Excma. Sra. Da. Arancha González Laya

Ministra de Asuntos Exteriores y de Cooperación

Plaza de la Provincia 1

28012 MADRID

Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 14.5.2020 C(2020) 3108 final

En la versión publicada de la presente

Decisión, se han omitido ciertos datos, de

conformidad con los artículos 30 y 31 del

Reglamento (UE) nº 2015/1589 del

Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que

se establecen normas detalladas para la

aplicación del artículo 108 del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea, en

relación con la no revelación de

información amparada por el secreto

profesional. Las omisiones se indican así

[...].

VERSIÓN PÚBLICA

Este documento es un documento interno

de la Comisión que se hace disponible

exclusivamente con fines informativos.

Asunto: Ayuda estatal SA.50872 (2020/NN) – España

Compensación a Correos por la OSU, 2011-2020

Excelentísima Señora Embajadora:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 18 de julio de 2018, las autoridades españolas prenotificaron una

compensación que se concedería a Correos por la obligación del servicio

universal (en lo sucesivo, la «OSU») durante el período 2011-2020.

(2) El 18 de enero de 2019, en el curso de las conversaciones de prenotificación, las

autoridades españolas presentaron un planteamiento revisado para el cálculo del

coste evitado neto (en lo sucesivo, «CEN»), solo para el ejercicio 2011.

(3) El 22 de marzo de 2019, la Comisión recibió una denuncia conjunta de «UNO»

(Organización Empresarial de Logística y Transporte) y «ASEMPRE»

(Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de

Correspondencia) relativa a la presunta concesión de ayuda ilegal por parte de

España a Correos como compensación por su obligación de servicio universal

durante el período 2011-2020.

2

(4) El 4 de junio de 2019, la Comisión transmitió la denuncia de UNO y ASEMPRE

a las autoridades españolas para que formularan sus observaciones. Dichas

autoridades respondieron por carta de 11 de julio de 2019.

(5) El 2 de octubre de 2019, las autoridades españolas presentaron un cálculo

completo del CEN de la OSU durante el período 2011-2020. El 27 de noviembre

de 2019 finalizó la prenotificación.

(6) El 17 de diciembre de 2019, tras el término de las conversaciones de

prenotificación, las autoridades españolas presentaron una notificación parcial

para la compensación por la OSU de un importe de 1 280 millones EUR que se

concedería a Correos para el período 2011-2020. Esta notificación parcial fue

completada con escritos de 27 de diciembre de 2019 y 10 de enero de 2020.

(7) El 21 de febrero de 2020, los servicios de la Comisión enviaron una solicitud de

información a las autoridades españolas, a la que estas respondieron el 26 de

febrero de 2020.

(8) El 16 de abril de 2020, los servicios de la Comisión recibieron un complemento a

la denuncia de UNO y ASEMPRE. El 20 de abril de 2020, los servicios de la

Comisión enviaron una solicitud de información a las autoridades españolas

referente a este complemento, a la que estas respondieron el 22 de abril de 2020.

2. DESCRIPCIÓN

2.1. Beneficiario

(9) La Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., S.M.E. (en lo sucesivo,

«Correos»), sociedad anónima de titularidad íntegramente estatal, es la empresa

matriz del Grupo Correos, integrado por la propia Correos y sus filiales Correos

Express, Nexea y Correos Telecom.

(10) Antes de la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (en lo

sucesivo, «CEE»), las actividades de Correos las realizaba la Administración

General del Estado a través de un Centro Directivo ministerial (hasta 1990), un

organismo autónomo público (desde 1990 hasta 1997) y una entidad pública

empresarial (desde 1997 hasta 2002)1. Con arreglo a la Ley 14/2000, de 30 de

diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, el marco

jurídico por el que se regula Correos la transformó en sociedad estatal regida por

el Derecho privado2.

(11) El 5 de junio de 2012, la titularidad de Correos fue transferida a la Sociedad

Estatal de Participaciones Industriales (en lo sucesivo, «SEPI»), entidad pública

que posee participaciones estatales en distintas empresas. Las relaciones entre la

SEPI y sus empresas participadas se rigen por el Derecho privado. El objetivo de

la SEPI es «la obtención de la mayor rentabilidad de las acciones y

participaciones que se le adjudiquen».

1 Correos fue constituida como entidad pública empresarial en 2002 en virtud de la Ley 53/2002, de 30 de

diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. 2 El acto público de constitución de Correos se inscribió en el Registro Mercantil el 3 de julio de 2001 y la

compañía fue constituida formalmente en esa fecha.

3

(12) Correos presta servicios postales, incluido el servicio universal, entrega de

paquetes, servicios de mensajería y otros servicios (como por ejemplo, giros

postales y transferencias de dinero y servicios relativos a las telecomunicaciones).

Además, Correos desempeña la función postal pública en los procesos electorales,

incluida la distribución de material electoral.

(13) En 2018, el volumen de negocios del Grupo Correos ascendió a 2 040 millones

EUR. El Grupo tramitó aproximadamente 2 700 millones de envíos (paquetes

incluidos) y tenía unos 53 605 trabajadores a finales de ese año, 52 259 de los

cuales correspondían a la empresa matriz Correos. También atendió al público en

más de 8 581 puntos de servicio al cliente.

2.2. El mercado postal español

(14) Antes de la adhesión de España a la CEE, en 1986, el Decreto 1113/1960, de 19

de mayo, por el que se aprueba la Ordenanza Postal, implementado por el

Reglamento de los Servicios de Correos3, definió el servicio postal en España y

encomendó su prestación a la Dirección General de Correos y Telégrafos. La

adopción de la Ordenanza Postal y su Reglamento de aplicación marcaron el

comienzo de la liberalización del mercado postal español. En aquel momento,

Correos quedó circunscrito a las cartas y tarjetas postales internacionales e

interurbanas, mientras que se liberalizaban por completo los servicios de

correspondencia y paquetería urbanos. En la década de 1970, entraron en el

mercado postal español los primeros grandes operadores privados.

(15) Tras la adhesión de España a la CEE, se produjo una liberalización gradual de los

servicios postales entre 1998 y 2010 sobre la base de las Directivas Postales de la

Unión Europea.

(16) Más en concreto, la Directiva 97/67/CE (la Primera Directiva Postal)4 se

transpuso a la legislación nacional en 1998 mediante la Ley 24/1998, de 13 de

julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales

(en lo sucesivo, «la Ley Postal de 1998»), que por primera vez encomendaba a

Correos la OSU. La Ley establecía una lista de servicios incluidos en la OSU que

seguían estando reservados a Correos como proveedor de la OSU (los servicios

reservados) y se liberalizaban todos los demás servicios postales (los servicios no

reservados).

(17) La liberalización de los servicios postales en España continuó con la

incorporación a la legislación española de la Directiva 2002/39/CE (la Segunda

Directiva Postal)5, mediante la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas

Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que modificó la citada Ley Postal de

1998 y redujo los servicios reservados.

3 El Reglamento de los Servicios de Correos fue aprobado mediante el Decreto 1653/1964, de 14 de mayo. 4 Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las

normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la

mejora de la calidad del servicio. 5 Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se

modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios

postales de la Comunidad.

4

(18) En 2010 el sector postal fue liberalizado completamente por la Ley 43/2010, de

30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y

del mercado postal (en lo sucesivo, «la Ley Postal de 2010»)6, que incorporó a la

legislación española la Directiva 2008/6/CE (en lo sucesivo, «la Directiva

Postal»)7. La Ley Postal de 2010 redefinió el ámbito de aplicación de la OSU y

eliminó los servicios reservados.

(19) En 2018, el segmento de servicios postales tradicionales en España representaba

el 27 % del mercado postal, mientras que el segmento de servicios de paquetería y

mensajería representaba el 73 % del mercado. Durante ese año, Correos fue el

mayor proveedor de servicios postales tradicionales, con el 96 % de cuota de

mercado. Además, la cuota de mercado del Grupo Correos (Correos y Correos

Express) durante ese año fue del 34,9 % del total de envíos en el segmento de

paquetería8.

(20) El segmento de servicios postales tradicionales español está en declive debido a la

competencia de las diversas formas de comunicación electrónica que ofrecen

medios alternativos e intercambio de mensajes personales y otros tipos de correo

y documentos.

(21) Hasta 2017, Unipost S.A. era el principal competidor de Correos en el mercado

postal español, pero esta empresa tuvo problemas financieros y entró en concurso

de acreedores el 19 de febrero de 2018. Actualmente, están presentes en España

una serie de operadores postales europeos (por ejemplo, Deutsche Post, GeoPost-

La Poste o CTT Correios Portugal).

(22) El Regulador postal nacional establece las condiciones de acceso a la red postal

universal de Correos para otros operadores. Al utilizar la red postal de Correos,

estos operadores son responsables de la recogida de los envíos postales de sus

clientes y Correos se ocupa del resto de las tareas de entrega en su nombre.

2.3. Obligación de servicio universal

(23) En 1998, la OSU fue encomendada a Correos mediante la Ley Postal de 1998.

Como compensación por la prestación de la OSU, Correos recibió financiación

pública entre 1998 y 2010. Posteriormente, la Ley Postal de 2010 encomendó a

Correos la prestación de la OSU durante un período de quince años, a partir del

1 de enero de 2011.9

(24) Según el artículo 20 de la Ley Postal de 2010, «se entiende por servicio postal

universal el conjunto de servicios postales […] prestados en régimen ordinario y

permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible para todos los

usuarios».

6 Boletín Oficial del Estado n.º 318, de 31 de diciembre de 2010. 7 Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se

modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios

postales comunitarios. 8 Informe anual del sector postal (2018) de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

(«CNMC»): https://www.cnmc.es/expedientes/infdtsp02919. 9 Disposición adicional primera de la Ley Postal de 2010.

5

(25) El artículo 21 de la Ley Postal de 2010 incluye en el ámbito de la OSU «las

actividades de recogida, admisión, clasificación, transporte, distribución y

entrega de envíos postales nacionales y transfronterizos en régimen ordinario de:

- Cartas y tarjetas postales que contengan comunicaciones escritas en

cualquier tipo de soporte de hasta dos kilogramos de peso.

- Paquetes postales, con o sin valor comercial, de hasta 20 kilogramos

de peso.

- Servicios de certificado y valor declarado.».

Los envíos nacionales y transfronterizos de publicidad directa, libros, catálogos,

publicaciones periódicas y otros envíos postales están incluidos en el ámbito de la

OSU siempre que se envíen con arreglo a alguna de las modalidades enumeradas

anteriormente.

(26) El artículo 22, apartado 1, de la Ley Postal de 2010 dispone que la prestación de

la OSU encomendada a Correos se regirá por «los principios de equidad, no

discriminación, continuidad, buena fe, y adaptación a las necesidades de los

usuarios».

(27) El artículo 22, apartado 3, de la Ley Postal de 2010, dispone que la prestación de

la OSU se realizará de conformidad con las previsiones legalmente establecidas y

las que se contengan en el Plan de Prestación del Servicio Postal Universal (en lo

sucesivo, «el Plan de Prestación») aprobado por el Gobierno. Como se menciona

en el considerando (35) más adelante, la actual notificación incluye el nuevo Plan

de Prestación, que abarca el período 2011-2020 y establece los criterios técnicos

detallados y el procedimiento detallado para la prestación y financiación del

servicio postal universal.

(28) La prestación de servicios en el ámbito de la OSU está sujeta a exigencias de

calidad, en particular en materia de plazos de entrega y seguridad de los envíos, y

de atención a los usuarios, incluyendo un procedimiento de rápida tramitación de

consultas, quejas, reclamaciones e incidencias. El Plan de Prestación prevé la

imposición de penalizaciones en caso de desviación respecto a los objetivos

establecidos y designa a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

(en lo sucesivo, la «CNMC») como Autoridad Nacional de Competencia que

actúa como Regulador del sector postal.

(29) Correos mantendrá una extensa red postal10 y garantizará la adecuada cobertura

de los servicios de distribución y entrega en todo el país, todos los días laborables,

salvo en circunstancias excepcionales especificadas. El artículo 22, apartado 5 de

la Ley Postal de 2010, dispone que «el Gobierno podrá imponer al operador

designado para prestar el servicio postal universal otras obligaciones de servicio

público, cuando así lo exijan razones de interés general o de cohesión social o

territorial, mejora de la calidad de la educación y protección civil, o sea

necesario para salvaguardar el normal desarrollo de los procesos electorales, de

10 Según el Plan de Prestación, la red postal consistirá en múltiples puntos de acceso a través de buzones y

oficinas, estableciendo su número mínimo en función de la población y la distancia, con la finalidad de

garantizar un adecuado acceso al servicio de admisión y recogida a todos los ciudadanos en todo el

país.

6

conformidad con lo dispuesto en la normativa que regula el régimen electoral

general. […] La imposición de obligaciones adicionales de servicio público

deberá ser objeto de compensación.».

(30) Los artículos 23 a 25 de la Ley Postal de 2010 establecen las condiciones de

recogida, admisión, distribución y entrega de los envíos postales y los plazos para

dichas actividades.

(31) En particular, establecen que deberá realizarse una recogida en los puntos de

acceso todos los días laborables, de lunes a viernes, «con independencia de la

densidad de población e incluso en zonas rurales». El operador también tiene la

obligación de disponer de una cobertura adecuada en todo el territorio nacional,

garantizando la densidad de puntos de acceso establecida. Las entregas se

realizarán, al menos, todos los días laborables, de lunes a viernes, salvo en el caso

de circunstancias especiales o excepcionales. El operador designado también

deberá cumplir determinados objetivos de plazos de entrega, así como las

consecuencias económicas de su incumplimiento.

Financiación de la OSU

(32) El artículo 28 de la Ley Postal de 2010 dispone que debe determinarse la carga

financiera para Correos por la prestación de la OSU y que la cuantía de esta carga

se financiará con arreglo a las condiciones establecidas en el artículo 29.

