Autonomías Indígenas en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Avances, retrocesos y...

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    Bolivia en la sendade implementacin de laLey Marco de Autonomas yDescentralizacin (LMAD)

    Evaluacin, anlisis crticoy perspectivas futuras

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    2010 Konrad Adenauer Stiftung e.V.

    Presentacin

    Susanne KssRepresentante en Bolivia de la Fundacin Konrad Adenauer

    AutoresMarcelo Varnoux GarayThomas OtterMnica CortezVladimir Ameller TerrazasCarlos Bhrt IraholaJos Luis Parada RiveroDiego Andrs Chvez RodrguezIvn gido Z.Eduardo Rodrguez VeltzFarit L. Rojas TudelaLuis A. Dips Salvatierra

    Ivn Velsquez CastellanosIvn Finot PabnEditores responsablesSusanne KssIvn Velsquez Castellanos

    Revisin y correccinJavier Castaos Galarza

    Fundacin Konrad Adenauer (KAS), Oficina Bolivia

    Av. Walter Guevara N 8037, Calacoto(Ex Av. Arequipa casi esquina Plaza Humboldt)Telfonos: (+591 2) 2787910 - 2784085 - 2125577Fax: (+591 2) 2786831

    Casilla N 9284La Paz BoliviaE-mail: [email protected] Web: www.kas.de/bolivienDepsito Legal4 - 1 - 2407 - 10

    Impresin

    Editora Presencia

    Impreso en Bolivia Printed in Bolivia

    Esta publicacin se distribuye sin fines de lucro, en el marco de la cooperacin internacional de la Fundacin

    Konrad Adenauer.

    Los textos que se publican a continuacin son de exclusiva responsabilidad de los autores y no expresan nece-

    sariamente el pensamiento de los editores o de la Konrad Adenauer Stiftung (KAS). Se autoriza la reproduccintotal o parcial del contenido con la inclusin de la fuente.

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    ABCP

    ACIADEMAFADN

    AFPAIOCALPBIDBOACAF

    Acrnimos y Abreviaciones

    Asociacin Boliviana de Ciencia Poltica

    Acuerdos y Convenios IntergubernativosAgencia para el Desarrollo de las Macro Regiones y Zonas FronterizasAccin Democrtica Nacionalista

    Administradoras de Fondos de PensionesAutonoma Indgena Originario CampesinaAsamblea Legislativa PlurinacionalBanco Interamericano de DesarrolloBoliviana de AviacinCorporacin Andina de Fomento

    CARTONBOL Empresa Cartones de BoliviaCCICCSCIDOB

    CMCNACNECOBCOMIBOL

    Consejos de Coordinacin IntergubernativoConsejos de Coordinacin SectorialConfederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia

    Consejos MetropolitanosConsejo Nacional de AutonomasCorte Nacional ElectoralCentral Obrera BolivianaCorporacin Minera de Bolivia

    CONALCAM Coordinadora Nacional para el CambioCONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas del QullasuyoCPECPESCCRES

    CSCBCSUTCBEMAPAETAFAMFCDFNMC-BS

    GDAGMAGSCIDHIEHDIOC

    Constitucin Poltica del EstadoCoordinadora de Pueblos tnicos de Santa CruzConsejo Regional Econmico y Social

    Confederacin Sindical de Colonizadores de BoliviaConfederacin Sindical de Trabajadores Campesinos de BoliviaEmpresa de Apoyo a la Produccin de AlimentosEntidades Territoriales AutnomasFederacin de Asociaciones Municipales de BoliviaFondo Compensatorio DepartamentalFederacin Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina SisaGobiernos Departamentales AutnomosGobiernos Municipales AutnomosGobiernos SubcentralesImpuesto Directo a los HidrocarburosImpuesto Especial a los Hidrocarburos y DerivadosIndgena Originario Campesino

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    IPB

    ITIVA

    LDALDN

    LM

    LMADLPPMASMEFPMIRMNRMSMMST-BOCDEOMAS

    OTB

    Impuesto a la Propiedad de Bienes

    Impuesto a las TransaccionesImpuesto al Valor AgregadoLey de Descentralizacin AdministrativaLey del Dilogo NacionalLey de Municipalidades

    Ley Marco de Autonomas y DescentralizacinLey de Participacin PopularMovimiento al SocialismoMinisterio de Economa y Finanzas PblicasMovimiento de Izquierda RevolucionariaMovimiento Nacionalista RevolucionarioMovimiento sin MiedoMovimiento sin Tierra de BoliviaOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicoOperaciones de Mercado Abierto

    Organizaciones Territoriales de BasePAPELBOL Empresa Papeles de BoliviaPIBPIEBRINRIOCSEASIFDESPIESUMI

    TCOTCPTGNTITIOCUDPUEYPFB

    Producto Interno BrutoPrograma de Investigacin Estratgica en BoliviaReservas Internacionales NetasRegin Indgena Originaria CampesinaServicio Estatal de AutonomasServicio Intercultural de Fortalecimiento DemocrticoSistema de Planificacin Integral del EstadoLey del Seguro Universal Materno Infantil

    Tierras Comunitarias de OrigenTribunal Constitucional PlurinacionalTesoro General de la NacinTerritorio IndgenaTerritorios Indgena Originario CampesinosUnidad Democrtica y PopularUnin EuropeaYacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos

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    Captulo I

    ndice

    1. Descentralizacin y Autonomas: Los fundamentos tericosMarcelo Varnoux Garay ................................................................................... 13

    Captulo II

    2. Aspectos Econmicos de Descentralizacin y AutonomaThomas Otter .................................................................................................... 43

    Captulo III

    3. Poniendo en Marcha a las Autonomas. Un panorama inicial acerca

    de pasos pendientes para la implementacin de la Ley Marcode Autonomas y DescentralizacinThomas Otter y Mnica Cortez ........................................................................ 79

    Captulo IV

    4. Naturaleza y Materias Crticas de la Ley Marco de Autonomas yDescentralizacin: Legados, rigideces y perspectivas para elproceso de autonomaVladimir Ameller Terrazas ............................................................................... 95

    Captulo V

    5. Autonomas Territoriales y Descentralizacin AdministrativaCarlos Bhrt Irahola ........................................................................................ 139

    Captulo VI

    6. La Ley Marco de Autonomas en el Contexto Fiscal de BoliviaJos Luis Parada Rivero ................................................................................... 179

    Captulo VII

    7. Gentica de las Instituciones de Coordinacin Intergubernamentalen el Rgimen AutonmicoDiego Andrs Chvez Rodrguez ...................................................................... 217

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    Captulo VIII

    8. Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomasy Descentralizacin. Avances, retrocesos y perspectivasIvngidoZ. .................................................................................................... 255

    Captulo IX

    9. El Efecto Centrfugo de la Constitucin Poltica BolivianaEduardo Rodrguez Veltz y Farit L. Rojas Tudela ......................................... 287

    Captulo X

    10. Evaluacin al Proceso de Descentralizacin en Bolivia.Avances, retrocesos y perspectivasIvn Velsquez Castellanos y Luis A. Dips Salvatierra ................................... 313

    Captulo XI

    11. Autonomas en Bolivia: Evaluacin y comparacin con otrosprocesos de Amrica LatinaIvn Finot Pabn .............................................................................................. 383

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    Captulo VIII

    Autonomas Indgenas en la Ley Marco

    de Autonomas y Descentralizacin

    Avances, retrocesos y perspectivas

    Ivn gido Z.

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    Autonomas Indgenas en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin

    Avances, retrocesos y perspectivas

    Ivn gido Z.*1

    Resumen

    Se dice que el caminar de los pueblos indgenas es permanente y que, a diferencia de otros grupos sociales,ste tiene referentes claros. La autonoma indgena, es uno de ellos. Por ello, la causa autonmica para los

    pueblos indgenas en Bolivia se ubica en un espectro ms amplio que su actual contexto poltico y que su

    reciente proceso constituyente. En efecto, esta causa denota la culminacin de un largo proceso de

    reivindicacin de lo que James Anaya denomina autodeterminacin interna. La Constitucin Poltica del

    Estado, establece un avanzado catlogo de derechos colectivos (incluida la autonoma) a los pueblos

    indgenas, fundamentados en el reconocimiento de su existencia previa a la colonia. No obstante, la Ley

    Marco de Autonomas y Descentralizacin es muy conservadora a la hora de implementar estos derechos y

    ms bien los limita, para adecuarlos a las necesidades institucionales del aparato estatal y del proyecto

    poltico en funcin de gobierno.

    Palabras Clave:Autonomas, Autonomas indgenas, LMAD, Bolivia.

    Nota preliminar

    Abordar el derecho de los pueblos indgenas al autogobierno requiere una revisin previa sobre eldebate terico referente al pluralismo y derecho a la diferencia, en el mbito acadmico y elpropio discurso de las organizaciones de los pueblos indgenas. A la luz de esta revisin terica,el presente documento trae a la memoria el surgimiento de la demanda de autonoma indgenadesde los pueblos indgenas de tierras bajas. Posteriormente, se hace un anlisis del textoconstitucional referido tambin a la autonoma indgena y similar anlisis de la Ley Marco deAutonomas y Descentralizacin. Finalmente, se presenta un balance de las amenazas y retos delos pueblos indgenas en el contexto desarrollado.

