Autopistas y Ferrocarriles

Guillermo LauraPresidente de la Fundación Metas Siglo XXI

AUTOPISTAS Y FERROCARRILES:CAMINOS PARA EL DESARROLLO

Comentarios al Proyecto de Ley PROMITTy al documento del Instituto del Transporte

de la Academia de Ingeniería

Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

ÍNDICE

Resumen ejecutivo

Palabras previas1. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado2. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la acción del

Club del Peaje y del FMI, en 1998.

Introducción

1. El Informe Solanet2. Cuadro de situación del transporte terrestre en nuestro país3. El proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización de la Infraestructura de

Transporte Terrestre

Capítulo primero: puntos de coincidencia y discrepancia con el informe Solanet.

1. Coincidencia con los enunciados teóricos y discrepancia con las propuestas concretas.2. El Informe Solanet propone la inversión vial más grande de la historia: 23.230

millones de dólares3. Ritmo de construcción.3.1. Ausencia de proyecto de ingeniería.4. Construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años.5. Cuarta coincidencia: El T.M.D.A. no es el único criterio válido para la realización de

inversiones viales.5.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower.6. La planificación vial exige definición de prioridades para evitar la puja entre provincias

y regiones.6.1. El riesgo de adelantar inversiones viales.6.2. El problema que plantean los itinerarios completos en los países de gran extensión

territorial.7. Las obras deben hacerse por concesión de obra pública.8. Un sistema de concesión sano y aceptado por los ciudadanos exije realizar primero la

inversión y luego iniciar el cobro del peaje. (pag. 8)9. Los intereses de los concesionarios deben estar alineados con los de la comunidad.10. La Red de Autopistas corresponde a la jurisdicción federal.11. La planificación nacional asegura una unidad de criterio y de normas.12. Estrictos estándares de diseño que se relacionan con la seguridad. Autopistas o

autovías.12.1. La Tragedia de Dolores. Consecuencias trágicas de las autovías.13. La demora en concretar las obras de autopistas/autovías lleva a que se conviertan en

rutas trágicas.13.1. El caso de China y el Ingeniero argentino José Veniard.14. Hay que preservar el destino de los recursos asignados al repago de las autopistas.15. Las carreteras deben ser pagadas por sus usuarios.16. Los ferrocarriles deberían absorber tráficos que le son propios.17. Los impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda cobrar tarifas.18. Planificación centralizada y ejecución descentralizada.

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Índice

Capítulo segundo: la discrepancia esencial con el informe Solanet.

1. Peaje directo o indirecto2. Los modelos de gestión para el financiamiento y el costeo de las obras viales3. El concepto de Caja Única impuesto por el FMI en 19904. En materia vial, Argentina se debate impotente entre dos sistemas que no funcionan5. Imposibilidad de construir obras de peaje directo en Argentina fuera de la Región

Metropolitana.6. La experiencia de los Estados Unidos con la Red Eisenhower7. La opinión del Ing. Bernardo Loitegui8. El fracaso de los peajes de Dromi9. Opiniones autorizadas acerca de los peajes de Dromi10. La opinión del Gobierno Nacional acerca de los peajes de Dromi11. Costo de mantenimiento de carreteras12. Utilidades exorbitantes incompatibles con un servicio público monopólico13. El fracaso del peaje en la última década.14. La opinión de los máximos referentes del peaje: Aldo Roggio y Eduardo Baglietto15. Frecuentes fracasos del pronóstico de tránsito (forecast traffic) en obras de peaje.16. Costo del peaje17. Las graves incongruencias del informe Solanet18. La propuesta del informe Solanet es económica y financieramente inviable.19. La evidencia del proyecto tapón.

Capítulo tercero: el proyecto PROMITT es una alternativa factible para alcanzar la meta.

1. Dos sistemas para costear carreteras2. El Plan Laura 3. Fortalezas y debilidades de los distintos sistemas4. PROMITT: Sólo fortalezas. Solanet: Sólo debilidades5. Grave error de concepto. La confusión entre el impuesto y la tasa6. La tasa es la que mejor se adapta a la naturaleza económica de la carretera7. Servicio universal de calidad homogénea y libre de peaje directo8. Ingeniería económica y financiera9. Creación del flujo de fondos10. Moneda de poder adquisitivo constante11. Prevenir el riesgo de descalce12. T.R.O.S.A, Tasa Retributiva de Obras y Servicios

1°) La T.R.O.S.A. es un tasa retributiva de servicios y no un impuesto2°) Momento a partir del cual nace la T.R.O.S.A.3°) Monto y alcance de la T.R.O.S.A.4°) La T.R.O.S.A. será actualizada por el Indice del Costo de la Construcción5°) La percepción del peaje indirecto no tiene costo para el usuario.6°) Plazo de la concesión

13. Bonos de Infraestructura1°) Titulización de los Bonos de Infraestructura2°) La titularidad del dominio permite al concesionario titulizar el flujo de fondos3°) Desgravaciones impositivas. IVA e impuesto a los débitos y créditos bancarios (ley 25.413)4º) Impuesto sobre la tasa que se destinará a la rehabilitación de los ferrocarriles5°) Tratamiento tributario de los bonos6°) Desgravación a los suscriptores iniciales de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA7°) Situación del transporte público8°) Ingreso Mínimo Garantizado.9°) Garantía Triple A del BID

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Capítulo cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del PROMITT son verdaderas concesiones de obra pública.

1. Elementos esenciales de la concesión de Obra Pública:2. Contrato complejo3. Carácter aleatorio de los contratos celebrados en base a la ley PROMITT:4. Garantía de mínimo de ingreso5. Conclusión:

Capítulo quinto: El sólido fundamento económico del proyecto PROMITT

1. Situaciones distintas requieren soluciones distintas2. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el caso de la R.F.A3. La teoría de los bienes club4. El concepto correcto de usuario5. Número óptimo de socios que utilizan los bienes club6. Ingreso y egreso del sistema7. Estatuto8. “Cuota social”9. Control de exclusión10. El pago del “green fee”11. Propiedad del activo12. Capacidad del sistema13. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el supuesto de congestión.

El sistema Multimodal de Transporte de la Región Metropolitana14. Adecuar la forma de costeo de la vía a la naturaleza económica de la prestación

Capítulo 6: La elevada rentabilidad social del programa PROMITT

Costo de transporteTransporte de personas . Seguridad vial y condiciones de viajeFuentes de trabajo productivasCreciente consenso del proyecto PROMITTEl ritmo de habilitacion de autopistas es hoy insuficienteModelo de gestion y financiamientoFuga de capitalesAutopistas y ferrocarriles : caminos para el desarrollo

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ResumenEjecutivo


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RESUMEN EJECUTIVO

I. Introducción

El Instituto del Transporte dependiente de la Academia Nacional de Ingeniería, ha elaborado con fecha 9 de mayo de 2011, un informe que contiene criterios básicos para el desarrollo de un sistema de autopistas y cuestionamientos al Proyecto de Ley PROMITT que propone soluciones integrales para la Modernización del Transporte Terrestre. El documento no lleva la firma de los profesionales que lo han elaborado por lo que nos referiremos a él como Informe Solanet, apellido del Director de dicho instituto Ing. Manuel Solanet, quien además ya expresara en el pasado opiniones contrarias al Proyecto de integrar el país con una Red Federal de Autopistas, conocido como “Plan Laura”, que es la base principal del Proyecto PROMITT.

II. El informe Solanet propone:

1) La construcción de 7.041 km. de autovías y autopistas con una inversión de 23.230 millones de dólares (página 11), sin incluir ningún estudio de trazado.

2) Las obras serían realizadas por concesionarios privados por el sistema de peaje para asegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia (página 8).

3) Reconoce que los caudales de tránsito son insuficientes para el financiamiento por peaje (página 9); por ello, propone un subsidio del 45% de la inversión (página 11) es decir, 10.453 millones de dólares.

4) El subsidio deberá otorgarse preferentemente sobre la inversión inicial (página 9).

5) Las tarifas actuales de peaje deberán cuadruplicarse llevándolas a 4 centavos de dólar por km. (página 11). No se especifica cual será la tarifa para los camiones.

6) Propone un ritmo intenso de ejecución de las obras: 782 km. por año durante nueve años (página 11).

7) Plantea la ejecución de las obras por etapas: primero las autovías; luego las autopistas (página 10).

8) La duplicación de calzadas, o sea autovías, sólo debe ser decidida frente a volúmenes de tráfico que en horas pico “superen los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” (pagina 6).

9) Los cruces a distinto nivel deberán ser necesariamente definidos caso por caso e intersección por intersección (página 10).

10) Reconoce que la demora en producir mejoras o en ampliar carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se comiencen a conocerlas como rutas trágicas, como ocurrió con la ruta 2, la ruta 9 entre Rosario y Córdoba o la ruta 14. (página 6).

11) La principal objeción del Informe Solanet sobre el PROMITT (Programa de Modernización del Transporte Terrestre), es que la tasa retributiva de servicios que paga la inversión, es un impuesto.

III. Este Informe merece, de nuestra parte, fundadas objeciones:

La principal es que el informe Solanet reconoce en forma expresa su propia inviabilidad, (página 8), por ausencia de caudal de tránsito, falta de seguridad jurídica, alto riesgo país, carencia de estabilidad tributaria y dificultades para lograr tarifas ajustadas por la desvalorización de la moneda. También señala la falta de reglas financieras que permitan asegurar el servicio de la deuda contraída para financiar la ejecución de la obra. Termina diciendo: Estas condiciones no se dan actualmente en la Argentina.

Si la propuesta es impracticable, creemos que carece de sentido proponerla como alternativa al PROMITT que tiene

Resumen Ejecutivo

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una ingeniería totalmente estructurada en los aspectos técnicos, financieros y tributarios y además un sistema de garantías con organismos multilaterales de préstamo que lo hacen totalmente viable. Transmite la impresión de que el Informe se propone obstaculizar, “taponar” la construcción de la Red Federal de Autopistas que va ganando creciente consenso en todos los sectores políticos. Además, en base a los antecedentes que luego mencionaremos, vuelve a asumir la defensa de los intereses del llamado Club del Peaje, cuyas empresas se beneficiaron durante la década del 90 con el sistema implantado por Roberto Dromi cobrando 3.500 millones de dólares por cortar el pasto y tapar los baches (cobraban 1 millón de dólares por día). Este Club del Peaje llevó a cabo en 1998, una campaña de prensa para bloquear el llamado Plan Laura y mantener la canonjía laica del peaje que se les autorizaba cobrar, sin ninguna inversión propia sobre obras ya existentes y previamente pagadas por los usuarios con tributos sobre combustible. La campaña de costo millonario tuvo como protagonistas principales precisamente al Ing. Manuel Solanet y a los economistas de FIEL Daniel Artana y Juan Luis Bour.

Lamentablemente, la campaña tuvo éxito frustrando el proyecto, con la penosa consecuencia de 13.273 muertes evitables, acumuladas desde entonces.

Llama la atención que con este penoso antecedente, una entidad del prestigio de la Academia de Ingeniería avale un informe que cuestiona el proyecto PROMITT, que fue estructurado para eliminar el sistema prebendario de peaje directo en las rutas interurbanas. Este sistema prebendario, para seguir asegurando a sus beneficiarios alta rentabilidad sin inversión, sigue manteniendo una infraestructura obsoleta que genera muertes, conspira contra la competitividad de la economía y frustra el equipamiento del territorio nacional con un servicio universal de calidad homogénea a disposición de todas las provincias.

Debemos reconocer, sin embargo, que el informe Solanet parece haber evolucionado con relación a la posición del economista jefe de FIEL Juan Luis Bour, quien sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998 que “gastar en autopistas es un desperdicio” y que “sería más rentable construir una Pirámide de Keops para ganar plata con los turistas que vengan a ver la locura del loco al que se le ocurrió hacer una gran pirámide” ya que las autopistas son totalmente inservibles.

Según demostraremos en el capítulo 1, punto 2, cuadro 1 Muertes Evitables con el Plan de la Red Federal de Autopistas, la suspensión de su ejecución fue un factor coadyuvante para la pérdida de 13.273 vidas inocentes en nuestras rutas de la muerte. Este drama, que se materializa en poner en fila 26 km. de ataúdes, seguramente influyó para reconocer que las pirámides se construían para sepultar faraones muertos y que las autopistas en cambio se construyen, entre otras cosas positivas, para preservar la vida. Esta evidencia debe haber motivado a los autores del Informe a proponer la inversión vial más grande de la historia: 23.230 millones de dólares para construir autopistas/autovías, aunque luego terminen concluyendo que la propuesta “no es viable”

El informe Solanet incurre en más contradicciones. Sostiene que las obras deberían ser pagadas por peaje “para asegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia” (página 8). Sin embargo a reglón seguido se desdice de esta afirmación y requiere subsidios estatales por 10.453 millones de dólares que saldrán del erario público. Es decir, pagados también por los no usuarios. El único argumento aparentemente sólido para defender el peaje directo queda demolido de inmediato por quien lo propicia.

El éxito del peaje depende necesariamente del caudal de tránsito. El caudal de tránsito se determina por el Tránsito Medio Diario Anual que se identifica con la sigla T.M.D.A. Es decir, que la viabilidad depende del caudal que se registra en el tramo específico a construir. Por eso este sistema no permite hacer obras de fomento según el principio de solidaridad federal y las autopistas terminan concentrándose en las zonas más desarrolladas dejando de lado a las provincias periféricas. Es decir, no permiten “aplicar políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”, como lo ordena el inc. 19 del artículo 75 de la C.N. En cambio, los subsidios estatales requeridos por el Informe según lo expresado en el punto anterior, provendrán en buena medida de los aportes de estas provincias periféricas y se utilizarán en beneficio exclusivo de las provincias más desarrolladas. Los más pobres subsidiarán a los más ricos.

El informe Solanet sostiene que “preferentemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversión inicial”. Parece desconocer la desastrosa experiencia del Puente Rosario-Victoria en la que el Estado pagó los subsidios por adelantado y cuando llegó el momento de aportar la porción a su cargo, el Club del Peaje interrumpió la construcción y extorsionó al Estado hasta que obtuvo un subsidio por el total de la obra. Por estos antecedentes, es que el PROMITT cambia el modelo de gestión con la premisa: primero las obras, después el pago.

El Informe plantea también la cuadruplicación de las actuales tarifas de peaje. No aclara cuanto pagarán los


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camiones pesados, que son los que más rompen el pavimento. Normalmente deberían pagar el doble que los vehículos livianos: 8 centavos de dólar por km. Un viaje de Buenos Aires a Salta (1590 km.) costaría 127 dólares de ida y otro tanto de regreso. Aún así, no alcanzaría a cubrir el costo de inversión y necesitaría un subsidio pagado previamente, del 45 % de la inversión. Surge este interrogante: si hoy los camioneros que tienen los papeles en regla y están inscriptos en el Registro Único de Transporte Automotor (RUTA) han logrado ser eximidos totalmente del peaje, ¿Cómo se podrá lograr que paguen esta tarifa tan elevada? El esquema planteado aparece totalmente irrealizable.

La propuesta de 7.041 km. de autovías en 9 años supone construir 782 km. por año. No indica cómo se alcanzará este ritmo de obra cuando la experiencia demuestra que las empresas de peaje en los últimos ocho años construyeron apenas 11 km. de autopistas. ¿Cómo se hará para construir 782 km. anuales por el mismo sistema y en un contexto macroeconómico más desfavorable? El modelo de gestión propuesto, a diferencia del PROMITT, garantiza el fracaso de la obra y sigue asegurando el éxito de los intereses del Club del Peaje.

Siendo la insuficiencia de tránsito una constante en las rutas del interior, carece de sentido disuadirlo cuadruplicando las tarifas de peaje. El proyecto PROMITT reserva el peaje directo para la región metropolitana con el concepto de tarifas de congestión (congestión pricing) que permite regular los flujos vehiculares según la capacidad de la vía. Esta formidable herramienta de disuasión se viene utilizando con éxito en Singapoore, Estocolmo, Oslo, Milán y Londres.

Cuando una persona está excesivamente delgada debe engordar; cuando está obesa debe adelgazar. Debemos procurar engordar el tránsito del interior del país porque más tránsito significa más desarrollo, más comercio y más turismo. En tanto que en la región metropolitana debemos adelgazar el tránsito porque ello implica menos contaminación, menos pérdidas económicas derivadas de la congestión y mejor calidad de vida.

El informe Solanet plantea que las obras se hagan en etapas: primero las autovías para luego convertirlas en autopistas. Una de las diferencias centrales entre ambas es que las autovías conservan los cruces a nivel con otras rutas o con ferrocarriles. Dice este informe: La transición gradual posterior desde autovía hacia autopista, con control total de accesos y cruces a distinto nivel debe ser necesariamente definida caso por caso e intersección por intersección (página 10). La diferencia patética es la Tragedia de Dolores. La ruta 63 se convirtió en autovía y conservó el cruce a nivel con las vías del FC Roca a la altura de Dolores. El 9 de marzo de 2008 el tren de Ferrobaires procedente de Mar del Plata embistió un ómnibus que cruzó con barreras bajas y hubo 18 muertos.

Según el Informe, cada uno de los cruces a distinto nivel debe ser objeto de un estudio específico de factibilidad, de un proyecto puntual y de una licitación individual. La Red de Autopistas tiene 1.303 distribuidores. Aceptemos por vía de hipótesis que cada una de las 1303 obras se estudia, proyecta, licita y ejecuta en el tiempo record de un año. La ejecución de todos los distribuidores demandaría 1.303 años. ¿Qué hubiera ocurrido con la Red Eisenhower que tiene 55.000 puentes? Si se hubiera seguido la metodología de este informe hubiera tardado 55.000 años.

El informe Solanet plantea que la duplicación de calzadas sólo debe encararse cuando “los volúmenes en horas pico superan los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” (página 6). Reconoce que “la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de tránsito” (pág. 6). Y que la demora en ampliar estas carreteras a dos calzadas separadas las convierte en rutas trágicas o rutas de la muerte como ocurrió con la ruta 2, la 9 entre Rosario y Córdoba o la Ruta 14 del MERCOSUR (pág. 6).

El informe va por detrás de los acontecimientos. No planifica racionalmente la acción para satisfacer la demanda de tránsito del 2020. Sostiene que la duplicación de calzadas sólo cabe plantearse después de que se alcancen “volúmenes de tráfico que produzcan tiempos de congestión inaceptables” (pág. 6). Sería lo mismo que decir que no hay que ampliar el parque eléctrico hasta que los cortes de energía abarquen toda la hora pico. O que hay que construir la red de agua y cloacas cuando un porcentaje alto de la población se muera de fiebre tifoidea. No tiene en cuenta que la ejecución de autovías o autopistas es lenta y que no existe la varita mágica para construirlas en

La experiencia argentina indica que fuera de la Región Metropolitana de Buenos Aires, es imposible construir autovías o autopistas por peaje. Como veremos en el Capítulo segundo, página 13, 9 Obras de Peaje Fracasadas, en la última década se contrataron en firme siete concesiones de peaje. Todas fracasaron. Sobre un total de 868 km. contratados se hicieron 11 km. Menos del 2%.

Resumen Ejecutivo

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24 horas, una vez que se alcanzan los “tiempos de congestión inaceptables”.

Como veremos en el capítulo primero, punto 12, cuadro 1, el tiempo medio de construcción de autopistas en Argentina ha sido de 22 años. ¿Qué ocurre en el mientras tanto? Lo reconoce expresamente el Informe Solanet, página 6: “La demora en producir mejoras o de ampliar esas carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se comiencen a conocer como rutas trágicas. Así sucedió con la ruta 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la ruta 9 entre Buenos Aires y Córdoba o la ruta 14 en la provincia de Entre Ríos” Esto es rigurosamente cierto. Ir detrás de los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo en el desarrollo de infraestructuras indispensables porque la decisión ejecutiva recién se adopta cuando “los tiempos de congestión son inaceptables” tiene altos costos sociales en muertes evitables.

Por eso resulta difícil entender porqué, en 1998, la plana mayor de FIEL (Solanet, Artana y Bour) se opuso con tanta energía al llamado Plan Laura cuya primera prioridad era convertir en autopistas la ruta 9 entre Rosario y Córdoba y la ruta 14. Más paradójico aún es que, cinco meses después, la misma Fundación Fiel presentó el libro: Argentina. Infraestructura, Ciclo y Crecimiento defendiendo la tesis contraria y afirmando que la infraestructura tenía un rendimiento del 47 % anual cuando antes era considerada un “desperdicio”. Este trabajo de FIEL, tal como lo expresa en su prólogo, fue patrocinado por la Cámara Argentina de la Construcción. (Patrocinar quiere decir “sufragar una empresa con fines publicitarios”).

Hoy, la necesidad de tener la Red Troncal de Rutas Nacionales transformada en Autopistas Inteligentes es compartida y demandada en forma creciente por vastos sectores de la sociedad que manifiestan su adhesión en forma expresa. Gobiernos provinciales, entidades del agro y la industria, entidades de bien público, entidades gremiales y centenares de miles de ciudadanos en redes sociales adhieren al Proyecto PROMITT preocupados por lo que no se hizo y por lo que nos espera en 2020 si no tenemos la Red terminada. Es reconocido por todos que las obras no se pueden hacer con una varita mágica en 24 horas. Entonces, ¿por qué no empezar ya mismo poniendo en marcha un proyecto que garantiza el éxito como el PROMITT en vez de hacer una propuesta en un Informe que autoreconoce su inviabilidad en las actuales circunstancias del país?

IV. PROMITT. Un proyecto factible

• El PROMITT permite construir con factibilidad demostrada 13.346 km. de autopistas libres de peaje y sin aporte presupuestario.

• El concesionario asume el riesgo de construir con sus propios recursos.

• La tasa comienza a ser pagada después de concluida la obra protegiendo a los usuarios.

• La red es pagada por sus usuarios sin requerir aporte alguno de quienes carecen de automotor.

• Hoy, ante la imperiosa necesidad de transformar al menos la red troncal nacional en autopistas, el PROMITT capitaliza el sistema de tributo sobre el combustible que resultó fecundo en realizaciones. El tributo sobre combustibles es reconocido por CEPAL como el mejor sistema de recaudación por su capacidad de generación de recursos y por carecer de gastos de percepción. Es además, el sistema que utilizó con extraordinario éxito Estados Unidos desde 1916 para construir los 6 millones de km. de caminos pavimentados y los 68.000 km. de autopistas que integran la Red Eisenhower. En Estados Unidos las leyes federales prohíben al Gobierno subsidiar proyectos de peaje. Se privilegia el libre tránsito para favorecer el comercio y el intercambio.

A diferencia del PROMITT, el informe Solanet no es un proyecto. No tiene un estudio de ingeniería, ni presupuestos, ni cómputos. Además, reconoce la inviabilidad de la propuesta en el actual contexto económico y financiero sin proponer ninguna alternativa para superar las restricciones. Así planteado, el Informe pareciera haber sido preparado para obstaculizar la sanción de la ley PROMITT que, como dijimos, es un proyecto de ingeniería de gran escala con 2315 planos y 18.000 fojas de cómputo y presupuesto, con factibilidad económica, ingeniería financiera totalmente estructurada y que al momento actual puede considerarse una Política de Estado por la aprobación unánime que ha ganado en las legislaturas de las principales provincias.


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• En nuestro país, el peaje indirecto tiene un único inconveniente: el desvío crónico de fondos. Este es justamente el gran aporte del PROMITT ya que al convertir el impuesto en tasa, el desvío se torna físicamente imposible porque no ingresa a ningún circuito estatal. Funciona igual que una tarifa de teléfono o de electricidad que se paga directamente al prestador del servicio después que el servicio está disponible. Si la obra está concluida y habilitada, el riesgo del desvío ha sido conjurado totalmente.

• Brinda un flujo de fondos seguro que no disuade el tránsito por su aplicación homogénea. Dos centavos y medio (marzo.08) por litro cada mil km. terminados.

• Es una herramienta de equilibrio poblacional y territorial al brindar un servicio universal de calidad homogénea en todo el país, libre de peajes disuasorios. Todas las provincias, pobres o ricas, centrales o periféricas, accederán al mismo nivel de servicio.

• Lo destacable del proyecto PROMITT es que posibilita construir autopistas inteligentes de última generación sin requerir subsidios ni aportes presupuestarios del Estado. No compromete el erario público, como propone el informe Solanet, con 10.453 millones de dólares de subsidios (no se dice de donde saldrán), para derivarlos a servicios viales de calidad inferior (autovías) que mantienen cruces a nivel y cruces urbanos, curvas peligrosas, etc. elementos todos que conspiran contra la seguridad vial y no permiten evitar el 87 % de las muertes, como sí lo hacen las autopistas inteligentes.

• El PROMITT incluye además la rehabilitación del sistema ferroviario con recursos generados por la explotación de las autopistas. El informe Solanet no contempla este servicio.

• El PROMITT encuentra sólidos fundamentos en las teorías de los economistas James Buchanan y William Vickrey. Buchanan, Premio Nobel de Economía 1986 desarrolló la teoria de los bienes club que pueden ser utilizados en forma conjunta sin exclusiones mientras no se alcance el punto de congestión y William Vickrey, Premio Nóbel 1996, planteó la regulación de los flujos vehiculares urbanos con una tarifa de congestión. Ambas teorías son compatibles y complementarias y se aplican al sistema creado por la ley PROMITT.

• El PROMITT es aplicación directa del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional que ordena al Congreso Nacional “promover el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio así como el de establecer una política de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.”

Palabras Previas

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PALABRAS PREVIAS

Todos los servicios públicos que funcionan y logran satisfacer las necesidades de la sociedad tienen el mismo modelo de gestión. Están organizados como empresas que venden el servicio y lo cobran directamente del usuario. Así funciona el teléfono, la electricidad, el gas, Internet y el cable. Estos servicios, en general satisfacen la demanda de los usuarios salvo que surjan interferencias del Gobierno por ejemplo, con tarifas políticas. En todos los casos los usuarios pagan después de utilizados los servicios lo cual exige que previamente el prestador haya hecho una inversión para brindar el servicio. La tarifa no financia el servicio sino que paga su costo integral, incluido el costo financiero de efectuar previamente las inversiones.

Este modelo de gestión exitoso tiene dos notas esenciales:

El pago es directo al prestador del servicio sin intermediarios;El pago es posterior a la prestación del servicio lo cual exige inversión previa.

El único servicio público que tiene un modelo de gestión radicalmente distinto es la carretera. Pagamos al Estado por adelantado el impuesto al combustible creado en su origen para costear las carreteras contra una promesa de que, en algún momento (no sabemos cuando), en algún lugar del territorio (no sabemos donde), se hará alguna obra vial con nuestro dinero. Así pagamos todos los años 4.000 millones de dólares, suficientes para costear 2.000 km. de autopistas interurbanas. En 10 años se podría haber construido 20.000 km. Lo real es que, en 19 años, lo único que se habilitó es la autopista Rosario-Córdoba de 394 km., es decir menos del 2 % de lo pagado por el usuario. Lo que llega a destino es ínfimo. El grueso se utiliza para otras cosas. Es lo que se denomina desvío crónico de fondos.

Las notas esenciales del modelo de gestión de las carreteras son dos:

• El pago del usuario no es directo al prestador (constructor de la carretera) sino a los funcionarios que la distribuyen entre los contratistas.

• El pago es anticipado y el usuario paga las carreteras que recién se van a habilitar dentro de 20 o más años, como veremos más adelante.

En este modelo de gestión el pago del usuario financia la obra futura y además la paga. No hay un prestador que anticipe las inversiones y luego las recobre del usuario.El pago anticipado a los gobiernos de 4.000 millones de dólares anuales provenientes del impuesto al combustible, ha sido sistemáticamente utilizado para otros fines.

Este ejemplo explica, por un lado, el dislate del modelo de gestión del servicio de carreteras. Contrariamente tenemos el ejemplo de la gestión de la telefonía que recauda 8.500 millones de dólares anuales y nos permite disponer de 52 millones de teléfonos fijos y móviles. En el campo vial estamos en el tercer mundo; debemos transitar por rutas obsoletas de alta peligrosidad que la sabiduría popular ha bautizado como “rutas de la muerte”. Nuestro servicio telefónico en cambio, es del primer mundo. Lo paradójico es que la telefonía especialmente la celular, es de alta tecnología mientras que las carreteras constituyen ingeniería básica, especialmente en un país de geografía llana y escasos obstáculos para la construcción de caminos. Contar con una red de autopistas inteligentes del primer mundo tendría un costo anual equivalente a la tercera parte de lo que cuesta la telefonía y el cable. Por lo tanto no es un problema de costo sino única y exclusivamente de modelo de gestión. Si alguien cometiera el desvarío de aplicar el modelo de gestión de las carreteras a los teléfonos nos quedaríamos incomunicados en una situación de atraso similar a la que hoy registra la vialidad.

Para cambiar el sistema, en 1967 se dictó la ley 17.520 de concesión de obra pública conocida como Ley Loitegui, por su inspirador. El modelo de gestión era ideal: se proponía otorgar concesiones a compañías que debían construir la obra con su propio dinero y sin subsidios del Gobierno. Una vez habilitada la nueva facilidad el concesionario se resarciría de su inversión mediante una tarifa o peaje que percibiría directamente del usuario. El sistema era aparentemente inobjetable: las obras se harían con inversión privada, el Gobierno no tendría gastos presupuestarios y el concesionario privado se haría cargo de la construcción financiando íntegramente la obra. Los usuarios dispondrían de la autopista nueva pagando un módico peaje inferior al beneficio económico directo que recibirían por el ahorro de tiempo y de combustible, por el flujo libre a velocidad constante, así como por la reducción de accidentes.

Palabras Previas

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Este modelo de gestión ideal, que dejaría a todos conformes, fracasó en forma absoluta fuera de la Región Metropolitana. En 44 años no se construyó un solo km. de autopista o autovía en todo el territorio nacional. Tampoco ninguna carretera convencional. El problema central radica en el caudal: una autopista de peaje exige un flujo de tránsito extraordinario que no existe en ningún lugar del territorio (salvo en la Región Metropolitana). Panamericana tiene 338.906 vehículos diarios. Pero cuando se cruza Pilar en la intersección de la ruta 192, el tránsito cae a 7.750 y al llegar a Pergamino a 4.100, con una media de 5.825 vehículos. O sea menos del 2 %. Este tramo de la ruta 8 es uno de los de mayor tránsito del país. Si allí no se pudo hacer la obra por peaje, es evidente que no se puede hacer en ningún otro corredor vial.

Por otra parte, aún los países que cuentan con caudales elevados como Italia, España o Francia necesitan aplicar tarifas de 13 centavos de dólar por km., que serían absolutamente repudiadas e inviables en nuestro país. Con esta tarifa, un viaje a Salta desde Rosario costaría 201 dólares de ida y otro tanto de regreso. Un viaje de Buenos Aires a Pergamino costaría 30 dólares en cada dirección. Tarifas excesivas que serían inaceptables para el usuario.

I. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado

El país se debate impotente entre dos modelos de gestión que han fracasado en la construcción de rutas interurbanas. Uno es el impuesto al combustible pagado por adelantado para que los funcionarios lo distribuyan entre los constructores. Después de cobrar el anticipo, las obras se demoran sine die y luego son objeto de permanentes renegociaciones de precios. Otro es el sistema de peaje directo que en 44 años no logró hacer un solo km. de autopista o autovía en el interior del país.

En 1998, se elaboró y presentó un proyecto que resolvía esta ardua cuestión, vital para nuestro desarrollo. La resolvía, convirtiendo el impuesto al combustible en una tarifa o tasa retributiva de servicio con lo cual era posible aplicar el mismo modelo de gestión de todos los demás servicios públicos exitosos (teléfono, electricidad o gas).

El usuario recién comienza a pagar cuando la obra está terminada y el servicio disponible. Y, como se trata de una tasa de idéntica naturaleza jurídica que el peaje directo, el pago se efectúa directamente al prestador quien previamente debe haber concluido la obra con inversión de riesgo.

El tributo sobre combustible es el método más eficiente de recaudación: no tiene costo de percepción, es el más rendidor, y no perturba el tránsito con detenciones en cabinas de peaje. Su prodigiosa capacidad de generación de recursos permite aplicar tarifas módicas que impactan muy poco en el bolsillo de los usuarios. Apenas dos centavos y medio de peso (de poder adquisitivo de marzo de 2008) es suficiente para repagar íntegramente la inversión de una autopista de 1.000 km. totalmente terminada. El principal beneficiario de este nuevo sistema es el usuario automotor que podrá circular por una red de autopistas de última generación, libre de peaje. Peaje que, de aplicarse en nuestro país según los parámetros internacionales, sería insoportable. En España, por ejemplo, se cobra 13 centavos de dólar por vehículo km.

II. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la acción del Club del Peaje y del FMI, en 1998.

Infortunadamente, el nuevo proyecto, aceptado y promovido por el Poder Ejecutivo, apareció en un momento en que el Club del Peaje concentraba un enorme poder de lobby, sustentado en el fabuloso negocio de cobrar un millón de dólares diarios por cortar el pasto y hacer mantenimiento de rutina. Reunía a los más poderosos grupos económicos del país que constituían el “capitalismo de amigos” de aquélla época. Ante el riesgo de perder ese enorme beneficio que usufructuaba a cambio de casi nada, organizó una poderosa campaña de prensa contratando economistas y periodistas para desprestigiar el proyecto. Uno de los argumentos fue que era personalista por lo que lo bautizaron “Plan Laura”, ya que quien esto escribe tenía el liderazgo del Proyecto en el cual trabajó un equipo multidisciplinario que incluía a diez consultoras de ingeniería de primer nivel, con 200 ingenieros y técnicos, además de economistas y ambientalistas. El efecto no deseado de este ataque fue la extraordinaria exposición pública que tomó el proyecto. Hoy, 13 años después, se lo sigue mencionando con ese nombre y el Proyecto de Ley PROMITT, su versión actualizada, cuenta con creciente respaldo de la opinión pública evidenciado en el apoyo unánime de todo el arco político en siete provincias que reúnen el 62 % de la población total del país.

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La campaña contra el Plan de la Red de Autopistas fue liderada por los directivos de FIEL Manuel Solanet (Consejero Académico y ex Presidente), Daniel Artana y Juan Luis Bour. Se publicaron solicitadas a página entera en todos los diarios del pais. A pesar de la posición favorable del entonces Presidente de la Nación Dr. Carlos Menem, su Ministro de Economía y Obras Públicas Roque Fernandez, de estrecha vinculación con Aldo Roggio líder del Club del Peaje y titular de una concesión de 2.000 km. de rutas, operó en contra del Proyecto ya girado al Congreso Nacional para su tratamiento. Con la ayuda de Teresa Terminassian, delegada del Fondo Monetario Internacional, logró que su Director Ejecutivo Michel Camdessus atacara el proyecto con el argumento de que iba a recalentar la economía. Esto precisamente cuando la Argentina estaba ingresando en la recesión más larga y profunda de su historia económica. La declaración de Camdessus desde Washington (ver abajo nota de Clarín), fue el golpe de gracia para este primer intento de poner en marcha el proyecto que quedó “suspendido”. Tengamos en cuenta la gran injerencia financiera que entonces tenía sobre nuestro país, el F.M.I.

Palabras Previas

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Desde entonces hasta el presente, legisladores de todo el arco político han presentado ocho proyectos de ley coincidentes, que no llegaron a ser consideradas en el recinto. En la actualidad tiene estado legislativo el Proyecto PROMITT que, como dijimos, viene sumando un creciente apoyo ciudadano, seguramente por el impacto que tiene esta verdadera pandemia social de las muertes en nuestras rutas angostas y por la toma de conciencia de que para evitarlas es necesario transformar la red troncal en autopistas inteligentes. Estamos convencidos de que si el proyecto baja al recinto y se debate, se aprobará por amplia mayoría e incluso por unanimidad como está ocurriendo en las legislaturas de las Provincias. Alentamos la esperanza de que por fin se ponga en marcha una Política de Estado para modernizar nuestra red troncal de carreteras, política que sería comparable a la que en el siglo XIX y comienzos del XX, equipó al país con la red ferroviaria más importante de Sudamérica.

Poner en marcha el PROMITT significará integrar el territorio nacional con autopistas inteligentes de última generación que evitarán siete de cada ocho muertes en las rutas troncales, reducirán los fletes un 20 %, permitirán la circulación de bitrenes y comprimirán los tiempos de viaje un 30 por ciento. Y todo esto con inversión privada de riesgo, sin avales financieros del Estado Nacional y estimulando el ahorro nacional mediante opciones atractivas y seguras para los ahorristas. Será una contribución a disuadir la fuga de capitales que alcanzó a 67.304 millones de dólares en el período enero.2007 hasta junio 2011 según estadísticas del Banco Central.

Introducción

Introducción

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INTRODUCCIÓN

I. El Informe Solanet

El Instituto del Transporte de La Academia Nacional de Ingeniería que dirige el Ing. Manuel Solanet ha dado a conocer el 9 de mayo de 2011 un documento con criterios básicos para el desarrollo de un Sistema Nacional de Autopistas.

En dicho documento se objeta el proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización del Transporte Terrestre para la construcción de la Red Federal de Autopistas y rehabilitación de los ferrocarriles, que se encuentra en el Congreso de la Nación con estado legislativo, originado en las firmas de diputados nacionales de ocho bloques que promueven esta iniciativa. En cambio, el Centro Argentino de Ingenieros ha minifestado públicamente su adhesión solicitando la pronta sanción de la Ley PROMITT.

La principal objeción es que las autopistas deberían ser pagadas por el usuario mediante peajes directos y no por el sistema de tributos al combustible que utilizan Alemania y Estados Unidos. Sin embargo, el mismo informe reconoce que resulta imposible costear las autopistas/autovías por peaje directo, al requerir un subsidio de 10.453 millones de dólares. El principio “peaje directo” defendido con tanto énfasis, se tira por la borda al pedir este subsidio.

El PROMITT cuenta con el respaldo unánime de legislaturas de siete provincias: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Corrientes, San Luis y Neuquén. Además, tiene el apoyo de numerosas entidades tales como el Centro Argentino de Ingenieros, el Automóvil Club Argentino, la Asociación de Concesionarios de Automóviles de la República Argentina y el Foro de la Cadena Agroindustrial, entre otras. Esta última entidad aglutina la fuerza productiva más importante del país. Juntos, sus distintos eslabones representan:

• El 36 por ciento de todos los empleos;• El 45 por ciento del valor agregado por la producción de bienes;• El 44 por ciento de la recaudación tributaria nacional; • El 55 por ciento de las exportaciones argentinas.

La decisiva importancia que tiene el apoyo del Foro de la Cadena Agroindustrial radica en que representa a los cargadores y a los transportistas. Ambos están de acuerdo con que necesitan mejores carreteras y están dispuestos a pagar por servicios de excelencia con el sistema de tasa sobre combustible incluido en el proyecto PROMITT.

II. Cuadro de situación del transporte terrestre en nuestro país

Antes de entrar en materia y a modo de introducción, definiremos el contexto general o cuadro de situación que hoy presenta el transporte terrestre en nuestro país y la solución integral que propone el PROMITT.

El PROMITT es el único proyecto de ingeniería de gran escala con que cuenta el país. La importancia que tiene para nuestro país este programa se ratifica por los siguientes hechos:

• El transporte automotor es la columna vertebral del transporte terrestre en nuestro país.

• Transporta el 85 % de la carga y el 100 % de los pasajeros interurbanos.

• Los ómnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros por año y, estimativamente, los autos y camionetas hacen 200 millones de viajes interurbanos por año.

• Para asegurar eficiencia y seguridad, el transporte automotor necesita un binomio coherente: automotores del siglo XXI circulando por carreteras del siglo XXI.

• Nuestra red vial se ha desarrollado a partir de 1932 con la ley 11.658 de Vialidad Nacional cuando todo el país contaba con 300.000 vehículos. Hoy tenemos 9 millones y para el 2020 se estima alcanzaremos los 20 millones. Sin embargo, la red troncal nacional conserva el mismo criterio de diseño de la década del 30: rutas angostas

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Esta red troncal principal está definida en el art. 2 de la ley 11.658 (hoy Decreto-Ley 505/58) que establece:

El actual sistema troncal de caminos nacionales será reestructurado teniendo especialmente en cuenta a los que unen las provincias y capitales entre sí, las ciudades importantes, los principales puertos navales y aéreos, las grandes zonas de producción y de consumo, los de vinculación internacional y los de enlace entre rutas troncales.

con tránsitos enfrentados separados por una raya de pintura, curvas peligrosas, pasos a nivel, rutas troncales que atraviesan el casco urbano, carencia de banquinas estabilizadas, animales sueltos, y una ausencia total de equipamiento inteligente para la prevención de siniestros .Todo ello incide en alta siniestralidad con 3.776 muertos por año en las rutas interurbanas.

• La red vial troncal es un glosario infinito de carteles de peligro sobre las calamidades que aguardan al automotorista en su travesía. Se desconoce la enseñanza de Pascual Palazzo a sus alumnos de la cátedra de Ingeniería Vial:

III. El proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernización de la Infraestructura de Transporte Terrestre

• Coincidentemente con este objetivo perseguido por la ley de vialidad, la Fundación Metas Siglo XXI apoya y difunde el proyecto de ley PROMITT que se encuentra con estado legislativo en el Congreso de la Nación iniciado por diputados nacionales de ocho bloques, lo que abre la perspectiva de que dicha ley dé lugar a una Política de Estado con amplio consenso de las fuerzas políticas y de la opinión pública.

• A ello se suma la adhesión de importantes provincias, con pronunciamientos unánimes de todo el arco político de sus legislaturas: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Neuquén, San Luis y Corrientes ya oficializaron sus adhesiones y están en vías de concreción otras varias.

• La Ley PROMITT dispone la construcción de una Red Federal de Autopistas de 13.346 km. que, sumados a los existentes, (1.591 km.) completará 15.000 km. de autopistas inteligentes que constituirán la red troncal principal, uniendo “todo con todo”: capitales de provincia, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros turísticos y países limítrofes.

• El criterio dirimente para saber adonde hay que volcar la inversión en autopistas está fortalecido también por una relación numérica: en el 5 % de la red vial se concentra el 57 % del tránsito interurbano.

• Además, la ley PROMITT dispone la realización de importantes inversiones en la rehabilitación de los ferrocarriles generando para su costeo fondos originados en la explotación de las autopistas.

• La Red de Autopistas será ejecutada con inversión privada de riesgo, sin subsidios ni avales financieros del

Estado.

• El camino ideal es la autopista inteligente que hace físicamente imposibles los siniestros más graves y frecuentes, evitando 7 de cada 8 muertes.

• Para su circulación en todo el territorio, el tránsito cuenta con una red vial de 300.000 km. de los cuales 57.000 km. están pavimentados.

• La red troncal principal de 15.000 km. que representa apenas el 5 % de toda la red vial, concentra el 57 por ciento del tráfico total y, al mismo tiempo, acumula el 75 % de las muertes en ruta. De allí la importancia de efectuar una transformación estructural de esta red troncal principal.

El camino ideal carece de carteles de peligro, porque todos los peligros previsibles han sido eliminados por la ingeniería vial.

Introducción

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• La circulación será libre de peaje para facilitar el intercambio y el desarrollo del interior del país siguiendo el modelo de Alemania y Estados Unidos que utilizan el peaje indirecto consistente en una pequeña tasa o user´s fee pagada por los usuarios junto con el combustible, para costear tanto la inversión como el mantenimiento y la operación.

• Este sistema estimula el comercio y el intercambio, al eliminar el sobrecosto del peaje directo que ejerce una fuerte disuasión del uso de la vía. Pero, como dicen el Alemania, si la comunidad ya hizo la inversión en la autopista es para que la gente la use y no para impedir su uso con peajes gravosos. Especialmente, como veremos más adelante, el costo de la autopista es hacerla y ofrecer el servicio. El uso no incrementa este costo. Y el mantenimiento es de escasa significación si la obra está bien ejecutada y se controla el peso por eje. Autopistas libres de peaje, como las célebres autobahn, optimizan la rentabilidad social inherente a estos equipamientos, por la reducción del consumo de combustible y el abatimiento de la tasa de morbilidad. Si el tránsito de la autopista se derrama en rutas convencionales secundarias para no tributar el peaje, no se obtiene el beneficio social esperado.

• El peaje indirecto está aceptado por la población y se aplica en nuestro país desde 1932, sin dificultades. Recauda cifras cuantiosas, es percibido junto con el combustible sin evasión, sin costo de recaudación y sin detención del flujo vehicular.

• Todo lo que se ha hecho en materia vial en nuestro país, sea mucho o poco, se construyó íntegramente con el peaje indirecto: 57.000 km. de rutas pavimentadas y 1.591 km. de autopistas.

• Este sistema es víctima de su propio éxito que constituye su única debilidad: su notable capacidad de generación de recursos, sin despertar resistencias del contribuyente, lo ha convertido en una fuente significativa de recursos fiscales. En el año 2009, unos 4.000 millones de dólares. El Estado desvía los fondos ingresándolos a rentas generales y dándoles destinos “supuestamente más urgentes”.

