Aula 03 (7)

7/30/2019 Aula 03 (7)

1/101

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA AFRFBPROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 03

Ol, Pessoal! Saiu nosso edital!

Temos mudanas significativas no contedo de Administrao Pblica, entrouuma parte grande relacionada ao oramento pblico. Assim, nosso curso terque ser adaptado para o novo edital. Optei por manter o nmero de aulas,porque, se tivesse que acrescentar mais, ficaramos com o cronograma bemapertado. Nosso novo cronograma ser o seguinte:

Aula Demonstrativa: 2. Modelos tericos de Administrao Pblica: patrimonia-lista e burocrtico.

Aula 01 26/06: 2. Modelos tericos de Administrao Pblica: gerencial. 5.Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gestopblica. 10. Gesto Pblica empreendedora

Aula 02 03/07: 6. Governabilidade, governana e accountability.

Aula 03 10/07: 3. Experincias de reformas administrativas. 4. O processo demodernizao da Administrao Pblica.

Aula 04 17/07: 1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica.

Aula 05 24/07: 7. Governo eletrnico e transparncia. 8. Qualidade na Admi-nistrao Pblica

Aula 06 31/07: 9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua apli-cao na Administrao Pblica.

Aula 07 07/08: 12. Controle da Administrao Pblica.

Aula 08 14/08: 13. tica no exerccio da funo pblica.

Aula 09 21/08: 11. Ciclo de Gesto do Governo Federal. 15. Ciclo orament-rio. 17. Elaborao, Gesto e Avaliao Anual do PPA. 18. Mo-delo de gesto do PPA Decreto n 5.233, de 06/10/04.

Aula 10 28/08: 14. Oramento pblico e os parmetros da poltica fiscal. 16.Oramento e gesto das organizaes do setor pblico; carac-tersticas bsicas de sistemas oramentrios modernos: estru-tura programtica, econmica e organizacional para alocaode recursos (classificaes oramentrias); mensurao dedesempenho e controle oramentrio.

Boa Aula!

7/30/2019 Aula 03 (7)

2/101



Sumrio

1. ESTRUTURAO DA ADM. PBLICA NO BRASIL ................................................... 3

2. PATRIMONIALISMO ............................................................................................. 3

3. MODELO BUROCRTICO ....................................................................................... 7

3.1. A REVOLUO DE 1930 E A CONSTITUIO DE 1934 ....................................................... 8

3.2. REDEMOCRATIZAO E CONSTITUIO DE 1946 .......................................................... 13

3.3. JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO ...................................................... 15

3.4. INSTABILIDADE POLTICA NA DCADA DE 1960 ............................................................ 19

4. ADMINISTRAO GERENCIAL ............................................................................ 21

4.1. DECRETO-LEI 200/1967 ..................................................................................... 21

4.2. PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO .......................................................... 27

4.3. RETROCESSO BUROCRTICO NA CF88 ...................................................................... 29

4.4. PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ................................................ 33

4.5. GOVERNO LULA ................................................................................................. 38

5. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 41

6. QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 42

6.1. LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 84

6.2. GABARITO ...................................................................................................... 100

7. LEITURA SUGERIDA ......................................................................................... 101

7/30/2019 Aula 03 (7)

3/101



11..EEssttrruuttuurraaooddaaAAddmm..PPbblliiccaannooBBrraassiillVamos ver como o Bresser Pereira traa um panorama geral da evoluo da

administrao pblico no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Ps-Industrial

Estado (poltica) Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)

Estado (adm) Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcola des-tinada ao comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigida poruma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aprovei-tava do Estado para conquistar vantagens pessoais.

A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo passaa ser comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo, duranteo qual se implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a sada de Var-gas em 1945 h um perodo democrtico, mas em 1964 os militares retornamao poder, colocando o pas novamente sob os mandos de uma ditadura.

Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era ps-industrial, em que os servios e a tecnologia da informao ganham extremaimportncia. Na administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da Reformado Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No en-tanto, aqui cabe uma observao. O prprio Bresser Pereira afirmou nessemesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de 1967 pode ser considerado como oprimeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Veremos isso maisadiante.

22..PPaattrriimmoonniiaalliissmmooNo Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma dedominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente supera-do. Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o cartocorporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, est claro queo patrimonialismo ainda est bastante presente em nossa cultura, j que per-manece a confuso entre o patrimnio pblico e privado. Mas a partir da

dcada de 1930 que o pas passa a adotar uma administrao burocrtica.Segundo Bresser:

7/30/2019 Aula 03 (7)

4/101



O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico e pa-trimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma sociedadede classes mal sada do escravismo.

Portanto, vamos ver aqui um pouco da administrao pblica brasileira nesseperodo anterior a 1930, da administrao colonial at a Repblica Velha. Noltimo concurso do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.

Apesar de na poca j existir no Brasil uma administrao relativamente apa-relhada, com a transferncia da sede do reino para o Brasil que se criam ascondies necessrias para constituio de um Estado Nacional.

Antes, prevalecia a enorme distncia entre a colnia e a metrpole, que, jun-tamente com a lentido na troca de mensagens, criavam um vazio de autori-

dade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808que comear a ser formada uma verdadeira administrao pblica no Brasil.Segundo Frederico Lustosa:

A transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrantedo Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, comtodo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento doautogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinen-tal fez da nova administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, aexpresso do poder de um Estado nacional.

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia,palavra que significa governo de poucos. A este pequeno grupo que controla-va o governo, Raymundo Faoro deu o nome de estamento burocrtico. Umponto importante aqui no confundir o uso do termo burocracia semprecomo uma referncia ao modelo burocrtico de administrao defendido porMax Weber. O termo burocracia surgiu da juno da palavra francesa bure-au, que significa escritrio, com a palavra grega kratos, que significa poder.Desde o XVII j se falava em burocracia para se referir repartio pblica eaos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questo falar em

estamento burocrtico, no devemos associ-lo ao modelo racional-legal, massim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o perodo patri-monialista.

J vimos que o estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o crit-rio de pertencimento o econmico, enquanto no estamento social, de sta-tus, prestgios. Uma das diferenas principais entre os estamentos e as classessociais a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade alta, j que as pesso-as podem mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos h baixa mobili-dade. Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status quepossuem.

7/30/2019 Aula 03 (7)

5/101



O instrumento de poder do estamento o controle patrimonialista do Estado,traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camada pol-tico-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo intrinsecamente persona-lista, tendendo a desprezar a distino entre as esferas pblica e privada. Valemuito mais o poder particular e o privilgio, em detrimento do universalismode procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento do Estado dosinteresses da nao reflete o distanciamento do estamento dos interesses dorestante da sociedade

A expresso estamento burocrtico foi usada por Faoro para designar ogrupo aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavamseu poder e sua renda do prprio Estado. Para o autor, o pas no era domina-do por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clssica defende que

essas oligarquias, juntamente com a burguesia mercantil, constituam as clas-ses sociais dominantes. Faoro no as nega, mas afirma que foi reproduzida nopas a lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamentopatrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente queperde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico,sem perder, todavia, seu carter aristocrtico.

Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no proveni-ente da terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio do Estado, queem parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus membros. Os

impostos so arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil,e so usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de fun-cionrios de nvel mdio a ele ligados.

So utilizados os termos sinecura e prebendapara descrever os empre-gos pblicos, j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho. Sinecu-ra significa sem cuidado, ou seja, no se tem muito esforo num cargopblico. Prebenda tambm traz o conceito de ocupao rendosa e de poucotrabalho. justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, emque os ocupantes de cargos pblicos recebem os cargos como presentes.

tradicional a ideia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca eragarantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou deagregao aos proprietrios rurais.

Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes deescravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativaautonomia o Estado e a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma classeburocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de um es-tamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do exceden-

te econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs daatividade econmica.

7/30/2019 Aula 03 (7)

6/101



Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinhaampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governan-do com ampla arbitrariedade. Jos Murilo de Carvalho discorda dele, defen-dendo que faltava elite poltica patrimonialista brasileira do Imprio poderpara governar sozinha. Haveria uma aliana do estamento patrimonialista comburguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemosassim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio, que se estender aindapela Primeira Repblica.

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nasfamlias proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na suaprpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico formal, transforma-do em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. So todos burocratas

porque sua renda deriva essencialmente do Estado; so patrimonialistas por-que os critrios de sua escolha no so racional-legais, e porque constroemum complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado peloEstado, confundindo o patrimnio privado com o estatal. Os critrios adminis-trativos eram pessoais, e a preocupao com a eficincia da mquina estatal,nula. Segundo Bresser:

essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma autoritriaou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distnciaeducacional e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa.

E no meio dela temos uma camada de funcionrios pblicos, donos antes desinecuras do que de funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhesgarantir emprego e sobrevivncia.

A proclamao da Repblica em 1889 no alterou profundamente as estruturassocioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentradana economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio.O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultu-ra e a consequente mudana no polo dominante da poltica brasileira das anti-gas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.

A Constituio de 1891, bastante inspirada na Constituio dos EUA de 1787,consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presiden-cialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo continuavabicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado,cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao certa. Ampli-ou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizara realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em estados,cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grandeautonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assembleias podiam legis-

lar sobre grande nmero de matrias.

7/30/2019 Aula 03 (7)

7/101



A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Nesse perodo, no houve grandesalteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Aos pou-cos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversifi-cao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao epela organizao poltica das camadas urbanas. Surgiam novos conflitos deinteresse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre asregies, o que dificultava o pacto oligrquico. Alm disso, desde a guerra con-tra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um ator poltico cada vezmais importante, como arena de revoltas ou sujeito de aes determinantes,perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.

Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de ori-gem social mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos mais falar

com preciso de um estamento patrimonial j que, como vimos, uma carac-terstica dos estamentos a sua pequena permeabilidade. Aqui comea a nas-cer a administrao pblica burocrtica, juntamente com o autoritarismoburocrtico-capitalista que est emergindo atravs principalmente dos milita-res e das revolues que promovem em nome de uma abstrata razo.

Vimos que o modelo burocrtico surgiu no mundo em virtude da maior com-plexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo,no Brasil temos uma situao diferente. O modelo burocrtico no se desen-volve em um momento democrtico, pelo contrrio, ele nasce durante o Esta-

do Novo, uma ditadura.

33..MMooddeellooBBuurrooccrrttiiccooA crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelomundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j queno havia mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossaeconomia. Como a recesso prejudicou tambm as exportaes dos outros

pases para o Brasil, o mercado interno, que havia se constitudo aps o fim daescravido e incio da imigrao, e que se abastecia em grande medida pelasimportaes, se mostrou uma sada, principalmente como propulsor de umaindustrializao incipiente.

Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento revolucionrioque vai marcar a reformulao completa do Estado brasileiro, abrindo caminhopara um amplo processo de modernizao social e industrial, que resultou naincorporao da classe trabalhadora, de setores mdios urbanos e da incipienteburguesia nacional. Este processo ser comandado com mo de ferro peloditador, especialmente depois de 1937 com a implantao do Estado Novo.

7/30/2019 Aula 03 (7)

8/101



A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da industrializaobrasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente nosetor produtivo de bens e servios. Segundo o Plano Diretor:

A implantao da administrao pblica burocrtica uma consequnciaclara da emergncia de um capitalismo moderno no pas.

33..11.. AArreevvoolluuooddee11993300eeaaccoonnssttiittuuiiooddee11993344

Apesar de ser chamado de Revoluo de 1930, o movimento no representoumudanas drsticas no sistema social, representando apenas um novo arranjopoltico nas esferas de poder. Com efeito, depois de 1930 as oligarquias noperderam a liderana poltica e a questo agrria manteve-se inalterada.

A reforma administrativa, ou civil service reform, d incio a implantao domodelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas paranormatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica,sob grande influncia da administrao cientfica. Busca-se racionalizar os pro-cessos administrativos, principalmente em trs reas consideradas o trip daadministrao burocrtica no pas:

Trip da implantao da administrao

burocrtica no Brasil

Administrao de materiais

Administrao de Pessoal

Administrao Financeira:

A primeira perna do trip, a administrao de materiais, deu seu primeiro pas-so com a criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e da Co-misso Permanente de Compras em 1931.

Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas combase em ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares, dadiplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das propostasweberianas como modelo de organizao do servio civil federal deu-se a partirda Constituio de 1934, que determinou:

Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios Pblicos,obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:2) a primeira investidura nos postos de carreira das reparties adminis-

trativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se- depois de examede sanidade e concurso de provas ou ttulos;

7/30/2019 Aula 03 (7)

9/101



A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do libera-lismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil.Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e na Eu-ropa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil, ointervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estrat-gia nacional de desenvolvimento.

Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta consi-dervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de Edu-cao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e daAeronutica, de 1941.

Contudo, em setembro de 1937 divulgado nos jornais que o Estado-Maior do

exrcito havia descoberto um plano comunista de tomada violenta do poder:o Plano Cohen. Em 10 de novembro de 1937 as portas do Senado e da C-mara foram fechadas e guardadas por soldados, que impediam a entrada dosparlamentares. O golpe de Estado estava dado. Nessa mesma manh entrouem vigor a Constituio de 1937, mais uma constituio outorgada. Foi cha-mada de polaca por ter sido inspirada na Constituio do regime autoritriovigente na Polnia.

Na administrao pblica, segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira

inicia-se de fato em 1936 quando criado o criado o Conselho Federal do Ser-vio Pblico Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna do trip.J em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento Administrativo doServio Pblico (DASP).

O DASP passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador da nova formade pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no incio doEstado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora,com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo,e valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano administrati-

vo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocraciaclssica. Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:

Ingresso no servio pblico por concurso;

Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos;

Organizao dos servios de pessoal e seu aperfeioamento sistemtico;

Administrao oramentria;

Padronizao das compras do Estado;

Racionalizao geral de mtodos.

