórmuladefinanciamientoderivadadeunanálisisdelasnecesidadesdegastodelasescuelas,niveldegastoque,asuvez,debepermitirellogrodeunnivelespecíficodecalidadeducativadelosestudiantes(RossyLevacic,1999).


Como hemos mencionado, los análisis sobre planificación delgasto en educación y el desarrollo de fórmulas de financiamiento sehandesarrollado,engeneral,enelcontextodepaísesqueestánasuvezimplementando procesos de descentralización educacional o política.Pero la descentralización educacional no sólo implica reformas a lossistemas de financiamiento, sino también reformas en otras políticaseducacionalesasociadas.Así,ladescentralizacióndelaadministraciónhasidoacompañadaporpolíticasqueestablecencriteriosparaevaluarlosnivelesdeaprendizajedelosalumnos,yello-muchasveces-implicaestablecerunacentralizaciónyuniformidadenloscriteriosevaluativosatravésdelestablecimientodepruebasestandarizadasderendimientoescolar.Bajoesteconceptodedescentralización,elroldelaautoridadcentralesdefinirunmarcodeobjetivos,prioridadesy-muyespecialmente-deestándareseducativosqueseesperaseanimplementadosyalcanzadosaniveldelasescuelas.Complementariamente,lasescuelassonobjetodeunacrecienteresponzabilizaciónporlosresultadosdeaprendizajedesusalumnos(accountability).

La literatura destaca un conjunto de criterios que deberíancumplirlossistemasdefinanciamiento,como:adecuación,equidad,eficiencia,eficacia,libertadyaccountability (RossyLevacic,1999).Enelcasodeadecuación,serefiereaproporcionarunnivelderecursossuficientes para entregar a los estudiantes una educación que lespermitallegaralosestándaresdecalidaddefinidosparacadasistema.Eneltemadeequidadseestablecendosplanos:equidadhorizontalyequidadvertical.Laequidadhorizontalhacereferenciaacompararlosmontosdeasignacionesporniñoentodoslosestados(distritos/colegios),mientrasqueequidadverticalhacereferenciaaigualarlosresultadoseducativos,apesardelosdistintoscontextosqueenfrentanlosniños,esdecir,existenniñosquerequierenmásrecursosparasueducación.



Asignación tradicional o basada en insumos

Elfinanciamientotradicionalalaeducaciónsehabasadoenproporcionarlosinsumosqueseestimannecesariosparalaprovisióndelaeducación(input-based), es decir, dotación docente y otros recursos humanos,libros, infraestructura, transporte escolar, etc. Este financiamientotambién sebasa en ladisponibilidadde recursosy en las fuentesdeesosingresos,luegoelfinanciamientotienecomocriteriolosrecursosdisponiblesanivelcentraloporpartedelasautoridadeslocales(LaddyFiske,1999).Generalmente elpresupuesto se realiza sobre labasedeunestándardealumnosmatriculados,dondeelnúmeromáximoestádeterminadoporlainfraestructuradelestablecimiento,peronoseconsideralacantidaddealumnosefectivamenteatendidos.

Una característica frecuente de estos presupuestos es que sebasan en consideraciones históricas de asignación del presupuestoanual,incluso,estableciendosólounreajustealapartidadelperíodoanterior.Estaformatambiénvaacompañadadeunacentralizacióndelasdecisionesdepolíticaeducativa,puestoquelospresupuestosparamuchasde laspartidas estánestablecidos, luego los establecimientosposeenmuypocalibertadenlaasignaciónderecursos.

Sehandestacadodiversosproblemasasociadosaestemétodotradi-cionaldeasignarrecursosysehaobservadounagranvariacióndelgastoporestudianteentrelosdistritosescolaresoregiones(LaddyFiske,2009).

Tambiénsurgenproblemasdeagenciaentrelosgobiernoscentralesylosgobiernoslocales.Entérminosdesustitucióndelfinanciamiento,¿decuántodebeserelaporteyquéestáfinanciandocadaunodeellos?Porejemplo,sielgobiernocentralimplementaunprogramademejoramientodocente,elgobiernolocalpuedetenderainvertirmenoseneducación10.

10 UnejemplodeellofuelosucedidoenInglaterraelaño2003entreelGobiernoCentralyelGobiernoLocal,dondesetuvoquelegislarsobreelporcentajedelpresupuestoquedebíallegaralasescuelas(LevacicyDownes,2004).


Estossistemasdefinanciamientodeasignaciónporinsumosgene-ralmentetienenítemsdepresupuestoquesoninamovibles,locualnoincentivaelahorro.Porejemplo,siexisteunapartedelfinanciamientoquesedebedestinarainfraestructura,elpresupuestoseperderásinoseconstruyenescuelasosalonesdeclase,pudiendoexistirotrasnecesida-deseducativasmásimportantes.Porlasmismasrazones,estossistemastiendenaminimizarelnúmerodealumnosasignadosporclaseymaxi-mizarelnúmerodedocentes.

Enresumen,sedestacanlassiguientesdesventajas:

• Lossistemashistóricosdeasignaciónmuchasvecesnopermitendistinguir las necesidades de cada localidad, por problemas deinformacióndesdelaescuelahastalosnivelesdondesetomanlasdecisionesdeasignacióndelgasto.Por tanto, la adecuacióndelgastonoesóptimaynoincorporalasnecesidadesreales(Kataoka,2008).

•Sepresentanproblemasdeaccountability (o rendición de cuentas)ytransparencia;laasignaciónsedeterminaennivelescentrales,quepuedensersubjetivosydejarmuchoespacioaladiscrecionalidaddelostomadoresdedecisiones(Hanushek,2005).

•Existeunincentivoaaumentarlautilizacióndelosinsumos,espe-cialmenteacrearunmayornúmerodeclases.Losincrementosenelpresupuestononecesariamentesetraducenenmejoresresulta-dosdeaprendizaje,locualafectalaeficienciaenladistribucióndelosrecursosdelsistema(Kataoka,2008).

• Muchas veces existen problemas en la medición de los costos,especialmenteparaestudiantesensituacióndedesventajay,porlotanto,noseestablecenlascompensacionesnecesariasparalograrunaadecuadaequidadvertical.



Financiamiento per cápita

Elsistemadefinanciamientoper cápitaoporalumno(FPCoFPA)entregaalasescuelas(oinstitucionesintermediasolocales)unmontoderecursosbasadoenelnúmerodealumnosatendidos.Esimportanterecalcarque,pordefinición,estesistemalograequidadhorizontal,esdecir,losmontosrecibidosporniñosoniguales.

Desdelosaños90enadelantevariospaíses,talescomoAustralia,Canadá,EstadosUnidos,InglaterrayNuevaZelanda,comenzaronautilizar fórmulasde asignaciónbasadas en elnúmerode estudiantesatendidos. Los países que han realizado reformas recientes a sussistemaseducativos,comoenEuropayAsiaCentral,tambiénlasestánutilizando(Abu-Ghaida,2010).

Como hemos señalado, estos cambios en los sistemas definanciamiento han estado muchas veces asociados a procesos dedescentralización,yaseaunadescentralizaciónpolíticaquehallevadoamodificarlosmétodosdeasignarrecursos,paradarmayorpoderdedecisiónalasinstitucioneslocales,oporelcontrario,hasidoelcambioen el sistema de financiamiento el cual ha incentivado una mayordescentralizaciónenlatomadedecisiones.Estasreformastambiénhanapuntadoaentregarmayoraccountabilityalsistemaescolar.

En este tipo de asignación es frecuente la incorporación decriterios de equidad vertical, diferenciando las necesidades de losalumnos.Esdecir,sepuedenincorporarcriteriosdeequidadverticalsiselograidentificarcuántocuestaeducaralosalumnosenfuncióndesusnecesidades,contemplandomayoresrecursosparalosalumnosmásvulnerables.Además,lasfórmulasdefinanciamientopuedenincorporarun sistema de incentivos y sanciones para que las escuelas cumplanconlosobjetivosypolíticasqueesperanlasagenciasdefinanciamiento(Abu-Ghaida,2010).


UnafórmulaFPCpuedeimplicarunadescentralizaciónendosniveles:

• Descentralizaciónhaciaelgobiernolocal:elqueasuvezasignaelpresupuestoa lasescuelas,utilizandototaloparcialmenteuncriteriodeFPC11.

• Descentralizaciónhacialasescuelas12.

Lasprincipalesventajasasociadasaesteesquemasonlassiguientes:

• Los esquemas basados en FPC facilitan los procesos dedescentralización e incrementan los niveles de accountability;facilitan los procesos de auditoría permitiendo que los fondosseanmonitoreadosdesdeelnivelgubernamentalhastalapropiaescuela.

• Seutilizaalestudiantecomolaunidadenqueseenfocaelcosto,incentivandoelahorroderecursosalnoexistirítemsfijosdegastoe incrementando la eficiencia, en especial en escuelas pequeñas(Kataoka,2008)13.

• Se crea una relación directa entre el propósito de la actividad(enseñaralosestudiantes)ylosrecursosfinancierosdedicadosaello(LevitasyPaunovic,2009).

11 Encontramoscasosenquelosgobiernoslocalestraspasancompletamentelosrecursosreci-bidosalasescuelasenfuncióntambiéndelosalumnosatendidosoqueutilizanuncriteriomixto. (LevitasyPaunovic (2009).Ejemplosdepaísesque tienen sistemasmixtos (des-centralizadosaniveldelosgobiernoslocales)sonPoloniayHungría,dondelosgobiernoslocalessuplenlosfondosrecibidosdesdeelnivelcentralconcriterioFPC,perolosfondossonasignadosalasescuelasbajocriteriosdiscrecionalesqueestablecenlosmunicipios.

12 SehanseñaladoloscasosdeGeorgiayArmeniacomopaísesqueenfrentarondificultadesdedesequilibriourbano/ruralalaplicarunprocesodedescentralización,porquelasinstitucio-neseducativasurbanasrecibieronunexcesoderecursosylasescuelasruralesseencontrarondesfinanciadas.

13 Sinembargo,hayquereconocerquetambiénhayproblemasparafinanciarescuelasdemuybajotamaño,quenopuedanserintegradasconotrasoenredesdeescuelas,porejemploporproblemasdelocalizacióngeográfica.



• Lasescuelastienenmayoresincentivosparabuscarfondospropios(RossyLevacic,1999).

• Tiendenaturalmenteaaumentarlacoberturaescolarylaasistenciaaclases(siexistenbonificacionesporasistencia).

• Esmásfácilincorporarcriteriosdeequidadverticalylasfuentesdeinformaciónseencuentranmáscercanasalosestudiantes(RossyLevacic,1999).

Cuando se evalúan las ventajas/desventajas de los esquemas definanciamiento per cápita (FPC), es necesario preguntarse cómo serelacionaestemodeloconladicotomíademodelosdesubvenciónalaofertafrenteamodelosdesubvenciónalademanda,queplanteamospreviamente.Losmodelosdesubvenciónalademanda(financiamientoalalumno)necesariamentedeberánincluirunafórmulaper cápitaparaasignarelgasto,yaseaqueestosrecursosseanentregadosdirectamentea las familias (por ejemplo, vía Voucher), o que los recursos seanentregadosalasescuelasenfuncióndelapoblaciónescolar(“losfondossiguen a los niños”)14. Los modelos de oferta tradicionalmente noincorporabanfórmulasper cápita,comolosmodelosbasadosencriterioshistóricos,oenfuncióndelosinsumosutilizados.Sinembargo,enlamedidaquelosmodelosdeofertahancomenzadoaincluirfórmulasdefinanciamientoenfunciónde lapoblaciónatendida, losmodeloscomienzanacompartirciertascaracterísticascomunes.

Por esta razón, se debe ser cuidadoso al comparar las ventajas/desventajasdelosmodelos.LasventajasdeunsistemaFPCplanteadasenlaliteraturaserefierenaunacomparaciónentreestesistemafrenteaunmodelodesubvenciónalaofertatradicional.Sinembargo,cuandolosmodelosdeofertautilizan fórmulasdefinanciamientoper cápita

14 Naturalmentepuedenincluirotroscriterioscomocompensacionesporcaracterísticasdelapoblación,perosebasannecesariamenteenasignarrecursosporalumno.


comocriteriodeasignaciónderecursos,tambiéncompartenmuchasdelasventajasdeunsistemaFPC.