• La cifra recaudada es suficiente para costear 2.000 km. de autopistas al año. Si lo proyectamos a 10 años serían 20.000 km. de autopistas. Pero en los últimos diez años la única obra concluida fue Rosario-Córdoba de 394 km. Escasamente el 2 %. El único problema del peaje indirecto es el desvío de fondos.

• La ley PROMITT corrige de raíz este problema evitando físicamente su riesgo. Al convertir el impuesto al combustible en una tarifa o tasa al usuario de carreteras, la tasa comienza a pagarse después de construida la obra, cuando el objetivo perseguido –la inversión vial- ya fue logrado. Al mismo tiempo, la tasa es percibida directamente por los concesionarios sin pasar por ningún circuito estatal. Esto previene la formación de cajas políticas proclives a la corrupción.

• En el sistema actual (impuesto al combustible) el tributo es condición de la obra vial. Con la conversión del impuesto en tasa el proceso se invierte y la obra vial pasa a ser condición necesaria para comenzar a percibir la tasa.

• La ley PROMITT corrige así el único defecto del peaje indirecto: el desvío crónico de fondos.

• Se trata en definitiva de aplicar al servicio vial el mismo modelo de gestión que se utiliza en todos los servicios públicos exitosos como el teléfono y la electricidad. Primero es necesario realizar una inversión para brindar el servicio al público. Una vez que el servicio esté disponible el usuario comenzará a pagar por dicha prestación. Nadie paga la factura de teléfono o de electricidad 10 o 20 años antes de que el servicio le sea brindado. Nadie paga el servicio contra una promesa genérica y vaga de que en “algún momento futuro” se le va a brindar un servicio. Esto es lo que ocurre con las carreteras. Pagamos al estado 4.000 millones de dólares por año contra promesas que nunca llegan. Con el nuevo sistema el usuario comenzará a pagar después que la obra esté terminada y habilitada. En forma análoga al agua y la cloaca, el alumbrado público, la recolección de residuos y los pavimentos urbanos, el pago se hará mediante una tasa retributiva del servicio. Y, de la misma forma que ocurre con los mencionados servicios públicos, serán pagados por quienes tienen el servicio a disposición. Usen o no el servicio. Los propietarios de lotes urbanos baldíos pagan el servicio cuando el caño de agua pasa frente a su propiedad, aún cuando no se hayan conectado al servicio. De igual modo los usuarios de automotor pagarán

• El PROMITT implica un cambio de paradigma. Hoy, sin impuesto no hay obra. Con el nuevo sistema sin obra habilitada, no hay tributo que grave al usuario.

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por el servicio de autopistas siempre que el servicio exista y esté a su disposición. Es decir, siempre que carguen combustible en un automotor. La carga del combustible es el hecho imponible que origina el devengamiento del tributo.

Capítulo Primero:

Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

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CAPÍTULO PRIMERO: PUNTOS DE COINCIDENCIA Y DISCREPANCIA CON EL INFORME SOLANET

I. Coincidencia con los enunciados teóricos y discrepancia con las propuestas concretas

Los criterios enunciados en el Informe Solanet contienen algunos puntos de coincidencia con el proyecto de ley PROMITT que pasaremos a analizar a continuación. Lamentablemente, consideramos que no existe coherencia entre los enunciados y las propuestas concretas que se formulan. Por ejemplo se enuncia en página 8: “el mecanismo financiero ideal para autopistas es la concesión por peaje. El usuario que paga se corresponde perfectamente con el que se beneficia” Pero luego cuando se baja a las propuestas concretas se propone un subsidio del 45 % de la inversión que alcanza a 10.453 millones de dólares. ¿Entonces quién lo paga; el usuario o el contribuyente? Analizaremos punto por punto las coincidencias que compartimos planteando en cada caso las contradicciones, entre lo que se enuncia en abstracto y lo que se propone en concreto.

En el capítulo segundo analizaremos el punto central de discrepancia. El informe Solanet propone el peaje directo que es inviable (fuera de la región metropolitana) por falta de caudal. Y en cambio rechaza el único sistema que ha resultado fecundo en nuestro país: un pequeño tributo sobre el combustible, que también utilizan Alemania y Estados Unidos, para destinarlo a la construcción y mantenimiento de carreteras y autopistas. El PROMITT corrige el único defecto de este sistema, el desvío de fondos, aplicando un modelo de gestión novedoso destinado a revolucionar el modo de costear las carreteras en nuestro país y en muchos otros.

II. El Informe Solanet propone la inversión vial más grande de la historia: 23.230 millones de dólares

La primera gran coincidencia entre este documento y la ley PROMITT es que el informe Solanet plantea la necesidad de realizar la inversión más grande de la historia vial argentina en autopistas/autovías que alcanza a 23.230 millones de dólares (pag. 11, punto 6).

Esta propuesta de encarar una meta nacional de gran escala es compartida por nuestra Fundación. Demuestra un plausible cambio de criterio de ingenieros y economistas que en 1998, desde una institución del prestigio de FIEL, se opusieron a que el país realizara inversiones en autopistas tildándolas de obras faraónicas carentes de justificación y rentabilidad social.

También en oposición, el entonces Presidente del Centro Argentino de Ingenieros Ing. Roberto P. Etchart remitió al Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos con fecha 17 de junio de 1998 una carta pública “aplaudiendo su decisión de suspender el Plan de Autopistas que el Poder Ejecutivo hizo suyo y envió al Congreso para la sanción legal correspondiente”.

La franca oposición de FIEL en 1998 fue factor clave para frustrar el Proyecto de la Red de Autopistas. Los licenciados Daniel Artana y Juan Luis Bour, liderados por el consejero académico de dicha fundación, Ing. Manuel Solanet, desarrollaron una intensa campaña costeada por la Cámara Argentina de la Construcción, presidida por el Ing. Eduardo Baglietto, juntamente con el Club del Peaje integrado por el Ing. Aldo Roggio, Rodolfo Perales y directivos de otras empresas viales. La campaña incluyó la contratación de numerosos economistas y periodistas, solicitadas de página entera en los principales diarios del país, y una intensa acción de prensa utilizando todos los medios de comunicación.

Como parte de esta campaña, el economista jefe de FIEL Juan Luis Bour sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998 que “gastar el autopistas es un desperdicio” y que “sería mas rentable construir una Pirámide de Keops para ganar

Recientemente, el mismo Centro de Ingenieros con la firma de su Presidente Ing. Luis Di Benedetto hizo pública su adhesión al proyecto ahora denominado Ley PROMITT señalando que “esta red cumplirá con la necesidad impostergable de contar con una infraestructura moderna y segura que permita reducir drásticamente la siniestralidad en la Red Troncal Nacional, bajar los fletes y minimizar los tiempos de viaje. Por todo ello solicitamos el urgente tratamiento del Proyecto de ley mencionado.”

Capítulo Primero: Puntos de coincidencia con el informe Solanet

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plata con los turistas que vengan a ver la locura del loco al que se le ocurrió hacer una gran pirámide” ya que las autopistas son totalmente inservibles. Es que las autopistas eran consideradas faraónicas. De allí la comparación con la Pirámide de Keops. Conviene aclarar que el “loco” que quería hacer autopistas es el responsable de esta publicación quien debió soportar insultos y descalificaciones por defender la tesis de que un país que transporta por automotor el 100 % de los pasajeros terrestres y el 85 % de la carga, debería tener una red vial moderna y segura.

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[1] [2] [3] [4] [5] [6]

Muertos por Accidentes de Tránsito

AÑO Porcentaje en Rutas

Interurbanas (48%)

Muertos en la Red Troncal

Principal(75%)

Avance en la Construcción de

Autopistas

MuertesEvitables

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

8.123

7.579

7.533

7.545

7.071

6.806

7.055

7.137

7.138

7.557

8.104

8.205

7.885

7.659

3.899

3.638

3.616

3.622

3.394

3.267

3.386

3.426

3.426

3.627

3.890

3.938

3.785

3.676

2.924

2.728

2.712

2.716

2.546

2.450

2.540

2.569

2.570

2.721

2.917

2.954

2.839

2.757

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

223

429

667

899

1.124

1.428

1.787

2.068

2.235

2.413

13.273Total:

Notas: a) La Columna [2] muestra la cantidad de muertes en Accidentes de Tránsito según Luchemos por la Vida.b) La Columna [3] muestra la cantidad de muertes ocurridas en Rutas Interurbanas según la proporción de

Luchemos por la Vida para el Año 2009.c) La Columna [4] estima que en la Red Troncal Principal ocurren el 75% de las muertes en Rutas

Interurbanas. d) La Columna [5] Porcentaje de habilitación de la Red de Autopistas si se hubiera puesto en marcha el Programa

en 1998.e) La Columna [6] Muertes evitables: La experiencia internacional demuestra que la transformación de rutas en

Autopistas inteligentes evita el 87% muertes.

Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por Luchemos por la Vida, Federal Highway Administración, EUROSTAT

Ahora, a trece años de la despiadada campaña para bloquear la red de autopistas, cuando la sociedad lamenta 13.273 muertes que hubieran podido evitarse, los mismos autores de la crítica parecen haber tomado conciencia de que las autopistas salvan vidas y ahorran costos y que las pirámides eran faraónicas porque se construían para enterrar a los faraones muertos, mientras que las autopistas se hacen para preservar la vida de los que circulan por ella.

Cuadro 1: Muertes evitables ocurridas por la postergación de la R.F.A. en 1998


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Por tal razón, el informe Solanet propone hacer la inversión más grande de la historia vial argentina en autopistas/autovías, inversión que duplica a Yacyretá. Evidentemente ha habido una saludable evolución positiva. Quizás pueda haber influido en este cambio la prédica constante realizada por nuestra Fundación , para convencer a los argentinos de que debemos detener la hemorragia que hoy siega miles de vidas por año en accidentes evitables, como ahora lo reconoce el informe Solanet en su página 6: la duplicación de calzadas... “prácticamente elimina los accidentes por sobrepaso”. El accidente por sobrepaso (choque frontal) es causa del 66 % de las muertes en ruta.

En página 9 el Informe Solanet argumenta: “Si la valoración por la vida fuera infinita, sólo se harían inversiones en salud o en proyectos referidos a la seguridad de las personas, y obviamente no es así”. Los recursos que asigna el PROMITT distan mucho de ser infinitos. Unos centavos por litro de combustible hubieran bastado para evitar 13.273 muertes. Dejamos al lectoc elegir la opción correcta.

En realidad la posición de FIEL ya viró bruscamente cinco meses después de sostener la “teoría de la Pirámide de Keops” enunciada en abril de 1998. En efecto, ese mismo año, el 12 de septiembre, en la 46° Asamblea Anual de la Cámara Argentina de la Construcción, Fiel presentó un trabajo sosteniendo que la inversión más rentable que puede hacer la Argentina es la infraestructura, con rendimientos del 47% anual. De ser un desperdicio inútil, la inversión vial pasó a ser de altísima rentabilidad social. El libro publicado con el título: “Argentina: Infraestructura, Ciclo y Crecimiento” está prologado por la Cámara Argentina de la Construcción quien expresa su satisfacción por “patrocinar” y presentar a la opinión pública otro importante trabajo realizado por FIEL. (Patrocinar según el Diccionario de la Real Academia Española es sufragar una empresa con fines publicitarios.)

Consistente con la nueva postura de FIEL, el economista jefe Juan Luis Bour dijo en Clarín del 11 de junio de 2000, pág. 3:

Bour confunde alta rentabilidad social con rápido repago de la inversión. La rentabilidad social incluye Costos y Beneficios Sociales que no son apropiables por el concesionario que ha construido la infraestructura. En sus libros contables, no se incluyen los beneficios y costos sociales, sino las erogaciones y los ingresos monetarios que son los únicos que se pueden volcar al balance. La rentabilidad social de una autopista puede ser del 80% anual, como dice Bour, pero esto no significa que los ingresos dinerarios que el concesionario obtiene de la explotación represente del 80% anual de la inversión. Por eso su afirmación de que “el dinero se recupera rápido” carece de todo sustento. Justamente lo que caracteriza a la obras de infraestructura es su lenta maduración que exige disponer de créditos a largo plazo para que sean viables. Lo elevado es la rentabilidad social, que toma en cuanta otros elementos como el tiempo, la vida humana, la valorización de la tierra y, en general, el efecto positivo sobre el desarrollo. Pero estos componentes de la rentabilidad social difícilmente puedan ser “monetizados” y trasladados íntegramente a los usuarios. Por eso, es esencial distinguir entre ambas cuestiones: aún con elevada rentabilidad social no se puede recuperar “el dinero rápido” como afirma Bour.

En esta nota de Clarín del 11 de junio de 2000, pág. 3 aparecen juntos el entonces Ministro Nicolás Gallo, Juan Luis Bour y los ingenieros Eduardo Baglietto y Aldo Roggio, ambos miembros principales del Club del Peaje.

La tasa de rentabilidad de la inversión en infraestructura oscila entre el 50% y el 80% anual. Es decir, que el dinero se recupera rápido. Casi todos los estudios que nosotros hemos analizado indican que la rentabilidad es siempre positiva. En un trabajo sobre el sector de la construcción precisamos que por cada punto de aumento de la tasa de inversión en infraestructura se genera un crecimiento de entre 0,3 % y 0,6 % en el PBI. En algunos casos, la relación es 1 a 1. Los sectores de mayor incidencia sobre el crecimiento son: comunicaciones, energía y transporte.

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III. Ritmo de Construcción

El informe Solanet propone construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años. Esto implica un ritmo frenético de ejecución de obra de 782 km. por año, frente a lo habilitado por Vialidad Nacional (26 km. de autopistas por año). Esto implica un crecimiento en la velocidad de ejecución de obras del 3000 por ciento.

Desde ya adelantamos nuestro total apoyo al ritmo propuesto que parece querer recuperar el tiempo perdido por la suspensión del Plan Laura que ya estaría concluido y hubiera contribuido a evitar el costo social de 13.273 muertes evitables a lo largo de estos años.

Al respecto, queremos aclarar que en lo que se refiere a ritmo de ejecución de obras, el informe Solanet va mucho más allá que la ley PROMITT que no propone plazos determinados para la ejecución de la Red de Autopistas. Siguiendo el modelo de la ley de Vialidad Nacional, define con precisión qué hay que hacer, cómo se paga y cómo se estructura el modelo de gestión. Pero el ningún artículo establece un plazo determinado ya que lo que propone es un “programa” gradual y paulatino y no un “proyecto unitario”. Es un proceso y no un suceso subitáneo, al igual que la ley de Vialidad que definió la Red Troncal y creó el flujo de fondos para su repago.

III.1. Ausencia de proyecto de ingeniería.El informe Solanet es coherente con lo que su título indica: “Criterios básicos para el desarrollo del Sistema Nacional de Autopistas”.

El título es claro: son criterios básicos que no se adecuan a la realidad argentina. No hay un proyecto de ingeniería ni siquiera un croquis de las obras que se proponen. No contiene los elementos necesarios para estructurar una política concreta que permita tomar decisiones en una cuestión de tanta importancia.

Resulta oportuno mencionar que Vialidad Nacional, en ocho décadas de existencia, nunca desarrolló un proyecto de ingeniería de las autopistas que el país necesita. Por su parte, la Cámara Argentina de la Construcción, que tiene casi seis décadas, tampoco hizo ningún intento serio de proyectar un sistema de autopistas. Si los fondos que destinó el Club del Peaje para sabotear el proyecto PROMITT se hubieran destinado a desarrollar un proyecto alternativo hubiera sido una contribución positiva a la ingeniería argentina. En lugar de eso se dilapidaron fondos cuantiosos en una campaña de prensa que contribuyó a impedir que el país equipara su territorio con una red de autopistas de clase mundial, sin erogación presupuestaria alguna.

Recordemos que el PROMITT fue elaborado por 200 ingenieros y técnicos de primer nivel y cuenta con 2.315 planos y 18.000 fojas de cómputo y presupuesto.

Es extraño que en el informe del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniería sumunistre costos por km. de autopistas y autovías sin acompañar ningún proyecto de ingeniería. Es sabido que no todas las autopistas cuestan lo mismo y que no se puede precisar costos sin tener en cuenta la densidad de distribuidores, las características del suelo, la cantidad de circunvalaciones urbanas, etc. Todo esto es imposible sin disponer de un proyecto de base. Esta falta de proyecto de ingeniería en un Informe Académico precisamente de ingenieros, despierta en nosotros la sospecha de que esta propuesta alternativa al PROMITT, tenga como único objeto servir de tapón de este Proyecto de Ley que sí está totalmente estructurado. Cada trazado, cada circunvalación urbana, cada distribuidor y cada alcantarilla están diseñados y dimensionados. Es un proyecto que puede empezar a licitarse al día siguiente de promulgada la ley.

IV. Construir 7.041 km. de autopistas/autovías en nueve años.

El informe Solanet plantea una meta ambiciosa al igual que el PROMITT. La diferencia es que el PROMITT es un Grand Plan al estilo de la Interestadual que busca integrar el territorio, brindando un servicio universal de calidad homogénea sin fijar un plazo determinado.

Completar el PROMITT puede llevar 10, 15 o 20 años, según el ritmo que le impriman las sucesivas administraciones en base a prioridades fijadas por la máxima autoridad administrativa de la Nación asesorada por la Autoridad de Aplicación creada por el artículo 36 de la ley, utilizando criterios técnicos, geopolíticos, sociales y de oportunidad.

Hay una diferencia no siempre bien entendida entre un proyecto puntual o unitario como puede ser la autopista Rosario-Córdoba y un proceso de ejecución de una Red distribuida en toda la geografía nacional. Lo importante es

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siempre tener una meta precisa y un modelo de gestión que permita alcanzarla. Así ocurrió en el siglo XIX con la red ferroviaria. Había un objetivo único y compartido por todo el arco político: integrar el territorio con un sistema moderno de transporte. Hubo presidentes como Carlos Pellegrini que en el mismo año -1891- inauguró 3.043 km., mientras que otros como Sarmiento en 1869, apenas completó 32 km. Sarmiento daba mayor prioridad a las escuelas y al telégrafo. Lo importante es que todos coincidían en la meta global y todos aportaban algo al gran objetivo final. Unos más y otros menos. Esto demuestra que lo fundamental es disponer de programas que por con gran apoyo de todo el arco político les brinde persistencia en el tiempo, como ocurrió con los ferrocarriles, y con la ley de Vialidad 11.658.

Es lo que está ocurriendo con la ley PROMITT, que tras trece años de análisis, mejoramiento y actualizaciones plasmados en ocho proyectos legislativos similares presentados por diferentes sectores políticos, hoy está recibiendo apoyo unánime de las legislaturas provinciales.

V. El T.M.D.A. no es el único criterio válido para la realización de inversiones viales.

El informe Solanet aconseja la determinación de prioridades que tomen en cuenta el caudal de tránsito (T.M.D.A ) y, además “los aspectos políticos y estratégicos de desarrollo que todo país requiere, y que no necesariamente se reflejan en los datos del tránsito actual”(pág. 10)

Esto significa que el contador de tránsito no es el único criterio para definir la conveniencia de una determinada autopista. Esta nueva visión constituye también una saludable y racional evolución que se aparta de la óptica que los beneficiarios del peaje tenían en 1998 como único criterio válido para decidir las inversiones viales.

Con este criterio, la planificación vial, herramienta básica para la estructuración del territorio (radicación de población, localización de nuevas actividades productivas, etc.), pasaba a depender de un parámetro exclusivamente aritmético y conducía a construir autopistas únicamente en las zonas ya desarrolladas acentuando el centralismo de la región metropolitana de Buenos Aires y descartando obras de interconexión con las provincias más alejadas. El PROMITT, en cambio, aplica el criterio expresado por una cláusula de la Constitución Nacional que parece redactada ex profeso para la cuestión que nos ocupa. Se trata del inciso 19 del artículo 75, incorporado a la ley PROMITT en su artículo 2°:

De conformidad con lo prescripto en el artículo 75 inc. 19 de la CN, declárase de interés nacional la R.F.A., con el objeto de promover el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio así como el de establecer una política de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

La cuestión geopolítica está claramente expresada y resuelta: política de Estado “diferenciada” para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Diferenciada significa que algunas regiones aún no desarrolladas aportarán menos a la inversión de la obra y que, en base al principio de solidaridad federal, todos los habitantes del país concurrirán a costear el servicio vial para todos –incluidas zonas ricas y pobres- gozando de un servicio público esencial de carácter universal y de calidad homogénea.

Las regiones que aportan más lo hacen precisamente en función de lo que antes era la “cláusula del progreso” de la constitución del 53 hoy contenida en los incisos 18 y 19 del artículo 75. El PROMITT está estructurado para fomentar un desarrollo equilibrado, sin aportes de fondos presupuestarios. Sin necesidad de subsidios que comprometan el erario público. Esto marca una diferencia fundamental con la propuesta del Informe Solanet que, tal como vimos, requiere subsidios por 10.453 millones de dólares que serán pagados por todos, aún por quienes no usan automotor y por ende no cargan combustible.

Una red de autopistas al estilo de la Red Eisenhower es una formidable herramienta de descentralización y constituye un primer paso decisivo hacia una política poblacional que combata en forma efectiva el excesivo centralismo de Buenos Aires. El “impuesto a la distancia” hace que las provincias periféricas sean las más pobres y subdesarrolladas. En el cuadro siguiente se puede apreciar sintéticamente la diferencia abismal que existe en el ingreso geográfico per capita entre Buenos Aires y algunas provincias del NOA y del NEA.


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Cuadro 2: PBG per Cápita en distintas Provincias de la Argentina

El informe Solanet acepta que la planificación vial requiere contemplar los criterios geopolíticos y las estrategias de desarrollo (pág. 10) que se plasman en el PROMITT, sin atarse por completo al criterio del T.M.D.A. que es un parámetro importante pero no el único. Una carretera se hace siempre para unir algo con algo. Y lo importante es que la red de autopistas interconecte los puntos del territorio que alojan las actividades más importantes: capitales de estado, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros turísticos y países limítrofes. El PROMITT sigue en ese sentido la matriz que utilizó Estados Unidos en la Red Eisenhower que está recogida explícitamente en el artículo 3 de la ley PROMITT.

V.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower.Parece oportuno mencionar la diferencia de criterio entre el Ing. Thomas Mac Donald y el Presidente Eisenhower sobre este aspecto tan decisivo de la planificación vial.

La historia nos permite extraer una valiosa enseñanza acerca de la diferencia entre un estadista que miraba el país en su conjunto y un ingeniero cuyas decisiones se aferraban exclusivamente al T.M.D.A.

El proyecto de construcción de la Red Interestadual de Autopistas encontró una oposición inesperada. El prestigioso ingeniero vial Thomas Mac Donald, quien era Comisionado Federal de Federal Highways, se opuso al Grand Plan alegando que había tramos de las autopistas proyectadas que carecían de tránsito suficiente ya que no alcanzaban en ese momento el Tránsito Medio Diario Anual (T.M.D.A.) considerado óptimo. Mac Donald ya había demostrado su escasa convicción sobre la utilidad de las autopistas cuando envió a vía muerta una iniciativa similar de F.D.Roosevelt en 1938. Mac Donald era en aquél entonces el máximo referente de la ingeniería vial de los Estados

20.000

15.000

10.000

5.000

0

16.938

2.6343.098

2.141

Ciudad deBuenos Aires

Jujuy Santiago delEstero

Formosa

Producto Bruto Geográfico per Cápitadel Año 2006

En Dólares del Año 2006

Fuentes: Consejo Federal de Inversiones, INDEC y Banco Central de la República Argentina

El ingreso per capita de Buenos Aires es ocho veces el de Formosa, seis veces el de Jujuy y 5,47 veces el de Santiago del Estero.

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Unidos y se venía desempeñando ininterrumpidamente por 34 años desde 1919 como Comisionado Federal de todas las carreteras del país. En 1936 estuvo seis meses de gira de inspección de obras viales, incluyendo una visita a Alemania para conocer las autobahn que estaban en construcción bajo la dirección del Dr. Fritz Todt. Mac Donald quedó impresionado con los métodos constructivos, con la división de las calzadas y la soberbia ingeniería puesta en marcha, especialmente en los puentes, grandes viaductos y obras de arte. Pero consideró que estas obras eran de escaso valor práctico y movidas por una finalidad de propaganda. Fuente: Divided Highways, Tom Lewis, Penguin Books, 1997. Alemania ofrecía innovación y calidad, mientras Estados Unidos prefería cantidad de km. de rutas pavimentadas convencionales, que Mac Donnald había construido en un número sorprendente: 362.000 km. durante su gestión.

Mac Donald estaba convencido de que el T.M.D.A era un parámetro decisivo y exclusivo que debía ser respetado como principio absoluto e indiscutible. Exactamente la misma objeción que hace el informe Solanet al PROMITT, aunque sin precisar cuales son los tramos a eliminar y las provincias que hay que dejar fuera de la red de autopistas.No tomaba en cuenta que para unir el Atlántico con el Pacífico con varios corredores bioceánicos como proponía Eisenhower era inevitable atravesar zonas desérticas en las cuales el tránsito flaqueaba. Pero que si se interrumpía el corredor era imposible unir los dos océanos por autopista. Pasaba por alto que en países de gran extensión territorial como Estados Unidos (y también nuestro país) la población y el tránsito no están distribuidos en forma homogénea. Que lo decisivo era asegurar la continuidad de los itinerarios brindando al usuario el mismo nivel de excelencia en el servicio vial. Para unir Nueva York con Los Ángeles hay que atravesar zonas desérticas. Pero ¿Quién puede discutir la trascendencia de unir ambos puntos?

En el verano de 1919, un joven Teniente Coronel llamado Dwight Eisenhower participó en el primer cruce transcontinental realizado por el Ejército. La expedición consistía de 81 vehículos motorizados que cruzaron Estados Unidos desde Washington, D.C. hasta San Francisco, en una travesía que demandó 62 días para 3.251 millas. La expedición estaba integrada por 24 oficiales y 258 soldados. El convoy tenía como objetivo probar la movilidad de las tropas durante la guerra. Como un observador del Departamento de Guerra, Eisenhower aprendió de primera mano las dificultades que había que enfrentar al recorrer largas distancias en carreteras que eran intransitables, y que frecuentemente ocasionaban la rotura de los vehículos. Esta experiencia temprana influyó en su decisión posterior de construir la red interestadual de autopistas para integrar el territorio con una infraestructura de excelencia.

El T.M.D.A tampoco tomaba en cuenta que la ejecución de la red interestadual no era una obra instantánea ni subitánea. Que aún cuando el Congreso aprobara la ley para la ejecución de toda la red, la misma no iba a estar concluida en 24 horas. Que aún cuando se contara con todos los recursos dinerarios, la obra no podía ser concluida en un abrir y cerrar de ojos. Y que durante el proceso constructivo el tránsito y el crecimiento iban a justificar muchos tramos que hasta ese momento no parecían indispensables.

El Grand Plan propuesto por Eisenhower era una trascendente meta fundacional que debía hacerse en forma gradual y paulatina y no un proyecto único que se licitaba como obra unitaria para hacerla en forma expeditiva. De hecho, la red completa tardó 35 años y fue declarada oficialmente terminada recién en 1991. Es evidente que lo que estaba ampliamente justificado en 1991 podía no estarlo en 1956. Que lo importante era que las autopistas unieran cosas importantes y no fueran, eso sí, en ningún caso, caminos a la nada.

Por eso la planificación visionaria de la red establecía que había que unir todas las capitales de los Estados, todas las grandes ciudades, los puertos de ultramar, los grandes centros turísticos, y los países limítrofes. Este es exactamente el mismo patrón de planificación del PROMITT. El “Grand Plan”, como se lo llamaba, unía “todo con todo” configurando un sistema en red que permitía llegar a cualquier otro punto del territorio desde el lugar en que se estuviese. Así está estructurado en el artículo 3 de la ley PROMITT siguiendo el exitoso modelo de integración territorial de Estados Unidos:

Servicio público universal para la integración del territorio nacional.ARTICULO 3°: Encomiéndase al Poder Ejecutivo Nacional la contratación, por concesión de obra pública, del proyecto, financiación, construcción, operación y mantenimiento de la R.F.A. que, como un servicio público universal, creado en base al principio de solidaridad federal, tendrá como objetivo central la integración del territorio nacional, mediante la construcción de 13.346 km. de autopistas libres de peaje directo, vinculando al 82 por ciento de la población total del país y 1.150 ciudades del interior, incluyendo capitales de provincia, puertos de ultramar, grandes centros turísticos y los países limítrofes mediante la construcción de cuatro corredores bioceánicos (Norte, Transversal, Centro y Sur), conforme a los términos de referencia aprobados por los decretos 1.056/97 y 685/98.


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Los corredores viales a construirse con diseño de autopista, son los que se detallan en los ANEXOS I y II de la presente Ley y su construcción se llevará a cabo conforme al orden de prioridad que establezca el Poder Ejecutivo Nacional.

¿Qué hizo Eisenhower cuando Mac Donald exteriorizó su oposición? Ordenó que le pidieran la renuncia y colocó al frente del proyecto al General Lucius diBignon Clay, quien había sido comandante de las fuerzas de ocupación en Alemania y entre otras menudencias tuvo la responsabilidad del exitoso puente aéreo para dotar de alimentos y combustible a Berlín Oeste en 1948 cuando los comunistas habían sitiado la ciudad condenando a los berlineses a morir de hambre y de frío.

¿Quién tenía razón: Eisenhower o Mac Donald? ¿Cuál era el criterio correcto? ¿La visión estrecha de Mac Donald que pretendía condicionar la integración del territorio a una simple medición del tránsito presente sin tener en cuenta el futuro? ¿O la visión de estadista de Eisenhower que apostaba al futuro y trabajaba para las próximas generaciones?

Construir o no construir una red de autopistas es una decisión política del más alto nivel. Por eso la Red Eisenhower fue dispuesta por una ley del Congreso de los Estados Unidos dictada en 1956. Y la red de autopistas para nuestro país sólo puede hacerse con una ley del Congreso que defina claramente la meta fundacional y cree el recurso para su repago por medio de la TROSA. Debemos entender que las autopistas son siempre bienes públicos que constituyen el equipamiento básico del territorio. Y que siempre terminan siendo pagadas con recursos públicos sea peaje directo o indirecto. Ambos pertenecen a la categoría de “tributos” y por ende deben ser resueltos por el Congreso de la Nación. Como tributos, ambos son gravámenes impuestos coactivamente por el Estado. En el caso del peaje directo por el hecho de atravesar una barrera de peaje. En el caso del peaje indirecto por tener a disposición las autopistas en función de los km. recorridos medidos por el consumo de combustible.

La red interestadual es una de las cinco obras más importantes del siglo XX en todo el mundo y constituye un legítimo orgullo para los americanos. Tiene 68.000 km. de autopistas libres de peaje y 55.000 puentes. Costó un 50 % más que el viaje a la Luna. Pero lo más destacable es el costo insignificante que tuvo para los contribuyentes. Utilizando el peaje indirecto es decir, un pequeño tributo de un centavo de dólar por litro sobre el combustible denominado USER´S FEE (que podríamos traducir como “tarifa o tasa al usuario” análoga a la tasa vial del proyecto PROMITT) se cubrió la mayor parte del costo de la obra.

Fundamentalmente desató un fuerte proceso de descentralización permitiendo un asentamiento más balanceado de la población en el territorio estadounidense. Lo que no se resalta debidamente, es cómo se financió el Grand Plan, como lo denominara el presidente Eisenhower. Toda la red es de libre circulación y está exenta de todo peaje, por que las obras se costearon con US¢1 por litro de combustible o sea US¢4 por galón. Se trataba de un user’s fee que operaba como una verdadera tarifa de servicio público de carretera; es decir, todos los automovistas abonaban este tributo al llenar el tanque, y esos fondos, recolectados por las compañías petroleras, eran depositados en un fideicomiso con el que se les pagaba a las empresas constructoras. El sistema mostró una prodigiosa fecundidad.

Casi sin sentirlo, los automovilistas pagaron durante treinta y cinco años el centavo por litro que se multiplicó por 4,7 trillones. Es decir, con un centavo de dólar se recaudaron US$47.000 millones, lo que representa el 90% del aporte federal para toda la red. Había además otros tributos menores que completaban el 10%.

Al dictar la ley, el Congreso de Estados Unidos descartó totalmente el peaje, porque este sólo hubiera permitido construir el 15% de la red; el 85% era inviable ante la insuficiencia de tránsito en la mayor parte del territorio.

Tres factores contribuyeron a que la construcción y financiación de esta red fuera un éxito:1. Ausencia de corrupción: el gobierno desplegó una intensa campaña para prevenir toda forma posible de

corrupción.2. No evasión: por la propia naturaleza del user’s fee, la evasión era imposible.3. No desvío de los fondos: la causa principal del éxito estribó en evitar el desvío de fondos y mantener una férrea

disciplina para que los fondos provistos por los contribuyentes se plasmaran en las obras prometidas y no se desviaran para otros usos.

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Está considerada como la inversión más rentable que hizo el Gobierno Federal en toda la historia. Cada dólar invertido redituó a la sociedad seis dólares en reducción de accidentes, baja de fletes y reducción de los tiempos de viaje. Desde el punto de vista de su rentabilidad social se pagó íntegramente con el ahorro de 187.000 vidas y 12 millones de heridos y discapacitados.

Según Lester Thurow, otorgó competitividad mundial a la economía norteamericana durante dos décadas por la extraordinaria reducción del costo de los fletes terrestres en un 20 % y la de los tiempos de viaje en un 30 %.

Modificó la forma de asentamiento de la población en el territorio siendo una herramienta invalorable para la descentralización y para potenciar el desarrollo más equilibrado del crecimiento económico y poblacional en las distintas regiones. En nuestra página www.autopistasinteligentes.org en el botón de la izquierda bajo el titulo RED EISENHOWER se puede consultar un documento completo cuyo título desafiante es por si mismo harto elocuente:La Mejor Inversión que Nación alguna haya hecho en la Historia. The Best Invesment a Nation Ever Made. A tribute to The Dwight D. Eisenhower System of Interstate and Defense Highways.

VI. La planificación vial exige definición de prioridades para evitar la puja entre provincias y regiones.

Esta propuesta contenida en la pág. 5 del informe Solanet está expresamente contemplada en el artículo 3, párrafo segundo de la ley PROMITT que establece:

Los corredores viales a construirse con diseño de autopista, son los que se detallan en los ANEXOS I y II de la presente Ley y su construcción se llevará a cabo conforme al orden de prioridad que establezca el Poder Ejecutivo Nacional.

Se repite el esquema exitoso de la ley de Vialidad: el Congreso decide lo que hay que hacer y encomienda al Poder Ejecutivo su realización y la determinación de prioridades en base a los criterios habituales: T.M.D.A. y “criterios geopolíticos y estrategias de desarrollo que todo país requiere” como define con acierto el informe Solanet en la pág. 10.

VI.1. El riesgo de adelantar inversiones viales.El principal temor del informe Solanet es que, al aprobar el Congreso un plan integral para todo el territorio nacional con un servicio universal de calidad homogénea, puedan adelantarse algunas inversiones en áreas de escaso tránsito, sin una previa definición de prioridades definidas en base a criterios técnicos estrictos.

VI.2. El problema que plantean los itinerarios completos en los países de gran extensión territorial.El objetivo básico de un camino es unir dos puntos geográficos determinados, para lo cual debe atravesar puntos intermedios. En países de gran extensión territorial –como los Estados Unidos y la Argentina- resulta casi inevitable atravesar zonas desérticas o poco pobladas para completar el recorrido. En Estados Unidos, no es posible unir el Atlántico con el Pacífico sin pasar por los desiertos de Arizona, Nebraska o Wyoming.

En el trayecto siempre habrá tramos de menor caudal que, con el criterio puramente numérico del TMDA, no justificarían una autopista. Si se aceptara este criterio como único, nunca se completarían itinerarios completos que son indispensables para unir los puntos que constituyen la hipótesis y la meta del plan. Si queremos concretar el corredor bioceánico entre Buenos Aires y Valparaíso, deberemos cruzar necesariamente por tramos de menor densidad en San Luis o Mendoza. Pretender que todo el trayecto brinde un caudal homogéneo de tráfico es un imposible en países extensos como la Argentina, que ocupa el octavo lugar entre los países más extensos del mundo.

Este temor es infundado ya que la presencia del BID exigirá la elaboración de un estudio actualizado de factibilidad de cada módulo, que deberá ser aprobado por el propio banco como condición previa al otorgamiento de la garantía. Este estudio se hará en cada oportunidad de lanzarse una obra. Esto obligará a escalonar en forma cuidadosa la programación, en función de prioridades prolijamente evaluadas a medida que el proyecto avance.


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Cuadro 3: Primer Corredor Bioceánico

VII. Las obras deben hacerse por concesión de obra pública.

El informe Solanet postula el sistema de concesión de obra pública en el que el concesionario invierte y financia la obra a su riesgo, recupera la inversión y cubre sus gastos de operación y mantenimiento con recursos aportados por los usuarios. Hasta allí la coincidencia es plena ya que esto es justamente lo que plantea el PROMITT. La gran diferencia, el hecho dirimente es que el informe Solanet propone el peaje directo que es un sistema totalmente invalidado por 20 años de fracasos del peaje, fuera de la región metropolitana. La única solución posible es cobrar la tasa sobre combustible, cuyo consumo supera a nivel nacional los 22.000 millones de litros por año y registra un crecimiento sostenido del 3,59% anual a lo largo de medio siglo. De este modo el costo total del proyecto será reembolsado por los usuarios que tienen a disposición la red de autopistas sin necesidad de recurrir a los onerosos subsidios que pide el informe Solanet que ascienden a 10.453 millones de dólares.

El sistema PROMITT garantiza el éxito porque crea un flujo de fondos de escala suficiente a la envergadura del emprendimiento. Mantiene todas las ventajas de la concesión porque induce al management privado a construir con rapidez obras de calidad, reduciendo drásticamente los plazos de construcción de las obras con una terminativa satisfactoria.

ARTÍCULO 4°, in fine: Los respectivos concesionarios de la R.F.A. deberán construir todas las obras nuevas necesarias, reacondicionar las existentes, mantenerlas durante todo el plazo contractual y restituirlas, una vez vencido éste, al Estado Nacional, en perfecto estado.

ARTÍCULO 5º: Las concesiones se adjudicarán en licitación pública en base al precio cotizado por obras llave en

Las autopistas y autovías que corresponden a la provincia de San Luis ya han sido ejecutadas por el gobierno de esa provincia. Por ende, no forman parte del plan de obras de la R.F.A.

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mano, con ajuste alzado absoluto, a ser financiadas íntegramente por el adjudicatario.

ARTICULO 20º: El financiamiento del costo total de la construcción de la R.F.A. hasta el momento de su habilitación al tránsito, estará a exclusivo cargo de las empresas concesionarias quienes utilizarán a tal efecto recursos propios u obtenidos mediante el crédito en cualquiera de las formas que autorice la legislación vigente. En todos los casos, sin avales financieros del Estado Nacional.

Destaco: sin avales financieros del Estado Nacional. Mientras, el informe Solanet pide un subsidio adelantado de 10.453 millones de dólares desmintiendo totalmente su enunciado teórico: el concesionario invierte y financia la obra a su riesgo, recupera la inversión y cubre sus gastos de operación y mantenimiento con recursos recaudados de los usuarios. Para que este escenario resulte operativo hay que inyectarle un “pequeño” subsidio de 10.453 millones de dólares que será pagado por todos, carguemos o no combustible, cuando paguemos el IVA de la canasta básica y de todo lo que consumamos.

En cambio en el Proyecto PROMITT el concesionario debe hacer todo con inversión privada, sin avales financieros del Estado y sin subsidios que comprometan recursos presupuestarios.

Tanto las obras como su mantenimiento y operación, son reintegrados por los usuarios a través de la tasa. Están exentos quienes no cargan combustible, cosa que asegura la equidad del proyecto ya que sólo alcanza al 50 % de la población.

La TROSA esta desdoblada: el 85% se destina a amortizar la obra y el 15% al mantenimiento y la operación.

Así lo establece el artículo 14:La Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, T.R.O.S.A. será desdoblada en dos partes:

I) El 85 % para la amortización de la inversión previamente realizada por el concesionario para ejecutar las obras y que podrá ser cedido, en propiedad fiduciaria, a la Caja de Valores S.A., conforme al artículo 7 de esta Ley.

II) El 15 % para el mantenimiento de las obras, que no podrá ser cedido a terceros y cuyo pago al concesionario estará condicionada al efectivo cumplimiento de sus obligaciones contractuales posteriores a la habilitación del tramo correspondiente.

VIII. Un sistema de concesión sano y aceptado por los ciudadanos exige realizar primero la inversión y luego iniciar el cobro del peaje. (pág. 8)

Este es uno de los principales puntos de coincidencia entre el informe Solanet y la ley PROMITT uno de cuyos postulados básicos es: primero las obras, después el pago.

ARTICULO 7°: Las empresas concesionarias serán retribuidas mediante un sistema de peaje indirecto consistente en una Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, en adelante T.R.O.S.A., que comenzará a percibirse simultáneamente con la habilitación efectiva al tránsito de cada tramo.

El principal punto de discrepancia con el informe Solanet es que propone peaje directo y el PROMITT establece un tributo o tasa sobre combustible siguiendo el modelo de Alemania y Estados Unidos. Como estamos viendo, el peaje directo es de imposible aplicación en nuestro país para autopistas/autovías interurbanas, por carencia de caudal. Por ello es necesario recurrir al sistema de la T.R.O.S.A que brinda una solución alternativa viable.


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Con los peajes de Dromi en la década de los 90, se instalaron cabinas para cobrar por el uso de rutas ya existentes, sin prestar ningún servicio importante. Los concesionarios apenas se ocupaban del corte de pasto y el bacheo de las calzadas. Por estos servicios, el Club del Peaje cobró un millón de dólares diarios en el período 1991-2001, además de cuantiosos subsidios. En ese período las empresas de peaje cobraron 3.500 millones de dólares sin construir un solo km. de ruta, autovía o autopista en los corredores interurbanos. En el capítulo segundo, punto 8, cuadro 3 se incluye el detalle de lo recaudado por cada concesionario, tanto de peaje como de subsidios. Resulta sorprendente que en la pág. 12 del informe Solanet, se reivindique este sistema como altamente eficaz.

El informe reconoce en pág. 9 la insuficiencia del tránsito para autofinanciar sólo por peaje los tramos llevados a duplicación de calzada o autopista, tanto en los últimos años como en el programa propuesto. Propone que el subsidio se otorgue sobre la inversión inicial: “Preferiblemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversión inicial”. Esto es sumamente grave porque enunciando un principio que compartimos: primero las obras y después el pago, en la práctica propone lo inverso.

Hay una evidente contradicción entre lo que se enuncia y la solución concreta que se propone. Parece olvidarse que ya fue aplicada anteriormente por el Club del Peaje con resultado ruinoso para la comunidad. En el Puente Rosario-Victoria, el Estado se obligó a pagar un subsidio del 63 % durante la construcción de la obra. Cuando faltaba el 37 % restante el concesionario paralizó la obra hasta que el Estado aceptó otorgar una “asistencia financiera”, eufemismo que encubre un subsidio que no se reembolsará nunca de acuerdo al informe de la Auditoría General de la Nación. De esta forma se completó el 100 %. Las empresas cobrarán peaje por 25 años como si hubieran hecho la inversión, a pesar de no haber efectuado inversiones. Un sistema similar es el que se propone en el informe, luego de enunciar contradictoriamente que se exige realizar primero la inversión para luego iniciar el cobro del peaje.

En la pág. 11 del informe Solanet se ratifica que el “subsidio necesario sería del 45 % de la inversión inicial”. Como la inversión total es de 23.230 millones de dólares, (pág. 11) los concesionarios percibirán 10.453 millones de dólares en concepto de adelanto, antes de haber terminado las obras sin que se especifique de dónde provendrán los fondos.

IX. Los intereses de los concesionarios deben estar alineados con los de la comunidad.

El gran olvidado de las privatizaciones de los 90 fue el usuario y el caso más grave de abuso fue el de los peajes de Dromi. Esto puede reiterarse si tal como propone el Informe, se anticipan 10.453 millones de dólares antes de la habilitación de las obras.

ARTICULO 8°.- c) Los concesionarios serán los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A., el que integrará el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al tránsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.

ARTICULO 11°: La obligación de pagar y percibir la T.R.O.S.A. comenzará a regir en forma gradual, a medida que se habilite cada módulo de obra.

Estos tres artículos confluyen en reiterar que la tasa sólo podrá ser percibida a partir de la habilitación de la obra por parte de la Autoridad de Aplicación. De este modo se protege al usuario en una cuestión vital: que la obra esté terminada y disponible para su uso.

El sistema representa un cambio copernicano con relación al sistema de peajes impuesto por Dromi. Es una aplicación eficiente del tributo sobre el combustible, al transformarlo en una tasa retributiva de servicio.