7/30/2019 Aula 03 (7)

10/101



O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima. Naadministrao dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracianos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional.

Em 1939 entrou em vigor o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Uni-o, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes eestruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimen-to dos cargos. Contudo, no da noite para o dia que se consegue implantar oconcurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a profissionalizaoda administrao pblica a partir da criao do DASP deu origem um duplopadro:

Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos medianteconcurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios a-

dequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por indi-cao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; ocritrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e aeroso dos salrios tornou-se intermitente.

Segundo o Plano Diretor:

No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP repre-sentou a tentativa de formao da burocracia nos moldes weberianos, ba-seada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham sidovalorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do con-curso pblico e do treinamento, no se chegou a adotar consistentementeuma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Es-tado. O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrticase instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua

prpria fora no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao cli-entelismo e ao fisiologismo.

A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. ODASP tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do or-amento federal e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma burocrtica dadcada de 1930, o oramento era visto como uma mera enumerao de recei-tas e despesas. Foi a implantao do modelo racional-legal que permitiu que ooramento fosse visto como um instrumento de planejamento.

O DASP tinha um carter eminentemente burocrtico e era encarregado desupervisionar os interventores. Tambm foi criado o DIP (Departamento deImprensa e Propaganda), grande arma ideolgica do Estado Novo que, alm deser rgo de censura, planejava a propaganda do governo e controlava a opi-nio pblica. Sua atuao incluiu a implantao da Hora do Brasil. Todas as

lojas, restaurantes e outros locais de negcios deviam exibir a fotografia deVargas.

7/30/2019 Aula 03 (7)

11/101



Outro aspecto importante da Era Vargas, que ir permanecer at o golpe mili-tar de 1964, o populismo. A caracterstica poltica mais marcante do pero-do entre 1930 e 1964 foi a presena efetiva das camadas urbanas no processopoltico nacional. No era mais possvel que os polticos tomassem qualquerdeciso se considerar a opinio pblica.

De forma geral, o populismo conceituado como uma poltica do Estado quebuscou satisfazer as necessidades mais imediatas das camadas populares,mantendo inalterada a estrutura de poder dominante. Segundo Bris Fausto:

O populismo foi um comportamento poltico, um estilo de poltica, uma ori-entao de poltica pela qual o Estado, sobretudo, promoveu uma tentativa,no plano econmico, de desenvolvimento nacional autnomo, reunindo emtorno de si diferentes classes sociais em alguns casos especialmente a

classe operria.

A principal caracterstica do relacionamento do Estado com as camadas urba-nas foi a manipulao. O Estado aparecia perante as camadas populares nafigura de um lder carismtico e paternalista, capaz de seduzir e empolgar agrande massa. Ficaram famosos lderes populistas como Getlio Vargas, JnioQuadros, Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Leonel Brizola.

Ao satisfazer necessidades imediatas das camadas sociais e atuando em orga-nizaes como os sindicatos e associaes de bairros, o chefe populista conse-

guia manobrar a massa. Podemos ento dizer que o populismo tinha umcarter ambguo, j que constitua um mecanismo de manipulao, mas aomesmo tempo satisfazia as camadas populares.

Segundo Francisco Weffort, o populismo acabou por:

Obscurecer a conscincia social dessas classes, impedindo assim que parti-cipassem da vida em sociedade com independncia e autonomia de estrat-gia poltica.

Uma vez que a participao popular no perodo popular ocorria dentro dos

limites colocados pelo lder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, paraa grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam umasensao de ter alcanado a esfera das decises polticas.

A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do libera-lismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil.Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e na Eu-ropa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil, ointervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estrat-gia nacional de desenvolvimento.

7/30/2019 Aula 03 (7)

12/101



Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta consi-dervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de Edu-cao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e daAeronutica, de 1941. No entanto, tambm houve a criao de agncias esta-tais descentralizadas, o que chamamos hoje de administrao indireta. A maiorparte destas agncias foi criada para a rea econmica. Bresser observa que:

J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial,com a criao da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralizao na

prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que estaria li-berada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administrao direta.

Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel

importante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mistaque teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. O pas passavaagora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia deEstado e a burocracia das empresas estatais dois grupos que teriam entre siseus conflitos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado,de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto de desenvolvimen-to nacional em curso.

O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com acriao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticaspatrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonia-lismo, o DASP nasceu como uma instituio insulada, que deveria contrapor-se lgica do clientelismo e o personalismo no servio pblico e na administraodo estado brasileiro. J vimos o conceito de insulamento burocrtico, que cor-responde ao isolamento das entidades burocrticas, que deixam de ouvir ospolticos e a sociedade e trabalham de forma auto-referida.

No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como uminstrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder ditatorial de

Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, quepode ser entendido como a influncia externa exercida pela instituio. Segun-do Edson Nunes:

O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento buro-crtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de procedi-mentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o servio

pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo de procedi-mentos em assuntos relacionados com a contratao e a promoo dos fun-cionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP representava a frao modernados administradores profissionais, das classes mdias e dos militares, tor-nando-se um agente crucial para a modernizao da administrao pblica.

7/30/2019 Aula 03 (7)

13/101



Embora jamais tenha completado sua misso, o DASP deu inmeros passospositivos para a modernizao do aparelho de Estado e para a reforma ad-ministrativa.

Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisar critica-mente o regime autoritrio. Como tal, implementou o insulamento burocr-tico e desempenhou vrias funes antagnicas ao universalismo de

procedimentos que ele prprio defendia, como agente de modernizao.

O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossa admi-nistrao pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na Ditadurade 1964.

Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes e poder,o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a funode rgo central da administrao, assumindo caractersticas de agncia cen-tral de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutu-ra decisria do regime do Estado Novo.

Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminui-o, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque elesignifica justamente o inverso. Trofia significa ao de alimentar, represen-ta o desenvolvimento de um corpo, rgo, tecido ou membro. O prefixo a,antes de trofia, significa negao, ou seja, um no crescimento. J o prefixo

hiper significa superiormente, muito, demais, para l de, ou seja, trata-sede um crescimento desordenado, exagerado.

Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da suamisso mais importante, que era modernizar a administrao pblica brasilei-ra. O DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou aSecretaria de Administrao Pblica. Contudo, com a sada de Getlio em1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuies.

33..22.. RReeddeemmooccrraattiizzaaooeeCCoonnssttiittuuiiooddee11994466O ano de 1943 marca o incio do declnio do Estado Novo. Eram cada vez maio-res as manifestaes pr-democracia. Foram influenciadas em parte pela vit-ria dos Aliados na Segunda Guerra Mundial, ou seja, a vitria das democraciascontra os governos fascistas.

Vargas renunciou e decidiu apoiar Eurico Gaspar Dutra nas eleies, que saiuvitorioso e o parlamentar que recebeu o maior nmero de votos foi GetlioVargas. Tinha incio um novo perodo na histria brasileira, marcado pelo po-

pulismo e pelo liberalismo.