Porotraparte,laimplementacióndelosmodelosFPCtambiénenfrentandificultades.

Enprimerlugar,sehadetectadoquelaexistenciadeeconomíasdeescalaconduceaproblemasdefinanciamientoenlasescuelas(unidadesintermedias) pequeñas, que no logran tener un número mínimo dealumnos(RossyLevacic,1999)15.

LasexperienciasdescentralizadorasllevadasacaboporlospaísesdeEuropayAsiaCentralhansidointeresantesparailustrarproblemasprácticosdeestasreformasalmenosendosaspectos:(i)laexistenciade“exceso”dedocentesenlosmodelosdeoferta;(ii)lanecesidaddecrear “redes de escuelas” bajo el nuevo esquema de financiamiento,paralograrqueestascuentenconuntamaño(escala)apropiado(Abu-Ghaida,2010).

La implementacióndeunmodeloFPCejerceránpresión en lasescuelas(distritos)dealtocosto;estasescuelasnotendránelfinanciamientonecesarioparafuncionaryseveránenfrentadasaladisyuntivadereducirsudotacióndocente,oaumentarsumatrículaescolar16.Por lotanto,alimplementarunesquemaFPCsedeberáenfrentarunproblemade“ajuste”odenecesidaddegenerarunareorganizacióndelasescuelasyde“creaciónderedes”deestablecimientosescolares.

¿Cómo establecer las fórmulas de financiamiento?

SegúnKataoka(2008)laspreguntasclavesquesedebenresponderaldefinirunnuevoesquemadefinanciamientosonlassiguientes:

15 Enestoscasos,losmodelospuedenincluirun“piso”omontofijomínimoporestableci-mientoescolar,conloscualdejandeserunsistemaFPC“puro”oestricto.

16 VerlosestudiosdeLevitasyPaunovic(2009)yAbu-Ghaida(2010)asícomolaexperienciadeChile.



• ¿Quéítems debecubrirlafórmula?• ¿Aquénivel,gobiernocentralolocal,debeproveerseelfinancia-

mientoparacadaítemdelpresupuesto?• ¿Deben las escuelas recibir un ítem reservado o condicionados

paraciertosítems,comosalariosdocentesymateriales?• ¿Debelafórmulaconsistirenvariablesporescuelaoporestudiante?• ¿Elpresupuestototalsedebecalcularsobrelabasedelcriteriotop-

down,enfuncióndelpresupuestototaldisponibleobasadoenuncriterioup-down,enfuncióndelasnecesidadeseducativasdelasescuelas?

• ¿Quéfactoresdecompensacióndebenincluirseenlafórmulaparaajustarlasdiferentesnecesidadesdelasescuelasyestudiantes?

Enlasseccionessiguientesbuscamosdarrespuestaaalgunadeestasinterrogantes,considerandolasespecificidadesquepresentaelcasodePerú.Comodemuestralaexperienciainternacional,nohayrespuestasúnicasylospaísestiendenaaplicarmodelos“mixtos”oaintroducircierta progresión en el tiempo en sus reformas. En este sentido, lasrecomendaciones de la experiencia internacional pueden visualizarsecomo recomendacionesde largoplazo, donde las fórmulasdebieranincluirelmayornúmeroposiblede ítems; la fórmulasedebedefiniraniveldelestudiante,elpresupuestodebecrecientementeconsiderarcriterios up-down e incluir factores de compensación, que permitanplantearsecomoobjetivoestratégicodelargoplazolaequidadverticaldelsistemaeducacional.

2.3. Cómo estimar los costos educacionales

Enlosúltimosañosnumerososestudiosyestimacionesempíricashanbuscadodeterminarcuálessonloscostosdelaeducación.Estimarelcostodeentregareducacióndecalidadimplicaunapredicciónrespecto


aquésucederíaconeldesempeñodeunestudiantesiseentregaunadeterminada cantidad de recursos al establecimiento (o región) encuestión.Sedebeaclararademásque, independientede ladiscusiónprevia sobre losmodelosdefinanciamiento, esnecesario contar conestimaciones de costos de la educación (para una escuela, región ocomuna)quevalidenposteriormentelasfórmulasaaplicar.

Así,lasestimacionesdecostospuedenserútilesparadeterminarel valor de los servicios de educación que reciben los niños (o laescuela,silos“fondossiguenalosniños”)enunmodelodesubsidioalademanda.Lasmismasestimacionespuedenservirparadeterminarel monto de financiamiento en un modelo de subvención a laofertaconfinanciamientoporalumno.Estasestimaciones tambiénson necesarias para determinar cuántos recursos se deben asignara las regiones (distritos o comunas), en los casos de un modelode subvención a la oferta mixto, que considere en la fórmula deasignaciónelnúmerodealumnosatendidosenconjuntoconotrascaracterísticas de la región. Finalmente, las estimaciones de costossontambiénnecesariascuandolosmodelosdefinanciamientodeseanincorporarcriteriosdeequidad,yporlotanto,identificarcuáleslacantidadderecursosnecesariosparacompensarlosmayorescostosdeeducaraunapoblaciónvulnerable.

Las principales críticas a estas estimaciones se refieren a losgradosdesubjetividadodeincertidumbrealestimarloscostosdelaeducación.Sedeberesaltarquealenfatizarlaincertidumbredenuestroconocimientorespectoalasnecesidadesdegastoeducacional,estamosconcluyendoqueeldiseñodeasignaciónderecursosdebereconocerque no siempre las autoridades centrales pueden identificar conclaridadcuántoycómosedebegastarparalograrlosmejoresresultadoseducativos.Por esa razón, sedebencontemplar espaciosdedecisiónparaquelosagenteslocales(olasescuelas)determinensusdecisiones



y sean evaluadas por ello y, que existan los incentivos correctos enfuncióndelobjetivodemejorarlosaprendizajesdelosalumnos.

Enestesentido,sehaenfatizadoquelaspolíticasdereformasalossistemasdefinanciamientodelaeducacióndebeniracompañadasdemedidasquefavorezcanelestablecimientodeestándareseducacionales,laevaluacióndelosaprendizajes,latransparenciaenlaasignacióndelos recursos y mayores grados de accountability de cada uno de losactoresinvolucradosenelsistemaeducativo.

2.4. Problemas específicos

A continuación destacamos algunos aspectos que la literatura y laexperienciainternacionalanticipanquesonespecialmentecomplejosdeabordarenlasreformasalossistemasdefinanciamientoeducacional.

La dificultad para establecer tamaños mínimos de funcionamiento de las escuelas

Unodelosproblemasqueenfrentanlospaíses,especialmenteaquellosconunaampliabaserural,eslaexistenciadeunelevadonúmerodeescuelasdepequeñotamaño.Estodeterminadificultadesdesdeelpuntode vista docente y pedagógico: un sólo docente (o pocos docentes)debenatenderaalumnosdediversosgradosylascondicionesdeaccesoalaescuelapuedenserdifícilesparalosalumnosylosdocentes,entreotrasdificultades.Perotambiéninvolucradificultadesparalossistemasde financiamiento: existen importantes economías de escala que sedesaprovechansi losestablecimientosescolaresnotienenuntamañomínimo.

Seadviertequeloscostosunitarioseneducaciónestáninfluidosporlaescaladeoperaciónoelnúmerodealumnosqueasistenalaescuela.Las


economíasdeescalasepuedenproduciraniveldelosdistritosescolaresoanivelde las escuelas.Las economíasdeescala sepueden referir aalgunasactividadesoprogramasespecíficos,porejemplo:lacompraodistribuciónde textos escolaresque tendríanmenor costo si aquellastransaccionessedesarrollaranaunnivelmáscentralizadoo,también,economíasdeescalaenlaoperaciónmismadelestablecimientooenlagestióndelosdistritosescolares(Contreraset al.2009).

Laexistenciadeestasdiferenciasdecostoportamaño,derivadode economías de escala, determina la sugerencia metodológica deque las estimaciones de costo por alumno se realicen para distintostipos/tamañosdeestablecimientos.Tambiénesposibleestablecerunesquemaque,aúnbasadoenunaasignaciónper cápita,diferencieentrecostosfijosyvariables.

La definición de tamaños mínimos y los otros criterios decompensación por tamaño deben considerar que desde el punto devistadelfinanciamiento,debieranexistirincentivosatenerescuelasdeuntamañoóptimo,dentrode las restriccionesexistentes.EnelcasodeEstadosUnidoshayestados(y/odistritosescolares)quedefinenuntamañomínimoparadeterminadostiposdeescuela.

Los resultadosdeeste tipodeanálisisvanadepender significa-tivamente de la estructura geográfica del país, de la distribución delapoblación,ydelasfacilidadesdemediosdetransporteentreotrasconsideraciones,dadoquelaescueladebeestarauntiempoprudentede distancia y con rutas accesibles para el alumno. Adicionalmente,hayqueconsiderarque laexistenciadeunaescuelaenunacomuni-dadesuntemadealtavaloraciónsocialy,porlotanto,puedenexistirotrasconsideraciones,quedeterminenlaexistenciadeescuelasenzo-nasapartadasorurales.ParaelcasodePerúestetemaesmuyrelevantedadolaaltaproporcióndeescuelasruralesylaaltadispersiónovaria-cióndetamañodesusescuelas.



El sistema de financiamiento y las remuneraciones docentes

Untemaadicionalrelacionadoconelsistemadefinanciamientoeselesquemaderemuneracionesdocentes.Crecientementeenlosúltimosaños hay una mayor preocupación por atraer, motivar y retenera docentes de excelencia y ello ha incentivado para que se estudiendiversos esquemas de remuneraciones docentes que contribuyan aeste propósito, desde carreras docentes, a esquemas de incentivosindividualesogrupalesalosdocentes.Porotraparte,laplanilladelosdocentesconstituyeelprincipalítemdegastoeneducación.

Losesquemasdecarreradocenteydeincentivosseasociantambiéncrecientemente a lo que se ha denominado “sistemas educacionalesorientadosalosresultados”,debidoaquelosdocentesprogresanensucarreraorecibenincentivosenfuncióndelasmejorasdeaprendizajedesusalumnos.

Sin embargo, no hay un enfoque único sobre cómo introducirincentivosenlapolíticadocente,ylasexperienciasdelospaísesdifierenunas de otras. Adicionalmente, dado que la mayor parte de estaspolíticasimplicanestructurassalarialesdiferenciadasentredocentes,untemaparticularmentesensibleescómosefinancianlasremuneracionesycómosetraspasanlosrecursosaentidadeslocalesquetienendistintoscostosper cápita.

Harvey-Beavis (2000) revisan las características de los sistemaseducacionales orientados a resultados (Performance Based Systems),incluyendounainteresantediferenciaciónentresistemasdeincentivosindividualesygrupales.Laintroduccióndeincentivosalosdocentessehaasociadoprincipalmentecontrestiposdepolíticas(Romaguera,2009):


i. Laestructurasalarialdelosdocentes.ii. Los sistemas de evaluación de los docentes, ya sea a nivel

individualoanivellocal.iii.EldesarrolloeimplementacióndeunaCarreraDocenteoCarrera

Magisterial.

UntemaqueesparticularmentecomplejosepresentaenloscasosdepaísesqueintroducenunaCarreraDocenteparalosnuevosdocentes,a la vez que mantienen el sistema existente de remuneraciones paralosdocentesantiguos,dadoqueenestoscasoscoexistendossistemasde remuneracionesque funcionanenparalelo.Por lo tanto, sedebecontemplarunafórmuladetransferenciasderecursosqueincorporelaexistenciadeestructurassalarialesdiferentes.

Porotraparte,aúncuandoexistaunasolaescaladesalarios,loscostospuedendiferirentredistritos/escuelassiexistendiferenciasenelcostodelavidaosilaescaladeremuneracionespremialaexperienciay laantigüedadde losdocentes,yestasvariablesnosedistribuyeenforma pareja. De hecho, una experiencia interesante a este respectoeselcasodeHolanda,queha llevadoalGobiernoatomarmedidaspara suavizar las diferencias17; en el caso de Chile esto ha generadodiferenciasdecostosimportantesentrelossectorespúblicoyprivadosubvencionadosporelEstado,dadoquetienendistintasestructurasderemuneraciones.

