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CASO DE ESTUDIO: PROYECTO EDUCATIVO EN HAITÍ

1. Antecedentes

1.1. El 12 de enero de 2010, un terremoto de una magnitud de 7,3 grados sacudió Haití:

murieron aproximadamente 222.750 personas, 1,2 millones quedaron sin hogar y

500.000 fueron desplazadas. En los departamentos más dañados, gran parte de la

infraestructura quedó destruida, lo cual produjo un intenso éxodo a Puerto Príncipe y

ejerció gran presión sobre una red de servicios sociales que ya se encontraba

debilitada.

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1.2. Incluso antes del terremoto, Haití empezaba a recuperarse de una serie de huracanes

y otros impactos externos que afectaron al país en 2008 y pusieron a prueba a un

sector educativo de recursos escasos y bajo rendimiento, caracterizado por un acceso

limitado y calidad deficiente, y un Ministerio de Educación y Capacitación Profesional

(MENFP, por sus siglas en Francés) institucionalmente débil e incapaz de regular y

supervisar el sector.

1.3. El terremoto también exacerbó los desafíos que planteaban las circunstancias

descritas líneas arriba. Aproximadamente el 50 por ciento de las escuelas fueron

destruidas, y se calcula que los daños y la destrucción del sector educativo asciende a

US$ 478,9 millones.

1.4. En agosto de 2010, un programa para reorganizar el sector educativo sentó las bases

para lograr un sistema educativo para todos los niños, bien administrado, sin

matrículas escolares, financiado públicamente y dedicado a brindar servicios

educativos de calidad, además de un conjunto de servicios sociales, durante un

periodo de cinco años. El costo aproximado es de US$ 4,3 mil millones. Se prevé que

un nuevo modelo escolar consolide las etapas preescolar, primaria e intermedia (de

1º a 9º grado) en una sola escuela, en vez de tener tres (preescolar, escuela primaria

[de 1º a 6º grado] y escuela intermedia [de 7º a 9º grado]).

2. El plan educativo del gobierno

2.1. Este proyecto de US$ 30 millones es el primer paso para responder a las necesidades

de corto plazo para la reconfiguración del sistema educativo y sienta las bases para el

apoyo a largo plazo a la reforma educativa en Haití.

2.2. El proyecto comenzó el 3 de enero de 2011 y se planificó una duración de dos años.

2.3. La meta final de este proyecto es mejorar el suministro y la calidad de los servicios

educativos en el nivel preescolar y primario en 30 escuelas.

2.4. Los objetivos de este proyecto son: (i) suministrar infraestructura de calidad, (ii)

mejorar la calidad de toda la educación y abastecer útiles escolares, y (iii)

implementar una campaña efectiva de apoyo y aceptación del proyecto.

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2.5. Los costos del proyecto son los siguientes:

Tabla de costos (en US$)

Categorías Financiamiento %

1. Provisión de infraestructura de calidad 23.750.000 79%

1.1. 30 escuelas construidas 18.450.000 62%

1.2. 30 escuelas equipadas 4.850.000 16%

1.3. 30 escuelas con contrato de mantenimiento 450.000 1%

2. Mejora de la calidad de la educación 2.750.000 9%

2.1. 300 profesores capacitados 1.000.000 3%

2.2. 9.000 paquetes escolares producidos y entregados 1.750.000 6%

3. Apoyo y aceptación del proyecto 1.500.000 5%

3.1. Campaña de comunicación diseñada 450.000 1%

3.2. Campaña de comunicación difundida 1.050.000 4%

4. Gestión exitosa del proyecto 2.000.000 7%

4.1. Proyecto completado 1.380.000 5%

4.2. Evaluaciones completadas 310.000 1%

4.3. Auditorías internas y externas completadas 310.000 1%

Total 30.000.000 100%

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3. Marco lógico

Resumen narrativo Indicadores Medios de verificación Supuestos

Meta final (impacto)