7/30/2019 Aula 03 (7)

14/101



Na questo federativa, pela primeira vez em nossa histria tivemos um equil-brio maior entre as esferas de governo. Os municpios ganharam importnciacom uma maior participao na cobrana e recebimento de tributos, aumen-tando assim sua autonomia.

Na administrao pblica, o fim do Estado Novo permitiu que houvesse umretorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses.Com a deposio de Vargas, faltava Reforma Burocrtica o respaldo que oregime autoritrio lhe conferia.

Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da demo-cracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o capitalismofoi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi implantada por

um governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a democracia sempre cami-nhou em sentido contrrio burocracia. Segundo Humberto Falco Martins:

Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de construonacional, a construo da ordem burocrtica se chocou com a construo daordem democrtica. S conseguimos fortalecer de forma mais significativa ouniversalismo de procedimentos e a capacidade de realizao da burocraciagovernamental em regimes autoritrios, ao arrepio da democracia

Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em

1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por umaacentuao das prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizaopermitiu que Administrao ficasse mais responsvel perante o Congresso Na-cional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados parafins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma ad-ministrativa seria conduzida como uma ao governamental rotineira e semimportncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo alento dentro doEstado brasileiro.

Em 1951 Vargas eleito para um segundo mandato, o que permitiu uma rea-o da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas aopoder (1951-54), inicia-se uma fase de novas tentativas de retomada do m-peto inicial. Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de1951, que trazia o segundo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Uni-o. Tal estatuto veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dis-pe do regime jurdico dos servidores civis da Unio.

Porm, a eleio de Vargas desagradou grande parte da burguesia industrial eoutros setores polticos. Em trs anos de governo Vargas tomou medidas po-

lmicas: reajustou o salrio mnimo, criou a Petrobrs e a Eletrobrs, enviouao Congresso a Lei dos Lucros Extraordinrios. Ao limitar o investimento de

7/30/2019 Aula 03 (7)

15/101



capitais externos e se aproximar das massas populares, surgiram protestos degrupos nacionais ligados ao capital estrangeiro, empresrios temerosos daascenso do proletariado, latifundirios descontentes com o contnuo fluxo detrabalhadores rurais para as cidades, setores militares vinculados orientaoda Escola Superior de Guerra e elementos da classe mdia, defensores de umapoltica mais conservadora. Todos viam em Vargas um inimigo comum.

As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica noeram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm asforas comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavampresentes no prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elasviam o formalismo burocrtico como incompatvel com as necessidades do

pas.

33..33.. JJKKeeaaAAddmmiinniissttrraaooppaarraaooDDeesseennvvoollvviimmeennttoo

Depois da queda de Vargas, o pas viveu em constante instabilidade poltica. Aeleio de Juscelino Kubitschek para presidente, com Joo Goulart como vice,gerou enorme insatisfao em alguns grupos antigetulistas. Piorava ainda maisa situao o fato de a chapa vencedora ter recebido apenas 36% dos votos. Ostrs meses antes da posse, que ocorreria em 31 de janeiro de 1936, formamarcados por vrias tentativas de anulao das eleies. Os militares se dividi-ram entre aqueles que queriam acatar as eleies e manter a ordem constitu-cional e os que pretendiam a anulao da eleio e a exigncia de maioriaabsoluta.

JK tomou posse na data marcada prometendo cinquenta anos de progressoem cinco anos. Realmente, durante este perodo ocorreu a mais ampla e pro-funda transformao econmica do pas, marcada por acelerada expansoindustrial. Enquanto Vargas adotava uma postura de desenvolvimento naciona-

lista, JK optou pelo desenvolvimentismo, isto , uma poltica de desenvolvi-mento dependente do capital externo. Outro aspecto importante desse perodofoi o fortalecimento do Executivo, que se tornou proprietrio e empresrios dostransportes e da produo e refino do petrleo, o principal produtor de energiaeltrica, o grande exportador de minrio de ferro, o regulador do cmbio e omaior banqueiro do pas.

JK buscou implantar no Brasil a Administrao para o Desenvolvimento, con-substanciada no Plano de Metas. A administrao para o desenvolvimento foium conjunto de ideias que surgiu a partir da dcada de 1950 que buscava

discutir os meios administrativos necessrios para alcanar as metas do de-senvolvimento poltico, econmico e social. Defendia que era necessrio refor-

7/30/2019 Aula 03 (7)

16/101



mar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento de moderni-zao da sociedade. A ideia bsica a de que a administrao pblica deveadaptar-se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o de-senvolvimento do pas.

Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimen-to, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos parautiliz-los da melhor forma possvel. Assim, a ao do governo deveria estarintimamente relacionada com o planejamento. Segundo Humberto Falco Mar-tins:

A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideianacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual sebuscava a independncia econmica da nao. Dicotomizava desenvolvi-

mento econmico (primordialmente relacionado industrializao e cresci-mento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado,com nfase na composio das indstrias nacionais. Considerava o Estadocomo grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor dire-to inclusive de bens privados.

JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela Dita-dura. No entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria neste aspectode averso ao capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes empresas,

como as montadoras de automveis Ford, Volkswagen, Willys e General Mo-tors.

A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tantono governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado,hipertrofia) da administrao indireta. Como se defendia a adequao da ad-ministrao pblica s necessidades desenvolvimentistas do pas, eram neces-srias estruturas administrativas mais flexveis do que a rigidez do modeloburocrtico implantado pelo DASP.

Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereirode 1956, Juscelino exps seu plano de governo por meio do Programa de Me-tas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, rgo controlador da economia,diretamente subordinado Presidncia, designando para integr-lo os minis-tros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Ban-co do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE).A criao do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da reorgani-zao administrativa voltada para a preparao e a implementao do Progra-ma de Metas. Sua atuao se dava atravs dos grupos executivos, que

funcionavam como braos do Conselho.

7/30/2019 Aula 03 (7)

17/101



Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmentepor meio da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasi-leira iniciada por Vargas, um obstculo se coloca a sua frente: a rigidez denossa burocracia que o DASP havia institudo. O governo JK diagnosticou aincompatibilidade entre a estrutura burocrtica vigente e o novo projeto nacio-nal. Alm da sobrevivncia de valores tradicionais no ncleo da burocracia, aimplementao do Programa de Metas exigia estruturas flexveis, no burocr-ticas e uma capacidade de coordenao dos esforos de planejamento.

JK no era uma pessoa que batia de frente, ele tinha a tendncia a evitarconflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores.JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies administra-tivas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de criar um novo

rgo para solucionar um novo problema.A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas paralelas, dotadasde maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia estatu-trio e paralelo j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos acriao da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam haver estrutu-ras com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestao de determi-nado servio. Foi dentro dessa lgica que se estruturaram as empresaspblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no Brasil. Assim, se por um la-do, a administrao pblica brasileira progredia, estimando-se que o nmero

de servidores selecionados segundo o mrito tenha subido de 4% em 1943para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estavarealizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaescomo a FGV ou autarquias como o BNDES.

