Augusto Iglesias P. PrimAmérica Consultores Noviembre, 2003 Reflexiones sobre el problema de la...

Augusto Iglesias P.Augusto Iglesias P.PrimAmérica ConsultoresPrimAmérica Consultores

Noviembre, 2003Noviembre, 2003www.primamerica.clwww.primamerica.cl

Reflexiones sobre el problema de la Reflexiones sobre el problema de la cobertura en los sistemas de pensiones cobertura en los sistemas de pensiones

reformados*reformados*

* * Presentado en el Seminario “Desafíos de los sistemas de pensión en América Presentado en el Seminario “Desafíos de los sistemas de pensión en América Latina”, organizado por la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión Latina”, organizado por la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS) y la Superintendencia de AFP de Chile. Santiago de Fondos de Pensiones (AIOS) y la Superintendencia de AFP de Chile. Santiago de Chile, 11 y 12 Noviembre, 2003.de Chile, 11 y 12 Noviembre, 2003.

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IndiceIndice

I.I. El problemaEl problema

II.II. Definiciones de coberturaDefiniciones de cobertura

III.III. ¿De qué depende la cobertura?¿De qué depende la cobertura?

IV.IV. Efectos de las reformas a las pensiones Efectos de las reformas a las pensiones sobre la cobertura:sobre la cobertura:

IV. 1IV. 1 La teoría La teoría

IV.2IV.2 Los hechos Los hechos

V.V. ¿Cómo extender la cobertura en los ¿Cómo extender la cobertura en los sistemas reformados?sistemas reformados?

VI.VI. Comentarios finalesComentarios finales

I. El problemaI. El problema

• En A.L. existe una extendida preocupación por lo que se En A.L. existe una extendida preocupación por lo que se considera es una baja cobertura de los sistemas considera es una baja cobertura de los sistemas previsionales.previsionales.

• Las reformas en las décadas del ’80 y del ’90 no habrían Las reformas en las décadas del ’80 y del ’90 no habrían sido suficientes para resolver el problema y hoy se sido suficientes para resolver el problema y hoy se buscan nuevas soluciones.buscan nuevas soluciones.

• Extender la cobertura de los programas previsionales Extender la cobertura de los programas previsionales contributivos sería un objetivo socialmente deseable contributivos sería un objetivo socialmente deseable pues ello permitiría:pues ello permitiría: Aumentar el porcentaje de la población con Aumentar el porcentaje de la población con

protección económica en caso de vejez, protección económica en caso de vejez, invalidez o muerte;invalidez o muerte;

Disminuir un “pasivo contingente” para el fisco Disminuir un “pasivo contingente” para el fisco (pensiones mínimas y de asistencia social).(pensiones mínimas y de asistencia social).



PAIS AÑOMASA SALARIAL CUBIERTA / PGB

(%)

COTIZANTES / FUERZA DE

TRABAJO(%)

COTIZANTES / PEA 15-65

(%)

ARGENTINA 1995 23.0 53.0 39.0

BOLIVIA 1992 7.1 11.7 9.4

BRAZIL 1996 17.0 36.0 31.0

CHILE 1995 40.0 53.1* 45.0

COLOMBIA 1995 9.8 33.0 27.0

COSTA RICA 1996 30.3 47.0 35.0

DOMENICAN REPUBLIC 1988 --- 11.5 9.0

ECUADOR 1995 5.4 26.0 24.9

EL SALVADOR 1996 12.6 26.2 25.0

GUATEMALA 1995 15.0 28.9 24.0

HONDURAS 1994 12.5 24.0 20.0

JAMAICA 1989 --- 39.0 33.0

MEXICO 1997 12.1 30.0 31.0

NICARAGUA 1996 25.0 13.6 13.0

PANAMA 1996 32.0 50.0 31.0

PARAGUAY 1997 4.4 31.0 29.0

PERU 1997 --- 20.0 16.0

URUGUAY 1995 23.1 82.0 78.0

VENEZUELA 1990 --- 34.2 30.0

Cobertura en América Latina y el CaribeCobertura en América Latina y el Caribe

Fuente: Palacios; Pallarés-Millares (2000)Fuente: Palacios; Pallarés-Millares (2000)


II. Definiciones de cobertura (pensiones de vejez)II. Definiciones de cobertura (pensiones de vejez)

• Hay, al menos, dos conceptos de cobertura:Hay, al menos, dos conceptos de cobertura:

1.1. Extensión de la cobertura. Extensión de la cobertura. Esta se puede definir Esta se puede definir como:como:

Proporción de personas que están efectivamente Proporción de personas que están efectivamente recibiendo beneficios, respecto al universo de recibiendo beneficios, respecto al universo de personas que han cumplido el requisito de edad personas que han cumplido el requisito de edad correspondiente (cobertura “efectiva”).correspondiente (cobertura “efectiva”).