• Mejorar el suministro y la calidad de

los servicios educativos en el nivel

preescolar y primario de las escuelas

• 80% de los estudiantes pasa las pruebas finales con

una nota de 70 puntos sobre 100

• Registros de estudiantes

• Notas de graduación

comparadas con otros años

Objetivo 1

Provisión de infraestructura de educación

de calidad

• 30 nuevas escuelas en operación que cumplen con los

códigos de construcción y directrices de diseño

• Informes semestrales de

consultores de supervisión

y de las unidades de control

Hay una revisión permanente

de las políticas que hay que

implementar para mejorar la

calidad de la educación básica

Resultados

• 30 escuelas construidas

• 30 escuelas con equipamiento instalado

• 30 escuelas con contratos de

mantenimiento

• 30 escuelas construidas, equipadas y con contratos de

mantenimiento

• Informe del asesor o

ingeniero externo

Los equipos y mobiliario son

asignados a las aulas

correspondientes y se dan las

recomendaciones para el uso

adecuado por parte de los

docentes y alumnos

Objetivo 2

Mejora de la calidad de la educación en

las 30 escuelas

• 300 maestros capacitados imparten nuevos

conocimientos en el salón de clases con nuevo

material educativo

• Informes semestrales de

consultores de supervisión

y de las unidades de control

Hay coherencia entre los

diferentes contenidos

curriculares de la educación

básica

Resultados

• 300 maestros capacitados

• Paquetes escolares para maestros,

producidos y entregados

• Paquetes escolares para estudiantes,

producidos y entregados

• 90% de los docentes asiste, participa activamente en

los talleres

• 80% de los docentes aprueba con suficiencia los

exámenes de evaluación docente

• 90% de los docentes aplica los paquetes escolares

adecuadamente en su desempeño pedagógico

• 100% de los estudiantes registrados recibe y usa los

paquetes escolares

• Guías de observación de

medición del desempeño

docente en aula

• Estadística educativa e

informes de especialistas y

docentes

Los docentes participan

activamente en la asistencia

técnica

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Objetivo 3

• Implementación de una campaña

efectiva de apoyo y aceptación del

proyecto

• Aceptación positiva del proyecto

• La población meta entiende los objetivos del proyecto

• Encuestas a la población

meta Hay coherencia entre los

diferentes contenidos de

comunicación

Resultados

• 5000 minutos de spots en 15

radioemisoras

• 200 spots de televisión en cuatro

canales

• 80% de la población meta ha escuchado los mensajes

en las diferentes radios

• 40% de la población ha visto los spots en los canales

de televisión

• Encuestas a personas que

tienen y usan radio

• Encuestas a personas que

tienen y usan televisor

Las personas de la población

meta tiene tiempo para

escuchar los spots de

comunicación

Matriz de resultados

Meta del proyecto Mejorar el suministro y la calidad de los servicios educativos en el nivel preescolar y primario de las escuelas

Componente Base S 1 S 2 S 3 S 4 Meta

Objetivo 1: Provisión de infraestructura de calidad

Resultados

30 escuelas construidas 0 5 15 10 0 30

30 escuelas equipadas 0 5 5 10 10 30

30 escuelas con contratos de mantenimiento 0 5 5 10 10 30

Objetivo 2: Mejora de la calidad de la educación

Resultados

300 maestros capacitados 0 50 50 100 100 300

300 paquetes escolares para maestros, producidos y entregados 0 50 50 100 100 300

9000 paquetes escolares para estudiantes, producidos y entregados 0 1000 2000 3000 3000 9000

Objetivo 3: Implementación de una campaña de apoyo

Resultados

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200 spots de televisión en cuatro canales 0 50 50 50 50 200

5000 minutos de spots en 15 radioemisoras 0 1000 1000 1000 2000 5000

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1 Gestión del proyecto

1.1 Junta directiva del proyecto. El directorio de supervisión del proyecto está compuesto por el

director técnico del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), quien desempeña la función

de presidente del directorio, un director comisionado del Ministerio de Educación (ME), un

director comisionado del Ministerio de Obras Públicas (MOP), un delegado del Fondo de

Asistencia Económica y Social (FAES), un representante de la Asociación de Maestros

Acreditados y un delegado de la sociedad civil en representación de los padres y alumnos.

1.2 El gerente del proyecto fue elegido antes del comienzo del proyecto e iniciará su trabajo el día

1o de enero de 2011.

1.3 Ejecución del proyecto. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ejecutará el programa

a través de FAES.

1.4 En el futuro, la unidad ejecutora estará compuesta por el gerente del proyecto, bajo la

supervisión del director técnico del MEF, con tres especialistas que administrarán, cada uno,

los componentes del 1 al 3. El personal adicional incluirá un especialista financiero-contable,

un especialista en adquisiciones, un especialista responsable del control y la evaluación y un

técnico en informática.