(33) Los artículos 29 y 30 de la Ley Postal de 2010 prevén la creación de un fondo de

financiación del servicio postal universal (en lo sucesivo, el «fondo») cuya

finalidad es gestionar la financiación para compensar la carga financiera que

soporta Correos11. El fondo, que no será operativo hasta que se implemente el

nuevo Plan de Prestación, se financiará mediante las siguientes aportaciones:

- las transferencias a favor del fondo consignadas en los Presupuestos

Generales del Estado;

- beneficios económicos públicos puestos a disposición con esta

finalidad;

- las donaciones o legados realizados por cualquier persona natural o

jurídica que desee contribuir a la financiación de la OSU;

- los rendimientos derivados de los depósitos en los que se mantienen

las disponibilidades del Fondo.

(34) El artículo 27 de la Ley Postal de 2010 y el Plan de Prestación establecen los

criterios para determinar la carga financiera de Correos. En concreto, la carga

financiera se determina aplicando el método del CEN12, de conformidad con los

puntos 25 a 27 de la Comunicación de la Comisión relativa al Marco de la Unión

11 El artículo 29 de la Ley Postal de 2010 se implementa en el Plan de Prestación. 12 El método CEN se expone en el Plan de Prestación y en su anexo metodológico.

7

Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público

(2011) (en lo sucesivo, el «Marco SEIG de 2012»).13

2.4. Medida notificada

(35) La presente notificación se refiere al régimen español de compensación por la

OSU, que abarca los ejercicios presupuestarios 2011-2020 y asciende a 1 280

millones EUR14. El régimen está regulado por:

la Ley Postal de 2010, que define la OSU y establece las condiciones para

la prestación del servicio postal universal que debe cumplir Correos

[véanse los considerandos (24) - (31) más atrás] y

el Plan de Prestación, que establece los criterios técnicos detallados y el

procedimiento detallado para la prestación y financiación del servicio

postal universal.

(36) El Plan de Prestación establece que el CEN constituye la diferencia entre el coste

neto para el operador designado sujeto a las obligaciones de la OSU, o escenario

de base, y su coste neto sin sujeción a dichas obligaciones, o escenario

contrafactual. El CEN se calcula por diferencia entre los costes evitados, o

ahorros de costes, y los ingresos evitados, o pérdidas de ingresos, que resultan de

comparar el escenario contrafactual con el de base. Además, el Plan de Prestación

dispone que la compensación a Correos por la OSU incluye asimismo ajustes para

neutralizar las ventajas inmateriales y de mercado asociadas a la naturaleza de

servicio universal de la prestación, un beneficio razonable para el operador

designado e incentivos de eficiencia.

(37) El método para el cálculo del CEN y la determinación de la carga financiera para

Correos se describe en el Plan de Prestación. Correos ha recibido pagos del

Ministerio de Fomento por la compensación de la OSU entre 2011 y 2019, como

se muestra en el siguiente cuadro.

Cuadro 1: Pagos concedidos a Correos, 2011-2019, miles EUR

Año Pagos Pagos acumulados

2011 42 000 42 000

2012 0 42 000

2013 0 42 000

2014 518 000 560 000

2015 180 000 740 000

2016 180 000 920 000

2017 59 000 979 000

2018 120 000 1 099 000

2019 120 000 1 219 000

13 Comunicación de la Comisión — Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de

compensación por servicio público (2011) (DO C 8 de 11.1.2012, p. 15). 14 Las autoridades españolas se comprometen a notificar el régimen que regula el período 2021-2025 a su

debido tiempo (véase la sección 3.2 de la presente Decisión).

8

3. INFORMACIÓN ADICIONAL

3.1. Decisiones anteriores

(38) La Comisión ha adoptado dos Decisiones relativas a la compensación por la OSU

concedida a Correos por España.

(39) Por Decisión de 11 de febrero de 2016 (en lo sucesivo, la «Decisión de incoación

de 2016»),15 la Comisión informó a España de que había decidido incoar el

procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108, apartado 2, del

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, (en lo sucesivo, el «TFUE»),

porque albergaba serias dudas en cuanto a la compatibilidad de varias medidas

concedidas a Correos desde 2004. En particular, la Comisión expresó dudas

sobre:

a) el nivel de la compensación percibida por Correos por el desempeño de la

OSU entre 2004 y 2010;

b) la compatibilidad o el carácter de ayuda existente de las exenciones del

impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) y el impuesto sobre actividades

económicas (IAE);

c) la conformidad de las aportaciones de capital concedidas en 2004, 2005 y

2006 con el principio del inversor en una economía de mercado; y

d) la compatibilidad o el carácter de ayuda existente de la compensación

concedida a Correos por la distribución de material electoral.

(40) Además, la Comisión concluyó en la Decisión de incoación de 2016 que el hecho

de que Correos no tenga que pagar las cotizaciones de jubilación de sus

funcionarios constituía ayuda existente.

(41) La Comisión concluyó la investigación formal mediante Decisión de 10 de julio

de 2018 (en lo sucesivo, la «Decisión final de 2018»)16. La Comisión consideró

que la compensación por la OSU otorgada a Correos en virtud de la Ley Postal de

1998 constituía ayuda incompatible con arreglo al artículo 106, apartado 2, del

TFUE en la medida en que Correos recibió una compensación excesiva17.

Además, consideró que las exenciones tributarias del Impuesto sobre Bienes

Inmuebles (IBI) y del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) constituían

ayudas incompatibles18. La Comisión concluyó también que las aportaciones de

capital de 2004, 2005 y 2006 pueden considerarse conformes con el principio del

inversor en una economía de mercado y, por tanto, no constituían ayuda estatal19.

En cuanto a la compensación concedida a Correos por la distribución de material

15 Decisión de la Comisión de 11 de febrero de 2016 en el asunto SA.37977 (2016/C) (ex-2016/NN) –

España: Supuesta ayuda estatal en favor de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos (DO C 129 de

12.4.2016, p.10). 16 Decisión de la Comisión de 10 de julio de 2018 sobre la ayuda estatal SA.37977 (2016/C) (ex 2016/NN)

ejecutada por España en favor de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S. A. (DO L 23 de

25.1.2019, p.41). 17 Considerando 341 de la Decisión final de 2018. 18 Considerando 342 de la Decisión final de 2018. 19 Considerando 322 de la Decisión final de 2018.

9

electoral enviado por los candidatos a las elecciones, la Comisión consideró que

constituía ayuda existente20.

3.2. Compromisos de las autoridades españolas

(42) Las autoridades españolas se comprometieron a notificar en 2020 la medida de

compensación por la OSU vigente durante el período 2021-2025.

(43) Además, dicha notificación incluirá en la compensación por la OSU la ventaja

económica asociada a la financiación por parte del Estado de pensiones de los

funcionarios de Correos. Con esto concluirá el procedimiento de cooperación con

respecto a esta medida de ayuda existente21.

(44) Por último, las autoridades españolas se comprometen a proseguir su cooperación

con la Comisión por lo que respecta a la distribución de material electoral enviado

por los candidatos a través de Correos22.

4. DENUNCIA DE UNO Y ASEMPRE

(45) El 22 de marzo de 2019, la Comisión recibió una denuncia conjunta de «UNO» y

«ASEMPRE» relativa a la presunta concesión de ayuda estatal ilegal por parte de

España a Correos como compensación por su obligación de servicio universal

durante el período 2011-2020. UNO es una organización empresarial de logística

y transporte y algunos de sus miembros compiten con Correos en el segmento de

paquetería. ASEMPRE es una asociación profesional de empresas de reparto y

manipulado de correspondencia. La sede tanto de UNO como de ASEMPRE se

encuentra en Madrid (España).

(46) Los denunciantes afirman que la denuncia es una reiteración de dos denuncias

anteriores presentadas a la Comisión en 2013 y 2014 por ASEMPRE y UNO,

respectivamente23. Las alegaciones de UNO y ASEMPRE se resumen a

continuación.

4.1. Inexistencia de una base jurídica para la compensación por la OSU

(47) UNO y ASEMPRE exponen que, de conformidad con el artículo 22, apartado 3, y

el artículo 27, apartado 2, letra b), de la Ley Postal de 2010, el método de cálculo

del CEN de la OSU debía desarrollarse en un Plan de Prestación [el «Plan de

Prestación», véase el considerando (27)]. Sin embargo, España no ha establecido

dicho método desde el final de la validez del anterior Plan de Prestación en 2011.

20 Considerando 343 de la Decisión final de 2018. 21 Con arreglo al considerando (206) de la Decisión de incoación de 2016, «la falta de pago de las

cotizaciones de jubilación de sus funcionarios por Correos se considera ayuda existente en el sentido

del artículo 1, letra b), del [Reglamento (UE) 2015/1589].» 22 Con arreglo a los considerandos (337) y (343) de la Decisión final de 2018, «la compensación otorgada

a Correos por la distribución de material electoral enviado por los candidatos políticos constituye

ayuda existente y se tratará por separado de conformidad con los artículos 17, 18 y 19 del

Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo.» 23 Asunto SA.37977 (2013/CP) y asunto SA.38595 (2014/CP) — España: Supuesta ayuda estatal en favor

de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos.

10

4.2. Concesión de descuentos que no se ajustan al mercado y metodología del

CEN

(48) UNO y ASEMPRE alegan que Correos ha concedido descuentos que no se

ajustan al mercado a un grupo de grandes clientes (administraciones públicas,

bancos y empresas de servicio público) que supuestamente se han financiado

mediante la compensación por la OSU y han causado un incremento del CEN24.

(49) UNO y ASEMPRE consideran que estos descuentos forman parte de contratos

negociados individualmente, por lo que no deben ser objeto de compensación por

la OSU.

(50) Además, UNO y ASEMPRE consideran que los precios de Correos tras la

aplicación de descuentos de algunos servicios, especialmente en el segmento de la

paquetería25, no se ajustan al principio de adecuación a costes. Los denunciantes

alegan que esta estrategia de precios infringe la Ley Postal española por la que se

incorpora la Directiva Postal y ha producido pérdidas netas para Correos de 110

millones EUR en 2015 y de 93 millones EUR en 2016.

(51) UNO y ASEMPRE alegan además, remitiendo a la Decisión de la Comisión en el

asunto bpost26, que la rentabilidad sobre las ventas para un operador postal con

riesgo limitado debería estar entre el 3,6 % y el 4,8 %, mientras que para un

operador postal con riesgo significativo debería estar entre el 5,4 % y el 7,4 %.

Los denunciantes consideran, por tanto, que la rentabilidad sobre las ventas

máxima de Correos debería ser del 5,5 %, basada en una media ponderada entre

sus servicios incluidos en la OSU (riesgo limitado) y no incluidos en la OSU

(riesgo significativo). Sobre esta base, los denunciantes concluyen que la

compensación de Correos por la OSU para el período 2011-2020 debería haber

sido de 39 millones EUR al año, en lugar de 194 millones EUR, que, según los

denunciantes, es la cantidad que se transfirió anualmente a Correos durante dicho

período. En otras palabras, los denunciantes consideran que Correos ha recibido

una compensación excesiva, ascendiendo el exceso de compensación a 155

millones EUR anuales.

(52) En su denuncia, UNO y ASEMPRE proponen un método para una evaluación

justa, a su juicio, de la compensación por la OSU por lo que se refiere, en

particular: i) al cálculo del escenario contrafactual, que muestre cuál sería el

comportamiento de Correos si no tuviera que cumplir la OSU, y ii) las reglas para

la imputación de costes a los diversos productos y servicios en el cálculo del

CEN. Alegan, por ejemplo, que Correos considera costes fijos varias categorías

de costes, cuando en realidad son variables. Citan, entre otros, activos utilizados

para la producción tales como vehículos y maquinaria. Los denunciantes

consideran que, con un nivel menor de actividad, Correos podría desprenderse de

estos activos.

24 Según UNO y ASEMPRE, los ingresos obtenidos de 805 grandes clientes representaron el 72 % del

volumen de actividad de Correos en 2016, y solo los 20 mayores representaban el 54 % de su volumen

de actividad en 2016. 25 El segmento de la paquetería forma parte de la OSU en los paquetes de hasta 20 kilogramos de peso. 26 Decisión de 3 de junio de 2016 en el asunto SA.42366 (2016/N) – Bélgica — compensación estatal

otorgada a bpost por la prestación de un servicio público durante el período 2016-2020.

11

4.3. Exención indebida del IVA

(53) Según UNO y ASEMPRE, todos los contratos celebrados por Correos con los

grandes clientes y las administraciones públicas están negociados individualmente

y, por tanto, no están sometidos a las exigencias de la OSU. UNO y ASEMPRE

alegan que solo deben estar exentos del impuesto sobre el valor añadido («IVA»)

los servicios sometidos a dichas exigencias y prestados en beneficio del interés

general, a diferencia de los servicios prestados en condiciones negociadas

individualmente.

(54) Para respaldar su argumento, UNO y ASEMPRE remiten al asunto C-357/07,

TNT Post UK,27 y afirman que, para los servicios no sometidos a las obligaciones

aplicables al servicio universal, Correos debería encontrarse en la misma posición

que cualquier otro proveedor de servicios postales.

4.4. Imputación errónea de costes y subvención cruzada de servicios

comerciales

(55) UNO y ASEMPRE afirman que la política general de precios de Correos no cubre

los costes de los servicios postales que presta y que ese déficit se financia con la

compensación por la obligación de servicio universal.

(56) UNO y ASEMPRE sostienen que los precios por debajo de los costes predominan

especialmente en los precios ofrecidos a los grandes clientes, debido a los

descuentos, y en el mercado de paquetería, en el que sostienen que los precios de

Correos «se encuentran muy lejos de los costes de prestación». UNO y

ASEMPRE opinan que estos precios supuestamente por debajo de los costes

generan un incremento artificial en el CEN, subvencionando actividades

comerciales y falseando la competencia.

4.5. Infracción de la legislación nacional de contratación pública

(57) UNO y ASEMPRE consideran que Correos ha sido sancionada dos veces por la

Autoridad de Competencia española, sanciones confirmadas por el Tribunal

Supremo. Según UNO y ASEMPRE, la legislación española sobre contratación

pública impide, por tanto, a Correos contratar con las Administraciones públicas

españolas, por lo que cualquier contrato de Correos con las administraciones

españolas es ilícito y debe ser considerado acceso privilegiado a fondos públicos.

