AUTONOMÍA DE GESTIÓN, JAULA DE HIERRO PARA LAS ESCUELAS

Lucía Rivera Ferreiro

Introducción

En este trabajo se presentan avances parciales de una investigación más amplia,

con el propósito de reconstruir el proceso de transformación de que ha sido objeto

la educación básica en México, a lo largo de tres décadas, el cual recientemente

desembocó en la modificación del marco normativo que la regulan; con una

celeridad inusual, los legisladores aprobaron entre diciembre del 2012 y

septiembre del 2013, una reforma constitucional en materia educativa y expidieron

sus respectivas leyes secundarias.

Por su alcance y características, todo indica que no se trata de una reforma

educativa más, sino de un intento del Estado por cerrar un ciclo de reconversión

institucional que se viene forjando desde hace más de veinte años, cuando se

inició instrumentó la llamada modernización educativa. Los cambios recientes

tienen como objetos de intervención política, a la escuela, los padres, pero sobre

todo, a los docentes; la evaluación y la medición del logro por medio de pruebas

estandarizadas, se consolida formalmente como el dispositivo de controlpor

excelencia, de tales objetos.

Dada la brevedad del espacio, en esta comunicación se aborda únicamente

lacuestión de laescuela y más concretamente, de lo que en las modificaciones

recientes se ha denominado autonomía de gestión de la escuela, consignada en el

artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

yreglamentada en las nuevas leyes, normas y lineamientos operativos, todos

ellosexpedidos recientemente.

Considerando que la gestión educativa ya formaba parte de la política educativa

nacional desde hace tres sexenios,surgen las siguientes preguntas:¿qué significa

aderezar la gestión con el término autonomía?, ¿por qué motivos y con qué

propósitos se decide ahora legalizarla y reglamentarla?, ¿qué repercusiones

tendrán estos cambios en las escuelas y especialmente en el trabajo de los

profesores?

El documento se estructura en tres apartados; en el primero se realiza un breve

recuento del origen y sucesivas transformaciones de la gestión educativa como un

componente transexenal de la política educativa gubernamental. En el segundo

apartado, con base enla revisión de distintos documentos oficiales, se

examinanlos propósitos de la autonomía de gestión de la escuela, tal como ha

sido planteado en la actual reforma. En el último apartado se realiza un breve

análisis de las posibles repercusiones de una autonomía por decreto,

especialmente con respecto a la gratuidad de la educación consignada en la

Constitución, el trabajo de los docentes y el papel de los padres de familia en la

escuela.

1. La gestión educativa, uncontenidotransexenal de política educativa

El tema de la gestión escolar ha formado parte de la agenda de la política

educativa oficial desde hace tres sexenios. La primera vez que apareció

explícitamente mencionada fue en el Programa de Desarrollo Educativo (PDE)

1995-2000;se adujo entonces que la escuela había permanecido largo tiempo

como el último eslabón de una larga cadena burocrática, por lo que era necesario

revalorarla y situarla comonúcleo del sistema educativo y unidad básica de

cambio, hacia ella tendrían que dirigirse las decisiones y acciones de política

educativa en esta materia.

Los planteamientos formulados en el PDE detonaron una cantidad considerable de

proyectos e iniciativas de innovación de la gestión escolar en varias estados,

principalmente en aquéllos del centro y norte del país; la mayoría de estas

experiencias se enfocaron en los directores y supervisores, alimentando con ello la

idea de que gestionar es un asunto que atañe principalmente a la autoridad formal,

aunque también hubo algunas otras que adoptaron como su foco de atención, el

trabajo colegiado de los profesores en la escuela.Hasta ese momento, la mayoría

2

parecían inspirarse en las corrientes reformistas identificadas con la mejora

escolar, respondiendo auna lógica de innovación (Braslavsky, 1996).

En las elecciones presidenciales del año 2000, el Partido Acción Nacional de

orientación conservadora, accedió por primera vez al poder y por tanto, a gobernar

la educación. Las perspectivas empresariales que ya comenzaban a tener una

creciente presencia en la administración pública, paulatinamente fueron cobrando

fuerzaen el discurso oficial(Rivera, 2005); con estas influencias como telón de

fondo, la gestión no desapareció de la agenda, pero fue mutando de significado.

Los programas que apostaban a la transformación de las prácticas como un

proceso de largo aliento que no podía someterse a los tiempos políticos, fueron

progresivamente desplazados por otros, inspirados en el movimiento de escuelas

eficaces y en la calidad total; el Programa Escuelas de Calidad (PEC) es un buen

ejemplo de ello. Cierto tipo de lenguaje común en la administración privada,

comenzó a permear el discurso de funcionarios, mandos medios, directivos

escolares y docentes; la lógica empresarial fue desplazando paulatinamente a la

lógica de innovación (Braslavsky, C., op. cit, 1996). De forma velada o abierta, las

prioridades económicas se fueron imponiendo como referente en las decisiones de

política educativa, el lenguaje de la eficacia y la eficiencia se hizo omnipresente.