17 LaddyFiske(2009)documentanqueinicialmenteelmodeloholandésparaelcasodelosgastosdelosprofesoresnoasignabarecursos,sinoslotsopuestosdetrabajobasadoenelnúmerodeestudiantesmatriculadosenlainstitucióneducativayposteriormenteseentre-gabaeldineronecesarioparapagaresossalarios.Elaño2006elsistemasemodificóaunpagoúnico(lump-sum),queesdelibredisponibilidadparalasinstitucioneseducativas.Elnuevosistemalaasignacióndefondossecalculautilizandoelsalariopromedionacional,peroellocreóproblemasdefinanciamientoenlosdistritosmásantiguos,dondeseconcen-tranlosdocentesconmayoresañosdeexperiencia.



Un sistema de financiamiento con mayor equidad

Enlosúltimosañosyenlamedidaquelospaísessehanpreocupadocrecientemente por las desigualdades educativas, las fórmulas definanciamiento han comenzado a incluir “compensaciones” para lapoblación que presenta mayores dificultades para educarse. Estascompensacionespuedenorientarsehaciadiferentespoblaciones:lademenores recursos, la inmigrante, lapoblaciónquehablauna lenguanativa,laquepresentadiscapacidadesparticulares,etc.

Enparticular,estapreocupaciónporlaequidaddelosresultadoseducacionales ha determinado que los sistemas de financiamientoutilicenelcriteriodeentregarmayoresrecursosparalasescuelasqueatiendenalosalumnosmásvulnerables,bajolaregladefinanciamientoper cápita,comoloscasosdeHolanda,NuevaZelandaeIrlanda.

EnNuevaZelanda,seasignanrecursospara laoperaciónde lasescuelas en función de deciles de establecimientos, construidos enfuncióndelnivelsocioeconómicodesusalumnos;mientrasmásbajoel decil, mayores recursos recibe la escuela. En Irlanda, se entreganrecursosadicionalesporalumno,deacuerdoalporcentajedealumnos“desaventajados” con que cuente el establecimiento (fijando unfinanciamientomínimoporescuela)18.

UnodelosejemplosmásconocidosesHolanda19,dondeseaplicauna fórmula de fondos por alumno ponderados (Weighted Student

18 Ver, para Irlanda: http://www.citizensinformation.ie/categories/education/primary-and-post-primary-education/going-to-primary-school/giving_children_an_even_break_by_tac-kling_disadvantage.ParaHolanda:http://www.european-agency.org/country-information/netherlands/national-overview/financing. Para Nueva Zelanda: http://www.minedu.govt.nz/Parents/AllAges/EducationInNZ/SchoolsInNewZealand/SchoolDecileRatings.aspx.

19 LaddyFiske(2009),enuntrabajodondeextraenleccionesparaEE.UU.delasfórmulasde“Weighted Student Funding”enHolanda,planteanquedichométodoes“atractivotantoparamiradasconservadoras,porsucapacidaddepromoverlaeleccióndelospadresylaautonomíadelaescuela,comoparaprogresistas,porlaefectividaddelmétodoenatraermásrecursosporniñosmáscostososdeeducar”.


Funding, WSF),que tiene tres características: los recursos se asignanenformapercápita;elmontoseajusta(weight)porlasnecesidadesdelosestudiantes;y las institucioneseducativas tienenflexibilidadparautilizar losfondos(esdecir,seentregaunasuma lump-sum).Existencuatrocategoríasdealumnosquerecibenmayoresrecursos:poblaciónholandesadebajaeducación(25%adicional); inmigrantes (90%),ydospequeñascategorías intermedias(40%,y70%)20.(LaddyFiske,2009)

EnelcasodeEstadosUnidosestetemahasidoconceptualizadoenloquesedenomina“Weighted Funds Formulas”(WFF),lascualesestánsiendoaplicadasennumerososestadoscondistintoscriteriosdecompensación.

En el caso del Perú, la necesidad de implementar criterios decompensaciónameritaríaunestudiomásdetallado,dadoquepareceexistirunaaltacorrespondenciaentrelostiposdeescuelaylospatronesde la población atendida (por ejemplo, respecto al tema lengua).Por esta razón, puede que una diferenciación de tipos de escuelaautomáticamenteincorporetambiéndiferenciassocioeconómicas.

Financiamiento en un esquema de mayor accountability

Finalmente, un elemento que propiamente va más allá del temadel financiamiento, peroque es necesariopara asegurar la eficienciadelgasto, esque la entregayusode recursos sedéenunmarcodecrecienteaccountabilityoderesponsabilizacióndelosdistintosagentesinvolucrados.Hayunconjuntoderecomendacionesqueseextraendelaliteraturarespectoaestetema,como:

20 Adicionalmentehayunpuntodecorteo(threshold)querequeríaquelasinstitucionesedu-cativastuviesenunmínimodepoblaciónenestascategorías:un9%depoblaciónconcaren-cias(calculadaenformaponderada),porcentajequeluegodisminuyóaun6%.



- Establecer condiciones básicas de transparencia y rendición decuentas respectoa la recepciónyusode los recursoseducativosparatodaslasescuelas(unidades)querecibenrecursosdelEstado.

- Velarporquelosrecursosentregadossetransformenefectivamenteenunaeducacióndecalidadparatodoslosalumnos.

- Analizarlafactibilidaddequelaentregadeaportesestatalesseaenfuncióndelcumplimientodeestándaresmínimosderesultadosygestiónadministrativa,financierayespecialmentepedagógica.

-Contemplarmedidasencasosdeincumplimientoadministrativoosituacióncríticaderesultados.

La implementacióndemayoresgradosde responsabilizacióndelosdistintosactoresinvolucradosenelprocesoeducativo,engeneral,ha implicado: (i) la definición de estándares de calidad educativa,que establecen los contenidos de aprendizaje de los alumnos, y enocasionestambiéndefinentemasdeprocedimientosenlaentregadeestoscontenidoseducativos(estándaresderesultadosyestándaresdegestión);(ii)lacreacióndealgúntipodeinstitucionalidad(alinteriordelosorganismosexistentes,oenformaindependiente)paravelarporel cumplimiento de los estándares y entregar recomendaciones a lasescuelasparamejorarlosaprendizajesdesusalumnos.

3.REVISIÓNDELSISTEMADEFINANCIAMIENTOALAEDUCACIÓNENPERÚ

EstecapítulodelinformebuscadescribirelSistemadeFinanciamientodelaEducaciónPúblicadelPerú,asícomorevisarsuevoluciónreciente,composición y distribución, con el fin de identificar los principalesproblemas que se deben enfrentar y las posibilidades y restriccionesparasureforma.

3.1. Descripción del actual sistema de financiamiento a la educación

Lo primero a considerar es que los montos de recursos económicosdestinadosa la funcióneducaciónhanexperimentadoun importan-te incremento como consecuencia principalmente de los buenos re-sultadoseconómicosdelpaísenlapresentedécada.Sinembargo,suparticipaciónrelativanohacambiadosignificativamente.Así,durantelaúltimadécadaelPerúhadestinadoalrededorentre14%y17%delgastopúblicototalalafunciónEducaciónyCultura.Adicionalmente,losmayoresrecursosnohanlogradocumplirconelAcuerdoNacional,dondeseseñalabaquelosrecursosdestinadosaestesectoraumentaríanprogresivamentehastaalcanzarel6%delPBI,dehechoelgastopúbli-coeneducaciónsehamantenidopordebajodel3%delPBI.

Elgráfico1muestraqueelPresupuestoInstitucionaldeApertura(PIA) se ha incrementado en forma sostenida del 2005 al 2010 yque los recursosdel gobierno central sehan reducido respecto a los



recursos de los gobiernos regionales y locales. A pesar de que en el2010elGobiernoCentralpasóamanejarunpresupuestodeS/.58950millonesfrentedelosS/.36600millones(PIA)queadministróenel2005,susrecursosdisminuyeronproporcionalmenteen10puntosporcentualesrespectoalpresupuestonacional(enel2005elporcentajedelgastodelgobiernocentralera82%,mientrasqueenel2010fuede72%).Enel sectoreducaciónelpresupuesto seha incrementadolosúltimoscincoaños.Unhechoimportanteesqueapartirdel2007los gobiernos locales han tenido recursos propios en este rubro. Laevolucióndeestapartidasemuestraenelgráfico1;enel2005fuedeS/.7600millonesyenel2010alcanzólosS/.11720milmillonesdenuevossoles.

Gráfico 1

Evolución del Presupuesto Nacional en Educación PAI, 2005 - 2010 (millones de nuevos soles)

Fuente:SIAF.

Asuvez,losgobiernosregionalessehanvistoademásfavorecidospormayores recursosdel canon, sobre canony regalíasmineras.Enelcasode losgobiernos locales, lasituaciónesunpocodiferente.Si

37RevisióndelSistemadeFinanciamientoalaEducaciónenPerú

bienestossehanvistofavorecidosconmayoresrecursosporefectosdelcanon,sobrecanonoregalías,nohanincrementadoproporcionalmentesuparticipaciónfrentealgobiernocentral.

Si se analiza la asignación de los recursos entre programas yactividadesprincipalesdelafuncióndeeducaciónycultura(Cuadro1), se observa que, en el año 2008, alrededor del 50% del GastoPúblicoEducativosedestinabaalosProgramasdeEducaciónBásica(inicial,primaria y secundaria), seguidodelProgramadeEducaciónSuperior (17%); luego, en el 2010, casi el 72% de los recursos sedestinaban a la educación básica y el 20% a la educación superior.Elrestode losrecursossedestinabaaotrosprogramastalescomoelProgramadeCapacitaciónyPerfeccionamientoalosDocentesyalaInfraestructura21.Sibienestosprogramasrecibenescasosrecursos,hancrecidoenormementeenimportanciaenlosúltimosaños(losrecursosdestinadosaInfraestructuraEducativapasarondepocomásdeS/.87millones en el 2003 a casi S/. 870 mil millones en el 2007 y a S/.3990 millones en el 2010). De hecho, los aumentos presupuestalesdestinadosalsectoreducativodelosúltimosañoshanestadodirigidosaprogramasquesonmanejadosdesdelaSedeCentral(ProgramadeCapacitación Docente, Programa Nacional de Alfabetización y a laFuncióndeInfraestructuraEducativa).En losaños2009y2010,seobservaqueelgastoeneducaciónbásicaanivelagregado(loscualesnosoncomparablesconelgastoobservadoenlosañosanterioresdadoque esta cuenta incluye también el gasto en infraestructura y otrosprogramasrelacionadosalaeducaciónbásica)alcanzóel70%delgastoeneducación.

21 Apartirdelaño2009losrecursosdestinadosainfraestructuraestánincluidoseneducaciónbásicaysuperior.



Cuadro 1Gasto público en la función Educación y Cultura:

reporte de ejecución por programas 2003-2010(millones de nuevos soles)

Programas 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010*

EducaciónBásica 4619,0 5284,0 5597,0 6213,0 6875,0 7436,1 10218,6 10733,3 69,9% 69,9% 66,1% 65,9% 58,5% 51,1% 70,1% 71,7%

EducaciónSuperior 1166,0 1299,5 1642,0 1785,5 2183,0 2450,4 2964,4 2812,4 17,7% 17,2% 19,4% 18,9% 18,6% 16,8% 20,3% 18,7%

Administración 429 450 555 657 720 830 908 981 6,5% 6,0% 6,6% 7,0% 6,1% 5,7% 6,2% 6,6%

Capacitacióny 35 69 82 62 72 92 161 148Perfeccionamiento 0,5% 0,9% 1,0% 0,7% 0,6% 0,6% 1,1% 1,0%

Infraestructura 87 111 180 263 867 1951 - -Educativa 1,3% 1,5% 2,1% 2,8% 7,4% 13,4% - -

Otrosprogramas1/ 268 342 411 446 1026 1795 318 285 4,1% 4,5% 4,9% 4,7% 0 12,3% 2,2% 1,9%

TotalFunciónEducaciónyCultura 6605,0 7556,0 8468,0 9427,011744,0 14554,7 14569,8 14960,0

1/: IncluyePlaneamiento,CienciayTecnología,Defensa,Educaciónespecial,Educaciónfísica,Alfabetización,entreotros.

*: Losdatosdelaño2009nosonestrictamentecomparablesconloscorrespondientesalosañosanterioresdadoquelosrubrosdeeducaciónbásicaysuperior incluyentambiénlosgastoshechoseninfraestructurayotrosprogramasvinculados.