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En cambio, la ley PROMITT ha sido cuidadosamente estructurada por expertos para proteger al usuario en base a las siguientes premisas básicas que se respetan en forma inflexible: a) PAGA ÚNICAMENTE POR OBRA TERMINADA Si la obra no se habilita, el usuario no paga.b) DURACIÓN DE LA TASA: La tasa finaliza cuando se cumplan 30 años de percepción efectiva del flujo de fondos,

a condición de que se encuentren cancelados los bonos de infraestructura emitidos para financiar el proyecto (artículo 13 Ley PROMITT)

c) CELERIDAD DE LA CONSTRUCCIÓN: Como el concesionario empieza a cobrar cuando habilita la obra, se asegura rápida finalización previniendo el riesgo reiteradamente registrado de obras interminables o inconclusas.

d) CALIDAD DE OBRA: Como el mismo que construye debe mantenerla por largo plazo, se asegura buena calidad de obra.

e) SISTEMA EFICIENTE Y ECONÓMICO DE RECAUDACIÓN: La recaudación de la tasa vial a través del combustible se hará por medio de las empresas refinadoras e importadoras de combustible. Tendrá el carácter de una carga pública no retribuida (artículo 12 Ley PROMITT). Este sistema de recaudación es mucho más económico que el peaje directo ya que la recaudación de éste cuesta entre un 10 % y un 25 % restando recursos a su verdadero destinatario que es la obra vial. Según los propios concesionarios de peaje, la percepción del tributo cuesta el 20 % del ingreso en los corredores viales. Según el informe Solanet la recaudación bruta de la red de autopistas/autovías que propone será de 1.800 millones de dólares anuales Si la percepción del peaje cuesta 20 %, todos los años se dilapidarán 360 millones de dólares en una actividad absolutamente improductiva. En los 20 años de concesión el despilfarro alcanzará a 7.200 millones de dólares.

En cambio el peaje indirecto no tiene costo de percepción y es también más conveniente para la empresa concesionaria porque garantiza la percepción diaria del 100 %, dentro de un plazo de cinco días.

Para el usuario las ventajas son relevantes:

1) Ahorra el 20 % que se convierte en menor tarifa o mayor dotación de obras y servicios;2) No hay esperas en las cabinas de peaje;

En el peaje, estos altos costos de recaudación se trasladan a la tarifa en perjuicio del usuario

También en este punto, marcamos la contradicción e incoherencia entre lo que se enuncia como criterio y lo que se propone en los hechos.

X. La Red de Autopistas corresponde a la jurisdicción federal.

El informe Solanet postula que “lo interurbano necesariamente debe ser de alcance y jurisdicción nacional” (pág. 5). Esto es así en lo relativo a las Rutas Nacionales, pero no es válido en cambio para las Rutas Provinciales y las Municipales.

El proyecto PROMITT resuelve el viejo problema jurisdiccional con las provincias, en cuanto al poder de policía en la red troncal nacional, ya que la Red Federal de Autopistas pasa a ser un establecimiento de utilidad nacional.ARTICULO 1°: Declárase en los términos del artículo 75 inc. 30 de la CN y con el alcance previsto en la presente ley, que la Red Federal de Autopistas, en adelante, R.F.A. constituye un establecimiento de utilidad nacional en virtud de los trascendentes y específicos fines que persigue. En función de dicho precepto constitucional y las prescripciones contenidas en los incisos 18 y 32 del mismo, se establece la jurisdicción federal exclusiva tanto sobre el establecimiento de utilidad nacional creado por esta ley como respecto a las actividades principales y/o complementarias que se desarrollen en su ámbito.

La cuestión tiene enorme importancia para poder unificar el Poder de Policía en una sola fuerza bien entrenada para la prevención de accidentes como lo ha logrado Chile con los carabineros. Por tal razón, el artículo 6° dispone:El poder de policía de prevención y control del tránsito para optimizar la seguridad vial en la R.F.A. queda asignado en forma exclusiva a la Gendarmería Nacional por tratarse de un establecimiento de utilidad pública nacional conforme al artículo 1° de la presente ley. El concesionario brindará a su exclusivo costo el apoyo logístico integral con todo el equipamiento necesario para que la Gendarmería Nacional pueda dar cumplimiento adecuado a este


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La autovía es un equipamiento insuficiente que mantiene diversos factores de peligro. Conserva los cruces a nivel con otras rutas y con ferrocarriles. Mantiene los cruces por las ciudades porque no construye las circunvalaciones urbanas. Subsisten las curvas peligrosas. En suma un rosario de defectos e insuficiencias que son inaceptables en la red troncal principal cuando lo que está en juego es la vida de las personas.

XII.1. La Tragedia de Dolores. Consecuencias trágicas de las autovías.Un solo ejemplo basta para ilustrar las consecuencias trágicas generadas por las autovías. En 2008 se inauguró la autovía de la ruta 63 que desemboca en la ruta 2 a la altura de Dolores. Pocos metros antes, la ruta se cruza con las vías del F.C. Roca que tienen un paso a nivel con barreras. El 8 de marzo de 2008, pocos meses después de la inauguración de la nueva y flamante autovía, un ómnibus repleto de pasajeros fue atropellado por el tren que venía de Mar del Plata. Hubo 18 muertos y 23 heridos. El costo de este accidente para la sociedad será de 21.476.400.- pesos según los montos reclamados. O sea unos 5 millones de dólares.

¿Cuál fue el ahorro para el Estado cuando los dos puentes que debieron haberse construído hubieran costado lo mismo que este siniestro, sin computar los que puedan producirse en el futuro? ¿Valía la pena esta economía mal entendida? ¿Que opinan los familiares de las víctimas? ¿Qué opina la joven Laura Chain que a los 23 años perdió una pierna porque la autovía no evita los cruces a nivel?

cometido. El Poder Ejecutivo Nacional establecerá en los pliegos de licitación un sistema de premios y castigos tendiente a la paulatina disminución de la siniestralidad vial en cada una de las concesiones.

XI. La planificación nacional asegura una unidad de criterio y de normas

Así lo preceptúa la ley PROMITT. Según el artículo 36, la Autoridad de Aplicación deberá inspeccionar las obras terminadas verificando que se correspondan estrictamente con lo que estipulan los términos de referencia.Por su parte el artículo 22 establece:

Los bancos que estructuren financieramente el proyecto podrán designar una consultora de nivel internacional que controle y certifique la calidad del diseño y de la ejecución de los trabajos así como el cumplimiento de las normas de Vialidad Nacional y subsidiariamente de la American Association of State Highway and Transportation Officials, del año 1994 -todo ello sin perjuicio de los controles y auditorías contratadas por la Autoridad de la Red Federal de Autopistas según artículo 36°, incisos d), e), y f). El Instituto del Cemento Portland Argentino certificará la calidad del hormigón que se utilice en las obras.

XII. Estrictos estándares de diseño que se relacionan con la seguridad. Autopistas o autovías.

Coincidimos totalmente con este postulado. De allí la propuesta de construir verdaderas autopistas que son las únicas que garantizan la seguridad vial haciendo físicamente imposibles los choques más graves y frecuentes.

El informe Solanet, en cambio, se conforma con un estándar bajo de seguridad ya que la autovía es simple duplicación de calzada y conserva todos los defectos estructurales de las actuales rutas de la muerte con excepción de la calzada única.

Ante la insuficiencia de recursos que produce el peaje, el informe Solanet se resigna a brindar autovías en la red troncal poniendo como referencia en la página 6 la autovía a Mar del Plata.

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Las autovías también conservan las curvas peligrosas y los cruces urbanos. Periódicamente se producen muertes en curvas cerradas por ejemplo en la Ruta 2. En esta ruta hay una docena de cruces urbanos en los cuales la velocidad debe ser reducida en forma intempestiva a 40 km. por hora porque la calzada es atravesada por peatones. Se produce una peligrosa fricción entre el tránsito urbano más lento y pausado y el tránsito rápido pasante hecho que también es causa de accidentes.

Cuando se trata de carreteras es bueno tener presente lo que enseñaba en la década del 40 el fundador de Cátedra de Vías de Comunicación en la Universidad de Buenos Aires Ing. Pascual Palazzo:

En el siglo XXI ese camino ideal es la autopista inteligente.

Nuestras rutas de la muerte están sembradas de carteles de peligro que son la confesión del Estado de su impotencia para brindar un servicio vial seguro. Desde que se inauguró la primera autopista de la historia en Berlín en 1923, han transcurrido 88 años. Tiempo suficiente para poder extraer experiencia sobre la importancia decisiva que tiene la estructura de diseño de la autopista en la reducción de accidentes. Especialmente después de la experiencia de la RED EISENHOWER que se pagó íntegramente con el ahorro de 187.000 vidas y 12 millones de heridos y discapacitados.

El dictamen de los máximos referentes jurídicos de la responsabilidad civil por accidentes, doctores Félix Alberto Trigo Represas y Martín Diego Pirotta, se encuentra en nuestra página www.autopistasinteligentes.org (botón de la izquierda: Rutas de la muerte o autopistas inteligentes).

Este tema es de vital importancia tanto para las víctimas de los accidentes como para las Compañías de Seguro. Si se logra imponer este criterio que está avalado por prestigiosos juristas, el Estado deberá asumir la responsabilidad civil por todos los siniestros que se originen en las deficiencias de las carreteras. En estos casos, hay una confesión explícita de la peligrosidad de las rutas de la muerte por los carteles que el propio Estado coloca, reconociendo que el servicio vial que brinda no es seguro. Entonces, cada vez que se produce una tragedia derivada del diseño de la carretera el Estado debe responder civilmente. Si este criterio fuera adoptado por nuestros tribunales de justicia, el costo de los siniestros habría que incorporarlo al cálculo económico de factibilidad de una autopista y muchas obras que hoy son consideradas postergables pasarían a tener prioridad. Recordemos una vez más que la obra más grande de la historia de la humanidad, la Red Eisenhower, se pagó íntegramente, desde el punto de vista de la rentabilidad social, con el ahorro de vidas y heridos.

XIII. La demora en concretar las obras de autopistas/autovías lleva a que se conviertan en rutas trágicas.

El informe Solanet reconoce que “la demora en producir mejoras en las rutas 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la ruta 9 entre Buenos Aires y Córdoba o la Ruta 14 en la provincia de Entre Ríos” lleva a que dichas rutas se conviertan en rutas trágicas porque “en caminos de dos carriles la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de tránsito”.

Coincidencia plena con esta afirmación. La pregunta que formulamos es: ¿Cuál es la solución práctica que se propone en el Informe?


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La respuesta la tenemos en página 6: “Cuando los volúmenes en horas pico superen los niveles de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” ha llegado la hora de encarar las mejoras. Es decir primero hay que aguardar a que la situación sea insostenible y recién entonces poner en marcha las obras de mejoras. Esto es lo mismo que decir: hasta que mi hijo no tenga peritonitis no autorizo que lo operen de apendicitis.

O llevado al campo de los servicios públicos sostener que no hay que ampliar las centrales eléctricas hasta que los apagones sean “inaceptables”. Recuerdo la anécdota de un amigo que estuvo en Cuba y le preguntó a un cubano si había apagones frecuentes. El cubano contestó con una pizca de ironía: acá nunca hay apagones. A veces tenemos un “alumbrón”.

O bien que la red de agua y cloacas recién debe construirse cuando la cuarta parte de la población se muera por la fiebre amarilla como ocurrió en 1871 durante la presidencia de Sarmiento.

Otros interrogantes a formular son: ¿Existe algún método instantáneo para enmendar la situación cuando es insostenible? ¿Hay una varita mágica para que en forma subitánea se construyan autopistas que, como sabemos, demoran décadas y no minutos? ¿Cuáles son las consecuencias de no disponer de las autopistas por la oposición de quienes opinan que hay que esperar que se produzcan niveles de congestión inaceptables para encarar la solución de fondo? ¿Cuál es el costo social en el tiempo intermedio cuando la obra es indispensable y hay que esperar décadas para que se concrete?

La experiencia internacional indica que Estados Unidos, en el momento de máximo apogeo, tardó 35 años en construir su red, no obstante que siempre se mantuvo un ritmo intenso de obra. Por su parte, China demoró 26 años para hacer la primera etapa de su red de 74.000 km. ¿Es razonable pensar que los argentinos podemos hacer las mismas cosas en 24 horas?

Veamos cual ha sido el ritmo de obras viales de este tipo en nuestro país las últimas décadas:

Cuadro 4: Tiempo de construcción de autopistas en la Argentina.

En página 10 el informe Solanet sostiene que una vez lograda la separación de calzadas, la transición gradual posterior desde autovía hacia autopista... debe ser necesariamente definida ... intersección por intersección.

Esto significa que cada cruce a distinto nivel deberá ser materia de un estudio de factibilidad específico con lo cual las obras, que como hemos visto son extremadamente lentas, se harán eternas. En la Red de Autopistas PROMITT hay 1.303 distribuidores. Si cada uno de ellos tardara un año. ¿Cuándo tendremos la obra terminada? Con el sistema actual de Vialidad se construyen 26 km. de autopistas por año con lo que el plan completo demandaría 440 años. Con el sistema propuesto en el Informe Solanet, harían falta 1.303 años.

ObraTiempo de

Construcción(Años)

Período Longitud(km.)

Ritmo(km./año)

Acceso Norte

Acceso Oeste

Autopista La Plata

Autopista Zárate-Rosario

Autopista Rosario-Córdoba

29

30

25

11

19

1948-1977

1968-1998

1977-2002

1976-1987

1991-2010

106

49

32,6

224

394

3,66

1,60

2,48

20,37

20,74

El tiempo promedio de construcción de estas cinco autopistas fue de 22 años.

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Como vimos, ir detrás de los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo, porque la decisión ejecutiva recién se adopta cuando “los tiempos de congestión son inaceptables”, tiene altos costos sociales en vidas y en sobrecostos del transporte, perjudicando la competitividad de la economía. Un ejemplo concreto para ilustrar la realidad. La demora de 19 años para concluir la autopista Rosario-Córdoba fue causa de decenas de muertos y heridos. Después de inaugurada la autopista, se verificó una notable reducción de accidentes.

Si cualquier persona medianamente informada sabe que en la década del 20, con un parque automotor del orden de los 20 millones, va a ser vital tener concluidas al menos las autopistas de la red troncal y sabe también que las obras no se pueden hacer en 24 horas ¿Por qué no se empieza ya mismo? Si hoy no podemos circular en condiciones aceptables de seguridad, ¿Qué ocurrirá cuando el parque se duplique?

Peter Drucker define muy bien el concepto de la planificación diciendo que la gente cree que planificar es “pensar en el futuro”. Craso error. Planificar es pensar en las consecuencias futuras de las decisiones presentes. Si no ponemos manos a la obra, ya mismo, nunca cambiaremos la realidad.

XIII.1. El caso de China y el Ingeniero argentino José Veniard En 1985 una delegación china visitó el Banco Mundial buscando asesoramiento acerca de la mejor forma de impulsar su desarrollo. Fueron atendidos por el ingeniero argentino José M. Veniard funcionario del Banco desde 1975. China tenía entonces 100.000 autos y 900.000 camiones. En total un parque automotor de 1.000.000 de vehículos. Veniard les aconsejó que planificaran una red de autopistas al estilo de la Red Eisenhower. Los chinos quedaron algo perplejos advirtiendo que no tenían casi automotores. Veniard insistió con un argumento convincente: los autos se fabrican en minutos; las redes de autopistas tardan décadas. Los chinos aceptaron el desafío. Veniard fue el representante del Banco Mundial en Beijing entre 1985 y l991 y planificó una red de autopistas de 25.000 km. con un concepto que, según me expresara después el propio Veniard, era muy similar al PROMITT de Argentina: una red integral de autopistas con financiación autónoma que él consideraba una


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condición indispensable para sostener un país competitivo en el siglo XXI. La matriz de planificación era la misma que había empleado Estados Unidos en la Red Eisenhower que empujó al país a un increíble desarrollo.

Veniard sostiene que hay una relación indispensable entre una infraestructura de transporte de bajos costos operativos y exceso de capacidad marginal y el desarrollo económico sostenido, como él mismo lo ha constatado durante sus 22 años como funcionario técnico del Banco Mundial.

Cuando se lanzó, el Plan parecía desmedido y para sus críticos, innecesario. Economistas del propio Banco Mundial lo criticaron. Pero con el liderazgo de visionarios como Deng Xiaoping fue aprobado. En 1985 China tenía 22 km. de autopistas algo menos que la Avda. Gral. Paz. Al día de hoy el Plan Veniard de 25.000 km. está totalmente concluido y ampliamente superado ya que las autopistas habilitadas alcanzan a 74.000 km. En los últimos 5 años se terminaron 33.000 km. con un ritmo anual promedio de 6.600 km. Recordemos que la red de Estados Unidos se construyó a un ritmo promedio de 1.942 km. por año. China, aprovechando la tecnología disponible actualmente, ha multiplicado por tres el ritmo de Estados Unidos. Para el año 2015 China aspira a superar la Red Eisenhower terminando 85.000 km. Manteniendo el ritmo actual de construcción, sin duda lo logrará. ¿Y que ocurrió con el parque automotor? Se ha multiplicado por 45 y hoy tienen 45 millones de unidades. Fabrican 13,5 millones por año, más del doble que Estados Unidos. Según estimaciones del Banco Mundial, en 2020 tendrá 162 millones de automotores. Las autopistas fueron el factor desencadenante del desarrollo de su poderosa industria automotriz. Veniard tenía razón: los autos se fabrican en minutos; las autopistas tardan décadas. Pongamos manos a la obra cuanto antes.

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Destaco una expresión de Veniard que me parece clave para entender el problema: él propone una infraestructura de transporte con exceso de capacidad marginal. Es inaceptable que la producción del agro se pierda por falta de carreteras como era habitual en Rusia durante el régimen comunista.

Albert O. Hirschman, La Estrategia del Desarrollo Económico, Fondo de Cultura Económica, 1964 (pág. 70 y 77) denomina a este fenómeno desarrollo desequilibrado que define con gran justeza:

Adelanto desigual de un sector seguido por otros sectores que tratan de alcanzarlo. La inversión inducida por los efectos de complementariedad puede proporcionar una transformación real de una economía subdesarrollada. En cambio, los países subdesarrollados sólo se animan a construir pequeños tramos de caminos inconexos que no conforman un sistema, en lugar de abordar un programa de gran escala de características fundacionales como fue la red de Estados Unidos (1956) y la red China (1985). Ambos países se adelantaron a la demanda efectiva de tránsito verificable al momento de la decisión. Si se hubieran limitado a aplicar el T.M.D.A, ambas redes se hubieran diferido y seguramente aún no estarían terminadas.

La virtud del estadista es que se adelanta a su tiempo, espía el futuro, imagina el escenario por venir que no es el mismo del presente y se atreve a irrumpir frenéticamente dentro de las cosas, merced a un viril apetito de perforación como enseña Ortega y Gasset. El estadista no se conforma con disfrutar del paisaje. Quiere cambiarlo. Responde al mandato bíblico de someter la Tierra en beneficio del género humano. Y entonces pone en marcha el desarrollo con el objeto de satisfacer las necesidades futuras, no las presentes. Por una razón muy simple: el presente ya está jugado y es irreversible. Aunque un gobierno tenga todos los recursos financieros para construir ya mismo una red de autopistas ello es físicamente imposible porque no se puede concretar el plan en 24 horas. Lo que sí puede hacer es poner en marcha un Grand Plan para que en el futuro, cuando la necesidad imperiosa de las obras sea indiscutible, no deba esperar varias décadas para disponer de un servicio indispensable. Más que indispensable: vital. Porque lo que está en juego son vidas humanas.

El socorrido argumento de los economistas sobre la escasez de recursos, no está justificado en este caso porque: La escasez real en los países de escaso desarrollo no consiste en los recursos mismos, sino en la capacidad de ponerlos en juego. (Hirschman, op. cit. , pág. 94). A ningún país, por pobre que sea, le falta tierra, arena, piedra y cemento (que no es otra cosa que piedra molida y calentada a alta temperatura) para construir carreteras. Lo que le falta es una clase dirigente capacitada para galvanizar las fuerzas sociales y despertar los recursos dormidos para convertirlos en bienes útiles a la comunidad. Hacen falta líderes como Eisenhower que lanzó la red de autopistas de Estados Unidos en 1956 y Deng Xiaoping que lanzó la red china en 1985. Para que esa política sea posible, hace falta una clase dirigente que no esté enferma del “mal de cortedad” como expresaba Federico Pinedo en su plan de desarrollo de 1941, que fuera rechazado por el Congreso.

*El recurso más escaso de los países subdesarrollados es la incapacidad de su clase dirigente de tomar grandes decisiones. (Hirschman, op. cit., pág. 38). Y como no se toman estas decisiones no se movilizan los recursos ociosos dispersos en la naturaleza. Como la clase gobernante no se atreve a construir autopistas, ni viviendas, ni redes de saneamiento no se genera trabajo para los desocupados y el Estado termina destinando recursos cuantiosos para subsidiar el ocio sin movilizar el valioso recurso humano inactivo para generar la creación de nueva riqueza.

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¿Cómo puede ser que Argentina con una economía 188 veces más grande que la de 1864 construya apenas 26 km. de autopistas por año en las últimas décadas, cuando entre 1864 y 1914 construía un promedio anual de 688 km. de líneas férreas? Hoy les parece faraónico hacer 13.346 km. de autopistas, cuando hace 146 años el país puso en marcha un programa de 33.416 km. de ferrocarriles en el medio de la nada, atravesando desiertos, cuando las obras se hacían con tracción a sangre y no había equipos pesados.Nuestros padres fundadores tenían claro que estos grandes equipamientos de Capital Social Fijo son la causa del desarrollo y no su efecto.

El desarrollo consiste principalmente en ir implantando sistemáticamente una serie de proyectos que aceleren el paso (Albert Hirschman, op. cit., pág. 18). Es necesario actuar proactivamente para modificar la realidad y romper el equilibrio del atraso generando estímulos y presiones para un progreso adicional. Poniendo en marcha metas futuras aún cuando estemos adelantando inversiones no imprescindibles para las necesidades presentes. Hay que anticiparse al futuro. Hace falta un mecanismo de inducción que movilice la mayor proporción posible de recursos disponibles.

Los países desarrollados son tales porque se animan a tomar grandes decisiones. Son audaces. Se adelantan a los acontecimientos. Se apoderan del futuro y lo dominan.

Lo expuesto demuestra que si aguardamos a que la situación sea de un “nivel de congestión con una frecuencia y duración inaceptables” como aconseja el informe Solanet, habrá que aguardar 22 años según nos enseña la experiencia argentina, para dar una respuesta satisfactoria. ¿Qué ocurrirá en el entretanto? ¿Cuántas muertes evitables ocurrirán en el período intermedio?

En todos los servicios públicos correctamente gestionados (electricidad o gas) la decisión de ampliar las instalaciones se toma mucho tiempo antes de que la situación sea insostenible- Se actúa antes teniendo en cuenta el tiempo de construcción de las nuevas centrales. ¿Por qué no podemos hacer lo mismo con las carreteras?

Si el Plan de Autopistas presentado en 1998 se hubiera puesto en marcha, Rutas de la Muerte como la 14, por ejemplo, ya no existirían. Con el modelo de gestión PROMITT se hubieran terminado en menos de tres años y se hubieran salvado muchas vidas. La estadística del período agosto 92/julio 96 contabilizó 922 muertes y 2001 heridos en esa ruta, que el Informe hoy lamenta reconocer como Ruta de la Muerte. En 1998 en vez de impulsar su transformación en autopista, aún conociendo seguramente estas estadísticas fatales, el responsable del Informe, Ingeniero Solanet y los directivos de FIEL se opusieron al Plan, como ya analizamos más arriba.

Otro tanto cabe afirmar para la ruta 7 que además, es un Corredor Bioceánico que une el Atlántico con el Pacífico. También en este caso, la oposición del Club del Peaje secundado por los economistas de FIEL contribuyó a frustrar el proyecto. Entre las muchas muertes evitables ocurridas, recordamos la última la Tragedia de Alberdi con 13 muertos. En el acto del sepelio de las víctimas la prima de uno de ellos murió de un síncope. La cantidad de muertos fue tal, que no hubo coches fúnebres suficientes para llevar los ataúdes. Tuvieron que ser cargados en un camión.


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XIV. Hay que preservar el destino de los recursos asignados al repago de las autopistas.

Coincidimos plenamente con este objetivo que plantea el informe Solanet. Justamente éste es el principal aporte del PROMITT. Al transformar en tasa el viejo impuesto al combustible se asegura que el flujo de fondos se aplique exclusivamente al fin querido por la ley.

La estructuración de la ley PROMITT evita cualquier riesgo de desvío de fondos creando, para el repago, una tasa retributiva de servicios. Es importante tener clara la diferencia entre impuesto y tasa. En el Informe Solanet se los confunde, lo que lleva a errores de concepto. En la página de Internet www.autopistasinteligentes.org se puede consultar el valioso dictamen jurídico del reconocido jurista Dr. Luis Bulit Goñi, quien realiza un análisis detenido de la cuestión basado en 130 años de jurisprudencia pacífica de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Remitimos pues, a dicho dictamen.

Basada en tales principios, la ley PROMITT configura un plexo completo que permite al Congreso de la Nación crear una nueva institución transformadora de los tradicionales métodos de financiación y gestión para la construcción de carreteras. Esta institución puede ser también adoptada por otros países con problemas similares: el peaje directo fracasa por falta de caudales y el impuesto al combustible por el desvío de fondos. La tasa vial, pagadera a partir de la conclusión de la obra, resuelve en forma completa y satisfactoria ambos problemas.

El mejor método de recaudación se combina con el mejor modelo de gestión. El tributo sobre combustible es el

En el choque frontal de Alberdi ocurrido el 17 de abril de 2011 en la ruta 7 murieron 13 personas. Este siniestro no hubiera ocurrido si la ruta 7 hubiera sido transformada en autopista de acuerdo al Plan Laura que no pudo ejecutarse por la oposición del FMI azuzado por el lobby del Club del Peaje y los economistas de FIEL. Durante el sepelio la Señora Laura Cabral de 43 años, prima de uno de los muertos, tuvo un paro cardíaco por el dolor y falleció con lo cual el número de víctimas fue de 14 personas. Este es apenas un caso más de los 13.273 muertos que se hubieran evitado con el Plan Laura.

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mejor método de recaudación porque tiene prodigiosa capacidad de generación de recursos sin molestar al público, es más predecible por la ley de los grandes números, no tiene gasto de percepción y no admite evasión. El mejor modelo de gestión es la concesión de obra pública con inversión privada previa, sin subsidios del Estado.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha definido con certeza la institución de la tasa. “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente.” FALLOS: 171:390; 212:393; 259:166; 262:85.

• La tasa retribuye un servicio ligado estrechamente con el que paga: el automóvil paga la carretera a través del combustible. Si en cambio, el tributo se destinara a escuelas u hospitales, se transformaría en un impuesto.

• La tasa se paga DESPUÉS que el servicio está disponible. Si en cambio, se pagara ANTES sería un impuesto, como el viejo esquema de la Ley de Vialidad.

• La tasa es pagada por el usuario efectivo o potencial como establece el Código Tributario para América Latina. • La doctrina coincide en que:

“Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.”

Lo transcrito es el texto del artículo 16 del “Modelo de Código Tributario para América Latina”, elaborado para el Programa Conjunto OEA BID, Washington 1968, por los destacados juristas Carlos Giuliani Fonrouge (Argentina), Rubens Gomes de Sousa (Brasil), y Ramón Valdés Costa (Uruguay), con la colaboración de los Dres. Aurelio Camacho Rueda (Colombia), Enrique Piedrabuena (Chile), Alonso Moisés Beatríz (El Salvador), Carlos A. Mersán (Paraguay), Enrique Vidal Cárdenas (Perú), y Juan Andrés Octavio (Venezuela). En el mismo sentido puede mencionarse CSJBs. As. 28.11.95 “Nobleza Picardo SAIC c/Munic. Gral.. S. Martín” en El Derecho t. 166 p. 592, entre muchos otros.

• El concepto básico es que la tasa se paga por tener a disposición un servicio. Ello exige que en ambos extremos de la ecuación el uso sea posible. De parte del Estado (o el concesionario) el servicio público debe estar disponible. O sea la autopista debe estar terminada. Y en la otra punta el usuario debe conducir un automotor para tener la herramienta que posibilita el uso de las autopistas. Como veremos en el Capítulo cuarto, punto 2, esta tesis está ajustada a la teoría de los bienes club desarrollada en 1965 por el Nobel de Economía James Buchanan. Los bienes reservados o bienes club no tiene rivalidad (hasta que llegan al punto de congestión) pero son excluibles.

Al carecer de rivalidad, participan de una de las condiciones esenciales de los bienes públicos ya que pueden ser disfrutados en común sin que el uso de algunos implique excluir a los demás. Pero, a diferencia de los bienes públicos puros, admiten excluir a quienes no contribuyen a sostener el servicio. En el caso de la R.F.A. la condición para poder disfrutar del bien es haber pagado la tasa al comprar combustible.

• La tasa costea la obra pero no la financia. El servicio debe existir antes, para lo cual es necesario que alguien, ya sea el Estado o un concesionario de servicio público haya hecho una inversión previa para que el servicio esté disponible. Recién entonces nace la obligación del usuario de pagar la tasa o tarifa.

• Además, es necesario que el usuario esté en posibilidad cierta de usar el servicio. En este caso, cargar combustible para circular. Recién en esa situación comienza a oblar la tasa.

El esquema de cobrar ANTES de hacer la obra es también un impuesto, que por lo tanto debe ingresar al presupuesto con todas las implicancias negativas del desvío de fondos.

Para que el sistema de la tasa vial sea equitativo es necesario que el servicio llegue a todas las regiones y esté disponible para todos los habitantes configurando un servicio universal, de calidad homogénea y libre de peaje. Recalcamos que la obra es realmente pagada por sus usuarios mediante el peaje indirecto. Y el pago es equitativo


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porque se paga en forma proporcional al consumo de combustible que guarda una estrecha relación con los kilómetros que se circulan.

Las normas de la ley PROMITT relativas a esta cuestión son las siguientes:

Naturaleza jurídica de la TROSA.ARTICULO 8°: La TROSA tendrá vigencia en todo el territorio de la República Argentina y regirá en los términos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artículo 3° y tendrá las siguientes características esenciales:

a) La TROSA constituye una tasa por servicios públicos, retributiva de la inversión privada previamente realizada por los concesionarios y como contraprestación de las nuevas obras y servicios viales generados por dicha inversión privada.

b) La TROSA no podrá ser disminuida, suprimida o alterada, en ninguna de sus modalidades, en perjuicio de los derechos adquiridos por los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios,

c) Los concesionarios serán los propietarios del flujo de fondos generado por la TROSA, el que integrará el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al tránsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.

d) El Estado Nacional garantiza la estabilidad, intangibilidad e invariabilidad de la TROSA, determinada conforme a los artículos 9,10 y 11, la que no constituye recurso presupuestario alguno, impositivo o de cualquier otra naturaleza y solamente tendrá el destino que se le fija en la presente ley.

e) El Estado Nacional garantiza la efectiva percepción de la TROSA por el concesionario o su sucesor en base al Ingreso Mínimo Garantizado (I.M.G.) conforme al artículo 23°.

f) Los contratos de concesión y su aprobación por el Poder Ejecutivo Nacional, conjuntamente con la presente ley, constituyen un cuerpo legal único e indivisible, de índole contractual, el que regirá las obligaciones recíprocas entre el Estado Nacional y los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, gozando los derechos adquiridos, nacidos o consolidados al amparo de dicho cuerpo legal, del carácter de prerrogativa jurídica individualizada e irrevocable, en cabeza de cada uno de ellos. El Estado Nacional garantizará la estabilidad de dicho cuerpo legal durante el plazo de vigencia de las respectivas concesiones.

g) El derecho de propiedad de los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, sobre el flujo de fondos originado por la TROSA, no podrá ser revocado ni anulado ni tampoco ser revisado unilateralmente por el Estado Nacional, a fin de garantizar la estabilidad de los derechos adquiridos, nacidos o consolidados al amparo de esta Ley, evitando que queden a merced del arbitrio o diferente criterio, que al respecto pudiese existir durante la vigencia de las respectivas concesiones.

h) La modificación unilateral por parte del Estado sólo podrá tener lugar en la hipótesis de expropiación de la concesión por causa de utilidad pública, calificada como tal por Ley del Honorable Congreso de la Nación y previa e integralmente indemnizada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10 de la Ley Nº 21.499 y 17 de la Constitución Nacional.

Para evitar el riesgo de la confiscación del flujo de fondos se ha establecido una garantía del BID que opera básicamente como disuasivo porque si el Gobierno se apodera de los fondos, el BID se verá obligado a pagar. Pero inmediatamente debitará al Gobierno Nacional el importe correspondiente. Con lo cual el intento del Gobierno tiene escasa utilidad porque el dinero del cual se apodera con una mano lo pierde con la otra.

ARTÍCULO 24º: Garantías del BID, BIRF u otras entidades financieras de crédito.Para facilitar el acceso de los concesionarios al mercado de capitales y reducir el costo financiero, el Poder Ejecutivo gestionará ante los organismos multilaterales de crédito, BID y/o BIRF u otras entidades financieras, el otorgamiento de garantías de cobertura puntual del I.M.G. y su evolución futura, en base a las hipótesis de crecimiento que adopte el Poder Ejecutivo en los pliegos de licitación. A tal efecto, autorizase al Poder Ejecutivo a otorgar las contragarantías necesarias y a suscribir los instrumentos legales pertinentes para que dichas garantías se tornen operativas. Los gastos y comisiones que demande la contratación de estas garantías serán consideradas como un costo de la concesión y abonadas por el concesionario hasta la venta del flujo de fondos al fiduciario y, a partir de ese momento, por el fiduciario con cargo al flujo de fondos de la TROSA.

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XV. Las carreteras deben ser pagadas por sus usuarios

El informe Solanet reitera el principio de que lo ideal es que las obras se hagan con inversión privada a recuperar de sus usuarios (pág. 7 y 8). El principio es inobjetable pero el informe, luego de enunciarlo, propone todo lo contrario, solicitando un subsidio previo del Estado por el 45% de la inversión. O sea un monto de subsidios de 10.453 millones de dólares.

En cambio la ley PROMITT respeta escrupulosamente este criterio por lo que la Red de Autopistas se construirá con inversión privada, sin avales financieros del Estado y sin subsidios.

Una vez que la obra está concluida y habilitada de conformidad por la Autoridad de Aplicación creada por el artículo 36, comienza el pago de la tasa que solo gravará a los usuarios de automotores sean automóviles, buses o camiones. Lo realmente equitativo es que el pago no afectará al 50% de la población que hoy no tiene automotor.

Naturalmente, como el auto es una aspiración de todos y el parque automotor crece año a año al buen ritmo de 750.000 vehículos, hacia el 2020 es probable que la mayoría de la población tenga automotor y contribuya al sostenimiento de la red de autopistas. Pero lo dirimente desde el punto de vista jurídico y constitucional de la tasa, es que, si quedara un sólo habitante sin auto, ese único habitante no pagará la tasa que sólo puede gravar a quienes son usuarios efectivos o potenciales del sistema. Porque para estar obligado a pagar la tasa es necesario disponer del elemento o instrumento que posibilita el uso ya que las autopistas sólo permiten la circulación de automotores. No se puede circular a pie o en vehículos de tracción a sangre. Naturalmente, la red será usada por todos los habitantes que circulen en buses de larga distancia que hoy suman 65 millones de pasajeros al año. Podrán circular por autopistas de excelencia sin pagar peaje y contribuyendo en proporción ínfima al pago del peaje indirecto de la tasa sobre combustible.

La CEPAL, organismo dependiente de las Naciones Unidas, ha hecho un análisis esclarecedor de esta institución de la tasa sobre combustible para el sostenimiento de las carreteras. Sostiene la CEPAL:

El combustible establece una relación muy certera entre la cantidad de combustible que se emplea y el uso de los caminos. Como esta relación no es exacta, la fórmula despierta resistencias de parte de algunos especialistas. ¿Qué otras opciones existen? El cobro a través del precio de los combustibles es lejos la fórmula más económica de hacerlo, con un costo general inferior al 1 por ciento del monto recaudado. Este mecanismo tiene además las ventajas adicionales de que, con los debidos resguardos, es difícil evadir el cobro. Y además cubre toda la extensión de la red. Fuente: CAMINOS, Un Nuevo Enfoque para la Gestión y Conservación de Redes Viales, Alberto Bull y Andreas Schiessler. Naciones Unidas, CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, año 1994.

Como veremos en el capítulo cuarto, punto 3 habría que definir con exactitud que se entiende por usuario ya que tratándose de bienes club como los define James M. Buchanan el usuario es quien tiene a su disposición el bien aún cuando no lo esté usando efectivamente en ese instante.

XVI. Los ferrocarriles deberían absorber tráficos que le son propios

En la pág. 5 el informe Solanet señala que “en numerosos tramos de la red vial el porcentaje de vehículos de carga es muy elevado (hasta el 40-50 %)”. Por ello propone que el plan de infraestructura vial se diseñe y sea consistente con un programa de infraestructura ferroviaria para el transporte de cargas.

Lamentablemente, el informe no propone ninguna solución al problema que plantea. En cambio, la Ley PROMITT brinda una alternativa realista disponiendo en el articulo 38° la realización de un Plan Maestro , asignando recursos derivados de la explotación de la red de autopistas por un monto estimado en 20.000 millones de dólares a la rehabilitación de los ferrocarriles.


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RED FERROVIARIA NACIONAL: ELABORACIÓN DE UN PLAN MAESTRO

ARTICULO 38°: El 100 % del impuesto creado según el artículo 29 percibido junto con la T.R.O.S.A. durante todo el período de explotación de las concesiones de la R.F.A., será destinado a un fideicomiso administrado por la Caja de Valores S.A. con destino a inversiones ferroviarias a ser ejecutadas tanto por el Estado como por concesionarios privados. Dentro del plazo de dos años de la promulgación de la presente ley, el Poder Ejecutivo realizará un Plan Maestro (Master Plan) Ferroviario, tendiente a definir los corredores prioritarios teniendo en cuenta las cargas y/o pasajeros a transportar, los puntos del territorio a vincular y el modelo de gestión adoptado para la explotación. Dentro del mismo lapso de dos años el Poder Ejecutivo deberá realizar los anteproyectos licitatorios de los corredores definidos como de primera prioridad en el Plan Maestro Ferroviario a ser costeados con los fondos asignados a tal fin por la presente ley complementados con las partidas presupuestarias que anualmente fije el Congreso de la Nación.

XVII. Los impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda cobrar tarifas.

Hay plena coincidencia con este enunciado. Consistentemente, la ley PROMITT no recurre a subsidios que necesariamente obligarían a destinar parte de la recaudación impositivo a este fin.

En cambio el informe Solanet, luego de este enunciado ortodoxo y pleno de buen sentido que compartimos, contradictoriamente propone subsidiar las concesiones de peaje con 10.453 millones de dólares que obviamente tendrán fuente presupuestaria, compitiendo con necesidades sociales como salud o educación.

Nuevamente encontramos una grave incoherencia entre lo que se predica en abstracto y lo que se propone en concreto.

XVIII. Planificación centralizada y ejecución descentralizada

En página 5 parece sugerirse lo expuesto. Esto justamente es lo que hace la ley PROMITT. La planificación centralizada en el Gobierno Federal conforme a la naturaleza del servicio público creado, y la ejecución descentralizada en manos de 42 concesionarios distribuidos en todo el territorio, estimulando la participación de las empresas PYMES consorciadas al efecto. Se evitará el grave error de política económica que significó entregar todos los aeropuertos del país en una sola mano, que derivó en el incumplimiento total de las obligaciones del pago del canon hasta el día de la fecha.

Capítulo Segundo:

La discrepancia esencial con el informe Solanet

Capítulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

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CAPÍTULO SEGUNDO: LA DISCREPANCIA ESENCIAL CON EL INFORME SOLANET

I. Peaje directo o indirecto

Luego de un prolijo análisis del Informe, en el cual hemos reseñado nuestros puntos de coincidencia con algunos postulados teóricos, pero con importantes salvedades frente a las que consideramos incoherencias y contradicciones, pasaremos a analizar el punto esencial de discrepancia: Peaje Directo, propuesto por el informe Solanet, versus tasa vial sobre el combustible (Peaje Indirecto) propuesto por la ley PROMITT.

Como venimos demostrando, el peaje directo es inviable para el repago de autopistas interurbanas, mientras que el peaje indirecto es claramente factible. Es, entre otras cosas, cuestión de factibilidad. El primero es imposible y el segundo factible.

Hay un sistema que garantiza el fracaso: el peaje directo. Y otro, que posibilita el éxito siguiendo el sistema utilizado por Estados Unidos y Alemania. Existiendo intención seria y honesta de hacer las obras, no cabe duda sobre qué sistema debemos elegir.

El propio informe Solanet reconoce expresamente en la página 8, in fine que la propuesta de peaje directo que ellos formulan es de imposible ejecución. Entonces, ¿para qué proponer un programa de imposible ejecución? A menos que el objetivo fuera otro: el de plantear un proyecto tapón a la Red de Autopistas. Tal como lo hiciera el Club del Peaje en 1998 con el apoyo de FIEL y sus directivos, liderados por Manuel Solanet, hoy se estaría intentando paralizar la ley PROMITT que avanza con creciente consenso unánime de todo el arco político.

II. Los modelos de gestión para el financiamiento y el costeo de las obras viales Hasta 1998 el mundo conocía dos modelos de gestión para el financiamiento vial: El peaje directo y el peaje indirecto. Analizaremos brevemente la evolución histórica del peaje en cuatro grandes etapas.

Primera etapa: La antigüedad hasta el siglo XIX. Sin duda alguna el peaje es el sistema de costeo más antiguo y su aplicación efectiva se remonta a 2.700 años (a.C.) en Babilonia. Tanto Aristóteles como Plinio se refieren a los peajes de Arabia y otras regiones de Asia. Las tribus germanas primitivas cobraban peaje en los pasos de montaña. Se utilizó exclusivamente en la Edad Media en el Sacro Imperio Romano durante los siglos XIV y XV. En Inglaterra se establecieron fideicomisos viales a partir de 1706 abarcando las rutas principales de Inglaterra y Gales.

El sistema de peaje fue fuente de frecuentes abusos. El señor feudal o quien detentaba el poder local exigía contribuciones que muchas veces carecían de una contraprestación efectiva y se convertían en exacciones. Ello fue el motivo del desprestigio del sistema.

Segunda etapa: El Estado moderno. En el siglo XIX, con el advenimiento del estado moderno, el peaje comenzó a entrar en desuso. El país que marcó el nuevo rumbo fue Inglaterra que en 1870 durante el reinado de la reina Victoria, siendo William Gladstone Primer Ministro, suprimió los peajes. Se adoptó la enseñanza de Adam Smith quien sostuvo en La Riqueza de las Naciones que los caminos reales (lo que hoy denominados red troncal) es responsabilidad del Soberano porque de su existencia depende el crecimiento del comercio y la ampliación de los mercados.

En Estados Unidos con anterioridad a 1850 el peaje se había utilizado preferentemente para la construcción de canales de navegación. Pero en la década de 1850 los canales de peaje sufrieron un colapso económico por la competencia del ferrocarril y los Estados locales que los habían contratado con empresas europeas entraron en default.

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En nuestra Constitución Nacional de 1853 se advierte una severa prevención contra el riesgo de que el cobro por transitar el territorio se convierta en la práctica en aduanas interiores que perjudiquen el intercambio regional. Así en los artículos 9 y 10 se prohíben las aduanas interiores y se garantiza la circulación libre de derechos de los efectos de producción o fabricación nacional, así como la de los géneros y mercancías de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores. Durante más de un siglo se interpretó esta cláusula como una prohibición al peaje. En Alemania una cláusula análoga es interpretada hasta nuestros días como un veto al peaje.

En los Estados Unidos el Gobierno Federal descartó el peaje y en 1916 se produce el hecho más trascendente para la evolución vial que fue crear el peaje indirecto consistente en un tributo sobre combustible con destino específico a las carreteras que se conoció como USER´S FEE, porque establece una estrecha relación entre el uso del automotor y la cuantía del gravamen aplicado. Mientras mayor es la distancia recorrida, mayor será el importe tributado. La Federal-Aid Road Act, estipulaba en su primer parágrafo que la ayuda federal se otorgará con la condición explícita de que todas las carreteras estuvieran abiertas al público sin peaje. Es decir: las carreteras se pagaban exclusivamente con la tasa sobre el combustible y los Estados locales recibirían la ayuda federal con la expresa condición de que se garantizara el uso libre y exento de peaje. Caso contrario perdían la ayuda federal que era decisiva por su monto. La característica esencial de este tributo es que no ingresa a rentas generales sino que se destina exclusivamente a las carreteras. En EE.UU. estos tributos se los define como impuestos marcados en la oreja -ear’s marked taxes-; es decir lo mismo que se hace para marcar algunos tipos de ganado.