En este nuevo entorno político, la noción de gestión trascendió la escuela yse

extendió hacia el sistema educativo. Comenzó a hablarseno solo de gestión

escolar, también de gestión institucional,relacionada de manera cada vez más

insistentecon la evaluación, la rendición de cuentas y la toma de decisiones de

política educativa.La llamada Nueva Gestión Pública (NGP)1 aportó al gobierno

foxista los fundamentos para justificar sus acciones.

1 La Nueva Gestión Pública (NGP) es un modelo de administración que se centra en los resultados (output) y el rendimiento en lugar de los procesos. Estos han de lograrse de manera eficiente, es decir, con el menor gasto posible, pero también con la más alta eficacia posible (Rizvi y Lingard, 2013:155)

3

En el Programa Escuelas de Calidad (PEC)2, representativo dela políticaeducativa

en la materia, es posible apreciar claramente las variaciones de que ha sido objeto

la propia noción degestión en diferentes momentos.Se observa además, un

desplazamiento constante hacia objetivos cada vez más limitados e

instrumentales;el lugar de los procesos de cambio de largo aliento fue ocupado

rápidamente por nuevos elementos. Uno de ellos es el logro educativo,

acompañado de la participación social, entendida como un asunto de

corresponsabilidad, transparencia y rendición de cuentas.

Objetivo general del Programa Escuelas de Calidad*

2001 2007 2013Fomentar latransformación de loscentros escolarespúblicos deeducaciónprimaria en escuelasde calidad

Instituir en las escuelaspúblicas de educaciónbásica, un modelo degestión con enfoqueestratégico orientado a lamejora de los aprendizajesde los estudiantes y lapráctica docente, queatienda con equidad a ladiversidad, apoyándose enun esquema departicipación social, decofinanciamiento, detransparencia y rendición decuentas.

Contribuir a fortalecer laautonomía de gestión delas escuelas y zonasescolares mediante elfomento de la corresponsabilidad dela comunidad escolar enla resolución de los retosque cada escuela enfrentaen la generación decondiciones que propicienla mejora del logroeducativo.

2El PEC surgió en México en el año 2000, como parte de las propuestas de política educativa del primer gobierno de oposición encabezado por Vicente Fox. Su antecedente inmediato fue el proyecto Gestión de la Escuela Primaria, el cual surgió en el sexenio 1995-2000 como una iniciativade innovación e investigación. Mediante el trabajo colegiado, se promovía la elaboración de diagnósticos y proyectos escolares; este enfoque fue adoptado por el PEC en sus primeros años de existencia, pero luego lo sustituyó por una perspectiva de planeación estratégica

4

*Fuente: elaboración propia con base en las Reglas de Operación del PEC I, VII y

XIII

En el año 2004 se difundieron públicamente los resultados obtenidos en la prueba

PISA; la ola de críticas no se hizo esperar, lo que aceleró el posicionamiento del

logro educativo como un objetivo importante de la política educativa, en

congruencia con los planteamientos de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico (OCDE), organismo del cual México es un país miembro.

Evidentemente, los resultados PISA impactaron en la modificación de programas

como el PEC; mientras al inicio su propósito declarado era fomentar la

transformación de los centros escolaresen escuelasde calidad3, al final del sexenio

foxista, explícitamente se incorpora la mejora de los aprendizajes como su

intención central; de aquí al logro educativo solo hubo un paso.

Así, un programa creado originalmente para promover la transformación de las

escuelas primarias de tipo público, se convirtió en un programa para propiciar el

logro educativo mediante la corresponsabilidad de la comunidad, extendiéndose

atodos los niveles y modalidades de educación básica. Puede decirse que se

3 Antes de la toma de posesión de Vicente Fox como presidente de México, circularon versiones previas del Programa Nacional de Educación (PRONAE) 2001-2006. Una de ellas contenía un capítulo bastante extenso sobre el PEC, en él se definía a una escuela de calidad como “aquélla quedemuestra un fuerte compromiso con el aprovechamiento escolar de todos sus estudiantes; en ellas se encuentran las condiciones idóneas para que los alumnos adquieran los conocimientos, habilidades, actitudes y valores necesarios para lograr el éxito en la vida” Cfr. Rivera 2005:107

5

sentaron las bases para lo que unos años más tarde, conduciría a legalizar la

autonomía de gestión.

2. Los términos de la autonomía de gestión

Desde la firma del Pacto por México4, celebrada el 2 de diciembre de 2012 entre el

ejecutivo federal y las principales fuerzas políticas representadas en las cámaras,

la autonomía de gestión apareciócomo parte importante de los compromisos a

cumplir. Meses después, este compromiso político se incorporó de manera casi

textual, en la fracción III del artículo 3° constitucional.