Fuente:SIAF

Si se analiza la distribución entre categorías de gasto a nivelnacional, se tiene que el principal gasto ha sido el de planillas parael pago de los docentes y del personal administrativo de educaciónque ha representado 70% en promedio, seguido por el gasto enbienesy servicios conmenosdel14%yel gasto en inversiones conalrededordel11%(Cuadro2).Alcompararelgobiernocentralylos


Cuadro 2Evolución del presupuesto inicial de apertura total en educación

2000 – 2010 (millones de nuevos soles a precios del 2000)

Año Gasto por categoría Porcentaje del gasto total por categoría Personal Bienes Inver- Otros % personal % % % y obli- y siones gastos Total y obli- bienes Inver- otros gaciones servicios ** *** gaciones y siones gastos sociales sociales servicios ** ***

2000 3541 737 702 176 5157 69% 14% 14% 3%

2001 3719 870 408 196 5192 72% 17% 8% 4%

2002 4328 880 569 207 5984 72% 15% 10% 3%

2003 4441 950 509 456 6356 70% 15% 8% 7%

2004 5011 900 332 250 6494 77% 14% 5% 4%

2005 5274 868 521 296 6959 76% 12% 7% 4%

2006 5641 896 525 318 7381 76% 12% 7% 4%

2007 6026 1060 935 418 8439 71% 13% 11% 5%

2008 5874 1576 1318 651 9420 62% 17% 14% 7%

2009* 6043 1324 1559 760 9686 62% 14% 16% 8%

2010* 6034 1731 1609 590 9964 61% 17% 16% 6%

* SehaagregadolafunciónEducaciónconlafunciónCulturayDeporteparapodercompararconañosprevios.

** Paraelaño2009sehaconsideradolapartidadegastogenéricaAdquisicióndeactivosnofinancieros

*** Paralosaños2000al2008seconsideranlaspartidas:OtrosGastosCorrientes,Obligacio-nesPrevisionales,InversionesFinancieras,OtrosGastosdeCapital,InteresesyCargosdelaDeudayAmortizacióndelaDeuda.Parael2009y2010seconsideranlaspartidas:Pensio-nesyOtrasPrestacionesSociales,DonacionesyTransferencias,OtrosGastosyAdquisicióndeActivosFinancieros.

Fuente:SIAF.Elaboraciónpropia.

gobiernos regionales se aprecia quedentrode la estructura de gastosonlosgobiernosregionaleslosquemásrecursosdestinanalpagoderemuneraciones.Sibienduranteelúltimolustrolaimportanciadelasplanillassehareducidolevementeanivelregional,parael2010aúnmanifiestamásdel70%de suestructuradegastos.Comoresultado



de lo anterior, las instancias descentralizadas de gestión educativa,DireccionesRegionalesdeEducación(DRE)yUnidadesdeGestiónEducativa (UGEL), han mantenido un presupuesto que consisteen 90% para remuneraciones y pensiones y sólo 4% para bienes yservicios, limitando significativamente su autonomía y capacidaddeimplementarmejorasenelsistema.

Flujo de recursos en el sector educación

ElflujodelosrecursosdelEstadodesdeelgobiernocentralhastalasunidadesejecutorasmásdescentralizadasyusuariosfinalesescomplejoya que en él participan varios agentes y está regido por las leyes ynormasdepresupuestoqueseaplicanalsectorpúblico.

En primer lugar se encuentra el gobierno central, representadopor el Ministerio de Educación, el cual es la fuente principal definanciamientodelaEducaciónPúblicaenelpaís.Elgobiernocentraltransfiererecursosmonetariosa losgobiernosregionales, loscualesasu vez transfieren recursos a las direcciones regionales de educación(DRE).Todoslosrecursosquesetransfierenalosorganismosregionalesson monetarios y se destinan en un muy alto porcentaje a pagosrelacionadosdepersonal (docentes y administrativos) yobligacionessociales, aunque también se destinan bienes de capital (equipos einfraestructura) y la adquisición de bienes para el funcionamientode las instituciones educativas (IIEE) y las instituciones de gestiónintermedias.

Por otro lado, el Ministerio de Educación también transfiererecursosalasIIEEdirectamentepero,enestecaso,setratadeserviciosobienesquesonadquiridosygestionadosdirectaycentralmente.Esteeselcasodeprogramasdecapacitación,textoseducativosymaterialesdeenseñanzayprogramasdeinfraestructuraprincipalmente.


Esimportanteresaltarquedesdeelaño2007seinicióunnuevomecanismopilotode transferenciaqueconsisteen trasladar recursosmonetarios desde el gobierno central directamente a las IIEE,específicamentealasAPAFAS,parafinesdereparaciónymantenimientode infraestructura básica. El primer año de funcionamiento, 2009,se hizo para mantenimiento preventivo (sobre todo pintura) de lasinstituciones educativas y el año siguiente,para elmantenimiento einstalacióndeserviciosdeaguaydesagüeyequipamientodeloslocales.Bajoestemecanismo,sedistribuyeronrecursosdeacuerdoaltamañode la institución educativa medido por el número de aulas22. Aquelaño se atendieron31500escuelas.Sinembargo, sedebeconsiderartambiénqueelsistemahasidoimplementadodeformatransitoriae“informal”(losrecursosfuerontransferidosacuentaspersonalesdelosdirectoresdelasescuelas)debidoaqueporrestriccioneslegalesnoesposiblequelainstitucióneducativaejecutepresupuesto.Entodocaso,serecomiendaevaluarlosresultadosdeesteejercicio.

Porsuparte, losgobiernosregionalescanalizanelgruesode losrecursosquehanrecibidohacialasdireccionesregionalesdeeducaciónparaqueseanéstaslasencargadasderealizarlospagosdepersonalydelasadquisicionesydistribucióndelosbienesalasIIEE.Unapartedelosrecursosesejecutadadirectamentedesdelosgobiernosregionales,enparticularlaquesedestinaalacompraydistribucióndeequipamientoyalgunasobrasdemantenimientoyrenovacióndeinfraestructura.

Finalmente, las UGEL son las ejecutoras, quienes proveende recursos a las IIEE, que a su vez reciben básicamente docentes,

22 Losmontosfueron1500nuevossolesporaula,desdetresaulasyconuntopede12aulas,yentre4000y4500nuevossolesfijossihabíamenosdetresaulas).Paraelaño2010losmontosasignadosalasescuelasfueronde4500nuevossolesentotalparaescuelasdehastadosaulas;5500nuevossolesparalasescuelasdehasta4aulas;1200nuevossolesporaulaenlasescuelasde5a10aulas,y1100nuevossolesparaescuelasdeentre10yunmáximode19aulas(DIRECTIVANº005-2010-ME/VMGI)



personaladministrativo,algunosmaterialesyservicios.Enelgráfico2sepresentaesquemáticamentecómofluyenlosrecursosdesdeelnivelcentraldegobiernohastalasinstitucioneseducativas.

Gráfico 2Flujo de recursos del Estado en el sector educación

*Desde el 2008 elMINEDU también transfiere recursos a las escuelasparaque laAPAFAlosadministre.

Fuente:MinisteriodeEducación.Elaboraciónpropia.

Distribución de los recursos

La principal fuente del financiamiento de la educación pública enel país son los recursos ordinarios, aquellos que el gobierno centralobtiene a través de la recaudación de tributos y otros ingresos delestado. Estos recursos se caracterizan por ser distribuidos de formainercialporelgobiernocentral,esdecir,deacuerdoalospresupuestosdeañosanterioresdelosgobiernosregionalesypornotenerencuentaeltamañodelapoblaciónnilosíndicesdepobrezadelasmismas.


Losrecursosordinariosdelosgobiernosregionales,transferenciasdel gobierno central que son destinados a educación, se distribuyenal interior de las regiones entre la Gerencia Regional de DesarrolloSocial y las unidades ejecutoras (UE) del sector educación, siendoéstalaresponsabledelgastodelosrecursoseducativosqueadministradirectamenteelgobiernoregionalylodestinaprincipalmenteagastosdecapital,comosonlaconstruccióndeobras,laadquisicióndeinmuebles,bienes de capital y equipamiento destinados a la función educativa.LosrecursosdistribuidosporelgobiernoregionalalasUEdelsectoreducación-lasDREolasUGEL-sedestinanprincipalmentealgastocorriente, comoelpagodedocentesypersonaladministrativoya lacompradebienesyserviciosnecesariosparaelfuncionamientodelasIE.AlinteriordeestasUEserealizatambiénunprocesodedistribuciónderecursosentrelasIEdesujurisdicción.Estadistribuciónsebasa,apartirdel2003,encomitésdegestiónpresupuestarialoscualesagrupana las IE de una determinada área geográfica -por lo general el áreacorrespondienteaundistrito-ysobrelabasedelascualesserealizalaformulaciónpresupuestariadelafuncióneducativa.

A travésdel análisisdel gastopor alumnoen losprogramasdeeducaciónbásica,seanalizalaequidadensudistribuciónentretodoslosgobiernosregionales.Enelgráfico3seobservacómoladisposicióndelosrecursosordinarioshaaumentadoparatodaslasregionesperono se ha presentado ninguna modificación en la distribución deéstosluegodelprocesodedescentralizacióneducativa,sinomásbienque se mantiene un sistema de distribución inequitativo, donde lasregiones con menores niveles de pobreza reciben mayores recursospara la educación. Regiones comoTumbes, Moquegua, Arequipa yTacna, que se encuentran entre el tercio de regiones más ricas, sonlas regiones con mayores ingresos por recursos ordinarios, mientrasqueHuánuco,queeslasegundaregiónmáspobredelpaís,eslaque



menosrecursosordinariosrecibe.Amaneradeejemplo,enel2008elGobiernoRegionaldeMoquegua-ubicadoenelquintilmásricodelpaís-recibióS/.1328nuevossolesporalumnomatriculado,mientrasqueHuánuco sólopercibióS/.757nuevos soles.Delmismomodoenelaño2010elgastoporalumnomantuvoelmismopatrónqueenlosañosanteriores.Esmás,aunqueporunladoelgastoporalumnoaumentó significativamente respectoal año2008, sepuedeobservarquelasdiferenciasregionalessehanagudizado.Elgráfico3presentaque,enlasregionesdondeelgastoporalumnoeramenor,elincrementonofuesignificativofrenteaaquellasenlasqueelgastoeramayor.Deestamanera,lasdesigualdadessehacenmásfuertesynosehalogradoromperconelcriteriodeasignaciónderecursosvigente.

Gráfico 3

Gastyo por alumno en Educación Básica 2004, 2008 y 2010según mapa de pobreza 2006

Fuente:SIAF-PIM.MapadepobrezaFONCODES2006.Elaboraciónpropia.


Unasituaciónsimilarseobservaalanalizarelgastoeneducaciónporalumnorespectoaladensidadpoblacionaldecadadepartamento.Así, se puedenotar queno existemayor relación entre el gasto poralumno y el número de habitantes por kilómetro cuadrado, por loquedepartamentosconmenordensidadpoblacional comoLoretoyUcayali cuentan conniveles de gastopor alumnobastante similaresa los registrados en Lambayeque, La Libertad o el Callao, con unadensidadconsiderablementemayor.Estoesimportanteenlamedidaqueelgastonorefleja laseconomíasdeescalaquepuedanexistirendepartamentosconmayordensidadpoblacional.

Gráfico 4

Gasto promedio por alumno en Educación Básica 2010según densidad poblacional del departamento

Fuente:SIAF,ESCALE,INEI.ElaboraciónPropia.

Dadalacreciente importanciade losrecursosdelcanonparael

financiamiento del sector educación en los gobiernos regionales, esimportanteanalizarelefectodelosmismosenlacomposicióndelosrecursosdisponiblesparalaeducaciónanivelregional.Ladistribución



deestosmediosserealizaentrelosgobiernossub-nacionalesdeacuerdoanormasestablecidas:laLey28077del2003señalaensuartículo3º:“El canon será distribuido entre los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de población y pobreza vinculados a la carencia de necesidades básicas y déficit de infraestructura”.Los recursosdecanondestinadosaeducaciónhanaumentadodeformaabsolutaenlamayorparte de los gobiernos regionales debido a la bonanza económicadel país, sin embargo, este incremento no ha permitido mejorar lainequitativadistribucióndeaquellosdestinadosaeducación.Elgráfico5 muestra cómo estos recursos no modifican significativamente ladistribucióndelosrecursosordinariosdestinadosalsectoreducativo.LascuatroregionesquemásaumentansusgastoseducativosgraciasaellossonTacnacon100%,Pascocon46%,Ucayalicon41%yAncashcon32%.