Este sistema presenta ventajas indudables: no obliga a detener el tránsito. Tiene una prodigiosa capacidad de generación de recursos sin provocar resistencias del usuario. Va creciendo en forma espontánea a medida que aumenta el parque automotor y el consumo de combustible. Es equitativo porque quienes no tienen auto y no pueden usar las carreteras nada pagan, y los que lo tienen pagan en proporción a los km. que recorren. Tiene un solo defecto: su gran capacidad de generación de recursos es una tentación irresistible para que los gobiernos los incrementen en exceso y los utilicen como rentas ordinarias para las urgencias del Estado.

El peaje indirecto se extendió a todo el mundo y tuvo resultados positivos. Por ejemplo los 6 millones de km. de caminos pavimentados de Estados Unidos se construyeron por este sistema.

Nuestro país lo adoptó en 1932 al dictar la ley 11.658 de Vialidad Nacional que tuvo en los primeros tiempos una aplicación fecunda. En apenas seis años 1932-1938 se construyó buena parte de la red troncal pavimentada siendo presidente Agustín P. Justo y administrador de Vialidad Nacional Justiniano Allende Posse, secundado por los Ingenieros Pascual Palazzo y Lauro O. Laura. Se implementó una verdadera Política de Estado basada en una ley sabia que se aprobó por unanimidad y casi sin debate debido a que todos los legisladores estaban familiarizados con su texto porque había habido siete iniciativas anteriores de proyectos similares que no habían sido aprobados.

Algo similar al proyecto de ley PROMITT para la Red Federal de Autopistas, que ha sido presentada en ocho oportunidades por legisladores que abarcan todo el arco político y que ahora está cosechando adhesión unánime en las legislaturas de las provincias.

El peaje indirecto ha tenido una importancia crucial en el mundo y también, en nuestro país. Todo lo que existe en materia vial en el interior se hizo por peaje indirecto que nos ha permitido contar con 57.000 km. de rutas pavimentadas que, si bien al día de hoy resultan de diseño obsoleto por el crecimiento vertiginoso del parque automotor, siguen siendo la única infraestructura para el principal medio de transporte terrestre. Llevan el 85 % de la carga terrestre; los ómnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros y se estima que los viajes en otros vehículos particulares superan los 200 millones de pasajeros por año. Configura un servicio público vital para nuestra economía y la sociedad en su conjunto, que no existiría si no se hubiera implantado el sabio sistema del peaje indirecto ya que por peaje no se pudo hacer nada en 20 años, fuera de la región metropolitana.

El impuesto al combustible o peaje indirecto fue victima de su propio éxito. Era tan fácil recaudar recursos cuantiosos sin originar protestas del público que se convirtió en una fuente significativa de recursos fiscales para el Estado de Bienestar que priorizaba otros servicios y desatendía la vialidad.


49

Tercera etapa: El Estado de Bienestar. Avanzada la postguerra la implantación del Estado de Bienestar obligó a los Estados a destinar crecientes recursos a tareas de contenido social. Se fue echando mano de los fondos específicos y las carreteras quedaron desfinanciadas. Gradualmente, comenzaron a aparecer emprendimientos de peaje especialmente en Europa. Italia con la Autopista del Sol. España con las autopistas de la era de Franco impulsadas por su ministro de Turismo Fraga Iribarne. También Francia construyó obras viales por sistemas de peaje. Alemania que cuenta con la mejor red de autopistas del mundo se mantuvo fiel al artículo 11 de la Constitución Federal que establece:

Libertad de movimiento: Todos los Alemanes tendrán el derecho a moverse libremente por todo el territorio federal.

Este artículo es interpretado por los Tribunales de Justicia como una prohibición del peaje directo.

Cuarta etapa: Road Pricing y Congestion Pricing. Con la difusión de las teorías del premio Nóbel de Economía William Vickrey se descubrió que una de las principales virtudes del peaje directo es su eficaz poder de disuasión que, bien aplicado, es una herramienta útil para combatir el gran flagelo de las áreas metropolitanas que es la congestión del tránsito. Se trata de regular los flujos vehiculares en base a la aplicación de una tarifa variable al uso de la infraestructura vial urbana. Como veremos en el capítulo quinto, ciudades como Singapoore, Estocolmo (Suecia), Oslo y Bergen (Noruega), Londres y últimamente Santiago de Chile, han recurrido con buenos resultados a este sistema.

Creemos que Buenos Aires está en condiciones de implantar en gran escala un sistema de congestión pricing que brinde una respuesta a escala con el formidable problema que hoy presenta el transporte terrestre en la región metropolitana, como lo explicaremos en el capítulo quinto, parte segunda.

III. El concepto de Caja Única impuesto por el FMI en 1990

En 1990, el FMI impuso en Latinoamérica el concepto de la Caja Única y la supresión de los fondos específicos. Según la CEPAL organismo dependiente de las Naciones Unidas:

“La eliminación de estos impuestos, positiva como medida general, hizo no obstante más precario aún el financiamiento de la conservación vial, convirtiéndose así en una catástrofe para los caminos y transporte vial.”

50


CEPAL ha ejemplificado el fenómeno de caja única y desvía crónico de fondos en la siguiente figura:

La Caja única impide al contribuyente conocer el destino de los impuestos al combustible. Fuente: CAMINOS. Un Nuevo Enfoque para la Gestión y Conservación de Redes Viales. CEPAL. NACIONES UNIDAS. Andreas Schliessler y Alberto Bull, página 95.


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Como algo había que hacer para evitar la destrucción de los caminos, varios países de América Latina recurrieron al peaje directo.

En reemplazo de los fondos específicos, en 1990 Argentina recurrió al peaje en las rutas troncales principales del interior del país. El sistema no obtuvo los resultados esperados: en 20 años de vigencia no se agregó un solo km. de ruta nueva ni se modificó la estructura de rutas angostas y peligrosas, para convertirlas en autovías o autopistas. Ni siquiera se pavimentó un kilómetro de banquina. La Ruta 2, que es la única realización relevante -fuera de la Región Metropolitana- fue pagada con fondos públicos de la Provincia de Buenos Aires. Lo mismo ocurrió con el puente Rosario-Victoria, pagado íntegramente con subsidios federales y provinciales.

En cambio, el peaje fue positivo en las Regiones Metropolitanas de Buenos Aires y de Córdoba adonde se construyeron accesos que venían largamente demorados. Se demuestra que el peaje directo, sólo puede funcionar cuando hay caudales de tránsito excepcionalmente elevados. Cuando el caudal es insuficiente las tarifas que habría que aplicar son inviables. Convertir en autopista la ruta 34 entre Rosario y Yacuiba –Santa Fe (norte), Santiago del Estero, Tucumán, Salta y Jujuy-, columna vertebral de cinco provincias y obra impostergable, exigiría un peaje de 201 dólares de ida y otro tanto de regreso. Es decir es totalmente inviable porque aún cuando fuera posible implantar un peaje tan oneroso, la disuasión del tránsito haría que la recaudación no alcanzara los niveles estimados. Se ingresaría en un círculo vicioso: a mayor déficit tarifas más altas y a tarifas más elevadas menos tránsito. Consecuentemente, más déficit.

Por eso, el sistema de peaje directo implantado en 1967, a pesar de haber cumplido 44 años, no ha logrado construir un solo km. de camino, autovía o autopista fuera de la región metropolitana. El fracaso absoluto de este sistema tuvo, como contrapartida, un gran beneficiario: el Club del Peaje, exponente cabal de la patria contratista.

IV. En materia vial, Argentina se debate impotente entre dos sistemas que no funcionan

Nuestro país se debate entre dos sistemas que no funcionan en una cuestión absolutamente vital ya que las carreteras llevan el 100% de los pasajeros interurbanos terrestres y el 85% de la carga.Cada uno de los sistemas tiene su causa específica para el fracaso:

El peaje indirecto, creado por la Ley de Vialidad con los fondos específicos, por su aplicación a otros usos ajenos al quehacer vial; y el peaje directo por falta de caudal de tránsito ni bien se trasponen los límites de la región metropolitana.

El sistema estatal de Vialidad es demasiado lento porque en las últimas décadas ha construido apenas 26 km. de autopistas en todo el país. De continuar con ese ritmo necesitamos 440 años para integrar el país, lo cual es evidentemente inaceptable.

Aparentemente, estamos condenados a no tener carreteras modernas y seguras no obstante ser éste un servicio vital.

Hasta que en 1998 se desarrolló el Plan Laura hoy adoptado por el proyecto de ley PROMITT, proponiendo un nuevo modelo de gestión que fusiona lo mejor de ambos sistemas sin ninguno de sus inconvenientes: convertir por ley del Congreso el impuesto a los combustibles en una tasa denominada Tasa Retributiva del Servicio Vial (T.R.O.S.A.). Así corrige su única desventaja que es el desvío de fondos porque la tasa recién empieza a cobrarse cuando la obra vial ya está concluida y habilitada al uso público. Esto posibilita aplicar el modelo de gestión por concesión privada en el que el concesionario es responsable integral de financiar, construir, mantener y operar el sistema, lo que contribuye a una mayor eficiencia, menores costos y garantía de que las obras se han de concluir en plazo. Se evitan los altos costos de percepción del peaje directo y se supera la limitación del TMDA insuficiente que, como hemos visto y lo reconoce el informe Solanet abarca todo el territorio (fuera de la región metropolitana)

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V. Imposibilidad de construir obras de peaje directo en Argentina fuera de la Región Metropolitana.

El extenso documento elaborado por el Instituto del Transporte, bajo la responsabilidad del Ing. Manuel Solanet es, en el fondo, un alegato a favor del peaje directo. Repite los argumentos del Club del Peaje de 1998 que quedaron desmentidos por los hechos.

Idénticos argumentos se reiteran en el informe a favor del peaje directo para construir autopistas en el interior del país. El principal argumento contra ese planteo es que no se ajusta a la realidad. Como ya quedó demostrado, esto es imposible fuera de la región metropolitana de Buenos Aires. Esta solución supone condenar a todo el interior a carecer de carreteras seguras y eficientes, indispensables para trasladar la carga y los pasajeros terrestres.

VI. La experiencia de los Estados Unidos con la Red Eisenhower

Debemos tener muy presente la experiencia de los Estados Unidos. Cuando se estaba estudiando la red interestadual se analizó la factibilidad del peaje. En ese momento Estados Unidos tenía más autos que el resto del mundo sumado. Sin embargo, el análisis demostró que apenas el 15 por ciento de la red proyectada era financiable por peaje. El 85 por ciento era de imposible realización por peaje. Entonces, el Congreso tomó la decisión histórica: descartó totalmente el peaje y lo reemplazó por un tributo sobre combustibles que se denominó USER´S FEE (tasa o tarifa al usuario), porque el consumo de combustible representa con bastante aproximación la cantidad de kilómetros que se recorren. El Congreso ratificó la buena doctrina vigente desde 1916: el Gobierno Federal en ningún caso otorgaría coparticipación o subsidios con fondos federales a carreteras de peaje. La condición esencial para acceder al aporte federal era que fueran freeways es decir autopistas de libre circulación y exentas de peaje directo.

Lo extraordinario fue que la Interestadual con 68.000 km. y 55.000 puentes, considerada la obra más grande de la historia (costó un 50 por ciento más que el viaje a la Luna) fue pagada en un 90 % por los americanos casi si darse cuenta ya que el tributo o tasa al usuario fue de 1 centavo por litro de gasolina durante 35 años. Fuente: AMERICA´S HIGHWAYS, 1776- 1976, US DEPARTMENT OF TRANSPORTATION, Federal Highway Administration.

Este es justamente el sistema del PROMITT que, teniendo en cuenta la realidad argentina, convierte el impuesto específico en una tasa, para blindar los fondos contra el desvío crónico y la corrupción, impidiendo que ingrese en algún circuito estatal.

De esta forma, el servicio vial se transforma en un servicio público tarifado al usuario, que se paga de idéntica manera que todos los demás servicios públicos como el teléfono o la electricidad.

VII. La opinión del Ing. Bernardo Loitegui

La mejor prueba de lo antedicho es la realidad: en 44 años de vigencia de la ley 17.520 (Ley Loitegui) no se construyeron obras nuevas por peaje, salvo en la Región Metropolitana, o con fuertes subsidios, como ocurrió con la Autovía 2.

El mensaje que acompañaba la ley lo aclaraba expresamente:“Nuestro país tiene, por otra parte, la posibilidad de ejecutar obras altamente rentables como pueden ser los accesos a la Capital Federal, los puentes de vinculación con la Mesopotamia, las autopistas a La Plata y a Rosario, todas obras que son autofinanciables en plazos usuales en este tipo de explotaciones...”. De esta manera, los recursos provenientes de los impuestos internos, con los que se alimentan nuestros presupuestos habituales, se podrán utilizar en las obras donde no exista, por su reducido tráfico, otra posibilidad de ejecución, dando así a la labor de fomento un nuevo impulso como consecuencia de una mayor inversión”.


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CUADRO 5 BIS: Tránsito Medio Diario Anual en las principales rutas troncales nacionales y tarifas de peaje resultantes (año 2010)

Fuente: Vialidad Nacional

Autopista

Acceso Norte

Acceso Oeste

Richieri

Autopista a La Plata

TOTAL

T.M.D.A. (promedio de los cuatro accesos)

T.M.D.A.

338.906

270.254

192.802

219.378

1.021.340

255.335

Fuente: OCCOVI

3

5

7

11

12

14

19

22

33

34

36

38

158

S.M. del Monte

Mercedes

Luján

Santa Fé

Corrientes

Paso de los Libres

Santa Fé

B. Blanca

B. Blanca

Rosario

Rio Cuarto

Córdoba

San Francisco

110,62

96,47

61,73

333,61

1.030,01

683,40

0,00

718,95

0,00

0,00

595,73

0,00

0,00

680,88

606,65

1.236,86

1.294,17

1.641,76

1.127,42

337,17

1.404,67

855,23

1.488,40

813,12

806,91

285,33

570,26

510,18

1175,13

960,56

611,75

444,02

337,17

685,72

855,23

1488,4

217,39

806,91

285,33

2.313.751

2.252.015

6.682.444

2.996.281

2.115.370

1.005.405

1.638.565

2.726.267

2.819.776

5.304.497

1.287.332

2.850.223

1.088.164

4.057

4.414

5.687

3.119

3.458

2.264

4.860

3.976

3.297

3.564

5.922

3.532

3.814

68

56

99

148

85

94

33

83

125

201

18

110

36

VehículosKm x Día

Kilometraje del Tramo

PR(f)Localización FinalPR(i)Localización Inicial

Ruta TMDAdel Tramo

Peaje enDolares

B. Blanca

Sta. Rosa

Tunel Cristo Redentor (Lte. Chile)Clorinda

(Lte. Paraguay)

Iguazú (Lte. Brasil)

B. de Irigoyen

Córdoba

Zapala

Rosario

Salvador Mazza (Lte. Bolivia)

Córdoba

Tucumán

Río Cuarto

La Ley Loitegui de peaje se hizo en 1967 para los accesos a Buenos Aires y para puentes como Zarate-Brazo Largo, obras que entonces estaban sobre el tapete. En los 44 años de vigencia del sistema no se ha construido un solo km. de carretera nueva o de autopista o autovía en tramos interurbanos. La razón de fondo de esta falencia está soslayada en el Informe Solanet: el peaje sólo es posible con caudales extraordinarios de tránsito como se verifica en la región metropolitana. Veamos el cuadro siguiente:

Cuadro 5: Tránsito pagante en los cuatro accesos a Buenos Aires. T.M.D.A. año 2010

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El cuadro 5 bis demuestra claramente la imposibilidad de hacer reformas estructurales en la red troncal principal por la insuficiencia del tránsito. Lo que ocurre es que los grandes caudales que son inexcusables para hacer autopistas de peaje se concentran en las áreas metropolitanas, pero disminuyen en las travesías que cruzan el territorio.

En el cuadro 5 bis se observa que por el sistema de peaje un viaje de Buenos Aires a Bahía Blanca costaría US$ 68.- Un viaje de Santa Fe a Clorinda costaría US$ 148.- Unir Rosario con Salvador Maza exigiría US$ 201.- dólares. Este sistema sería socialmente inviable.

Pero aún cuando se lo quisiera implantar por la fuerza como se hizo en el año 1991 en que el peaje fue cobrado con el auxilio de la Gendarmería equipada con armas largas –lo cual sería totalmente inadmisible- tampoco se podría lograr la recaudación necesaria para una ecuación económica estable, porque la disuasión provocada por tarifas de esta magnitud reduciría sustancialmente el flujo vehicular y el objetivo perseguido no sería alcanzado.

VIII. El fracaso de los peajes de Dromi

Defender como única alternativa la aplicación de estos peajes, es impedir la integración de nuestro país con una Red de Autopistas. Como se demostró, viene fracasando desde hace más de veinte años, en todos los corredores viales de mayor caudal de tránsito con un único beneficiario: el Club del Peaje que durante más de una década cobró un millón de dólares por día por cortar el pasto y tapar los baches en la red troncal nacional. Según las estadísticas oficiales confeccionadas por el INDEC en el período 1990-2001, las empresas del Club del Peaje embolsaron la suma extraordinaria de 3.499.121.907.- dólares por realizar mantenimiento de rutina. En números redondos 3.500 millones de dólares. Aunque pueda ser reiterativo, creemos conveniente insistir en poner de relieve semejante anormalidad porque sigue siendo causa del fracaso en la imprescindible modernización de nuestra Red Troncal.


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Cuadro 6: Recaudación del peaje en los Corredores Viales (1990-2000)

Publicado por INDEC, Anuario 1996, cuadro 6.11.11, pág. 456 y Anuario 2000, cuadro 6.11.10, pág. 445.1) Comprende vehículos de dos ejes y hasta 2,10 metros de altura.2) Comprende vehículos de más de dos ejes o de más de 2,10 metros de altura.3) Son Unidades Técnicas Equivalentes expresadas en términos de automotores livianos y calculadas según la relación del peaje de las distintas categorías de vehículos.

Nota: Comprende los siguientes concesionarios: Red Vial Centro S.A. desde diciembre de 1990; Semacar S.A., Nuevas Rutas S.A., Camino del Abra S.A. y Caminos del Río Uruguay S.A. desde enero de 1991;Covico, UTE, Covicentro S.A. desde febrero de 1991; Virgen de Itatí S.A. desde abril de 1991;Caminos del Oeste S.A. desde mayo de 1991; Servicios Viales S.A. y Rutas del Valle S.A. desde agosto de 1991; Concanor S.A. desde setiembre de 1991 y Covinorte S.A. desde febrero de 1992 y Concesionario SVI Cipolletti-Neuquén UTE desde marzo de 1997.

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Ene.

Feb.

Mar.

26.865.820

53.843.275

60.730.200

66.804.792

66.470.278

68.417.152

80.637.226

87.031.631

85.668.492

85.230.501

7.804.247

7.062.502

7.006.203

16.368.311

32.696.788

37.232.482

42.010.432

42.576.026

44.485.246

54.605.278

60.330.502

60.646.527

60.294.564

5.724.819

5.174.403

4.898.255

10.497.509

21.146.487

23.497.718

24.794.360

23.894.252

23.931.906

26.031.948

26.701.129

25.021.965

24.935.937

2.079.428

1.888.099

2.107.948

49.201.557

99.862.542

111.977.581

120.818.259

118.621.367

120.994.998

137.953.588

145.901.993

140.802.650

140.870.542

12.373.133

11.207.939

11.737.787

87.489.949

175.821.981

216.507.565

255.831.314

258.638.784

287.590.644

327.671.370

366.775.627

342.367.505

291.459.767

26.322.181

23.694.887

23.950.333

2.684.121.907

815.000.000

3.499.121.907

Período

Vehículos pasantes

Total

Categoría

Automotores Livianos (1)

Otros vehículos (2) UTEq (3) Recaudación por peaje

Recaudación total de peaje: (1991 – marzo / 2001)

Subsidios del Estado Nacional

Unidades Pesos

Fuente: Dirección Nacional de Vialidad. Órgano de Control de Concesionarios Viales.

56


Las concesionarias de peaje recaudaron 3.500 millones de dólares en diez años para cortar el pasto y hacer

mantenimiento de 9.000 km. de rutas ya existentes, sin incorporar ninguna mejora estructural.

IX. Opiniones autorizadas acerca de los peajes de Dromi

• Tarifas abusivas: Según el BID: las tarifas de peaje no fueron determinadas en un proceso competitivo y algunas parecen ser irrazonablemente altas. Privatization of Transport Activities in Latin América, First Report, Washington (abril 1991, pág. 18.

• Comportamiento colusivo: Las licitaciones se hicieron en forma simultánea lo que facilitó el comportamiento colusivo de las concesionarias por medio de un mecanismo de reparto de los corredores ofertados. Es entonces cuando se crea el Club del Peaje que subsiste hasta nuestros días impidiendo el progreso de la red vial. Centro de Estudios para el Cambio Estructural, Juan Vital Sourrouille, Clarín 04-01-98.

• Acto corrupto: El Diputado Nacional Alberto Natale dijo en el recinto de la Cámara de Diputados el 18 de noviembre de 1998 que la licitación de los corredores viales fue uno de los actos más corruptos de ese Gobierno ya que los contratos se repartieron a dedo en las oficinas de la Cámara Argentina de la Construcción y el sistema de puntaje fue hecho después de la apertura de los sobres con las cotizaciones.

• Sospecha de cohecho: Juan Alemann sostuvo que frente a estos contratos tan mal hechos y seguramente leoninos, no se puede obviar una grave sospecha de cohecho.

X. La opinión del Gobierno Nacional acerca de los peajes de Dromi

Lo anterior es transcripción literal de los fundamentos del decreto 521/91 y corresponde al juicio de la máxima autoridad administrativa del país: el Presidente de la Nación quien pocos meses después de convalidar los contratos otorgados por Dromi se vio obligado a enjuiciar y descalificarlos en forma categórica. Sin embargo, este sistema abusivo cuestionado por el mismo gobierno que lo implantó y por el consenso unánime de la oposición, se sigue aplicando desde hace 20 años. Los gobiernos de las distintas tendencias se siguen renovando pero el sistema de peaje cuestionado por todos sigue sin variantes.

XI. Costo de mantenimiento de carreteras

• Transcurridos veinte años de aplicación del sistema, es posible hacer una evaluación objetiva de los costos. En la primer década que coincide con la vigencia de la convertibilidad, las empresas concesionarias cobraron 3.500 millones de dólares por cortar el pasto y bachear 9.000 km. de rutas convencionales ya existentes (ver cuadro uno ut supra). El costo fue de 38.888 dólares por km. y por año. Ocho veces más caro que el mismo servicio en Estados Unidos adonde el mantenimiento cuesta 5.000 dólares por km. y por año.

• En América Latina el costo oscila entre 3.000 y 5.000 dólares por km. según la autorizada fuente de la International Road Federation.

• El propio Gobierno Nacional después de proceder al relevo de Roberto Dromi descalificó totalmente el sistema de peaje implantado por el decreto 527/91:

• Lesivas para el interés nacional.• Contienen beneficios abusivos para los concesionarios.• Situación alejada de toda noción de justa retribución.• Exacción ilegal.• Carente de toda causa jurídica.• Sistema contrario al interés nacional.• Han ocasionado serias distorsiones económicas.• Los niveles se muestran absolutamente desproporcionados en relación al servicio.• Traducen un gravamen desigual negándole así justicia y racionalidad al tributo.


57

(a): valor de la conservación, pagado a suma alzada / (b): el mismo contratista conserva caminos cercanos a precios unitarios / (c): prorrogable por un período igual / (d): incluye importantes obras periódicas/ (me): microempresas – RI: rehabilitación inicial a precios unitarios – M: mejoramientos a precios unitarios – r: conservación rutinaria – p: conservación periódica – s: servicios a los usuarios (teléfono, ambulancia, grúa, etc.) – H: hormigón – A: asfalto – T: tratamiento superficial – G: grava – na: no aplicable.

Chile

País Númerocontrato

LongitudKM.

PlazoAños

Obras U$S Conservación Costo(a)

U$/ km./ año

2 747

Colombia(me)

Guatemala

Guatemala(me)

Paraguay

Uruguay (me)

Uruguay (me)

Uruguay(ciudad de Montevideo)

Brasil(Estado de

Santa Catarina)

280

8

70

1

1

1

1

1

2

11.351

343 (b)

2.995

60

359

275

401

1,5 mill. de m2

375

Colombia 3 542

RI,M5

2

1

1 (c)

1 (c)

2

4

2 (c)

2 (c)

3 (c)

5

31.7 mill.M

-

-

-

-

RI

RI

RI

5,4 mill.

2,2 mill.

1,5 mill.

R

R,s

R

R

R

r (calzada)

r(drenaje y

derecho vía)

r(drenaje y

derecho vía)

Uruguay r,p

r,p

r(señalización)

H: 3.850A: 3.200T: 2.700

A: 5.000

A: 1.200

A: 3.700

na: 1.950

na: 1.950

H: 4.750A: 4.950

T: 15.100 (d)G: 30.900

A,T y G3.100

na: 550

A: 1,8/m2H: 2,8/m2 G: 2,0/m2

A y G3.000

Cuadro 7: Costo de mantenimiento en carreteras de América Latina.

Fuente: International Road Federation

58


XII. Utilidades exorbitantes incompatibles con un servicio público monopólico

• Tarifas abusivas, licitaciones colusivas, y sistemático incumplimiento de sus obligaciones posibilitaron utilidades desmesuradas incompatibles con un servicio público seriamente auditado.

Cuadro 8: Utilidades obtenidas por los Concesionarios de Peaje

Fuente: Inspección General de Justicia.

La única obra relevante que se exigía a los concesionarios en los pliegos elaborados por Dromi era el recapado de toda la red antes de su devolución al Estado con 5 cm. de carpeta asfáltica. Dicha obra costaba menos del 20 % de lo que ya habían cobrado. Sin embargo, las empresas no lo hicieron y el Gobierno que asumió en 2003 les devolvió las garantías bancarias constituidas para asegurar esta prestación y el recapado nunca se hizo.

SOCIEDAD EXPEDIENTEINSPECCION DE

JUSTICIA

CIERRE DE

EJERCICIO

UTILIDAD CAPITALINTEGRADO

SERVICIOSVIALES S.A.

SEMACAR S.A.

CONCANOR S.A.

CAMINO DEL ABRA S.A.

COVICENTRO S.A.

NUEVAS RUTAS S.A.

CAMINOS DEL OESTE S.A.

1526697

1525367

1527042

1527207

1526562

1527191

1526037

%

31-12-199531-12-1996

31-12-199431-12-1995

30-06-199530-06-1996

31-12-199531-12-1996

30-06-199530-06-1996

30-06-199530-06-1996

31-03-199431-03-1995

13.234.00013.895.000

2.034.0041.537.581

2.377.444720.985

2.013.391939.708

1.856.2842.721.104

4.455.4981.413.530

705.5651.802.216

13.039.00015.019.342

2.500.0002.500.000

2.300.0002.300.000

2.220.0002.220.000

5.000.0007.000.000

8.150.0008.350.000

2.800.0004.000.000

101,5092,51

81,3661,50

103,3531,35

90,6942,33

37,1338,87

54,6716,93

25,2045,06

El informe Solanet afirma que el índice de estado mejoró el 69 %. Esto no es cierto. Ni siquiera se cumplió con los parámetros de los pliegos que exigían un índice 7,5, a la devolución al Estado. Muchas rutas fueron devueltas en peores condiciones a las de origen como es el caso de la 205. Al no haberse cumplido con el recapado previo a la devolución, el índice fue inferior. Esto después de haber cobrado 3.500 millones de dólares por mantenimiento, una cifra ocho veces mayor que similar tarea en Estados Unidos.


59

XIII. El fracaso del peaje en la última década.

• En la última década todas las obras de peaje intentadas, inclusive dentro de la Región Metropolitana, fracasaron:

Cuadro 9: Obras de peaje fracasadas

La razón es simple: fuera de la región metropolitana los caudales de tránsito (T.M.D.A.) son insuficientes para el peaje.

Como anticipáramos, la Panamericana crea un espejismo misleading que no es trasladable al interior porque tiene 338.906 vehículos por día de promedio, para el año 2010. Las principales rutas interurbanas como las mencionadas en los puntos precedentes 1, 2, 3, 4 alcanzan como máximo 7.750 vehículos.Cuando el fracaso es absoluto, como es el caso del peaje fuera de Buenos Aires, la única alternativa viable es cambiar el sistema.

1.-Pilar – Pergamino

2.-Córdoba – Río Cuarto

3.-Luján – C. Casares

4.-Luján – Junín

Ruta 8

Ruta 36

Ruta 5

Ruta 7

180 km.

177 km.

230 km.

181 km.

Adjudicada en Octubre-2008. No se hizo.

Firmado en Mayo 2008. No se hizo.

Firmado en Agosto de 2007. No se hizo.

Firmado en 2008. No se hizo.

5.-Autopista Presidente

Perón.

6.-Av. Gral. Paz

7.-Autopista Ribereña

Circunvalación del AMBA, que

completa el Camino del Buen

Ayre

Remodela-ción y ensanche

Une AU Illia con AU La Plata

94 km.

6 km.

Anunciada el 21/11/2005. No se hizo.

Aumento de peajes en Panamericana del 112%, para facilitar la financiación de esta

obra. No se hizo.

Contratada hace 27 años. No se hizo.

Sobre 7 obras contratadas no se terminó ninguna. Sobre 868 km. de autopistas nuevas se hicieron 11 km. Apenas el uno por ciento.

OBRA Longitud ESTADO DE SITUACIÓN

60


XIV. La opinión de los máximos referentes del peaje: Aldo Roggio y Eduardo Baglietto

Pero si alguna duda pudiera quedar sobre la inviabilidad absoluta del peaje para obras fuera de la región metropolitana podemos reproducir la opinión de los fundadores del Club del Peaje, ingenieros Aldo Roggio y Eduardo Baglietto. Dicen estos referentes autorizados que han sido beneficiarios directos del sistema de peaje y que siempre lo defendieron enfáticamente:

“El peaje murió: no queda nada por hacer que pueda ser financiado cobrándoselo directamente al usuario; ya que no hay obras por concesionar atractivas para las empresas privadas y las que deben construirse no resultarían rentables si sólo se las repagara por peaje”. Ver Ámbito Financiero del 5/11/97. Pág. 18.

Estas declaraciones aparecen confirmadas por la realidad y como decía Alberdi, esta es la fuerza de los hechos que no requiere alambicadas explicaciones.

La única posibilidad es pagar la obra dos veces: primero con subsidios anticipados durante la construcción con lo cual las empresas no financian nada, y luego aplicar el peaje para duplicar el pago como se hizo en la autovía 2 y en el puente Rosario-Victoria. Pero esto es sencillamente una estafa.

La mejor prueba de lo antedicho es la realidad: en 44 años de vigencia de la ley 17.520 (Ley Loitegui) no se construyeron obras nuevas por peaje, salvo en la Región Metropolitana, o con subsidios totales, como ocurrió con la Autovía 2 y el puente ROSARIO- VICTORIA.

A ello se suma el fracaso del 100 por 100 de las obras de peaje contratadas en la última década como vimos en el punto 12 de este mismo Capítulo II.

XV. Frecuentes fracasos del pronóstico de tránsito (forecast traffic) en obras de peaje.

El Informe Solanet adopta una elevada proyección del crecimiento del tránsito (6%), que podría ser factible en vías exentas de peaje. Pero cuando se aplican peajes se produce un efecto de disuasión que provoca una merma del tráfico que no ha sido ponderado debidamente en el informe.

Modernamente, se ha descubierto que la gran propiedad del peaje es, justamente, disuadir el tránsito y puede ser utilizado exitosamente para regular los flujos de acceso al centro de las ciudades con tarifas de congestión (congestion pricing). Las teorías de William Vickrey, Nóbel de Economía 1996, han sido aplicadas con éxito por algunos países con sistemas de tarifación por congestión como ha hecho Singapoore, Oslo,Bergen, Estocolmo, Londres, Milán y, más recientemente, Santiago de Chile.

El peaje ha demostrado ser una herramienta sumamente eficaz para esta misión: * La elasticidad al precio oscila entre 0,1 hasta 0,4 para autopistas urbanas. Esto implica que un aumento del

10% en las tarifas de peaje reduce el tránsito entre el 1 y el 4% (Spears, Boarnet and Handy, 2010); * Experiencias recientes indican que los viajes en automóvil son considerablemente sensibles a los peajes,

provocando que muchos proyectos hayan tenido menos ingresos que los pronosticados; * Investigaciones realizadas por organismos del estado demuestran que los incentivos económicos constituyen

la estrategia más eficiente para reducir los viajes en auto. Un peaje de US$ 3 por viaje de ida y vuelta permite prever una reducción del tránsito del 25% (Washbrook 2002).


61

Se infiere que la gran virtud del peaje es disuadir el uso de la vía, lo cual puede ser razonable cuando se trata del tránsito que accede al centro de las ciudades. Pero el objetivo geopolítico del PROMITT en la red interurbana, es estimular el crecimiento y el comercio del interior. Desalentarlo sería absurdo. Si el problema es que tenemos tránsito exiguo ¿Para qué disuadirlo?

La prognosis de tráfico (forecast traffic) ha sido recurrentemente exagerada por las consultoras en todo el mundo, motivados por el interés de lucro de las empresas de peaje. Buscan hacer creer que la ecuación económica cierra con el objeto de generar trabajo profesional y para ello magnifican los números dibujando un escenario ideal que luego es desmentido por la realidad.

* Un análisis de Standard and Poor´s reveló que, en general, los modelos de demanda sobreestiman el tráfico real. El estudio que incluyó 32 concesiones en todo el mundo muestra que sólo en 4 casos se subestimó el tráfico; en el 87% restante hubo una sobreestimación que en promedio fluctuó entre el 18 y el 34 %. Fuente: FELLER AND RATE, Emisión de Bonos de Infraestructura en Chile, junio 2003.

* Las conclusiones de los expertos del Banco Mundial son coincidentes. Muchos de los proyectos de peaje de la última década han sobreestimado el tráfico en forma dramática. (Estache, Romero y Strong, 2000)

* Un aporte singularmente valioso corresponde al profesor de la Universidad de Oxford, Bent Flyvbjerg quien en su libro: Megaproyectos y Riesgos: Una Anatomía de la Ambición, analiza más de 200 megaproyectos de infraestructura de transporte en Europa, Asia y América, encontrando desviaciones importantes entre las previsiones y los volúmenes de tráfico real.

El libro publicado en 2003 por la editorial de la Universidad de Cambridge fue escrito en colaboración con los profesores Nils Bruzelius y Werner Rothengatter y en él se analizan proyectos de infraestructura multimillonarios en dólares, como grandes represas y puentes, así como ferrocarriles y carreteras. Señalan la “paradoja de los megaproyectos” que consiste en que las obras se ejecutan, pero tienen un pobre desempeño, con frecuentes sobrecostos y déficit de demanda. Se subestiman los costos y se exagera la demanda para forzar su factibilidad económica.

En 2005, Flyvbjerg identificó dos causas principales de desinformación en políticas públicas y en el management utilizado. Las causas son dos: tergiversación deliberada (falsa) y sesgo excesivamente optimista (optimismo de evaluación). Flyvbjerg y sus colaboradores han desarrollado métodos para poner freno a la desinformación deliberada denominados improved accountability (responsabilidad perfeccionada) y reference class forecasting (pronósticos con referencias de primera clase) Tales métodos están siendo puestos en práctica en la política de planeamiento.

Según estos autores, los profesionales que trabajan con las proyecciones de los grandes proyectos de infraestructura de transporte, a menudo se dejan influir por su propio deseo de llevar adelante la obra que tienen entremanos. Aunque los modelos sofisticados de demanda – forecast traffic- en el caso de autopistas de peaje parecen objetivos y difíciles de manipular, es técnicamente fácil ajustar los modelos para alcanzar resultados compatibles con el objetivo de hacer la obra presentando el proyecto a la luz más favorable para justificar su factibilidad.

62


También se analizan numerosos casos de previsiones deliberadamente sesgadas entre los proyectos ferroviarios, lo que lleva a sobreestimar el futuro número de pasajeros y, como consecuencia, de los ingresos esperados. Entre otros el Eurotúnel con ingresos por debajo del 50 % de lo previsto; sobrecostos de obra del 80 % y encarecimiento de la financiación en un 140% que provocaron la cesación de pagos de la concesionaria en 1995.

En el caso de las carreteras, los pronósticos suelen estar sesgados para presentarlos en la forma más favorable para justificar su factibilidad. La distorsión puede asumir dos formas:

a) Cuando se trata de autopistas de peaje se suele exagerar el tráfico cuando un alto volumen es deseable para demostrar la factibilidad del proyecto.

b) En cambio, en las ciudades en las que hay una meta de frenar el crecimiento del tráfico automotor pueden existir incentivos para elaborar pronósticos subestimando los volúmenes de tráfico. De este modo se procuraba dar la falsa impresión de que el proyecto es consistente con las metas ambientales de limitar el tráfico en zonas congestionadas.

Veamos algunos casos de graves fracasos en las proyecciones de tráfico en concesiones de peaje en México, Estados Unidos, Australia, Hungría y España.

MÉXICOEl caso más recordado es el de las Autopistas de peaje de México construidas por Salinas de Gortari a fines de los 80. Todas las autopistas que integraban la red (40 en total) fracasaron por las gruesas exageraciones del forecast traffic. “No pasan ni las lagartijas” decían después de habilitadas las obras. Es que cuando el peaje pretende realmente recuperar la inversión cuantiosa que requieren estas obras, las tarifas son del orden de los 10 centavos de dólar por km. y tienen un formidable efecto disuasivo. Fuente: Damian Fraser, Financial Times, especial para Clarín, 29.6.93.

ESTADOS UNIDOSLas recientes experiencias de peaje en California se han convertido en una pesadilla. Luego de dos décadas, la incursión con el peaje se considera fracasada, no obstante las esperanzas depositadas en el sistema. Cuando el programa comenzó tuvo el apoyo entusiasta de los think tanks, de los políticos y de los funcionarios públicos. El cambio de modelo de gestión fue inducido por las dificultades presupuestarias.

Hoy el Gobernador sostiene que las autopistas deben ser de libre circulación. Los legisladores hablan abiertamente de desechar el experimento. En el condado de Orange se adjudicaron cinco autopistas pero tres de ellas afrontan dificultades por la baja recaudación provocada por tránsito insuficiente. Dos fueron suspendidas por oposición política y problemas financieros.

Veamos cuatro casos. a) La autopista de peaje San Joaquín Hills. Tiene 26 km. de largo. Costó US$ 800 millones. Pero sucesivas

renegociaciones han llevado la deuda a 2.060 millones. El peaje es de US$ 5,50 a razón de 21 centavos de dólar por km. La recaudación es de apenas el 44% de lo pronosticado y está tan lejos de las proyecciones que para el año próximo se anticipa un default de US$ 1.000 millones en los bonos emitidos.

b) La autopista de peaje South Bay Expressway (SR 125), en el condado de San Diego, se inauguró en noviembre de 2007. El 23 de marzo de 2010 se presentó en quiebra por el capítulo 11 de la ley de quiebras de Estados Unidos porque los ingresos están muy por debajo de las previsiones: La estimación de tráfico era de 60.000 vehículos diarios para el 2009. Pero el tránsito real fue de 23.000 vehículos. 38% del previsto. En 2009 los ingresos reales alcanzaron apenas al 50% del previsto.

c) Dulles Greenway, que vincula Washington con el aeropuerto John Foster Dulles, atrajo solamente un tercio del tráfico previsto. Se realizó una reducción del peaje del 50%; pero aún así el caudal obtenido sólo logró dos tercios del programado.

d) En los carriles exclusivos de peaje de la autopista 91 de California se descubrió que una cláusula del contrato de concesión -que no había sido aprobada por la Legislatura- otorgaba al concesionario el monopolio del área con facultades para bloquear cualquier intento del Estado de California de mejorar rutas alternativas que pudieran implicar competencia. El concesionario exigió que se le compensara cualquier pérdida originada en merma de tráfico causada por mejoras en la Riverside Freeway, que es una de las rutas mas congestionadas del sur de


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California. La cláusula denominada de “no competencia” fue defendida por el concesionario, sosteniendo que nadie hubiera invertido en una autopista sin seguridades de que el negocio seguiría en pie.

Dicho en otras palabras, era inaceptable que se mejorara otra autopista porque cuanto más alta fuera la congestión, más autos se derivarían a la obra de peaje. El peaje sólo puede funcionar en condiciones de monopolio, lo que implica muchas veces el congelamiento del desarrollo vial para proteger la ecuación económica de las concesiones previamente otorgadas.

AUSTRALIA1. Túnel de peaje Clem Jones, de la ciudad de Brisbane.Una notable obra de ingeniería que cruza el río Brisbane a 60 metros de profundidad. Construido con tuneladora se inició en setiembre de 2006 y se inauguró el 28 de febrero de 2010. Un año después se declaró en quiebra con una deuda de US$ 1.300 millones debido al fracaso de las proyecciones de tráfico que estimaban un caudal de 60.000 vehículos/día y sólo se registró la tercera parte. Los accionistas perdieron el total de sus aportes.

HUNGRÍALa M1 Motorway que une Budapest con Viena en el Noroeste del país tuvo serias dificultades en su comienzo y el tráfico alcanzó apenas al 50 % del previsto durante el primer año de explotación.

ESPAÑAAlgo similar está ocurriendo en España con las radiales de Madrid que están en respirador artificial. Con peajes de 13,6 centavos de dólar por km., el tránsito se derrama a otras alternativas gratuitas. Como dicen los alemanes esto es absurdo. Si la comunidad hizo una inversión en autopistas es para que se use, y no para que se vaya por otro lado porque entonces se desaprovecha la rentabilidad social de la autopista. Si las autopistas no se utilizan, los accidentes no bajan y los fletes no se reducen.

Las autopistas radiales que están actualmente con problemas financieros graves son:• la ruta 2, Madrid-Guadalajara;• la ruta 3, Madrid-Arganda;• la ruta 4, Madrid-Ocaña;• la ruta 5, Madrid-Navalcarnero.

El caso más notable es la autopista Madrid-Toledo, al borde de la quiebra. Tiene 71, 5 km. con una inversión total de 440 millones de euros. El tráfico pronosticado por los ingenieros fue de 17.000 vehículos diarios. Exactamente la cantidad que la hace rentable y justifica la inversión. Pero el tráfico real es de 1.870 vehículos día. Apenas el 11 por ciento. La concesionaria le exige al Estado 420 millones de euros para no declararse en quiebra. Prácticamente el valor total de la inversión Es decir, el 95% de la inversión inicial.

Cuando las concesiones se otorgan a empresas constructoras, el beneficio se obtiene durante la construcción y después suelen perder interés en el resultado de la operación porque la ganancia ya fue embolsada. Y cuando se presenta el problema del default le endosan el problema al Estado diciendo: “Como vos sos el propietario de la autopista, hacete cargo” que es lo que hoy está ocurriendo en España en algunas de las autopistas de acceso a Madrid.

Las conclusiones que podemos extraer de este análisis son: a) No existe una metodología exacta en los pronósticos de tráfico porque no se trata de medir algo existente sino de penetrar el futuro para predecir un fenómeno ligado a las ciencias sociales como la economía, la sociología, la psicología y todas las ciencias sociales no admiten mediciones exactas de hechos futuros. b) La experiencia indica que son más los errores que los aciertos.c) Los especialistas tienden a trazar un escenario optimista que está ligado a la continuidad de su propio trabajo profesional.

64


El informe Solanet contiene estadísticas erróneas cuando dice que el consumo de combustible será inferior al 10% aún luego de completada la red. El argumento no se sostiene por dos razones: primero porque la red troncal moviliza el 57% de todo el tránsito interurbano al día de hoy y cuando la red esté terminada inducirá un volumen adicional de tránsito como ocurrió en las autopistas de la red Eisenhower porque son libres de peaje a diferencia de lo que ocurre con las rutas de peaje adonde se verifica una fuerte disuasión del tránsito y un derrame a rutas secundarias. En segundo lugar, porque es irrelevante el lugar adonde se consume el combustible porque la tasa se

d) El monopolio es inherente al sistema de peaje. Las grandes obras de peaje exitosas, como el Canal de Suez o el Canal de Panamá, son monopolios absolutos en los que el usuario no tiene opción, salvo un costo desmedido por mayor distancia. En cambio, el Túnel de la Mancha resultó un fiasco económico debido a que debe soportar la competencia del transporte aéreo en los pasajeros y el marítimo en la carga.e) La experiencia de California en el caso de la autopista 91, muestra que los concesionarios necesitan operar en condiciones de monopolio y se oponen a toda obra que implique una alternativa que pueda menguar el caudal propio de tránsito.

XVI. Costo del peaje

Aún cuando en el largo plazo el caudal de tránsito alcanzara el umbral necesario para hacer viable el sistema de peaje, las tarifas serían impagables para el bolsillo de los argentinos.