A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a aurtarqui-zao de rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autar-quias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis. Aadministrao do Plano de Metas de JK foi executada, em grande parte, forados rgos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenci-

ais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstriasde base e educao), apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados naadministrao direta.

Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma coordena-o dos esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das aes se faziaatravs de grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da Rep-blica. Eles funcionavam como braos do Conselho de Desenvolvimento e for-mulavam as polticas pblicas para determinados setores da economia. So

exemplos o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA) e o GrupoExecutivo da Indstria de Construo Naval (Geicon).

7/30/2019 Aula 03 (7)

18/101



Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no estatu-tria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito. Segundo Bres-ser, a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal havia-se formalizadoa weberiana. Segundo Celso Lafer:

Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa deMetas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nastentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos re-levantes.

Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aosgrupos multinacionais, juntamente com a burocracia gerencial, que iriampensar a implementao do Plano de Metas. Faziam parte tambm dos gruposexecutivos representantes dos rgos responsveis pela concesso de subs-

dio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos governamentais.Foi formada uma administrao paralela que coexistia com o Executivo formale permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionaisde formao de deciso, contornando assim as estruturas de representao doregime populista.

Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao diretaburocrtica, e por JK no ter apoio de muitos setores, essas entidades parale-las tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Comoeram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem tra-zidos da iniciativa privada, passaram a ser consideradas ilhas de excelncia.

Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estru-turas paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro pelaadministrao direta, pela administrao burocrtica. Contudo, apesar destaincorporao das estruturas paralelas burocracia governamental, instalara-seem diversos setores da administrao a convico de que a utilizao dos prin-cpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em um empe-cilho ao desenvolvimento do pas. Como o pas apresentava um

desenvolvimento econmico acelerado, permitia que as solues encontradaspara contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga.No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos60, a questo retorna

Os efeitos negativos do desenvolvimentismo foram sentidos ainda no final dogoverno JK. A nfase na industrializao provocou o gradativo abandono daagricultura, a expanso desordenada do crdito e a desvalorizao da moeda.A inflao aumentou, elevando tambm os preos e os custos. Nem todas asregies foram beneficiadas da mesma forma, contribuindo para acentuar os

desequilbrios j existentes. O incio da dcada de 1960 ser marcado pelacrise econmica.

7/30/2019 Aula 03 (7)

19/101



33..44.. IInnssttaabbiilliiddaaddeeppoollttiiccaannaaddccaaddaaddee11996600

Nas eleies de 1960, Jnio Quadros recebeu quase metade dos votos do pase tomou posse em 31 de janeiro de 1961. Nem sete meses depois, em 25 de

agosto, ele renuncia ao cargo, surpreendendo a todos. Nesse curto perodo detempo, ele tomou vrias medidas para combater a crise, aplicando um rigorosoprograma anti-inflacionrio, restringindo o crdito, aumentando impostos, con-gelando salrios e reduzindo os vencimentos e vantagens dos militares. Apesardas medidas terem repercutido bem no exterior, principalmente junto ao FMI,internamente gerou reclamaes de pequenos e mdios empresrios, das oli-garquias tradicionais e das classes trabalhadoras.

Mas suas medidas mais polmicas foram no plano internacional. Ele procurouadotar uma poltica externa independente, ou seja, sem seguir as regras pr-EUA. Primeiro firmou acordos comerciais com pases como Bulgria, Hungria,Romnia, Albnia. Restabeleceu a validade dos passaportes para esses pases,mais URSS, China e Vietn do Norte. Por fim, concedeu a Che Guevara a con-decorao da Ordem do Cruzeiro do Sul.

Sua renncia veio depois que Carlos Lacerda afirmou que Jnio planejava umgolpe com o objetivo de reforar seu poder. Muitos acreditam que Jnio renun-ciou para tentar conquistar o apoio popular e retornar ao poder ainda maisforte. Em 1992, ele mesmo confessou que sua renncia foi um blefe, que ele

no acreditava que iriam aceitar sua renncia.O vice de Jnio era Joo Goulart, que estava viajando na China. Nesse meiotempo, o exrcito colocou as tropas de prontido em todo o pas e cercou opalcio presidencial com tanques. A posse de Goulart causava muita inquieta-o, pois desde a campanha ele defendia a necessidade de mudanas constitu-cionais e uma srie de reformas. Contra ele estavam congressistas, ministrosmilitares, a cpula da Igreja Catlica, alm de outros setores conservadores.Os militares aguardavam Goulart nos aeroportos.

Os ministros militares encaminharam uma mensagem ao Congresso para quevetasse a posse de Jango. O Congresso negou-se. A soluo encontrada foi aaprovao de uma Emenda Constitucional que instalava o regime parlamenta-rista no Brasil. Jango assumiria a presidncia sem poderes para elaborar leis,orientar a poltica externa ou fazer propostas de oramento. Deveria dividir oPoder Executivo com o Conselho de Ministros.

A emenda trazia ainda a previso de um plebiscito para decidir se seria manti-do o parlamentarismo ou o retorno do presidencialismo. O plebiscito acerca dosistema de governo foi realizado em 6 de janeiro de 1963. O presidencialismo

ganhou de longe. Assim, Goulart reassumiu plenamente os poderes presidenci-ais presentes na Constituio de 1946 e teria ainda trs anos de governo.

7/30/2019 Aula 03 (7)

20/101



Quando Jango tem seus poderes restabelecidos, o pas vivia um de seus mo-mentos mais crticos: crise econmica, agitaes no campo, greves nas cida-des, cises partidrias e radicalizao poltica. O presidente pregava arealizao das chamadas Reformas de Base, uma ampla proposta de reformu-lao das estruturas administrativa, bancria, fiscal e agrria.

Na administrao pblica, ele nomeou, em 1963, o Deputado Federal AmaralPeixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com aincumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formula-o de projetos de reforma.

A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos im-portantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e dasatividades do governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governo Castello

Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes daComisso.

Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblica es-tavam lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comissona reforma do Decreto-Lei 200 de 1967.

A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produoimediata nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, nohouve. Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas idealizadas que pas-

saram, desde ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo brasilei-ro. A partir daquele momento esse acervo , com frequncia, utilizado pelosgovernantes e, pelo menos em parte, posto em prtica.

Outra medida importante do governo Joo Goulart, principalmente para o pes-soal que quer passar no concurso do MPOG, a criao, em 1962, do cargo deMinistro Extraordinrio responsvel pelo Planejamento do pas, ocupado porCelso Furtado, ento o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, s existia naestrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribui-es de coordenao e planejamento da poltica econmica, que passou a sersubordinado ao Ministrio recm-criado

A mais polmica de todas as reformas era a agrria. O Legislativo era compos-to por representantes dos latifndios, sendo contrrio a qualquer mudanaconstitucional que permitisse a reforma. Eles acusavam Jango de tentar instau-rar o comunismo no pas. A emenda constitucional que daria incio reformafoi rejeitada.