Pacto por México Fracción III, Artículo 3°“Se robustecerá la autonomía degestión de las escuelas con el objetivode mejorar su infraestructura, comprarmateriales educativos, resolverproblemas de operación básicos, ypropiciar condiciones de participaciónpara que alumnos, maestros y padresde familia, bajo el liderazgo deldirector, se involucren en la resoluciónde los retos que cada escuelaenfrenta” (Compromiso 9)

“Fortalecer la autonomía de gestión delas escuelas ante los órdenes degobierno que corresponda con elobjetivo de mejorar su infraestructura,comprar materiales educativos, resolverproblemas de operación básicos ypropiciar condiciones de participaciónpara que alumnos, maestros, bajo elliderazgo del director, se involucren enla resolución de los retos que cadaescuela enfrenta”.

Para otorgar el debidosoporte legal a este planteamiento, el artículo 22 de la Ley

General de Educación reformada hace poco más de un año, establece que “se

fortalecerá la capacidad de gestión de las autoridades escolares y los padres de

familia”. Además, el artículo 28 bis de la misma Ley señala que “las autoridades

4 El 1 de diciembre de 2012, al dirigir su primer mensaje a la nación, Enrique Peña Nieto, actual presidente mexicano, anunció las primeras trece decisiones inmediatas de su gobierno, adoptando como eje rector “Recuperar la paz y abatir el rezago social”. Un día después del inicio formal de sumandato, los dirigentes del Partido Acción Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), suscribieron el “Pacto por México”, un instrumento político cuyo objetivo era impulsar las siguientes iniciativas de reforma: telecomunicaciones, educación, energía y responsabilidad hacendaria para regular la deuda pública de estados y municipios. A la fecha, todas estas reformas han entrado en vigor luego de haber sido aprobadas por los legisladores.

6

federal, locales y municipales, en el ámbito de sus atribuciones, deberán ejecutar

programas y acciones tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las

escuelas”.

El artículo 28 Bis de la misma Ley, establece que las autoridades educativas

federales, estatales y municipales, deberán ejecutar programas y acciones

tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas. También se

señala que dichos programas tendrán como objetivos usar los resultados de la

evaluación como retroalimentación para la mejora continua en cada ciclo escolar,

desarrollar una planeación anual de actividades con metas verificables y

puestas en conocimiento de la autoridad y la comunidad escolar, así como

administrar en forma transparente y eficiente, los recursos que reciba para

mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de

operación básicos (LGE 2013; las negritas son mías).

Así pues, queda claro que la autonomía de gestión de la escuela, elemento clave

del proceso de reconversión institucional de la educación básica, se refiere

básicamente, al uso de los resultados de la evaluación para formular planescon

metas verificables y a la administración de recursos. La calidad, el derecho a la

educación, el aprendizaje, la formación integral de ciudadanos mexicanos, los

propósitos formativos en el currículo nacional, brillan por su ausencia.

El significado que sobre la autonomía de gestión ya se perfilaba dos sexenios

atrás en la política educativa nacional y en programas como el PEC, se eleva a

rango constitucional, se legaliza yse reglamentaen sendos acuerdos secretariales,

entre ellos el 716 y 717, ambosemitidos recientemente. Por considerar que en

estos últimos, se encuentran las claves para entender los mecanismos mediante

los cuales se adjudicará a los padres la responsabilidad de solucionar problemas

operativos y necesidades materiales en las escuelas, al tiempo que administran, o

lo que es lo mismo, vigilan el uso de los recursos y el trabajo de los maestros, el

apartado siguiente está dedicado a examinar su contenido.

2.1Los acuerdos 716 y 717

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El 14 de marzo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federaciónel Acuerdo

716, por el que se establecen los lineamientos para la constitución, organización y

funcionamiento de los Consejos de Participación Social en la Educación; en esa

misma fecha se publicó tambiénel Acuerdo 717 que contiene los lineamientos para

formular los Programas de Gestión Escolar. En estos instrumentos se formalizan

los propósitos, obligaciones, responsabilidades y mecanismos mediante los cuales

las autoridades educativas estatales, municipales y escolares, pero sobre todo, de

los padres de familia,tendrán que cumplir en relación a la autonomía de gestión de

las escuelas.

Una revisión de estos acuerdos confirma que la participación social y la autonomía

de gestión son dos caras de la misma moneda, ambas refieren a un conjunto de

mecanismos de regulación centralizada sin prescindir de la descentralización en lo

que a la operación se refiere; se define lo que se espera que hagan diferentes

agentes internos o externos, pero las reglas comunes y la vigilancia de su

cumplimiento, queda reservada a la autoridad estatal y central.

La autonomía de gestión, tal como se plantea en la reforma,en realidad no tiene

nada que ver con la capacidad de los individuos y las escuelas de darse sus

propias leyes, que sería la acepción literal del término autonomía. No es este el

caso, las reglas establecidas por otros, establecen que son los Consejos

Escolares de Participación Social (CEPS) y las respectivas comisiones que éste

órgano decida formar, las instancias reconocidas para que los padres de familia

participen paraproveer a las escuelas de los recursos necesarios para su

funcionamiento.