Proporción de trabajadores que, llegado el momento Proporción de trabajadores que, llegado el momento del retiro, tendrán derecho a recibir el beneficio del retiro, tendrán derecho a recibir el beneficio correspondiente (cobertura “estimada”).correspondiente (cobertura “estimada”).

ContinúaContinúa

2.2. Calidad de la coberturaCalidad de la cobertura::

Proporción que representa la pensión sobre el Proporción que representa la pensión sobre el salario (“tasa de reemplazo”). salario (“tasa de reemplazo”).

En un sistema contributivo y de capitalización, la En un sistema contributivo y de capitalización, la “calidad” de la cobertura queda determinada por:“calidad” de la cobertura queda determinada por:

Tasa de cotización.Tasa de cotización. Tasa de retorno (neta de comisiones) de los fondos.Tasa de retorno (neta de comisiones) de los fondos. Densidad de cotizaciones.Densidad de cotizaciones. Edad de retiro y expectativas de vida del Edad de retiro y expectativas de vida del

pensionado.pensionado. Salario máximo imponible.Salario máximo imponible.


ContinúaContinúa



• En los sistemas de capitalizaciónEn los sistemas de capitalización::

Condiciones de cobertura son distintas según el tipo de Condiciones de cobertura son distintas según el tipo de beneficio (vejez; invalidez; y sobrevivencia).beneficio (vejez; invalidez; y sobrevivencia).

No se necesita pagar cotizaciones en forma No se necesita pagar cotizaciones en forma ininterrumpida durante toda la vida laboral para tener ininterrumpida durante toda la vida laboral para tener cobertura.cobertura.

Puede haber grandes diferencias en la calidad de la Puede haber grandes diferencias en la calidad de la cobertura que tienen distintos grupos de afiliados a un cobertura que tienen distintos grupos de afiliados a un mismo sistema.mismo sistema.



• Mediciones de cobertura:Mediciones de cobertura:

i.i. Cobertura “Efectiva” = Pensionados / Población Cobertura “Efectiva” = Pensionados / Población mayor de 60/65 años.mayor de 60/65 años.

ii.ii. Cobertura “Estimada”:Cobertura “Estimada”:

C1 = Afiliados/Fuerza de TrabajoC1 = Afiliados/Fuerza de Trabajo C2 = Cotizantes/Fuerza de TrabajoC2 = Cotizantes/Fuerza de Trabajo

(Sin embargo, ambas son medidas “imperfectas” de (Sin embargo, ambas son medidas “imperfectas” de cobertura).cobertura).



III. ¿De qué depende la cobertura?III. ¿De qué depende la cobertura?

• En los sistemas previsionales contributivos, la En los sistemas previsionales contributivos, la cobertura depende de un conjunto de factores cobertura depende de un conjunto de factores económicos, institucionales, políticos y culturales. económicos, institucionales, políticos y culturales. Entre éstos, el nivel de desarrollo económico, los Entre éstos, el nivel de desarrollo económico, los ciclos económicos (tasa de desempleo), y el tamaño ciclos económicos (tasa de desempleo), y el tamaño del sector informal, tienen la mayor influencia.del sector informal, tienen la mayor influencia.

Fuente: Holzmann, Packark y Cuesta (1999)

Con

trib

utor

s /

Lab

or F

orce

(%

)


Cobertura e Ingreso per-cápitaCobertura e Ingreso per-cápita

Ingreso per-cápitaIngreso per-cápita


Formal Informal Total

Argentina 81.3 20.2 57.5

Brazil 81.1 34.5 66.8

Chile 86.0 51.0 77.4

Colombia 80.0 35.5 67.1

Costa Rica 86.6 50.3 74.3

Ecuador 65.5 16.2 46.6

Mexico 73.9 8.2 56.2

Peru 56.8 14.3 42.6

Uruguay 87.2 57.9 79.4

Venezuela 61.2 8.6 47.3

Cotizantes como % del empleoCotizantes como % del empleo total en cada sector total en cada sector

(1998)(1998)

Fuente: Uthoff (2002)Fuente: Uthoff (2002)

• La naturaleza y características específicas del sistema de La naturaleza y características específicas del sistema de pensiones no parecen tener un gran impacto sobre la pensiones no parecen tener un gran impacto sobre la cobertura (los sistemas contributivos, cualquiera sean sus cobertura (los sistemas contributivos, cualquiera sean sus características, reducen el ingreso disponible. Además, la características, reducen el ingreso disponible. Además, la iliquidez del ahorro previsional desincentiva la participación iliquidez del ahorro previsional desincentiva la participación en los planes de pensiones).en los planes de pensiones).