1.5 Debido al proceso de contratación y estructuración interna, se presume que la unidad no

estará operativa durante los primeros dos meses del inicio de proyecto.

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Cronograma e hitos del proyecto

1 Objetivo 1: Provisión de infraestructura de calidad

1.1 Construcción. Se infiere que los contratistas seleccionados pueden construir las 30

escuelas dentro del cronograma planificado.

• La construcción se concederá a través de una licitación internacional, un proceso que,

se anticipa, necesitará dos meses hasta la firma del contrato.

• Al igual que en la mayoría de los procesos de adquisiciones, en este caso, el sector de

mitigación de riesgos sugirió prever un mes de tiempo muerto entre la firma del

contrato y el inicio de su ejecución.

• Se estima que los servicios de supervisión de la construcción y la revisión estructural

tomarán tres meses hasta la firma del contrato.

1.2 Equipo y trabajo externo. El diseño de los jardines y la instalación de los equipos en las

áreas de juegos infantiles deben realizarse una vez finalizada la construcción de las

escuelas. La duración de cada tarea es de 50 días.

1.3 Equipo escolar. Una vez que la construcción haya finalizado, las escuelas se equiparán con

mobiliario, computadoras, cocina y biblioteca.

• Se prevé que la fabricación de todo el equipo necesitará 100 días desde la firma del

contrato y que todos los equipos serán de origen extranjero.

• El contrato de mantenimiento deberá empezar una vez que se hayan adquirido e

instalado los equipos.

1.4 Mantenimiento escolar. Todos los directores de escuela recibirán capacitación en

mantenimiento (una semana de duración) antes de la apertura de las escuelas; para ello,

utilizarán el manual y las instalaciones disponibles de FAES.

LECTURA ADICIONAL

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2 Objetivo 2. Mejora de la calidad de la educación

2.1 Paquetes escolares. Se propone utilizar el Programa Nacional de Alimentación Escolar para

el empaque y distribución de los paquetes escolares. El precio de la distribución ya está

incluido en los costos de los paquetes escolares. FAES ya cuenta con un acuerdo

contractual con el Programa Nacional de Cantinas Escolares (PNCS).

2.2 El diseño y desarrollo de todos los materiales para los paquetes de los estudiantes y los

maestros se realizará en secuencia para lograr un mejor control de calidad. Se contratará

una imprenta extranjera para que imprima todo el material.

2.3 Se asume que la impresión de cada elemento tomará un máximo de 50 días desde la firma

del contrato.

2.4 Desarrollo profesional. Se brindará capacitación a los 300 profesores de las 30 nuevas

escuelas. Se asume que la capacitación durará 100 días y se llevará a cabo durante las 4

semanas previas al inicio del año escolar.

3 Objetivo 3. Apoyo y aceptación del proyecto

3.1 El objetivo se concentra en desarrollar una campaña de comunicación para lograr el apoyo

y aceptación del proyecto. La campaña empezará en agosto de 2011 y durará hasta

febrero de 2013. Ya se ha firmado un memorándum de entendimiento (MoU, por sus

siglas en inglés) con el MENFP.

3.2 La campaña será difundida usando los medios más populares de comunicación del país, el

objetivo es conseguir el apoyo y aceptación del proyecto y demostrar que, poco a poco, las

actividades escolares volverán a la normalidad.

4 Objetivo 4. Gestión del proyecto

4.1 Ejecución del proyecto. Recordatorio: después de que empiece el proyecto oficial, se

necesitarán 2 meses para que se constituya la unidad de ejecución.

4.2 Evaluación intermedia y final. Se necesitará aproximadamente un mes para cada una; el

proceso de adquisición hasta la firma del contrato necesita 2 meses.

4.3 Auditorías anuales del proyecto. FAES tendrá la responsabilidad de contratar a un auditor

externo que cumpla con los requisitos del financiador para realizar dos auditorías anuales

que se presentarán dentro de los 60 días posteriores al final de cada año calendario.

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Costos del proyecto

1 Objetivo 1: Provisión de infraestructura de calidad (US$ 23,75 millones)

1.1 Construcción. La construcción de las escuelas representa un costo de US$ 15.000.000. Los

pagos se realizarán bajo las mismas condiciones al inicio y al final de la celebración del

contrato. Se considera contratar una empresa de arquitectura, una de construcción y otra

de supervisión.