Para ello el informe Solanet propone cuadruplicar los peajes a 4 dólares cada 100 km. Un viaje desde Buenos Aires a Mendoza costaría 40 dólares de ida y otro tanto de vuelta más un subsidio estatal de 900.000 dólares por km. de autovía. Es decir, propone estatizar la inversión y privatizar el lucro. Por otra parte, peajes de este valor son imposibles de implementar en nuestro país. En la actualidad se cobra 1 centavo de dólar por km. por el mantenimiento de rutina. Pero aún esta exigua tarifa es resistida por los camioneros que han logrado ser eximidos del pago de peaje cuando tienen los papeles en orden y están inscriptos en el Registro Único de Transporte Automotor (RUTA). Cuando se implantó el peaje de Dromi en 1991, el gran argumento era que los camiones iban a pagar más peaje porque rompen más el pavimento. Era un argumento correcto que quedó hecho añicos ya que hoy los camiones no pagan nada. ¿Cuál va a ser la fórmula mágica que los obligará a pagar 4 centavos de dólar por km. si hoy se niegan a pagar la cuarta parte?

Para que una ecuación de peaje cierre sin subsidios hay que cobrar una tarifa similar a la de Europa: 13,8 centavos de dólar por km. Esto implica que la autopista Buenos Aires-Mendoza costaría 138 dólares de ida y otro tanto de regreso. La autopista Rosario–Salta costaría 201 dólares por dirección. ¿Alguien puede sostener que esto es viable? ¿Cuántas décadas deberá aguardar el NOA para tener un acceso vial decente en lugar de la actual ruta de la muerte?

Los fracasos relatados tanto en nuestro país como en el mundo demuestran que el peaje directo es una herramienta de limitadas posibilidades de aplicación. Sin embargo, el informe Solanet sostiene en página 12 que “El peaje como mecanismo de desarrollo vial, se ha mostrado eficaz en el mundo y también en la Argentina.”

Esta afirmación está totalmente desmentida por la realidad como hemos visto, tanto en nuestro pais como en el resto del mundo.

Las conclusiones de los expertos del Banco Mundial son también categóricas:

Muchos de los proyectos de peaje de la última década han sobreestimado el tráfico en forma dramática. (Estache, Romero y Strong, 2000).


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El informe Solanet va por detrás de los acontecimientos. No planifica racionalmente la acción para satisfacer la demanda de tránsito del 2020. Sostiene que la duplicación de calzadas sólo cabe plantearla cuando se alcancen “volúmenes de tráfico que produzcan tiempos de congestión inaceptables” (pág. 6). Sería lo mismo que decir que no hay que ampliar el parque eléctrico hasta que los cortes de energía abarquen todo el día. O que hay que construir la red de agua y cloacas cuando la mitad de la población se muera de enfermedades hídricas. Parece olvidar que la ejecución de autovías o autopistas es lenta y que no existe la varita mágica para construirlas en 24 horas una vez que se alcanzan los “tiempos de congestión inaceptables”.

¿Cuál es la situación en el interín cuando la obra es indispensable y hay que esperar décadas para que se habilite? Como vimos en el capítulo primero, punto 12, cuadro 2, las autopistas han tenido un tiempo de construcción promedio de 22 años.

Ir detrás de los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo en el desarrollo de infraestructuras indispensables, porque la decisión ejecutiva recién se adopta cuando “los tiempos de congestión son inaceptables” tiene altos costos sociales en vidas y en sobrecostos al transporte perjudicando la competitividad de la economía, como ocurrió con la autopista Rosario-Córdoba en los 19 agónicos años de ejecución.

XVIII. La propuesta del informe Solanet es económica y financieramente inviable.

El peaje es un cruel corset que nos condena al subdesarrollo. Este sistema nos obliga a seguir densificando las autopistas exclusivamente en la región metropolitana renunciando a la posibilidad cierta de integrar todo el territorio con un servicio vial de excelencia de alcance universal y libre de peaje. Un sistema que promueva el comercio y el desarrollo armónico de las distintas regiones promoviendo la descentralización y revertiendo gradualmente las enormes diferencias de ingreso que existen en las distintas regiones. El mapa del ingreso per capita muestra un creciente deterioro a medida que nos alejamos de Buenos Aires.

Veamos. La primera cuestión es el caudal.Probablemente Solanet base su argumentación en la Panamericana que genera un espejismo misleading. Recordemos que la Panamerica tiene 338.906 vehículos por día que es un caudal extraordinario y anormal (por lo elevado), pero ni bien sobrepasamos Pilar en dirección a Pergamino el tránsito cae a 7.750 vehículos en el km. 77 en la intersección con la ruta 192 y sigue decreciendo hacia Pergamino donde baja a 4.100 vehículos.

El tránsito pagante de Panamericana es 43 veces mayor que el del tramo Pilar-Pergamino.

paga por “tener a disposición el servicio” y no por el uso efectivo de acuerdo a los principios que regulan la tasa y a los criterios económicos desarrollados por la moderna teoría económica de los bienes club desarrollada por el Nobel de Economía James Buchanan, que veremos en detalle en el capítulo quinto, sección primera: Naturaleza Económica de la Infraestructura Vial en el caso de la R.F.A.

XVII. Las graves incongruencias del informe Solanet

El informe Solanet incurre en grandes contradicciones. Sostiene que las obras deberían ser pagadas por sus usuarios. Sin embargo propone subsidios estatales por 10.453 millones de dólares que saldrán del erario público. Es decir, pagados también por los no usuarios y también por las provincias más pobres que quedarán fuera del sistema, ya que la aplicación automática del criterio del T.M.D.A. lleva a seguir construyendo autopistas en las zonas desarrolladas, dejando de lado políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones como lo ordena el inc. 19 del art. 75 de la C.N.

La propuesta de 7.041 km. de autovías en 9 años supone construir 782 km. por año. No indica cómo se alcanzará este ritmo de obra, cuando la experiencia demuestra que en la última década, las empresas de peaje construyeron 1 km. por año abandonando siete concesiones. ¿Cómo se hará para construir 782 km. anuales por el mismo sistema y en un contexto macroeconómico más desfavorable?

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El informe Solanet reconoce que su propuesta es financieramente inviable por falta de condiciones adecuadas: tránsito insuficiente, alto costo financiero, falta de seguridad jurídica, elevado riesgo país, ausencia de indexación y carencia de reglas financieras para el servicio de la deuda (pág. 8, in fine). El informe no propone alternativa alguna para superar estas restricciones.

XIX. La evidencia del proyecto tapón.

El informe Solanet propone hacer autovías/autopistas por un método que garantiza el fracaso absoluto. Lo demuestra:• La experiencia de 20 años de los peajes de Dromi que, no obstante cobrar 3.500 millones de dólares no construyó

un solo km. de ruta o autopista nueva. Tampoco incorporaron ninguna mejora estructural.• El fracaso de todas las obras contratadas en la última década.• La imposibilidad práctica de hacer pagar a la producción peajes de 4 dólares cada 100 km., cuando ya está

oblando 4.000 millones de dólares de impuestos en el combustible cuya justificación económica era: construir carreteras.

• La imposibilidad de extraer del presupuesto subsidios por 10.453 millones de dólares como requiere el informe Solanet.

A pesar del categórico fracaso del peaje el Informe Solanet afirma:“El peaje como mecanismo de desarrollo vial, se ha mostrado eficaz en el mundo y también en la Argentina...”

(pág. 12)

Este juicio de valor carente de todo respaldo fáctico nos lleva a una conclusión muy grave: estamos en presencia de otro “proyecto tapón” igual al de 1998. El objetivo es bloquear el proyecto PROMITT que es factible, transparente, viable y de alta rentabilidad social para nuestro país.

La imposibilidad de hacer autovías/autopistas en el interior del país es fácilmente verificable. El Gobierno intentó construir autopistas o autovías en las rutas troncales principales, elegidas en base al T.M.D.A. Todas fracasaron; inclusive obras dentro de la región metropolitana como la autopista presidente Perón o el ensanche de Gral. Paz.No obstante la previsión de tránsito optimista que contiene el informe Solanet, el peaje resulta insuficiente y las obras producen un déficit de 10.453 millones de dólares que deberá ser subsidiado por el Estado según lo reconoce el propio informe. No se indica la fuente de recursos para cubrir este colosal déficit que será pagado por todos, tengan o no automóvil. Bien distinto al proyecto PROMITT que no requiere avales ni subsidios y que es pagado sólo por los usuarios de automotor.

Capítulo Tercero:

El Proyecto PROMITT es una alternativa factible para alcanzar la meta

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CAPÍTULO TERCERO: EL PROYECTO PROMITT ES UNA ALTERNATIVA FACTIBLE PARA ALCANZAR LA META

I. Dos sistemas para costear carreteras Hasta 1998 existían en nuestro país dos sistemas para costear la carretera: el impuesto específico a los combustibles iniciado en 1932 conocido como peaje indirecto y el peaje directo implantado a partir de 1991 en los corredores viales del interior.

El peaje indirecto demostró su gran potencialidad mientras se respetó el destino específico. Así se construyó la red troncal nacional. Poco o mucho, todo lo que tenemos 57.000 km. de rutas pavimentadas- se hizo por este sistema que tiene una debilidad: es tan fácil de recaudar que el Estado lo convirtió en una renta general desviándolo de su finalidad originaria. Como método de recaudación es óptimo por su elevado rendimiento y costo de recaudación nulo. Pero presenta la vulnerabilidad del desvío.

En cambio el peaje directo, fuera de la región metropolitana, ha sido un fracaso los últimos 10 años, ha generado apenas 1 km. por año. El peaje directo aquí y en todo el mundo es una herramienta de aplicación limitada a los lugares que tienen flujos de tránsito excepcionales, como Panamericana, que no se verifican en el interior del país.

Con lo cual llegamos a una conclusión preocupante: si cobramos tributo al combustible la recaudación es cuantiosa pero se usa para otra cosa. Y por peaje la recaudación es insuficiente.

Debatiéndose entre estas dos alternativas fracasadas, nuestro país parece condenado a no poder tener carreteras decentes no obstante contar con todos los recursos humanos, técnicos y económicos para afrontar este desafío. Para lograr éxito debemos cambiar el modelo de gestión como veremos a continuación.

II. El Plan Laura

En 1998 aparece una idea nueva. Una verdadera innovación que puede revolucionar el modelo de gestión para la construcción de carreteras. Convertir el impuesto de afectación específica en una tasa sobre el combustible que utiliza el automotor, con dos modificaciones sustanciales:

La primera, la tasa recién comienza a aplicarse cuando la obra ha sido terminada y habilitada al uso público libre de peaje directo. Con ello se evita todo riesgo de desvío de fondos porque cuando se empieza a cobrar la obra ya está hecha.

La segunda modificación es que el concesionario, una vez concluida la obra pasa a ser propietario del flujo de fondos y lo percibe directamente de las petroleras sin ningún intermediario. El dinero recaudado se transfiere directamente al concesionario sin pasar por las manos de los funcionarios evitando la formación de cualquier caja política o exigencia de retornos.

Este sistema requiere que la tasa retributiva sea creada por ley del Congreso de la Nación para lo cual el proyecto PROMITT espera su rápida sanción.

El nuevo modelo de gestión tiene todas las ventajas del impuesto específico o peaje indirecto corrigiendo su único defecto: el desvío de fondos que ha sido crónico.

En los cuadros siguientes se sintetizan las fortalezas y debilidades de los tres sistemas.

Capítulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

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VENTAJAS

VENTAJAS

VENTAJAS

INCONVENIENTES

INCONVENIENTES

INCONVENIENTES

a. Sin costo de recaudación.b. No detienen el tránsito para cobrar.c. Permiten encarar redes integrales.d. El aporte es proporcional a la distancia recorrida e. Utilizado exitosamente por países desarrollados como

Alemania y EE.UU.

a. No requieren fondos de presupuesto.b. No hay riesgo de desvío de los fondos.c. Permite management privado.d. Se paga por obra terminada.e. Es pagado por sus usuarios directos.

a. Sin costo de recaudación.b. No detiene el tránsito.c. Permite encarar redes integrales.d. No requiere fondos de presupuesto.e. No hay riesgo de distracción de los fondos.f. Posibilita management privado.g. Se paga por obra terminada.h. Construcción rápida: no cobra si no termina.i. Buen mantenimiento porque es responsabilidad del

mismo que construye.j. La tasa recién se paga contra obra habilitada: se

compensa con el beneficio de circular por las obras.k. El aporte al sistema es matemáticamente proporcional

a la cantidad de kilómetros que realiza cada vehículo.l. Los que no tienen auto no realizan aportes al sistema.m. Se paga por tener a disposición lo cual concuerda con

la naturaleza económica del servicio vial que es de costo preponderantemente fijo.

a. Crónico desvío de fondos.b. Se obliga al contribuyente a pagar antes por los

servicios viales contra una promesa de incierto cumplimiento.

c. Implica fuerte intervención del Estado en la administración del sistema.

d. No existe correlación directa entre el lugar donde se paga y la obra que se utiliza.

a. Alto costo de recaudación.b. Obliga a la detención de tránsito, excepto con

recaudación inteligente.c. Sólo admite construir en zonas ricas de alta densidad

de tránsito.d. No permite encarar redes integrales.

a. No existe correlación directa entre el lugar donde se paga y la obra que se utiliza.

b. Por tal circunstancia para asegurar la equidad es necesario una red integral que abarque todo el país como servicio universal de calidad homogénea y libre de peaje como la Red Eisenhower y las autobahn alemanas.

III. Fortalezas y debilidades de los distintos sistemas: Fondos Específicos, Peaje y PROMITT

Cuadro 10: Fondos Específicos

Cuadro 11: Del peaje ortodoxo aplicado sin corrupción

Cuadro 12: PROMITT, Red Federal de Autopistas. Un nuevo modelo de gestión.

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IV. PROMITT: Sólo fortalezas. Solanet: Sólo debilidades.

El cuadro comparativo siguiente analiza las diferencias entre ambas propuestas.

Cuadro 13 Fortalezas y debilidades

LEY PROMITT INFORME SOLANET

a. Suprime los peajes en rutab. Sin subsidios del Estado c. Es pagado íntegramente por los usuarios de automotor.d. Máxima seguridad vial: Autopistas inteligentese. Red integral: une todas las provincias f. Promueve el federalismo y la descentralizacióng. Eficiente: sin costo de recaudación.h. No interrumpe el flujo librei. Optimiza rentabilidad social: Brinda servicio universal

sin disuasión j. No depende del caudal de tráficok. Es integral. Incluye rehabilitación del ferrocarril.l. Es factible.

a. Cuadruplica los peajes en rutab. Requiere subsidios del Estado por el 45% de la

inversión: US$ 10.453 millonesc. El 45% es pagado por el contribuyented. Mediocre seguridad vial: Autovías con pasos a nivel,

travesías urbanas, curvas peligrosas, etc.e. Tramos aislados en función del T.M.D.A.f. Acentúa el centralismo de Buenos Aires.g. Ineficiente: 20% del peaje se pierde en la recaudaciónh. Interrumpe el tránsito cada 100 km.i. Intensa disuasión de tránsito con derrame a rutas

inadecuadasj. Está condicionado por el flujo de tráfico que es sensible

a los altos peajesk. No incluye el ferrocarrill. Reconoce que no es factible por falta de tránsito.

V. Grave error de concepto. La confusión entre el impuesto y la tasa.

El informe Solanet incurre en otro grave error conceptual cuando confunde el impuesto con la tasa. La diferencia es muy clara: el impuesto se paga para fines generales del Estado mientras la tasa se paga por servicios específicos recibidos por el contribuyente o que éste tiene a disposición y que guardan relación directa con el hecho imponible tipificado.

Dice la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa: OBRAS SANITARIAS DE LA NACIÓN C/COLOMBO, Aquilino. C.S.J.N., fallo del 11.12.1990.

Que para dilucidar la cuestión resulta necesario en primer lugar establecer cuál es la naturaleza del recurso fiscal a que se alude. En tal sentido, cabe afirmar que la tasa se refiere a un servicio determinado y con ella se cubre el gasto que ocasiona la prestación de dicho servicio, y el impuesto, en cambio, se paga en proporción a la capacidad contributiva del sujeto pasivo y su característica es la generalidad, pues tiende a costear las funciones y servicios del Estado, sin referencia a los contribuyentes

La tasa tiene una relación directa con el servicio que costea. En este caso se paga una tasa sobre combustible que usan los automotores para que los mismos disfruten de una infraestructura adecuada. Sería un impuesto si se destinara a costear otros servicios ajenos al transporte automotor como podría ser la educación o la salud. La otra condición de la tasa es que comience a pagarse cuando el servicio está disponible. Si se pagara por adelantado –como ocurre en la actualidad- sería un impuesto.


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Congruentemente, en el caso del PROMITT se exige que la autopista esté previamente habilitada para comenzar a aplicar la tasa que, además, será pagada únicamente por aquellas personas que tienen la herramienta o equipamiento para usar la autopista. La herramienta es el automotor y el carburante. En primer lugar que el responsable del pago del tributo sea usuario de auto. Y en segundo lugar que cargue combustible ya que sin él no puede circular. De este modo las autopistas serán pagadas exclusivamente por los automotoristas que tienen a su disposición la red de autopistas. Son usuarios efectivos o potenciales porque el servicio está a su disposición las 24 horas del día y los 365 días del año y porque ellos detentan la herramienta que les permite utilizar la autopista en el momento que consideren oportuno.

El sistema es equitativo porque el pago será proporcional al consumo. Como sostiene la CEPAL, el combustible establece una relación muy certera entre la cantidad de combustible que se emplea y el uso de los caminos. Como esta relación no es exacta, la fórmula despierta resistencias de parte de algunos especialistas. ¿Qué otras opciones existen? El cobro a través del precio de los combustibles es lejos la fórmula más económica de hacerlo, con un costo general inferior al 1 por ciento del monto recaudado. Este mecanismo tiene además las ventajas adicionales de que, con los debidos resguardos, es difícil evadir el cobro. Y además cubre toda la extensión de la red. Fuente: CAMINOS, Un Nuevo Enfoque para la Gestión y Conservación de Redes Viales, Alberto Bull y Andreas Schiessler. Naciones Unidas, CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, año 1994.

En suma: la T.R.O.S.A. Tasa Retributiva de las obras y servicios de autopistas será pagada de la siguiente forma:a) Quienes no tienen automotor y no cargan combustible, nada pagan.b) Los que tienen automotor pagarán en forma proporcional al combustible utilizado que representa los kilómetros

recorridos. c) Los automotoristas sólo comenzarán a pagar cuando la obra esté terminada y la tengan a disposición para

utilizarlas libres de peaje todas las veces que lo deseen. d) La red llegará a todos los confines del territorio configurando un servicio universal, de calidad homogénea y

libre de peaje directo. Se trata de un servicio disponible para todas las regiones y que es pagado por todos los automotoristas de todo el territorio.

VI. La tasa es la que mejor se adapta a la naturaleza económica de la carretera

Una cuestión que no ha sido debidamente analizada, es la naturaleza económica de la prestación que brinda una carretera, para definir en función de ella el mejor modo de costearla tanto desde el punto de vista de la justicia y equidad tributaria como de la eficiencia del tributo.

Las carreteras –sean rutas convencionales, autovías o autopistas- tienen un costo fijo que no depende del uso directo. Las carreteras cuestan porque existen; porque existen y por estar disponibles para el usuario para que él las use cuando las necesite. El costo principal es el costo fijo constituido por el capital invertido en la obra con todo su equipamiento. El costo variable está representado por el mantenimiento. Pero este es casi irrelevante en el caso de los vehículos livianos que son la mayoría. Los vehículos pesados originan un mayor desgaste. Pero como los camiones pesados consumen cuatro veces más combustible por kilómetro recorrido pagarán cuatro veces más que los vehículos livianos lo cual es una proporción por demás equitativa.

En el caso del PROMITT el costo fijo es el 85%; mientras el costo de mantenimiento y operación es el 15%.

De esto se deriva una importante consecuencia: será harto difícil cubrir el 85% del gasto fijo con ingresos exclusivamente variables como el peaje directo. Sería necesario que se verifiquen estas tres condiciones:La primera, aplicar una tarifa de 13 centavos de dólar por km., como es habitual en España y que el público la tolere y la pague de buen grado.La segunda, que una tarifa tan onerosa no provoque disuasión del tráfico.Tercero, que el tránsito pagante efectivo alcance caudales elevados con un umbral mínimo de 20.000 vehículos.

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Pretender pagar costos fijos con ingresos exclusivamente variables es problemático aún en servicios consolidados como la electricidad, adonde el consumo industrial debe afrontar el pago de la reserva de potencia por tener a disposición una potencia previamente acordada. El usuario paga por tener asegurada dicha cantidad de electricidad, la use o no. Si la fábrica está cerrada por vacaciones o por falta de trabajo, la reserva de potencia debe ser abonada de todos modos. Y esto es así porque la electricidad no se puede estoquear. Los kilowatios no utilizados por una industria no se pueden guardar para el mes próximo cuando aparezca la demanda. Del mismo modo, la capacidad de absorber tránsito de una autopista no puede ser estoqueada para otro momento. La enorme disponibilidad de tránsito que existe a altas horas de la noche no puede ser trasladada a la hora pico. El costo de ofrecer el servicio en horas nocturnas ya fue incurrido y es de imposible recupero. Es más. Cuando se trata de autopistas urbanas iluminadas, el momento de mayor costo de brindar el servicio coincide con el momento de menor demanda de tráfico y por ende de menor “volumen de venta” del servicio, cuando se pretende recuperar el costo con peaje directo. Situación que también se verifica en las autopistas que experimentan marcadas fluctuaciones estacionales como la autovía 2, que tiene intensa utilización dos meses al año y una brusca caída de la demanda en los 10 meses restantes. Si suponemos una obra que ha sido construida con financiación a largo plazo y con pagos de interés periódicos, el costo del servicio de la deuda será el mismo en temporada alta que en temporada baja. Será el mismo en horario diurno que nocturno. La amortización del capital y los intereses al banco deberán ser pagados siempre, haya o no tránsito, sea de noche o de día, tanto en temporada baja como en temporada alta. Y ello traerá aparejadas tarifas demasiado onerosas sobre la demanda efectiva para cubrir esta brecha de ingresos.

Desde el punto de la justicia de la tributación lo más equitativo es pagar con ingresos fijos el costo fijo porque lo que se está retribuyendo es el servicio que está a disposición siempre, aunque se use con mayor o menor intensidad. En tal sentido se da una situación injusta del usuario ocasional que actúa como un free rider ya que habiendo tenido a su disposición la autopista todo el año, la utiliza exclusivamente para un único viaje. Para este usuario la tarifa resulta irrisoria con relación al costo incurrido por el prestador que ha tenido a su disposición la autopista todo el año, día y noche, a la espera de un único viaje que no retribuye ni por asomo los gastos incurridos para brindar el servicio.

Pagar costos fijos con ingresos puramente variables como el peaje directo es harto problemático y, como hemos visto los fracasos son frecuentes aún en países desarrollados. En nuestro país es absolutamente imposible como lo reconoce el Informe Solanet que se ve obligado a pedir subsidios por 10.453 millones de dólares. Entretanto, el usuario habitual o cotidiano es quien debe soportar un peso excesivo si realmente se pretende recuperar la inversión con el peaje directo. Es por eso que de ordinario los peores conflictos se suscitan con los usuarios cotidianos que soportan un peso excesivo. Son los patos de la boda, cuando en realidad el verdadero costo del servicio es fijo y se origina en ofrecer el servicio y no en su uso.

En realidad habría que definir claramente quiénes son los “usuarios” de las autopistas. Intuitivamente tendemos a considerar usuarios exclusivamente a quienes están circulando por la autopista. Pero en realidad “usuarios” son todos quienes tienen la autopista a su disposición para usarla en el momento en que les venga en gana.

Por eso, el sistema de peaje indirecto basado en la tasa sobre el combustible es tan superior. Ya que se paga por tener a disposición el servicio, que es el verdadero costo. Y como el tributo se divide entre todos los usuarios potenciales, resulta mejor tolerado.

Esta situación de los bienes públicos es habitual. Por ejemplo los parques y paseos públicos cuestan porque existen. Deben ser mantenidos siempre en perfectas condiciones. Mirar los árboles de las plazas o escuchar el trino de los pájaros no origina costo alguno y el número de usuarios que lo pueden disfrutar es ilimitado y su mayor utilización no incrementa dicho costo. Tampoco origina costo el hecho de que el público pasee por las alamedas y se siente en los bancos de plaza. El costo surge de brindar el servicio, y no depende del uso efectivo. Por tal razón es sufragado por tributos fijos asociados a la titularidad de los inmuebles. Otro caso muy evidente es el alumbrado público. Mantener alumbrada una ciudad es costoso. Es un costo fijo que no depende del uso. El principal costo de consumo de energía se produce cuando hay menos público en las calles. Técnicamente, cuando hay menos gente aprovechando el servicio. Por esa razón se paga a través de una tasa que retribuye el “tener a disposición” este servicio. A cualquier hora que regrese a mi casa la calle estará iluminada. Los trasnochadores aprovechan más el servicio. Pero todos pagan lo mismo. Los que se recluyen temprano en sus casas a disfrutar de la paz hogareña y los que no lo hacen. Todos pagamos lo mismo. Utilicemos o no el servicio. Nadie considera que ello sea injusto o inequitativo.

Situación análoga se presenta con los pavimentos urbanos. Todos los propietarios de inmuebles pagan una tasa de pavimento para tener las calles pavimentadas y poder utilizarlas en todos los barrios. Como el proceso de


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pavimentación de una gran ciudad como Buenos Aires es una obra de gran escala existen etapas iniciales en las cuales algunos barrios carecen de pavimento. Igual se ven obligados a pagar la tasa. Y cuando finalmente les llega el pavimento a su barrio, el resto de los vecinos que venía disfrutando el servicio desde antes, seguirán pagando para que el servicio se extienda a los nuevos barrios. Naturalmente, todos los vecinos tendrán idéntico derecho a transitar todos los barrios aprovechando el servicio público vial generado por la pavimentación universal. Unos usarán más y otros menos. Inclusive algunos tendrán auto propio y otros no. Pero todos tendrán acceso al servicio y lo pagarán por medio de una tasa. Todos son usuarios potenciales que contribuyen a sostener el servicio universal que llega a todas las calles de la ciudad. Este caso es casi idéntico a la red de autopistas. Al principio habrá usuarios que se verán más beneficiados porque se ha construido la autopista que utilizan con mayor frecuencia.

Por ejemplo los vecinos de Nueve de Julio, Chacabuco y Junín se beneficiarán más con la autopista de la ruta 7. Todos los usuarios del país concurrirán al pago aún cuando la autopista que ellos utilizarían preferentemente no esté todavía habilitada. Por ejemplo los vecinos de Resistencia y Formosa con la autopista de la ruta 11. Pero cuando esta obra se habilite los vecinos de la ruta 7 también concurrirán en la misma medida a costear la autopista de la ruta 11 que utilizarán en forma eventual. Es un sistema solidario que permite que todos tengan acceso a un servicio universal a un costo razonable que es fijo y regular que permite amortizar costos también fijos. La justicia del sistema radica en que todos los usuarios potenciales pagan la misma tarifa para disponer de idéntico servicio. Parques públicos, alumbrado público, pavimento de calles públicas, carreteras y autopistas son todos bienes públicos que generan costos por el solo hecho de existir, de brindar un servicio al público que puede usar o no, con mayor intensidad o asiduidad. El sistema más adecuado para cubrir los costos de estos bienes públicos es cobrar una tasa a sus usuarios potenciales que asegure un flujo de fondos estable para atender las obligaciones que genera la inversión realizada. Cobrar exclusivamene a los usuarios directos resulta engorroso y a veces inviable, cuando el costo para los usuarios cotidianos se torna prohibitivo.

VII. Servicio universal de calidad homogénea y libre de peaje directo

El informe Solanet presenta el sistema de la Ley PROMITT como inconveniente porque brinda un servicio vial de excelencia, libre de peaje. Se intenta hacer aparecer que es conveniente encarecer los fletes con pesados peajes, cuando la preocupación universal es abaratar los fletes por el efecto cascada que tiene en los precios y el efecto negativo que produce en la competitividad de la economía. Es oportuno recordar la opinión del Ing. Bernardo Loitegui:

Los peajes no los paga el camionero sino la producción.

Loitegui, quien fuera el impulsor de la ley de peaje 17.520 en 1967, se opuso tenazmente a la reforma de la ley, implantada por Dromi y pronosticó exactamente lo que iba a ocurrir si se autorizaba a los privados a cobrar peaje sin hacer inversión previa alguna. Los hechos le dieron la razón y el sistema fue una fuente interminable de abusos al usuario y de retraso de la red vial que aún persisten.

VIII. Ingeniería económica y financiera

La ley PROMITT define una ingeniería económica y financiera completa que permite estructurar un proyecto autofinanciable (Project finance) sin avales financieros del Estado, sin subsidios y atractivo para canalizar el ahorro nacional. Permite crear un flujo seguro de repago de la inversión previa, que no estará expuesto a sobresaltos por los ciclos económicos, cuando éstos sean adversos.

Contiene además una eficiente distribución de los riesgos de los actores involucrados: constructores, bancos comerciales que financian los créditos-puente, compañías de seguro que garantizan la conclusión de las obras (performance bond), ahorristas suscriptores de bonos de infraestructura, el Estado como garante del respeto de las reglas de juego contenidas en la ley PROMITT y del ingreso mínimo, y finalmente, de los usuarios que deben absorber los riesgos derivados de inflación, a través de la indexación de la tarifa. Todo ello con el paraguas protector del BID con la garantía que entrará en vigencia después de la habilitación de cada tramo cuando el concesionario haya cumplido con su obligación central que es construir la obra.

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Esto permite una perfecta alineación de todos los partícipes para el logro de la meta común, que no puede ser otra que el servicio vial de excelencia, enfatizando que el rol del Estado que es el de proteger a los más débiles, los usuarios, que deben costear el servicio con tarifas módicas.

En el cuadro siguiente se sintetiza la forma como se distribuyen los riesgos.

ACTOR

ESTADO NACIONAL

CONCESIONARIO CONSTRUCTOR

BANCOS COMERCIALES

ADMINISTRADOR FIDUCIARIO(Caja de Valores S.A.)

AHORRISTA DE LARGO PLAZO

USUARIO

No da avales financieros;No garantiza rentabilidad;No efectúa aportes presupuestarios;No mantiene.

No financia largo plazo.;No emite Bonos de Infraestructura;No asume pasivos de largo plazo.

No financia largo plazo.

No responde con sus bienes propios.

No asume completion risk.;No asume inflación.

• No paga por adelantado;

• Sólo contra obra habilitada.

DEBE:• Fijar prioridades;• Licitar y adjudicar;• Controlar calidad;• Habilitar obras;• Garantizar ingreso

mínimo.

DEBE:• Construir;• Mantener;• Operar.

DEBEN:• Financiar construcción;• Estructurar Ingeniería

Financiera;• Celebrar underwritings.

DEBE:• Emitir Bonos de

Infraestructura;• Cobra flujo de fondos

de la TASA VIAL y lo distribuye.

DEBE:• Adquirir Bonos de

Infraestructura a 30 años.

Pagar la TASA VIAL (T.R.O.S.A.)

FUNCIONES RIESGOS ASUMIDOS

Liderar correctamente el proyecto.

Completion risk.(Riesgo de conclusión de las obras)

Comparte Completion Risk con concesionario.

Correcta administración del fideicomiso.

Financia en el largo plazo.

Fluctuación de la moneda.

BENEFICIO

Rentabilidad Social;100.000 empleos;Capital gain: US$ 27.000 M.;I.V.A. para Fondo F.C.US$ 20.000 M.

Beneficio empresarial en competencia (licitación pública).

Percibe: • Intereses;• Honorarios;• Comisiones.

Honorarios de Administrador Fiduciario.

• Interés real sobre capital actualizado;

• Riesgo atomizado;• Garantía con la titulización

del flujo de fondos de la Tasa Vial;

• Garantía triple A del BID.

• Seguridad Vial;• Menores fletes;• Reducción tiempo de viaje;• Integración del territorio;• País equipado.

Cuadro 14. Asignación de riesgos -risks allocations-


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IX. Creación del flujo de fondos

Generalmente, cuando se plantea este tipo de proyectos de infraestructura, se presta mucha atención al financiamiento y se descuida lo que a mi juicio es la parte central que asegura la factibilidad del proyecto: el flujo de fondos que está destinado a devolver los créditos recibidos para el financiamiento. Los bancos y los suscriptores de bonos pondrán especial cuidado en verificar la legitimidad legal de la estructura financiera, la seguridad de la percepción, la estabilidad de la moneda y la tasa de interés.

La vulnerabilidad de los proyectos de peajes suele ser consecuencia de la incertidumbre del flujo de fondos atado exclusivamente al tránsito pagante en cada autopista. La pretensión de cubrir costos fijos con ingresos exclusivamente variables encuentra muchas veces barreras infranqueables con los graves fracasos del sistema en México, Estados Unidos, Hungría, España y Australia explicados en el capítulo Segundo, punto 14: Frecuentes Fracasos del Pronóstico de Tránsito (forecast traffic) en Obras de Peaje.

La ley PROMITT resuelve estas cuestiones en forma satisfactoria:Crea una T.R.O.S.A.(Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas) por un importe de 2,5 centavos de peso de marzo de 2008, por litro de combustible, que deberán abonar los usuarios de automotor por cada módulo de 1.000 km. de nuevas autopistas, totalmente terminado.

El flujo de fondos está originado en el consumo de combustible a nivel nacional, que es más predecible aunque no deje de ser un hecho incierto. Pero la varianza es menor que en el peaje directo porque saca partido de la ley de los grandes números. Reducir la incertidumbre implica reducir los costos de transacción, la tasa de interés y, en este caso, hacer viable el programa. La superioridad con respecto al peaje directo es superlativa. Además de los fracasos registrados en el mundo, recordemos los de todas las autopistas contratadas en firme en la última década en Argentina. Sobre 868 km. contratados se hicieron 11 km. El resto fue abandonado. (Cuadro 9)

En el cuadro 15 se puede apreciar la evolución del consumo de combustible, que ha tenido un crecimiento promedio del 3,59% anual en los últimos 50 años. Esto da una pauta clara de su evolución. En 50 años el consumo de combustible se quintuplicó.

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-

-

-

-

-

-

3.622

-

40.979

89.264

217.913

380.763

AÑO NAFTA (m3) GAS OIL (m3) GNC (m3) TOTAL ASUMIDOS

Cantidad para Aplicar T.R.O.S.A. (Litros)

1960

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1990

1991

2.597.032

3.119.421

3.436.925

3.337.315

3.726.844

4.124.646

4.362.386

4.738.615

4.803.701

5.047.883

5.318.138

5.647.749

6.005.521

6.348.620

6.154.787

5.184.461

5.262.189

5.690.234

6.088.810

6.733.918

7.330.226

7.378.516

7.134.124

6.909.113

6.515.869

5.530.230

4.994.884

4.967.760

4.460.613

5.208.841

5.830.385

1.281.843

1.550.376

1.920.207

2.073.228

2.509.747

2.751.225

2.877.115

3.174.988

3.498.503

3.863.317

4.168.783

4.389.074

4.367.111

4.564.644

4.877.490

5.356.432

5.564.083

6.008.860

6.089.393

6.493.776

6.539.160

6.487.767

6.626.160

6.869.353

6.938.220

6.808.485

7.069.107

7.418.797

7.907.695

7.036.397

7.820.745

3.878.875

4.669.797

5.357.132

5.410.543

6.236.591

6.875.871

7.239.501

7.913.603

8.302.204

8.911.200

9.486.921

10.036.823

10.372.632

10.913.264

11.032.277

10.540.893

10.826.272

11.699.094

12.178.203

13.227.694

13.869.386

13.866.283

13.760.284

13.778.466

13.454.089

12.342.337

12.063.991

12.427.536

12.457.572

12.463.151

14.031.893

3.878.875.000

4.669.797.000

5.357.132.000

5.410.543.000

6.236.591.000

6.875.871.000

7.239.501.000

7.913.603.000

8.302.204.000

8.911.200.000

9.486.921.000

10.036.823.000

10.372.632.000

10.913.264.000

11.032.277.000

10.540.893.000

10.826.272.000

11.699.094.000

12.178.203.000

13.227.694.000

13.869.386.000

13.866.283.000

13.760.284.000

13.778.466.000

13.454.089.000

12.342.337.000

12.083.111.000

12.427.536.000

12.457.572.000

12.463.151.000

14.031.893.000

Cuadro 15: Evolución histórica del Consumo de Combustible en la República Argentina. Período 1960-2009


77

El consumo de combustible ha tenido un crecimiento del 3,59% anual acumulativo.En cincuenta años se multiplicó por 5,43 pasando de 3.878 millones de litros a 21.064 millones de litros.

Por otra parte, la aplicación de la TROSA no tiene efecto disuasivo alguno ya que cualquiera sea la opción elegida, el nivel de la tarifa será el mismo ya que está incluida en el carburante. Por ende, carece de sentido eludir la autopista y usar una carretera convencional de peor prestación porque en ambos casos se pagará la misma tasa.

Esta cuestión es de esencial importancia. Porque si la comunidad ha hecho el esfuerzo de invertir en la autopista, lo conveniente es que se la utilice para aprovechar la rentabilidad social que ella brinda: 87% de reducción de accidentes, 26% de disminución de consumo de combustible y 30% de ahorro de tiempo de viaje. Este es el criterio que rige en Alemania.

Contrariamente a lo afirmado en el Informe Solanet, el uso de la autopista no es gratuito ya que circular por ella supone consumir combustible gravado con la tasa. La incidencia de la tasa será proporcional al consumo. Los vehículos más grandes y pesados que rompen más el pavimento, pagarán más, lo cual es razonable y equitativo.

Un auto liviano consume en promedio unos 10 litros de nafta cada 100 km. mientras que un camión de 30 tn de carga útil consume en promedio cuarenta litros de gasoil cada 100 km. Esta relación de consumo hará que el camión pague cuatro veces más que el auto liviano. Este mecanismo simple asegura una correcta relación entre el vehículo pesado que ocasiona más costo de mantenimiento y exige construir un camino más costoso que el auto. Bien distinta a la situación actual en que el peaje directo grava exclusivamente al auto, mientras el camión ha sido exceptuado cuando tiene los papeles en regla y está inscripto en el RUTA.

Eliminada la disuasión, y con un historial de consumo de combustible que demuestra un crecimiento persistente, es posible realizar una prognosis mucho más certera sobre su evolución futura que sobre la del peaje directo. Este tiene, como hemos visto, un efecto fuertemente disuasivo si las tarifas reflejan realmente el costo de las obras. La

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

6.314.729

6.465.300

6.621.300

6.459.940

6.274.100

5.957.222

5.574.318

5.215.814

4.722.534

4.245.893

3.730.454

3.380.834

3.444.599

3.697.730

4.249.468

4.966.758

5.518.118

5.759.280

8.327.290

8.820.245

9.412.857

9.665.009

10.735.693

11.536.450

12.040.379

11.896.864

11.703.278

11.026.162

10.218.125

10.574.957

11.381.011

12.238.464

12.987.270

13.857.072

13.850.073

12.755.599

572.000

764.500

940.800

1.007.198

1.091.846

1.267.936

1.411.854

1.508.915

1.677.234

1.850.565

2.040.319

2.639.988

3.044.450

3.167.844

3.073.483

2.868.000

2.665.000

2.550.000

15.214.019

16.050.045

16.974.957

17.132.147

18.101.639

18.761.608

19.026.551

18.621.593

18.103.046

17.122.620

15.988.898

16.595.779

17.870.060

19.104.038

20.310.221

21.691.830

22.033.191

21.064.879

15.214.019.000

16.050.045.000

16.974.957.000

2.029.674.260

18.101.639.000

18.761.608.000

19.026.551.000

18.621.593.000

18.103.046.000

17.122.620.000

15.988.898.000

16.595.779.000

17.870.060.000

19.104.038.000

20.310.221.000

21.691.830.430

22.033.191.316

21.064.879.264

78


La confiabilidad –reliability- del flujo futuro, tiene una importancia vital para todos los participantes. La mitigación del riesgo reduce los costos de transacción e influye favorablemente en todas las variables del proyecto. Además, brinda una gran tranquilidad al Estado al otorgar la garantía de ingreso mínimo. No es lo mismo garantizar el T.M.D.A. de cada una de las nuevas autopistas, que garantizar un nivel de consumo a nivel nacional basado en una historia estadística verificable. No existe una herramienta certera para pronosticar el tránsito de una autopista (forecast traffic) y los errores son más frecuentes que los aciertos. Recordemos el análisis de Standard and Poor´s que reveló que en general los modelos de demanda sobreestiman el tráfico real. El estudio que incluyó 32 concesiones en todo el mundo muestra que sólo en 4 casos se subestimó el tráfico; en los casos restantes (87%) hubo una sobreestimación que en promedio fluctuó entre el 18 y el 34 %. Fuente: FELLER AND RATE, Emisión de Bonos de Infraestructura en Chile, junio 2003.

X. Moneda de poder adquisitivo constante

Un financiamiento de largo plazo exige necesariamente contar con una moneda estable. En tiempos de la convertibilidad el patrón de referencia era el dólar. Hoy es imperioso recurrir a la indexación que debe ser autorizada por ley tal como lo establece el PROMITT. Además, hay que elegir un índice confiable y representativo. Los análisis financieros hechos por los expertos de nuestra Fundación demuestran que el Índice del Costo de la Construcción está confeccionado sin adulteraciones y refleja razonablemente la realidad del mercado. Por otra parte, es el índice más adecuado a la naturaleza de la obra a ejecutar.

XI. Prevenir el riesgo de descalce

Un aspecto central para la estabilidad de la concesión, es que ambos términos de la ecuación –ingresos y egresos- estén expresados en la misma moneda para evitar el riesgo de descalce. Se evita así el problema surgido en Autopistas del Sol en la cual la deuda estaba nominada en dólares y la tarifa se percibía en pesos-dólares. Con la pesificación de las tarifas y la gran devaluación de 2002, se produjo el colapso. Este riesgo de descalce queda resuelto en el PROMITT porque la tarifa está ajustada por el mismo índice que los instrumentos de deuda. Ello implica nuevamente una reducción de los riesgos y por ende de los costos de transacción.

XII. T.R.O.S.A, Tasa Retributiva de Obras y Servicios

Consideraremos a continuación los aspectos centrales relativos a la T.R.O.S.A. En primer término su naturaleza jurídica.

XII. 1. La T.R.O.S.A. es un tasa retributiva de servicios y no un impuesto.ARTICULO 8°: La T.R.O.S.A. tendrá vigencia en todo el territorio de la República Argentina y regirá en los tér-minos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artículo 3° y tendrá las siguientes características esenciales:a) La T.R.O.S.A. constituye una tasa por servicios públicos, retributiva de la inversión privada previamente rea-lizada por los concesionarios y como contraprestación de las nuevas obras y servicios viales generados por dicha inversión privada.

En este inciso aparece definida con claridad la naturaleza jurídica de la TROSA: es una tasa retributiva de servicios de la inversión privada previamente realizada por los concesionarios para poner a disposición de los usuarios la obra terminada. No es un impuesto sino una tasa. El hecho imponible –consumo de combustible- tiene una relación directa con la infraestructura vial ya que para poder usarla hay que tener auto y hay que comprar combustible del tipo específico que utilizan los automotores. Como señala la CEPAL el consumo de combustible es una forma de medir los kilómetros que se recorren en auto; es decir, la intensidad del uso del sistema vial.

disuasión provoca un círculo vicioso porque mientras más se incrementan las tarifas para compensar el defecto del tránsito, más aumenta el déficit. Es como perseguir la propia sombra con el sol a la espalda. No la alcanza nunca. El punto de equilibrio es arduo de alcanzar.


79

El pago de la tasa responde al concepto de uso potencial (consagrado por el Código Tributario para América Latina, elaborado para el Programa Conjunto OEA-BID, Washington 1968) Punto 14 del capítulo primero; es decir se paga por tener a disposición el servicio en todo momento y la cantidad de veces que se desee circular. Es idéntica a la situación de los servicios de saneamiento en que se paga por tener el caño a disposición para conectarse en el momento en que al usuario le resulta conveniente. La obligatoriedad de pago en el caso de la autopista, emana de la ley que crea la tasa para todos aquellos que están en condiciones de usar la infraestructura por poseer automotor y por haber cargado combustible. En el caso del agua y de la cloaca, por ser propietario de un lote frente al cual existe una red de agua y de cloaca que está a su disposición cuando desee conectarse. El servicio está a disposición y la inversión ya fue incurrida y por lo tanto el usuario debe contribuir a su pago.

La naturaleza jurídica de la tasa permite que la misma sea entregada en propiedad a un concesionario de igual modo que se hace con el peaje directo. Tanto la TROSA como el peaje directo son tasas retributivas de servicio. En el primer caso se paga por el uso efectivo o potencial; en el segundo únicamente por el uso efectivo. Pero en ambos casos son tributos obligatorios creados por el Estado para posibilitar la existencia de un servicio de interés general brindado por bienes públicos que sólo pueden ser propiedad del Estado. El rol del concesionario es actuar como representante del Estado dentro del marco institucional creado por éste. El Estado fija las condiciones del servicio público, sus características, cualidades de diseño, y tarifas aplicables.