4.6. Derechos exclusivos e inmateriales no cuantificados

(58) UNO y ASEMPRE afirman que Correos se ha beneficiado de derechos

«exclusivos e inmateriales no cuantificados» y «derechos especiales prohibidos».

UNO y ASEMPRE alegan que esos derechos especiales y exclusivos figuran en la

Ley Postal de 1998, en forma de garantías estatales concedidas a Correos por la

prestación de servicios OSU. En su opinión, estos derechos son los siguientes: i)

Correos goza de una relación privilegiada con las administraciones públicas, lo

que le concede una ventaja significativa con respecto a otros operadores en la

contratación pública; ii) Correos se benefició de la transferencia de titularidad de

todos los elementos que comprenden la red postal pública cuando se convirtió en

27 Asunto C-357/07, TNT Post UK, ECLI:EU:C:2009:248, apartados 76, 80, 81, 83 y 89.

12

sociedad anónima; iii) Correos se beneficia del derecho inmaterial de su

designación como único proveedor de la OSU sin un procedimiento de licitación;

iv) Correos obtiene una ventaja competitiva de ser el único operador de servicio

postal al que se ha encomendado la OSU; v) Correos obtiene una ventaja

competitiva por tener acceso al dominio público en condiciones favorables; vi)

Correos se beneficia del derecho al uso de los espacios dedicados a la prestación

de servicios OSU; vii) Correos se beneficia del derecho inmaterial relativo al uso

de la marca «España», «Correos» y los símbolos respectivos y viii) Correos

obtiene una ventaja comercial al tener acceso a datos personales de los clientes.

(59) Según los denunciantes, estos derechos deben cuantificarse y deducirse de la

compensación por la OSU.

4.7. Cotizaciones a la seguridad social de los funcionarios de Correos

(60) UNO y ASEMPRE afirman que Correos recibe ayuda estatal a través del ahorro

en las cotizaciones a la seguridad social de sus funcionarios.

4.8. Exenciones fiscales concedidas a Correos

(61) UNO and ASEMPRE afirman que Correos ha recibido ayuda estatal desde 2011 a

través de exenciones fiscales que la Comisión no ha investigado.

4.9. Compensación por las campañas electorales

(62) UNO and ASEMPRE afirman que Correos recibe ayuda estatal a través de la

compensación por las campañas electorales.

4.10. Supuesta compensación excesiva derivada de la supuesta clasificación

indebida de los servicios de notificación administrativa como servicios de

la OSU

(63) UNO y ASEMPRE afirman que, durante los años 2011-2019, Correos clasificó

indebidamente los servicios de notificación administrativa como servicios de la

OSU, lo que consideran constituye una «grave irregularidad contable». Los

servicios de notificación administrativa consisten en la entrega de actos

preparatorios y resoluciones a las partes interesadas en el contexto de

procedimientos administrativos y judiciales.

(64) Según los denunciantes, Correos obtuvo financiación para estos servicios del

Estado español puesto que se clasificaron como servicios de la OSU. A este

respecto, los denunciantes remiten a una Resolución de la CNMC28 que, alegan,

cuestiona el cálculo del coste neto de Correos durante el período notificado. Los

denunciantes estiman que la práctica contable ha ocasionado que Correos

recibiera una compensación excesiva, estando comprendido el exceso de

compensación entre 12,6 millones EUR y 27,0 millones EUR anuales durante el

período 2011-2019.

28 CNMC (2020) «Resolución sobre la revisión y verificación del modelo de contabilidad analítica de la

Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A. correspondiente al ejercicio 2016».

Expte.VECO/DTSP/002/20 CA 2016 CORREOS, Sala de Supervisión Regulatoria, Madrid, 3 de abril

de 2020.

13

5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA NOTIFICADA

5.1. Existencia de ayuda

5.1.1. Ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE

(65) Según el artículo 107, apartado 1, del TFUE29 «serán incompatibles con el

mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales

entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos

estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia,

favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(66) En consecuencia, para que una medida financiera sea considerada ayuda estatal a

tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, debe reunir las cuatro condiciones

acumulativas siguientes: i) la medida debe ser imputable al Estado miembro y

concederse mediante fondos estatales, ii) debe conferir una ventaja económica

selectiva a las empresas, iii) la medida debe falsear o amenazar falsear la

competencia, y iv) la medida debe poder afectar a los intercambios comerciales

entre los Estados miembros.

5.1.1.1. Medida imputable al Estado y concedida mediante fondos

estatales

(67) Para que una medida constituya ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1,

del TFUE, debe ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales. Por

«fondos estatales» se entiende todos los recursos del sector público30, incluidos

los recursos de entidades intraestatales (descentralizadas, federadas, regionales o

de otra índole)31.

(68) La compensación por la prestación de la OSU en virtud de la Ley Postal de 2010,

en combinación con las disposiciones de ejecución del Plan de Prestación, se paga

directamente de los Presupuestos Generales del Estado y es, por lo tanto,

claramente imputable al Estado y se concede mediante fondos estatales.

5.1.1.2. Ventaja económica selectiva conferida a una empresa

A. Concepto de empresa

(69) La concesión de fondos públicos a una entidad solo puede ser considerada ayuda

estatal si dicha entidad es una «empresa» en el sentido del artículo 107, apartado

1, del TFUE. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, el

«Tribunal de Justicia») ha definido reiteradamente a las empresas como entidades

que ejercen una actividad económica32. La calificación de una entidad como

empresa depende, pues, de la naturaleza de su actividad, con independencia del

29 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; versión consolidada: DO C 326 de 26.10.2012, p. 1. 30 Asunto T-358/94, Compagnie nationale Air France / Comisión de las Comunidades Europeas,

EU:T:1996:194, apartado 56. 31 Asunto 248/84, República Federal de Alemania / Comisión de las Comunidades Europeas,

EU:C:1987:437, apartado 17; y asuntos acumulados T-92/00 y T-103/00, Territorio Histórico de

Álava — Diputación Foral de Álava (T-92/00), Ramondín, SA, y Ramondín Cápsulas, SA (T-103/00) /

Comisión de las Comunidades Europeas, EU:T:2002:61, apartado 57. 32 Asuntos acumulados C-180/98 a C-184/98, Pavel Pavlov y otros / Stichting Pensioenfonds Medische

Specialisten, EU:C:2000:428, apartado 74.

14

estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación33. En general, una

actividad debe ser considerada de carácter económico siempre que consista en

ofrecer bienes y servicios en un mercado34.

(70) En el presente asunto, Correos ofrece servicios postales a cambio de

remuneración en el mercado español y en competencia con otros proveedores. La

oferta de servicios postales en este mercado supone, por tanto, una actividad

económica. La compensación por la OSU compensa a Correos por la prestación

de algunos de estos servicios postales y, por ende, compensa una actividad

económica. En consecuencia, por lo que respecta a las actividades financiadas por

las medidas en cuestión, Correos debe considerarse una empresa.

B. Ventaja económica

(71) Una ventaja a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es todo beneficio

económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de

mercado, es decir, sin la intervención estatal35. Solo es relevante el efecto de la

medida en la empresa, y no la causa ni el objetivo de la intervención estatal36.

Siempre que la situación financiera de una empresa mejore como resultado de la

intervención del Estado en otros términos que las condiciones normales de

mercado, se produce una ventaja.

(72) No obstante, la compensación concedida a una empresa por servicios de interés

económico general (en lo sucesivo, «SIEG») no constituye una ventaja económica

si se cumplen las siguientes condiciones acumulativas, definidas estrictamente en

la sentencia Altmark del Tribunal de Justicia37:

1. En primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de

la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente

definidas.

2. En segundo lugar, los parámetros sobre los que se calcula la compensación

deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente.

3. En tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para

cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las

obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes

y un beneficio razonable relativo a la ejecución de estas obligaciones.

4. En cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar

obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el

33 Asunto C-41/90, Höfner & Fritz Elser / Macrotron GmbH, ECLI:EU:C:1991:161, apartado 21, y asuntos

acumulados C-180/98 a C-184/98, Pavel Pavlov y otros / Stichting Pensioenfonds Medische

Specialisten, EU:C:2000:428, apartado 74. 34 Asunto C-118/85, Comisión de las Comunidades Europeas / República Italiana, EU:C:1987:283,

apartado 7. 35 Asunto C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) y otros contra La Poste y otros,

EU:C:1996:285, apartado 60; y asunto C-342/96, Reino de España / Comisión de las Comunidades

Europeas, EU:C:1999:210, apartado 41. 36 Asunto C-173/73, República Italiana / Comisión de las Comunidades Europeas, EU:C:1974:71,

apartado 13. 37 Asunto C-280/00, Altmark Trans GmbH y Regierungspräsidium Magdeburg / Nahverkehrsgesellschaft

Altmark GmbH, EU:C:2003:415, apartado 95.

15

marco de un procedimiento de licitación pública que permita seleccionar al

candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la

colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base

de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y

adecuadamente equipada con los medios pertinentes, habría soportado, teniendo

en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución

de estas obligaciones.

(73) Esta jurisprudencia ha sido codificada y explicada en la Comunicación de la

Comisión relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia

de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de

servicios de interés económico general38 (en lo sucesivo, «la Comunicación

SIEG»). La Comisión evaluará más adelante si la compensación concedida a

Correos cumple las condiciones establecidas en la sentencia Altmark. Puesto que

las condiciones establecidas en la sentencia Altmark son acumulativas, el

incumplimiento de cualquiera de las cuatro condiciones lleva a la conclusión de

que las medidas de financiación controvertidas conceden una ventaja económica a

tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

a) Primer subcriterio del cuarto criterio Altmark: Procedimiento adecuado de

contratación pública39

(74) La Comisión señala que Correos no fue seleccionado mediante un procedimiento

de contratación pública que responda a las reglas de la sentencia Altmark

establecidas en los puntos 63 a 68 de la Comunicación SIEG.

a) Segundo subcriterio del cuarto criterio Altmark: Comparación con una empresa

media bien gestionada40

(75) Según el punto 75 de la Comunicación SIEG «Si el Estado puede probar que la

estructura de costes de la empresa encargada del SIEG corresponde a la

estructura de costes media de empresas eficientes y comparables del sector en

cuestión, se considerará que el importe de la compensación que permite a la

empresa cubrir sus costes, incluido un beneficio razonable, cumple el cuarto

criterio Altmark».

(76) Las autoridades españolas no han facilitado a la Comisión información sobre si la

compensación se determinó sobre la base de un análisis de los costes que una

empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para satisfacer las

obligaciones de servicio público requeridas, habría soportado, teniendo en cuenta

los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas

obligaciones. Por consiguiente, la Comisión concluye que, en el presente asunto,

no se cumple el cuarto criterio Altmark.

(77) En conclusión, habida cuenta de lo anterior, la medida otorga una ventaja

económica a Correos.

C. Selectividad

38 DO C 8 de 11.1.2012, p. 4. 39 Puntos 63-68 de la Comunicación SIEG. 40 Puntos 69-77 de la Comunicación SIEG.

16

(78) Para entrar en el ámbito del artículo 107, apartado 1, del TFUE, una medida

estatal debe favorecer a «determinadas empresas o producciones». Por tanto,

únicamente las medidas en favor de las empresas que conceden una ventaja de

forma selectiva están comprendidas en el concepto de ayuda estatal.

(79) En el presente asunto, la compensación por la OSU es claramente selectiva ya que

solo beneficia a una empresa: Correos.

5.1.1.3. Falseamiento de la competencia y efecto sobre los

intercambios comerciales

(80) Las subvenciones públicas a las empresas solo constituyen ayuda estatal a tenor

del artículo 107, apartado 1, del TFUE en la medida en que «falseen o amenacen

falsear la competencia» y «afecten a los intercambios comerciales entre Estados

miembros».

(81) Por lo que respecta al principio de falseamiento de la competencia, una medida de

ayuda otorgada por un Estado se considera que falsea o amenaza falsear la

competencia cuando es probable que mejore la posición competitiva del

beneficiario frente a las empresas que compiten con ella41. A todos los efectos

prácticos, se presupone la existencia de un falseamiento de la competencia en

cuanto un Estado confiere una ventaja económica a una empresa en un sector

liberalizado en el que hay o podría haber competencia. En cuanto al principio de

los efectos en los intercambios comerciales, la jurisprudencia del Tribunal de

Justicia ha establecido que toda concesión de ayudas a una empresa que ejerza sus

actividades en el mercado interior puede afectar a los intercambios comerciales

entre los Estados miembros42. En el ámbito de las normas sobre ayudas estatales,

los efectos en los intercambios comerciales no quedan excluidos a priori por el

carácter local o regional de los servicios prestados. Si bien no existe un umbral o

porcentaje estricto por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios

entre Estados miembros no se ven afectados, el alcance limitado de la actividad

económica, como puede poner de manifiesto un volumen de negocios muy bajo,

hace menos probable la existencia de efectos en los intercambios comerciales.

(82) En lo que respecta al presente asunto, como se describe en la sección 2.2 más

atrás, la Comisión observa que las actividades de Correos se han desarrollado en

los mercados de envíos postales y paquetería, que se caracterizan por una fuerte

competencia con otros prestadores de distintos Estados miembros (por ejemplo,

Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios de Portugal y Royal Mail). En

consecuencia, no hay duda de que cualquier medida adoptada en favor de Correos

puede falsear la competencia y afectar a los intercambios entre los Estados

miembros.

41 Asunto 730/79, Philip Morris Holland BV / Comisión de las Comunidades Europeas, EU:C:1980:209,

apartado 11; y asuntos acumulados T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a 607/97, T-

1/98, T-3/98 a T-6/98 y T-23/98, Alzetta Mauro y otros / Comisión de las Comunidades Europeas,

EU:T:2000:151, apartado 80. 42 Asunto 730/79, Philip Morris Holland BV / Comisión de las Comunidades Europeas, EU:C:1980:209,

apartados 11 y 12; y asunto T-214/95, Het Vlaamse Gewest (Región Flamenca) / Comisión de las

Comunidades Europeas, EU:T:1998:77, apartados 48-50.