7/30/2019 Aula 03 (7)

21/101



44..AAddmmiinniissttrraaooGGeerreenncciiaallSegundo Bresser Pereira:

Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez bu-rocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da admi-nistrao gerencial no Brasil.

Assim, apesar de ter sido uma tentativa (no deu certo), o DL200 considera-do como o incio da administrao gerencial no pas. O objetivo da reforma erasubstituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo antecipandomuito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:

Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um obstculo

ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores patrimonialistase populistas, a reforma procurou substituir a administrao pblica burocr-tica por uma administrao para o desenvolvimento: distinguiu com clare-

za a administrao direta da administrao indireta, garantiu-se sautarquias e fundaes deste segundo setor, e tambm s empresas esta-tais, uma autonomia de gesto muito maior do que possuam anteriormen-te, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mrito, tornou menos burocrtico osistema de compras do Estado.

A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizara administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais degesto utilizados pela iniciativa privada.

44..11.. DDeeccrreettoo--LLeeii220000//11996677

Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos da Re-forma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente eprincipal inspirador das inovaes.

A administrao para o desenvolvimento, adotada por JK, continuar na Dita-dura, tanto Essa reforma ficou conhecida reforma desenvolvimentista porqueela foi realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos osesforos do pas voltavam a centrar-se na industrializao depois da crise daprimeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar edar mais coerncia experincia de descentralizao e de montagem de umaadministrao paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano admi-nistrativo. Segundo Bresser:

Duas ideias so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta

e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratarempregados regidos pela legislao aplicada s empresas privadas.

7/30/2019 Aula 03 (7)

22/101



Alm de normatizar e padronizar procedimentos na reas de pessoal, comprase oramentria (o mesmo trip da implantao da administrao burocrticano governo Vargas), o decreto estabelece cinco princpios fundamentais queiro estruturar a administrao pblica:

Princpios do DL200

Planejamento,

Descentralizao,

Delegao de autoridade,

Coordenao e

Controle.

Segundo o DL 200:

Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promovero desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, nortean-do-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e com-

preender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:

a) plano geral de govrno;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;

c) oramento-programa anual;

d) programao financeira de desemblso.

O princpio do planejamento, que determina que sejam elaborados o planogeral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianu-al, o oramento-programa anual e, por fim, a programao financeira de de-sembolso.

Art. 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, a execuodos planos e programas de govrno, sero objeto de permanente coordenao

1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao, medi-ante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de reuniescom a participao das chefias subordinadas e a instituio e funcionamentode comisses de coordenao em cada nvel administrativo.

O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e as ativi-dades que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, a coor-denao seria assegurada com reunies do Ministrio, reunies de Ministros deEstado responsveis por reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a

um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordena-o central dos sistemas de atividades auxiliares.

7/30/2019 Aula 03 (7)

23/101



O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:

Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever seramplamente descentralizada.

1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:

a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramenteo nvel de direo do de execuo;

b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando este-jam devidamente aparelhadas e mediante convnio;

c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ouconcesses.

Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber

muitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da adminis-trao indireta.

Aqui temos um ponto que devemos tomar cuidado, que uma confuso queocorre entre descentralizao e centralizao. O DL200 promoveu uma ampladescentralizao administrativa. Foram criadas inmeras entidades da admi-nistrao indireta, com elevada autonomia. S no podemos confundir a des-centralizao administrativa com a poltica. A primeira ocorreu em grandeproporo. Contudo, no houve descentralizao poltica para estados e muni-cpios. O DL200 at fala que faria isso, dentro do princpio da descentralizao,mas o que houve na prtica foi uma ampla centralizao na Unio, retirandodos entes subnacionais qualquer autonomia.

Assim, durante a ditadura, tivemos uma ampla CENTRALIZAO POLTICA, emque estados e municpios no possuam a autonomia caracterstica de Estadosfederados. Vamos ver algumas questes para diferenciar isso bem:

1. (FCC/MPE-SE/2009) A Reforma Administrativa de 1967, implementada pelo Decre-

to-lei federal n 200, retomou o processo de centralizao da atuao administrativa.

Questo errada, houve descentralizao administrativa.

2. (FCC/MPE-SE/2009) A Reforma Administrativa de 1967, implementada pelo Decre-

to-lei federal n 200, desencadeou um movimento de descentralizao da atuao es-

tatal, com a transferncia de atividades a autarquias, fundaes, empresas pblicas e

sociedades de economia mista.

7/30/2019 Aula 03 (7)

24/101



Questo certa, houve ampla descentralizao administrativa para as entidadesda administrao indireta.

3. (ESAF/APO-MPOG/2010) A reforma trazida pelo Decreto-Lei n. 200/67 propugnou

pela descentralizao funcional do aparelho do Estado mediante delegao de autori-

dade aos rgos da administrao indireta para a consecuo de muitas das funes e

metas do governo.

Questo certa. A descentralizao funcional a descentralizao administrativapara entidades da administrao indireta.

4. (ESAF/AFT/2010) A implantao do DASP e a expedio do Decreto-Lei n. 200/67

so exemplos de processos democrticos de reformismo baseados no debate, na ne-

gociao e em um modelo decisrio menos concentrador.

Questo errada, copiada de Fernando Lus Abrcio:

Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histrico das reformasadministrativas no Brasil. Tivemos duas grandes aes neste sentido, ambas

em perodos autoritrios: o modelo daspiano e o Decreto-Lei n 200. De talforma que no tnhamos uma experincia democrtica de reformismo, base-ado no debate, na negociao e num processo decisrio menos concentrador.

5. (ESAF/AFC/2002) A exausto do modelo de planejamento governamental centrali-

zado e o insulamento de estruturas da administrao indireta so fatores disfuncionais

das reformas administrativas do regime militar entre 1964 e 1995.

A questo certa. O planejamento governamental era centralizado, principal-mente na Unio e na Secretaria de Planejamento (SEPLAN), mas havia descen-tralizao administrativa, insulamento das entidades da administrao indireta.

6. (CESPE/MPS/2009) A reforma administrativa materializada pelo Decreto-lei n.

200/1967 associada primeira experincia de implementao da administrao ge-

rencial no pas. Adotada em pleno perodo ditatorial, reforou a centralizao funcio-

nal e promoveu a criao das carreiras da administrao pblica de alto nvel.

7/30/2019 Aula 03 (7)

25/101



Questo errada, houve descentralizao funcional.

7. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina administrativa no Brasil reflete a

forte tradio municipalista do pas, cujo mpeto descentralizante se manifesta, na

Constituio de 1988, reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre

1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e cen-

tralizao.

Questo certa, fala em centralizao poltica na Ditadura.

8.

(ESAF/EPPGG/2009) durante o regime militar, principalmente a partir da Constitu-io de 1967, ocorreu um processo de centralizao do poder e dos recursos.

Questo certa. Esta no deixa to claro se centralizao poltica ou adminis-trativa, mas podemos saber pelo uso do termo poder. Quando falamos empoder, estamos nos referindo poltica. Alguns justamente definem polticacomo a luta pelo poder.