• Sin embargo, en el margen, distintos sistemas de pensiones Sin embargo, en el margen, distintos sistemas de pensiones tendrán efectos también distintos sobre la cobertura. Estas tendrán efectos también distintos sobre la cobertura. Estas diferencias dependerán de:diferencias dependerán de:

La forma en que el diseño del sistema de pensiones influye La forma en que el diseño del sistema de pensiones influye sobre los incentivos de empleadores y trabajadores para sobre los incentivos de empleadores y trabajadores para participar.participar.

Cual sea el impacto económico del sistema previsional.Cual sea el impacto económico del sistema previsional.

III. ¿De qué depende la cobertura?III. ¿De qué depende la cobertura?


IV. Efectos de las reformas a las pensiones IV. Efectos de las reformas a las pensiones sobre la coberturasobre la cobertura

IV. 1 La teoríaIV. 1 La teoría

• El reemplazo (total o parcial) de un sistema de reparto por un El reemplazo (total o parcial) de un sistema de reparto por un sistema de capitalización con cuentas de ahorro individual, sistema de capitalización con cuentas de ahorro individual, puede tener un impacto positivo sobre la cobertura pues:puede tener un impacto positivo sobre la cobertura pues:

Se reduce el efecto impuesto de las contribuciones Se reduce el efecto impuesto de las contribuciones previsionalesprevisionales

Pueden disminuir las tasas de cotizaciónPueden disminuir las tasas de cotización Aumenta la movilidad laboralAumenta la movilidad laboral Pueden disminuir los incentivos para el retiro Pueden disminuir los incentivos para el retiro

anticipadoanticipado


ContinúaContinúa

¿Reducen los sistemas de capitalización el “efecto ¿Reducen los sistemas de capitalización el “efecto impuesto” de las cotizaciones previsionales?impuesto” de las cotizaciones previsionales?

Teoría:Teoría:

• Si:Si: Se genera un vínculo más estrecho entre contribuciones y beneficios.Se genera un vínculo más estrecho entre contribuciones y beneficios.

Las entidades públicas y centralizadas tienen baja credibilidad.Las entidades públicas y centralizadas tienen baja credibilidad.

• No:No: Cualquiera sean las características del plan de pensiones, es muy probable que Cualquiera sean las características del plan de pensiones, es muy probable que

los trabajadores más pobres reciban un “beneficio definido”.los trabajadores más pobres reciban un “beneficio definido”.

• EvidenciaEvidencia::

Torche/Wagner (1997) y Edwards/Cox (2002)Torche/Wagner (1997) y Edwards/Cox (2002): Después de la reforma a las : Después de la reforma a las pensiones, casi 50% de la cotización ya no es impuesto (Chile).pensiones, casi 50% de la cotización ya no es impuesto (Chile).

Colina/Ronconi/Tommasi (2002)Colina/Ronconi/Tommasi (2002): Se demuestra empíricamente que la : Se demuestra empíricamente que la credibilidad de las instituciones afecta sustancialmente los niveles de cobertura credibilidad de las instituciones afecta sustancialmente los niveles de cobertura (Argentina).(Argentina).


Tasas de retorno: capitalización vs. repartoTasas de retorno: capitalización vs. reparto


País Tasa de retorno Crecimiento Diferencia Crecimiento Ingreso Diferencia(desde inicio) Salarios (1) - (2) Per-cápita (1) - (4)

(1) (2) (3) (4) (5)

Argentina 11,70% -0,80% 12,50% -0,40% 12,10%Bolivia 16,20% 8,80% 7,60% 0,40% 15,80%Chile 11,80% 1,40% 10,40% -0,30% 12,10%Colombia 10,50% 1,80% 8,70% 4,50% 6,00%El Salvador 11,30% -0,20% 11,50% 0,50% 10,80%Mexico 10,60% 0,00% 10,60% 2,80% 7,80%Peru 5,70% 1,80% 3,90% 2,40% 3,30%Uruguay 9,50% 3,60% 5,90% -0,30% 9,80%

Fuente: Palacios (2003)


IV.1 La teoríaIV.1 La teoría

• De esta forma, la creación de un sistema de capitalización De esta forma, la creación de un sistema de capitalización puede:puede:

Reducir los costos del trabajo formal (aumentar el Reducir los costos del trabajo formal (aumentar el empleo en el sector formal).empleo en el sector formal).