    * Ivn gido es un economista boliviano, que trabaja en la temtica indgena un poco ms de diez aos. Desde la investigacin hastael trabajo de asesora a organizaciones indgenas, pasando por funciones en el sector pblico, el Sr. gido ha trabajo conorganizaciones de base (en las tierras comunitarias de origen del trpico de Cochabamba), en el sector pblico (Ministerio de

    Asuntos Indgenas); con la organizacin nacional de los pueblos indgenas (la CIDOB); y, en los ltimos aos, como consultorindependiente.El ltimo ao, como consultor del Servicio Alemn de Cooperacin Tcnico-Social - DED, el Sr. gido ha trabajado con elequipo de la Fundacin TIERRA en el seguimiento a los distintos proyectos de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.

    1 Este texto es de entera responsabilidad del autor, contiene, sin embargo, algunas partes que son producto de la reflexincolectiva sobre el proceso autonmico que se produjo entre la Fundacin TIERRA y el DED.

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    I. Pluralismo e identidad indgenaLa poltica se basa en el hecho de la pluralidad de los hombres (...) Los hombres se orga-nizan polticamente segn determinadas comunidades esenciales en un caos absoluto, o a

    partir de un caos absoluto de las diferencias (...) El hombre, tal como filosofa y teologa loentienden, slo existe o se realiza en la poltica con los mismos derechos que los ms diversos se garantizan. En esta garanta voluntaria y en la concesin de una exigencia de igualdad jurdica, se reconoce que la pluralidad de los hombres, que deben su pluralidad

    nicamente a s mismos, tiene que agradecer su existencia a la creacin del hombre.Hannah Arendt, 1950.

    Una sociedad sin esclavos era inconcebible para los primeros tericos del Estado, los fil-

    sofos griegos2. La historia evidencia, no obstante, que muchos de los conceptos considera-dos inamovibles, casi como leyes naturales, han ido cambiando.

    El Estado, por ejemplo, era definido por Aristteles desde un ncleoque permita la

    igualdad de sus partes: la familia. Muchos siglos despus ese ncleofue otro: el ciuda-dano, determinado a partir de atributos: sexo, clase y raza. Hombre-propietario-blanco

    por ejemplo, en muchos contextos y periodos histricos, fueron los atributos necesariospara acceder a la ciudadana. Vale decir, que este ncleo establece un criterio de iguala-cin y diferenciacin con otros, una suerte de identidad idealanhelada para poder aspirara tener derechos.

    Por supuesto, estos atributos tambin fueron cambiando con el tiempo y, en la actualidad,

    ya no se habla de condiciones para acceder a la ciudadana, salvo la edad o el impedimentomental, aunque el tema de identidades todava es un campo amplio de debate, propuestas yarreglos en las sociedades.

    La identidad ha merecido distintas interpretaciones y hermenuticas a lo largo del tiempo ysu politizacin; en el caso de la identidad indgena, es el elemento generador de un nuevosujeto que, de cierta manera, renueva el discurso ortodoxo de la poltica y la democracia(Yashar 1998, pg. 23).

    En procura de no caer en el relativismo o reduccionismo, se puede referir que reconocer

    al sujeto indgena,como ente portador de derechos originados en su identidad diferente,implica un avance en el arduo proceso de alcanzar los ideales de justicia y paz en lassociedades modernas, especialmente en aquellas erigidas sobre la base de regmenescoloniales.

    2 Los elementos de la economa domstica son precisamente los de la familia misma, que, para ser completa, debe com-

    prender esclavos y hombres libres () Estas dos primeras asociaciones, la del seor y el esclavo, la del esposo y la mujer,son las bases de la familia. Aristteles, (1970). Poltica, Edicin bilinge y traduccin por Julin Maras y Mara AraujoIntroduccin y notas de Julin Maras, Madrid, Ed. Instituto de Estudios Polticos, Cap. I y II).

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    Por otra parte, este sujeto indgena,como menciona Caldern (1985, pg. 139), no es uni-

    forme ni en clase ni en identidad (no es un bloque monoltico). Sin embargo, esta condicinno niega su razn de ser, ms bien ratifica la pluralidad como el factor comn en la con-secucin de un entendimiento ms cabal de algunas sociedades.

    La pluralidad, que no es idntica a simple alteridad (otherness), aparece entonces como

    un elemento constitutivo de la condicin humana y tiene ms bien que ver con distin-cin, con lo que se muestra a travs de la accin y del discurso. As, en la medida quepluralidad significa distincin, es posible la revelacin en el medio pblico de laindividualidad de cada uno: de la identidad (whoness). Desde esta perspectiva, la pol-tica introduce una ruptura en relacin con cualquier modalidad simplemente social devida, entonces: la pluralidad de los seres humanos, en un mundo constituido en comn,no es asimilable a la unidad homognea del gnero humano. Por lo que en el mediopblico es el nico lugar donde los hombres se muestran tal y como son (Biruls 1992,pgs. 20-21).

    El pluralismo, en efecto, tal como menciona Giovanni Sartori, trata cualquier identidad de

    la misma manera en trminos de respeto y de reconocimiento recproco; no como meroy simple equivalente de complejidad estructural. No obstante, el pluralismo rechaza latirana de la mayora sin desestimar el principio mayoritario como regulador o de toma dedecisiones (Sartori 2001, pgs. 34-37).

    En este contexto es que se puede entender el tratamiento preferencial, con la concepcin

    de derechos especiales -por ejemplo-, como una poltica correctora y de compensacin ca-paz de crear o recrear iguales oportunidades; es decir, iguales puntos de partida para todos(Sartori 2001, pg. 83).

    Aunque los movimientos indgenas en la regin no surgieron precisamente con este ideal

    de pluralismo3, tuvieron la capacidad de avanzar pasando de un discurso eminentementesectorial y particularista, hasta confluir en los debates sobre la reconfiguracin de las es-tructuras de poder y de representacin poltica. De esta manera, pasaron de ser una faccin,a un movimiento con identidad poltica4.

    En efecto, los movimientos identitariosindgenas no se confrontan a los principios de la

    poltica y la democracia. Ms bien los redireccionan hacia la bsqueda de la convivenciabasada en el pluralismo.

    3 Los movimientos indgenas surgieron, ms bien, por la necesidad de sobrevivir frente a las constantes violaciones a susderechos fundamentales y su propia existencia. Donde adems su condicin tnica diferente a la dominante, profundiza-ba su vulnerabilidad, principalmente por su condicin histrica de subalternidad y colonialidad.

    4 Aunque la definicin dice que identidad es la cualidad de lo idntico, se va ampliando este entendimiento cuando se vanampliando los contactos y concretando nuevas identificaciones con otros no tan idnticos, pero con los que se descubreque se puede conformar nuevos niveles de identificacin. As, en un esquema de crculos concntricos, se van ampliandolas identidades hasta construir la idea de lo nacional.

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    II. La autonoma indgena entre el discurso poltico y la prctica

    Mi conclusin es sencilla: La cuestin tnica es sumamente compleja para resolverlacon una simple reforma constitucional en un pas que no tiene la tradicin de respetarestrictamente las normas sancionadas por la comunidad nacional. Hagamos cumplir,con las leyes vigentes, los derechos humanos en la poblacin mayoritaria que, de ha-

    cerlo, consecuentemente defenderemos los derechos humanos de los indios!Gonzalo Aguirre Beltrn, 1989 (Documento Indito)5

    Miguel Len-Portilla, traduce una excepcional carta en nhuatl enviada por los denomina-

    dos principales de Mxico, al Prncipe Felipe (que dos aos ms tarde ocupara el trono),demandando salvaguardar su autonoma6. Cuenta Len-Portilla que, prueba de que su de-manda fue atendida, en Mxico-Tenochtitlan la gobernacin indgena fue mantenida parala poblacin indgena, o lo que supone lo mismo: se mantuvo su autonoma. En virtud aello, el autor no puede sino preguntarse Cmo es posible que lo que entonces se logr, seahoy negado a los pueblos indgenas? (Len-Portilla 2000, pgs. 48-50).

    Esta historia, comn a muchos pueblos indgenas del continente americano7, nos conduce a

    pensar que el etnocidio, como proyecto poltico, recin se funda con el periodo republi-cano por lo hijos de Europa, sin absolver de culpas al rgimen colonial implantado desdeEspaa8.

    A. Las tendencias en el debate sobre la autonoma indgena en Bolivia

    De las muchas tendencias en el debate del proceso autonmico indgena, por un motivo

    meramente metodolgico, este documento se restringir a dos. Ya que, estas dos tendenciasmarcaron las pautas desde el debate preconstituyente hasta el diseo de la Ley Marco deAutonomas y Descentralizacin (LMAD):

    5 Gonzalo Aguirre Beltrn, en julio de 1989, envi esta opinin a la Comisin de Justicia para los Pueblos Indgenas deMxico. Citado por Salomn Nahmad Sitton (1999, pg. 120).