Um exemplo de centralizao poltica a edio do Ato Institucional N. 8, de

abril de 1969, que determinou a implantao pelos governos estaduais e muni-cipais de reformas administrativas pautadas nos mesmos princpios da reforma

j dinamizada no Executivo federal.

Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento dedescentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapideze objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoasou problemas a atender.

A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores de

deciso das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico, liberan-do a direo para as tarefas de controle, formulao e normatizao.

Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particular-mente:a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da ob-servncia das normas que governam a atividade especfica do rgo contro-lado;b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia dasnormas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;

7/30/2019 Aula 03 (7)

26/101



c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens daUnio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.

Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificaode processos e supresso de contrles que se evidenciarem como puramen-

te formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todosos nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca dasimplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrempuramente formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida anecessidade de superviso ministerial. Segundo Bresser:

O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi adesconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as

fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e asempresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam desde1938.

Bresser fala em desconcentrao para a administrao indireta, mas o corre-to seria descentralizao. O Estado brasileiro passou a ser representado porquatro pilares bsicos: Administrao Direta, Autarquias, Empresas Pblicas eSociedades de Economia Mista. Da decorre a distino entre administraodireta e indireta, prevalecente at os nossos dias. A primeira integrada pelosministrios e rgos da Presidncia da Repblica, inclusive os autnomos; a

segunda, pelas autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mis-ta. Posteriormente, as fundaes (que no pertenciam nem administraodireta, nem indireta) foram includas na administrao indireta, por fora doque disps a Lei 7.596/87.

A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhanacom a criao da administrao paralela de JK. A criao e expanso da admi-nistrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados paraque se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia no setorpblico, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de

um possvel reforma do sistema central.

As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau de au-tonomia. Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a hipertrofiada administrao indireta, o que tornaria virtualmente impossvel a retomadado controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial,quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiroatrelados s polticas sucessivas de ajuste macroeconmico.

A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967, predominan-

temente identificada com a criao da administrao indireta, decorreu a ex-panso da interveno estatal, que requereu a adoo de padres de mercado

7/30/2019 Aula 03 (7)

27/101



concorrendo para a seleo e recrutamento de pessoal dotado de habilidadesespecficas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratasde importncia estratgica no mbito da administrao descentralizada. Se-gundo o Decreto-Lei 200:

Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de assesso-ramento superior da Administrao Civil ser recrutado no setor pblico eno setor privado, selecionado segundo critrios especficos, submetido acontnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem o conhecimento eutilizao das tcnicas e instrumentos modernos de administrao, e ficarsujeito ao regime da Legislao Trabalhista.

Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicionalda burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.

44..22.. PPrrooggrraammaaNNaacciioonnaallddeeDDeessbbuurrooccrraattiizzaaoo

A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foiacompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios centralizao burocrtica que, apesar da nfase na administrao indireta, seacentuou na sequncia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses,em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma respostapara a sociedade.

Segundo Bresser:

Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleo estratgi-co do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs da estra-tgia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escalessuperiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta maneira,a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada, especial-mente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais pa-ra que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estadobrasileiro, como a clara distino entre as atividades exclusivas de estado eas no-exclusivas, o uso sistemtico do planejamento estratgico ao nvelde cada organizao e seu controle atravs de contratos de gesto e decompetio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara definio da im-

portncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.

De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentando proble-mas crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao e adesestatizao. No incio dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de re-

formar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica gerencial,com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de

7/30/2019 Aula 03 (7)

28/101



Desburocratizao (PrND), cujos objetivos eram a revitalizao e agilizao dasorganizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simpli-ficao dos processos administrativos e a promoo da eficincia.

Hlio Beltro, ministro da desburocratizao, prope uma administrao pbli-ca voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao foi porele definido como uma proposta poltica visando, pela administrao pblica, a

retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado,destinatrio de toda a atividade do Estado. Portanto, a importncia da criaodo Ministrio grande, na medida em que busca ressaltar que o contribuinteno um sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestaode servios pblicos.

Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois

paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Erauma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situa-o de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com acrise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico pas-sa a ser entendido como interesse pblico.

As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizaodos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento doPrograma Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da

expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criaodo Ministrio da Desburocratizao pode ser considerada com um dos rarosmovimentos de modernizao do regime militar direcionados para a adminis-trao direta.

O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do go-verno, fez parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidade doregime autoritrio. Havia muitas crticas autonomia excessiva da administra-o indireta e possveis prticas de corrupo. Neste contexto, ressalta-se co-mo relevante a criao, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das

Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a natureza empre-endedora, autnoma e descentralizadora das estatais promovida pela reformade 1967.

Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trsprincipais linhas:

Desburocratizao da administrao direta;

Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa

privada Maior controle das empresas estatais.

7/30/2019 Aula 03 (7)

29/101



Vamos ver uma questo da ESAF:

9. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usurio do servio pblico, o Programa Nacio-

nal de Desburocratizao marcou pelo ineditismo, j que nenhum outro antes dele fo-

ra dotado de carter social e poltico.

A questo CERTA. Foi tirada de Frederico Lustosa:

Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava ousurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outro pro-grama antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambm incluaentre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j que recomen-dava a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir a prolife-rao de entidades com tarefas pouco definidas ou j desempenhadas emoutras instituies da administrao direta e indireta.

44..33.. RReettrroocceessssooBBuurrooccrrttiiccoonnaaCCFF8888

Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio assumiutendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias e

forte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includana agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabeleci-mento da nova ordem democrtica.

No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, a rede-mocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos. Segun-do Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos ministriosnos Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo pa-trimonialista surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:

Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular eimplementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para ademocracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao

pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos embusca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da instabili-dade poltica da transio.

O processo de expanso da administrao indireta decorrente da descentrali-zao implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danosoao Estado, que teria perdido o controle operacional da mquina pblica porexcesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administrao indiretafoi considerada excessiva e responsvel pelo enfraquecimento dos mecanismos

7/30/2019 Aula 03 (7)

30/101



de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiugrupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivocentral o fortalecimento da administrao direta, por meio do restabelecimentode mecanismos de controle burocrtico.

Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretariade Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), diretamenteligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforos de modernizao eracionalizao da administrao pblica federal. Foi criada a carreira de gestorgovernamental, o rgo de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foitransformado na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e foi criadoo Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE.

Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por conside-

rar que o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta era umadas causas da crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo atrs nacaminhada rumo administrao gerencial, representando um retrocesso, jque traz de volta a rigidez burocrtica.

O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas,atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de aberturade concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curtodo recrutamento de administradores atravs das empresas estatais. Com a

CF/88, se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileirapassa a sofrer do enrijecimento burocrtico extremo. Segundo Bresser Pereira:

A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblicaarcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente cen-tralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada admi-nistrao direta ao invs da indireta.