XII.2. Momento a partir del cual nace la T.R.O.S.A.

En el inciso c) del artículo 8° se legisla el preciso momento en que empieza a regir la T.R.O.S.A.ARTICULO 8°: La T.R.O.S.A. tendrá vigencia en todo el territorio de la República Argentina y regirá en los términos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artículo 3° y tendrá las siguientes características esenciales:c) Los concesionarios serán los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A., el que integrará el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al tránsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.

XII.3. Monto y alcance de la T.R.O.S.A.La T.R.O.S.A. es un flujo de fondos predecible y confiable que ingresa día a día y que es percibido por las petroleras y depositado directamente en la cuenta del concesionario o sus sucesores, sin pasar por ningún circuito estatal.

ARTICULO 9°: La T.R.O.S.A. se fija en dos centavos y medio de peso ($ 0,025) de poder adquisitivo al 31-03-08 con más la actualización del artículo 10 y el impuesto creado en el artículo 29 de la presente ley, por cada litro de combustible líquido o metro cúbico de G.N.C. mencionados en el párrafo siguiente y por cada módulo de 1.000 kilómetros de longitud de la R.F.A., terminado y habilitado al uso público por la autoridad de aplicación.

La T.R.O.S.A. se aplicará a la compraventa o adquisición por cualquier título en la República Argentina de nafta, con o sin plomo, gasoil, etanol, biodiesel, diesel oil y G.N.C. Para el hidrógeno y cualquier otra fuente de energía que en el futuro sea utilizada para propulsión de automotores, se aplicará la misma tasa por unidad de medida equivalente al valor energético de un litro de nafta.

Los sujetos obligados al pago de la T.R.O.S.A. serán los adquirentes por cualquier título de los combustibles mencionados en el párrafo anterior.

Esta cuestión tiene estrecha relación con la naturaleza jurídica de “la tasa”. Para que sea propiamente una “tasa” es necesario que el servicio ya esté disponible para el usuario, en base a una inversión realizada con anterioridad para crear dicho servicio. Es esta inversión anterior la que genera el flujo de fondos para amortizar los costos de la misma. Si la obra no está habilitada, el usuario nada tiene que pagar. Esta es una diferencia abismal con el sistema actual en que se pagan impuestos contra promesas de obras que luego no se ejecutan para frustración y perjuicio del usuario. Esta es la debilidad congénita del impuesto al combustible que siendo innegablemente el mejor método de recaudación es vulnerable al desvío de fondos. El gran aporte del PROMITT es justamente anular en forma absoluta este riesgo de desvío de los fondos. Y la única forma eficaz de lograrlo es que el pago sea posterior a la disponibilidad del servicio. Si la obra está terminada y habilitada al uso público implica que la inversión llegó a destino exitosamente y la meta que interesa al usuario ya fue alcanzada.

80


La recaudación de la T.R.O.S.A. deberá ser depositada por los agentes de percepción en la entidad Bancaria designada por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A.

XII.4. La T.R.O.S.A. será actualizada por el Índice del Costo de la Construcción. ARTICULO 10°: La T.R.O.S.A. será actualizada mensualmente por el Índice del Costo de la Construcción, Nivel General -en adelante el I.C.C.- que elabora el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Este mismo índice se aplicará a los BONOS DE INFRAESTRUCTURA. No será aplicable el artículo 10 de la Ley 23.928 a las relaciones jurídicas nacidas al amparo de la presente ley.

El ajuste del I.C.C. será aplicado de pleno derecho y en forma automática por los agentes de percepción designados en el artículo 12°, sin necesidad de forma alguna de aprobación o autorización administrativa previa o intervención alguna de la Autoridad de Aplicación, siendo la presente ley título habilitante y suficiente para la aplicación obligatoria del ajuste.

XII.5. La percepción del peaje indirecto no tiene costo para el usuario.ARTICULO 12°: Designarse agentes de percepción de la T.R.O.S.A. a las empresas refinadoras e importadoras de los combustibles que se mencionan en el artículo 9°, las cuales percibirán la misma en el acto de transferir por cualquier título a terceros los productos referidos, debiendo depositar el importe de la T.R.O.S.A. con más la actualización por el I.C.C. dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su percepción, en la cuenta abierta a tal efecto por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A. Estas obligaciones tendrán el carácter de cargas públicas no retribuíbles.

Como hemos visto, el peaje directo tiene altos costos de percepción que pueden llegar al 20 % del flujo. Es dinero malgastado en una actividad logística que en nada beneficia al servicio vial porque son fondos que no llegan a la carretera.

XII.6. Plazo de la concesión.Las concesiones durarán treinta años. Finalizadas las concesiones la tasa deja de percibirse, lo que marca una diferencia sustancial con el peaje directo ya que no se recuerda en todo el mundo un peaje que haya dejado de percibirse al operarse el recupero y la cancelación de la deuda contraída para hacer la obra. Únicamente quedará vigente una tasa de mantenimiento por el 15 % de la tarifa.

ARTICULO 13°: El plazo de las concesiones será fijado por el P. E. de modo de brindar al concesionario o fiduciario la percepción del flujo de fondos de la TROSA por 30 años y para cada tramo. Si cumplido dicho plazo no se hubieren cancelado íntegramente los BONOS DE INFRAESTRUCTURA, la concesión será prorrogada de pleno derecho por el tiempo necesario para lograr la cancelación total de dichos bonos.

Aunque el flujo de fondos es suficiente para cubrir el servicio de capital e intereses de los Bonos de Infraestructura, se ha considerado conveniente agregar una cláusula de resguardo en defensa de los tenedores de los bonos ante cualquier contingencia adversa. Por ello se prevé prorrogar la concesión de pleno derecho, hasta alcanzar la cancelación total de los bonos.

XIII. Bonos de Infraestructura

El incumplimiento a esta obligación por parte de los agentes de percepción los hará solidariamente responsables del reajuste omitido en razón de que el ajuste por el I.C.C. o por el índice que lo reemplace, no es un adicional a la T.R.O.S.A. sino que forma parte integrante e inescindible de la misma, por lo que la omisión de su cobro al usuario y posterior ingreso al fideicomiso es equivalente a la omisión de percibir e ingresar la T.R.O.S.A. en sí misma.

Estos bonos implican la creación de una institución fundamental para nuestro desarrollo. Cumplen una doble función: canalizan el ahorro popular hacia instrumentos de crédito de alta confiabilidad creando una alternativa para la fuga de capitales que hoy alcanza cifras alarmantes. La fuga de


81

Cifras en millones de dólares * Primer semestreFuente: Banco Central de la República Argentina y Clarín 5/8/2011 Pág.. 23

Cuadro 16: Fuga de Capitales

En el período 2007 - junio 2011 la fuga de capitales alcanzó a US$ 67.304.- millones de dólares

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

-5.000

2003

3.8082.837 2.939

8.872

23.098

14.123

11.4109.801

20042005-1.206

2006 2007 2008 2009 2010 2011*0

* El Banco Central destacó que en el segundo trimestre, la salida de capitales (US$ 6.125 millones) fue más elevada que en trimestres anteriores.

* La entidad, que preside Mercedes Marcó del Pont, atribuyó esto solo a a “el habitual comportamiento que suele observarse en períodos preelectorales”.

* Además, indicó que este comportamiento se tradujo “principalmente en la demanda de billetes por parte de ahorristas minoristas en un contexto de crecimiento del ahorro doméstico y la inversión”.

Salida de capitales

capitales entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2011 alcanzó a 67.304 millones de dólares, que hubiera sido suficiente para pagar íntegramente dos redes de autopistas al contado con un excedente de 13.304 millones de dólares. Este dinero, que es fruto del esfuerzo y la abstención del pueblo, sale del circuito económico y no genera riqueza, ni trabajo productivo, ni ingresos fiscales. Es un crédito sin intereses que le otorgamos al Gobierno de los Estados Unidos. Todos los argentinos se perjudican. La forma de comenzar a resolver este problema es crear un producto financiero atractivo y confiable que permita seducir el ahorro nacional destinado a una obra de alta rentabilidad económica y social. Cuando se emitan, estos bonos tendrán el respaldo de una obra ejecutada y habilitada al uso público y la titulización de un flujo de fondos seguro proveniente del combustible atomizado en 9 millones de deudores, además de la garantía Triple A del BID.

El PROMITT crea los Bonos de Infraestructura sujetos a las siguientes condiciones:

XIII.1. Titulización de los Bonos de Infraestructura

El flujo de fondos de la TROSA será titulizado en los bonos con lo cual cada bonista tendrá la propiedad del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A. Se trata de un derecho real que se ejerce directamente sobre el flujo y que es anterior a las garantías de prendas o hipotecas.

82


El derecho de propiedad de los concesionarios o de los tenedores de bonos aparece reafirmado en el artículo 8, incisos c) y d) que dicen:c) Los concesionarios serán los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A., el que integrará el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al tránsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.d) El derecho de propiedad de los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, sobre el flujo de fondos originado por la T.R.O.S.A. no podrá ser revocado ni anulado ni tampoco ser revisado unilateralmente por el Estado Nacional, a fin de garantizar la estabilidad de los derechos adquiridos, nacidos o consolidados al amparo de esta Ley, evitando que queden a merced del arbitrio o diferente criterio, que al respecto pudiese existir durante la vigencia de las respectivas concesiones.

XIII.2. La titularidad del dominio permite al concesionario titulizar el flujo de fondos.El concesionario está expresamente autorizado por la ley a disponer del flujo de fondos transfiriéndolo total o parcialmente. Esta facultad es esencial para dar lugar a la emisión de los Bonos de Infraestructura que permitirán al público en general participar del emprendimiento disfrutando de los beneficios de estabilidad de poder adquisitivo, certeza de reintegro y exención de impuestos.

ARTICULO 7°: Las empresas concesionarias serán retribuidas mediante un sistema de peaje indirecto consistente en una Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, en adelante T.R.O.S.A., que comenzará a percibirse simultáneamente con la habilitación efectiva al tránsito de cada tramo. Finalizada la obra o un tramo funcional de la misma, -conforme lo defina el pliego de licitación- y habilitado al uso público por la Autoridad de Aplicación, creada por el Poder Ejecutivo conforme al artículo 36° de la presente ley denominada Autoridad de la Red Federal de Autopistas en adelante A.R.F.A., el concesionario podrá transferir, total o parcialmente, en propiedad fiduciaria la parte proporcional del flujo de fondos generado con causa en la T.R.O.S.A. a un fideicomiso administrado por la Caja de Valores S.A. Dicha transferencia implicará la titulización o securitización del flujo de fondos, derecho que estará contenido en los Bonos de Infraestructura, a que se refiere el artículo 21 de la presente ley. La transferencia se hará contra la percepción por parte del concesionario del producido neto de la colocación de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA.

A tal efecto el fiduciario habrá emitido y colocado los BONOS DE INFRAESTRUCTURA en base a los términos del underwritting a que se refiere el artículo 21°. El servicio de capital e intereses de tales bonos será atendido exclusivamente con el producido de la parte proporcional del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A. y, en su caso, por el Ingreso Mínimo Garantizado o la garantía que lo respalde conforme a los artículos 23 y 24.

LOS BONOS DE INFRAESTRUCTURA serán emitidos por el fiduciario. Los bienes del fiduciante –concesionario– y del fiduciario –Caja de Valores S.A.– no responderán por las obligaciones contraídas en la ejecución del fideicomiso. El último párrafo deja claro el carácter de Project Finance del PROMITT ya que el pago de los bonos se realiza exclusivamente con el flujo de fondos pagado por los usuarios. No corresponde que el concesionario y el fiduciario asuman una deuda gravando sus balances con un pasivo que ha sido creado con su inversión pero cuya titularidad de dominio corresponde al Estado Nacional desde el mismo instante de la construcción.

XIII.3. Desgravaciones impositivas. IVA e impuesto a los débitos y créditos bancarios (ley 25.413)Las obras estarán exentas de impuestos ya que sería imposible obtener financiamiento para pagar también los impuestos. Sabido es que los bancos no los financian con lo que las obras pueden hacerse inviables, perjudicando en primer término al Estado, que perdería su ganancia de capital y todos los efectos beneficiosos del proyecto. El tema se resuelve con una desgravación amplia que ha sido habitual en todas las grandes obras públicas financiadas por organismos internacionales como Chocón por el Banco Mundial y Salto Grande, por el BID.

ARTÍCULO 28°: Actividades alcanzadas: Las obras de proyecto, financiación, construcción, operación y mantenimiento de la R.F.A. estarán exentas del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y del impuesto a los débitos y créditos bancarios (Ley N° 25.413). Ambas desgravaciones se extienden a las obras viales, tanto principales como accesorias, tales como la iluminación, demarcación horizontal, vertical, cartelería inteligente y su equipamiento, servicios de ruta y de emergencia No están alcanzadas por estas desgravaciones las construcciones comerciales


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ARTÍCULO 29°: La T.R.O.S.A. estará exenta del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y sujeta al pago de un impuesto con destino específico a la rehabilitación del ferrocarril nacional que será cobrado por los agentes de percepción designados en el artículo 12° y que ascienden al 21% del monto de la T.R.O.S.A.. Dicho gravamen será depositado por los agentes de percepción en el fideicomiso creado según el artículo 38° de la presente ley. Salvo este gravamen, los montos recibidos por los agentes de percepción de la T.R.O.S.A. y su actualización por el I.C.C. no podrán ser considerados como hechos o bases imponibles para ningún otro tributo nacional, provincial o municipal. Las transferencias bancarias realizadas por los agentes de percepción al fiduciario, del fiduciario al concesionario y del fiduciario a los tenedores de bonos, estarán exentas del impuesto a los débitos y créditos bancarios (Ley N° 25.413).

de las áreas de servicio ni los servicios comerciales que en ellas se brinden Objeto de la desgravación: Ambas desgravaciones alcanzarán: a) a todos los insumos incorporados físicamente a las obras; b) a las maquinarias, equipos y vehículos de cualquier tipo utilizados para la construcción, operación y mantenimiento de la R.F.A.; c). a los bienes y servicios de cualquier índole que fueran necesarios para el objeto de la concesión, especialmente los servicios de consultoría de proyecto, dirección e inspección de las obras en cuestiones relativas a ingeniería, agrimensura, forestación, asesoramiento jurídico y financiero y, en general, todo tipo de bienes y servicios incorporados o utilizados en el proyecto, financiación, ejecución, operación y mantenimiento de la R.F.A. desde el inicio hasta la conclusión de la concesión. También estarán desgravados los servicios de administración del fideicomiso.

Sujetos comprendidos: Ambas desgravaciones se extienden a los concesionarios, contratistas, subcontratistas, entidades financieras, fiduciarios, proveedores de bienes y servicios así como a los consultores, auditores y profesionales intervinientes.

XIII.4. Impuesto sobre la tasa que se destinará a la rehabilitación de los ferrocarriles.Tal como expusimos, la construcción de las autopistas estará exenta de IVA y otros impuestos. En cambio sí se aplicará un gravamen sobre la TROSA, con la misma alícuota del IVA (21%), que operaría como un diferimiento de este impuesto a ser percibido cuando la obra esté en explotación: Tendrá una afectación específica a la rehabilitación del sistema ferroviario. De este modo el proyecto alcanza una ponderable integralidad ya que abarca el sistema vial y ferroviario a nivel nacional. Como consecuencia, el IVA que se deja de percibir por la exención de las obras, que es de 5.670 millones de dólares, casi se cuadruplica y se convierte en 20.000 millones de dólares percibido a lo largo de la explotación de la obra.

XIII.5. Tratamiento tributario de los bonosARTÍCULO 30°: Las letras, bonos, obligaciones u otros títulos valores que emitan los concesionarios durante el período de construcción de la R.F.A., así como los BONOS DE INFRAESTRUCTURA emitidos por el fiduciario, estarán asimilados en su tratamiento tributario a las letras, bonos, obligaciones u otros títulos valores emitidos por el Gobierno Nacional y por ende, tanto el capital como sus intereses, exentos del pago de todo tributo nacional. En consecuencia los intereses no estarán gravados con el I.V.A. ni con el impuesto a las ganancias y su tenencia en el patrimonio estará exenta del pago del impuesto a los bienes personales. Los intereses de los préstamos obtenidos por los concesionarios en entidades financieras, y aplicados a la ejecución o explotación de las obras, estarán también exceptuados del I.V.A.

Los bonos estarán asimilados en su tratamiento tributario a los títulos valores emitidos por el Gobierno Nacional. La razón de esta desgravación es reducir la tasa de interés y facilitar la ejecución de las obras. Hay que tener presente que el gran beneficiario de las concesiones es el Estado Nacional quien se hace dueño desde el inicio de todos los activos construidos por el concesionario. A diferencia de las concesiones ferroviarias del siglo XIX que recién revertían al Estado al final de la concesión, en el caso de la red de autopistas el Estado adquiere el dominio a partir del instante mismo de la incorporación de las mejoras a las tierras del trazado,por el principio jurídico de accesión según el Código Civil (artículo 2571). Los trazados actuales y los que se incorporen por ensanche deberán inscribirse a nombre de Vialidad Nacional.

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El PROMITT preve 42 concesiones y cada concesión incluye tres tramos de aproximadamente 100 km. cada uno. Como la emisión de bonos de infraestructura es posterior a la conclusión de cada uno de estos módulos las series de bonos a colocar son 126 a lo largo de un tiempo mínimo de 10 años. En ese largo proceso el Poder Ejecutivo irá ajustando la sintonía fina de la desgravación para lograr un punto óptimo de aprovechamiento del ahorro interno. No olvidemos que uno de los objetivos del programa es crear productos financieros atractivos para retener el ahorro popular y evitar la dañina fuga de capitales que, recordamos, ascendió a 67.304 millones de dólares entre enero de 2007 y junio de 2011.

XIII.7. Situación del transporte públicoEl gasoil que es utilizado preferentemente por el transporte público, tanto de pasajeros como de carga, se encuentra tributando un gravamen que nació en el año 2001 como tasa de infraestructura. Fue mal aplicado por el Poder Ejecutivo que, utilizando las facultades delegadas, lo convirtió en un impuesto que luego sufrió aumentos que lo llevaron al nivel actual del 21 % del precio de venta excluído impuestos del gasoil, conforme a la ley 26.325. Este impuesto oscila entre $ 0,45 y $ 0,58 por litro según la calidad del gasoil. Coincide con la TROSA cuando la red completa esté habilitada, cosa que ocurrirá en un plazo estimado de 10 años.

Estas desgravaciones deben aplicarse únicamente a las primeras emisiones hasta que el mercado conozca el producto y se familiarice con su seriedad y estabilidad. Si la desgravación es excesiva los bonos tenderán a cotizar por encima de la par. En forma gradual y sin destruir este mercado laboriosamente conseguido en base a seriedad y a desgravaciones que innegablemente implican costos fiscales, el Estado irá reduciendo el monto de la desgravación para las futuras emisiones de bonos hasta encontrar el punto óptimo que puede inclusive llegar a cero cuando el titulo adquiera liquidez y prestigio.

XIII.6. Desgravación a los suscriptores iniciales de los BONOS DE INFRAESTRUCTURAARTÍCULO 31°: Los suscriptores iniciales de BONOS DE INFRAESTRUCTURA, gozarán de una desgravación del impuesto a las ganancias por el cien por cien del monto integrado en el ejercicio. Para tener derecho a esta franquicia deberán mantener dicha inversión en su patrimonio por un lapso no inferior a dos años; caso contrario deberán reintegrar a su balance impositivo los importes respectivos, en el año en que tal hecho ocurra. El Poder Ejecutivo podrá reducir esta desgravación impositiva para futuras emisiones cuando los bonos ya emitidos coticen por encima de la par y siempre que no resulte necesario mantener la totalidad de este beneficio para asegurar la fluida colocación de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA en el Mercado de Valores.

Esta norma aparece por primera vez en la Ley de Concesión de Obra Pública 17.520 del año 1967 conocida como Ley Loitegui, pero nunca llegó a aplicarse. Parte de una premisa básica: la obra pública que tiene como resultado la creación de bienes públicos de propiedad estatal, como es el caso de las carreteras, fue tradicionalmente hecha con recursos impositivos. En tal caso, el total de la inversión gravita sobre el erario público. Con el sistema de concesión el Gobierno evita este egreso presupuestario ya que la obra generadora de los bienes públicos es costeada por un inversor privado que en el caso del PROMITT no tiene el beneficio de avales financieros. Como una forma de estimular la colocación de los bonos –de “hacer mercado” como se dice en la jerga de la bolsa de valores- el Estado otorga una generosa desgravación a los suscriptores iniciales con la condición explícita de que deben conservar los títulos en su patrimonio durante un tiempo mínimo de dos años. La desgravación por el 100 % tiene un costo fiscal del 35 % en la hipótesis de que el suscriptor esté en la tasa de ganancia más alta. Pero el Estado se está ahorrando el 65 % que es absorbido por el inversor privado y que debería gastar de todos modos si construyera directamente la obra pública con fondos presupuestarios.

Por ende, es del directo interés del Estado promover estas inversiones que lo convierten en el titular del dominio de los 13.346 km. de autopistas sin erogar recursos de base presupuestaria. En suma: el Estado Nacional tiene una ganancia de capital -capital gain- de gran importancia ya que se hace propietario de un activo valuado en 27.000 millones de dólares.


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De este modo se redirecciona el impuesto al combustible a su función original que era costear el servicio vial. El proceso es gradual y no ocasionará sobresaltos al erario público. En lo inmediato no hay ningún cambio, porque hay que aguardar dos años para la inauguración de la primera autopista. Y luego el proceso se hará en forma paulatina. El Estado compensará el defecto de ingreso dejando de invertir en autopistas como hace actualmente.

El PROMITT brinda la posibilidad de restituir el uso primigenio del tributo convirtiéndolo en una verdadera tasa que únicamente se pague contra obra habilitada, y hacerlo en forma paulatina sin provocar ninguna conmoción presupuestaria.

Para ello el artículo 11 dispone:A medida que la T.R.O.S.A. se incremente en función de la progresiva habilitación de los módulos conforme al artículo 9° de la presente Ley, el Poder Ejecutivo Nacional rebajará el impuesto sobre el gas-oil, ley 26.325, artículo 5°, en forma gradual y paulatina, de modo de compensar totalmente la incidencia de la T.R.O.S.A. en el precio final de este combustible.

En la versión actual del PROMITT –expte. 4442-2011 se ha extendido este mecanismo a las naftas y al G.N.C.:En el caso de las naftas, con o sin plomo, y el GNC, se aplicará un mecanismo análogo al del gas-oil. A medida que la TROSA se incremente en función de la progresiva habilitación de los módulos, conforme al artículo 9 de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional rebajará el impuesto al combustible que grava las naftas y el GNC, según la ley 23.966 y sus modificatorias, en forma gradual y paulatina, de modo de compensar totalmente la incidencia de la TROSA en los precios al público del mencionado combustible.

XIII.8. Ingreso Mínimo Garantizado.En las concesiones de peaje directo es habitual que el Estado garantice un piso mínimo de ingresos basado en un determinado flujo de tránsito. Esta garantía entraña riesgos derivados de la incertidumbre del tránsito. La experiencia internacional informa de numerosos fracasos derivados del exceso de optimismo de los consultores que han realizado el estudio de tránsito. En el informe Solanet no se toma en cuenta la fuerte disuasión de tráfico que provoca el peaje y además se trabaja con una cifra irreal de un crecimiento constante del 6 % anual compuesto que no responde a la estadística comprobable en períodos largos. En el período 1980-2009 fue del 2,7 %. Menos de la mitad del que aplica el informe Solanet. Viene a la memoria la desastrosa experiencia mexicana de la década del 80 cuando 40 concesiones de peaje entraron en crisis y tuvieron que ser socorridas por el Estado.

La ventaja superlativa del PROMITT es que no se basa en el caudal específico de cada tramo, sino en el consumo de combustible a nivel nacional, porque justamente la red es nacional y llega a todas las regiones. Esto legitima el pago de la tasa a todos los usuarios. Recordemos que la tasa se paga por “tener a disposición” un servicio, no requiriendo el uso efectivo conforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema. La tasa grava el uso efectivo como el uso potencial para lo cual es indispensable que el obligado al pago esté en la situación de poder utilizar la obra –tener automotor y haber cargado combustible- y que la obra esté construida y habilitada para el uso público. Por este sistema se alcanza la estabilidad de los grandes números, similar a la que se aplica en el cálculo actuarial de los seguros. La predicción se torna mucho más confiable y la menor exposición hace el riesgo para el Estado quede sensiblemente acotado.

Congruentemente, el artículo 23 estipula:

ARTÍCULO 23°: Ingreso Mínimo Garantizado (I.M.G.)El flujo de fondos generado por la TROSA asignada a cada concesión, será garantizado por el Estado Nacional, por todo el plazo de vigencia de la concesión, por medio del I.M.G., cuyo importe se determinará multiplicando el monto de la TROSA asignada por el consumo de los combustibles registrado a nivel nacional, según se detalla en el artículo 9º y tomando como base la proyección de crecimiento que el Poder Ejecutivo establezca en los pliegos de licitación. La garantía del I.M.G. abarcará la TROSA con más el reajuste por el I.C.C. conforme al artículo 10º.

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Las divisas que entran por el excedente comercial se van por la ventanilla de la fuga de capitales.

El gran problema es que no logramos canalizarlo a inversiones de infraestructura como transporte y electricidad, inversiones de largo plazo y lenta maduración que, con proyectos bien concebidos y estructurados como el PROMITT, ofrecerán una opción segura y protegida al ahorro interno.

Ante la desconfianza que generan las instituciones de nuestro país resulta conveniente recurrir a garantías de organismos internacionales como el BID, cuya presencia otorga la máxima calificación a los bonos de infraestructura: triple A estable. La seguridad jurídica y económica de pago íntegro y puntual tienen dos efectos centrales: el primero darle factibilidad cierta al proyecto, ya que de otra manera sería difícil obtener crédito a 30 años de plazo. El otro efecto es la reducción de la tasa de interés.

Esta garantía del BID nació con motivo de una obra vial en Perú. El Gobierno quería financiar a largo plazo una carretera de 960 km. entre el puerto norteño de Paita (Perú) y el puerto de Yurimaguas en el río de Huallagas, tributario principal del río Amazonas. El nombre oficial del proyecto es: Programa de Garantías Ramal Norte Eje del Amazonas – IIRSA. Número PE-L 1010.

La garantía del BID atrajo mayor competencia a la licitación para seleccionar a un concesionario privado en una asociación Público-Privada. Cuando se supo que un banco multilateral de desarrollo consideraba emitir una

Por eso la ley PROMITT establece en su artículo 9, segundo párrafo:


XIII.9. Garantía Triple A del BIDARTÍCULO 24º: Garantías del BID, BIRF u otras entidades financieras de crédito.Para facilitar el acceso de los concesionarios al mercado de capitales y reducir el costo financiero, el Poder Ejecutivo gestionará ante los organismos multilaterales de crédito, BID y/o BIRF u otras entidades financieras, el otorgamiento de garantías de cobertura puntual del I.M.G. y su evolución futura, en base a las hipótesis de crecimiento que adopte el Poder Ejecutivo en los pliegos de licitación. A tal efecto, autorízase al Poder Ejecutivo a otorgar las contragarantías necesarias y a suscribir los instrumentos legales pertinentes para que dichas garantías se tornen operativas. Los gastos y comisiones que demande la contratación de estas garantías serán consideradas como un costo de la concesión y abonadas por el concesionario hasta la venta del flujo de fondos al fiduciario y, a partir de ese momento, por el fiduciario con cargo al flujo de fondos de la T.R.O.S.A..Plazo del fideicomiso financiero.

Una de las principales restricciones que tienen los países en vías de desarrollo es la carencia de seguridad jurídica y la debilidad de sus instituciones. La envergadura de la fuga de capitales que registra nuestro país es una demostración palpable de que el ahorro existe y alcanza dimensiones considerables como lo demuestran los 67.304 millones de dólares que se escaparon del sistema desde 2007 y hasta el 30 de junio de 2011.

Una cuestión que la ley prevé, es la posible sustitución de combustibles propulsores del automotor. En tal supuesto, el Poder Ejecutivo está obligado a implementar un mecanismo que garantice que se cobre una tasa vial equivalente al valor energético de un litro de nafta. El otorgamiento de esta garantía de ingreso mínimo es un resguardo para proteger a los tenedores de bonos y procura asegurar que el Poder Ejecutivo sea diligente en la implementación del mecanismo de recaudación que corresponda al tipo de combustible nuevo. Hay que tener presente que la TROSA no es un tributo que grava el combustible en sí, sino que el combustible está sirviendo de vehículo y unidad de medida de una tasa que está pagando el servicio vial. Por lo tanto, si un combustible reduce su consumo por la aparición de un sustituto, este sustituto debe tributar el mismo gravamen proporcionado a su aptitud propelente.


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Una de las características centrales de este sistema es que la garantía se suscribe al momento de firmarse el contrato; pero recién se hace exigible u operativa cuando el contratista concluye el trabajo y la obra es habilitada por la autoridad estatal. Con ello se logra que el contratista asuma totalmente el riesgo de completamiento (completion risk) que nosotros denominamos “terminativa”, que es uno de los problemas cruciales de nuestro país. Se inician muchas obras que no se concluyen y cuya rentabilidad social es por lo tanto nula. Este sistema asegura que cuando la garantía entra en vigencia se dispone de un activo concluido y útil que está brindando servicio a la comunidad y está generando un flujo de fondos para su repago ya sea peaje directo o indirecto.

El sistema prevé que el BID recibirá contragarantías del Gobierno recipiendario. Lo cual significa que si se produce algún incumplimiento el BID paga al contratista o al tenedor de bonos y simultáneamente debita el importe en la cuenta corriente del Estado incumplidor. En tal supuesto, esta porción garantizada se convierte en un préstamo ordinario (sin penalidades) del BID al Gobierno.

garantía para apoyar el financiamiento, el número de proponentes aumentó de dos a nueve. La garantía generó más competencia y redujo los costos, ayudando a los inversionistas a conseguir financiamiento adicional en los mercados internacionales. Esta garantía del BID está apoyando pagos anuales diferidos del gobierno peruano, a 20 años, con una comisión anual equivalente a 25 puntos básicos (un cuarto del uno por ciento) La obra ya esta concluida.

Posteriormente, el mismo sistema fue aplicado en Chile, Colombia y México para financiar obras viales.

Capítulo Cuarto:

Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del PROMITT son verdaderas concesiones de obra pública

Capítulo Cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del Promitt son verdaderas concesiones de obra pública

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CAPÍTULO CUARTO:LOS CONTRATOS CELEBRADOS DENTRO DEL PLEXO NORMATIVO DEL PROMITT SON VERDADERAS CONCESIONES DE OBRA PÚBLICA.

I. Elementos esenciales de la concesión de Obra Pública

La concesión de obra pública es ante todo un modo de ejecución de una “obra pública” con todas las características del contrato de obra pública tradicional.

La diferencia central es que el contrato de obra pública tradicional tiene un precio cierto fijado en el contrato que constituye el precio de la obra. Dicho precio es pagado directamente por el Estado con recursos presupuestarios. El precio tanto puede pagarse al contado como a plazos. Pero en ambos casos es un monto cierto a ser desembolsado directamente por el Fisco.

En cambio, en la concesión de obra pública no existe un precio cierto a ser pagado por el Estado sino un derecho a la explotación de la obra por un tiempo determinado y la potestad de cobrar a los usuarios un importe preestablecido, que tanto puede ser una tasa como una tarifa.

Este derecho o potestad a cobrar una tasa de los usuarios reemplaza el pago directo del Estado que se limita a dar un permiso o “concesión” para que el privado construya la obra y luego la explote investido de una facultad de cobrar una tasa o tarifa con carácter coactivo a los usuarios directos o indirectos según lo defina la norma legal. En un esquema puro de concesión de obra pública el Estado no realiza ningún aporte de fondos presupuestarios para la ejecución de la obra cuyo costo total es afrontado íntegramente por el concesionario y luego recuperado directamente con tasas o tarifas al público.

Como veremos en el punto 3 el contrato se convierte en aleatorio porque el monto definitivo a percibir por el concesionario no está estipulado de antemano sino que depende de un acontecimiento incierto como es el consumo de combustible, durante el plazo de la concesión.

La ley PROMITT prevé en su artículo 20 que el concesionario financie el costo total de la obra adjudicada.

I.1. Financiación de las obras - Crédito puente - Ausencia de avales financierosARTICULO 20º: El financiamiento del costo total de la construcción de la R.F.A. hasta el momento de su habilitación al tránsito, estará a exclusivo cargo de las empresas concesionarias quienes utilizarán a tal efecto recursos propios u obtenidos mediante el crédito en cualquiera de las formas que autorice la legislación vigente. En todos los casos, sin avales financieros del Estado Nacional.

La inversión realizada por el concesionario será recuperada con una tasa vial denominada TROSA Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas que recién comenzará a cobrarse después de terminado cada tramo de obra, conforme al artículo 7°:

I.2. Retribución del concesionario.ARTICULO 7°: Las empresas concesionarias serán retribuidas mediante un sistema de peaje indirecto consistente en una Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, en adelante T.R.O.S.A, que comenzará a percibirse simultáneamente con la habilitación efectiva al tránsito de cada tramo.

La naturaleza jurídica de la TROSA aparece definida en el artículo 8:

ARTICULO 8°: La T.R.O.S.A. tendrá vigencia en todo el territorio de la República Argentina y regirá en los términos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artículo 3° y tendrá las siguientes características esenciales:a) La T.R.O.S.A. constituye una tasa por servicios públicos, retributiva de la inversión privada previamente realizada por los concesionarios y como contraprestación de las nuevas obras y servicios viales generados por dicha inversión privada.

Como modo de otorgar seguridad jurídica al concesionario y posibilitar la cesión del flujo de fondos a los inversores de largo plazo (normalmente los adquirentes de bonos de infraestructura) se le otorga al concesionario la propiedad

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del flujo de fondos en el mismo artículo 8 con facultad expresa de poder ceder tales derechos.b) Los concesionarios serán los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A, el que integrará el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al tránsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.

II. Contrato complejo

La figura de la concesión tiene vasta repercusión económica en la forma como se reparten las cargas y se distribuyen los riesgos que consideraremos a continuación en relación directa a la ley PROMITT.

II.1. La primera consecuencia es que se trata de un contrato complejo en cuanto se integra con dos situaciones diferenciadas : primero, la construcción de la obra en sí; y segundo, la entrega al concesionario para su explotación a fin de que recupere su inversión mediante el cobro de una tasa o tarifa al usuario. A tal efecto el Estado delega o inviste al concesionario de una potestad jurídica para gestionar y operar el servicio público y cobrar el importe establecido, en forma de tasas o tarifas. Esta segunda parte se convierte en una concesión de servicio público ya que el Estado encomienda a una persona –individual o jurídica privada o pública- por tiempo determinado, la organización y el funcionamiento de un servicio público; dicha persona llamada “concesionario”, actúa a su propia costo y riesgo, percibiendo por su labor la retribución correspondiente, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios o en subvenciones y garantías otorgadas por el Estado, o en ambas cosas a la vez. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, III-B, n° 1147.

En el caso del PROMITT el concesionario debe construir la obra y luego tiene la concesión por 30 años siendo titular del flujo de fondos derivado de la TROSA que cobra directamente del público usuario efectivo o potencial de la obra.

Siendo el concesionario el propietario del flujo de fondos, lo percibe directamente del usuario sin ingresar en ningún circuito estatal sea presupuestario o de fideicomisos. Por lo tanto no existe una relación de acreedor-deudor con el Estado, sino que los deudores obligados al pago son los 9 millones de automotoristas que cargan combustible y quienes se sumen en el futuro. Las empresas petroleras cumplen el mismo rol de las cajeras en el puesto de peaje ya que cobran por cuenta del concesionario con la obligación legal de ingresar los fondos en el plazo perentorio de cinco días.

Agentes de percepción de la T.R.O.S.A.ARTICULO 12°: Desígnanse agentes de percepción de la T.R.O.S.A a las empresas refinadoras e importadoras de los combustibles que se mencionan en el artículo 9°, las cuales percibirán la misma en el acto de transferir por cualquier título a terceros los productos referidos, debiendo depositar el importe de la T.R.O.S.A con más la actualización por el I.C.C dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a su percepción, en la cuenta abierta a tal efecto por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A. Estas obligaciones tendrán el carácter de cargas públicas no retribuíbles.

La propiedad sobre el flujo de fondos se extiende a todo el período de la concesión según el artículo 13:Duración de la concesión - Prórroga de la T.R.O.S.A..ARTICULO 13°: El plazo de las concesiones será fijado por el P. E. de modo de brindar al concesionario o fiduciario la percepción del flujo de fondos de la TROSA por 30 años y para cada tramo. Si cumplido dicho plazo no se hubieren cancelado íntegramente los BONOS DE INFRAESTRUCTURA, la concesión será prorrogada de pleno derecho por el tiempo necesario para lograr la cancelación total de dichos bonos.

De lo expuesto se deduce que los contratos celebrados como consecuencia de la ley PROMITT cumplen con las condiciones esenciales propias de la concesión de obra pública ya que la obra es ejecutada con fondos propios del concesionario y luego la inversión se recupera con una tasa vial que se percibe directamente de los usuarios sin ingresar a ningún circuito estatal presupuestario o de otra índole.


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III. Carácter aleatorio de los contratos de concesión celebrados en base a la ley PROMITT

Una parte de la doctrina considera que el contrato de concesión reviste la calidad de aleatorio pues el resultado de la explotación depende de un acontecimiento incierto como es la recaudación de ingresos durante el plazo de la concesión.

Según el artículo 2051 del Código Civil:Los contratos serán aleatorios, cuando sus ventajas o pérdidas para ambas partes contratantes, o solamente para una de ellas, dependan de un acontecimiento incierto.

En el caso del peaje directo o tradicional la incertidumbre está determinada por el caudal de tránsito. Existe certeza en cuanto al monto de la tasa de peaje y también que nadie podrá cruzar la estación de peaje sin pagar el importe correspondiente. En el caso del peaje indirecto creado por el PROMITT el monto de la tasa es un dato cierto y conocido; también es seguro que quien carga combustible deberá abonar la tasa vial porque la misma está incorporada al precio del combustible.

Ello ha llevado a sostener que no existe en este último caso, aleatoriedad.

La situación es similar a la del peaje tradicional: se conoce el monto de la tarifa y se sabe que todos los que incurran en el acto gravado pagarán la tasa estipulada al comprar combustible. Pero se desconoce la cantidad de combustible que se venderá.

De este modo el artículo 9 de la ley PROMITT fija el monto de la tarifa y su aplicación sobre todo tipo de combustible propulsor del automotor:

ARTICULO 9°: La T.R.O.S.A. se fija en dos centavos y medio de peso ($ 0,025) de poder adquisitivo al 31-03-08 con más la actualización del artículo 10 y el impuesto creado en el artículo 29 de la presente ley, por cada litro de combustible líquido o metro cúbico de G.N.C mencionados en el párrafo siguiente y por cada módulo de 1.000 kilómetros de longitud de la R.F.A, terminado y habilitado al uso público por la autoridad de aplicación.


Los sujetos obligados al pago de la T.R.O.S.A serán los adquirentes por cualquier título de los combustibles mencionados en el párrafo anterior.

La recaudación de la T.R.O.S.A deberá ser depositada por los agentes de percepción en la entidad Bancaria designada por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A.

Pero subsiste un acontecimiento incierto de la mayor importancia ya que no se conoce de antemano la cantidad de litros de combustible que se ha de vender en el futuro abarcando un periodo de 30 años.

La Fundación Metas Siglo XXI ha hecho una prolija investigación sobre el consumo de combustible en los últimos 50 años que muestra una gran variabilidad del consumo por lo que es imposible conocer de antemano su evolución y mucho menos para un período de 30 años. Dicha investigación se apoya en estadística oficial confeccionada por la Secretaría de Energía.

Pero hay un hecho incierto que es decisivo: el volumen de combustible vendido que es variable por distintas circunstancias:a) nivel de actividad económica;b) cantidad de autos incorporados a la circulación;c) cantidad promedio de kilómetros que realiza cada vehículo;d) nivel de consumo de los motores en función de la evolución de la tecnología para reducir el

consumo de combustible que es también un dato incierto.

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En un lapso de 50 años, hubo incremento de consumo en 40 años y reducción en 10 años. Los incrementos anuales oscilaron entre un máximo del 21% en 1961 y un mínimo del 4 por diez mil en 1990. Las declinaciones variaron entre un máximo del 9.% en 1985 y un mínimo del 2,2 por diez mil en 1981.

El gráfico muestra la variación medida por décadas. En la década del 61-70 el incremento fue del 103% mientras que en la década 1981-1990 la caída registrada fue del 10%.

Fuente: Secretaría de Energía de la Nación

25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

Año

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Cuadro 17: Variación porcentual de la cantidad de Combustible Consumido


Cuadro 18: Consumo de combustible. Variación porcentual entre el primer y el último año de la década.

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

-20%1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010

103%

38%

-10%

32%29%


93

El gráfico es ilustrativo sobre las fuertes fluctuaciones registradas a lo largo de 50 años.

Como conclusión podemos afirmar que los contratos de concesión que se celebren dentro del plexo normativo de la ley PROMITT son contratos de riesgo o aleatorios porque el resultado final de la operación depende de un acontecimiento incierto constituido por el volumen consumido de combustible a lo largo del periodo de concesión.

IV. Garantía de mínimo de ingreso

Las grandes inversiones comprometidas en la ejecución de obras públicas y la aleatoriedad del ingreso futuro a lo que se suman los frecuentes fracasos en el pronóstico de ingresos en el peaje directo o tradicional, han hecho necesaria la intervención subsidiaria del Estado que suele garantizar un umbral mínimo de ingreso para asegurar el equilibrio de la ecuación económica y prevenir el colapso de la concesión que siempre implica un proceso de conmoción social asociado a la prestación de un servicio público esencial. Como se trata de un servicio público indispensable la defección del concesionario privado provocaría que el Estado se haga cargo directamente de la prestación del servicio que no era el fin perseguido al otorgarse la concesión.

La garantía debería cumplir estas dos condiciones:Que sea claramente subsidiaria o complementaria ya que el “subsidio” es una ayuda o complemento que no puede reemplazar al principal responsable que es el concesionario. Caso contrario, se desnaturaliza la esencia de la concesión de obra pública como ocurrió con los casos del Puente Rosario-Victoria y la autovía 2. En ambos casos el total de la inversión se hizo con subsidios estatales.

En segundo lugar, la garantía opera después que la obra está concluida con la inversión del concesionario y prestando regularmente el servicio público.

25.000.000.000

20.000.000.000

15.000.000.000

10.000.000.000

5.000.000.000

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

Cuadro 19: Consumo de combustible. Cantidad de Litros vendidos.


94


Supone como condición previa que el concesionario haya culminado con éxito la primera etapa de su responsabilidad que es construir la obra.

El artículo 23 crea la garantía de ingreso mínimo que tiene carácter subsidiario ya que se limita a completar el faltante que pudiera presentarse por mermas del tránsito estimado por el propio estado.

Esta solución es habitual en las concesiones de peaje directo como ha ocurrido en autopistas interurbanas en Chile. En tal sentido el artículo 23 dispone:

ARTÍCULO 23°: Ingreso Mínimo Garantizado (I.M.G)El flujo de fondos generado por la TROSA asignada a cada concesión, será garantizado por el Estado Nacional, por todo el plazo de vigencia de la concesión, por medio del I.M.G, cuyo importe se determinará multiplicando el monto de la TROSA asignada por el consumo de los combustibles registrado a nivel nacional, según se detalla en el artículo 9º y tomando como base la proyección de crecimiento que el Poder Ejecutivo establezca en los pliegos de licitación. La garantía del I.M.G abarcará la TROSA con más el reajuste por el I.C.C conforme al artículo 10º.

Como señala Marienhoff (citado ut supra), en esta segunda etapa de la concesión que corresponde a la explotación del servicio público, el concesionario, actúa a su propio costo y riesgo, percibiendo por su labor la retribución correspondiente, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios o en subvenciones y garantías otorgadas por el Estado, o en ambas cosas a la vez. Tratado de Derecho Administrativo, III-B, n° 1147.

La presencia de tales subvenciones o garantías constituidas por el mínimo de ingreso no cambian la naturaleza jurídica del contrato de concesión de obra pública ni su cualidad de aleatorio porque la garantía de mínimo de ingreso sólo abarca el umbral mínimo como su nombre lo indica. Pero el resultado final de la operación y explotación de la obra sigue dependiendo de un acontecimiento incierto cual es el consumo de combustible.