Aumentar los incentivos -de trabajadores y Aumentar los incentivos -de trabajadores y empleadores- para participar en los programas empleadores- para participar en los programas previsionales.previsionales.



IV. 2 La evidenciaIV. 2 La evidencia• No se puede evaluar el impacto de las reformas sobre la cobertura sólo No se puede evaluar el impacto de las reformas sobre la cobertura sólo

midiendo los cambios en la tendencia de la proporción de midiendo los cambios en la tendencia de la proporción de Cotizantes/Fuerza Trabajo.Cotizantes/Fuerza Trabajo.

• Los antecedentes disponibles a la fecha no son suficientes para Los antecedentes disponibles a la fecha no son suficientes para sustentar una conclusión definitiva sobre la materia. Sin embargo, sustentar una conclusión definitiva sobre la materia. Sin embargo, existen algunos resultados relevantes (originados en trabajos más existen algunos resultados relevantes (originados en trabajos más “sofisticados”):“sofisticados”):

Packard (2001)Packard (2001) concluye que la introducción de cuentas individuales concluye que la introducción de cuentas individuales aumenta el porcentaje de población económicamente activa que aumenta el porcentaje de población económicamente activa que contribuye a los sistemas de pensiones, aunque esto sucede gradualmente contribuye a los sistemas de pensiones, aunque esto sucede gradualmente en el tiempo (información de panel para 18 países en A.L.).en el tiempo (información de panel para 18 países en A.L.).

Colina/Ronconi/Tommasi (2002)Colina/Ronconi/Tommasi (2002) encuentran que la reforma a las pensiones encuentran que la reforma a las pensiones tiene un impacto positivo (aunque de poca importancia) sobre la cobertura, tiene un impacto positivo (aunque de poca importancia) sobre la cobertura, y que dicho impacto se concentra en los trabajadores que reciben mayores y que dicho impacto se concentra en los trabajadores que reciben mayores ingresos (Argentina).ingresos (Argentina).

Edwards/Cox (2002)Edwards/Cox (2002) encuentran que la reforma a las pensiones ha ayudado encuentran que la reforma a las pensiones ha ayudado a un pequeño aumento en los salarios del sector informal (2%), y a una a un pequeño aumento en los salarios del sector informal (2%), y a una también pequeña caída en las tasas de desempleo (Chile).también pequeña caída en las tasas de desempleo (Chile).

ContinúaContinúa


IV. 2 La evidenciaIV. 2 La evidencia

Cox/Edwards (2003)Cox/Edwards (2003) encuentran que, por el menor “efecto encuentran que, por el menor “efecto impuesto” de las cotizaciones previsionales luego de la impuesto” de las cotizaciones previsionales luego de la reforma previsional, se producen efectos positivos de reforma previsional, se producen efectos positivos de importancia sobre la demanda por trabajo y la participación en importancia sobre la demanda por trabajo y la participación en la fuerza de trabajo (Chile).la fuerza de trabajo (Chile).

Cox/Edwards (2003)Cox/Edwards (2003) encuentran que, después de la reforma a encuentran que, después de la reforma a las pensiones, hombres y mujeres permanecen en la fuerza de las pensiones, hombres y mujeres permanecen en la fuerza de trabajo por más tiempo (Chile).trabajo por más tiempo (Chile).

Munell/Cahill/Jivan (2003)Munell/Cahill/Jivan (2003), encuentran que las personas con , encuentran que las personas con planes de pensiones de DC se retiran de la fuerza de trabajo planes de pensiones de DC se retiran de la fuerza de trabajo un año después que las personas en planes de BD (USA).un año después que las personas en planes de BD (USA).

Corbo/Schmidt-Hebbel (2003)Corbo/Schmidt-Hebbel (2003) encuentran que, por la reforma a encuentran que, por la reforma a las pensiones, el empleo total creció entre 1.3% y 3.7%; el las pensiones, el empleo total creció entre 1.3% y 3.7%; el empleo en el sector formal creció entre 3.2% y 7.6%; y que el empleo en el sector formal creció entre 3.2% y 7.6%; y que el empleo en el sector informal cayó entre 1,1% y 1,3% (Chile).empleo en el sector informal cayó entre 1,1% y 1,3% (Chile).