    6 Otra cosa es nuestro gran pesar, que ahora recientemente nos agobia (...) en el reciente ao de 1554 queran quitarnosel mando, la administracin, lo que nos dejaron nuestros padres, nuestros abuelos, que fuera entregado a los espaoles.Esto seor ya nos hubiera ocurrido, si no nos lo protegieran nuestros reverenciados padres de San Francisco (...) Han sido

    constituidos dos alcaldes mayores, uno aqu en Mxico se ocupa, y el otro en Tlatelolco. (...) Seor, mucho te rogamosporque mucho lo necesitamos, y mucho te pedimos que les mandes que mucho cumplan su oficio porque mucho nosafligen esos espaoles y mestizos y negros y mulatos y mucho te rogamos que nadie se burle de nosotros, de nuestragobernacin, de nuestra justicia (...) Y si no cumplimos, que seamos encerrados, ni seamos conservados, y que perdamos

    nuestras propiedades y la administracin.7 En Bolivia, por ejemplo, fue la flamante Repblica, la cual, al dejar de depender directamente del tributo indigenal, se

    dispuso, en la segunda mitad del s. XIX, a despojar de sus territorios y autoridades a los pueblos indgenas.8 Moiss Gonzlez Navarro afirma que la corona espaola, con unos criterios absolutistas, distingue entre las repblicas

    de indios y las repblicas de espaoles. De acuerdo con su apreciacin, no los separa para que los no indios explo-taran a los indios, en principio los separa justamente por lo contrario, para que los indios pudieran vivir mejor (Sotelo2001).

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    - El autogobierno, entendido como la autoprovisin de bienes y servicios, en una suerte

    de modelo circunscrito a lo endgeno.Autoconfinamientodira Willem Assies (2002,pg. 111). Mismo que termina supliendo todos los deberes del Estado en cuanto a pro-visin de bienes y servicios sociales y que, en definitiva, significa desvincularse plena-mente del contexto mayor: de lo nacional9; y

    - El autogobierno como un mecanismo de redistribucin del poder del Estado en nuevasunidades poltico-administrativas que conforman, junto a las dems unidades territoria-les, el mosaico del Estado en trminos territoriales y poltico-administrativos, en con-cordancia al modelo basado en la bsqueda de la autenticidad de nacin, sugerido porVilloro (1998, pgs. 76-78).

    Esto ltimo es conducente al dilema aludido por Assies (et l. 2002, pgs. 109-113), rela-

    cionado a insertar la nocin de autodesarrollo como fin de la autonoma o buscar ms bienla participacin efectiva de las entidades autonmicas en la definicin del desarrollo comoproyecto nacional.

    Entre las dos tendencias mencionadas, se encuentra una serie de variaciones que no vale la

    pena abordar para los fines de este documento. Cabiendo resaltar que la primera alternativa(endgena) est ms cerca del indigenismo oficialistade los Estados10, todava adminis-trados por lites que an mantienen una hegemona basada en la presuncin de superiori-dad, conservando as el discurso del Civilizado versus Brbaro.

    Durante el proceso constituyente, por ejemplo, en la discusin al interior de las organizacio-

    nes indgenas y campesinas del denominado Pacto de Unidad11(proceso pre-constituyente)y posteriormente en el debate de la Asamblea Constituyente, se opt ms bien por la segunda

    alternativa, vale decir: la autonoma indgena como elemento fundador de lo plurinacional.

    9 Aunque en Bolivia se constitucionaliz la figura de Estado Plurinacional, es evidente que de entre las diferentes naciones

    tambin se forma una nueva englobante de las mismas (ver Xavier Alb, La Utopa Pluricultural, http://www.sjsocial.org/crt/albo.html).

    10 Willen Assies, en una resea del avance de los derechos indgenas, menciona que estos derechos emergentes (los de-rechos de los pueblos indgenas), han surgido en el contexto de las polticas de reconocimiento, asumidas por parte delos Estados, respondiendo a expectativas sobre un nuevo trato. En la bsqueda de responder a las demandas indgenasy a la doble transicin (hacia las democracias electorales que se compatibilizaban con la segunda transicin de caraa la implementacin de las polticas del Consenso de Washington y el neoliberalismo). Con el propsito de inaugurarnuevas formas de gobernanza para las democracias de mercado (market democracies), con caractersticas de reformaspluri-multi. As se consolida la era del indio permitido, que se refiere a un nuevo escenario en el que se aceptan lasdemandas culturales, siempre que stas no impliquen una redistribucin real de los recursos y del poder (Assies 2009,pgs. 95-96).

    11 Seis organizaciones indgenas (originarias) y campesinas suscriben un Pacto de Unidad: Confederacin Sindical de Tra-bajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Federacin Nacional de Mujeres Campesinas Bartolina Sisa (FNMC-BS),Confederacin Sindical Colonizadores de Bolivia (CSCB), Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyo (CO-NAMAQ), Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CPESC), y Movimiento Sin Tierra de Bolivia (MST-B), enseptiembre de 2004. Un ao ms tarde, la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), retoma el liderazgode los pueblos indgenas de tierras bajas y participa activamente del Pacto de Unidad.

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    Sin embargo, los diferentes proyectos de Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin

    (LMAD) y su versin final aprobada y sancionada, se alejaron de ese acuerdo, remediandosu limitada interpretacin constitucional con vacos, contradicciones y una visin tutelara la hora de garantizar, mediante la autonoma, el derecho a la autodeterminacin de lospueblos indgenas12.

    Esta confusin, por supuesto, se aleja del proyecto de construccin de un Estado Plurina-cional, reinstaurando las viejas prcticas de centralizar el poder y presumir la incapacidadde los pueblos indgenas para decidir por s mismos su desarrollo.

    No obstante, para entender las caractersticas del proceso autonmico indgena, es necesa-

    rio conocer cules fueron las motivaciones que condujeron a las organizaciones indgenasa movilizarse, demandando una Asamblea Constituyente que reconozca el derecho al auto-gobierno de los pueblos indgenas.

    B. La base de la autonoma indgena: El territorio indgena

    La problemtica del acceso a la tierra por parte de la poblacin indgena y la seguridad jurdi-

    ca respecto a sus territorios, no fue en Bolivia un proceso histricamente simtrico, por lo quesupone procesos con caractersticas diferenciadas para tierras altas respecto a tierras bajas13.

    En 1953, producto de la Revolucin Nacional, se inici el procedimiento de reforma agra-

    ria, que dot ttulos de propiedad a muchos pequeos propietarios indgenas y acab con elrgimen de hacienda en la regin andina y valles interandinos (tierras altas). Sin embargo,la aplicacin de esta reforma tuvo como impacto negativo la creacin del minifundio, locual profundiza, por mecanismo de la herencia, an ms la fragmentacin de las menorespropiedades agrarias, generacin tras generacin (Stavenhagen 2008, pg. 10).

    En el oriente boliviano (tierras bajas), en cambio, comenz durante los aos 70 un proceso

    de distribucin de la tierra continuo a cargo de los sucesivos gobiernos de factoen favor dela industria agropecuaria y forestal, lo que gener la concentracin del poder econmico ysocial en manos de una pequea lite regional. De esta manera, la hacienda tradicional seconvirti en una nueva forma de latifundio, a costa del derecho a la propiedad de los pue-blos indgenas sobre sus territorios ancestrales (CIDH 2007, pg. 69).

    12 Con el nuevo texto constitucional, se inaugura un nuevo trmino: Los pueblos y naciones indgena originario campe-

    sinos. No obstante, para efectos de este artculo, se utilizar el trmino pueblo indgena solamente. Sin perjuicio deaminorar el alcance del trmino constitucional.

    13 Bolivia cuenta con 12 ecoregiones (con varias subecoregiones) y muchos ecosistemas, de las cuales las tierras bajas ocu-pan ocho de ellas en siete de los nueve departamentos de Bolivia. En las tierras bajas de Bolivia, as mismo, se concentran34 pueblos indgenas que constituyen la mayor diversidad del pas.

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    En este contexto, las movilizaciones del movimiento indgena de tierras bajas, en sus dos

    marchas (1990 y 1996), consiguieron la aprobacin de la Ley 1715 del Servicio Nacionalde Reforma Agraria (1996). Un avance importante fue la creacin de una nueva categorade propiedad colectiva de los pueblos indgenas: las Tierras Comunitarias de Origen oTCO14. Mediante este mecanismo, la Ley referida (tambin denominada Ley INRA) reco-noce el derecho de los pueblos indgenas al uso y aprovechamiento sostenible de los recur-

    sos naturales renovables, el derecho a la autogestin de sus tierras conforme a las normasy procedimientos propios, y los principios de inenajenabilidad e inembargabilidad de susterritorios titulados (Stavenhagen 2009, pg. 10).

    En efecto, la Ley 1715 ampla el principio constitucional sobre las TCO, en concordancia con

    el Convenio 169 de la OIT, al reconocer la categora de territorio por encima del simple con-cepto de propiedad agraria. El pargrafo III del artculo 3 de la referida Ley (Garantas Consti-tucionales), establece claramente que la TCO se debe entender como Territorio Indgena(TI):

    III. Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre

    sus tierras comunitarias de origen, tomando en cuenta sus implicaciones econmicas, socialesy culturales, y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de

    conformidad con lo previsto en el artculo 171 de la Constitucin Poltica del Estado. La de-

    nominacin de tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indgena, de

    conformidad a la definicin establecida en la parte II del Convenio 169 de la Organizacin In-

    ternacional del Trabajo, ratificado mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991 (Ley 1715, 1996).

    Con esta base jurdica, los pueblos indgenas y originarios, a travs de sus organizaciones,

    han demandado y consolidado el derecho propietario de sus territorios15. Por otra parte, elderecho al uso y aprovechamiento de los pueblos indgenas a los recursos naturales reno-

    vables en sus territorios, tambin fue reconocido por el Gobierno boliviano a travs de unaserie de decretos supremos sobre los territorios indgenas16; el artculo 153 de la Ley Fores-tal y el artculo 171 de la Constitucin Poltica del Estado de 1994. Entre las normas previassobre este tema, merece especial atencin la Ley del Medio Ambiente del 27 de abril de1992, que reconoce los derechos de los pueblos indgenas a participar en el uso, manejo yconservacin de los recursos naturales renovables localizados en sus tierras (OIT 1999).