V. Conclusión

Los contratos que se celebren dentro del plexo normativo de la ley PROMITT para la construcción y explotación de la Red Federal de Autopistas son verdaderas concesiones de obra pública porque cumplen con las condiciones que a continuación se definen:

a) El recupero de la inversión adelantada por el concesionario para construir la obra se cobra directamente del usuario potencial de automotor por tener a disposición el uso de la obra debiendo por tal motivo pagar la Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas (TROSA) cada vez que incurra en el acto tipificado por la ley como hecho imponible que es la carga de combustible propelente del automotor.

b) El contrato resultante de la ley PROMITT tiene carácter aleatorio porque el resultado final de la explotación depende de un acontecimiento incierto cual es el volumen de consumo de combustible gravado. Las estadísticas oficiales del consumo de los últimos 50 años demuestran claramente la variabilidad del consumo de combustible.

c) El otorgamiento de una garantía de mínimo de ingreso no altera la naturaleza de la concesión ya que la misma tiene carácter subsidiario o accesorio y se aplica después que la obra ha sido habilitada con la inversión realizada exclusivamente por el concesionario.

Capítulo Quinto:

El sólido fundamento económico del proyecto PROMITT

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CAPÍTULO QUINTO: EL SÓLIDO FUNDAMENTO ECONÓMICO DEL PROYECTO PROMITT

I. Situaciones distintas requieren soluciones distintas.

Situaciones distintas requieren soluciones distintas. Quien está falto de peso necesita comer más y quien está excedido, menos. Esta reflexión es una obviedad que se impone a la razón sin grandes esfuerzos. Sin embargo cuando hablamos del tránsito, esto no parece entenderse tan fácilmente. El tránsito en nuestro país presenta situaciones opuestas y en ambas funciona mal, con gran despilfarro de recursos no renovables: vidas, combustible y tiempo.

Como dice William Vickrey, Nobel de Economía, 1996:En ninguna área importante de la economía, la forma de tarifar el servicio es más irracional, más anticuada y tan proclive a inducir despilfarro como ocurre en el transporte urbano. No existen tarifas diferenciadas por hora pico y el precio de algunos modos de transporte es irrisorio con respecto a otros. La Tarifación del Transporte Urbano y Suburbano, William Vickrey, Universidad de Columbia.

Podemos individualizar dos escenarios claramente diferenciables. El tránsito de la región metropolitana y el de las rutas del interior. En la región metropolitana, el tránsito es obeso y la congestión se agrava día a día con caudales sorprendentemente elevados. La Panamericana registra 338.906 vehículos/día. Hay que adelgazarlo. En tanto en el interior del país la situación es opuesta y el tránsito es insuficiente. Hay que engordarlo. Es suficiente hacer unos pocos kilómetros en la ruta nacional 8 pasando Pilar, para encontrar que el tránsito bajó al 2%. Apenas 7.750 vehículos/día.

Para modificar esta situación los incentivos económicos tienen que estar alineados con la conducta social que se desea inducir. Si queremos incentivar el tránsito en el interior no hay que disuadirlo con peajes onerosos. Más tránsito en el interior significa más producción, más comercio, más intercambio y más turismo. En suma: más PBI y más riqueza para la comunidad. Los peajes elevados provocan derrames del tránsito hacia rutas secundarias que no están preparadas para canalizar ese tránsito con eficiencia y seguridad. Se produce una clara pérdida de rentabilidad social. Por ello, las autopistas del interior deben ser libres de peaje directo. Esta es la razón básica que justifica la tasa o tarifa sobre combustible que usan con éxito países como Alemania y Estados Unidos. En este caso se aplica la teoría económica de los bienes públicos conforme a la tipificación de Paul Samuelson y dentro de éstos los bienes club como los denomina James M. Buchanan. Esta teoría sostiene que cuando los bienes no son rivales se pueden disfrutar en común sin que ello implique sustraer o privar del consumo a ninguno de los otros individuos. En tales casos el costo del usuario marginal es cero y carece de sentido económico cobrarle por el uso.

Especialmente cuando existe una razón de interés general para que la instalación sea utilizada por todos para abatir la tasa de sinietralidad vial que hoy,según la Organización Mundial de la Salud, constituye una pandemia mundial con 1.250.000.- muertes por año.

Cada minuto mueren dos personas en algún lugar del globo terráqueo por accidentes de tránsito.

Como dicen en Alemania, si la comunidad hizo el esfuerzo de construir autopistas, es para que las utilicen todos con el fin principal de reducir drásticamente la siniestralidad vial que disminuye un 87% en las autopistas inteligentes. La rentabilidad social será mayor cuanto mayor sea el porcentaje de tránsito absorbido por la red de autopistas.

En el otro extremo, aparecen la congestión urbana y las revolucionarias teoría de William Vickrey que utiliza la formidable herramienta disuasiva del peaje para adelgazar el flujo vehicular y adecuarlo a las reales posibilidades de la vía de tránsito. En este caso, cada nuevo usuario que se agrega inflige un costo adicional a todos los demás

Capítulo Quinto: El sólido fundamento económico del proyecto Promitt

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usuarios porque está contribuyendo a empeorar las condiciones de congestión. A diferencia de los bienes públicos o bienes club, que pueden ser utilizados por un número ilimitado de usuarios sin costo adicional para el usuario marginal, en un escenario de congestión cada nuevo usuario origina a los restantes un alto costo de combustible despilfarrado, tiempo perdido y mayor siniestralidad. Como la situación es opuesta hay que aplicar peajes con tarifas variables según la hora pico (congestión pricing) con un objetivo explícitamente disuasorio para inducir un cambio de conducta que beneficie a la sociedad en su conjunto.

Veremos ambas teorías y la forma como ambas se aplican con justeza a las necesidades del tránsito en nuestro país, respetando en forma ortodoxa las sólidas teorías económicas de James M. Buchanan, Premio Nóbel de Economía 1986 y de William Vickrey, quien recibiera el mismo premio en 1996.

II. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el caso de la R.F.A

Los reiterados fracasos del peaje interurbano tanto en nuestro país como el exterior demuestran que es una herramienta útil para casos limitados, porque resulta muy difícil aplicar mecanismos de mercado a un bien público.

No existe mecanismo más eficiente de asignación de recursos que el mercado libre. Naturalmente, siempre que estemos hablando de bienes de mercado como la coca-cola o las hamburguesas. Estos bienes se caracterizan por ser excluyentes y rivales en el consumo. Rival quiere decir que si otro se come una hamburguesa yo no puedo comer la misma hamburguesa y tengo que comprar otra, aunque sea igual a la anterior y con el mismo condimento.

Los bienes públicos como las carreteras, tienen una naturaleza distinta. Tienen baja rivalidad, es decir que pueden ser usados por todos sin necesidad de excluir a nadie. Samuelson ha definido los bienes públicos como bienes de consumo colectivo que todos pueden disfrutar en común. El consumo que realiza un individuo no implica que otro deba privarse de él. Por ende, muchos individuos pueden utilizar simultáneamente el bien colectivo. Este es precisamente el caso de la Red Federal de Autopistas , por su gran capacidad portante de tránsito. Como dice el Ingeniero argentino José Veniard planificador de la red de autopistas de China en la carta que dirige a Guillermo Laura el 26 de abril de 1998 (incluida en el capítulo primero, punto 13.1 El caso de China y el Ingeniero Argentino José Veniard):

Una infraestructura de transporte de bajos costos operativos y exceso de capacidad marginal es indispensable para el desarrollo económico sostenido.

La supresión del peaje directo optimiza la rentabilidad social de las autopistas porque las externalidades positivas derivadas de las mismas –reducción del consumo de combustible, mitigación de la siniestralidad vial en un 87% y ahorro de tiempo en los viajes- interesan a toda la comunidad y por lo tanto, excluir a algunos cuando esto no genera costos adicionales, implica dejar de aprovechar la rentabilidad social de la inversión realizada, porque una parte importante del tránsito es disuadido por el peaje y se derrama a rutas convencionales carentes de estos beneficios sociales.

III. La teoría de los bienes club

La R.F.A del proyecto PROMITT puede adscribirse a la moderna teoría económica de los “bienes club” desarrollada por James M. Buchanan que analiza la naturaleza de los bienes que ocupan una posición intermedia entre los bienes puramente públicos y los bienes puramente privados.

Dice Buchanan: El marco institucional implícito en la teoría económica neoclásica, incluida la teoría de la economía de bienestar, es un régimen de propiedad privada en que todos los bienes y servicios son utilizados o consumidos en forma privada (individual). Recién en las últimas dos décadas se han hecho serios intentos para ampliar la estructura teórica formal para incluir acuerdos de propiedad y consumo colectivo o comunitario. La “teoría pura de los bienes públicos” permanece en su infancia y los pocos modelos que han sido rigurosamente desarrollados son aplicables a los casos extremos o ubicados en los polos opuestos. Por ejemplo, en los textos fundamentales de Paul A.

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Samuelson, una aguda distinción conceptual se ha hecho entre aquéllos bienes que son “puramente públicos” y aquéllos que son “puramente privados”. No se ha desarrollado una teoría general que cubra todo el espectro de posibilidades de propiedad y utilización, que se extiende desde las actividades puramente privadas en un extremo a las actividades puramente públicas en el otro extremo.

Uno de los vínculos que está faltando es una “teoría de los clubs”, una teoría de la asociación cooperativa, una teoría que incluya como una variable a determinar la extensión o el alcance de los derechos de propiedad y de uso entre diferentes grupos de personas.

Tratándose de bienes privados puros, el consumo de un individuo automáticamente reduce el consumo potencial de otros individuos en una cantidad igual. Con bienes puramente públicos, el consumo de un individuo implica la posibilidad de idéntico consumo por parte de todos los otros. Para los bienes que se encuentran entre ambos extremos, esta distinción debe hacerse: bienes disponibles en la unidad de propiedad de la cual el individuo es miembro” y por otro lado “bienes finalmente disponibles para el consumo del individuo”.

Destaco esta expresión de Buchanan: “bienes disponibles en la unidad de propiedad de la cual el individuo es miembro” Es decir, que la capacidad de los bienes es acorde con la cantidad de socios que tiene cada club. En el caso de las autopistas ésta será adecuada para un parque automotor de 9 millones de automotores e, inclusive, del crecimiento de los próximos años. Pero no sería idónea para portar el tránsito de Estados Unidos con 230 millones de automotores. Por ello, la capacidad no rival está referida a un universo limitado de usuarios que son los que integran el club.

Los bienes reservados o bienes club no tiene rivalidad (hasta que llegan al punto de congestión) pero son excluibles. Al carecer de rivalidad participan de una de las condiciones esenciales de los bienes públicos ya que pueden ser disfrutados en común sin que el uso de algunos implique excluir a los demás. Pero, a diferencia de los bienes publicos puros admiten excluir a quienes no contribuyen a sostener el servicio. Sería el caso de una cancha de golf o la pileta de natación de un club que pueden ser utilizados por todos los socios de ese club, pero no por personas ajenas a la entidad.

En el caso del PROMITT, la primera parte está muy clara ya que el uso de las autopistas por parte de algunos no excluye a ninguno de los demás automotoristas a circular por ellas. No existe rivalidad entre ambos. Ello es así hasta que se alcance el punto de congestión. Como veremos más adelante, esta situación recién comienza a aparecer al final de la concesión a treinta años, porque la capacidad de la R.F.A. garantiza un buen nivel de servicio durante todo el plazo del contrato. Ello sin perjuicio que se encuentran previstas las ampliaciones sin necesidad de demoler los puentes.

Queda entonces la segunda cuestión. ¿Cómo haremos para excluir a quienes no han pagado el peaje indirecto si no hay barreras de portazgo ni cabinas de peaje? Muy simple: todos los vehículos que están circulando están consumiendo carburante y por lo tanto al cargar el tanque ya han pagado la TROSA y están legítimamente habilitados a transitar porque ya han abonado la “cuota social”.

IV. El concepto correcto de usuario

Esta teoría nos permite entender mejor el concepto de “usuario”. Tendemos a considerar usuario únicamente a la persona que está circulando por la autopista en ese momento. Pero si aplicamos la teoría de los bienes club, el usuario adquiere un concepto más amplio y más acorde con la naturaleza económica del servicio vial cuya prestación tiene un costo preponderamente fijo. Del mismo modo que el socio de un club es socio o usuario mientras no se desvincule de la institución, el usuario del automotor es tal por “tener a disposición” la instalación fija que puede usar el cualquier momento. En un caso será la cancha de golf o la pileta del club; en otro la autopista. El socio del club no deja de ser socio cuando esté en su casa sin jugar al golf porque en todo momento tiene a disposición la facilidad. Lo mismo ocurre con la autopista. Y, en ambos casos, se da una circunstancia económica fundamental para entender la lógica del sistema. Instalaciones deportivas o autopistas cuestan por su mera existencia. El costo

Se logra así una solución cuasi perfecta para todos los interesados. Se asegura el pago del peaje indirecto sin necesidad de controles o barreras físicas que implican altos costos logísticos, detenciones molestas y riesgosas del flujo vehicular.


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no es causado por el uso efectivo sino por el uso potencial que es tener a disposición el servicio. El costo principal corresponde a la inversión realizada que hay que amortizar. Si, como ocurrirá en la R.F.A., se contrae una deuda de largo plazo con los bonistas, este costo de inversión está originado en la propia ejecución de la obra y no depende del caudal de tráfico. Los intereses hay que pagarlos siempre. De día o de noche (cuando casi no hay tránsito); en temporada baja o alta; a la hora pico o fuera de ella. Para que exista una consonancia o coherencia entre el tipo de costo del servicio vial que es preponderamente fijo y los ingresos, estos no pueden ser totalmente variables como ocurre con el peaje directo. Inclusive, los gastos de mantenimiento son, en buena medida, fijos. En todos los casos el pasto tiene que estar corto, la cartelería en buenas condiciones y el centro de tráfico funcionando. El peaje directo fracasa, entre otras causas, porque no puede asegurar un flujo permanente y estable que es lo que hace falta para no caer en default como les ocurrió a algunas autopistas de México, de California, de Australia y ahora, de España.

La teoría de los bienes club aplicada a las autopistas se ajusta perfectamente a la naturaleza del costo que es fijo en un 85 % correspondiente a la amortización de la inversión y al servicio de la deuda. Y por el 15 % restante como vimos, en buena medida es también fijo.

La otra concordancia importante surge del concepto de la TROSA que, por ser una tasa de servicios se paga por tener a disposición un servicio, se esté usando en ese momento o no, como vimos al tratar los servicios de agua y cloaca, la recolección de residuos, el alumbrado público, o la pavimentación de calles. Preguntamos: el usuario de agua ¿sigue siendo usuario cuando tiene la canilla cerrada? El usuario de cloaca ¿Continúa siendo usuario cuando no está arrojando detritus al sistema? En la recolección de residuos ¿es acaso usuario exclusivamente en el momento preciso en que está sacando la bolsa de residuos a la vereda? ¿Acaso no sigue siendo usuario todo el día cuando está generando residuos sólidos que acumula en el cesto de desperdicios? ¿Qué ocurre cuando se va de vacaciones? Acaso no continúa pagando todos los servicios que tiene a su disposición y aún cuando pueda demostrar que no los usa. ¿Cuál es la lógica y la justicia de este sistema y por qué nadie los objeta? Porque todos estos servicios tienen un costo fijo para ponerlos a disposición y si el usuario no los pagara a través de una tasa fija no condicionada al uso efectivo, el servicio, simplemente, no existiría.

El caso extremo es el del frentista que aún no está conectado al servicio de agua y cloaca. ¿Debe pagar cuando en realidad está en la imposiblidad física de usar el servicio? El tema fue resuelto con buen criterio por la Corte Suprema hace 130 años con las tasas de saneamiento de Obras Sanitarias. El criterio fue muy simple: si el caño pasa frente al terreno del propietario debe pagar porque la inversión ya se hizo y los usuarios reales o potenciales deben pagarla. ¿Significa acaso que lo deben pagar todos los habitantes del país como si fuera un impuesto? No. Para que la tasa sea exigible hay que ser propietario de un terreno frente al cual se haya tendido el caño. Es decir, el concepto de usuario abarca sólo a los que tienen la posibilidad cierta de usar el servicio porque el caño ya está instalado y lo único que tienen que hacer es conectarse a la red (aún cuando no lo haya hecho todavía). Los que no son propietarios de lotes no tienen obligación de pagar. Esta es la diferencia esencial, como hemos visto, entre el impuesto y la tasa. Esta última sólo es obligatoria cuando el servicio está disponible y el usuario se encuentra en una situación tal que puede usar efectivamente el servicio. Es lo que ocurre con las autopistas: primero tienen que estar construidas y habilitadas Pero además,y esto es tan esencial como lo primero, el usuario debe tener la posibilidad cierta de usarla, porque tiene un automotor y además ha cargado carburante para impulsar el vehículo.

Si estas dos condiciones no se cumplen no hay nada que pagar. Este fenómeno puede explicarse tanto por la teoría de los bienes club de Buchanan como por la jurisprudencia de la Corte sobre la obligación de abonar la tasa tanto por el uso efectivo o potencial.

V. Número óptimo de socios que utilizan los bienes club

Buchanan plantea el número óptimo de socios que utilizarán los bienes club y los que contribuirán a su mantenimiento. Cuando se trata de bienes públicos puros, lo correcto es que sean pagados por todos por medio de impuestos. Por ejemplo, la defensa nacional. En cambio, existen otros bienes públicos como las carreteras que no son utilizados directamente por todos porque algunos habitantes no tienen auto. En tales supuestos, lo ideal es que lo aproveche el mayor número de personas que sean usuarios efectivos o potenciales del servicio vial. Es decir, que detentan un automotor y cargan carburante. Las personas que no tienen por el momento automotor no deben tributar. Esto es importante en nuestro país en que la mitad de la población carece de automotor. No resulta coherente que paguen un servicio que no pueden aprovechar como propone el informe Solanet con el subsidio propuesto de 10.453 millones de dólares que provendrán de rentas generales del Estado y será pagados por todos. Buchanan distingue tres situaciones para definir el número óptimo de socios:

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Destaco este concepto de Buchanan: “La cuestión central en esta teoría de los bienes club es establecer el número de socios, es decir, el tamaño de arreglo más deseable para compartir el costo y la utilización del bien”.

Esta última teoría de los bienes club se adapta con justeza al PROMITT ya que se alcanza un número grande de socios - nueve millones- pero ningún habitante que carece de vehículo paga La capacidad portante del sistema vial es suficiente para ofrecer un buen servicio sin congestionamiento. El sistema tiene total elasticidad para lograr la sistemática incorporación de los nuevos socios y dar de baja a los que dejan de ser dueños de automotor. Se logra así el máximo maximorum compatible con la equidad.

Este sistema tiene ventajas para todos. Los que aún no son socios porque están exentos de aportes y los que ya lo son porque la incorporación permanente de nuevos aportantes hará que el costo fijo se distribuya entre un mayor número y abaratará el servicio al conjunto. En el caso del parque automotor está creciendo a razón de 750.000 por año y se estima que hacia la próxima década alcanzaremos los 20 millones de unidades. La escala ayuda a la factibilidad. Imaginemos lo que hubiera costado la red cuando teníamos 300.000 automotores como ocurría en 1932. Hubiera sido totalmente inviable. Hoy con treinta veces más vehículos es factible. Pero dentro de una década será aún mas fácil de sostener porque el número de aportantes al club será el doble. Y el costo de ofrecer el servicio será básicamente el mismo, porque estaremos lejos del punto de congestión.

Señala Buchanan:La incorporación de socios a un grupo puede, y normalmente hará, que baje el costo del bien para cualquiera de los socios. Mientras mayor sea el número de socios de un club de golf más bajos serán los derechos que pagará cada uno de los miembros, partiendo de una específica cantidad de instalaciones disponibles por unidad de tiempo. Esto permite derivar, partiendo de la función de costo beneficio, criterios para establecer la condición marginal para obtener la optimización en relación al consumo de cada bien.

VI. Ingreso y egreso del sistema

Para ingresar a un club social o deportivo hay que realizar una serie de trámites: llenar formularios, conseguir la presentación de dos socios , pagar una cuota de ingreso, adjuntar dos fotos tamaño carnet y, en ciertos casos, verse obligado a esperar a que exista una vacante ingresando en una lista de espera.

Nada de eso ocurre con las autopistas. Para ingresar al sistema hay que tener auto y cargar combustible. No hay que llenar ningún formulario, ni pedir recomendaciones, y el ingreso es automático e irrestricto. Naturalmente hay que estar legalmente habilitado para conducir con el carnet habilitante y haber comprado combustible. Junto con el combustible se está pagando el derecho (fee) o “cuota social” exigido para poder circular por la R.F.A. Este sistema se denomina peaje indirecto por la estrecha relación que existe entre el pago de la tasa y el uso de la infraestructura. Este es el sistema de costeo de las carreteras más utilizado en el mundo. Y algunos países como Alemania lo utilizan en forma exclusiva.

Para salir del club lo único que hay que hacer es vender el auto y dejar de usar combustible.Tanto el alta como la baja del club es automática y exenta de todo trámite. No tiene ningún costo de transacción, ni para el socio ni para la entidad.

1) Bienes públicos puros : número infinito de socios;2) Bienes puramente privados: una persona única (ej. la hamburguesa) o una unidad familiar. (ej. la vivienda)3) Bienes club: establecer el número de socios más adecuado para compartir el costo y la utilización posible.


101

VII. Estatuto

Toda asociación o entidad tiene un contrato social o estatuto que regula sus condiciones de funcionamiento y las relaciones de los socios con la entidad. El estatuto no se negocia con cada uno de los socios sino que es un plexo regulatorio al cual se adhiere cada uno de los nuevos socios cuando firma la solicitud de admisión. Se trata de un contrato de adhesión que es característico de todos los servicios públicos que tienen un número considerable de participantes.

Las obligaciones del usuario son:

a) Acatar las indicaciones de las autoridades de aplicación de la R.F.A.b) Cumplir con las exigencias de estado del vehículo, licencia de conductor y respeto de las normas de tránsito.c) Pagar la tasa o tarifa que hace las veces de cuota social, según veremos a continuación.

VIII. “Cuota social”

Todos los clubs se sostienen con la cuota social que abona periódicamente cada uno de los socios. Esta cuota da derecho al uso de las instalaciones comunes.

En el caso de la R.F.A cada uno de los usuarios debe abonar la tasa o tarifa que hace las veces de la cuota social. La cuota se abona en forma conjunta con el combustible.

La ley PROMITT regula cuidadosamente esta cuestión central. Fija el monto de la tasa y garantiza que la misma se convierta en un pago directo al prestador del servicio evitando el desvío de los fondos.

La ley establece:a) La naturaleza jurídica de la TROSA, que no es un impuesto sino una tasa que retribuye un servicio público que

se encuentra disponible para el usuario, con una obra concluida y habilitada.

b) La propiedad del flujo de fondos originado por la TROSA que se encuentra en cabeza del concesionario ingresando directamente a su patrimonio para recuperar la inversión realizada previamente.

c) La facultad del concesionario de ceder o titulizar el flujo de fondos transfiriéndolo en propiedad a un tercero como puede ser el tenedor de los Bonos de Infraestructura. Mediante la colocación de Bonos el concesionario puede cobrar al contado la obra ya realizada para contar con capital para encarar el tramo siguiente.

d) El monto de la TROSA es fijo en centavos de peso. Este monto fijo sólo puede modificarse por otra ley. Naturalmente, está expresado en moneda de poder adquisitivo constante en base al índice de precios de la construcción. La ingeniería financiera del proyecto esta “calzada” para evitar defaults. Tanto el flujo de fondos de ingreso, como los bonos de infraestructura, están ajustados por el mismo índice.

e) La TROSA es recaudada por las compañías petroleras que prestan este servicio en la misma forma que vienen

En el caso de la R.F.A el plexo normativo es la ley PROMITT que regula las relaciones de los usuarios con el ente prestador del servicio denominado Autoridad de la Red Federal de Autopistas. Allí se establecen los derechos y obligaciones de los usuarios.Los derechos son:a) El acceso irrestricto a la R.F.A, en el momento en que lo consideren oportuno, exentos de peaje

directo.b) Derecho a un nivel de servicio de excelencia en condiciones de confort, seguridad y velocidad. c) Derecho a las prestaciones que brinda el Centro de Control de Tráfico: vigilancia en tiempo real,

radarización integral, advertencia de condiciones climáticas adversas, y auxilio de emergencia.d) Derecho a la integralidad de la red que deberá ser construida previamente al cobro pleno de

la tasa o tarifa.

102


recaudando el impuesto al combustible desde 1932. Simplemente que ahora deberá desdoblar el importe retenido en dos partes: la TROSA que debe ser depositada en la cuenta del concesionario y el impuesto en la cuenta del Estado.

f) La recaudación no tiene costo, mientras que recaudar el peaje cuesta el 20% del ingreso bruto. Es una pérdida neta para la sociedad porque su logística es compleja e improductiva.

g) La TROSA es pagada únicamente por quienes están en condiciones de usar la R.F.A. Quienes carecen de automotor nada pagan porque no son socios del club.

IX. Control de exclusión

En todos los clubes hay que exhibir el carnet para ingresar a las instalaciones. Por su parte, la institución tiene el costo de controlar el acceso. En las autopistas de peaje directo este control se realiza en las estaciones de peaje. Nada de esto ocurre en la R.F.A. que es de libre acceso y circulación. Se ahorra toda la logística improductiva de los controles. Desaparecen las cabinas de peaje o barreras de portazgo. Y el sistema logra un nivel de eficiencia óptimo porque el que circula está consumiendo combustible y por ende ya pagó el tributo que legitima su uso.

La posibilidad de ejercer la exclusión de los usuarios que no han pagado la “cuota social” es esencial para asegurar la sustentabilidad económica del sistema. Los bienes públicos puros carecen de exclusión y esto impide cobrar a los usuarios y obliga a costearlos con impuestos generales pagados por todos inclusive quienes no tienen posibilidad de uso.

Uno de los problemas más serios de los bienes públicos y también de los bienes club, es el control de los free riders o polizones que utilizan la facilidad y no contribuyen a su sostenimiento. El ejemplo que propone Buchanan es el faro que es aprovechado por todos los navegantes sin contribución alguna. El sistema de control sería poco eficiente y de alto costo ya que habría que poner barcos guardacostas para cobrar una tasa a cada embarcación.

Señala Buchanan:La teoría de los bienes clubs aquí desarrollada se aplica en sentido estricto a la organización de sociedades o acuerdos de participación adonde la “exclusión” sea factible. Si en cambio, la “no exclusión” es una característica propia del suministro de bienes públicos, como ha sugerido Musgrave, la teoría de los bienes club tiene escasa relevancia.

Cuando los derechos de propiedad no se adaptan para obtener una “exclusión óptima” aparece el problema del free rider o polizón. Esta posibilidad sugiere la cuestión de los costos para garantizar el cumplimiento de los acuerdos de los socios. Si los individuos piensan que la exclusión no será totalmente factible, pueden tener la expectativa de lograr beneficios como free riders sin necesidad de convertirse en socios plenos aportantes al club, y puede resistir la aplicación de arreglos para garantizar el pago. Ello sugiere que un medio importante para reducir el costo de asegurar el cumplimiento voluntario está en permitir arreglos de propiedad más flexibles así como mecanismos de exclusión eficaces.

En suma: en este caso la cuota social del club está fijado por una ley del Congreso por la naturaleza de bienes públicos que tienen las autopistas.

“El mecanismo de exclusión eficaz” que postula Buchanan aparece resuelto en forma óptima en la R.F.A. Sin necesidad de incorporar costosos controles -como requiere el peaje directo- se logra excluir en forma absoluta a quienes no han pagado previamente la tasa. Los free riders no tiene cabida. Si está circulando es porque está consumiendo carburante y por ende al cargar el tanque ya abonó previamente la “cuota social” fijada por la ley que habilita el uso del bien club.


103

Recordamos que aplicación de la tasa no implica un encarecimiento del combustible porque se compensa con la disminución simultánea y correlativa del impuesto a los combustibles que hoy se paga.

XI. Propiedad del activo

De ordinario, los activos fijos de los clubes están a nombre de la institución. Inmuebles y equipamientos están inscriptos a su nombre y forman parte del inventario. El balance del club refleja el valor de estos activos.

X. El pago del “green fee”

Algunas de las instalaciones de los clubes tiene cargos diferenciales: el green fee que abonan los golfistas cada vez que utilizan la cancha, el carnet de pileta para quienes usan la piscina, el uso nocturno de las canchas de tennis por el consumo de electricidad, etc. Este pago es un diferencial que se abona además de la cuota social. Generalmente la cuota social cubre los costos fijos del club, mientras que los gastos variables se pagan con ingresos variables.

¿Qué ocurre con la R.F.A.? El informe Solanet cuestiona que el uso de la R.F.A. sea gratuito (página 7). En realidad el uso de la R.F.A es libre de peaje pero no es verdaderamente gratuito. Quienes circulan por la R.F.A han adquirido previamente combustible gravado con la TROSA y lo están consumiendo simultáneamente con el uso que realizan de la vía. El hecho de que el pago haya sido hecho junto con el combustible no altera la consecuencia económica del tributo que se abona. Este tributo no es despreciable; pero es razonable y puede ser pagado por el usuario, cosa que no ocurre con el peaje directo que deriva en tarifas prohibitivas del uso.

En el proyecto PROMITT un auto que haga un viaje de 1.000 km. entre Buenos Aires y Mendoza estará pagando aproximadamente 10 dólares cuando la R.F.A. esté completa. A su vez, un camión pesado que lleva 30 toneladas de carga útil estará pagando alrededor de 40 dólares. Cuatro veces más que el auto para compensar el mayor desgaste que ocasiona al firme o pavimento. En ambos casos, este pago diferencial obra como el pago del green fee de la cancha de golf y es un cargo variable que contribuye al mantenimiento.

Es destacable que la propiedad del activo correspondiente a la R.F.A nace con la inversión. Cada metro cúbico de hormigón que se vierte en la obra pasa automáticamente a ser propiedad del Estado Nacional por el principio de accesión (artículo 2571 del Código Civil) que establece que todo lo que se incorpora al suelo es propiedad del dueño del fundo. Esto implica una formidable ganancia de capital (capital gain) para el sector público. Sin necesidad de aportes presupuestarios, la inversión privada va incorporando activos estimados en 27.000 millones de dólares al patrimonio público. Desde luego esto no tiene nada de milagroso porque para ello el Congreso de la Nación debe crear la TROSA (Tasa Retributiva de la Obra y Servicio de Autopistas) que constituye un tributo y por ende un recurso público que posibilita el recupero de la inversión adelantada por el concesionario. Lo importante es que la RFA no depende de partidas presupuestarias y entonces no compite con el gasto corriente que por su gran rigidez y sus connotaciones sociales, termina desplazando las inversiones en Capital Social Fijo como las denomina con acierto Albert Hirschman, como es el caso de las autopistas.

XII. Capacidad del sistema

Hemos llegado al final de este análisis y sólo nos queda analizar las proyecciones futuras del sistema.

Como toda obra humana la R.F.A. tiene límites a su capacidad que nos marca un techo. La capacidad del sistema

¿Qué pasa con la R.F.A.? ¿Hará falta crear una entidad nueva integrada por todos los usuarios que serán propietarios de la R.F.A. como si fuera un club social y deportivo? En manera alguna. El problema ya está resuelto. Las carreteras son bienes públicos y desde 1932 su dominio se inscribe a nombre de Vialidad Nacional en los respectivos registros de la propiedad.

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no es ilimitada. En algún momento se alcanzará el punto de congestión y la teoría de los bienes club dejará de ser aplicable. Porque el uso del bien pasará a ser “rival”y cada usuario que se incorpore al flujo vehicular aumentará los costos de transporte al resto, porque todos estarán disputando un espacio insuficiente para quienes pretenden usarlo simultáneamente. Corresponderá a las autoridades del club –el Congreso de la Nación- tomar la decisión de ampliar la capacidad del sistema con nuevas inversiones para que el bien admita el uso universal con un buen nivel de servicio. Esta decisión deberá tomarse con la antelación necesaria para prevenir la congestión.

Analicemos primero cuándo se producirá esta saturación y en segundo término analizaremos cómo se atenderá el crecimiento de la demanda.

Las autopistas tienen una capacidad que depende de su diseño, de la composición del tránsito, de la velocidad de crucero adoptada para el diseño y del nivel de servicio que se pretende ofrecer.

En nuestro caso se ha adoptado el máximo nivel de servicio: Nivel A para toda la red, según la American Asociation of State Highway and Transportation Officials, Asshto, de los Estados Unidos, normas para el año 1994, página 88. El máximo nivel de servicio es el flujo libre (free flow) Con una velocidad promedio superior a 112 km./hora la capacidad es de 700 autos de pasajeros por hora y por cada carril. En nuestro país, la velocidad máxima en autopistas es 130 km. hora (ley de tránsito 24.449) y la composición del tránsito alcanza en ciertos casos al 50% de vehículos pesados. Esto reduce aún más la capacidad de la vía que queda limitada a 560 vehículos por carril y por hora. Según el informe Solanet cada camión es equivalente a dos autos Además, hay que considerar la distribución direccional que según la Aashto reduce la capacidad total porque habitualmente una de las manos lleva menos tránsito que la otra (página 58).

Con estos supuestos, la capacidad de las autopistas de dos carriles por mano es de 22.400 vehículos/día. Esto admite una comprobación empírica basada en la experiencia de nuestro país. La autopista Zarate-Rosario se encuentra en estos niveles oscilando entre 17.400 en el km. 162 y 24.600 en el km. 84 (Zárate) Las condiciones del tránsito son fluidas pero la presencia de una elevada proporción de camiones restringe la capacidad de la vía y actualmente ya se considera necesaria la ampliación a tres carriles por mano.

En el caso de rutas troncales de dos carriles que constituyen el objeto de la R.F.A. los tránsitos mas elevados se registran en la ruta 8 a la altura del km. 77 en la intersección con la ruta 192) con un volumen de TMDA de 7.750 vehículos. Aplicando un crecimiento del 6 % anual acumulativo –que consideramos excesivo según vimos con anterioridad-, que es el promedio del crecimiento del tránsito adoptado por el informe Solanet en página 11, el punto de saturación para el nivel A se alcanzará en 19 años. A partir de esa fecha, comienza a disminuir el nivel de servicio según se explica en la tabla siguiente. Conforme a dichas estimaciones los niveles de servicio A, B y C se mantendrán durante toda la vigencia de la concesión alcanzando al año 33°. Todos estos niveles de servicio son satisfactorios y por lo tanto se pueden aceptar como un servicio vial eficiente y seguro.


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I. Supuestos para la obtención del Máximo T.M.D.A según Nivel de Servicio1. Equivalencia Auto-Camión: Un camión es equivalente a dos autos (Según Informe Solanet Pág. 10)2. Distribución direccional: En el otro sentido circulan el 30% de los vehículos con respecto a la calzada más transitada (Según AASHTO Pág. 58) II. Supuestos para determinar el Período de la Concesión para cada Nivel de Servicio1. T.M.D.A. Base: Máximo T.M.D.A. registrado en la Red Troncal en rutas (Ruta Nac. 8 Prog. Km. 77 en Intersección Ruta 192) Fuente: Vialidad Nacional2. Tasa de Crecimiento del Tránsito: 6% de crecimiento anual (Según Informe Solanet Pág. 11)

Nivel de Servicio Descripción del Nivel de

Servicio

Máximo T.M.D.A. según Nivel de

Servicio

Período de la Concesión para cada Nivel de

Servicio (años)

A

B

C

D

E

F

Cuadro 20. Niveles de Servicio durante el período de Concesión.

Flujo Libre. Velocidad promedio de viaje: 112 km/h o más. Tasa de flujo vehicular: 700 autos por hora por carril.

Condiciones análogas al de flujo libre. Velocidad promedio de viaje: 112 km/h o más. Tasa de flujo vehicular: 1.120 autos por hora por carril.

Flujo estable en un rango de velocidad menor, con tendencia a crítico. Velocidad promedio de viaje: 110 km/h. Tasa de flujo vehicular: 1.640 autos por hora por carril

La operación se aproxima a inestable y sujeta a condiciones variables. Velocidad promedio de viaje: 101 km/h (aprox). Tasa de flujo vehicular inferior a los 2.015 autos por hora por carril.

Flujo inestable. El tráfico se verá interrupido aun con inconvenientes menores. Cualquier incidente provoca el colapso. Velocidad promedio de viaje: 96 km/h. Tasa de flujo vehicular: 2.200 autos por hora por carril.

Flujo forzado. La autopista funciona como un estacionamiento causado por los cuellos de botella. La velocidad de circulación oscila entre 50 km/h y stop and go.

22.400 0-19

35.840

52.480

64.480

70.400

19-27

27-33

33-37

37-38

>38

Fuente: American Asociation of State Highway and Transportation Officials, Aashto, de los Estados Unidos.

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XIII. Naturaleza económica de la infraestructura vial en el supuesto de congestión. El sistema Multimodal de Transporte de la Región Metropolitana.

La teoría de los bienes club de Buchanan se aplica directamente a la R.F.A. Puede ser utilizada como un bien de consumo colectivo que todos pueden disfrutar ya que el uso que realiza cada individuo no implica sustraer del consumo a los demás usuarios. Se trata de un bien público en el cual no hay rivalidad en el consumo. Como dice el economista Lucas Llach, en estos supuestos cobrar peaje es ineficiente porque el costo del usuario marginal es cero.

Esta situación se mantiene hasta el momento en que se alcanza el punto de congestión. Esta es la divisoria de aguas de ambas teorías. El hecho dirimente es la escasez de espacio que provoca el crecimiento del tránsito por encima de la capacidad de la vía. La situación entonces se revierte y cada usuario adicional genera un costo extra para los demás usuarios que ven agravados los efectos de la congestión. Cada nuevo usuario que se incorpora a la vía está infligiendo un costo adicional a los restantes, aumentando el tiempo de viaje y el consumo de combustible. Cuando se llega a este punto surge con fuerza la tesis de William Vickrey que postula cobrar al usuario con el fin de disuadir una parte del tránsito y volver a la situación de equilibrio que posibilita un aprovechamiento óptimo. Ambas teorías no se contradicen sino que son complementarias. Es algo análogo a lo que le ocurre a un médico nutricionista. Primero atiende a una chica extramadamente delgada y le da un régimen para engordar. El segundo paciente es un señor excedido en peso a quien le da un régimen hipocalórico pobre en hidratos de carbono y grasas. ¿Es coherente que el mismo médico prescriba cosas opuestas? Sí; es coherente, porque la situación de ambos pacientes es opuesta y ambos necesitan recetas distintas. La chica debe ganar peso y el señor debe perderlo. Con el tránsito la situación es la misma. En el caso de las rutas del interior del país, el crecimiento del tránsito resulta saludable para el desarrollo porque agrega producción al PBI, promueve el comercio y el intercambio de bienes. El problema del tránsito en el interior es su bajo caudal porque nuestro país es un gran desierto con bajísima densidad de población. Justamente, el problema que tenemos es el TMDA insuficiente y por eso hay que procurar que el tránsito aumente.

En cambio, en la Región Metropolitana, tenemos un problema de congestión que requiere disuasión. El tránsito está obeso y debe adelgazar. Surge entonces con fuerza la tesis del congestión pricing. Cobrar tarifas de disuasión para regular los flujos vehiculares y llevarlos al punto óptimo de capacidad de la vía. Al propio tiempo, volcar los ingentes recursos que se pueden generar a un sistema multimodal cuya columna vertebral sea el transporte ferroviario subterráneo, sistema notablemente más eficiente en economía de espacio y reducción del consumo de combustible, cuando es necesario transportar grandes volúmenes.

Justamente esto es lo que propone la ley PROMITT en su artículo 39 en el que se desarrollan las ideas fuerzas para una reestructuración integral del sistema de transporte metropolitano. Convertir los siete ejes ferroviarios troncales en trenes subterráneos de alto confort con frecuencia y capacidad multiplicadas por seis con relación a las actuales. El soterramiento de las vías ferroviarias liberará una valiosa franja de terreno urbano que si no se aprovecha se convertirá inexorablemente en villas miseria lineales. Esta franja de tierra llega al corazón de la parte más poblada de la región ya que el ferrocarril fue en cada una de las estaciones un polo de desarrollo urbano que dio lugar al conurbano actual. Es indudable que no puede haber un mejor uso que utilizar este right of way urbano para construir autopistas urbanas deprimidas –es decir construidas en trinchera- y que permitan circular a flujo libre llegando a todos los puntos de la región y aliviando de congestión las autopistas actuales. Estas vías deprimidas de tránsito serán tarifadas con un sistema electrónico universal que permitirá cobrar tarifas sin detener el tránsito. Cada vehículo estará dotado de una Patente Electrónica Universal (PEU) que lo individualizará en forma segura y permitirá la facturación del servicio vial. Podemos decir que la PEU es equivalente al medidor de

Finalizada la concesión a treinta años, corresponderá a la “Comisión Directiva del Club “(o sea las autoridades nacionales) disponer las medidas necesarias para el ensanche de las autopistas que presenten síntomas de congestión, lo cual se ve facilitado por el diseño de los puentes que atraviesan las calzadas principales que ya preven el ensanche sin necesidad de modificar los apoyos de los puentes.


107

la luz en el sistema eléctrico. Y como tal, es provisto gratuitamente a los usuarios. Una vez instalada la PEU en cada vehículo, pórticos lectores lo individualizarán cada vez que traspone un lugar en el que debe pagar la tarifa de congestión pricing. Este sistema se está aplicando con singular éxito en Santiago de Chile en cinco autopistas urbanas, que permiten una circulación eficiente y segura.

Un aporte novedoso del proyecto PROMITT es la modulación social, que permite variar la tarifa según el valor del vehículo del mismo modo que hoy se cobra en la patente. Como el objetivo es disuadir, los precios varían para obtener una presión aproximadamente igual según el bolsillo de cada usuario, aceptando que su nivel de ingresos guarda relación con el valor y el modelo del vehículo. Esto es posible porque la PEU no es removible y por lo tanto individualiza a un vehículo determinado que tiene un valor económico diverso según tamaño, equipamiento, antigüedad, etc. En definitiva, es la misma filosofía que se aplica a la patente municipal. Patentes más altas para autos de mayor valor.

En los gráficos siguientes se puede apreciar en forma esquemática la solución adoptada en la conformación de los Corredores de Tránsito Múltiple.

El programa en su conjunto aprovecha dos avances tecnológicos de las últimas décadas: la tuneladora que permite construir bajo tierra a buen ritmo el túnel ferroviario, en lugar de trabajar a cielo abierto –cut and cover- como en la primera linea de subtes debajo de la Avda. de Mayo (año 1912). El trabajo se realiza en forma totalmente subterránea, sin perturbar el tránsito de superficie. El otro avance tecnológico es el transponder que permite cobrar las tarifas de congestión mediante pórticos lectores, sin detener el tránsito en barreras de peaje, inviables en la mayor parte de la ciudad. La información de los pórticos se transmite a una central de datos que factura mensualmente los “pulsos viales”, en forma análoga al pulso telefónico.

En suma: el proyecto se vuelve factible por la tuneladora que horada el túnel y por el transporter que permite cobrar las tarifas de congestión sin necesidad de construir estaciones de peaje que serían imposibles en la mayor parte de los casos por falta de espacio suficiente. El cobro de las tarifas de congestión genera el flujo de fondos que permite el recupero de la inversión y otorga factibilidad económica al proyecto.

Para llevar a cabo esta obra se ha tomado en cuenta la necesidad de mantener operativo el ferrocarril de superficie para no interrumpir, en ningún momento, este servicio público.

Las fases de ejecución de cada uno de los Corredores de Tránsito Múltiple son:FASE I: Se construye el túnel y las estaciones mientras se mantiene funcionando el ferrocarril de superficie.FASE II: Cuando se habilita el ferrocarril subterráneo se levanta el sistema de superficie.FASE III: El levantamiento del servicio ferroviario de superficie deja una franja de tierra libre en todo el trazado –right of way- que llega a todos los puntos neurálgicos de la región metropolitana y que se convertirán en autopistas en trinchera. En cada una de las intersecciones de calles se construirá un puente de 20/25 metros de largo por encima de la autopista, rehabilitando así el tejido urbano mediante la apertura de 1941 calles. Actualmente, una de cada seis calles tiene paso a nivel. Las restantes están cortadas en forma definitiva con cul de sac. Esta obra permitirá sextuplicar la capacidad de las calles normales para conectar los barrios entre sí. La red de calles y avenidas de superficie de la región totaliza 23.000 km. de largo según el Estudio Preliminar de la Región Metropolitana, tomo I, pág. 28. Es una inversión demasiado grande para tener una utilidad social tan menguada por la interferencia que provoca el actual ferrocarril de superficie.

El nuevo sistema ferroviario subterráneo también sextuplicará la capacidad del sistema actual por la mayor frecuencia de servicios que generará el flujo libre. Hoy, si se aumentaran las frecuencias, las barreras estarían casi siempre cerradas y la congestión transversal llegaría a límites insostenibles.