ContinúaContinúa


IV. 2 La evidenciaIV. 2 La evidencia

• Podemos concluir entonces que el impacto de la reforma a Podemos concluir entonces que el impacto de la reforma a las pensiones sobre la cobertura ha sido positivo (aunque las pensiones sobre la cobertura ha sido positivo (aunque de magnitud limitada).de magnitud limitada).

• Las características socioeconómicas del país, junto con la Las características socioeconómicas del país, junto con la estructura del empleo, parecen ser las fuerzas con mayor estructura del empleo, parecen ser las fuerzas con mayor impacto sobre los niveles de cobertura de los sistemas de impacto sobre los niveles de cobertura de los sistemas de pensiones contributivos.pensiones contributivos.

• Por lo tanto, aún después de las reformas a las pensiones, Por lo tanto, aún después de las reformas a las pensiones, ampliar la cobertura previsional sigue representando un ampliar la cobertura previsional sigue representando un desafío de importancia en nuestros países.desafío de importancia en nuestros países.

ContinúaContinúa



V. ¿Cómo extender la cobertura V. ¿Cómo extender la cobertura en los sistemas reformados?en los sistemas reformados?

• Mientras exista un sector informal, no se podrá alcanzar cobertura Mientras exista un sector informal, no se podrá alcanzar cobertura universal sólo sobre la base de programas de pensiones universal sólo sobre la base de programas de pensiones contributivos y obligatorios. La decisión de no participar puede ser contributivos y obligatorios. La decisión de no participar puede ser “racional” y eso hace inevitable la evasión.“racional” y eso hace inevitable la evasión.

• Imponer el mandato previsional a los trabajadores independientes Imponer el mandato previsional a los trabajadores independientes (informales) no es una solución:(informales) no es una solución:

Problemas de controlProblemas de control ¿Aumenta el bienestar social? Caída de ingresos líquidos y dificultades ¿Aumenta el bienestar social? Caída de ingresos líquidos y dificultades

para acceder al crédito, pueden generar costos en bienestar mayores a los para acceder al crédito, pueden generar costos en bienestar mayores a los supuestos beneficios. Existe, además, sustitución entre planes de supuestos beneficios. Existe, además, sustitución entre planes de pensiones obligados y otras formas de protección para la vejez.pensiones obligados y otras formas de protección para la vejez.

• En consecuencia, para alcanzar cobertura universal se deben En consecuencia, para alcanzar cobertura universal se deben combinar programas de pensiones contributivos y no contributivos combinar programas de pensiones contributivos y no contributivos (asistenciales); y obligados con voluntarios (Existe, por lo mismo, un (asistenciales); y obligados con voluntarios (Existe, por lo mismo, un

“trade-off” entre el objetivo de cobertura universal y las necesidades“trade-off” entre el objetivo de cobertura universal y las necesidades de financiamiento de las seguridad social).de financiamiento de las seguridad social).

ContinúaContinúa


• Para extender la cobertura de los programas contributivos:Para extender la cobertura de los programas contributivos:

Reducir informalidad laboral (disminuir los costos del empleo Reducir informalidad laboral (disminuir los costos del empleo formal).formal).

Maximizar los incentivos para la participación voluntaria en Maximizar los incentivos para la participación voluntaria en los programas contributivos:los programas contributivos:

Beneficios tributariosBeneficios tributarios Adecuada coordinación con otros programas socialesAdecuada coordinación con otros programas sociales Mayor liquidez al ahorro previsional voluntarioMayor liquidez al ahorro previsional voluntario

• Además, una política para aumentar la cobertura debe incluir Además, una política para aumentar la cobertura debe incluir la introducción y desarrollo de un programa de pensiones de la introducción y desarrollo de un programa de pensiones de capitalización basado en cuentas de ahorro individual.capitalización basado en cuentas de ahorro individual.

• En todos los casos, el crecimiento económico y el aumento En todos los casos, el crecimiento económico y el aumento del empleo son condiciones básicas para aumentar la del empleo son condiciones básicas para aumentar la cobertura.cobertura.

V. ¿Cómo extender la cobertura V. ¿Cómo extender la cobertura en los sistemas reformados?en los sistemas reformados?


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