    14 Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geogrficos que constituyen el hbitat de los pueblos y comu-

    nidades indgenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan suspropias formas de organizacin econmica, social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. Soninalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables eimprescriptibles (Ley INRA, Art. 41, numeral 5).

    15 En el perodo comprendido entre 1996 y 2007, se titularon 11.316.428,8020 hectreas como tierras comunitarias deorigen. La superficie de territorio correspondiente a las TCO, titulada solamente en el 2007, alcanz a 3,6 millones dehectreas. De esa superficie, un 86% est ubicado en tierras bajas y un 14% en tierras altas. El rea ms grande est enel Departamento de Santa Cruz, con 1,1 millones de hectreas. Esta cifra equivale a un 31% de las TCO tituladas en2007 (Informe de la gestin 2007. INRA, 2007. Disponible el 27.03.09 en el sitio Web http://www.inra.gob.bo/uploads/documentos/pdf/Informe INRA2007.pdf).

    16 Decretos Supremos (D.S.): 22609, 22610 y 22611, de 1990; 23112, 23108 y 23111, de 1992.263

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    C. La Ley de Participacin Popular

    La Ley de Participacin Popular LPP (1994), junto con la Ley de Descentralizacin Ad-

    ministrativa LDA (1995); la Ley de Municipalidades LM (1999), y la Ley del DilogoNacional LDN (2000), son las normas que regularon un proceso de descentralizacinindito en la historia republicana boliviana.

    La Ley de Participacin Popular, en sus artculos 3 y 4, reconoce como sujetos jurdicos

    y de la participacin popular a las Organizaciones Territoriales de Base, expresadas enlas comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales, organizadas segn sususos, costumbres o disposiciones estatutarias y, con el mismo rigor, reconoce a sus repre-sentantes. As tambin, en su artculo 10, vincula a estos sujetos jurdicos (comunidadescampesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales) a su respectivo gobierno municipal, conla constitucin de los Comits de Vigilancia.

    Este marco legal estimul un cambio cualitativo y cuantitativo en las estructuras de ad-

    ministracin del poder, y tuvo -como previsible consecuencia- la apropiacin del poderlocal por parte de las organizaciones de base, indgenas y campesinas, all donde stas eranmayoritarias.

    No obstante, para las poblaciones indgenas minoritarias, principalmente en las tierras ba-

    jas de Bolivia, signific su reconocimiento como sujeto jurdico, aunque su posibilidadde beneficiarse directamente con recursos para su desarrollo fue limitada, as como su efec-tiva participacin en las estructuras de gobierno.

    D. Dos procesos de reterritorializacin sobrepuestos

    Luego de la sancin de las leyes de reforma de segunda generacin, aconteci que a medida

    que avanzaba el proceso de saneamiento y se consolidaba el proceso de titularizacin de lasTCO especialmente en tierras bajas-, los pueblos indgenas empezaron a constatar que suparticipacin era parcial y restringida en la gestin de los nuevos Gobiernos Municipales(GM), producto de una mala aplicacin de la Ley de Participacin Popular.

    En efecto, surgieron al menos tres temas de preocupacin y amplia reflexin en los distin-

    tos espacios internos de reunin y coordinacin de las organizaciones indgenas de tierrasbajas17:

    17 La Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), por ejemplo, discuti estos temas en su Gran Asamblea

    Nacional de Pueblos Indgenas (GANPI) y sus Comisiones Nacionales (CN), entre otros espacios de decisin.

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    1. Toda vez que el proceso de consolidacin de las TCO apuntaba, en cierta medida, a la

    reconstitucin de la territorialidad de los pueblos indgenas, no consideraba los lmitesde la Divisin Poltica Administrativa (Departamentos, Provincias y Municipios) defini-dos con criterios eminentemente polticos18. De tal manera que en el pas coexistan dosformas de consolidacin de territorialidades: una a travs de los municipios y sus GMy, otra mediante la conformacin de territorios indgenas con estructuras organizativas

    y sistema de autoridades propios a travs de las TCO. Ambas sobrepuestas geogrfica yadministrativamente de manera desarticulada.

    2. La aplicacin distorsionada de la Ley de Participacin Popular, en numerosos casos,

    haba generado una suerte de paralelismo organizativo; puesto que en muchos muni-cipios se haban creado Organizaciones Territoriales de Base (OTB) paralelas a las or-ganizaciones indgenas del lugar. Por otra parte, el proceso de Planificacin MunicipalParticipativa, en los casos en que la TCO estaba en ms de un municipio, implicaba lacreacin de un distrito indgena en cada uno ellos. As, el pueblo indgena que ocupabael territorio sufra la fragmentacin de sus demandas, impidiendo una visin de desa-

    rrollo integral de su territorio; postura que en algunos casos crticos poda provocar ladivisin de su organizacin parafuncionalizarsea las necesidades de los gobiernosmunicipales y del sistema de partidos polticos.

    3. En la mayora de los casos las poblaciones indgenas son pequeas, o cuando menos mi-

    noritarias, respecto a la poblacin total del municipio, situacin que impeda que estaspoblaciones puedan tener una adecuada representacin poltica en el nivel municipal,descontando la posibilidad de hacerse cargo del GM, a causa del sistema electoral vi-gente basado en las mayoras, aspecto que condenaba a estas poblaciones a permaneceren situacin de tutelajede los distintos gobiernos locales.

    Algunas TCO, no obstante, coinciden casi exactamente con la jurisdiccin municipal, tal es

    el caso de San Antonio de Lomero y Urubich en tierras bajas. Ambas experiencias mos-traron otro tipo de dificultad, dado que las instituciones y normas propias de los pueblosindgenas colisionaban con las nuevas formas de organizacin territorial municipal y consu fuerte componente poltico (Rojas 2007, pgs. 141-142).

    Otras experiencias, dan cuenta de una suerte de adecuacin de las TCO a la jurisdiccin

    municipal con la creacin de los Distritos Municipales Indgenas. Estos, sin embargo,tendan a estar condicionados a la voluntad poltica de las autoridades municipales y a

    18 A lo largo de la historia de Bolivia los cantones y municipios se estructuraron fundamentalmente en base a criterios

    polticos o de intereses personales y no de organizacin social o de la administracin del territorio (....) Por eso losmunicipios y cantones de Bolivia en muchos casos no coinciden con las jurisdicciones territoriales de las asociacionescomunitarias, unidades socio-culturales y pueblos indgenas (Balslev 1996).

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    la capacidad de gestin de las organizaciones indgenas. Los ejemplos emblemticos son

    Raqaypampa en el municipio de Mizque (tierras altas), y Kaami en el municipio de Camiri(tierras bajas).

    Estas problemticas fueron dirigiendo lo fundamental de la demanda indgena de entre

    varias- hacia una reforma constitucional que permita redefinir las unidades poltico ad-

    ministrativas del pas, entre otras demandas. Efectivamente, la conjuncin de diferentesconflictos en el pas, tales como la guerra del agua y los bloqueos campesinos el ao 2000,y la posterior crisis de los partidos polticos, condujeron al movimiento indgena a plantearuna reforma estructural como va de solucin de los vacos constitucionales, y decidieronmarchar -el ao 2002- demandando la instalacin de una Asamblea Constituyente.

    III. El desarrollo normativo para la Autonoma Indgena

    A. El marco constitucional

    La Constitucin Poltica del Estado, vigente desde febrero de 2009, se organiza en cinco

    partes:Grfico 1: Estructura Constitucin Poltica del Estado

    La carta magna, inaugura el proceso autonmico y establece las condiciones para la confor-

    macin de entidades autonmicas.

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    a) El carcter de lo Plurinacional

    Los dos primeros artculos constituyen los pilares fundamentales de la CPE, en trminos

    de la incorporacin de principios del pluralismo y los derechos de los pueblos indgenas:

    Con el primer artculo: Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho

    Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural,descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo polti-co, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas, seestablecen los principios rectores que definen el carcter del Estado.

    Y con el segundo: Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena

    originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libredeterminacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la auto-noma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la conso-lidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley, se establece

    la fuente de los derechos de los pueblos indgenas. Puesto que a la luz de este artculo, quereconoce que antes de la instauracin del rgimen colonial espaol existan naciones, sesustenta el derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas que se realiza medianteel ejercicio de su Autonoma, respetando el principio de unidad del pas, as como el restode los derechos colectivos expresados a lo largo del texto constitucional.

    Otra apartado de especial relevancia para los derechos de los pueblos indgenas, es el par-

    grafo IV del artculo 13 que establece que: Los tratados y convenios internacionales rati-ficados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos yque prohben su limitacin en los Estados de Excepcin prevalecen en el orden interno. Los

    derechos y deberes consagrados en esta Constitucin se interpretarn de conformidad conlos Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia. Este apartado,

    reforzado con el artculo 25619, es un avance fundamental en la articulacin de la normaconstitucional con los instrumentos internacionales de derechos humanos, y favorece enmucho la interpretacin de los derechos de los pueblos indgenas que, en el debate interna-cional, gozan de una importante jurisprudencia.

    De esta manera, el carcter Plurinacionaldel Estado constituye la reparacin histrica ms

    importante lograda por los pueblos indgenas en Bolivia. En virtud a que en pie de igualdad

    19 Artculo 256Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a losque se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, se aplicarnde manera preferente sobre sta.II. Los derechos reconocidos en la Constitucin sern interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechoshumanos cuando stos prevean normas ms favorables.