1.2 El proyecto contabilizará el avance de las obras en porcentajes para calcular tanto los

pagos al contratista como el valor ganado.

1.3 Equipo y trabajo externo. El diseño y construcción de jardines costará US$ 900.000 para las

30 escuelas, y el equipo para el área de juegos infantiles costará otros US$ 900.000 para

las mismas30 escuelas.

1.4 Equipo y muebles. Monto total US$ 4,85 millones. A continuación se muestran los costos

estimados:

Mobiliario escolar US$ 30.000 por escuela

Equipo eléctrico US$ 20.000 por escuela

Mobiliario para la biblioteca US$ 20.000 por escuela

Computadoras US$ 30.000 por escuela

1.5 Mantenimiento escolar. El mantenimiento por escuela está estimado en US$ 15.000 por

año.

2 Objetivo 2. Mejora de la calidad de la educación (US$ 2,75 millones)

2.1 Paquetes escolares para niños. El diseño, desarrollo e impresión de los paquetes escolares

para niños se estima en US$ 66,67 cada uno. Los paquetes también incluirán los útiles

escolares.

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2.2 Paquetes escolares para profesores. El diseño, desarrollo e impresión de los paquetes

escolares para los profesores se estima en US$ 36,36 cada uno. Los paquetes también

incluirán material de enseñanza.

2.3 Desarrollo profesional. Se estima que se necesitarán 5 meses para la capacitación, la cual

se llevará a cabo 4 semanas antes de la aprobación escolar. Los costos para el desarrollo

profesional de 300 profesores para las 30 escuelas son de US$ 600.000.

3 Objetivo 3. Apoyo y aceptación del proyecto (US$ 1,5 millones)

3.1 Este elemento utilizará US$ 1.500.000 para poner en práctica la estrategia de

comunicación. El objetivo se realizará en dos fases: una para el diseño de la estrategia de

comunicación, que incluye el material, y la segunda para el pago a los diferentes medios de

comunicación.

3.2 La campaña de comunicación usará los medios de comunicación disponibles en el país, que

incluyen televisión, radio y prensa escrita. Se estima que los costos serán de

US$ 1.050.000.

4 Objetivo 4. Gestión exitosa del proyecto (US$ 2,0 millones)

4.1 Proyecto completado. La ejecución del proyecto no utilizará más del 5% de todo el

programa. La distribución de costos por fases del proyecto se realizará de forma

prorrateada e indirecta.

4.2 Evaluación intermedia y final. Se estima que los costos serán de US$ 310.000.

4.3 Auditorías anuales del proyecto. Se estima que los costos serán de $310.000.

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Adquisiciones del proyecto

Debido a la alta demanda de obras y a la falta de empresas que tengan la capacidad y el equipo

necesarios, se espera hacer una licitación pública internacional para la contratación de las

empresas de arquitectura, construcción y supervisión, evaluación y auditoría.

La compra de muebles se hará mediante una licitación pública nacional para incentivar la

industria local. Los contratos de instalación y mantenimiento de las computadoras se harán

también mediante una licitación pública nacional.

Debido a la falta de capacidad local, el desarrollo tanto de los paquetes de capacitación como de

la estrategia de comunicación será contratado mediante una licitación privada a empresas

internacionales. La campaña de comunicación y difusión de los mensajes será contratada con

una empresa local mediante una contratación directa.

Se tratará en lo posible de agrupar las especialidades de servicios para reducir el número de

licitaciones. La compra, instalación y mantenimiento del equipo eléctrico se licitará a una sola

empresa.

La capacitación de los profesores será llevada a cabo por consultores calificados que serán

contratados una vez que todo el material de capacitación sea entregado y aprobado por el

proyecto.

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Riesgos del proyecto

Riesgos de la gestión del proyecto relacionados con la implementación

1. La dificultad para reclutar personal de calidad para la unidad ejecutora puede producir

retrasos en el inicio del proyecto.

2. La capacidad limitada del sector de la construcción para ejecutar actividades de construcción

escolar planificadas según los nuevos códigos de construcción puede conducir a un retraso en

el cronograma.

3. La escasez de materiales de construcción de calidad para cumplir con los requisitos de

construcción a prueba de huracanes y terremotos puede exceder el costo y el tiempo

previsto.