17

5.1.2. Conclusión

(83) Por las razones expuestas, la Comisión concluye que la compensación a Correos

por la prestación de la OSU durante el período 2011-2020 constituye ayuda

estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

5.1.3. Legalidad de la medida de ayuda notificada a la Comisión

(84) La medida notificada asciende a 1 280 millones EUR [véase el considerando (6)].

Durante el período 2011-2019, Correos recibió 1 220 millones EUR por la

prestación de la OSU (véase el cuadro 1), antes de la notificación.Las autoridades

españolas han calificado estos pagos como provisionales, que solo se

considerarán concedidos definitivamente cuando la Comisión apruebe la medida

notificada.

(85) Sin embargo, la Comisión considera que estos pagos, aun siendo provisionales,

han aportado a Correos una importante cantidad de dinero, durante un período

muy prolongado. Por consiguiente, con estos pagos se ha concedido a Correos

una ventaja, financiada con fondos estatales, que ha tenido un impacto en la

competencia y en los intercambios comerciales, dada la magnitud de los pagos y

el período en el que se han efectuado. Por esta razón, la Comisión considera que

no se ha respetado la cláusula de suspensión con arreglo al artículo 108, apartado

3, del TFUE y que Correos ha recibido ayuda ilegal.

5.1.4. Conclusión sobre la legalidad de la medida de ayuda

(86) Sobre esta base, la Comisión considera que España no ha respetado la obligación

de suspensión contemplada en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.

5.2. Compatibilidad

5.2.1. Base jurídica

(87) En la medida en que las compensaciones otorgadas a Correos por la OSU

constituyan ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, procede

examinar su compatibilidad con el mercado interior. Las razones por las que una

medida de ayuda estatal puede o debe ser declarada compatible con el mercado

interior se enumeran en el artículo 106, apartado 2, y en el artículo 107,

apartados 2 y 3, del TFUE.

(88) Las autoridades españolas alegan que la ayuda a Correos constituye una

compensación por la prestación de un servicio económico de interés general, en

concreto, la OSU, cuya compatibilidad debe evaluarse sobre la base del

artículo 106, apartado 2, del TFUE.

(89) El artículo 106, apartado 2, del TFUE dispone que: «[l]as empresas encargadas

de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter

de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en

especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de

dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión

específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios comerciales no

deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión».

18

(90) De conformidad con dicha disposición, la Comisión podrá declarar la

compensación por los servicios de interés económico general compatible con el

mercado interior, siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones. La Comisión

ha establecido las condiciones con arreglo a las cuales aplica el artículo 106,

apartado 2, del TFUE en la Decisión de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011,

relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106, apartado 2, del TFUE

a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas

a algunas empresas encargadas de la gestión de SIEG (en lo sucesivo, la

«Decisión SIEG de 2012»)43 y en el Marco SIEG de 201244.

(91) Dado que el importe de la compensación SIEG a Correos es superior a

15 millones EUR al año, la compensación no entra en el ámbito de aplicación de

la Decisión SIEG de 2012, conforme a lo dispuesto en su artículo 2.

(92) Las ayudas estatales no incluidas en el ámbito de aplicación de la Decisión SIEG

de 2012 pueden declararse compatibles con el artículo 106, apartado 2, del TFUE

cuando sean necesarias para el funcionamiento del SEIG y no afecten al

desarrollo de los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la

Unión45. A este respecto, el Marco SIEG de 2012 establece las directrices para

evaluar la compatibilidad de la compensación SIEG.

5.2.2. Evaluación de la compatibilidad con arreglo al Marco SIEG de

2012

(93) Las condiciones que deben cumplirse para que la compensación sea compatible se

exponen a continuación.

5.2.2.1. Verdadero servicio de interés económico general a tenor

del artículo 106 del TFUE

(94) Como se indica en el punto 46 de la Comunicación SIEG de la Comisión, los

Estados miembros disponen de un amplio poder de apreciación en cuanto a la

naturaleza de los servicios susceptibles de ser calificados de SIEG. La evaluación

de la Comisión se limita a comprobar que el margen de apreciación se ha aplicado

sin error manifiesto por lo que se refiere a la definición de SIEG y a evaluar la

ayuda estatal contenida en la compensación. El punto 56 del Marco SIEG de 2012

confirma el amplio poder de apreciación de los Estados miembros para definir

servicios de interés económico general.

(95) La Unión Europea reconoce la OSU, tal como se define en la Directiva Postal,

como un verdadero SIEG46. La OSU encomendada a Correos, descrita en la

43 Decisión de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, relativa a la aplicación de las disposiciones del

artículo 106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas estatales en

forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión

de servicios de interés económico general (DO L 7 de 11.1.2005, p. 3). 44 Véase la nota a pie de página 13. 45 Punto 11 del Marco SIEG de 2012. 46 Por ejemplo, según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva de servicios postales (modificada): «Los

Estados miembros garantizarán a los usuarios el derecho a un servicio universal que corresponda a

una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en todos los

puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios».

19

sección 2.3, corresponde a los artículos 3 a 6 de la Directiva Postal (modificada),

que definen con detalle la OSU.

(96) Según los denunciantes, Correos ha incluido indebidamente los servicios de

notificación administrativa como servicios de la OSU [véase el considerando

(63)].

(97) Las autoridades españolas han explicado que el marco jurídico español fomenta el

uso de las notificaciones electrónicas e impone esta forma de notificar los actos

en muchos casos, por ejemplo, en el ámbito del impuesto de sociedades o del

IVA. Sin embargo, la protección de los derechos individuales exige que la

notificación a los particulares, por ejemplo en el ámbito del impuesto sobre la

renta, se envíe por correo a su dirección fiscal. Las autoridades españolas

consideran que garantizar la entrega de las notificaciones administrativas en todo

el territorio español es esencial para preservar la seguridad jurídica y el Estado de

derecho.

(98) Las autoridades españolas han explicado que la disparidad de pareceres entre la

Administración General y la CNMC sobre cómo clasificar los servicios de

notificación administrativa se debe al hecho de que el servicio consta de dos

fases. Si el destinatario no recibe la notificación administrativa en el primer

intento de entrega, tiene que haber un segundo intento dentro de los tres días

hábiles siguientes. Aunque las autoridades españolas han calificado el primer

intento como parte de la OSU, el segundo intento de entrega, que se sale del

ámbito de las cartas certificadas ordinarias, no se considera parte de la OSU, y

Correos no ofrece acceso a su red para este servicio con arreglo al artículo 45 de

la Ley Postal de 2010. La Audiencia Nacional dictaminó que la distinción entre

las dos fases es relevante y que la segunda fase debe quedar fuera del ámbito de la

OSU47, opinión que fue ratificada por el Tribunal Supremo48. No obstante, en su

Resolución de 2020 (véase la nota a pie de página 28), la CNMC considera que el

servicio en su totalidad, incluidas ambas fases, debe quedar fuera del ámbito de la

OSU.

(99) El artículo 3, apartado 4, de la Directiva Postal49 permite explícitamente que las

cartas certificadas se incluyan en el ámbito de la OSU y la Comisión considera

que, de hecho, es una práctica habitual. Los servicios de notificación

administrativa pueden considerarse también cartas certificadas, puesto que exigen

un acuse de recibo en el que figure la fecha y la hora de entrega, la identidad y la

firma de la persona que recoge la notificación y cualquier otro requisito impuesto

por el organismo administrativo o judicial de que se trate.

47 Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, SAN 3692/2015 de 30 de septiembre de

2015. 48 Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Sentencia núm. 766/2018

de 10 de mayo de 2018. 49 El artículo 3, apartado 1, dice lo siguiente:

Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que el servicio universal incluya por lo

menos las siguientes prestaciones:

- la recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales de hasta 2 kg;

- la recogida, clasificación, transporte y distribución de los paquetes postales de hasta 10 kg;

- los servicios de envíos certificados y envíos con valor declarado.

20

(100) La Comisión considera los servicios de notificación administrativa entregados en

el primer intento son cartas certificadas de especial importancia y urgencia, por lo

que clasificarlos como parte de la OSU no parece constituir un error manifiesto,

especialmente si se tiene en cuenta el reconocido poder de apreciación de los

Estados miembros en el ámbito de los SIEG.

(101) Por consiguiente, la Comisión considera que la medida notificada constituye un

verdadero SIEG y que España no tiene que probar mediante consulta pública u

otros instrumentos adecuados que ha considerado las necesidades de servicio

público, contrariamente a lo que exige el punto 14 del Marco SIEG de 2012.

5.2.2.2. Necesidad de un acto de atribución que concrete las

obligaciones de servicio público y los métodos de cálculo

de la compensación

(102) Según lo dispuesto en el punto15 del Marco SIEG de 2012, el concepto de SIEG a

tenor del artículo 106 del TFUE implica que la responsabilidad del

funcionamiento del SIEG deberá atribuirse a la empresa en cuestión por medio de

uno o varios actos.

(103) Como exige el punto 16 del Marco SIEG de 2012, estos actos de atribución deben

especificar, en concreto:

i) el contenido y la duración de las obligaciones de servicio público;

ii) las empresas afectadas y el territorio afectado;

iii) la naturaleza de los derechos exclusivos concedidos;

iv) la descripción del mecanismo de compensación y los parámetros aplicados al

cálculo, control y revisión de la compensación; y

v) las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas.

(104) La Ley Postal de 2010 encomienda claramente a Correos la OSU y define su

naturaleza precisa [véanse los considerandos (23)-(31)]. El territorio afectado es

todo el territorio nacional español.

(105) La Ley Postal española de 2010 indica además, en su artículo 33, los derechos

exclusivos asignados a Correos. Esos derechos incluyen, por ejemplo, el uso del

término «España», la denominación «Correos»50 y la ocupación del dominio

público mediante la instalación y el uso de buzones.

(106) El artículo 27 de la Ley Postal de 2010 establece que la verificación del coste neto

está sujeta a las disposiciones del Plan de Prestación, que expone la metodología

para calcular el coste neto de la OSU (la metodología española — véase la

sección 5.2.2.7 para la evaluación de la Comisión). También establece que la

CNMC supervisará el cálculo del coste neto. El mecanismo de compensación y

los parámetros para calcular la compensación pueden considerarse, por tanto,

definidos. Además, la Comisión ha comprobado que no existe compensación

excesiva en la medida notificada (véase la sección 5.2.2.7).

50 Por correos se entiende «correo» u «oficina de correos».

21

(107) La Comisión considera, por tanto, que la atribución a Correos cumple con el

punto 16 del Marco SIEG de 2012.

5.2.2.3. Duración del período de atribución

(108) Como se indica en el punto 17 del Marco SIEG de 2012, «la duración del período

de atribución deberá justificarse por referencia a criterios objetivos tales como la

necesidad de amortizar activos fijos no transferibles. En principio, la duración

del período de atribución no deberá exceder el período requerido para la

amortización de los activos más importantes necesarios para gestionar el SIEG.»

(109) Como se señala en el considerando (23), a Correos se le ha encomendado la

prestación de la OSU durante un período de quince años, desde 2011 hasta 2025.

Según las autoridades españolas, los activos más importantes gestionados por

Correos tienen períodos de amortización aceptables, con arreglo a la Ley española

del impuesto sobre sociedades51, que superan los 15 años. En el cuadro siguiente

se expone una visión general.

Cuadro 2: Activos más importantes gestionados por Correos

Tipo de activo Período máximo de amortización (años)

Edificios comerciales, administrativos y de servicios 100

Maquinaria 18

Transporte interno 20

Transporte externo 14

Mobiliario 20

Equipos electrónicos e informáticos 8

(110) La Comisión considera, por tanto, que la medida notificada cumple con el punto

17 del Marco SIEG de 2012.

5.2.2.4. Conformidad con la Directiva 2006/111/CE

(111) De acuerdo con el punto 18 del Marco SIEG de 2012, «una ayuda se considerará

compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del

Tratado solo cuando la empresa respete, cuando sea aplicable, la Directiva

2006/111/CE, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los

Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia

financiera de determinadas empresas»52.

Marco jurídico nacional

(112) El artículo 26 de la Ley Postal de 2010 impone la obligación de separación de

cuentas en el sistema contable interno del proveedor del servicio universal. Esta

obligación se aplica, en particular, a través de la Orden FOM/2447/2004, de 12 de

julio, sobre «contabilidad analítica y separación de cuentas». El Plan de

51 Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades. Véase

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2014-12328. Véase el artículo 12. 52 Directiva 2006/111/CE de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones

financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera

de determinadas empresas.

22

Prestación también establece que la separación de cuentas se fundamentará en la

contabilidad financiera debidamente auditada.

(113) Las autoridades españolas han señalado que la obligación de separación de

cuentas ha sido declarada asimismo en las resoluciones del Regulador postal

español sobre la verificación de la contabilidad de Correos53 y en los informes de

auditoría54, en los que se revisa la correcta aplicación de lo dispuesto en la

normativa sobre contabilidad analítica y separación de cuentas.

Descripción de la metodología de contabilidad de costes

(114) El sistema de contabilidad de Correos se basa en el método de contabilidad de

costes denominado de costes por actividades. El sistema de costes por actividades

es un método especial del método de asignación de costes plenamente

distribuidos, que se ajusta a las disposiciones aplicables del Marco SIEG de 2012

y también está en consonancia con los requisitos específicos del sector sobre

separación contable, establecidos en el artículo 14 de la Directiva de servicios

postales. El sistema contable se ilustra en el gráfico siguiente:

Gráfico 1: Sistema de asignación de costes de Correos

Imputación de costes

(115) Para determinar los costes, se siguen varias etapas: en primer lugar, se determinan

los costes que deben imputarse a la cuenta de resultados: en 2018, los costes

imputables ascendieron a [1,9-2,1] miles de millones EUR, aproximadamente.

(116) En segundo lugar, los costes se imputan a centros de costes: la mayor parte de los

costes imputables ([85-90] %, es decir, [1,7-1,8] miles de millones EUR) se

imputa a los centros de costes (CeCos). Un pequeño porcentaje de los costes ([10-

12] %, aproximadamente [200-250] millones EUR en 2018) se imputa

directamente a los productos finales.

53 Las autoridades españolas remiten a la Resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de 15 de

diciembre de 2015 en el expte. STP/DTSP/006/15. 54 Las autoridades españolas remiten al Informe de auditoría del Modelo de Costes de la Sociedad Estatal

Correos y Telégrafos, S.A. para el ejercicio cerrado a 31 de diciembre de 2014, págs. 45 y 77.