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    con el resto de la poblacin boliviana, los pueblos indgenas definen ser parte del Estado

    boliviano, salvaguardando su derecho a la diferencia y la igualdad de oportunidades paraparticipar, decidir y controlar el funcionamiento del Estado.

    b) El Territorio Indgena Originario Campesino: La nueva unidad territorial del Estado

    Otro elemento fundamental en la proteccin a los derechos de los pueblos indgenas, esla garanta de la integralidad de los Territorios Indgena Originario Campesinos - TIOC(Art. 403)20. Esta garanta se efectiviza en el reconocimiento de los TIOC como unidadesterritoriales:

    Artculo 269.

    I.Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territo-rios indgena originario campesinos.

    Con este artculo, la CPE, adems de reconocer a los TIOC como parte de la estructura

    territorial del Estado, le otorga la potestad de convertirse en una entidad territorial concapacidad gubernativa. Esta capacidad gubernativa, no obstante, podra tener diferentesgrados de descentralizacin:

    Como entidad territorial autnoma con capacidad de autolegislacin, gestin de recursos

    fiscales y eleccin directa de sus autoridades, en el marco de sus competencias.

    Como entidad territorial desconcentrada, con capacidad de participar de la administracin

    de recursos pblicos en coincidencia a una entidad territorial con capacidad gubernativamayor de la cual es parte. Por ejemplo: aquellos distritos indgenas desconcentrados partede un municipio.

    Esta disposicin debera adecuarse a las actuales Tierras Comunitarias de Origen (TCO),

    de acuerdo a lo que expresa la Disposicin transitoria, Sptima, de la CPE: A efectos dela aplicacin del pargrafo I del artculo 293 de esta Constitucin, el territorio indgenatendr como base de su delimitacin a las Tierras Comunitarias de Origen. En el plazode un ao desde la eleccin del rgano Ejecutivo y Legislativo, la categora de TierraComunitaria de Origen se sujetar a un trmite administrativo de conversin a Territorio

    Indgena Originario Campesino, en el marco establecido en esta Constitucin. Vale decir

    20 Art. 403.I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, aluso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la

    consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renova-

    bles que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de

    representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armnica

    con la naturaleza. Los territorios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por comunidades (CPE).

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    que, hasta diciembre de este ao, las TCO deberan migrar su personalidad jurdica a la de

    TIOC.

    Por otra parte, la CPE establece que Las entidades territoriales autnomas no estarn

    subordinadas entre ellas y tendrn igual rango constitucional (Art. 276). Esta disposicindeja claro que una entidad autnoma, por ejemplo la Autonoma Indgena Originaria Cam-

    pesina (AIOC), tendr sus propios lmites territoriales y jurisdiccionales aunque est dentroparcial o totalmente de otra entidad territorial ms grande; por ejemplo, la autonomamunicipal o la departamental.

    Otro elemento que es transversal a las diferentes modalidades de Autonoma, incluida la

    indgena originaria campesina, es el perodo de mandato de los representantes electos a losrespectivos Concejos y Asambleas de los gobiernos autnomos, que segn la CPE serde cinco aos, y podrn ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez(Art. 288).

    c) La participacin los pueblos indgenas en los gobiernos autnomos

    La CPE hace referencia a los derechos de participacin de los pueblos indgenas en las

    autonomas departamental y municipal. En el nivel departamental, all donde se hubieseconstituido una AIOC, su participacin en la Asamblea Departamental se garantiza de lasiguiente manera:

    Artculo 278.

    I.La Asamblea Departamental estar compuesta por asamblestas departamentales, elegi-das y elegidos por votacin universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asambles-tas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos,de acuerdo a sus propias normas y procedimientos.

    Este mismo procedimiento para los pueblos indgenas con poblaciones minoritarias se re-

    conoce en la autonoma municipal:

    Artculo 284.

    II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indgena originario campesinos,que no constituyan una autonoma indgena originaria campesina, stos podrn elegir susrepresentantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedi-mientos propios y de acuerdo a la Carta Orgnica Municipal.

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    d) La caracterizacin de la autonoma indgena originaria campesina

    La Autonoma Indgena Originaria Campesina (AIOC), est definida en la CPE como el

    autogobierno como ejercicio de la libre determinacin de las naciones y los pueblos indge-na originario campesinos, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y

    organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias (Art. 289).

    La CPE menciona que la conformacin de la AIOC se basa en los territorios ancestrales,

    actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su poblacin, ex-presada en consulta, de acuerdo a la Constitucin y la ley (Art. 290.I) y que se ejercerde acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atri-buciones y competencias, en armona con la Constitucin y la ley (Art. 290.II).

    No obstante, en el entendido que el territorio ancestral no solamente es la TCO titulada, la

    CPE tambin reconoce, como base territorial para la conformacin de la AIOC, a los mu-nicipios y las eventuales regiones:

    Artculo 291

    I. Son autonomas indgena originario campesinas los territorios indgena originariocampesinos, y losmunicipios, yregionesque adoptan tal cualidad de acuerdo a lo esta-blecido en esta Constitucin y la ley.

    e) Las bases territoriales de la Autonoma Indgena Originaria Campesina

    La AIOC, para conformarse como tal, requiere de dos condiciones imprescindibles: una

    base territorial y la voluntad expresada por su poblacin de acceder al rgimen autonmico.Respecto a la primera condicin, la CPE establece dos bases territoriales efectivas para laAIOC: territorios indgenas y municipios; y, una relativa: la regin.

    i. El territorio indgena

    El territorio indgena, tal como establece el artculo 293 de la CPE, est referido principal-

    mente a la actual TCO, regulada por la legislacin agraria y formalizada como modalidadde propiedad colectiva de la tierra. No obstante, la TCO es entendida como territorio en elsentido del Convenio 169 de la OIT (ver supra).

    Artculo 293.

    I.La autonoma indgena basada en territorios indgenas consolidados y aquellos en pro-ceso, una vez consolidados, se constituir por la voluntad expresada de su poblacin en

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    consulta en conformidad a sus normas y procedimientos propios como nico requisito

    exigible.

    Sin embargo, muchas TCO se consolidaron trascendiendo los lmites municipales, en unos

    casos y; en otros, los lmites departamentales (ver supra). Al respecto, la CPE, en los pa-rgrafos II y IV del artculo 293, prev un procedimiento mediante el cual se garantice la

    integralidad del territorio indgena:Artculo 293.II. Si la conformacin de una autonoma indgena originario campesina afectase lmitesde distritos municipales, el pueblo o nacin indgena originario campesino y el gobiernomunicipal debern acordar una nueva delimitacin distrital. Si afectase lmites muni-cipales, deber seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional

    para su aprobacin, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones particularesque seale la Ley. (...)

    IV. Para constituir una autonoma indgena originario campesina cuyos territorios se en-

    cuentren en uno o ms municipios, la ley sealar los mecanismos de articulacin, coordi-nacin y cooperacin para el ejercicio de su gobierno.

    De esta manera se prevea, a partir del dilogo y concertacin entre unidades territoriales,

    poder llegar a la redefinicin de los lmites distritales o municipales, garantizando la pre-eminencia de los Territorios Indgena Originario Campesinos, tal como establece el artculosegundo referido a la presencia de pueblos indgenas, con carcter previo a la ocupacinespaola y al diseo poltico-administrativo asociado a sta.

    Otro elemento importante que incluye el artculo 293 en su pargrafo III, es el referido

    al establecimiento de requisitos mnimos de poblacin y otros para la conformacin deAIOC.

    Artculo 293.

    III.La Ley establecer requisitos mnimos de poblacin y otros diferenciados para la cons-titucin de autonoma indgena originario campesina.

    No obstante, este pargrafo se debe interpretar a la luz del pargrafo primero del mismo

    artculo (ver supra) que menciona que los nicosrequisitos exigibles son la base territorial(el territorio indgena) y la voluntad de sus habitantes.

    Vale decir que los requisitos o condiciones del pargrafo III, no deberan ser restrictivos

    para el acceso al proceso autonmico. Estos requisitos, entonces, podran ser entendidos

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    como criterios adicionales que deberan ser puestos a consideracin de los pueblos indge-

    nas para que sean o no tomados en cuenta por ellos.

    Respecto a la segunda condicin para conformar una AIOC, la voluntariedad, el artculo

    294 establece dos formas para su ejercicio:

    Artculo 294.I.La decisin de constituir una autonoma indgena originario campesina se adoptar deacuerdo a las normas y procedimientos de consulta, conforme a los requisitos y condicio-nes establecidos por la Constitucin y la ley.

    II.La decisin de convertir un municipio en autonoma indgena originario campesina se

    adoptar mediante referendo conforme a los requisitos y condiciones establecidos por ley.

    Es decir que para conformar una AIOC con base en el territorio indgena, se aplica las nor-

    mas y procedimientos propiosde los pueblos indgenas; y para la conformacin de AIOC

    con base en el municipio, se adopta el Referndumcomo procedimiento para establecer lavoluntariedad de sus habitantes.

    ii. El municipio

    La segunda forma de acceso a la AIOC es a travs de la jurisdiccin municipal. Esta

    forma se activa por la voluntariedad de sus habitantes expresada mediante referndum

    (Art. 294.II):

    Artculo 294.

    II.La decisin de convertir un municipio en autonoma indgena originario campesina seadoptar mediante referendo conforme a los requisitos y condiciones establecidos por ley.