Por su parte, el Acuerdo 717 reglamenta todo lo relacionado con la autonomía de

gestión que habrán de acatar los directores y docentes. En este documento, la

autonomíase define como la capacidad de la escuela para tomar decisiones

orientadas a mejorar la calidad del servicio educativo que ofrece.Enseguidase

afirma que para fortalecer la autonomía de gestión, se requiere “….del

involucramiento de los padres de familia y de la comunidad en general para que

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de manera colaborativa participen en la toma de decisiones y se

corresponsabilicen de los logros educativos” (DOF, 2013b:2)

A partir de este planteamiento, todos los programas o acciones educativas locales

y municipales tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas,

deberán ser presentados para su análisis y validación por parte de un Comité

Técnico Local para la Educación Básica, órgano colegiado que la propia Autoridad

Educativa Local formalizará como instancia de coordinación ejecutiva. Será luego

de pasar por este filtro y no antes, que los programas y acciones se propongan a

las escuelas, éstas a su vez, deberán contemplarlos en su ruta de mejora.

Por cierto, tanto en el Acuerdo 716 como en el 717, se enuncian las prioridades a

las que preferentemente deben responder tanto losplanes de mejora de las

escuelas como los que propongan los Consejos Escolares de Participación

Social.

Temas prioritarios a tratar por el

Consejo Escolar de Participación social

(SEP, 2013ª, artículo 39))

Agenda de prioridades para elaborarprogramas de gestión (SEP, 2013b)

9

I. Fomento de actividades relacionadascon la lectura y aprovechamiento de lainfraestructura con que para ello secuenteII. Mejoramiento de la infraestructuraeducativaIII. Protección civil y seguridad en lasescuelasIV. Impulso a la activación físicaV. Actividades recreativas, artísticas oculturalesVI. Desaliento de las prácticas quegeneren violenciaVII. Establecimientos de consumoescolarVIII. Cuidado al medioambiente ylimpieza del entorno escolarIX. Alimentación saludableX. Integración educativaXI. Nuevas tecnologíasXII. Otras materias que el ConsejoEscolar juzgue pertinentes

a) Mejora de las competencias delectura, escritura y matemáticas paraque todos los niños adquieranoportunamente las herramientasbásicas que les permitan aprender aaprenderb) Normalidad Mínima de OperaciónEscolar5. c) Disminución del rezago y abandonoescolard) Acceso, permanencia y egreso en laeducación básicae) Desarrollo de una buena convivenciaescolarf) Fortalecimiento de la participaciónsocialg) Fortalecimiento de la supervisiónescolarh) Fortalecimiento de los consejosTécnicos Escolares y de Zonai) Descarga administrativaj) Fortalecimiento de la evaluación

En el capítulo III,relativo al uso de los resultados de la evaluación como

retroalimentación para la mejora escolar, el artículo octavo señala que los

programas y acciones para el fortalecimiento de la autonomía de gestión escolar

5La SEP define como normalidad mínima“el conjunto de condiciones básicas indispensables de primer ordenque deben cumplirse en cada escuela pública de educación básica para el buen desempeño de la tarea docentey el logro de aprendizajes de sus alumnos/as, que una vez garantizadas permitirán el desarrollo de acciones desegundo orden que enriquezcan el proceso educativo. La caracterizan los siguientes rasgos:a) Todas lasescuelas públicas de educación básica brindan el servicio educativo los días establecidos en el calendarioescolar.b) Todos los grupos disponen de maestros/as la totalidad de los días del ciclo escolar.c) Todos los maestros/as inician puntualmente sus actividades.d) Todos los alumnos/as asisten puntualmente a todas las clases.e) Todos los materiales para el estudio están a disposición de cada uno de los alumnos/as y se usansistemáticamente.f) Todo el tiempo escolar se ocupa fundamentalmente en actividades de aprendizaje.g) Las actividades que propone el docente logran que todos los alumnos/as participen en el trabajo de laclase.h) Todo el alumnado consolida, acorde a su ritmo de aprendizaje, su dominio de la lectura, la escritura y elrazonamiento lógico matemático de acuerdo con su grado educativo” (SEP, 2013c).

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deberán apoyar a la escuela, con mecanismos y estrategias para atender sus

procesos de evaluación internos; un ente nebuloso denominado “comunidad

escolar”, será el que establezca las estrategias de seguimiento y evaluación de los

elementos de la gestión escolar, atendiendo a los parámetros e indicadores

definidos externamente, no por esa comunidad, tampoco por los maestros.