Segundo Fernando Luiz Abrcio, para combater o legado do regime militar, asmudanas mais profundas vieram com a Constituio de 1988. Os constituintesmexeram em vrias questes atinentes administrao pblica. Entre estas,

trs conjuntos de mudanas podem ser destacados:

Em primeiro lugar, a democratizao do Estado, que foi favorecida com ofortalecimento do controle externo da administrao pblica, comdestaque, entre outras mudanas, para o novo papel conferido aoMinistrio Pblico (MP). Neste aspecto est, tambm, o reforo dosprincpios da legalidade e da publicidade;

A descentralizao foi outra demanda construda nos anos de luta contra o

autoritarismo e que ganhou enorme relevncia na Constituio de 1988.Aps 20 anos de centralismo poltico, financeiro e administrativo, o

7/30/2019 Aula 03 (7)

31/101



processo descentralizador abriu oportunidades para maior participaocidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta arealidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudana,

vrias polticas pblicas foram reinventadas e disseminadas pelo pas; Props-se, ainda, completar a chamada reforma do servio civil, por meio

da profissionalizao da burocracia. Nesta linha, houve aes importantes,como o princpio da seleo meritocrtica e universal, consubstanciadapelo concurso pblico. Em consonncia com este movimento, o Executivofederal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administrao Pblica.

Bresser muito crtico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado odiagnstico de que era necessrio primeiro combater o patrimonialismo pormeio do fortalecimento de uma administrao burocrtica.

Como resultado, a CF88 ir fortalecer a administrao direta pela extenso dasmesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os ramos daadministrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, queperde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas:na gesto de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos veruma questo do CESPE:

10.

(CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou ao subordinar os entes des-centralizados s mesmas regras de controle formal da administrao central, visto que

nesses os nveis de corrupo so historicamente mais elevados.

O termo acertou bastante opinativo. A questo ERRADA porque as ban-cas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88subordinar a administrao indireta s mesmas regras da direta. Estas entida-des da administrao indireta so criadas justamente para dar maior flexibili-dade e autonomia gesto dos servios pblicos.

No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada aadotar integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos con-cursos pblicos, perdendo liberdade de contratar e demitir que o regime cele-tista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o regime jurdico nico.

Quanto s compras, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93 devertambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar de algumasexcees concedidas s sociedades de economia mista e empresas pblicas.

Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi adescentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo.

7/30/2019 Aula 03 (7)

32/101



11. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina administrativa no Brasil reflete a

forte tradio municipalista do pas, cujo mpeto descentralizante se manifesta, na

Constituio de 1988, reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre

1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e cen-tralizao.

No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista,mas a questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se alterna-ram perodos de descentralizao, como na Constituio de 1891, a redemo-cratizao em 1945 e em 1988; com outros de centralizao, como o EstadoNovo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor:

Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de 1988 as-segurou como princpio administrativo a descentralizao da execuo dosservios sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos oramentrios

para os estados e municpios. Consequentemente, estes ltimos aumentaramsua participao na repartio da carga tributria. Entretanto, os avanos nosentido de conceder maior autonomia na execuo de servios e de favoreceras unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de defini-o legal do problema, e mais pela crena arraigada na cultura poltica brasi-leira de que cabe Unio promover diretamente o desenvolvimento social do

pas. Esta crena est em contradio com a profunda tradio municipalista

brasileira, que vem do perodo colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os municpios, melhor dotados de recursos financeiros,vm assumindo crescentes responsabilidades na rea social.

Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que per-durou durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os Municpiosso considerados entes da federao. Abrucio afirma que:

Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes fe-derativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados e

a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma li-nha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por e-xemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so,no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo noque tange s questes polticas, financeiras e administrativas.

Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dosgovernos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos re-cursos oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam capacidadetcnica, de recursos humanos ou de gesto para conseguirem desempenhar

adequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas.

7/30/2019 Aula 03 (7)

33/101



44..44.. PPllaannooDDiirreettoorrddeeRReeffoorrmmaaddooAAppaarreellhhooddooEEssttaaddoo

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. Eleconvoca ento Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira para assumir o Ministrio

da Administrao Federal e Reforma do Estado, que, no mesmo ano, viria apropor uma reforma gerencial para a administrao pblica brasileira, o PlanoDiretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

O Plano Diretor buscou traar um panorama da administrao pblica para, apartir da, identificar as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado que o resultado do retrocesso burocrtico de 1988 foi um encarecimento signi-ficativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a gastoscom pessoal quanto bens e servios, e um enorme aumento da ineficincia dosservios pblicos.

O Plano entendia que a modernizao da gesto se daria atravs da superaoda administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismo existentes nosetor pblico com a introduo da administrao gerencial, contemplando:

Medidas da Administrao Gerencial no PDRAE

Descentralizao e autonomia gerencial com flexibilidade de gesto;

Atingimento de resultados sob a tica da eficincia, eficcia e efetividadecom a reorientao dos mecanismos de controle, no caso, de

procedimentos para resultado;

Foco no cidado, ao invs de auto-referida;

Controle social com a introduo de mecanismos e instrumentos quegarantam a transparncia, assim como a participao e controle por partedo cidado.

O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o deque o Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo o do-cumento:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefiniodo papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvi-mento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para for-talecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. No

plano econmico o Estado essencialmente um instrumento de transfern-cias de renda, que se torna necessrio dada a existncia de bens pblicos e

de economias externas, que limitam a capacidade de alocao de recursosdo mercado.

7/30/2019 Aula 03 (7)

34/101



Para por em prtica essa nova viso acerca do papel do Estado, o documentoseparou quatro segmentos de organizao do Estado, formas de relacionamen-to com a sociedade, no que concerne distribuio de responsabilidades:

Setores de Atuao do Estado segundo o PDRAE

Ncleo Estratgico: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor quedefine as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, osetor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos PoderesLegislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, aoPresidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessoresdiretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.

Aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e terefetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.

Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s oEstado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso doEstado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos,temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia socialbsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normassanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, ocontrole do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emissode passaportes, etc. A propriedade s pode ser tambm estatal.

Atividades No exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atuasimultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. Asinstituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, estpresente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, comoos da educao e da sade, ou porque possuem economias externasrelevantes, na medida em que produzem ganhos que no podem serapropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidasimediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo sertransformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, oshospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situao ideal de propriedade, nesse caso, a pblica no estatal.

Produo de Bens e Servios para o Mercado: Corresponde rea deatuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadaspara o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, porexemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja porque faltoucapital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque soatividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao

rgida. Aqui a propriedade privada a regra.

7/30/2019 Aula 03 (7)

35/101



O PDRAE no defendia que a administrao burocrtica deveria ser totalmenteeliminada. Segundo o Bresser Pereira:

Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos dever

variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administrao pblicaburocrtica a sua segurana e efetividade. Por isso, no ncleo estratgico,onde essas caractersticas so muito importantes, ela dever estar ainda

presente, em conjunto com a administrao pblica gerencial. J nos de-mais setores, onde o requisito de eficincia fundamental dado o grandenmero de servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o pesoda administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at praticamentedesaparecer no setor das empresas estatais.

Aula 03 (7)

Documents

Transcript of Aula 03 (7)