De concretarse este plan, la región tendrá tres avances importantes en la capacidad del sistema de transporte:

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Cuadro 21:

La valiosa franja de terreno que ocupa el ferrocarril actual se utilizará en tres niveles:*El segundo subsuelo ubicado en cota menos 25 metros se destina al ferrocarril subterráneo;*El primer subsuelo ubicado en cota menos 6,50 metros será ocupado por la autopista en trinchera;*A nivel natural del terreno, se construirán puentes que atraviesan la autopista en trinchera restituyendo el tejido urbano y conectando todas las calles que hoy están interrumpidas por el ferrocarril.

Sextuplicará la capacidad ferroviaria y la capacidad de evacuación de las calles de superficie perpendiculares al ferrocarril. Además se incorporarán siete autopistas a las cuatro actualmente existentes.

La implementación de las tarifas de congestión permitirá garantizar la fluidez del tránsito de las autopistas porque el flujo vehicular se regulará en base a precio. A mayor demanda, más precio. Los usuarios que no deseen pagar estas tarifas tienen varias opciones: a) Utilizar el tren subterráneo de alta frecuencia y confort, sin esperas prolongadas en las estaciones.b) Organizar pools para compartir el vehículo entre varios. Si fueran 4 pasajeros se sacan de circulación tres autos.c) Utilizar servicios de charters que con capacidad para 14 pasajeros están eliminando otros tantos automóviles particulares.d) Modificar sus horarios, cosa que a veces es factible y también alivia la presión en las horas pico.


109

Cuadro 22:

El ruidoso tren de superficie actual es reemplazado por el tren subterráneo que circula a 25 metros de profundidad eliminando totalmente la contaminación sonora. Por su parte la autopista en trinchera dotada de pantallas acústicas preserva el entorno de externalidades sonoras negativas.

El artículo 38 de la ley PROMITT establece claramente los criterios básicos de la nueva política de transporte multimodal para el área metropolitana.

SISTEMA FERROVIARIO MULTIMODAL DE TRANSPORTE DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: ELABORACIÓN DE UN PLAN MAESTRO

Artículo 39°: La elaboración del Plan Maestro para este Sistema Multimodal se desarrollará en base a las siguientes premisas básicas:

a) Descripción física: Los corredores de tránsito múltiple estarán compuestos de Ferrocarril de circulación subterránea y Autopista en trinchera sobre el túnel ferroviario.

b) Trazados: Se utilizarán los trazados actuales de las principales líneas ferroviarias a nivel existentes en la región.

110


c) Restitución del tejido urbano: Se abrirán al tránsito las calles transversales, hoy cortadas por las vías, construyendo puentes por encima de la autopista en trinchera.

d) Modelo de gestión: La construcción y equipamiento del Sistema Multimodal que se deriven de la aplicación de este Plan Maestro y correspondiente proyecto, serán gestionados mediante licitación pública por obras llave en mano, con ajuste alzado absoluto, a ser financiadas íntegramente por el adjudicatario. Una vez terminadas y habilitadas las obras al uso público por la Autoridad de Aplicación, el repago en el largo plazo se implementará mediante un sistema inteligente de road-pricing (tarifa por pulso vial,) que se percibirá incorporando la patente electrónica universal en todos los automotores que circulen por la región.

e) Modulación de las Tarifas de Circulación: Las tarifas serán moduladas según los siguientes criterios:

e) 1. Modulación geográfica: Las tarifas irán aumentando a medida que los vehículos se acerquen a las áreas congestionadas.

e) 2. Modulación horaria: Se adecuarán las tarifas a las diferentes horas del día en relación directamente proporcional al caudal de tránsito.

e) 3.Modulación social: Las tarifas tendrán relación directa con el valor del vehículo.

e) 4. Modulación ecológica: Las tarifas disminuirán cuanto menor sea el nivel de contaminación generado por el vehículo.

f) Marco institucional: Se deberá diseñar un marco institucional adecuado para la construcción y operación del

sistema que asegure la participación de todas las jurisdicciones involucradas.

g) Este plan Maestro también será solventado con los fondos del artículo 37°.

XIV. Adecuar la forma de costeo de la vía a la naturaleza económica de la prestación.

Para lograr un óptimo aprovechamiento de la vía de tránsito hay que adecuar la fórmula de costeo a la naturaleza económica de la prestación.

Cuando estamos en presencia de un bien club lo ideal será que todos los partícipes puedan utilizar el bien cuantas veces lo deseen y el pago de una cuota social será el que mejor se adecue al aprovechamiento del bien.

En cambio, cuando estamos frente a un bien escaso en situación de congestión, lo ideal será utilizar un sistema de costeo que permita regular los flujos, disuadiendo el exceso de caudal que impide hacer un uso eficiente del bien.

En el caso de la Región Metropolitana debemos cambiar de política para adecuarla a la realidad que presenta el tránsito. La capacidad instalada del sistema vial y ferroviario está largamente excedida por la demanda. Las inversiones deben orientarse a ambos modos teniendo en cuenta que la columna vertebral del sistema tiene que ser el ferrocarril subterráneo que es el único que puede trasladar volúmenes compatibles con los 14 millones de habitantes de la región. Es necesaria una acción conjunta y complementaria entre ambos sistemas. El ferrocarril aporta algo valiosísimo que es el right of way que sería imposible de obtener por la vía de expropiaciones ya que

En el caso de la R.F.A, tenemos un horizonte libre de congestión por todo el período de concesión. Por lo tanto la solución óptima pasa por el cobro de una tasa vial por tener a disposición la red en su totalidad y que todos los miembros del club la utilicen sin restricciones cuantas más veces mejor. Poner trabas o cortapisas disuasivas sería contradictorio con la naturaleza económica del bien y negativo para los objetivos geopolíticos perseguidos por el proyecto. Desarrollar el interior promoviendo y estimulando el intercambio y el comercio ya que cada vehículo que se incorpora significa más desarrollo, más PBI y más crecimiento.


111

Un caso interesante es el de Estocolmo. Comenzó en forma experimental el 3 de enero de 2006 cobrando US$ 2,54.- por viaje entre las 6,30 horas hasta las 18,30 con un máximo de US$ 8.- por día. Se aplicó durante siete meses y en septiembre del mismo año, los residentes votaron para que el sistema se hiciera permanente.

El sistema redujo el volumen de tráfico un 25% en el horario indicado, promoviendo el uso del transporte público. Aproximadamente 350.000 vehículos pagan la tarifa, generando una recaudación diaria variable entre US$ 500.000.- y US$ 2.700.000.- Las ventas minoristas crecieron con respecto al año anterior.

El sistema utiliza cámaras ubicadas a lo largo de las rutas de la ciudad y los conductores son estimulados a equipar sus vehículos con transponders que interactúan con estaciones ubicadas a lo largo de la ruta. Los autos que no tienen el transponder son fotografiados identificados por su patente y la tarifa correspondiente es facturada.

Las tarifas de congestión han sido aplicadas con éxito por un número minoritario de países: Singapoore, Suecia en la capital Estocolmo; Noruega en Oslo y Bergen; Gran Bretaña en Londres; Italia en Milan y Chile en Santiago.

está emplazado en el corazón del área urbanizada. El sistema vial aporta los recursos líquidos por medio de la tarifación vial que cumple dos funciones: la primera recaudar y la segunda regular los flujos mediante un sistema inteligente de precios. De este modo se reducen las externalidades negativas del automotor, disminuyendo el despilfarro de combustible y la pérdida de tiempo que ocasiona el exceso de carga vehicular. Y además se cuenta con un servicio confiable para quienes optan por utilizar esta alternativa. En síntesis la solución pasa por construir corredores de transito múltiple que incluyen el ferrocarril subterráneo en el segundo subsuelo (cota menos 25 metros), la autopista en trinchera por encima del subte en el primer subsuelo (cota menos 6,50 metros) y por último los cruces de calle a nivel natural del terreno en cota cero.

Capítulo Sexto:

La elevada rentabilidad social del programa PROMITT

Sexto: La elevada rentabilidad social del programa Promitt

113

CAPÍTULO SEXTO: LA ELEVADA RENTABILIDAD SOCIAL DEL PROGRAMA PROMITT

El estudio de factibilidad demuestra que la rentabilidad social de la R.F.A. es del 29 % anual en moneda constante.(Estudio de Factibilidad Económica efectuado por Apogee Resarch Inc.)

Los beneficios sociales abarcan cuestiones tan importantes como: el costo del transporte, la siniestralidad vial, los tiempos de viaje y la descentralización del país.

I. Costo de transporte

• La seguridad vial y el tránsito a flujo libre reducirán notablemente el costo de los fletes con beneficios para el consumidor. Según el estudio de factibilidad los fletes bajarán el 19,32%. haciendo mas competitiva la economía.

• Permitirá la circulación de bitrenes (hoy prohibidos por insuficiencia de las carreteras). El bitren transporta un 50 por ciento más de carga útil y rompe menos el pavimento por su avanzada ingeniería que transmite el peso al camino en forma mas adecuada. El bitren genera un ahorro del 17 por ciento que sumado al ahorro propio de la autopista implica un 37 por ciento de reducción de costo de transporte. El estudio encomendado por el FORO DE LA CADENA AGROINDUSTRIAL a la Fundación Metas Siglo XXI muestra que hacia el 2020 el ahorro en transporte de granos alcanzará a US$ 500 millones por año lo que constituye un formidable aporte a la competitividad de la economía.

II. Transporte de personas, seguridad vial y condiciones de viaje.

• 87 % de las muertes se evitarán en autopistas de moderno diseño que hacen físicamente imposibles los accidentes más graves y frecuentes (como el choque frontal) no obstante los errores o imprudencias de los conductores.

• La R.F.A. contribuirá eficazmente a detener dos hemorragias : la hemorragia de vidas humanas perdidas en accidentes evitables y que desde la suspensión del proyecto en 1998 contabiliza 13.273 muertes. Son 26 km. de ataúdes ocasionados por la demora del proyecto. En la próxima década el número de muertes será aún mayor por el crecimiento del parque automotor y del volumen de carga transportada. En segundo lugar detendrá la hemorragia del desvío de los fondos viales que tanto daño han hecho a nuestro progreso vial.

• Los viajes se harán más breves, la velocidad será más alta y constante al suprimir las interferencias transversales y los pasos a nivel, con los riesgos que implican.

• El stress en los viajes disminuirá al disponerse de un sistema completo de servicios al viajero con áreas de descanso cada 100 kilómetros.

• La masa forestal a ambos lados de la carretera será un factor de belleza y de relax para el viajero, evitando el encandilamiento nocturno.

• Cada 100 km. habrá un área de servicio de 20 hectáreas con acceso directo desde ambas manos de la autopista. Contará con estación de servicio, restaurantes, moteles, minibanco, etc. Allí se emplazarán los centros de control de tráfico dotados de tecnología de última generación para la vigilancia y el control del tránsito y detección de condiciones climáticas desfavorables para la seguridad del mismo. Tendrán cámaras de video para vigilar el tránsito en tiempo real, radarización integral, detectores de niebla y de hielo y cartelería variable para impartir directivas a los conductores. (artículo 4°)

• En total habrá 130 áreas de servicio con acceso directo desde la autopista.

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III. Fuentes de trabajo productivas

• La red de autopistas dará trabajo a 100.000 personas durante diez años lo que es muy importante porque está distribuido en todo el país y además beneficia a personal de baja calificación.

IV. Creciente consenso del proyecto PROMITT

El proyecto de ley PROMITT ha logrado un amplio consenso. Al 30 de noviembre de 2011 se contabilizan mas de 220.000 adhesiones de ciudadanos que respaldan el programa.En Facebook se está logrando el apoyo de 118.000 seguidores que siguen creciendo.

Siete provincias han aprobado por unanimidad en sus legislaturas el apoyo al proyecto de ley PROMITT. En conjunto estas siete provincias completan el 62 % de la población del país. El consenso político alcanzado demuestra que es posible generar una política de estado que galvanice la voluntad de la ciudadanía encolumnada detrás de una meta no ideológica ni partidista . En forma creciente la población va tomando conciencia que discutir las autopistas en el siglo XXI sería tan absurdo como discutir internet o la electricidad. No hay espacio para un debate ideológico.

V. El ritmo de habilitación de autopistas es hoy insuficiente

En forma paulatina se va tomando conciencia de que el ritmo de Vialidad es harto insuficiente ya que habilita en promedio 26 km. de nuevas autopistas por año. A este ritmo el completamiento de la red requerirá 440 años.

VI. Modelo de gestión y financiamiento

El modelo de gestión PROMITT es muy atractivo porque las obras se realizan sin necesidad de recursos presupuestarios. Son autopistas que no requieren aportes del fisco y además son libres de peaje. Generan inversión privada por 27.000 millones de dólares.

Uno de los aspectos más atractivos es que estas obras no requieren endeudamiento externo. Se financian íntegramente con el ahorro nacional emitiendo BONOS DE INFRAESTRUCTURA que serán productos financieros muchos más atractivos que el dólar. Tendrán garantía BID que es TRIPLE A estable y que esta entidad ha estructurado precisamente para facilitar el financiamiento privado de carreteras.

VII. Fuga de capitales

La creación de BONOS DE INFRAESTRUCTURA de esta calidad se convertirá en una excelente opción para mitigar la fuga de capitales que en los últimos cuatro años representa 67.304 millones de dólares. Equivalentes a dos redes de autopistas completas pagadas al contado. Y aún sobran 13.304 millones de dólares.

Existe ahorro y de sobra en nuestro país. Lo que falta es estructurar proyectos serios y rentables como la R.F.A. que seduzcan el ahorro interno con productos financieros sólidos.

VIII. Autopistas y ferrocarriles: caminos para el desarrollo

Como dice el Ingeniero Vial argentino José Veniard –planificador de la red de autopistas de China- es necesario una infraestructura de transporte de bajos costos operativos y exceso de capacidad marginal para posibilitar un desarrollo sostenido.

En el caso argentino esta necesidad es indiscutible porque:

• El 85 por ciento de la carga terrestre se mueve por carretera;

• El 100 por ciento de los pasajeros interurbanos terrestres se desplazan por carretera.

Sexto: La elevada rentabilidad social del programa Promitt

115

• Los ómnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros al año.

• La red vial a convertirse en autopistas es el 5 % de la red vial total, pero concentra el 57 % del flujo de tránsito y acumula el 75 % de las muertes en ruta.

• En la próxima década el parque automotor llegará a 20 millones de vehículos y la siniestralidad aumentará aún mas si no adoptamos ya mismo una política que nos permita integrar el territorio con una red de autopistas inteligentes.

• Por su parte, el ferrocarril es esencial para movilizar eficientemente 14 millones de habitantes de la región metropolitana y para el transporte de carga a granel en la larga distancia.

El PROMITT, que aborda todo el sistema de transporte terrestre a nivel nacional, es una poderosa herramienta de descentralización del país ya que brindará un servicio universal de autopistas de calidad homogénea y exento de peaje directo en toda la geografía nacional y rehabilitará el sistema ferroviario nacional. Hará realidad el inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional que establece:

Corresponde al Congreso:Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equililbrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.

Integrar con autopistas inteligentes de última generación a 1.150 ciudades que concentran el 82 por ciento de la población total del país conforma un proyecto fundacional. Será un antes y un después cuando todos los habitantes puedan atravesar íntegramente el territorio de norte a sur y de este a oeste circulando a flujo libre sin encontrar nunca un cruce urbano ni una intersección ferroviaria a nivel, a velocidad constante con gran economía de tiempo y combustible.

Las facilidades y economías de transporte terrestre fomentarán la radicación de población e industrias en el interior de nuestro país poniendo coto al crecimiento de la Cabeza de Goliat.

BUENOS AIRES, noviembre de 2011.

El PROMITT es un proyecto solidario en el que las regiones metropolitanas harán un aporte significativo a través de la TROSA para hacer posible que todo el territorio quede integrado. Será una redistribución de recursos en la dirección correcta porque las áreas más desarrolladas contribuirán al desarrollo de las regiones periféricas.

116


APÉNDICE

Informe del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniería.

1

ACADEMIA NACIONAL DE INGENIERÍA

INSTITUTO DEL TRANSPORTE

CRITERIOS BÁSICOS PARA EL DESARROLLO DEL

SISTEMA NACIONAL DE AUTOPISTAS

BUENOS AIRES

REPÚBLICA ARGENTINA

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CRITERIOS BÁSICOS PARA EL DESARROLLO DEL

SISTEMA NACIONAL DE AUTOPISTAS

BUENOS AIRES

REPÚBLICA ARGENTINA

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MESA DIRECTIVA (2010-2012)

Presidente

Ing. OSCAR A. VARDÉ

Vicepresidente 1°

Ing. LUIS U. JÁUREGUI

Vicepresidente 2°

Ing. ISIDORO MARÍN

Secretario

Ing. RICARDO A. SCHWARZ

Prosecretario

Ing. EDUARDO R. BAGLIETTO

Tesorero

Ing. MANUEL A. SOLANET

Protesorero

Ing. ANTONIO A. QUIJANO

PRESIDENTE HONORARIO

Ing. ARTURO J. BIGNOLI

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ACADÉMICOS TITULARES

Dr. José Pablo Abriata Ing. Ricardo J. Altube Ing. Patricia L. Arnera Ing. Mario E. Aubert Ing. Eduardo R. Baglietto Ing. Conrado E. Bauer Dr. Ing. Raúl D. Bertero Ing. Rodolfo E. Biasca Ing. Juan S. Carmona Dr. Ing. Rodolfo F. Danesi Dr. Ing. Raimundo O. D’Aquila Ing. Tomás A. del Carril Ing. Gustavo A. Devoto Ing. Arístides B. Domínguez Ing. René A. Dubois Ing. Máximo Fioravanti Ing. Alberto Giovambattista Ing. Luis U. Jáuregui Dr. Ing. Raúl A. Lopardo Ing. Isidoro Marín Ing. Eduardo A. Pedace Ing. Alberto H. Puppo Ing. Antonio A. Quijano Ing. Ricardo A. Schwarz Ing. Francisco J. Sierra Ing. Manuel A. Solanet Ing. Carlos D. Tramutola Ing. Oscar A. Vardé Ing. Guido M. Vasallo Dra. Ing. Noemí E. Zaritzky


Director: Académico Ing. Manuel A. Solanet

Integrantes:

Ing. Arturo D. Abriani

Ing. Roberto D. Agosta

Académico Ing. Mario E. Aubert

Ing. María Graciela Berardo

Ing. Gastón A. Cossettini

Ing. Ricardo H. del Valle

Ing. Raúl S. Escalante

Ing. Miguel J. Fernández Madero

Académico Ing. Máximo Fioravanti

Ing. Luis Miguel Girardotti

Ing. Guillermo J. Grimaux

Ing. Jorge Kohon

Académico Ing. Eitel H. Lauría (emérito)

Ing. Juan Pablo Martínez

Lic. Carmen Polo

Académico Ing. Ricardo A. Schwarz

Académico Ing. Francisco J. Sierra

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CRITERIOS BÁSICOS PARA EL DESARROLLO DEL SISTEMA

NACIONAL DE AUTOPISTAS

1 - Planificación centralizada a nivel nacional

La red nacional de autopistas debe servir a los corredores de larga y media distancia con

mayores volúmenes de tránsito. Esta red conecta entre sí las grandes ciudades y las

zonas de mayor desarrollo y densidad poblacional del país. El diseño caracterizado como

autopista se observa además en los accesos a las grandes urbes y en los anillos de

circunvalación e interconexiones dentro de ellas. Las autopistas rurales o interurbanas

deben conectarse con las redes urbanas de la forma más eficiente para minimizar los

intercambios y permitir al tránsito pasante evitar el ingreso a las ciudades. Sin embargo,

la responsabilidad de planificar el desarrollo de cada una de estas redes pertenecerá a

jurisdicciones diferentes: lo interurbano necesariamente debe ser de alcance y

jurisdicción nacional; los accesos y redes urbanas deben ser de jurisdicción municipal,

provincial o regional según sea el caso. La situación de la Región Metropolitana de

Buenos Aires plantea la necesaria coordinación de la Ciudad Autónoma con la

Gobernación de la provincia y con los partidos del conurbano.

La planificación nacional de la red rural de autopistas asegura una unidad de criterio y

de normas. Además debe permitir resolver con objetividad la definición de prioridades,

que de lo contrario quedarían sujetas a pujas entre provincias y regiones.

El transporte de cargas por la red caminera ha tenido en nuestro país un incremento

significativo en los últimos 20 años, particularmente por el fuerte aumento e la

producción de granos y demás productos agrícolas. En numerosos tramos de las red vial

principal el porcentaje de vehículos de carga es muy elevado (hasta el 40-50%), haciendo

más costoso el mantenimiento, incidiendo en el uso de la capacidad y afectando la

seguridad. Este alto porcentaje de camiones no es lo común en comparaciones

internacionales y refleja la insuficiencia del transporte ferroviario para absorber tráficos

que deberían serle propios. Sin duda ha habido fallas en las políticas de transporte que

condujeron a una insuficiente inversión en el transporte de cargas por ferrocarril. Por

ello es necesario que el plan de infraestructura vial se diseñe y sea consistente con un

programa de infraestructura y operación ferroviaria para el transporte de cargas.

Una planificación centralizada no necesariamente significa la ejecución centralizada de

las obras o del mantenimiento. El caso estadounidense puede mostrarse como ejemplo de

la planificación centralizada y la construcción y el mantenimiento o el concesionamiento

descentralizado por parte de los departamentos estaduales de caminos.

2. Ingeniería de calidad e independiente.

La ingeniería requerida para el desarrollo de una red de autopistas constituye un

componente esencial para lograr la mayor eficiencia en el uso de los recursos económicos

y humanos aplicados, en consonancia con la calidad de los resultados en cuanto a

durabilidad, seguridad, capacidad adecuada a los requerimientos del tráfico, menores

costos de mantenimiento y operación y menor impacto medioambiental. Desde la

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selección de la traza, hasta la culminación de la construcción, intervienen diversas

disciplinas de la ingeniería tales como tránsito, economía de transporte, diseño

geométrico, geotecnia, suelos y pavimentos, estructuras, hidrología, hidráulica,

parquización, impacto ambiental, etc. Todas estas especialidades están bien

desarrolladas en la Argentina por profesionales bien reconocidos en el país y en el

exterior.

Deben reconocerse algunas reglas para una buena ingeniería en una red de caminos y

autopistas. Son obras que atienden a un interés general de la comunidad en las que debe

privilegiarse ese interés, probablemente en conflicto con el del constructor o con el del

concesionario-operador, ya fuera uno u otro caso. Esto es particularmente importante en

referencia a la traza, la capacidad de tránsito y las etapas constructivas, así como el

mantenimiento del tránsito durante la construcción y los estándares de diseño que

tienen relación con la seguridad. Por este motivo deben definirse los anteproyectos y

normas en forma previa a las licitaciones por concesión, aunque sea luego el

concesionario el que desarrolle la ingeniería final y los planes de obra. Con más razón, si

se eligiera el camino de la obra pública, las licitaciones y contrataciones de las obras

deberían contar con proyectos ejecutivos desarrollados previamente por consultores

independientes. Es conveniente una supervisión de obra también independiente y que

responda a la entidad vial oficial.

3 - Construcción por etapas. Autovías o autopistas.

El aumento del volumen de tránsito en una carretera de dos carriles hace crecer la

ocurrencia de accidentes y disminuir la velocidad media de circulación. Cuando los

volúmenes en horas pico superan los niveles de congestión con una frecuencia y duración

inaceptables, la separación de calzadas se hace necesaria y el costo de las obras se

retribuye holgadamente con la reducción de los costos de operación de vehículos, la

reducción de accidentes y menores tiempos de viaje. En caminos de dos carriles la tasa de

accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de tránsito. La

demora en producir mejoras o de ampliar esas carreteras a dos calzadas separadas, lleva

a que se comiencen a conocer como rutas trágicas. Así sucedió con la Ruta 2 entre

Buenos Aires y Mar del Plata, la Ruta 9 entre Buenos Aires y Córdoba o la Ruta 14 en la

provincia de Entre Ríos.

Un primer escalón en la mejora de la capacidad y la seguridad, puede lograrse sin la

separación de calzadas, pero con dispositivos tales como banquinas pavimentadas un

tercer carril de sobrepaso en pendientes o sinuosidades. También pueden incorporarse

elementos de señalización vertical u horizontal, iluminación o ensanches periódicos que

faciliten el sobrepaso de los vehículos pesados cuando ya hay tráficos intensos.

Agotadas esas posibilidades y frente a volúmenes de tráfico que produzcan tiempos de

congestión inaceptables, el paso de un camino de dos carriles a otro de dos calzadas de

dos carriles cada una, cuadruplica la capacidad y prácticamente elimina los accidentes

por sobrepaso. Los beneficios de una mejora de este tipo son sustanciales, aunque no se

alcance el estándar de diseño de una autopista plena, con control total de accesos.

Algunas intersecciones a nivel pueden subsistir siempre que los volúmenes de tránsito

que cruzan sean pequeños y que se provea adecuada señalización y diseño que permitan

el cruce parcial de cada calzada. Lo mismo se puede decir de ingresos y salidas en las que

se limiten las distancias de entrecruzamiento e incorporación. En la jerga vial local se

denomina “autovía” a una facilidad de este tipo. Se dispone de dos calzadas separadas

pero no se ha alcanzado el control total de accesos. Es por ejemplo el caso de la Ruta

Nacional 2 (Buenos Aires- Mar del Plata). Cuando los tráficos a intercambiar o

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intersectar alcancen los niveles necesarios, se construirán los puentes o

intercambiadores. Se llega así a la categoría de “autopista” en las que no existen cruces a

nivel y los accesos y salidas quedan totalmente controlados para que los vehículos se

incorporen o salgan a la velocidad adecuada y con el mínimo riesgo.

El escalonamiento cabe también para la geometría de cada intercambiador, así como

para la luz de los puentes que cruzan sobre la autopista o para la previsión en las

estructuras del aumento en el número de carriles en las calzadas principales. El diseño

de un intercambiador será más o menos sofisticado de acuerdo a los volúmenes de

tránsito intercambiados. En algunos casos convendrá un diseño definitivo de alta

capacidad, aunque resulte holgado en años iniciales. En otros casos podrá elegirse una

construcción modular escalable. Es posible hacer un análisis de optimización económico

que defina o no la conveniencia de construir por etapas, y en caso que ello convenga,

definir cuándo se deben producir las ampliaciones o mejoras.

La construcción por etapas es una forma de optimizar el uso de recursos escasos y por lo

tanto es un deber de buena planificación y de eficiente administración presupuestaria.

La puesta en marcha de un plan de infraestructura vial, si fuera realizado como obra

pública, requeriría la ejecución de estudios y proyectos ejecutivos por firmas no

vinculadas a las constructoras, y su posterior licitación para la obra, todo lo cual exigiría

una adecuada capacidad de gestión de los organismos públicos involucrados. Si el

programa fuera ejecutado mediante concesiones, la capacidad requerida del estado se

concentraría en la planificación, supervisión, regulación y control de las concesiones.

4 - Financiación privada o pública.

Las autopistas son facilidades viales para grandes volúmenes de tráfico, que brindan

seguridad, comodidad, reducción de costos y de tiempos de viaje. Se trata de inversiones

orientadas a generar beneficios directos a tráficos ya desarrollados. Los beneficios por

mayor seguridad y confort recaen principalmente sobre usuarios de automóviles

particulares de mediano y alto poder adquisitivo. El tráfico comercial también se

beneficia por una reducción de costos y de accidentes. Desde el punto de vista

macroeconómico y social estas inversiones debieran recuperarse y retribuirse

preferiblemente por el peaje pagado por quienes usen y se beneficien con las obras

ejecutadas. Por lo tanto las autopistas son obras que en toda la medida de lo posible

debieran ser construidas, mantenidas y operadas mediante concesiones a inversores

privados que asuman el esfuerzo financiero inicial y el riesgo, y que recuperen su

inversión mediante el peaje. No parece aconsejable recomendar que la red de autopistas

sea construida como obra pública de uso gratuito. Los escasos recursos para inversión

pública generados por el cobro de impuestos deben destinarse a obras en las que no se

pueda o no sea económico cobrar tarifas, o que tengan una finalidad social prioritaria,

solo atendible con bienes públicos de uso gratuito. Tampoco es aconsejable simular un

mecanismo financiero con apariencias de no requerir fondos públicos, cuando en realidad

lo hace. Tal es el caso de la propuesta conocida como PROMITT (Programa de

Modernización de la Infraestructura de Transporte Terrestre) que ha motivado un

proyecto de ley con estado parlamentario en el Congreso Nacional, que cuenta con el

apoyo de diversas entidades del comercio y la producción. En este proyecto, la inversión

en una extensa red de autopistas no sería recuperada con el peaje sino que será el

resultado de un financiamiento privado pero garantizado por un fideicomiso creado por

ley y que se constituiría con un impuesto adicional a los combustibles. En ese proyecto

este impuesto es calificado como un “peaje indirecto”, aunque este calificativo en rigor no

corresponde ya que menos del 10% del consumo automotor de combustibles en la

Argentina se realizaría en las nuevas autopistas, aún luego de completada esa Red. En

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efecto, más del 90% sería consumido en zonas urbanas, o en otros caminos o en

autopistas ya existentes. La Argentina tiene 275.000 kms de caminos, sumando las redes

troncales, secundarias y terciarias rurales. Además hay aproximadamente 200.000 kms

de calles urbanas. No es practicable diferenciar el cobro del impuesto a los combustibles

según donde se haya circulado ni tampoco por el uso agrícola o energético. Por lo tanto no

es posible establecer una correspondencia entre el impuesto y el uso de las nuevas

autopistas y menos considerarlo como un sustituto del peaje. Otros organismos públicos

podrían disputar el derecho de quedárselo, por ejemplo los municipios, las vialidades

provinciales o Vialidad Nacional para su red de caminos de libre circulación. En

definitiva por tratarse de un impuesto corresponde considerarlo como fondos públicos y

por lo tanto parece más justificado destinarlo a construcciones viales en redes

secundarias o primarias no susceptibles de ser concesionadas integralmente por peaje.

Además, tratándose de fondos públicos, su empleo para el repago del financiamiento

inicial así como instrumento de garantía de dicho financiamiento, le daría el carácter de

inversión pública sin riesgo privado a todo el sistema elegido. En la instrumentación

práctica del sistema los financistas exigirán la máxima seguridad del gobierno sobre la

implantación del impuesto y su destino al fideicomiso, y así lo contempla el proyecto de

ley que establece incluso un ingreso mínimo garantizado y un período de concesión

extendible hasta lo que sea necesario para devolver el financiamiento. Cualquiera sea la

elaboración legal de la norma, en los hechos sería un aval estatal. La experiencia

argentina no es buena en materia de avales oficiales para obras de infraestructura.

Cuando se aplicaron, los costos de esas obras se incrementaron en beneficio de

constructores y financistas. El interés de los constructores y concesionarios quedaría

desalineado con el de la comunidad.

Por lo tanto, desde el punto de vista del uso más racional de los recursos y de la equidad,

el mecanismo financiero ideal para autopistas es la concesión por peaje. El concesionario

invierte y financia la obra a su riesgo, recupera su inversión y cubre sus gastos de

operación y mantenimiento con el peaje. De esta forma el usuario que paga se

corresponde perfectamente con el que se beneficia. Además el constructor y a la vez

concesionario, debe hacer la obra al menor costo, con la mayor durabilidad y brindar el

mejor servicio. Los intereses de todos están alineados.

Un sistema de concesión sano y aceptado por los ciudadanos es aquel que exija realizar

primero la inversión para recién luego iniciar el cobro de peaje.

Los corredores viales que deben pasar a la categoría de autovía o autopista, tienen

tráficos bien desarrollados y conocidos. La proyección futura de los ingresos por peaje

tiene menos incertidumbre y en todo caso estará correlacionada con variables

macroeconómicas. El riesgo por lo tanto estará atenuado y dependerá principalmente de

las disposiciones regulatorias y de los procedimientos y garantías sobre el ajuste de las

tarifas.

La factibilidad de financiar en la Argentina la construcción de una autopista

exclusivamente con el recurso del peaje, está limitada a los corredores de altos

volúmenes de tráfico. Esta factibilidad podría ampliarse a corredores con menores

niveles de tráfico si el costo del financiamiento pudiera ser disminuido por efecto de una

mayor seguridad jurídica y un menor riesgo país. Además debiera otorgarse mayor

confianza a los inversores respecto de la estabilidad tributaria y del futuro ajuste de las

tarifas en consonancia con la desvalorización de la moneda. Deberá también ofrecerse un

marco de reglas financieras que permita asegurar el servicio de la deuda contraída para

financiar la ejecución de la obra. Estas condiciones no se dan actualmente en la

Argentina.

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Si la construcción de una nueva autovía o autopista estuviera justificada técnica y

económicamente, pero aun con un nivel razonable de tarifas la financiación no fuera

viable, el mecanismo adecuado debe ser de todas maneras el de una concesión aunque

ella sea subsidiada. El procedimiento apropiado sería en este caso, licitar y adjudicar la

concesión al oferente que solicite el menor subsidio. Preferiblemente el subsidio debe

otorgarse sobre la inversión inicial. La insuficiencia del tráfico para autofinanciar sólo

por peaje los tramos llevados a duplicación de calzada o autopista, ha sido una realidad

en buena parte de los casos en la Argentina en los últimos años y también lo será en el

programa propuesto.

5 - Definición de los tramos a incorporar a la red nacional de autopistas.

La transformación de caminos troncales en autovías o autopistas, debe decidirse con un

criterio de beneficio costo. Este tipo de mejora satisface las necesidades de un tráfico ya

desarrollado, en corredores donde el efecto de fomento u otros objetivos sociales ya fueron

logrados en etapas iniciales anteriores. Los beneficios a considerar comprenderán por lo

tanto aquellos tangibles y cuantificables tales como: a) la reducción de costos de

accidentes, b) la disminución de tiempos de viaje, c) la reducción de costos de operación

de vehículos, y d) los efectos medioambientales. Los beneficios c) son cuantificables con

suficiente precisión. Los otros implican valoraciones más difíciles, en particular la

reducción de costos de accidentes, pero hay metodologías aceptadas internacionalmente.

Si bien la vida humana no tiene precio para quien la pierde y para sus allegados, en la

evaluación social de inversiones alternativas ha sido necesario adjudicar valoraciones

económicas tanto a una muerte como a daños a la salud. Si esa valoración fuera infinita,

solo se harían inversiones en salud o en proyectos referidos a la seguridad de las

personas, y obviamente esto no es así. Se recurre por lo tanto a mediciones actuariales

usualmente empleadas en la actividad de seguros, incluyendo una valoración razonable

del daño moral. En base a las mediciones de las tasas de accidentes bajo distintas

condiciones de diseño vial y determinados volúmenes de tráfico, se hace posible

incorporar cuantitativamente la medición de los beneficios por reducción de accidentes.

De una forma u otra los cuatro tipos de beneficios antes enumerados están relacionados

con los volúmenes de tráfico existentes en el corredor, con su composición y con el

crecimiento futuro esperado.

El Instituto del Transporte ha consultado antecedentes sobre evaluación de proyectos de

mejoramiento vial, en particular referidos a la duplicación de calzadas y transformación

en autopistas. La justificación de este tipo de mejoramiento, en su etapa inicial (autovía)

se produce cuando los volúmenes de tráfico existentes alcanzan un TMDA (Tránsito

Medio Diario Anual) en un rango entre 5.000 y 6.000 vehículos. Una autopista full, con

control total de accesos se justificaría al alcanzar un TMDA por encima de los 10.000

vehículos. La Cámara Argentina de la Construcción junto el Centro Argentino de

Ingenieros la Cámara Argentina de Consultores y la Asociación Argentina de Carreteras

elaboraron hace doce años un “Plan Fundacional de la Infraestructura en Obras

Públicas”. Para esa ocasión definió los siguientes niveles de TMDA para definir

categorías de mejoras viales: Autopista: > 10.000; Autovía: 6.000 a 10.000.

Otra aproximación expeditiva a la cuestión de decidir el momento de una duplicación de

calzada puede lograrse por el lado de la capacidad. Esto consiste en poner un límite al

número de horas por año en que se admite la congestión de la carretera existente.

Internacionalmente es usual admitir no más de 30 horas por año en las que la

circulación no alcance un determinado nivel de servicio. Lo usual ha sido elegir para el

año de diseño una capacidad que sólo sea superada en 30 horas por año, definida como

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un nivel de servicio F (según el Manual de Capacidad de Caminos del Transportation

Research Board). Este nivel corresponde a un flujo vehicular que deja de ser continuo y

el volumen pasante resulta comienza a ser menor que el máximo posible. Para un camino

de dos carriles en llanura con la composición vehicular prevaleciente en nuestro país y

considerando el coeficiente de hora pico (hora 30ª) de 0,15, el TMDA admisible sería de

10.000 vehículos. Si se tomara este parámetro para definir la necesidad de una

duplicación de calzada se estarían dejando de considerar aspectos económicos y

particularmente la reducción de accidentes. Con esos niveles de TMDA y aún menores,

antes de su ampliación, las Rutas 2 y 14 ya habían merecido su calificación de “ruta

trágica”.

Una determinación no expeditiva sino precisa, debiera apoyarse en un análisis específico

para cada tramo, que tenga en cuenta los costos de las obras, los de mantenimiento y el

flujo proyectado de beneficios. De esta forma, para una Tasa Interna de Retorno escogida

u otro parámetro económico y técnico, se podría determinar la oportunidad de ampliar la

capacidad en cada tramo en particular. Una determinación de este carácter excede el

alcance de este documento, que sólo pretende una aproximación de la longitud de nuevas

autovías o autopistas, que debieran ser construidas si aún no lo están.

Las topografías más complejas encarecen el costo por kilómetro de una ampliación.

Podría por esto entenderse que la transformación en autopista debiera diferirse en esas

topografías, a igualdad de tráfico, respecto de caminos en llanura. Sin embargo la

cuestión del sobrepaso en montaña agrava notablemente los costos de accidentes y de

operación de los usuarios, y por lo tanto la separación de calzadas produce mayores

beneficios en las topografías complejas que en la llanura.

En nuestro trabajo hemos definido un nivel del Tráfico Medio Diario Anual (TMDA) de

5.000 vehículos que justifica iniciar una obra de duplicación de calzada, sin distinguir

topografías ni complejidades constructivas. Sin duda deben tomarse en cuenta a la hora

de definir el plan definitivo de inversiones en infraestructura vial, los aspectos

geopolíticos y estrategias de desarrollo que todo país requiere, y que no necesariamente

se reflejan en los datos del tránsito actual.

Debe tomarse en cuenta que si bien en los tramos propuestos en promedio el porcentaje

de camiones es del orden del 30%, la dispersión es muy elevada. En base a datos de

tránsito de la Dirección Nacional de Vialidad, se tienen valores con máximos del 46%

(RN3 Tramo San Miguel del Monte – Azul), el 50% (RN7 al sur de la provincia de

Córdoba), 55% (RN7 al llegar a Uspallata), 58% (RN8 en el tramo que se inicia en

Venado Tuerto), 45% (RN11 llegando a San Justo – Pcia de Sta. Fe), o 43% (RN 34

Tramo Sunchales – Rosario, provincia de Santa Fe). Otros tramos en cambio tienen un

porcentaje de camiones que no superan el 20%. Cuanto mayor sea el porcentaje de

camiones, tanto menor será el TMDA que justifique la duplicación de calzada o la

autopista. Como una forma de mayor aproximación, podría trabajarse con automóviles

equivalentes tomando dos por cada camión.

Una vez lograda la separación de calzadas, la transición gradual posterior desde autovía

hacia autopista, con control total de accesos y cruces a distinto nivel, debe ser

necesariamente definida caso por caso e intersección por intersección.

Se ha clasificado la longitud de la Red Nacional de Caminos según se superen distintos

niveles de TMDA.

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Red Nacional de Caminos actualmente con calzada única de dos carriles

Longitud en Kms que excede determinados TMDA

TMDA Más de 3000 Más de 4000 Más de 5000 Más de 6000

Kms 7040,9 3902,7 1961,6 981,8

Si se toma como base un TMDA actual de 5.000 vehículos para justificar una duplicación

de calzada, en nuestra Red Nacional de Caminos deberían ejecutarse 1961,6 Kms. de

inmediato. Si el crecimiento del tráfico vial fuera de un 6%1 anual acumulativo, durante

los próximos 4 años pasarían a ese rango los tramos que hoy superan los 4.000 vehículos

diarios. Por lo tanto debieran iniciarse gradualmente obras en otros 1.941,1 Kms. Sería

un plan para los primeros 4 años de 3.902,7 Kms. En los siguientes 5 años entrarían en

el programa otros 3.138 kms. En total en 9 años serían 7.041 Kms.

Actualmente la longitud existente de autopistas o autovías en la Red Nacional es de

1.591,6 Kms. Al cabo de 10 años con las incorporaciones antes mencionadas, esta

longitud pasaría a ser de 8.632 Kms.

6 – Inversiones requeridas, ingresos por peaje y resultado financiero.

Conclusiones.

El programa de 9 años para llevar a autovía y secuencialmente a autopista, los 7.041

Kms de rutas existentes demandará una inversión final del orden de 23.230 millones de

dólares. Estimamos un costo de construcción por Km de duplicación de calzada (autovía)

de 2.000.000 dólares, y para una autopista completa de 3.300.000 dólares por Km.

Los ingresos posibles por peaje como un promedio ponderado de vehículos livianos y

pesados, con un 30% de vehículos pesados, pueden estimarse en 0,04 dólares por

vehículo-km.

Si se toma como caso 1Km de autovía, con un TMDA inicial de 5.600 vehículos, los

ingresos iniciales anuales por Km alcanzarían a 81.760 dólares. Considerando que

aproximadamente un 30% de los ingresos deben destinarse a la operación del peaje y al

mantenimiento, el saldo inicial neto para la recuperación del capital sería de 57.232

dólares. Para un tráfico creciendo el 6% anual, con tasas de peaje cuyo ajuste neutralice

la inflación, la recuperación del capital en 20 años con un interés real de 6 % haría

posible recuperar una inversión inicial de sólo 1.099.700 dólares por Km. El subsidio

necesario sería del 45 % de la inversión inicial. Con estos mismos parámetros, la

financiación íntegramente por peaje de una autopista (U$S 3.300.000/Km) requeriría un

TMDA inicial de 16.900 vehículos. Con parámetros financieros más benignos, como los

observados en países de bajo riesgo, los volúmenes requeridos resultarían menores.

Una proporción del orden del 15% de la red de autovías y autopistas en la Argentina

sería susceptible de autofinanciarse en un 100% por peaje mediante concesiones no

1 La tasa de crecimiento del tráfico en caminos troncales en el periodo 2001-2010 fue algo superior

al 6% anual.

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subsidiadas. No obstante, por todos los principios y argumentos expuestos, sostenemos la

conveniencia del concesionamiento por peaje, con la convocatoria del capital privado al

desarrollo de la red de autopistas. La recaudación anual por peaje en toda la red de

autopistas del país, neta de los gastos operativos y luego de completada, superará los

1.800 millones de dólares y cubrirá bastante más que el 50% los costos de capital además

del 100% de los costos de mantenimiento, seguridad y operación del peaje del conjunto de

la red. Esa suma será pagada por los usuarios del sistema, que se beneficiarán en forma

directa y con creces por sus ahorros de tiempo, menores costos operativos y reducción de

accidentes. No tendría entonces ningún sentido económico y menos una motivación

social, que todos los habitantes del país, incluso los que no usan las autopistas, paguen

con sus impuestos íntegramente la construcción y el mantenimiento del sistema.

El peaje como mecanismo de desarrollo vial, se ha mostrado eficaz en el mundo y

también en la Argentina mientras se respetaron las reglas establecidas y se proporcionó

suficiente seguridad jurídica. Entre 1990 y 1999 el índice de serviciabilidad de los

corredores viales concesionados mejoró un 25% y el índice de estado un 69%. Las

opiniones de los usuarios relevadas por encuestas independientes, convalidaron la

apreciación sobre el mejoramiento de las rutas y la aprobación del sistema, a pesar de

pasarse de una circulación gratuita a otra menos simpática con cobro del peaje. La

construcción mediante concesiones de peaje de los accesos a la ciudad de Buenos Aires,

fue exitosa y financiada en un 100% por fuentes privadas.

Las distorsiones ocurridas en el sistema de peajes camineros a partir de la fuerte

devaluación de 2002, ha impedido sostener aquellas mejoras. La decisión de no

incrementar las tasas de peaje o aún de reducirlas, requirió que el estado absorbiera

responsabilidades de los concesionarios y que se desatendiera debidamente el

mantenimiento. Esto produjo cierto desprestigio del sistema de peaje en una opinión

pública escasamente informada. Sin embargo esto no debe llevar a equivocarse en un

análisis serio sobre la cuestión. Será importante asegurar el respeto y sostenimiento de

los marcos regulatorios y de los contratos para hacer factible el desarrollo de una red de

autopistas en la Argentina, en condiciones de calidad, con financiación mayormente

privada, con el menor uso de fondos públicos, y con óptimos resultados para la

comunidad.

Buenos Aires, 9 de mayo de 2011

Autopistas y Ferrocarriles

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