En el capítulo IV relativo a la planeación anual de actividades, se señalaque ésta

ha de ser “un proceso profesional, participativo, corresponsable y colaborativo,

que lleve a los Consejos Técnicos Escolares a tener un diagnóstico de su realidad

educativa, sustentado en evidencias objetivas que le permita identificar

necesidades, prioridades, trazar objetivos, metas verificables, y estrategias para la

mejora del servicio educativo” (artículo décimo)

Por otra parte, en el capítulo VI sobre las condiciones de participación de

docentes, padres de familia y alumnos, se dice que mediante el liderazgo del

director y con el apoyo del supervisor y autoridades educativas locales y

municipales, “se promoverá la participación de docentes, alumnos y padres de

familia”. Se refuerza así el verticalismo endémico del sistema educativo, al

suponer tácitamente, que es la autoridad formal la única con capacidad de

liderazgo, los docentes están para ser lidereados por quienes se ubican

jerárquicamente por encima de ellos.

En los lineamientos se dice también que las autoridades formales y los padres de

familia son quienes habrán de encargarse de promover la participación y el

compromiso de los docentes con la escuela y sus alumnos. Los maestros

sontratados como pupilos que se resisten a participar y por eso tienen que ser

controlados y vigilados. Los términos del Acuerdo 716 sobre la función de los

Consejos Escolares de Participación Social, refuerzan esta misma idea.

3. Discusión

Como se comentó al inicio de esta comunicación, la gestión escolar no es un tema

nuevo en la agenda pública, por el contrario, se mantiene como eje estratégico de

11

política educativa, ha adquirido un carácter transexenal. Si bien las acciones

variaron a través del tiempo, el tema hoy es más vigente que nunca, la gran

diferencia estriba en que la autonomía de gestión ha adquirido un estatus legal,

llegó para quedarse, surgió por decreto desde arriba, y se impuso hacia abajo.

El discurso de la autonomía de las escuelas surgió en Estados Unidos y Europa al

calor dela influencia de diversos organismos internacionales en los procesos de

descentralización y reestructuración de los sistemas educativos, mismos que

rápidamentese extendieron como un contagio al continente Americano; a esto

contribuyeron ciertas condiciones económicas y políticas en un contexto de

carácter global pero también, determinadas condiciones políticas locales que

resulta difícil reseñar aquí. Para los fines perseguidos, basta con señalar que la

propagación y amplio consenso que en el mundo ha tenido el discurso de la

gestión y la autonomía como elementos fundamentales para mejorar la calidad

educativa,se explica en buena parte por la diseminación de la investigación

generada por el movimiento de escuelas eficaces, misma que ha dotado de razón

(Martínez, op. cit., p. 24), es decir, de argumentos y un sustento científico, a las

propias decisiones políticas.

Todo indica que detrás del ropaje de cientificidad que viste la reforma, y esto es

muy claro en los acuerdos 716 y 717, en realidad se habilitan un conjunto de

mecanismos mediante los cuales el Estado mexicano se desliga de la

responsabilidad directa de proveer lo necesario para la prestación del servicio

educativo, a la par que alienta a los padres y otras entidades civiles y

empresariales, a “corresponsabilizarse” bajo el argumento de que “la educación es

tarea de todos”. El discurso de la autonomía se utiliza también para controlar alas

escuelas recurriendo a formas y mecanismos de intervención que poco a poco se

han naturalizado, como son la fiscalización y la evaluación. Los sucesivos ajustes

de que ha sido objeto el Programa Escuelas de Calidad dan cuenta de ello, lo

12

mismo que la instrumentación del Examen Nacional del Logro Académico en

Centros Escolares (ENLACE)6.

Términos como calidad, evaluación y eficacia, ahora ligados a la misma autonomía

de gestión, se han ido incorporando como parte del lenguaje de uso corriente

hasta convertirse en un discurso dominante (Rizvi y Lingard, 2013). La dimensión

educativa o para decirlo en términos más precisos, la dimensión propiamente

pedagógica de la escuela, ha ido en declive. Desde hace tiempo,Casassus (2000)

había advertido que en el discurso sobre el tema de la gestión, lo educativo

aparecía como mero soporte para contener términos procedentes de otros

campos, sobre todo de la administración pública y la economía. Ahora esto se ha

hecho aún más patente,el discurso de la autonomía de gestión de la escuela

remite a propósitos cada vez más estrechos e instrumentales, “se rinde culto a la

productividad, reduciendo los principios y objetivos de la educación a una mera

operación eficaz” (Martínez, 2004:11).

Con lo examinado hasta aquí, se aprecia que la autonomía de gestión es una

pauta de organización de la escuela que cumple dos objetivos importantes y

complementarios. Uno es delegar responsabilidades y decisiones operacionales

de las que el Estado no está dispuesto a hacerse cargo, tales como la falta de

recursos materiales o la reparación de una barda a punto de caerse, sanitarios o

instalaciones eléctricas en mal estado. El otro es fortalecer un esquema de control

cada vez más férreo sobre los docentes, esto por medio de una normatividad

general, políticas centralizadas y sofisticados sistemas de rendición de cuentas y

de información (Robertson, 2001).