Gráfico 5

Distribución de recursos ordinarios y recursos del canon gastadosen educación por región (2010) según mapa de pobreza 2006

Fuente:SIAF;elaboraciónpropia.


Unúltimo temaa resaltar es la faltade equidadencontradaenla asignación de recursos. Así, el principal problema en cuanto a ladistribución de los recursos públicos destinados al sector educativoentre regiones es, que el sistemano contemplamecanismosbasadosen variables relevantes para el financiamiento que se encuentrenrelacionadas con los costos o los requerimientos de la educación niconcriteriosdeequidad.Deestemodo, seobservaque los recursosordinariosporalumnoentrelasregionesnotomanencuentaelnúmerodealumnosoelniveldepobreza.

Cabemencionarqueestafaltadeequidadenladistribuciónnohamejoradoluegodelprocesodedescentralizacióneducativa.Inclusoelincrementoderecursosparaelsectoreducaciónprovenientesdelcanon,sobrecanonyregalías,tampocohapermitidomejorarlainequitativadistribucióndelosrecursosdestinadosaeducacióndadosloslimitadosnivelesdeejecucióndelosmismos.

3.2. Restricciones y problemas del sistema

El proceso de descentralización

Elprocesodedescentralizacióndelaeducaciónimplica,ineludiblemente,la transferenciade losrecursosnecesariosparaelcumplimientode lasobligacionesasignadasalasinstanciasdescentralizadas.Comoseobservóanteriormente,enlaactualidad,losgobiernosregionalesylocalesejecutanunapartedelgastodelaFunciónEducacióndelnivelcentralycuentanademásconrecursospropiosydeotrasfuentesquesondestinadosenpartealsectoreducativo.Noobstante,estastransferenciasestáncaracterizadasporlacarenciadeundiseñoparaellogrodelosobjetivosdepolíticaenelsectorydesucorrespondenciaconlasfuncionesdescentralizadas,asícomodecriteriosdeasignaciónparaasegurarsuequidad.



Ladescentralizacióndelsectoreducaciónseencuentradelimitadaporelmarconormativodelmismo,principalmenteporlaLeyGeneraldeEducación (LGE), aprobadaen juliodel2003.Sibien lanormasurgeparaadecuarelmarconormativoinstitucionaldelsectoralnuevomodelo de estado descentralizado, presenta algunas inconsistenciascon lasnormasque rigen elprocesodescentralizador (LeyOrgánicadeGobiernosRegionales,LOGRyLeyOrgánicadeMunicipalidades,LOM)ydejaalgunosvacíos.Así,porejemplo,mientraslaLGEexpresaque la institución educativa es el eje de la educación en el país, elmarconormativodeladescentralización-LOGRyLOM-otorgaalosgobiernosregionalesunrolpredominanteyconsideraalosmunicipioscomo las instituciones ejes del sistema educativo, otorgándolesfuncionesque corresponden a lasUGEL.En lapráctica sehadadoprincipalmenteunaregionalizacióndelaeducaciónperoesaúnmuyincipiente(Iguiñiz,2008),mientrasquelaLOM,nohasidotomadamayormenteencuenta,porlomenossinoseconsideraalPlanPilotodeMunicipalizacióndelaEducación23.

Además, la falta de claridad en la asignación de funcionescompartidasentrelosnivelesdegobiernopuedegenerarduplicidadesenlaaplicacióndelasmismas.Variasfuncioneseducativasclavescomolacontratacióndedocentes,ladiversificacióncurricular,lacapacitacióndocente, el financiamiento y la infraestructura son, de acuerdo a la

23 ElGobiernoinicióenel2006unprocesodemunicipalizacióndelaeducaciónprimariaydelaeducacióninicialquedefinióalmunicipiodistritalcomoresponsabledelaeducaciónconlaparticipacióndelacomunidadeducativa.ElPlanseinicióenel2007conunpilotocon48distritosanivelnacional,sinembargofueseriamentecuestionadoprincipalmenteporlossiguientesmotivos:1)Lapocaclaridaddelosrolesylosprocedimientosqueformanpartedelnuevomodelodegestión(laduplicidaddefuncionesentrelosgobiernoslocalesylasUGELeraevidente);2)Lacapacidaddegestióndelosmunicipiosdistritalespararesponderalasatribucionesqueselesasignan;3)Eltemadelosrecursosmaterialesyfinancieros,elpilotoseiniciósinunplanyprocedimientodeterminadoparaasegurarlatransferenciasderecursoscorrespondientesalasfuncionestransferidas.Enelaño2011elgobiernocancelóelprocesodemunicipalizacióndelaeducación.


normativa vigente, compartidaspordosomásniveles aunque en lapráctica no se cumpla. Una muestra especialmente importante deduplicidadde funciones seobserva en relación a la implementaciónde infraestructura educativa. El MED destina recursos para lainfraestructuraeducativa;noobstantelaLOGRestipulaqueunadelasfuncionesdelgobiernoregionales“diseñareimplementarlaspolíticasdeinfraestructurayequipamiento,encoordinaciónconlosgobiernoslocales”, sin siquieramencionar lacoordinaciónconelnivelcentral.Además,losmunicipiosylaspropiasIIEEdestinanygestionanrecursosparalaconstrucciónymantenimientodeinfraestructuraeducativa.

Se resuelve que, es necesario definir claramente los niveles deautonomía y discrecionalidad del uso de los recursos en cada nivel(central, regional, UGEL, municipal e institución educativa) y paracadacategoríadegasto(planillas,bienes,inversión).

Otrosaspectoscríticosenrelaciónalprocesodedescentralizaciónsonlossiguientes:

• Producto de la falta de claridad, vacíos y duplicidades del marcodescentralizador, se ha generado tensión entre las regiones y elgobierno central. Los gobiernos regionales sostienen que no hanrecibido los recursos necesarios para ejercer funciones educativasquelesotorgalaleyysehanconvertidoensimples“cajeras”paraelpagodelaplanilladocentedesuáreadeintervención.Sostienenque,inclusocuandocuentanconlosrecursosparacumpliralgunasfunciones,comolacontratacióndedocentesadicionales,debenpasarporunlargoprocesodeaprobacióndelMinisteriodeEducaciónydelMinisteriodeEconomíayFinanzas,loquerestarealautonomía.

• De acuerdo al marco institucional del sector y del modelo dedescentralización,elMinisteriodeEducacióndeberíaconcentrarseen un rol normativo y rector más no ejecutor de las políticas



educativas.Sinembargo,ésteconservaeinclusohaampliadoalgunasdesusfuncionesejecutorasatravésde,porejemplo,losprogramasnacionalescentralizadoscomoeldeCapacitaciónDocente.

• Porotrolado,desdeelnivelcentralexistepreocupaciónporlafaltadecapacidadesdegestiónyejecucióndenuevasfuncionesyrecursosporpartedelosgobiernosregionalesylocales.Alrespecto,seseñalaque del total de recursos del canon destinados a infraestructuraeducativa correspondientes al porcentaje de ejecución de losgobiernos regionales, solo se ejecutó un 43% en promedio en el2008y,enel2010,aumentóhastaalcanzarel67%.Aunquesevioun incrementoconsiderable, aúnun terciode los recursosdeestacuentano son ejecutados. Sibien ladistribución esmuydesigualentrelasregiones,lagestióndeestosrecursostambiénesdiversaynoexisteunarelaciónentreladisponibilidadderecursosdelcanonylaeficienciaensuejecución.Así,porejemplo,elaño2008elGobiernoRegionaldeAncash,quecuentaconlosmayoresrecursosporcanonparainfraestructuraeducativa(S/.145957050nuevossoles)sóloejecutó el 22,5% del total; luego, en el año 2010, esta situaciónmejoró,puesAncashejecutóel61%deS/.95762468dentrodeestacuenta.Porotrolado,departamentoscomoLima,quegozandemenosrecursos,tampocomuestranunarelaciónentreellosyelniveldeejecución.EnelcasodeLimaelaño2008ejecutó74,8%delosS/.4352123delosquedisponía,mientrasqueenelaño2010sóloejecutó15,6%delosS/.12444236;esdecir,nohayunarelaciónentre nivel, recursos y ejecución de los mismos. Estos resultadosreflejaríanque las regiones tienenuna capacidadfija (en términosabsolutos)deejecuciónquenoseajustaalosrecursosqueposeen.

• Existenproblemasdefaltadeclaridadyconfusioneslegales,másaúnluegodelapuestaenmarchadelPlanPilotodeMunicipalización.Ellohageneradoproblemasaniveldelosmunicipiosporlafalta


de recursos para gestionar e implementar sus nuevas funciones ymalestarenlosgobiernosregionalesquenoposeenunrolclaroenelproceso.Losrolesdelosmunicipiossedebencoordinarymonitorearporlosgobiernosregionales,nodirectamenteporelnivelcentral.

•EnelcasodelasUGELdondeseconcentraunagranpartedelosrecursos, existe muy poco margen de gestión y el grueso de losrecursos(95%omás)sedestinaalpagodeplanillas,convirtiendoa estas instancias en centros de negociación laboral, más que enunidadesdegestióndelaeducación.

•Lasuperposicióndefuncionesynormasyrestriccionesalgastohangeneradoqueenlosúltimosañossedestinenimportantesrecursosagastosdeinfraestructura(recursosordinariosyrecursosdelcanon)en todos losniveles (central, regional, localy en las institucioneseducativas).Estas inversionesnohansidocoordinadasni formanpartedeunaestrategiaintegral.

La Carrera Docente

Comosevioanteriormente,alrededordetrescuartosdelosrecursospúblicos destinados al sector educativo corresponden a gastos enremuneracionesypensiones.Siseconsideranlosrecursosdestinadosa los programas de inicial, primaria y secundaria, este porcentajedisminuyóaproximadamenteal60%enelaño2010.Ellorepresentauna importante limitación para una reforma orientada a mejorar laasignación de recursos considerando sistemas de financiamientovinculados al número de alumnos y/o a los resultados educativos.Más aún, debido a que el sistema de hoy cuenta con asignacionesdedocentesporalumnosquenonecesariamentecorrespondena lasnecesidadesdecadaregión,comosepuedecomprobaralanalizarlasampliasdiferenciasobservadasenelgastoporalumnoentreregiones.



Así,unsistemadefinanciamientomáseficienteyequitativoimplicaríaimportantesreasignacionesentreregionesdedondesobranoendondefaltendocentes(yendistritosyprovinciasalinteriordelasregiones).Entonces,resultasumamentecomplicado,bajoelmarcodelaantiguaCarreraDocente,enlaquereasignacionesydespidossonsumamentedifíciles.Sibiensevienenhaciendograndesesfuerzosderacionalizacióndeplazas,elsistemaesmuyrígidoyobstaculizaelproceso.Dehecho,durante losúltimos años sehan realizado importantes esfuerzosporreordenarelsistemaysehanlogradomejoras,peroespocoloquesepuedehaceradicionalmente.

Gráfico 6

Promedio de alumnos por docente 2010,según mapa de pobreza 2006

Fuente:Escale,MinisteriodeEducación.

LanuevaCarreraPúblicaMagisterialrepresentaunaimportante

oportunidadenestesentidoporcuantointroduceflexibilidadalsistema,ademásvolvera incluirmejorasal reconocerelbuendesempeñodel


docenteseincluirestímulosalosqueseharíanacreedoresporsutrabajoyempoderaraldirectorcomocabezadelainstitucióneducativa.Condemorasyalgunosproblemas(sobretodoporquesepresentanmenosdocentes de lo esperado a los concursos), se viene avanzando yhaningresadoactualmentemásde58000docentesalanuevacarrera24.