    III.En los municipios donde existan comunidades campesinas con estructuras organizati-

    vas propias que las articulen y con continuidad geogrfica, podr conformarse un nuevomunicipio, siguiendo el procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional para suaprobacin, previo cumplimiento de requisitos y condiciones conforme a la Constitucin

    y la ley.

    Llama la atencin en este ltimo pargrafo, el III del artculo 294, que abre la posibilidad

    de conformar un otro tipo de AIOC, por la va de la jurisdiccin municipal, a partir de es-tructuras meramente campesinas. Esta aparente contradiccin y reduccionismo del con-cepto integral de lo indgena originario campesino, al parecer fue una incorporacin

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    realizada en los procesos finales de negociacin del texto constitucional en el parlamento

    el 200821.

    Otra precisin importante por hacer es la referida a las competencias, ya que las AIOC va

    municipio nacen con todas las competencias municipales, adems de las que establece laCPE para las AIOC (ver infra).

    iii. La regin

    La tercera forma de acceso al proceso autonmico, aunque de manera limitada, es la Re-

    gin Indgena Originaria Campesina (RIOC), que es diferente a la AIOC.

    En efecto, la CPE establece que la Regin se constituir como un espacio de planifica-

    cin y gestin (Art. 280) y estar constituida por una Asamblea Regional con facultaddeliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, en el mbito de sus competencias,

    y un rgano ejecutivo (Art. 281) y recibir las competencias que le sean transferidas o

    delegadas (Art. 301). Vale decir que las regiones slo son mbitos de planificacin entredos o ms entidades territoriales autnomas del nivel local, donde tambin puede participarel nivel departamental. As, la Regin slo recibe las competencias delegadas o transferidaspor estas entidades territoriales autonmicas.

    En correlato a esta definicin, la CPE hace una distincin entre AIOC y Regin Indgena

    Originaria Campesina (RIOC), en su artculo 303:

    Artculo 303.

    I.La autonoma indgena originario campesina, adems de sus competencias, asumir

    las de los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con lascaractersticas culturales propias de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de

    Autonomas y Descentralizacin.

    II.La regin indgena originario campesina, asumir las competencias que le sean trans-

    feridas o delegadas.

    De esta manera, se puede evidenciar que no slo la AIOC y la RIOC no son iguales en jerar-

    qua, sino que tampoco son equiparables en cuanto al ejercicio de los derechos de los pueblosindgena originario campesinos. Es en este contexto que se debe interpretar el artculo 295.

    21 Sus efectos o consecuencias prcticas todava no se pueden dimensionar toda vez que no ha sido regulado, ya que el

    texto de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin ni siquiera se lo menciona.

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    Artculo 295.

    I. Para conformar una regin indgena originario campesina que afecte lmites municipa-les deber previamente seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurina-cional cumpliendo los requisitos y condiciones particulares sealados por Ley.

    II.La agregacin de municipios, distritos municipales y/o autonomas indgena originario

    campesinas para conformar una regin indgena originario campesina, se decidir me-diante referendo y/o de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta segn corres-

    ponda y conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitucin y la Ley.

    f) El gobierno de la AIOC

    En la parte final del captulo referido a laAIOC, se establece el modo de ejercicio de estos gobier-

    nos a partir de sus normas y procedimientos, formas de organizacin y denominacin propias.

    Artculo 296.

    El gobierno de las autonomas indgena originario campesinas se ejercer a travs de sus

    propias normas y formas de organizacin, con la denominacin que corresponda a cadapueblo, nacin o comunidad, establecidas en sus estatutos y en sujecin a la Constitucin y

    a la Ley.

    Finalmente, mencionar que el artculo 303 establece que, adems de sus 23 competencias

    exclusivas, la AIOC asumir inclusive las competencias municipales. Con este artculo segarantiza que la AIOC gozar de una autonoma plena y de igual jerarqua a su similar enel nivel local, el municipio.

    B. La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin

    La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin tiene por objeto regular el rgimen

    de autonomas por mandato del Artculo 271 de la Constitucin Poltica del Estado y lasbases de la organizacin territorial del Estado establecidos en su Parte Tercera, Artculos269 al 305 (LMAD, Art. 2).

    La LMAD reemplaza los artculos ms relevantes de la Ley de Municipalidades N 2028

    de 1999, y deroga gran parte sus artculos. Tambin abroga la Ley de Participacin PopularN 1551 de 1994, y casi todas sus normas modificatorias y complementarias. Similar suertele toc correr a la Ley de Descentralizacin Administrativa N 1654 de 2000. Sin embargo,algunos de los principios ms importantes de estas normas abrogadas no fueron reempla-zados. Tal es el caso del reconocimiento de la personalidad jurdica a las OrganizacionesTerritoriales de Base, urbanas y rurales que son las Comunidades Indgenas, Pueblos Ind-genas, Comunidades Campesinas y Juntas Vecinales.

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    No obstante, se deja en vigencia el Decreto Supremo N 24447 del 20 de diciembre de 1996

    (Reglamento a las Leyes N 1551 de Participacin Popular y N 1654 de DescentralizacinAdministrativa), lo que implica que, por el principio de ultractividadde la Ley, sta seguirestableciendo el marco procedimental para el reconocimiento legal de las OrganizacionesTerritoriales de Base y su funcionamiento en la gestin municipal, hasta que se apruebeotra ley especfica para esta materia.

    Es preciso, sin embargo, hacer notar que la Ley 1551 de Participacin Popular tena la vir-

    tud de integrar a la sociedad civil a distintas instancias de la gestin poltica y del procesode toma de decisiones de orden econmico, en el marco de los gobiernos locales. Estable-ciendo, de esta manera, principios de participacin que ahora quedan solamente como unmero tema procedimental.

    La LMAD se divide en ocho ttulos y una parte de disposiciones finales. Esta Ley, que es-

    tablece los parmetros ms importantes para el desarrollo del proceso autonmico, acarreaalgunas contradicciones, vacos y vicios de inconstitucionalidad, en lo que se refiere a la

    AIOC, como se revisar ms adelante.

    Grfico 2: Estructura Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin

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    C. La Autonoma Indgena Originaria Campesina en la LMAD

    La LMAD aborda la autonoma indgena desde un enfoque muy mesurado, cayendo inclu-

    so en una visin tutelar de lo indgena. A la sombra de esta visin tutelar es que la LMADinterpreta la CPE, y delinea una AIOC que no slo es merecedora de una menor jerarquaen relacin a las otras entidades territoriales autonmicas sino que, inclusive, llega a su-

    bordinarse a la autonoma municipal. Seis puntos nodales muestran esta visin tutelar yretroceso respecto del texto constitucional22:

    1. El reconocimiento constitucional al Territorio Indgena Originario Campesino

    como unaUnidad Territorial,est condicionado y restringido por la LMAD al estable-cer el requerimiento previo de formar unaEntidad Territorial Autnoma.

    Las Unidades Territoriales (UT) establecidas en la CPE (Art. 269) son: los Departamentos,

    Provincias, Municipios y Territorios Indgena Originario Campesinos (TIOC)23. No obs-tante, la LMAD (Art. 6) distingue a los TIOC de las otras UT, estableciendo una condicin

    previa para que stos alcancen esta condicin.

    Como resultado, se afecta la definicin misma de UT, planteada por la propia LMAD, al

    establecerse que los TIOC primero se deben constituir en una Entidad Territorial Autnoma(ETA). Siendo que esta ltima, la ETA, tiene como requisito indispensable ser primero UT.Esta inconsistencia, en relacin al carcter jurdico inicial de la AIOC, afecta de maneradirecta a otros artculos de desarrollo en los captulos siguientes de la LMAD.

    Artculo 6. (DEFINICIONES)

    I. Respecto a la organizacin territorial:

    1. Unidad Territorial.- Es un espacio geogrfico delimitado para la organizacin del te-

    rritorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indgenaoriginario campesino.

    El territorio indgena originario campesino se constituye en unidad territorial una vez que

    acceda a la autonoma indgena originaria campesina.

    22 Desde la presentacin de la primera versin del Proyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (PLMAD), se conform un grupo de

    reflexin y seguimiento al contenido de las diversas versiones de estos PLMAD. Este grupo, compuesto por Gonzalo Colque, Jorge Salgado y

    el autor, definieron de manera conjunta algunos de los puntos nodales que a continuacin se exponen en este artculo.23 La demanda de reconocimiento de los territorios indgenas como unidades poltico administrativos, junto a la autonoma indgena, ya fue planteada

    por la CIDOB en su Proyecto de Ley de los pueblos indgenas de Oriente, Chaco y Amazona de Bolivia, gestionado desde el ao 1988 y final-

    mente puesto a consideracin el ao 1992. sta la razn de la incidencia de esta organizacin al interior del denominado pacto de unidad de

    las organizaciones indgenas, originarias y campesinas y del planteamiento exitoso de este punto en el debate constituyente.

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    Esta distorsin de la condicin de unidad territorial del TIOC contradice un principio cons-

    titucional, que tambin funge de principio rector en la LMAD (Art. 5.7), en el cual sereconoce la existencia precolonial de los pueblos indgenas, a partir de la cual cabe perfec-tamente el reconocimiento de sus territorios como Unidades Territoriales. Estos territoriosindgenas, por tanto, lo mismo que las provincias, no tendran por qu ser gobierno paratener la cualidad de Unidad Territorial.