6 La aplicación de la prueba ENLACEse suspendió en el ciclo escolar 2013-2014; el INEE se encuentra reformulando tanto el instrumento como la estrategia de aplicación y uso de la información, esto debido a que, de acuerdo con declaraciones del actual secretario de educación, se convirtió en una prueba perversa al asociarla con estímulos. Pese a que este tipo de señalamientos ya habían sido formulados con anterioridad por especialistas y críticos de la política educativa oficial, las autoridades educativas optaron por hacer eco de las demandas de grupos y organizaciones civiles de corte empresarial que promovieron y defendieron esta prueba.

13

En otros países donde ya se aplicó este mismo esquema (Smyth, 2001), se

encontró que es fuente de contradicciones y tensiones que terminan por deteriorar

aún más la educación.Las mayores consecuencias han sido para los docentes,

sobre todo porque es a quienes se responsabiliza directamente de los resultados

que obtienen los estudiantes.El sistema educativo se ha vuelto cada vez más

exigente con ellos, tienen que cumplir con un cúmulo de requerimientos,a menudo

terminan llevándose el trabajo a casa, todo esto sin contar el tiempo que deben

dedicar asu actualización profesional, misma que por cierto se realiza cada vez

másfuera de la jornada laboral, gracias a las modalidades en línea que han

vencido las barreras del espacio y el tiempo.Los docentesson trabajadores

polifuncionales, estresados permanentemente, que desempeñan un trabajo en

condiciones cada vez más precarias.

Indudablemente, la autonomía se ha convertido en una cuestión política de la

mayor importancia. La retórica de la delegación se desarrolla en un contexto de

recentralización; esta aparente contradicción se explica si se examinan

minuciosamente las adaptaciones estructurales más globales que se están

llevando a cabo, ahí está como botón de muestra el vendaval de reformas que

vino y nos alevantó.

Según Santizo (2013:1), un supuesto que subyace a la autonomía de gestión es

que “las mejores decisiones pueden ser tomadas por las personas que están más

cercanas a los problemas”. Considera que la definición de autonomía difiere según

los modelos de gestión que sirvan de referencia; como cualidad del proceso de

definición de objetivos y prioridades por parte de los integrantes de la escuela, la

autonomía sólo puede evaluarse en relación con actores políticos dotados de la

capacidad para tomar decisiones. Sin embargo, la normatividad y regulaciones

vigentes, contienen una idea de autonomía acotada, constreñida al mejoramiento

de espacios y a la obtención de recursos. Es evidente la imposibilidad de tomar

mejores decisiones sobre unos problemas cuyos términos han sido prefigurados

de antemano, lo que en buena medida conlleva la imposición de alternativas de

14

solución que no corresponden casi nunca a los verdaderos problemas

(Castoriadis, 1997)

En su sentido más literal, la autonomía se define como la capacidad para

autogobernarse, es decir, darse sus propias políticas, dictarse sus normas y

determinar su forma de gobierno; una de sus acepciones es la autonomía

normativa, entendida como la facultad para regirse por las normas vigentes como

amparo a sus espacios autónomos; finalmente, está la autonomía constitutiva

entendida como la facultad acordada por los miembros de la escuela de participar

en las diversas funciones directivas

La revisión de los acuerdos 716 y 717 muestra cuando menos un par de

cuestiones. La primera es la presencia de una concepción de autonomía de

gestión engarzadaa la participación de los padres de familia; al atar la autonomía

de gestión de la escuela a la participación social, esta última funge como un

mecanismo de regulación, control y contención de la primera.

La segunda cuestión, en cierta forma consecuencia de la primera, es que a la

autonomía profesional de los docentesse sobrepone la autonomía de gestión de la

escuela. ¿Puede existir autonomía de gestión de la escuela sin autonomía

profesional de los docentes? Todo indica que no, pues como dice Contreras

(1997), sin las condiciones adecuadas, el discurso sobre la autonomía de la

escuela puede cumplir dos funciones: convertirse en una respuesta a un mensaje

de resistencia y denuncia sobre las carencias de los docentes para ejercer un

trabajo digno, o ser una mera trampa para hacerles creer, falsamente, que poseen

las condiciones adecuadas de trabajo y que el problema de mejorar los resultados

es sólo suyo.

La primera función no aplica en el caso que venimos analizando, pues la

legalización de la autonomía de gestión no es resultado de una reivindicación de

un magisterio que se rebela, aunque no habría que descartar que en algún

momento, a consecuencia de la presión en su contra por los resultados exigidos,

esto pudiese ocurrir como una consecuencia . Más bien, dada sucondición

15

estratégica como mecanismo de reestructuracióny las condiciones políticas de

producción de la reforma, todo parece indicar que la autonomía de gestión está

destinada a cumplirla segunda función, es decir, aparentar que los maestros son

sujetos activos, protagonistas de la reforma, cuando en realidad, son el principal

objeto de intervención; como se desprende de los acuerdos antes descritos, el

docente es reducido a un mero objeto de gestión en lugar de ser considerado

como sujeto protagonista del cambio.