ElprincipalproblemadelanuevaCarreraPúblicaMagisterial,hacialacualestánmigrandocrecientementelosdocentes,esquerepresentaun incremento significativo de los salarios y los requerimientos derecursosparaunaeducacióndecalidad.ConlaimplementacióndelaLeydeCarreraPúblicaMagisterialseestableceunaescalaremunerativamáximadeS/.4066,40ylamínimaenS/.1243,92.Lanormaseñalaque losmaestros, conuna jornada laboralde40horaspedagógicas,tendránun ingreso total de S/. 4066,40 (Vnivel), S/. 3069,80 (IVnivel),S/.2671,16(IIInivel),S/.2372,18(IInivel)yS/.2073,20(Inivel).Lossueldosdeestosdocentes,conlaantiguaLeydelProfesorado,enlaactualidadson:S/.1369;S/.1342;S/.1320;S/.1301yS/.1285respectivamente.Aúnsiseconsideraquelosaumentossonengañososdebidoauncambioenladefinicióndehoraspedagógicas,lociertoesquegeneraaumentos salariales significativos (delordendealrededorde50%omás,dependiendode losnivelesy si se tratadedocentesde inicial,primariao secundaria)quehacendifícil su sostenibilidady/olimitanlasoportunidadesdedestinarrecursosaotrascategoríasdegastodelsector.

Calcularconexactitudcuántosrecursosadicionalesserequeriráncon el avance de la nueva Carrera Magisterial es difícil y será más,estimarlosrequerimientos(costos)poralumnoconlacoexistenciadelasdoscarreras.

24 IdelVexler,en http://www.educacionenred.com/Noticia/carrera-publica-magisterial/?cpm=21501



Presupuesto por Resultados (PPR)

El Presupuesto por Resultados es una herramienta de gestiónpresupuestalquese implementadesdeel2007,quebuscaromper lalógicainercialdelprocesopresupuestarioymejorarlacalidaddelgasto,articulandolagestiónconlosresultados.Alafecha,sólounporcentajereducido del presupuesto público se maneja bajo el marco de estaherramienta,perosehainiciadoelprocesofocalizandolosesfuerzosenprogramasestratégicosparaeldesarrollodelpaís.

EnelcasoespecíficodeeducaciónsehaavanzadoconelProgramaEstratégicodeLogrosdeAprendizaje (PELA)alfinalizar el III ciclo(cubriendolaeducaciónpreescolarparaniñosde3a5añosyel1eroy2dogradodeprimaria),queestableceunarelaciónentrelosprocesospresupuestariosylasmetasdeaprendizaje,enfocándoseenlosresultadosdeaprendizajedelosniñosenComunicaciónIntegralyMatemáticasalterminarelsegundogradodeprimaria.Elporcentajedegastodelsectorqueconsideraesteprogramaesmuyreducido(educacióninicialy parte de la educación primaria) y cubre poco menos del 8% delpresupuestodelsectorenelaño2010.

Así también, se ha avanzado con el costeo de las actividadeseducativas para cumplir con las metas propuestas (siguiendo elmodelode salud) y,dadas lasdificultadesdediseñoymultiplicidaddeactividadesyfinalidadesdelsistema,sehaoptadoporenfocarlosesfuerzostrabajandoinicialmenteenelacompañamientopedagógico.Para la creación de este programa estratégico y su incorporación enel marco de presupuesto por resultados se elaboró un protocolo decosteodecomponentesdelpaqueteeducativoanivelregionalysehalogrado, otorgar recursos adicionales a los gobiernos regionales paragestionarunprogramadeacompañamientodocentealasinstitucioneseducativas (pordelmomentobajoelmodelodepilotoy sólocubre


el 10% de las instituciones educativas de cada gobierno regional).Se viene trabajando, igualmente, en la creación de un sistema deseguimientoymonitoreodelasactividadescosteadasporelPELA,queestáacargodeuncomitéconformadoporlosgerentesdedesarrollosocialde cadagobierno regional, eldirectorde laDREy el gerentedeplaneamientoypresupuesto.Enel2010,elPELAharecibidounincrementopresupuestalde17%conrespectoalañoanterior(sibiense mantiene por debajo de lo asignado en el 2008) y ha crecido laproporcióndelpresupuestoasignadaalosgobiernosregionales.

El PELA y los avances en materia de resultados enfrentanimportantesproblemaseimponenoportunidadesyrestriccionesparamejorarelsistemadefinanciamientodelaeducaciónhaciaunmodelomáseficiente.Entrelosproblemasalosquedesafíaestáladificultadde costear y, más aún, financiar los requerimientos que implica ellogro de las metas planteadas. Así por ejemplo, en el año 2010 elPELA se amplió para atender también la educación inicial, lo cualrequirióindicadoresderesultadosmásalládelapruebadeevaluaciónde2dogradodeprimariaylaampliacióndelámbitodeaplicacióndelaspruebas censales, conel consecuente incrementode los recursosasignados a esa actividad. Además, se enfrentan dificultades deasignaciónydefinicióndefuncionesyderecursosparacadainstanciade gestión del sector que resultan de las indefiniciones del marcoinstitucionaldelsector.

Apesardetodasestasdificultades,esimportantedestacarqueexisteconsensoacercadequeelPPRdebeserimpulsadocomoherramientapresupuestalparaelsectoreducaciónydebeserconsideradoentododiseñodemejorasalsistemadefinanciamiento,aunquecomoseverámás adelante los modelos de financiamiento per cápita tienen unalógicadistinta, su relación con la calidad es indirecta y lasmetas serefierennormalmentealacoberturaeducacional.



Dispersión Geográfica

EnelPerú,comoconsecuenciadesuscaracterísticasgeográficasydelimportanteaumentodecoberturaa95%enelnivelprimariode lasúltimasdécadas,setienequeungranporcentajede las institucioneseducativas son muy pequeñas (unidocentes y multigrado) y muydispersas.Asíporejemplodecasi30000institucioneseducativasdeprimaria,setienenalrededorde22000unidocentesymultigrado.

Comoconsecuenciadeello,seenfrentanproblemasrelacionadosaeconomíasdeescala(enotrospaísessehademostradoqueelcostoporalumnovaríademasiadodependiendodeltamañodelainstitucióneducativa como se muestra en el capítulo de revisión de literaturainternacional).Estorepresentaunelementoimportanteparaconsiderar,ya que resulta difícil integrar instituciones educativas por lo queactualmenteseplanteaincrementarlaofertadeestasinstitucionesparaaumentarlacoberturadeeducacióninicialyeducaciónsecundariaenzonasruralesdispersas.Porello,paraelcasodelasinstitucioneseducativasrurales pequeñas y dispersas, los mecanismos de financiamiento (asícomo de gestión), deberían basarse o considerar el uso de las redesexistentesocreacióndenuevas.

Sistemas de información

Enlaactualidad,secuentaconinformaciónsistematizadasobreelnúmerodeinstitucioneseducativas,númerodedocentesynúmerodealumnosporinstitucióneducativayaula;sinembargo,estainformaciónnoesconfiable,ya que tiene como base la información recogida a través de encuestasde autorreporte (a cargode laUnidaddeEstadísticadelMinisteriodeEducación).Dehecho,cuandosecruzaestainformaciónconladeotrasfuentesdelpropioMinisteriodeEducación,seencuentraninconsistencias.


LossistemasdeinformacióndelMinisteriodeEducaciónnoestánintegrados,existensistemasparalelosenlaOficinadeInfraestructura,eldeplanillas(SistemaÚnicodePlanillas)eldeSIAGIE(desarrolladoen elmarcode trabajo con elPrograma JUNTOS)yotrosque sonmanejadosporeláreadeinformática.Deestemodo,paramejorarelsistemaylograrsuintegración,serequierequecadaestudiantetengauncódigoúnico(DNI), locual seencuentraenprocesoy seesperalograrenlospróximosaños.

Otroproblemaasolucionarparalograrunainformacióncompleta,exactaeintegrada,eselreferidoalosvacíoslegalesydeproceso(noexistennormasclarasparalacreación,aprobación,registroycierredeinstitucioneseducativas)quesereflejanenlaactualidad,(enmuchoscasos) en la creación de instituciones educativas o el incremento deaulasporiniciativadelascomunidadesyquenosereportan.

Elsistemadeinformacióndebeservistosobrelabasedetresejes:

• Personas:alumnos,docentes,directoresyadministrativos.Ademásdeloexistenteeneláreadeestadística(ESCALE),existeunsistemaúnicodeplanillasmanejadoporeláreadepersonaldelMinisteriodeEducación,(querequieresermejoradoyadaptadoparalainclusióndelanuevacarreramagisterial)NEXUS,enelqueseregistraalosdocentesqueocupanlasplazas.

• Infraestructura:tantoanivellegal(permisos),deingeniería(estadodeinstitucioneseducativasyaulas)yfuncional.

• Pedagógica:elSIAGIEincluyeunanominadematrícula,registrodeasistenciaydeevaluaciones.Peroesunsistemaenimplementación,costosoycomplejo(porahorasólocomponentedeasistenciayenaproximadamente10000 instituciones educativasde las áreasdeintervencióndeJUNTOS).



Adicionalmente,cabemencionarquesevienenrealizandoestudiosdecosteodelpaquetedeservicioseducativosporalumno,distinguiendoporniveleseducativosyporcaracterísticasyrequerimientosespecialesdelosdiferentestiposdeinstitucioneseducativasyalumnosenelmarcodelPELAquepodríanserdegranutilidadenlaimplementacióndemejorasalsistemadeasignaciónderecursosdelsector.

Adicionalmente, cabe mencionar que se vienen realizandoestudios de costeo del paquete de servicios educativos por alumno,segúnniveleseducativos,característicasyrequerimientosespecialesdelosdiferentestiposdeinstitucioneseducativas,yalumnosenelmarcodelPELA,quepodríanserdegranutilidadenlaimplementacióndemejorasalsistemadeasignaciónderecursosdelsector.Asimismo,seviene implementando un estudio denominado Proyecto SUMA deUSAID que tiene como objetivo la determinación y estimación deloscostosdelosserviciosdeeducaciónpúblicabásicaprimariarural.El estudio se basa en la adaptación de la metodología utilizada enSudáfrica(elaboradoporResearchTriangleInstitute)queconsisteenidentificarprimeroelpaquetemínimorequeridoy,luego,determinarlos costos de sus componentes, entre los cuales se considerandocentes,acompañamientoycapacitacióndocente,materialesytextoseducativos, equipamiento, infraestructura, entre otros. El estudiocontempla,considerarlasdiferenciasdecostoscorrespondientesalasinstitucioneseducativasurbanasyrurales,tipodeinstitucióneducativa(unidocente, multigrado y polidocente) y el caso de institucioneseducativasbilingües.

4.LINEAMIENTOSPARALAPROPUESTADEFINANCIAMIENTODELAEDUCACIÓN:

MECANISMODEASIGNACIÓNPERCÁPITAENUNCONTEXTODESCENTRALIZADO

Laexperienciainternacionalproporcionaevidenciadelasventajasdeavanzarhaciaunsistemadefinanciamientobasadoenunafórmuladefinanciamientoconcriteriosobjetivosyexplícitosparaasignarelgastodeeducaciónentreregiones/entidadeslocaleseinstitucioneseducativas.Esto permite mejorar la transparencia, evita focos de corrupción ypérdidasderecursoseincrementaelniveldeaccountability delsistemaescolary la equidad.Enel casoperuano, el empleodeuna fórmuladedistribuciónsuponeunamejorasustancialrespectodelasituaciónactualquesebasaencriterioshistóricos.

Adicionalmente, la experiencia internacional muestra que estafórmuladebebasarseenelsistemade“fondosper cápitaoporalumno”(FPC), que incluyan criterios de compensación por la poblaciónatendida, por lo cual hemos agregado el término ponderado paradestacar la introducciónde factoresdecompensaciónporpoblación(FPCP).Estecriteriopermitegananciasdeeficienciayequidad,quesonnecesariasparaelconjuntodetransformacionesqueenfrentancomodesafíolossistemaseducacionales.ElcriterioFPCPpermiteasegurarqueladotaciónderecursoshumanosdelasinstitucioneseducativassealaadecuada(noexistaexcesoodéficitdedocentes)yquesecumplaconlasnormasdeequidadhorizontalyvertical.