    Por otra parte, se condena nuevamente a los pueblos indgenas que no quieran acceder a la

    autonoma, a la histrica desatencin de los gobiernos municipales y/o prefecturales; sinsoslayar la permanente amenaza de afectar la integralidad de sus territorios (ver supra).

    Vale decir, se sepulta la posibilidad de que estas poblaciones consoliden procesos al menos

    de desconcentracin en sus territorios, si no adquieren la potestad gubernativa con la AIOC.

    2. La LMAD contempla condiciones que permiten a los municipios transformarse en

    TIOC, cuando sta es una atribucinpropia de la Ley Agraria.

    La LMAD abre la posibilidad de que se pueda migrar de una jurisdiccin territorial muni-

    cipal hacia una jurisdiccin territorial indgena originaria campesina, con el slo requisitode la voluntariedad de sus habitantes. Esta eventualidad, reconocida por la LMAD, puedeoriginar complicados procesos de conflicto, fundamentalmente en lo que hace al acceso,uso y propiedad de los recursos naturales, debido a que no le corresponde a esta Ley definirlas condiciones y requisitos para consolidar una Unidad Territorial (as tenga sta el carc-ter de AIOC) como TIOC.

    Artculo 16. (MODIFICACIN Y DELIMITACIN DE UNIDADES TERRITORIA-

    LES).

    IV.Los municipios o regiones que adopten la cualidad de autonoma indgena originaria

    campesina podrn modificar su condicin de unidades territoriales a la categora de

    territorio indgena originario campesino, en caso de consolidar su territorialidadancestral, al amparo de lo establecido en el Pargrafo I del Artculo 293 de laConstitucin Poltica del Estado.

    Por otra parte, desde este artculo se arrastra un concepto no definido en esta Ley: la terri-

    torialidad ancestral.Cabe referir, entonces, el artculo 56 de esta norma que establece que

    el Ministerio de Autonoma deber certificar expresamente, en cada caso, la condicin deterritorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones demandantessegn lo establecido en el Pargrafo I del Artculo 290 de la Constitucin Poltica delEstado.

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    Vale decir que, ahora, el Ministerio de Autonoma se constituye en la autoridad competente

    de certificar cules son o no Territorios Indgena Originario Campesinos, volviendo a so-breponer su competencia con la autoridad competente responsable de Tierra y Territorio.

    3.Estas contradicciones surgen pese a que la norma jerrquicamente superior, la CPE,es clara en separar los captulos referidos al desarrollo del proceso autonmico -- que se

    encuentra en la parte Estructura y organizacin territorial --de los que regulan el proce-dimiento de perfeccionamiento de la propiedad agraria -- que se desarrollan en Estruc-tura organizaciones econmica, en el ttuloMedio Ambiente, Recursos Naturales, Tierra

    y Territorio-. La LMAD no diferencia de forma clara laRegin Indgena OriginariaCampesinade laAutonoma Indgena Originaria Campesina

    Tal como se mencion anteriormente, la CPE establece que la Regin Indgena Originaria

    Campesina se conforma a partir de la agregacin de municipios, distritos municipales y/oautonomas indgena originario campesinas (Art. 295.II) y que asumir las competen-cias que le sean transferidas o delegadas (Art. 303.II). Esta caracterizacin coincide con

    la de Autonoma Regional que, segn la propia CPE se constituir como un espacio deplanificacin y gestin (280.I) y, una vez constituida, recibir las competencias que lesean transferidas o delegadas (Art. 301).

    Ms, a diferencia de la Regin Autnoma y Regin Indgena Originaria Campesina (que es

    un espacio de planificacin y gestin que funciona con competencias transferidas o delega-das y no anula a las autonomas constituidas), la Autonoma Indgena Originaria Campesinaes constitucionalmente plena, al igual que las autonomas departamentales y municipales.En virtud a lo cual, los pargrafos II de los artculos 46 y 74 de la LMAD careceran de co-herencia al afirmar la existencia o admisin de autonoma indgena originaria campesina

    constituida como regin indgena originaria campesina, algo que equivaldra a decir quepodra existir una autonoma municipal constituida como regin autnoma. As se sos-laya la obviedad de que la creacin de una RIOC, en ningn caso, le permite asumir la de-nominacin de AIOC. No slo porque la CPE refiere dos conceptos diferentes, sino porqueal hacerlo se vulneran niveles de autonoma legtimamente concedidos por la carta magna.

    Artculo 46. (DENOMINACIN)

    (...)II.La conformacin de la autonoma indgena originaria campesina establecida en una re-gin no implica necesariamente la disolucin de las que le dieron origen, en este caso darlugar al establecimiento de dos niveles de autogobierno: el local y el regional, ejerciendoel segundo aquellas competencias de la autonoma indgena originaria campesina que lesean conferidas por los titulares originales que la conforman. La decisin de disolucin de

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    las entidades territoriales que conforman la regin deber ser establecida segn proceso

    de consulta o referendo de acuerdo a ley, segn corresponda, pudiendo conformarse unnico gobierno autnomo indgena originario campesino para toda la regin.

    Artculo 74. (COMPETENCIAS DE LA AUTONOMA REGIONAL)

    (...)

    II.La autonoma indgena originaria campesina constituida como regin indgena origi-naria campesina asumir las competencias que le sean conferidas por las entidades terri-toriales autnomas que la conforman con el alcance facultativo establecido en la Consti-tucin Poltica del Estado para la autonoma regional.

    4. La LMAD, complejiza excesivamente el acceso a las autonomas indgena origi-

    naria campesinas, tanto que es ms fcil para un pueblo indgena constituirse en unmunicipio que en AIOC

    Ya que las autonomas son de igual jerarqua, deberan existir iguales condiciones de con-

    formacin en tanto viabilidad territorial y viabilidad gubernativa para todas. El slo usode la palabra viabilidad es una restriccin al ejercicio del derecho al autogobierno de lospueblos indgenas y del principio de preexistencia de stos (CPE. Art. 2).

    El mensaje detrs del articulado de la LMAD es claro: Es ms fcil para un pueblo indgena

    constituirse en Municipio que en AIOC; ya que, en el primer caso, los requisitos son bsi-cos y, en el segundo, se habla de viabilidad gubernativa y otras certificaciones adicionales.Vale decir que, en el caso de que un pueblo indgena quiera constituirse en Municipio, sepresume que tiene las condiciones necesarias; pero si ese mismo grupo opta por la AIOCse presume su incapacidad, por lo que tiene que demostrar el funcionamiento efectivo de

    su organizacin y la existencia de un instrumento de planificacin que incluya estrategiasinstitucional y financiera para la entidad territorial, en funcin de garantizar un proceso de

    fortalecimiento de sus capacidades tcnicas y de recursos humanos, la gestin y administra-cin, as como la mejora integral de la calidad de vida de sus habitantes(Art. 57).Sin duda,este artculo es una muestra clara del carcter tutelar hacia lo indgena que se filtra en todasaquellas secciones que se refieren a los pueblos indgena originario campesinos en la LMAD.

    5. La LMAD es ambigua cuando se refiere a la jerarqua normativa de los estatutos y

    cartas orgnicas

    Una imprecisin en el establecimiento de la naturaleza jurdica de los estatutos y cartasorgnicas (Art. 60), podra generar una serie de interpretaciones conducentes a grandesprocesos de conflictividad entre las entidades autonmicas y el gobierno central.

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    Artculo 60. (NATURALEZA JURDICA)

    (...)

    II. El estatuto y la carta orgnica estn subordinados a la Constitucin Polticadel Estado y en relacin a la legislacin autonmica tiene preeminencia.

    La pregunta obligada a esta redaccin es Son los estatutos y cartas orgnicas preeminentes

    a la legislacin autonmica nacional, en este caso: la propia LMAD?

    6. Sobre las competencias y su alcance (La vocacin centralista de la LMAD)

    En general, se ve una tendencia a la centralizacin y a la intervencin del nivel central de

    gobierno en todas las competencias, no solamente para normar sino para intervenir direc-tamente en el resto de los niveles autonmicos. De esta manera, se constata que la LMADrefleja una visin basada en un modelo de pirmide invertida, de base pequea y cabezagrande, donde se da mayor importancia al gobierno central respecto a los otros nivelesautonmicos.

    As, en la descripcin contemplada en la LMAD de las competencias de la AIOC, se de-

    tallan de manera selectiva slo algunas de las competencias contenidas en la CPE. No seconocen los criterios para haber hecho esta discriminacin, en la que se excluyen algunascompetencias fundamentales para la AIOC. Por ejemplo, en materia de recursos naturalesla LMAD establece slo tres competencias:

    Artculo 87. (RECURSOS NATURALES)

    (...)IV. De acuerdo a las competencias concurrentes de los Numerales 4 y 11 del Par-

    grafo II del Artculo 299 de la Constitucin Poltica del Estado se distribuyen las com-petencias de la siguiente manera: (...)

    3. Gobiernos Indgena originario campesinos autnomos:

    a) Gestin y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales, en el marco de la

    poltica y rgimen establecidos por el nivel central del Estado, en concordancia conla competencia del Numeral 3 del Pargrafo III del Artculo 304 de la ConstitucinPoltica del Estado.

    b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios de acuerdo a sus normas y procedi-mientos propios para la ejecucin de la poltica general de suelos y cuencas.

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    V.De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 21 del Pargrafo I del Artculo

    304 de la Constitucin Poltica del Estado los gobiernos indgena originario campesinosautnomos tienen la competencia exclusiva de participar y desarrollar los mecanismosnecesarios de consulta previa sobre la explotacin de recursos naturales, entre otros.