23

(117) Los CeCos (en 2018 había [3 600-3 750]) son las unidades básicas del sistema de

contabilidad analítica. Se definen como unidades de consumo de recursos que son

relevantes desde el punto de vista de la contabilidad analítica. El sistema de

contabilidad analítica de Correos distingue entre:

(a) CeCos operativos: consumen recursos directamente relacionados con los

productos y servicios finales (por ejemplo, una oficina de correos). En

2018 había [3 500-3 600] CeCos operativos, a los que se imputó un

importe de [1,5-1,6] miles de millones EUR.

(b) CeCos estructurales: concentran los costes estructurales que no están

directamente relacionados con productos y servicios finales. Estos

corresponden fundamentalmente a la ayuda, administración, gestión de

recursos humanos y servicios informáticos. En 2018 había [100-150]

CeCos estructurales, a los que se imputó un importe de [150-250] millones

EUR.

(118) En tercer lugar, los costes imputados a CeCos estructurales se distribuyen a

CeCos operativos en función de una relación de causalidad entre ellos, sobre la

base de «actividades». Las actividades son grupos de tareas homogéneas

destinadas a prestar servicios finales o a apoyar su prestación (por ejemplo,

clasificación manual, clasificación automática o transporte). En el sistema de

contabilidad analítica de Correos en 2018 se distinguen 21 actividades.

(119) Los costes imputados a CeCos operativos se distribuyen a actividades en función

de su consumo de recursos.

(120) Por último, los costes de las actividades se imputan a productos y servicios

fiscales en función de un nexo causal.

Imputación de ingresos

(121) Para determinar los ingresos, se siguen varias etapas: En primer lugar, el importe

de los ingresos que debe imputarse se determina a partir de la cuenta de

resultados: en 2018, los ingresos imputables ascendieron a 1 800 millones EUR

aproximadamente.

(122) La mayor parte de esos ingresos ([94-97] %, es decir, [1,6-1,8] miles de millones

EUR en 2018) corresponde a las ventas directas registradas en el sistema de

facturación de Correos y puede imputarse directamente a productos y servicios

finales.

(123) El resto de los ingresos ([3-6] %, o sea, [70-90] millones EUR en 2018), que

tienen diferentes orígenes, se imputan a productos y servicios finales sobre la base

de un cuadro de porcentajes resultante de estudios realizados por Correos sobre la

relación causal entre los ingresos registrados y los productos y servicios que han

generado esos ingresos.

Resultado de la separación de cuentas

(124) Los costes e ingresos totales asignados a los servicios incluidos y no incluidos en

la OSU se ilustran en el cuadro que figura a continuación.

Cuadro 3: Separación de cuentas de Correos

24

En miles EUR Servicios incluidos en la OSU Servicios no incluidos en la OSU

Año Ingresos de Explotación Costes de

explotación Ingresos de Explotación Costes de explotación

2011 1 515 100 1 576 300 […] […]

2012 1 327 700 1 334 900 […] […]

2013 1 235 700 1 393 000 […] […]

2014 1 215 400 1 369 900 […] […]

2015 1 150 300 1 298 300 […] […]

2016 1 057 700 1 207 600 […] […]

2017 1 041 100 1 205 700 […] […]

2018 1 094 200 1 181 500 […] […]

2019 (*) 1 083 600 1 230 000 […] […]

2020 (*) 1 045 800 1 166 300 […] […]

* Previsiones

Servicios de notificación administrativa

(125) Según los denunciantes, la inclusión por parte de Correos de los servicios de

notificación administrativa como servicios de la OSU constituye una grave

irregularidad contable [véase el considerando (63)]. No obstante, la Comisión

señala que la Resolución de la CNMC, a la que hacen referencia los denunciantes,

concluye que la separación de cuentas de Correos se ajusta a los requisitos de la

Ley Postal de 2010, establecidos en la legislación de aplicación [véase el

considerando (111)], con la excepción de la imputación de costes de los servicios

de notificación administrativa.

(126) La CNMC exige a Correos que introduzca una contabilidad separada en estos

servicios, que hasta la fecha se imputaban en la contabilidad de las cartas

certificadas, y que los impute en la contabilidad de los servicios no incluidos en la

OSU. Además, Correos debe presentar las cifras relativas a los servicios de

notificación administrativa de cada ejercicio retroactivamente hasta 2016 a la

CNMC, que procederá a verificar su conformidad. El plazo para la presentación

de esta información ha sido interrumpido, a la espera de que cese el estado de

alarma motivado por la crisis del coronavirus.

(127) Correos ya ha preparado las cifras necesarias en respuesta a la solicitud del

Regulador (véase el siguiente cuadro), que presentará a la CNMC a su debido

tiempo.

Cuadro 4: Servicios de notificación administrativa, 2011-2020 (miles EUR)

Año Ingresos de explotación Costes de explotación

2011 […] […]

2012 […] […]

2013 […] […]

2014 […] […]

2015 […] […]

2016 […] […]

2017 […] […]

2018 […] […]

2019 (*) […] […]

2020 (**) […] […]

25

* Pendiente de ser notificado y aprobado por la CNMC.

** Estimaciones.

Conclusión

(128) Como se explica en los considerandos (99)-(100), la Comisión no ha encontrado

un error manifiesto en la clasificación, por parte de las autoridades españolas, de

las notificaciones administrativas como servicios de la OSU; en cualquier caso,

habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que el sistema de contabilidad

analítica implantado por Correos permite la adecuada separación de cuentas y

cumple con la Directiva 2006/111/CE.

5.2.2.5. Conformidad con las normas sobre contratación pública de

la UE

(129) Según el punto 19 del Marco SIEG de 2012, «[u]na ayuda se considerará

compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del

Tratado solo cuando la autoridad responsable, al encomendar la prestación del

servicio a la empresa en cuestión, haya respetado o se comprometa a respetar las

normas aplicables de la Unión en el ámbito de la contratación pública. Esto

incluye cualquier requisito de transparencia, igualdad de trato y no

discriminación que emane directamente del Tratado y, cuando sea aplicable, del

Derecho derivado de la Unión. Una ayuda que no respete dichas normas y

requisitos se considerará que afecta al desarrollo de los intercambios

comerciales en forma tal que es contraria a los intereses de la Unión a tenor del

artículo 106, apartado 2, del Tratado.»

(130) De conformidad con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva Postal, los Estados

miembros tienen la discreción de designar por ley al operador postal de la OSU y

no están obligados a organizar un procedimiento de licitación para seleccionarlo.

La Comisión considera que solo serían aplicables las normas sobre contratación

pública si los Estados miembros deciden organizar un procedimiento de licitación

para la selección del operador postal de la OSU con arreglo al artículo 7, apartado

2, de la Directiva Postal.

(131) En el presente asunto, las autoridades españolas han optado por la atribución

directa a Correos [véase el considerando (23)], de conformidad con la Directiva

Postal. De esto se deduce que no son de aplicación las normas de contratación

pública y que la atribución directa de Correos como proveedor de la OSU puede

considerarse conforme con el punto 19 del marco SIEG de 2012.

5.2.2.6. Ausencia de discriminación

(132) Según el punto 20 del Marco SIEG de 2012, «[c]uando una autoridad asigne la

prestación del mismo SIEG a varias empresas, la compensación deberá

calcularse en función del mismo método con respecto a cada empresa».

(133) De conformidad con la disposición adicional primera de la Ley Postal de 2010, la

OSU solo está encomendada a Correos. Por consiguiente, la Comisión considera

que no es de aplicación el requisito del punto 20 del Marco SIEG de 2012.

26

5.2.2.7. Cálculo del coste neto del Servicio Postal Universal desde

2011 a 2010.

(134) Según el punto 21 del Marco SIEG de 2012, «[e]l importe de la compensación no

debe superar lo necesario para cubrir el coste neto de la ejecución de las

obligaciones de servicio público, incluido un beneficio razonable». A este

respecto, el punto 24 del Marco SIEG de 2012 dispone que «[e]l coste neto

necesario, o que se prevé será necesario, para ejecutar las obligaciones de

servicio público deberá calcularse utilizando el método del coste evitado neto,

cuando lo exija la legislación nacional o de la Unión y en otros casos en los que

sea posible».

(135) Con arreglo al punto 25 del Marco SIEG de 2012, «[s]egún el método del coste

evitado neto, el coste neto necesario, o que se prevé será necesario, para ejecutar

las obligaciones de servicio público se calcula como la diferencia entre el coste

neto para el proveedor por operar con la obligación de servicio público y el coste

neto o el beneficio para el mismo proveedor por operar sin esta obligación».

(136) Como se explica más adelante, la compensación por la OSU que se concederá a

Correos se basa en el método CEN, calculado como la diferencia entre el coste

neto o el beneficio para el beneficiario por operar con la obligación de servicio

público y el coste neto o el beneficio por operar sin esta obligación.

(137) El método CEN exige, por una parte, el diseño de un escenario contrafactual en el

que el operador en cuestión realiza su actividad económica de manera racional,

teniendo por objetivo maximizar los beneficios sin estar sujeto a las obligaciones

impuestas por su atribución. Por otra parte, el método CEN exige una estimación

de los costes e ingresos del operador en este escenario contrafactual.

(a) Diseño del escenario contrafactual

(138) Según las autoridades españolas, si no tuviera la obligación de servicio universal,

Correos modificaría la gama de productos que ofrece en el mercado de la

siguiente manera:

i. la frecuencia de reparto de las cartas ordinarias y certificadas se

reduciría de cinco días a la semana a tres y las cartas urgentes dejarían de

repartirse;

ii. se cerrarían oficinas postales no rentables.

(139) Al mismo tiempo, Correos perdería:

iii. la exención del IVA por los servicios de la OSU;

iv. una serie de beneficios inmateriales: parte de su imagen de marca,

derechos exclusivos en la distribución de sellos de correos y el espacio

publicitario.

(140) Correos ha elaborado su escenario contrafactual con la hipótesis general de que

sus precios serían los mismos que en el escenario de base. Correos ha corregido

los precios del escenario de base para eliminar los descuentos con pérdida que

ofrecía a los grandes clientes [véanse los considerandos (170) - (171)]. Por

27

consiguiente, se han tomado estos precios corregidos sin descuentos tanto para el

escenario de base como para el contrafactual.

(141) A continuación, se describen brevemente los distintos componentes del escenario

contrafactual y las correspondientes hipótesis, basadas en el análisis de un experto

independiente.

Reducción de la frecuencia de reparto

(142) Las cartas ordinarias y certificadas repartidas en el plazo de tres días (no

urgentes) representan, aproximadamente, el 80 % de todos los envíos (cartas +

paquetes) entregados por Correos. En esta categoría de cartas, Correos reduciría

la frecuencia de reparto, de cinco días a la semana a tres en el escenario

contrafactual. Por consiguiente, Correos ya no podría garantizar la entrega dentro

de plazo de cartas urgentes (reparto en el plazo de dos días desde su depósito) y

dejaría de prestar este servicio. Las cartas urgentes representan menos del 1 % de

todos los envíos entregados por Correos.

(143) Reducir el número de días en los que los carteros tienen que repartir las cartas

tiene dos consecuencias principales:

reduce la cantidad de personal necesario para efectuar el reparto,

ya que este se concentra en menos días (los carteros tendrían que

repartir más cartas por día de reparto) y crea un aumento de la

eficiencia y economías de escala;

por otra parte, esta reducción puede ocasionar retrasos en el

reparto para los clientes, lo que, a su vez, puede tener un impacto

negativo en la demanda.

(144) Las condiciones de entrega de los paquetes permanecerían inalteradas. En 2017,

los paquetes representaron aproximadamente el 1 % de todos los envíos

entregados por Correos, pero el 9 % de los ingresos correspondientes.

Cierre de oficinas postales no rentables

(145) El cierre de oficinas postales permite ahorrar costes de personal e infraestructura.

Por otra parte, dicho cierre puede ocasionar que los clientes dejen de utilizar los

servicios postales o que los utilicen menos. Se parte del supuesto de que se

perdería parte de la demanda de las oficinas cerradas y, el resto, se trasladaría a

otras oficinas cercanas. Las oficinas que cerrarían en el escenario contrafactual se

seleccionarían en función de su rentabilidad, teniendo en cuenta el porcentaje de

la demanda que se trasladaría a otras oficinas postales.

Exención del IVA

(146) En el escenario contrafactual, sin la OSU, los servicios OSU de Correos no

estarían exentos del IVA. Esto aumentaría el coste de sus servicios para los

clientes particulares y las personas jurídicas exentas del IVA, disminuyendo así su

demanda. Por otra parte, permitiría a Correos deducir el IVA de sus adquisiciones

de bienes y servicios.

Beneficios inmateriales

(147) Parte de la imagen de marca de Correos se debe al hecho de que es el proveedor

del servicio universal. Además, como proveedor del servicio universal, Correos

28

tiene derechos exclusivos en la distribución de sellos de correos. Por último, el

cierre de oficinas postales reduciría la cantidad de espacio publicitario a

disposición de Correos en el escenario contrafactual. Estos tres elementos

reducirían los ingresos de Correos.

(b) Cuantificación del escenario contrafactual

(148) Para el cálculo del CEN, hay que cuantificar los elementos anteriores. Influyen en

el CEN principalmente de dos maneras: en primer lugar, hay un efecto sobre la

demanda, con la correspondiente disminución de volumen e ingresos. En segundo

lugar, a partir del efecto de demanda y reducción de volumen total se calculan los

ajustes de costes en función del personal de reparto y la infraestructura necesarios

para prestar la demanda ajustada en las condiciones definidas en el escenario

contrafactual. No se tienen en cuenta los ajustes de costes de otras actividades que

el reparto (por ejemplo, clasificación y recogida).

(149) Dada la significativa reducción de la demanda, los costes se ajustan casi

exclusivamente a la baja. Hay dos excepciones: el reparto de paquetes y los

buzones de alcance. Como se señala en el considerando (144), Correos no

modifica sus condiciones de reparto en el escenario contrafactual. Así pues, se

reduce el coste evitado neto de la distribución por los costes necesarios para

mantener la frecuencia actual en el reparto de paquetes.