Así, la aplicación de transferencias mediante una fórmula dedistribucióncomolaFPCPfavorecelatransparenciaenlaasignacióndefondosyreducelainjerenciadegruposdeinterésendichoproceso,



además,haciendoposible la incorporacióndecriteriosquepermitanalcanzarunamayorequidadenladistribuciónactualderecursos.Sinembargo,sedebetenercuidadoenlaeleccióndelasvariablesparalaconstruccióndelafórmulaylametodologíaparadefinirla,yaqueellopuededevenirenresultadosdiferentesalosesperados.Serequiereladisponibilidadperiódicadeinformaciónsobrelosindicadoreselegidosypuedesernecesariounperiododetransiciónparalaimplementaciónefectiva y completa de la fórmula (en la medida que ella impliquereformasimportantes).

Eldiseñodeunafórmuladeasignaciónsuponeladeterminaciónde los fondos que serán sujetos a distribución, de los criterios parallevaracaboestatareayladefiniciónprecisadelamisma.Lapropuestadebe responder las principales interrogantes sobre cómo utilizar unmecanismodeFPCPparafinanciarlaeducacióndemaneraeficiente,efectivayequitativa,enuncontextodedescentralizaciónydeformacompatibleconunenfoquedepresupuestobasadoenresultados.Enparticular,suimplementacióndebeespecificar:

• La determinación de a qué niveles de gestión se distribuirán losrecursos de acuerdo al nuevo sistema per cápita (nivel central,intermedio,localoproveedordelservicio).

• Los rubros que serán financiados por las transferencias (gastocorriente,inversiones,salarios,textos,entreotros).

• Los criterios relevantes para la asignación de los recursos(población,matrícula,tipodeinstitucióneducativa,característicassocioeconómicas de la población (alumnos) u otras variablescaracterísticasdecadaregiónolocalidad(sujetoaladisponibilidaddeinformación).

• Los mecanismos utilizados para realizar la transferencia usandoel mecanismo de FPCP (montos de libre disponibilidad para las

61Lineamientosparalapropuestadefinanciamientodelaeducación:mecanismodeasignaciónpercápitaenuncontextodescentralizado

instituciones educativas, convenios de gestión, fondos con finespredeterminados,uotros)25.

Simultáneamente,de acuerdo a la revisiónde las características

delsistemadefinanciamientodelaeducaciónenelcasoperuano,esnecesarioenfrentarlossiguientesproblemasprincipales:

• Efectuar un sistema de asignación de recursos FPCP impone unconjuntoderequerimientosdeinformaciónydeimplementación,especialmente en un país con una alta tasa de ruralidad y unaimportantediversidadgeográficaycultural.Eldiseñoyaplicacióndelafórmularequieredeinformaciónconfiableydetallada,queenmuchoscasosnoexisteenelPerú.

• Esnecesariodefinirconmayorclaridad losrolesde lasdiferentesinstanciasdegestióndelsector,enparticularconrespectoalroldelosgobiernoslocales(esdecir,siseguiráelPlandeMunicipalizacióndelaEducación).

• Latransicióndepresupuestosbasadoseninformaciónhistóricaalaaplicacióndefórmulasdedistribuciónpuedegenerardemandasdepartedelosgobiernossubnacionalesquepuedanverdisminuidossusrecursosenelnuevoesquema,loquepodríageneraroposiciónquearriesguelacontinuidaddelapropuesta.

• Laaplicacióndelafórmuladebeserdeimplementaciónprogresiva,considerandobásicamentequeelcomponentededocentesrepresentauna fracción considerable del gasto y constituye un conceptoprácticamentefijo,porlomenosenelcortoomedianoplazo.

25 Enlosconveniosdegestiónsedefiniríanciertasnormaseindicadoresconlosquedeberácumplirlainstanciaquerecibelatransferencia.Enlastransferenciascontraproyectos,losrecursosseríantransferidosacondiciónqueexistaunproyectoplanificadoporlainstanciasubnacional.Losfondosconfinespredeterminadosseríanentregadosacondiciónqueseanutilizadosenunafinalidadconcretaparalacualsetransfiere.



Por las razonesanteriores, sugerimosque la implementacióndeunmodeloFPCPseaunapropuestademedianoplazo,yenelcortoplazoseimplementeuna“fórmuladefinanciamiento”,quetomandocomobaseelcriteriopercápitaoporalumno,incluyaotroscriteriosde carácter transitorio. Es necesario recalcar la importancia de queestos criterios sean explícitos, objetivos, transparentes y que existanlos incentivos necesarios para que las ganancias de eficiencia queseobtenganenelmedianoplazobeneficiena los agentesquevanaenfrentarpérdidasduranteelperiododeajuste.

Paracompletar lapropuestadelmodeloFPCPsedebendefinirunconjuntodecriteriosydeetapas.Enprimerlugar,hayqueadoptardecisiones sobre el tipo de modelo a ser implementado, muchas deellasreferidasalapolíticaeducacionalgeneralqueelpaísdeseadefinir.En segundo lugar, están las especificaciones de la fórmula FPCPpropiamente. En tercer lugar, están los aspectos de implementacióndelsistemaysuPlanPiloto.Acontinuaciónnosreferimosaellas.

4.1. Modelo de FPCP

a) NiveldedescentralizacióndelmodeloFPCP

Lo esencial en este punto es que la metodología en la que sedistribuyanlosrecursosrespetetresprincipiosbásicos:

• Equidad.- Los gobiernos regionales asumen progresivamente unamayor cantidadde competencias,perono cuentannecesariamenteconlascondicionesparaofreceroportunidadeseducativasequitativas.Existe, en primer lugar, diferencias en cuanto a la capacidad paragenerar ingresos regionalmente y los recursos de canon con quecuentan.Ensegundolugar,lasituacióninicialdelasoportunidades


yresultadoseducativosdifiereentrelasregiones.Porúltimo,existenfactores propios de cada región que pueden implicar, en algunoscasos,unmayorcostopara laprovisiónde los servicios educativos(educaciónbilingüeointercultural,barrerasgeográficasoeconómicasenelaccesoalaeducación,entreotros).Eldiseñodelosmecanismosde transferencia debería reconocer estas diferencias y establecer unsistema que favorezca oportunidades educativas equitativas para lapoblacióndecadaunadelasregiones.

• Eficiencia.-Unode losobjetivos implícitos en ladescentralizacióneslageneracióndemayoreficienciaenlaprovisióndelosservicioseducativos (obtención de mejores resultados en la educación conelempleode lamenorcantidadderecursosposible).Por tanto,esimportanteproveerdeincentivosparalageneracióndeingresoslocalesquese traduzcanenunmayorgastoeducativo;deotramanera, sepodríafomentarunmenoresfuerzofiscaldepartedelasregionesy/omunicipiosasícomounusoineficientedelosrecursostransferidos.Ello implicaría el generar incentivos que contemplen recursos ocompetenciasadicionalesdeacuerdoaindicadoresdeasignacióndeingresospropios(ocanon)alaeducaciónydeeficienciaenelusodelosmismos.

• Transparencia.- El mecanismo de transferencia debe ser altamentetransparenteysencillo,locualpermitiráevitarlainjerenciadegruposde presión, dar credibilidad al sistema de asignación, favorecer larendicióndecuentase introducirunamayorpredictibilidaden losmontoscorrespondientesacadaregión.

Enestecontexto,sedebedecidirrespectoacuálesdelasinstancias

serán contempladasdentrodelmodeloFPCP.Estadecisión sedebetomarteniendoencuentaelniveldeautonomíadecadanivel,yenparticular,lossiguientespuntos:



• LosgobiernosregionalesejecutanunaparteimportantedelgastodelafunciónEducaciónyCultura(másdelamitaddedichosfondos);porello,unnuevosistemadefinanciamientolosdebeincluircomounadelasinstanciasbásicasparalaasignaciónderecursos.

• Sedebedefinirenquémedidalosmunicipiosseránonounainstanciaclaveenelsistema(esdecir,siseseguiráyampliaráelPlanPilotodeMunicipalizacióndelaEducación).Alrespecto,dadaslasdificultadesyaidentificadasylamultiplicidaddeinstanciasyroles,serecomiendainiciarelprocesoyconsolidarlaasignaciónderecursosalasregiones,dejando para los municipios el importante rol de articulación deproyectoseducativosanivellocal.

• Considerarlaopcióndeincentivarlaautonomíaaniveldeescuela.Yaexiste,enelcasoperuano,unaexperienciaenlaqueseasignaronrecursos directamente a las escuelas para el mantenimiento de lainfraestructura,(aunquenohasidorigurosamenteevaluada).Nuestrarecomendaciónseríaempezarasignandorecursos,tambiénparaotrosfines, a aquellas escuelas que cumplan con ciertas características,comoporejemplountamañomínimoestablecido.

Unavezdeterminadoelniveldedescentralización,sedefinirála

formaenquesedistribuyanlosrecursos.Se propone que dado que el primer y más importante traspaso de recursos se realiza a los gobiernos regionales, se aplique el FPCP al transferir recursos a cada gobierno en función al número de alumnos (todo o el grueso de los recursos), considerando las ponderaciones y ajustes que finalmente se decida incorporar en función de costos y otros criterios de compensación.

ElsiguientenivelaconsiderareseltraspasoderecursosdelinteriordelasregioneshacialasUGEL,queserefieranarubrosdirectamenteasociadosalaprovisióndelosservicioseducativosenlasescuelas(gastocorriente) y a las escuelas mismas. En este caso, debido a la rigidez


identificadaenelsistema,seconsideraquesepuederelajarlaaplicaciónde la fórmula o ir implementándola de forma gradual, dejandoautonomíaalasregiones.Esimportantedefinirtambiénquéporcentajedelosrecursosrecibidosporlasregionespermanecenenesainstancia(ylaDRE)parasupropiofinanciamientooparaseradministradoanivelregional(porejemplo:programasdeinfraestructuraycapacitación)ycuántoestrasladadoalaUGEL.

La aplicación de este modelo de financiamiento a nivel deinstitucióneducativaesbastantedifícildeimplementar.Derealizarse,seproponequeenunprimermomento,amododeexperienciaspiloto,se aplique sólo a instituciones educativas que cumplan con ciertascaracterísticas (instituciones educativas con cierto tamaño y buenrendimientoescolarrelativoparasuzona)ysóloenelmedianoplazoextenderelsistema.

b) Reforzamiento y reestructuración de las redes de institucioneseducativas(enámbitosrurales)

LaaplicacióndeunmodeloFPCPimplicaríaunatransparenciadelasdesigualdadesderecursosquehoyexistensubsumidasenelsistemaeducacional. Por lo tanto, sería evidente que existiesen institucioneseducativasqueposean excesodedotacióndepersonal frente aotrascondéficit;otrasquenoposeanuntamañomínimoadecuado,etc.Almismotiempo,alasignarelfinanciamientoenformaper cápitasepodrágenerarunmayorinterésenintegrarescuelasenredesofusionarlas.Porello,esnecesarioquelaimplementacióndelaFPCPvayaacompañadadeunfortalecimientodela“reddeinstitucioneseducativas”.

Es común en muchos países cuyos sistemas educativos hansidoadministradosbajo la lógicadepresupuestoshistóricos,queseanecesariofortalecery/oreestructurarlareddeinstitucioneseducativas



quetieneelpaísparalaefectivaaplicacióndefórmulasdeasignaciónde presupuesto, sobre todo en aquellos que se caracterizan porespaciosgeográficosdispersos,escuelaspequeñasyquehanmejoradosustancialmente las comunicaciones y el transporte, o que esperanhacerloafuturo.