    Cabe preguntarse entonces: Qu pasa con el resto de las competencias exclusivas propias

    de la AIOC contenidas en el Art. 304 de la CPE?, a saber:

    Artculo 304

    I. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientescompetencias exclusivas (...)

    3. Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la

    Constitucin. (...)

    7. Administracin y preservacin de reas protegidas en su jurisdiccin, en el marco

    de la poltica del Estado (...)

    II.Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes compe-

    tencias concurrentes: (...)

    9. Control y monitoreo socioambiental a las actividades hidrocarburferas y mineras que

    se desarrollan en su jurisdiccin. (...)

    Las propias de los pueblos indgena originario campesinos (Art. 30):

    Artculo 30.

    (...)

    II.En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitucin las naciones y

    pueblos indgena originario campesinos gozan de los siguientes derechos: (... )

    15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a travs de sus

    instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles

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    de afectarles. En este marco, se respetar y garantizar el derecho a la consulta previa

    obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotacinde los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan.

    16. A la participacin en los beneficios de la explotacin de los recursos naturales en sus

    territorios.

    17. A la gestin territorial indgena autnoma, y al uso y aprovechamiento exclusivo de

    los recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio de los derechoslegtimamente adquiridos por terceros.(...)

    III.El Estado garantiza, respeta y protege los derechos de las naciones y pueblos

    indgena originario campesinos consagrados en esta Constitucin y la Ley.

    Y las que tienen al interior de sus TIOC contenidas en el artculo 403 del texto constitucional:

    Artculo 403.

    I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el

    derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renova-bles en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la

    participacin en los beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovablesque se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, adminis-trados por sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo asus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza. Los terri-

    torios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por comunidades.

    II.El territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de

    aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin

    social, espiritual y cultural. La ley establecer el procedimiento para el reconocimiento

    de estos derechos.

    Estas competencias, marginadas por la LMAD, son las que involucran el potencial ms im-

    portante para la generacin de recursos econmicos propios y que, por la naturaleza mismadel TIOC, no podran quedar por fuera de las competencias de un eventual gobierno en lasAIOC, sin deslegitimar el principio de autonoma de las mismas.

    Se puede concluir, entonces, que la LMAD claramente limita en exceso las competencias

    constitucionales de los eventuales gobiernos indgena originario campesinos.

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    En consecuencia, con esta lectura, se puede afirmar que los artculos analizados de la

    LMAD desconocen el marco constitucional y hacen una interpretacin del mismo que seajusta a necesidades especficas de las instituciones estatales (que se propone crear); no asa las necesidades de los directamente afectados: los pueblos indgena originario campesi-nos, vulnerando los artculos 13 y 256 de la CPE (ver supra).

    IV. Los retos y perspectivas para los pueblos indgenas

    En Bolivia, en la ltima dcada, las tendencias del debate poltico han utilizado prefe-

    rentemente las reivindicaciones de los derechos de los pueblos indgenas, exaltndolas odenigrndolas24, como nueva estrategia y lenguaje en sus discursos.

    En este contexto, los impactos en la comprensin y realizacin de los derechos de los pue-

    blos indgenas, son nefastos. Por un lado, se clausura la voluntad de comprender y respetarestos derechos y; por otro, parte de estos derechos son instrumentalizados a un proyectopoltico-partidario, creando la falsa imagen que los movimientos indgenas y sus demandas

    nacieron con este proyecto poltico-partidario. As como la de que el nico posible viga deestas demandas pudiese ser el instrumento poltico referido.

    Al parecer, sera ahora ms difcil para los pueblos indgenas reivindicar sus derechos, al no

    tener la capacidad de distinguirse de un proyecto poltico que tiene como bandera principallo indgena. En efecto, las voces del movimiento indgena fueron silenciadas en la bulladel discurso poltico con vocacin hegemnica.

    La autonoma indgena, que es la forma de concretar el derecho a la autodeterminacin de los

    pueblos indgenas, junto al derecho a la consulta previa, libre e informada, y al derecho a parti-

    cipar de las estructuras estatales, son derechos menoscabados por este contexto. Por lo que, eldesarrollo legislativo de la Constitucin Poltica del Estado es un potencial tema de conflictivi-dad, ya que ste es el escenario definitivo para efectivizar el respeto, proteccin y realizacinde los derechos indgenas, en el marco de este proceso constitutivo que vive Bolivia.

    La autonoma indgena, adems, tiene otros dos adversarios fundamentales: por un lado, el

    conservadurismo poltico de antao que se rehsa a cambiar su concepcin sobre el Estadoy defiende la universalidad a ultranza de los derechos individuales; y, por otro lado, la mi-

    24 El triunfo de Evo Morales en las urnas, marca un punto de inflexin en la democracia de partidos y su concepcin de

    governance y gobernabilidad. Sin embargo, este movimiento poltico (el Movimiento al Socialismo - MAS) que nose puede considerar como indgena, en trminos convencionales, va construyendo un discurso indigenista ms comoestrategia de cimentacin de una ideologa que como gnesis. En contraposicin, los partidos y sectores de oposicinal MAS identifican como enemigo, no al proyecto ideolgico-socialista sino al discurso indigenista, por lo que atacan ycuestionan los derechos reconocidos de stos, incluso los que ya existan antes del MAS. Consecuentemente, las posicio-nes anti-MAS (legtimas en un contexto de democracia plural) se convierten en posiciones anti-indgenas.

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    tificacin de lo indgena con posiciones esencialista-etnicistas que distorsionan el entendi-

    miento del derecho a la autonoma indgena y consiguen fortalecer las ideas conservadorasen la sociedad, creando miedos separatistas y prejuicios hacia los pueblos indgenas25.

    Un primer reto, entonces, es el referido a cmo las AIOC lograrn hacer un diseo insti-

    tucional que no es contradictorio a otros niveles autonmicos. Vale decir que este diseo

    debe concebir nuevas instituciones que surjan al interior de la autonoma indgena, compa-tibles con principios y valores de pluralismo e interculturalidad26de cara a construir nuevosacuerdos universalizablesque puedan constituirse en el referente de identidad nacional.Misma que debe estar fundada en los principios del pluralismo, y as superar la concepcinde lo idnticocontrapuesto a lo diverso27.

    Un segundo reto, se relaciona a la articulacin de las autonomas indgenas con el contexto

    mayor. Esta articulacin se sobreviene en dos dimensiones: primero, en la forma cmolas autonomas indgenas se relacionarn con las otras entidades autonmicas y generarnvisiones comunes o complementarias de desarrollo; y, segundo, en cmo se articularn con

    el Gobierno Nacional, sea de forma directa, o sea cuando lo haga de forma conjunta a lasotras entidades autonmicas.

    Un tercer reto tiene que ver con seguir promoviendo normas que garanticen sus derechos

    constitucionales, por ejemplo: una ley de consulta, que debera obligar al Estado a garantizarla participacin de los pueblos indgenas en la discusin de todas las normas o polticas queles afecten directamente, as como hacer prevalecer su derecho a la consulta previa, libre einformada de toda actividad productiva, extractivista o de infraestructura en sus territorios.

    Un ltimo reto para los pueblos indgenas, ser el de encabezar el proceso de implementacin

    del Estado Plurinacional desde su memoria histrica. Vale decir, proponer desde su vivenciala construccin de un Estado incluyente y respetuoso de la diversidad y de las minoras.25 Tal como menciona Hctor Daz Polanco para el caso mexicano: Ahora bien, habra que preguntarse si el programa

    autonomista slo se enfrenta a un adversario: el liberalismo doctrinario de viejo cuo. Pensar as sera un error. En laactualidad, operan como rivales de la autonoma lo mismo el liberalismo no pluralista que las tendencias que se agrupanen el relativismo absoluto, aunque en las filas de ste se pronuncien loas a la autonoma. Debemos percatarnos de que elliberalismo duro, que retorna agresivamente a las viejas tesis de la doctrina, sin concesiones ni correcciones, forma unaslida unidad con su contrario: el relativismo cultural absoluto, responsable del resurgimiento, a su vez, de esencialismosetnicistas. Liberalismo duro y relativismo absoluto funcionan como las dos caras de la misma medalla. No es difcilcaer en la cuenta de que, en efecto, ambos enfoques se refuerzan, y cada uno de ellos da pie a las argumentaciones delotro. La afirmacin mutua, al mismo tiempo, hace poltica y socialmente crebles las respectivas aprensiones, temoresy prejuicios (Daz Polanco, Hctor, Los Dilemas del Pluralismo. En DVALOS, Pablo; Pueblos Indgenas, Estado yDemocracia, CLACSO, 2005, pg. 44).

    26 Al respecto, Assies (2002) menciona que lo que debe enfatizarse aqu, es que el delicado equilibrio que requiere elpluralismo slo puede realizarse en un entorno profundamente democrtico que conduzca al dilogo intercultural y a la

    responsabilidad mutua (accountability), para as evitar el endurecimiento de las posturas y el consiguiente deslizamientohacia fundamentalismos.

    27 En una de sus visitas a Mxico, Giovanni Sartori, subray la importancia de disear instituciones que no slo nos pa-recieran adecuadas en trminos ticos o morales, sino sobre todo que funcionen adecuadamente. Sobre la base de unanueva promesa de un dilogo en condiciones ms igualitarias, complementara Assies (2009).

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