(150) La segunda excepción son los buzones de alcance. En el escenario de base, hay

rutas en las que el volumen que hay que entregar supera la capacidad de un

cartero y su vehículo (un carrito o una bicicleta). Las cartas en exceso se envían

directamente a buzones de alcance en esas rutas, en las que los carteros pueden

cargar sus carritos (u otros vehículos). Estos buzones los utilizan los carteros para

gestionar el volumen adicional en algunas rutas. En el escenario contrafactual,

aumentan los volúmenes por ruta y por día de reparto, como se explica en el

considerando (143). Serían necesarios buzones de alcance adicionales, con unos

costes anuales extra (2,1 millones EUR en 2018).

(151) Además de lo anterior, las autoridades españolas han tenido en cuenta un

beneficio razonable e incentivos de eficiencia para Correos, en consonancia con

los puntos (21) y (40) del Marco SIEG de 2012, respectivamente.

(152) El impacto de los diferentes componentes del escenario contrafactual se describe

a continuación. Cuando se utilizan números específicos, se aplican al año 2018, el

último ejercicio en el que el escenario de base se calcula con cifras reales.

Reducción de la frecuencia de reparto

(153) Las autoridades españolas consideran que, como consecuencia de la reducción de

los repartos, el plazo de entrega de las cartas sufriría retrasos de entre uno y tres

días en el escenario contrafactual en función de: i) el destino (un día de retraso

para el reparto fuera de la localidad o provincia; ii) la hora de recogida (un día de

retraso para cartas recogidas por la tarde); y iii) el día de recogida (un día de

retraso para cartas que no se pueden repartir al día siguiente porque no hay

reparto). Sobre esta base, las autoridades españolas estiman que el 23,3 % de las

cartas no sufriría retrasos, el 49,4 % de las cartas sufriría un retraso de un día, el

26,7 % sufriría un retraso de dos días y el 0,6 % restante sufriría un retraso de tres

días.

29

(154) Para estimar la respuesta de la demanda a los plazos de entrega, las autoridades

españolas se basaron en la encuesta de un experto independiente a 51 grandes

clientes de Correos (clientes que tienen un contrato con Correos) realizada en

febrero-marzo de 2019. Los grandes clientes representaban aproximadamente el

80 % de las cartas entregadas por Correos. Se preguntaba a los encuestados si

reducirían su demanda de servicios de Correos, y en qué medida, si hubiera un

retraso en el reparto de uno, dos o tres días. Según la encuesta, la reducción media

de la demanda de los grandes clientes por un retraso de uno, dos o tres días sería,

respectivamente, del 13,6 %, el 31,8 % y el 50,8 %. Esto da una media ponderada

de la reducción de la demanda («elasticidad de la demanda respecto de la

calidad») del 15,5 %, que se aplica a la totalidad del período.

(155) Para estimar la reducción de la demanda de los clientes más pequeños

(particulares o pequeñas y medianas empresas), las autoridades españolas hacen

un ajuste a la baja de la elasticidad estimada en la encuesta, alegando que estos

clientes, debido a que su volumen es menor, recurrirían menos a proveedores

alternativos. Las autoridades españolas aplican también un ajuste a la baja a las

cartas certificadas (el 5 % del volumen afectado por la reducción en la frecuencia

del reparto), alegando que la demanda de estas cartas depende más de la prueba

certificada de remisión que de la rapidez, por lo tanto, la demanda de este servicio

es significativamente menos sensible al plazo de entrega.

(156) La media ponderada total de la elasticidad de la demanda respecto de la calidad

en el caso de las cartas ordinarias, teniendo en cuenta el porcentaje anual de

volumen e ingresos para cada categoría de clientes, fue del 13,59 % en volumen y

del 11,90 % en ingresos para el año 2018, frente al 6,04 % y el 5,36 % en el caso

de las cartas certificadas, respectivamente, lo que da una pérdida total en volumen

en el conjunto de todas las categorías de envíos del 8,9 % y una pérdida de

ingresos de 79,4 millones EUR.

Cierre de oficinas postales

(157) Para poder prestar servicios postales en todo el territorio español, como exige la

OSU, Correos explota algunas oficinas postales no rentables. En el escenario

contrafactual, estas oficinas postales cerrarían, con lo que se conseguiría un

ahorro en costes de personal y de infraestructura. La rentabilidad de cada oficina

se evalúa a partir de datos reales de la contabilidad de Correos para el ejercicio

2010, incluida la imputación de todos los costes e ingresos correspondientes a

nivel de oficina.

(158) La demanda de una oficina de correos que cierre se trasladaría, en parte, a la

oficina más próxima, reduciendo la pérdida de demanda, pero compensando

parcialmente el ahorro en costes de personal, puesto que los envíos trasladados

necesitarían más carteros para su reparto de los que habrían necesitado. El

porcentaje de demanda trasladado a la oficina más próxima se estima en función

de la distancia a esa oficina, utilizando una función exponencial55. Según dicha

función, no se pierde demanda siempre y cuando la oficina postal más próxima se

55 La función es α = 0,75x, siendo α la desviación de la demanda y x la distancia a la oficina postal más

próxima expresada en kilómetros.

30

encuentre a 750 m de la oficina postal que cierra. Por el contrario, más allá de una

distancia de cinco kilómetros se perdería toda la demanda56.

(159) El resultado es que Correos cerraría 334 de las 2 274 oficinas que cuentan con

todos los servicios, esto es, el 14,7 %.Estos cierres no sufrirían cambios durante

todo el período.

Exención del IVA

(160) Las autoridades españolas aplican una reducción de la demanda a los clientes que

no pueden deducir el IVA que se les cobra: los particulares y las empresas

dedicadas a servicios financieros, educación, sanidad o seguros57. Para estos

clientes, el precio en el escenario contrafactual, tanto de las cartas ordinarias

como certificadas, aumenta por el tipo del IVA (18 % en 2011, 19 % en 2012 y

21 % para 2012-2020).

(161) Los clientes que no podían deducir el IVA representaban el [40-45] % del

volumen de Correos en 2018. El impacto del incremento de precios sobre el

volumen se calcula utilizando una función de elasticidad de la demanda constante,

que se utiliza habitualmente en economía58. La elasticidad-precio de la demanda

utilizada es de -1,1, basándose en las conclusiones de una serie de encuestas y

estudios realizados para los servicios postales en otros países. Según dichos

estudios y encuestas, se utiliza una elasticidad de - 0,5 para hacer un modelo de la

demanda de clientes particulares, considerando su respuesta a la demanda

considerablemente inferior.

(162) En 2018, el incremento del precio debido a la falta de exención del IVA resulta en

un descenso total en volumen en todas las categorías del 5,3 % o una pérdida total

de ingresos de 49,7 millones EUR

(163) Un efecto de la compensación de los servicios de la OSU de Correos no exentos

del IVA en el escenario contrafactual es que Correos puede deducir el IVA

soportado en las adquisiciones de bienes y servicios que actualmente no puede

deducirse. Las autoridades españolas calculan el importe de los costes del IVA

ahorrado de esta forma como la diferencia entre el IVA total soportado y el

importe del IVA deducido en el escenario de base. Como resultado, Correos

ahorraría [40-45] millones EUR en costes de IVA en 2018.

Beneficios inmateriales

(164) Por comparación con los operadores privados, las autoridades españolas han

estimado el valor de la imagen de marca de Correos en 218,4 millones EUR en

56 Aplicando la fórmula para una distancia de 5 kilómetros, el resultado sería una desviación de la demanda

del 0,755 = 23,7 %. Dado que la función exponencial es asintótica y técnicamente nunca daría un

resultado de pérdida de la demanda del 100 %, las autoridades españolas imponen una distancia

máxima de 5 kilómetros. 57 No están incluidas las entidades públicas y poderes adjudicadores ya que su contratación excluye la

inclusión del IVA como factor de adjudicación, de conformidad con la normativa de contratación

pública. 58 La función es Q2 = Q1 (P2/P1)-1.1, siendo Q2 = la cantidad demandada tras el incremento del precio, Q1

la cantidad demandada antes del incremento del precio, P2/P1 el incremento del precio, y -1,1 la

elasticidad-precio de la demanda. La pérdida de volumen es Q2 menos Q1, mientras que la pérdida de

ingresos asciende a la pérdida en volumen multiplicada por la cifra superior entre el precio unitario y

el coste unitario.

31

total. Según una investigación de mercado, las autoridades españolas consideran

que el 16,5 % del valor de esta imagen de marca, o sea, 36 millones EUR, se debe

específicamente a la OSU. A efectos del cálculo del CEN, las autoridades

españolas estiman unos ingresos anuales equivalentes de este valor total

multiplicándolo por la media ponderada del coste de capital de Correos (CMPC),

que es del 8,2 %. El incremento anual total de ingresos debido al valor de la

imagen de marca de Correos en relación con la OSU es, por tanto, de

218,4 millones EUR x 0,165 x 0,082 = 3,0 millones EUR.

(165) La ventaja de los derechos exclusivos en la distribución de sellos de correos se

calcula como la pérdida estimada de la cuota de mercado de Correos en este

segmento del mercado multiplicada por su margen de beneficios en este servicio.

Según las autoridades españolas, la pérdida de estos derechos exclusivos

ascendería a una pérdida neta de ingresos de 2,1 millones EUR al año.

(166) Correos no podría utilizar el espacio de las oficinas postales cerradas con fines

publicitarios. La pérdida de este beneficio se calcula como el número de oficinas

postales cerradas multiplicado por el precio de mercado que Correos tendría que

pagar por el espacio publicitario disponible en ubicaciones similares. El valor del

espacio publicitario es distinto de unas oficinas a otras en función de su

ubicación. En total, las autoridades españolas estiman que el valor de este espacio

publicitario para Correos asciende a 282 000 EUR al año.

Beneficio razonable

(167) Las autoridades españolas han añadido un beneficio razonable al cálculo del CEN

de Correos, en consonancia con el punto 21 del Marco SIEG de 2012. El

beneficio razonable se determina como el CMPC multiplicado por el cambio neto

en el capital empleado, incluidos activos fijos y capital circulante, al cambiar del

escenario de base al contrafactual (capital empleado en el escenario de base

menos el capital empleado en el escenario contrafactual). Puesto que esta

diferencia se limita a las oficinas no rentables que cierren, el cambio en el capital

empleado asciende al valor contable neto de estas oficinas.

(168) Las autoridades españolas han calculado que el beneficio razonable asciende a 3,6

millones EUR en 2018.

Incentivos de eficiencia

(169) En consonancia con el punto 40 del Marco SIEG de 2012, las autoridades

españolas han incorporado un factor de eficiencia en el cálculo del CEN. En

esencia, las autoridades españolas aplican un factor de eficiencia del 1,7 %,

reduciendo el CEN en ese importe cada año. En 2018, el factor de eficiencia

redujo el CEN en 1,6 millones EUR.

Neutralización de los descuentos excesivos

(170) Como señalan los denunciantes (véase la sección 4.2) y confirmó la CNMC59, en

el período 2011-2020 Correos concedió descuentos en los precios con pérdidas en

el reparto de cartas a clientes empresariales que realizan envíos masivos de

correo.

59 Informe STP/DTSP/179/16 de 30 de junio de 2016.

32

(171) Las autoridades españolas también han tenido en cuenta que, en algunos casos,

los descuentos concedidos por Correos han ocasionado que el reparto de cartas se

cobrara por debajo de su coste, afectando así al coste neto. Las autoridades

españolas han propuesto la siguiente corrección de este impacto.

(172) Para contrarrestar las pérdidas generadas por los descuentos de Correos, las

autoridades españolas han propuesto sustituir, en el escenario de base, los precios

de cualquier producto OSU que generara pérdidas para Correos por el coste

unitario asignado en su totalidad (que cubra tanto los costes variables como los

fijos), derivado de la contabilidad de Correos. El incremento de precio de estos

servicios o productos produce una reducción significativa de la demanda del 33,9

% en 2018, utilizando la función de elasticidad de la demanda constante y una

elasticidad-precio de la demanda de -1,1, como para la exención del IVA [véanse

los considerandos (160) - (163)]. Puesto que estos precios más elevados

compensan en gran parte la reducción del volumen, los ingresos en el escenario

de base ajustado disminuyen mucho menos que los costes, lo que reduce las

pérdidas y produce una rentabilidad más elevada en el escenario de base ajustado.

(173) Puesto que el CEN consiste en la diferencia entre la rentabilidad del escenario

contrafactual y el de base, el aumento de la rentabilidad del escenario de base

ajustado debido a la neutralización de los descuentos tiene como efecto, si las

demás condiciones no varían, disminuir considerablemente el CEN.

(174) Siguiendo el planteamiento anterior, las autoridades españolas han estimado que

los descuentos han incrementado las pérdidas de Correos en más de 75 millones

EUR anuales durante el período 2011-2020. Estas pérdidas ocasionadas por los

descuentos no rentables se sustraen del cálculo del CEN.

Resultados del cálculo del CEN

(175) El resultado del cálculo del CEN se muestra en el cuadro 5.

Cuadro 5 – Resultados CEN, 2011-2020 (miles EUR)

Año CEN

2011 170 434

2012 130 678

2013 145 591

2014 143 044

2015 144 291

2016 163 431

2017 128 720

2018 98 828

2019* 72 049

2020* 85 712

Total 1 282 761

* Estimaciones obtenidas aplicando los datos observados y las tendencias previstas a los

resultados de 2018

(c) Evaluación del método CEN aplicado por España

Fiabilidad de la metodología (hipótesis/cálculos)

33

(176) Las dos maneras en que el escenario contrafactual de Correos mejora la

rentabilidad por diseño son la reducción de la frecuencia del reparto y el cierre de

oficinas postales no rentables. Estos son factores típicos del cálculo del CEN

relativo a la compensación por la OSU, puesto que precisamente por la OSU los

operadores a los que se les ha encomendado tienen que efectuar el reparto en todo

el territorio del país —lo que exige una vasta infraestructura— y hacerlo cinco

días a la semana. Es habitual que estas dos imposiciones, que son las más

gravosas de la OSU, se relajen en el escenario contrafactual.