Si se mira el asunto de la autonomía como una cuestión de transferencia del poder

de decisión, es inevitable traer a colación iniciativas con objetivos similares y sus

limitados o nulos resultados. A principios de los noventa, el sistema educativo

atravesó por un proceso de descentralización que luego de veinte años, no trajo

consigo más que despilfarro, corrupción y desorden administrativo. En lugar de

mejoras, las estadísticas educativas y los resultados de las pruebas

estandarizadas nacionales e internacionales, dan cuenta de un estancamiento

cuando no de undecremento en los niveles de aprendizaje de los alumnos.

Recientemente, la actual responsable del Instituto Nacional de Evaluación

Educativa (INEE), Sylvia Schmelkesadmitió que existen profundas desigualdades

de todo tipo que aquejan a las escuelas y afectan a los alumnos indígenas o los

que se encuentran en las zonas con índices de muy alta marginación(Poy,

2014).Resulta francamente difícil entender de qué manera, una autonomía de

gestiónacotada e impuesta, contribuirá a resolver, o cuando menos atenuargraves

problemas crónicos como la deserción, la irrelevancia, el rezago que se acumula

año tras año, y la falta de cobertura que se creía superada. Y es difícil porque,

como se ha intentado mostrar aquí, la autonomía de gestión de la escuela, y junto

con ella la reformaeducativa en su conjunto, cumpleal parecer con otros objetivos

que nada tiene que ver con mejorar la calidad de la educación en un sentido

amplio, atacando problemas estructurales.

Sin embargo, no perdamos de vista que la educación es una arena de lucha, un

campo de tensiones en constante movimiento; si bien es cierto que la autonomía

16

de gestión impuesta de arriba hacia abajo del sistema, alimentada por intereses

economicistas, que se sustenta en un tratamiento pobre de los problemas

educativos y se sustenta en una concepcióngenérica de autonomía en relación a

los marcos legales que la regulan, cada institución tiene la capacidad para

interpretarlos y aplicarlos, dependiendo de las condiciones y características de

cada contexto, lo que seguramente configurará de manera singular, los procesos

de toma de decisiones a nivel local.

Conclusiones

La deficiente calidad educativa fue el pretexto para justificar una reforma

considerada por muchos, más administrativa que educativa; en la búsqueda de

responsables del desastre educativo, privó en el gobierno actual la misma

“explicación” que años atrás, de forma por demás machacona, se encargaron de

propalar las televisoras y las asociaciones civiles de corte empresarial, como

Mexicanos Primero. Esta explicación considera quela excesiva injerencia del

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en las decisiones

políticas, es la causa principal de los problemas que aquejan al sistema educativo

mexicano, particularmente al subsistema de educación básica.

A nombre de la calidad, el marco jurídico y normativo de la educación básica en

México, fue objeto de cambios importantes. A diferencia de reformas anteriores,

ésta estuvo antecedida por la firma de un pacto político entre los dirigentes de los

principales partidos representados en el Congreso (PRI, PAN y PRD),también se

caracterizó por una intensa campaña en medios para resaltar sus bondades, y en

la que el mensajejustificatorio repetido una y mil veces, era que gracias a la

reforma, el gobierno recuperaría la rectoría del Estado que indebidamente se

había arrogado el sindicato magisterial.

Entre los rasgos característicos del proceso político por el que atravesó esta

reforma, destaca su envío al Congreso por parte del actual presidente Enrique

Peña Nieto, inmediatamente después de tomar posesión del cargo, también su

aprobación con una celeridad inusual por parte de legisladores. Pero hasta la

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fecha, es objeto de impugnación y rechazo por parte de un amplio sector del

magisterio, también ha desatadofuertes polémicas entre especialistas que están a

favor y en contra.

Como se comentó anteriormente, los ejes estratégicos de la reforma son el

Servicio Profesional Docente, la evaluación y la autonomía de gestión de la

escuela; se colige de ello que los principales objetos de intervención son los

docentes y las escuelas, mientras que la evaluación se reafirma como la jaula de

hierro que desde hace tiempo ha venido encorsetando y constriñendo el trabajo

cotidiano de las escuelas y los docentes por el camino de la eficacia, la eficienciay

la obtención de resultados, por encima y a costa de objetivos formativos de mayor

envergadura. Además, de ahora en adelante, el Servicio Profesional Docenteserá

el mecanismo mediante el cual se condicionará el ingreso, la permanencia y la

promoción de los docentes, quienes estarán sometidos a evaluaciones diversas y

constantes, colocándolos en una condición de eternos aspirantes a un empleo

seguro y estable.