Además,laimplementacióndeestetipodefinanciamientopuedegenerardificultadesparaalgunasinstitucioneseducativaspequeñasyaque,alcontarconmenosalumnos,nopuedenaprovechardemaneraóptima las economías de escala y, por lo tanto, pueden encontrartrabasasufuncionamiento.Poresto,seproponeque,comopartedela implementación del modelo, se fusionen instituciones educativaso,enelcasodequenoseaposible, serealiceuna integraciónde lasmismasenredesparapermitirquelasinstitucionesmáspequeñassebeneficiendelaseconomíasdeescalaynoseveanperjudicadas.Así, se propone que el traspaso de recursos a las instituciones educativas se dé en el mediano plazo (inicialmente se propuso trabajar sólo con escuelas que cumplieran ciertas condiciones), durante los primeros años se puede ir trabajando en la identificación e implementación o fortalecimiento, según sea el caso, de redes educativas.

c)Orientaciónaresultados:limitacionesdelacompatibilizacióndelafórmuladefinanciamientoconelPPR

Como se comentó, el uso de fórmulas para la asignación derecursosper cápitageneraincentivosparaelaumentodelamatrículapero no necesariamente para la mejora de la calidad, por lo que esrecomendableincluirotroselementosquepremienresultados,esdecir,aprendizajes.Ello,esnecesarioporcuanto,deacuerdoalomencionadoen el capítulo III, la reforma del sistema de financiamiento debeenmarcarseenelPresupuestoporResultados(enestecasoprograma


estratégicodeLogrosdeAprendizaje,PELA). Incluir incentivosporrendimiento a una fórmula de financiamiento per cápita presentadificultadeseneldiseño.Losprogramasdefinanciamientoper cápitaen general, no entregan más a aquellas instituciones educativas quelogranmetasdeaprendizajesinoqueporelcontrario,segúnlalógicade criterios compensatorios, entregan mayores recursos por alumnoparacompensarfactoresquepuedandificultarelaprendizajedelniñoyevitarposiblesinequidadesdebidoaqueexistenregionesconmayoresproporcionesdealumnoscondesventajas.Lainclusióndeelementosquepremienlosaprendizajesdelosestudiantes,tendríaqueidentificarpreviamente benchmarks o estándares diferenciados que contemplendichos elementos lo que agregaría enorme complejidad a la puestaenprácticadel sistema,debido aque se requierede instrumentos ysistemasdeinformaciónnoexistentesydedifícildiseño.

Porello,se propone que no se introduzca “rendimiento académico” como una de las variables a considerar para la construcción de un índice de variables per cápita ya que otorgar más recursos a aquellas instituciones educativas con mayor rendimiento podría agravar los problemas de desigualdad en el sistema educacional (por lo menos en el corto o mediano plazo).

Para introducir estándares de calidad educacional o asegurarun cierto rendimiento académico mínimo, se puede usar políticasadicionalescomoestablecerquelaslocalidades(UGELoinstitucioneseducativas)quecumplanconciertosmodelostenganmásautonomíaenelusoderecursosmientrasqueaquellasregionesquenocumplancon lospatrones seobliguenapresentarplanesdemejora educativay/uotorgarotrospremiosasociadosallogrodemetasdeaprendizaje(reconocimientos,bonosalosdirectoresydocentesuotros).

Adicionalmente,seproponequeelPPR/PELAseapliqueaalgunosrubros/fondosquenosedistribuyenvíafinanciamientoper cápita,como



programasquesequieranimpulsardesdeelnivelcentral,poreconomíasdeescalauotrasrazones.

d)RubrosdegastofinanciadosporelmodeloFPCP

Los fondos para los cuales se propone utilizar las fórmulasalternativas corresponden a aquellos recibidos por los gobiernosregionales por concepto de recursos ordinarios (alrededor del 80%de los recursos de éstos), es decir, los fondos totales sin incluir lastransferenciasdelgobiernocentralcomocanon,sobrecanonyregalías(cadaunasujetaaunafórmuladedistribuciónespecíficayadefinida),los recursosdirectamenterecaudados (quenose transfierensinoqueformanpartedelosingresosquegeneraporsímismalaentidad),asícomolasdonacionesytransferenciasylasoperacionesoficialesdecréditoexterno(estosdosúltimosconceptosdemuchomenormagnitud).

Porcategoríasdegasto,se propone considerar todos los rubros (distintos de planeamiento y administración) asociados a la provisión de servicios educativos. La recomendación es que se incluyan todos los tipos de gastos que realizan las instituciones educativas en forma anual, con la excepción de inversiones significativas en infraestructura (obras por encima de un monto por definir) y algunas otras categorías de gasto que presentan fuertes economías de escala y que hoy en día se proveen a nivel nacional, tales como programas de distribución de textos y computadores).Encuantoalosgastosquepresentanfuerteseconomías a escala yquehoy endía seproveen anivelnacional, lapropuestaesqueaquellosgastosqueseencuentrenmásrelacionadosconladiversidaddelapoblaciónseanmanejadosanivelregional,deformaquenoseestandarice laeducacióncuandoexistendiferenciasimportantes (estepuntoesespecialmentesignificativoenalgunosdeloslibrosdetexto,materialeseducativosyprogramasdecapacitación).


Una mención específica debe hacerse respecto del concepto depersonal y obligaciones sociales:elgastoenplanillasconstituyealrededorde90%delosgastosenqueincurrenlosgobiernosregionales,locual,debido a la rigidez del sistema identificado en secciones anteriores,impide la implementación de un año a otro de una fórmula dedistribucióndeltipoFPCP.

En el corto plazo, debido a las dificultades para la reasignación del personal, la alternativa más viable es que la fórmula de distribución para este rubro sea aplicada únicamente sobre el crecimiento anual del presupuesto en este ámbito (o un porcentaje creciente), detal manera que la distribución se aproxime progresivamente a unasituación“ideal”,alineadaconloscriteriosdefinidosparaasignarlosrecursos.

En el largo plazo, los docentes, considerados como un insumoclave del proceso educativo, deberían ser reasignados eventualmentedeacuerdoaalgunafórmulaquepermitasuperarlasinequidadesensudistribuciónactualentrelasregiones(noexistencriteriosexplícitosparasudistribución,porlocualseregistrandiferenciassignificativasentreregiones), locualtendríaqueseracompañadodelaasignacióndelosrecursosnecesariosparaasumirelgastoenplanillas.Sobreestepuntoserecomiendaademás,evaluarquelaasignacióndepuestosdetrabajo (slots) basada en el número de alumnos, dejando de lado elpagodelossalarioscorrespondientesfueradelafórmulaparaqueseancanceladosdirectamentedeacuerdoaunaescaladefinida(ynegociada)anivelcentraloregional(modelousadoenNuevaZelanda).

4.2. Elementos a considerar en la fórmula de FPCP

Laformamássimpledeaplicarestafórmulaescalcularelmontototalderecursosexistentesydividirloporelnúmerodealumnosatendidos



y luegoestimaryaplicar los factoresdeajuste,basándoseennuevoscálculossobrecostoseducacionales.

Elpuntodepartidapara la identificaciónde las variablesde lafórmuladedistribuciónfueelanálisisdelasexperienciasinternacionales(vercuadroresumenalfinaldelasección),conlafinalidaddeidentificarlosindicadorestípicos.Estoscriterios,comosediscutióanteriormente,puedenclasificarseencuatrocategoríassegúnlosobjetivosalosqueseasociacadaindicador:

• Necesidades• Costosoinsumos• Capacidad/esfuerzofiscal• Resultados(odesempeño)

Para el caso peruano se propone, por lo menos en las etapas

iniciales de la reforma, no considerar el último grupo de criterios(resultadosdeaprendizajeycapacidad/esfuerzofiscal)porlasrazonesexpuestasanteriormenteydadoque,comosemencionóenelcapítuloIII, los gobiernos regionales no cuentan aún con mecanismos derecaudación fiscal significativos. Las actividades del sector educativose financian íntegramente con transferencias del gobierno central(recursosordinarios).Lafórmuladeasignaciónsídeberíaincluir,sinembargo,ladisponibilidadderecursosdecanon,sobrecanonyregalíasconquecuentacadaregión.

De este modo, se trabajaría con los siguientes grupos deindicadores:

• Costos:ruralidady/odensidadpoblacional,totaldealumnosoeltotaldealumnosparaalgunosniveleseducativos(aquellosquerepresentenmayorescostosenlaprovisióndelservicioeducativo).


• Necesidades:tasadenocobertura,niveldepobrezaylaproporcióndeestudiantesdehogaresdelenguasindígenas.Enestegruposepodríaconsiderarladisponibilidaddeotrosrecursosdelasregionesparasuutilizaciónenelsector(canon,sobrecanonyregalías).

• Resultados:variaciónanualdelacoberturaodelamatrícula(comoincentivoparaincorporarunaproporciónmayordelapoblaciónalsistemaeducativo).

Acontinuación,seidentificanalgunasvariablesquepotencialmentepueden ser utilizadas para llevar a cabo ejercicios de simulación dedistribuciónderecursos(todasenelnivelregional),sobrelabasedeaquellasempleadasenexperienciasinternacionales(uotrasanálogas).Cabe señalar que prácticamente en todos los casos los indicadoresseleccionadossonsusceptiblesdeactualización,enlamedidaqueestánbasadoseninformaciónqueseproduceperiódicamente.

Cuadro 3Posibles variables para la construcción del índice de asignación

per cápita (FPCP)

Indicador Definición Categoría Fuente

Númerodealumnos Estadísticasmatriculadoseninstituciones Deacuerdoalniveleducativo Costo Básicas educativaspúblicas (MINEDU)

Númerodelocaleseducativos Estadísticas públicos - Costo Básicas (MINEDU)

Proporcióndelapoblaciónde3 Encuesta Tasatotaldecobertura a17añosqueasisteoestá Costo/ Nacional (ydenocobertura) matriculadaenalgúnniveldel resultado deHogares SistemaEducativoBásico (ENAHO) (ycambioanual)



Indicador Definición Categoría Fuente

Instituto Nacionalde Población Proyeccionesdepoblación Costo Estadísticae Informática (INEI)

Ruralidad Porcentajedelapoblaciónque Costo INEI habitaenzonasrurales

Densidadpoblacional Númerodehabitantespor Costo INEI kilómetrocuadrado

Bilingüismoyalumnoscon Porcentajedepoblaciónatendida necesidadesespeciales enlenguaindígenayde Necesidades MINEDU necesidadesespeciales

Pobreza* Tasatotaldepobrezadelaregión Necesidades INEI

Disponibilidadderecursos Canon,sobrecanonyregalías Necesidades(-) SIAF

*Estavariableseincluirásiesquenoestáaltamentecorrelacionadaconotras.Fuente:Elaboraciónpropia.

4.3. Etapas de Implementación de la Propuesta

Dada la magnitud de los cambios que involucraría la aplicación deFPCP,sedeberáavanzarporetapas.Haytresformasdeprogresión:(i)atravésdelacadenainstitucional:desdeelnivelcentralalaregión,almunicipio(cuandocorresponda)yalainstitucióneducativa;tomandola decisión por ejemplo, de avanzar inicialmente sólo desde el nivelcentralalaregión;(ii)completarlacadenainstitucional,perosóloenuna región y avanzar progresivamente hacia otras regiones del país;(iii)avanzarportipodegasto,desdecubrirunpequeñoporcentajedelgastototalhastael100%delgastoasignado.

Deacuerdoaloplanteado,seproponeavanzarentodoelpaísenlos primerosniveles de la cadena institucional (del gobierno central


alasregionesydeellasalasinstanciasintermedias),dejandodeladoparaelmedianoplazoelnivelInstituciónEducativa(mientrastantoseproponedesarrollarpilotosaestenivel).

Seproponetambiéncomenzarporunporcentajedelosrecursos,enparticulardebidoalasrestriccionesimpuestasporlarigidezdelsistemadeplazasyplanillasdocentes.Asimismo,sepuedeincorporardesdeeliniciodelaimplementacióndelafórmulalosrecursosincrementales,asumiendoquesemantengauncontextodeaumentoderecursosparaelsectoreducativo.

Adicionalmente,aladecisiónprevia,lasetapasmásimportantesacontemplarsonlassiguientes:

• Revisiónyajustedelasnormaslegalesexistentes.• Recolección de la información de base (número de alumnos,

instituciones educativas, docentes): este es un tema especialmenteimportanteparaelcasodelPerú,dadaslasdificultadesdeinformaciónexistentes. Por lo tanto, será necesario complementar el ProgramaFPCPconunProgramadeInformaciónyEstadísticas.

• CálculodelosparámetrosdelafunciónFPCPysensibilizaciónderesultados.

• DesarrollodeunametodologíacomputacionalparasuaplicaciónyparaelcálculodelosvaloresFPCP.

• Análisis y auditoría de los sistemas de asignación presupuestaria(definirlaformaenquesevanacanalizarlosrecursosylosresguardoslegalescorrespondientes).

5.REFERENCIASBIBLIOGRÁFICAS

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ELFINANCIAMIENTODELSISTEMAEDUCACIONALDELPERÚ:

ELEMENTOSPARAELDISEÑODEUNAFÓRMULAPER CÁPITAENUNCONTEXTODESCENTRALIZADO

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