(177) En el escenario contrafactual, se supone que los precios de Correos son los

mismos que los precios corregidos del escenario de base [véase el considerando

(140)]. Esta hipótesis simplifica significativamente la cuantificación del escenario

contrafactual, a la vez que es conservadora, puesto que se puede suponer que

probablemente esta no sea la estrategia óptima de fijación de precios que Correos

podría considerar en el escenario contrafactual.

(178) Por otra parte, las autoridades españolas han cuantificado los efectos de la

exención del IVA y algunos beneficios inmateriales que Correos perdería en el

escenario contrafactual, para garantizar la exactitud del CEN.

(179) Se realizó una encuesta a una muestra de 51 grandes clientes para estimar la

reducción de la demanda que se produciría si se redujera la frecuencia del reparto

y los correspondientes retrasos en el reparto. La Comisión considera adecuado

que estos efectos sobre la demanda se hayan basado en las circunstancias

concretas de Correos y en sus principales clientes.

(180) Las reacciones a la demanda en respuesta a los aumentos de precio utilizados se

han estimado sobre la base de una función de elasticidad de la demanda constante.

Esta función se utiliza habitualmente en economía y se caracteriza por ser

especialmente sólida (es decir, fiable para ser aplicada a variaciones en los

precios pequeños o significativos). La Comisión considera adecuado utilizar la

función de la elasticidad de la demanda constante.

(181) La Comisión también considera que el cierre de oficinas postales se basa en

hipótesis razonables en cuanto a la traslación de la demanda, descritas en los

considerandos (157) - (159). Refiriéndose a su casuística, la Comisión considera

que el cierre del 14,7 % de las oficinas postales existentes en el escenario

contrafactual es bastante bajo y, por consiguiente, conservador.

(182) Tanto la reducción de la frecuencia del reparto, como el cierre de oficinas postales

y la ausencia de exención del IVA tienen el efecto de reducir el volumen. Como

se explica en el considerando (148), el modelo utilizado para el cálculo del CEN

incorpora el ahorro de costes para el cambio total en volumen en forma de

reducción de costes de personal. El modelo del impacto de los volúmenes

reducidos sobre la cantidad de trabajo para los trabajadores se plasmó en el

modelo hasta el detalle del número de horas necesarias para completar cada tarea

y el número de horas disponibles para cada cartero. El número de horas

empleadas en tareas específicas se basa en información real sacada de la

contabilidad de Correos.

(183) La Comisión tuvo pleno acceso al modelo, lo que muestra que el personal

disponible en el escenario contrafactual es suficiente para gestionar los volúmenes

restantes de cartas y paquetes. Por otra parte, solo se tuvo en cuenta el ahorro en

34

costes de personal para los carteros [véase el considerando (148)], aunque

también se reduciría el volumen en otros procesos, como la clasificación y

recogida de cartas. No cuantificar el ahorro de costes en estos procesos tiene

como consecuencia unos costes evitados menores y un CEN inferior, y, por tanto,

es un planteamiento conservador.

(184) La cuantificación de los beneficios inmateriales, descrita en los considerandos

(164) - (166), se basa en estudios y datos de mercado relevantes del sector. Los

denunciantes consideran que Correos, además, se ha beneficiado de algunos

derechos exclusivos e inmateriales no cuantificados (véase la sección 4.6). La

Comisión ha examinado cada uno de los supuestos derechos y considera que no

es necesario un ajuste adicional de los cálculos del CEN (véase la sección 6.6).

(185) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera, por tanto, que los resultados

de los cálculos del CEN son adecuados y en consonancia con su casuística.

Tratamiento de los descuentos

(186) Aunque, en principio, pueden concederse descuentos incluso para productos de la

OSU, según el artículo 12 de la Directiva Postal los precios se fijarán teniendo en

cuenta los costes, lo que no ocurre cuando se conceden descuentos con pérdida.

La Comisión también considera que la adecuada implementación del Marco SIEG

de 2012 exige que Correos solo reciba compensación en concepto de OSU por los

costes netos ocasionados por esta y no por los costes que puedan derivarse de su

propia política comercial. Por consiguiente, la Comisión consideró esencial que se

ajuste el CEN para garantizar que los descuentos concedidos por Correos no se

financien mediante la compensación por la OSU.

(187) La Comisión señala que los descuentos tienen un impacto especialmente

significativo en el CEN, reduciéndolo en más de 75 millones EUR al año.

(188) La Comisión considera que el planteamiento propuesto por las autoridades

españolas para neutralizar el impacto de los descuentos [véase el considerando

(172)] es satisfactorio. De hecho, la Comisión considera que estaría claramente en

consonancia con el artículo 12 de la Directiva Postal si Correos cobrase un precio

teniendo en cuenta los costes para todos los productos de la OSU.

Fiabilidad de los resultados

(189) La Comisión considera que la metodología utilizada por España y Correos es

sólida y se basa en parámetros fiables. En particular, señala que el beneficio de

explotación de Correos después de recibir la compensación se estima en el 0,7 %,

como se ilustra en el cuadro 6 en la sección 6.2, cifra que es muy razonable.

(190) Por otra parte, la Comisión señala que el CEN actual muestra una clara tendencia

a la baja. Esta tendencia es coherente con el hecho de que la actividad de

paquetería de Correos va en aumento, y utiliza cada vez más su capacidad

excedentaria en la OSU, como se ve en el gráfico siguiente.

Gráfico 2: CEN de Correos (2011-2020)

35

(191) Dado que el segmento de cartas sigue en declive y que Correos continuaría

desarrollando su actividad de paquetería tanto en el escenario de base como en el

contrafactual, hay cada vez menos motivos para reducir la infraestructura en ese

escenario contrafactual, puesto que los trabajadores pasan cada vez más de

repartir cartas a repartir paquetes (y, por tanto, son también necesarios en el

escenario contrafactual).

(192) Todos estos elementos expuestos anteriormente llevan a la Comisión a la

conclusión de que el método del CEN desarrollado por España y Correos es fiable

y pueden aceptarse sus resultados.

Conclusión

(193) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera que los cálculos del CEN

presentan una estimación fiable y conservadora de la carga para Correos por la

prestación de la OSU.

5.2.2.8. Incentivos de eficiencia

(194) Según el punto 39 del Marco SIEG de 2012: «Al diseñar el método de

compensación, los Estados miembros deben introducir incentivos para la

prestación eficiente del SIEG de un alto estándar, salvo que puedan justificar

debidamente que no sea factible u oportuno hacerlo».

(195) Como se explica en el Anexo del borrador del Plan de Prestación, según las

estimaciones de un experto independiente, basadas en las previsiones de Correos

en 2010, la productividad anual de Correos se habría incrementado un 1,7 %

durante el período notificado. Sobre esta base, su coste neto anual se reduce un

1,7 % cada año. Esto garantiza que se tenga en cuenta el incremento de la

eficiencia en la compensación concedida a Correos.

(196) Por consiguiente, la Comisión considera cumplida esta condición del Marco SIEG

de 2012.

0

20,000,000

40,000,000

60,000,000

80,000,000

100,000,000

120,000,000

140,000,000

160,000,000

180,000,000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Co

ste

evit

ado

net

o (

CEN

)

Año

36

5.2.2.9. Transparencia

(197) Según el punto 60 del Marco SIEG de 2012: «Para cada compensación por SIEG

incluido en el ámbito de la presente Comunicación, el Estado miembro afectado

debe publicar la siguiente información en Internet o mediante otro medio

adecuado:

a) los resultados de la consulta pública o de otros instrumentos adecuados

contemplados en el punto 14;

b) el contenido y la duración de las obligaciones de servicio público;

c) la empresa y, si procede, el territorio afectado;

d) los importes de la ayuda concedida a la empresa anualmente».

(198) El punto 60, letra a), del Marco SIEG de 2012 no es de aplicación, puesto que no

se ha realizado una consulta pública [véase el considerando (101)]. Las

autoridades españolas se han comprometido a publicar en el sitio web del

Ministerio de Fomento la información exigida por el punto 60, letras b), c) y d).

(199) Por consiguiente, la Comisión considera cumplidos los requisitos de transparencia

del Marco SIEG de 2012.

5.2.2.10. Requisitos adicionales que pueden ser necesarios para

garantizar que el desarrollo de los intercambios no quede

afectado de forma contraria al interés de la Unión

(200) El punto 52 del Marco SIEG de 2012 establece que, aun cuando se cumplan los

requisitos del Marco, «en algunas circunstancias excepcionales, queden sin

resolver falseamientos graves de la competencia en el mercado interior y la

ayuda afecte a los intercambios en forma tal que sea contraria al interés de la

Unión.».

(201) En tales circunstancias excepcionales, la Comisión puede exigir condiciones

adicionales o pedir compromisos adicionales al Estado miembro en cuestión para

paliar falseamientos graves de la competencia, como establece el punto 53 del

Marco SIEG de 2012.

(202) El punto 54 del Marco SIEG de 2012 dice, además, lo siguiente: «Solo en

circunstancias excepcionales se espera que se produzcan falseamientos de la

competencia tan graves que sean contrarios a los intereses de la Unión. La

Comisión concentrará su atención en aquellos falseamientos en los que la ayuda

tenga efectos adversos significativos en otros Estados miembros y para el

funcionamiento del mercado interior, por ejemplo, porque nieguen a empresas en

sectores importantes de la economía la posibilidad de alcanzar la escala de

operaciones necesaria para funcionar de manera eficiente.»

(203) La Comisión recuerda que los requisitos adicionales solo se contemplan en

circunstancias excepcionales de graves falseamiento de la competencia que

queden sin resolver por los demás requisitos del Marco SIEG de 2012. En

particular, la Comisión restringe su atención a aquellos falseamientos en los que

37

la ayuda tenga efectos adversos significativos en otros Estados miembros y para

el funcionamiento del mercado interior.

(204) En el presente asunto, la Comisión señala que no es probable que la

compensación por la OSU notificada falsee la competencia hasta el punto de que

sean necesarios requisitos adicionales.

5.2.2.11. Conclusión

(205) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que se cumplen los criterios

del Marco SIEG de 2012.

5.3. Conclusión

(206) Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión concluye que la compensación

por servicio público a Correos durante el período 2011-2020 constituye ayuda

estatal ilegal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, que es compatible, no

obstante, con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE.

6. EVALUACIÓN DE LA DENUNCIA DE UNO Y ASEMPRE

6.1. Inexistencia de una base jurídica para la compensación por la OSU

(207) La OSU fue encomendada a Correos hasta 2025 por la Ley Postal de 2010 [véase

el considerando (23)], lo que constituye la base jurídica para los pagos recibidos

(véase la sección 5.2.2.2). Por otra parte, se ha elaborado y presentado a la

Comisión el borrador de Plan de Prestación y, sobre esta base, la Comisión ha

comprobado que no existe compensación excesiva [véase la sección 5.2.2.7].

(208) Por consiguiente, la Comisión considera infundada esta alegación.

6.2. Concesión de descuentos que no se ajustan al mercado y metodología del

CEN

(209) La Comisión considera que los denunciantes tienen razón al afirmar que los

descuentos aplicados por Correos pueden tener un impacto en el incremento del

CEN. Sin embargo, como se describe pormenorizadamente en la sección 5.2.2.7,

este impacto ha sido plenamente tenido en cuenta en la evaluación de la

Comisión.

(210) Ahora bien, los denunciantes se equivocan al afirmar que Correos ha recibido una

compensación de 194 millones EUR al año durante el período 2011-2020 [véase

el considerando (51)]. En realidad, Correos ha recibido pagos por un importe

medio de 135,5 millones EUR anuales, y no de 194 millones (véase el cuadro 1).

Según las autoridades españolas, los denunciantes han contabilizado

erróneamente créditos por valor de 318,1 millones EUR imputados en los

Presupuestos Generales del Estado de 2013 destinados al pago de la

compensación pendiente para 2008-2010.

(211) Por otra parte, según las cifras de la contabilidad de Correos (véase el cuadro 3),

se alcanzaría una rentabilidad sobre las ventas media, incluida la compensación

38

CEN, de solo el 0,7 %60 durante el período notificado. Esto se ilustra en el cuadro

siguiente.

Cuadro 6: Rentabilidad sobre las ventas de los servicios OSU de Correos

(importes en miles EUR)

Año

Ingresos de explotación

(A)

Costes de explotación

(B) CEN (C)

Rentabilidad sobre las ventas (D =

(A-B+C)/A)

2011 1 515 100 1 576 300 170 434 7,2 %

2012 1 327 700 1 334 900 130 678 9,3 %

2013 1 235 700 1 393 000 145 591 -0,9 %

2014 1 215 400 1 369 900 143 044 -0,9 %

2015 1 150 300 1 298 300 144 291 -0,3 %

2016 1 057 700 1 207 600 163 431 1,3 %

2017 1 041 100 1 205 700 128 720 -3,4 %

2018 1 094 200 1 181 500 98 828 1,1 %

2019 1 083 600 1 230 000 72 049 -6,9 %

2020 1 045 800 1 166 300 85 712 -3,3 %

TOTAL 11 766 600 12 963 500 1 282 778 0,7 %

(212) Correos habría requerido una compensación media anual de 184 millones EUR

para obtener una rentabilidad sobre las ventas en los servicios de la OSU del

5,5 % durante el período 2011-2020. Una rentabilidad sobre las ventas del 3,6 %,

umbral inferior considerado para los servicios de la OSU por los denunciantes

[véase el considerando (51)], habría requerido una compensación media anual de

162 millones EUR. Ambas cifras son significativamente más elevadas que el

CEN.

(213) La Comisión considera que se ha abordado plenamente el supuesto uso de

descuentos que no se ajustan al mercado y su impacto en el CEN y, por

consiguiente, que esta alegación es infundada.

6.3. Exención indebida del IVA

(214) Según el artículo 12 de la Directiva Postal, «cuando los proveedores de servicio

universal apliquen tarifas especiales, por ejemplo a los servicios a las empresas,

a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios

usuarios, deberán respetar los principios de transparencia y no discriminación

por lo que se refiere a las tarifas y las condiciones asociadas».