Con respecto a la baja calidad educativa, en lugar de abordar sus causas desde

todos los ángulos posibles, enla reforma se realiza una lectura bastante parcial de

la misma, reduciéndolaa un problema políticopara el que se decidió adoptar

soluciones aparentemente técnicas, pero cuyo trasfondo político es preciso

desentrañar. En este sentido, resulta necesario realizar una reconstrucción

histórica de las propias políticas educativas, prestando particular atención al

contexto y las condiciones en las que se producen. Esta es una vertiente de

análisis poco explorada y sin embargo muy necesaria para conjurar la tendencia a

naturalizar decisiones quesin duda alguna, han comenzado a tener repercusiones

importantes en el trabajo cotidiano de las escuelas, en la relación entre los

docentes, padres y alumnos. En tanto discurso, las políticas son portadoras de

significados y valores que al adoptarse acríticamente, contribuyen a fortalecer de

manera silenciosa pero efectiva, lo queRizvi y Lingard (op. cit.)llaman imaginario

neoliberal.

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Ahora bien, con respecto a la autonomía de gestión de la escuela ya legalizada

por la reforma, es importante recordar que no se trata de un tema nuevo; de

hecho, las escuelas han sido un foco de intervención política importante desde la

década de los noventano solo en México sino entoda América Latina, la gestión

escolar ha estado presente en el discurso oficial y en la agenda política de los

gobiernos desde más de veinte años,dando lugar a un número considerable de

iniciativas de intervención y propuestas de innovación.

Quizá la principal diferencia entre la autonomía de gestión legalizada y los

anteriores discursos sobre la gestión escolar, es que lasintenciones pedagógicas

terminaron por extinguirse, su lugar ha sido ocupado por propósitos instrumentales

encaminados a la reconfiguración del sistema educativo que poco a poco, ha ido

transformado el derecho a la educaciónen un mero servicio.

De esta manera, podría decirse que la actual reforma, a través de la autonomía de

gestión, cumple dos objetivos complementarios que no son nuevos, sino que se

venían perfilando desde hace tiempo: concluirel proceso de desregulación de la

educación, mediante la formalización en la ley deltraslado de la responsabilidad

financiera a las escuelas, del traspaso de la responsabilidad a los docentespor los

resultados que obtienen los alumnos, acompañada de una idea singular de la

participación social en la que los padres de familia, en su calidad de usuarios-

léase clientes- de los servicios educativos, además de buscar recursos adicionales

para cubrir las necesidades materiales de las escuelas, deberán vigilar el

desempeño de los profesores así como el uso de unos recursos cada vez más

escasos, todo esto convenientemente disfrazado de un poder de decisión que en

realidad es bastante limitado,muy acotado a la solución de problemas cotidianos

de operación, a juzgar por las múltiples regulaciones contenidas en los diversos

lineamientos ya descritos.

En resumen, la autonomía de gestión de la escuelaes una aparente cesión de

control y del poder de decisión que alimenta el mito de que con buena voluntad,

disposición e involucramiento de toda la comunidad, se producirán mágicamente

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la estabilidad, previsibilidad y el control necesarios para producir una educación de

calidad. Pero en realidad, esta forma de autonomía no tiene nada de

emancipadora o liberadora, más bien constituye, especialmente para los maestros,

una “jaula de hierro” reforzada, en el sentido weberiano del término.

Es por eso que resulta necesario explorar de qué maneralas escuelas están

interpretando la nueva legislación, cómo están traduciendo y adaptando el nuevo

marco jurídico los docentes, cómo están interviniendo en la escuela los padres de

familia y entidades privadas u organizaciones civiles, y qué papel están

desempeñando los directores escolares ante este nuevo escenario; estas son solo

algunas líneas de indagación posibles para el desarrollo de nuevas

investigaciones.

Por otra parte, considerando que el sistema educativo mexicano se caracteriza por

una verticalidad y autoritarismo burocrático que sobrevive pese a las múltiples

reformas instrumentadas, resulta interesante conocer también el papel que están

desempeñando instancias administrativas intermedias que supervisan a las

escuelas, documentar qué mediaciones están realizando, cómoestán acercando y

aterrizando en propuestas operativas, los planteamientos de la autonomía de

gestión en las escuelas.Porque como nos recuerda Martínez (op. cit. 314), las

escuelas siempre han hecho su propia lectura de las macropolíticas, las han

quebrado, momificado, fetichizado, banalizado o resistido, lo que demuestra que a

fin de cuentas, los cambiosno dependen de las leyes y disposiciones formales,

sino del modo en que los sujetos las reelaboran, reproducen y redefinen, en

función de su experiencia, sus condiciones objetivas y subjetivas, sus expectativas

y marcos de referencia.

Referencias

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Documentos oficiales

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SEP (2013a) Acuerdo 716 por el que se establecen los lineamientos para laconstitución, organización y funcionamiento de los Consejos de ParticipaciónSocial en la Educación

SEP (2013b) Acuerdo 717 por el que se emiten los lineamientos paraformular los Programas de Gestión Escolar

SEP (2013c), Acuerdo 712 por el que se establecen las Reglas deOperación del Programa para el Desarrollo Profesional Docente.

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