(215) Las autoridades españolas han explicado que los descuentos de Correos se

calculan sobre la base del volumen depositado por cada usuario, teniendo en

cuenta el ahorro de costes que se produce a partir de la generación de economías

de escala. El importe final del descuento se ajusta en función de los ahorros de

costes o costes adicionales que supongan las condiciones específicas de admisión,

clasificación, transporte o distribución.

(216) La Comisión considera que los descuentos de Correos se han determinado según

los principios de transparencia y no discriminación y que, por lo tanto, cumplen el

60 Esta rentabilidad sería incluso inferior si se sacaran del ámbito de la OSU las notificaciones

administrativas [véase el considerando (247)]

39

artículo 12 de la Directiva Postal. Por consiguiente, no procede cuestionar la

naturaleza de los servicios correspondientes como servicios de la OSU.

(217) Las autoridades españolas también han explicado que la exención del IVA se

somete a supervisión permanente de las autoridades tributarias nacionales sin

quedar al criterio o arbitrio del proveedor designado (en este caso, Correos). A

este respecto, las autoridades españolas remiten a la conclusión de las autoridades

tributarias españolas, que, en el marco de una consulta vinculante en 201461,

consideraron que la práctica de descuentos no afecta a la exención del IVA,

siempre que dichos descuentos estén predeterminados y se apliquen de forma no

discriminatoria. Según las autoridades españolas, esta conclusión era acorde con

la jurisprudencia de la Unión en la materia62.

(218) Por otra parte, la CNMC consideró que los servicios con descuento están

incluidos en la OSU. La CNMC era competente para concluir que los precios de

estos servicios no se adaptaban a sus costes, como exige el artículo 34 de la Ley

Postal de 2010 para la OSU, precisamente porque estaban incluidos en la OSU. El

Tribunal Supremo confirmó que la CNMC era competente al respecto63.

(219) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera que Correos ha aplicado la

exención del IVA solo a verdaderos servicios de la OSU y que, por consiguiente,

esta alegación es infundada.

6.4. Imputación errónea de costes y subvención cruzada de servicios

comerciales

(220) Como se ha descrito pormenorizadamente en la sección 5.2.2.4, la Comisión

considera que la contabilidad de Correos está en consonancia con la Directiva de

Transparencia y permite una imputación adecuada de los costes entre los servicios

incluidos y no incluidos en la OSU.

(221) No obstante, es cierto que, en algunos casos, los descuentos concedidos por

Correos han ocasionado precios por debajo de los costes. Este impacto se ha

tenido plenamente en cuenta en el cálculo del CEN, garantizando que se evite una

compensación excesiva (véase la sección 5.2.2.7). La ausencia de compensación

excesiva garantiza la ausencia de subvención cruzada.

(222) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera infundada esta alegación.

6.5. Infracción de la legislación nacional de contratación pública

(223) Como se explica en la sección 5.2, la Comisión evalúa la compatibilidad de la

medida notificada con el artículo 106, apartado 2, del TFUE, como establecen la

Decisión SIEG de 2012 y el Marco SIEG de 2012. La supuesta infracción de la

61 Consulta vinculante V 1164-13 de 8 de abril de 2014, cuyas conclusiones se incluyeron en un informe de

la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda de España, publicada en la web oficial

https://petete.minhafp.gob.es/consultas/. 62 Las autoridades españolas remiten a las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de mayo de 1993,

Libertel, Corbeau, C-320/91, EU:C:1993:198, y de 23 de abril de 2009, TNT Post UK, C-357/07,

EU:C:2009:248. 63 Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Sentencia núm. 1812/2018

de fecha 19 de diciembre de 2018, publicada por la CNMC el 18 de marzo de 2019.

40

legislación nacional no compete a las normas sobre ayudas estatales y tendría que

establecerla un órgano jurisdiccional nacional. La Comisión no tiene

conocimiento de ninguna sentencia relevante al respecto y los denunciantes

tampoco la han presentado.

(224) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera infundada esta alegación.

6.6. Derechos exclusivos e inmateriales no cuantificados

6.6.1. El derecho a la veracidad y al acceso preferente al dominio público

(225) En primer lugar, el derecho a la veracidad [derecho i)] se refiere a una cuestión de

contratación pública y, por tanto, está fuera del ámbito de la presente Decisión

sobre ayudas estatales.

(226) En segundo lugar, en la medida en que Correos se beneficia del derecho a la

veracidad y al acceso preferente al dominio público [derecho v)], esto solo podría

tener un impacto en el CEN si se pudiera demostrar que: a) Correos pudo

beneficiarse de una ventaja (por ejemplo, un contrato público ventajoso); b) la

ventaja se consiguió específica y únicamente debido a la OSU; y c) Correos

continúa beneficiándose de la ventaja en el escenario contrafactual. La tercera

condición es necesaria porque, si la supuesta ayuda se pierde en el escenario

contrafactual (es decir, porque determinado activo que Correos pudo adquirir en

condiciones favorables se considera que no forma parte de su infraestructura), el

supuesto beneficio se contabiliza de todas formas en los cálculos del CEN.

(227) Por consiguiente, los derechos anteriores solo llevarían a una sobrevaloración del

CEN en circunstancias muy específicas. Los denunciantes no han señalado la

existencia de ninguna medida individual (por ejemplo, casos de acceso favorable

al dominio público) y menos aún las condiciones en las que se concedieron dichas

medidas. Por consiguiente, no procede deducir ninguna cantidad de la

compensación.

6.6.2. El derecho a la transferencia de titularidad de todos los elementos

que comprenden la red postal pública

(228) La Comisión señala que los denunciantes no han fundamentado esta alegación. En

cualquier caso, Correos se convirtió en sociedad anónima en 2001 [véase el

considerando (10)]. Según el artículo 17, apartado 3, del Reglamento (UE)

2015/1589 del Consejo64, la ayuda cuyo plazo de prescripción de 10 años ha

expirado se considerará ayuda existente.

(229) Puesto que cualquier transferencia de activos se habría producido en 2001, aun

cuando esta transferencia de activos constituyera ayuda estatal, sería, por lo tanto,

ayuda existente.

64 Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas

detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO

L 248 de 24.9.2015, p. 9).

41

6.6.3. El derecho de ser el único proveedor de la OSU, el derecho al uso de

los espacios dedicados a la prestación de servicios OSU y el acceso

a datos personales de los clientes

(230) El «derecho inmaterial» de ser el único proveedor de la OSU [derechos iii) y iv)],

el derecho al uso de los espacios dedicados a la prestación de servicios OSU

[derecho vi)], y el derecho de acceso a datos personales de los clientes [derecho

viii)] son inherentes a la atribución de la OSU, cuya compatibilidad (incluido por

lo que se refiere a la compensación que se puede conceder) se evalúa en la

sección 5.2.2.

6.6.4. El derecho a la imagen de marca «Correos»

(231) El derecho inmaterial relacionado con la imagen de marca «Correos» [derecho

vii)] se tiene en cuenta en el CEN (véase la sección 5.2.2.7).

6.6.5. Conclusión

(232) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera infundada esta alegación.

6.7. Cotizaciones a la seguridad social de los funcionarios de Correos

(233) En su Decisión de incoación de 2016, la Comisión señaló dos medidas de ayuda

relacionadas con el régimen de cotización a la seguridad social. La primera se

refiere a un régimen de pensiones específico para los funcionarios de Correos. La

segunda se refiere a otras prestaciones sociales para los funcionarios de Correos.

(234) Como concluyó en la sección 3.5 de la Decisión de incoación de 2016, la

Comisión considera que el régimen de pensiones aplicable a los funcionarios de

Correos constituye ayuda existente. La Comisión inició el procedimiento de

cooperación con España por carta de 12 de septiembre de 2017 (asunto

SA.48100). Este procedimiento está en curso y las autoridades españolas han

contraído compromisos específicos al respecto [véase el considerando (43)].

(235) Como concluyó en la sección 3.6 de la Decisión de incoación de 2016, la

Comisión considera que el régimen específico en lo que respecta a las

prestaciones sociales no constituye ayuda estatal.

(236) Por consiguiente, la Comisión considera que, por lo que se refiere a las

cotizaciones a la seguridad social, esta alegación es infundada, mientras que, en lo

referente al régimen de pensiones, los compromisos ofrecidos por las autoridades

españolas responderían a esta alegación.

6.8. Exenciones fiscales concedidas a Correos

(237) Contrariamente a lo que afirman los denunciantes, la Comisión sí investigó las

exenciones fiscales concedidas a Correos, tanto en la Decisión de incoación de

201665 como en la Decisión final de 201866.

(238) En particular, la Comisión evaluó lo siguiente:

65 Decisión de incoación de 2016, considerandos (28)-(38) y (134)-(169). 66 Decisión final de 2018, considerandos (34)-(44), (270)-(317), (338), (342) y (347).

42

el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)67, en concreto, las devoluciones

de este impuesto practicadas por determinadas Administraciones locales y

órganos jurisdiccionales nacionales; y

el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE)68 (exención concedida

a Correos por España).

(239) En la sección 7.2 de su Decisión final de 2018, la Comisión concluyó que tanto la

exención del IBI como la del IAE constituían ayuda estatal incompatible y, desde

2018, las autoridades españolas han recuperado los importes de ayuda

incompatible y han adoptado todas las medidas necesarias para suprimir las

citadas exenciones fiscales.

(240) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera que esta alegación queda sin

objeto.

6.9. Compensación por las campañas electorales

(241) Las autoridades españolas han reiterado su parecer de que la mayoría de las

actividades desarrolladas por Correos en relación con los procedimientos

electorales forman parte de las funciones esenciales del Estado, sin que tales

actividades puedan considerarse de naturaleza económica ni su financiación

suponga una ayuda estatal69.

(242) Como concluyó en la sección 7.4 de su Decisión final de 2018, la Comisión

considera que la compensación concedida a Correos por servicios prestados

relacionados con campañas electorales solo constituye ayuda estatal en la medida

en que se refiere al tratamiento de material electoral enviado por los candidatos.

Por carta de 10 de octubre de 2018, la Comisión inició el procedimiento de

cooperación con España.70. Este procedimiento está en curso y las autoridades

españolas han contraído compromisos específicos al respecto [véase el

considerando (44)].

(243) Por consiguiente, la Comisión considera que los compromisos ofrecidos por las

autoridades españolas son suficientes para responder a esta alegación.

6.10. Supuesta compensación excesiva derivada de la supuesta clasificación

indebida de los servicios de notificación administrativa como servicios de

la OSU

(244) Como se ha explicado anteriormente, la Comisión no encuentra un error

manifiesto en considerar que los servicios de notificación administrativa forman

parte de la OSU [véanse los considerandos (99)-(100)].

67 Impuesto municipal directo objetivo sobre el valor de los bienes inmuebles. A raíz de la solicitud de

Correos de exención del IBI, varias Administraciones y órganos jurisdiccionales locales fallaron a

favor de Correos y le concedieron la devolución del impuesto. 68 Tributo que recae sobre el ejercicio de una actividad económica y está vinculado a la prestación del

servicio postal universal. Correos gozaba de una exención parcial del IAE, ya que solo pagaba el 50 %

de la cuota tributaria normal. 69 Véase el considerando (326) de la Decisión final de 2018. 70 Asunto SA.52060 - Medida de ayuda existente por la distribución de material electoral en favor de

Correos (2018/E).

43

(245) También cabe señalar que la compensación concedida a Correos se basa en el

CEN, que compara la situación de la totalidad de la compañía con la obligación y

sin ella, y no en la imputación de costes, como se describe en la sección 5.2.2.7.

Por tanto, una modificación de la imputación de costes de un servicio dado (por

ejemplo, si las notificaciones administrativas se sacaran del mandato de la OSU)

no tendría ningún impacto en el cálculo del coste neto utilizando la metodología

del CEN. Lo importante según la metodología del CEN es únicamente saber

cómo se vería afectado el servicio en el escenario contrafactual con respecto al

escenario de base.

(246) En el modelo presentado por las autoridades españolas, Correos presta servicios

de notificación administrativa tanto en el escenario de base como en el

contrafactual (lo que es coherente con el hecho de que se supone que estos

servicios son rentables – véase el cuadro 4). Los servicios de notificación

experimentan un descenso de la demanda en el escenario contrafactual debido a la

reducción de la frecuencia del reparto [véase el considerando (155)], lo que

reduce su rentabilidad en el escenario contrafactual. Estas consideraciones son

completamente independientes de que estos servicios se clasifiquen o no como

parte de la OSU, al igual que lo es el resultado del CEN. La alegación de que una

posible clasificación errónea de los servicios de notificación podría dar lugar a

una compensación excesiva es, por consiguiente, totalmente infundada.

(247) Por último, la Comisión señala que, incluso si la compensación se basara en el

método de imputación de costes (que no es el método recomendado por el Marco

SIEG [véase el considerando (134)], que en realidad exige considerar únicamente

la contabilidad de la OSU a la hora de conceder una compensación), eliminar los

servicios de notificación administrativa de esta contabilidad de la OSU, lo único

que haría es incrementar las pérdidas netas derivadas de la OSU, puesto que estos

servicios de notificación se supone que son rentables. Esto, a su vez, aumentaría

el importe de la compensación que se puede conceder y, por tanto, el hecho de

que los servicios de notificación administrativa no se hayan eliminado de la

contabilidad de la OSU tampoco habría producido una compensación excesiva

según ese método.

(248) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considera infundada esta alegación.

7. CONCLUSIÓN

La Comisión lamenta que España llevara a efecto la compensación concedida a Correos

por la prestación de la OSU durante el período 2011-2020, infringiendo el artículo 108,

apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

No obstante, sobre la base de la evaluación anterior, ha decidido no formular objeciones

a la ayuda al entender que es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo

106, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Además, la Comisión ha decidido que:

(i) la supuesta exención indebida del IVA no constituye ayuda

estatal;

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(ii) las supuestas imputación errónea de costes y subvención cruzada

de servicios comerciales no constituyen ayuda estatal;

(iii) la supuesta infracción de la legislación nacional de contratación

pública no constituye ayuda estatal.

Atentamente,

Por la Comisión

Margrethe VESTAGER

Vicepresidenta ejecutiva