4. Es posible que la revisión del código de construcción a través del Ministerio de Obras

Públicas, Transporte y Comunicaciones (MPWTC, por sus siglas en inglés) no se complete

según lo programado (se espera la aprobación y firma del ministro para la primera semana de

febrero de 2011). De los diez códigos aprobados anteriormente, cinco tuvieron un retraso de

30 días en ser aprobados. Estos retrasos pueden ocasionar otros en la entrega de las obras al

ME y su uso.

5. Las últimas temporadas de huracanes han sido desmedidas; las fuertes lluvias pueden

retrasar la ejecución del proyecto. La temporada de huracanes es de junio a noviembre.

6. Existen informes que establecen que los paquetes escolares son muy limitados y que con

frecuencia no sirven para el propósito que se les atribuyó. El ministerio eligió el modelo

canadiense para desarrollar el contenido, pero existe la probabilidad de un rechazo del nuevo

sistema por parte de los profesores.

7. Las próximas elecciones presidenciales pueden modificar de manera negativa el compromiso

del gobierno con el proyecto. Las elecciones se realizarán en abril de 2012. La probabilidad de

que cambie el gobierno es del 60%.

8. El porcentaje de rotación de personal calificado hacia otras unidades ejecutoras es muy

elevado. En los cinco proyectos en ejecución, se identificó un 40% de rotación debido a varias

causas.

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9. El salario de los maestros es muy bajo y el pasado ha demostrado que, por lo general, no se

los motiva a cambiar sus métodos de enseñanza. La probabilidad de que el gobierno apruebe

un incremento salarial es del 50%.

10. La existencia de estaciones radiales y de televisión en la comunidad es muy imprevisible. De

las 30 estaciones de radio, 15 ya empezaron a cerrar.

11. El transporte de equipos y otros materiales sufre algunos retrasos debido a la prioridad que

se le da al transporte de alimentos y medicinas hacia los campos de refugiados. La

probabilidad de retrasos en transporte es del 80%.

Supuestos del proyecto

Supuestos del proyecto al inicio de la planificación

• El proyecto realizará una licitación internacional para la compra de todos los equipos;

se espera contar con una bodega de almacenamiento para acumular todo el equipo

necesario. El costo de la bodega será subsidiado por el gobierno.

• Los profesores apoyarán el proyecto.

• Los alumnos son en un 50% huérfanos y se espera que el Ministerio de Bienestar Social

logre terminar los trámites para la identificación y registro de cada estudiante. El 80%

de los estudiantes no tiene sus registros escolares.

• El proyecto usa un modelo de construcción que se aplicó en la República Dominicana,

los costos y estimados de tiempo usan información histórica, se asume que los tiempos

de construcción serán similares.

• El proyecto espera que los padres de familia den su apoyo al proyecto, existen algunos

trabajos en las áreas verdes que serán contribución de los padres de familia, como

trabajos de plantar y sembrar.

• Se recibió confirmación oral de que la fábrica de cemento tendrá capacidad de

producir el material requerido para las 30 escuelas.

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• El gobierno aprobará la ley que permite los cambios en el sistema educativo, en

especial lo referente a cambios en el material educativo. Se espera la aprobación de la

ley para el mes de junio de 2012.

• El gobierno se comprometió a aprobar los terrenos seleccionados para las 30 escuelas;

algunas de ellas tendrán que ser construidas en parques de propiedad estatal que

actualmente están siendo usados como campamentos para las familias que perdieron

sus casas con el terremoto.

Interesados (stakeholders) del proyecto

• Director técnico del Ministerio de Economía y Finanzas. Tiene mucho poder e influencia y

exige información en detalle sobre el uso y destino de los fondos del proyecto cada

trimestre.

• Director comisionado del Ministerio de Educación. Le preocupa el cambio de la

metodología actual de educación, en especial el método canadiense, que no conoce; la

nueva metodología fue elegida por el Ministerio y se usará para desarrollar los paquetes de

educación.

• Director comisionado del Ministerio de Obras Públicas. Tiene muchas otras prioridades en

su trabajo y nunca asistió a las reuniones del proyecto; se espera que logre apoyar el

proceso para aprobar los nuevos códigos de construcción y los planes de las nuevas

escuelas. Inicialmente, el proyecto se enteró de que el director no está muy de acuerdo con

el diseño de las escuelas, que es una copia de un proyecto en la República Dominicana, y

que él esperaba que el diseño tuviera una identidad local.

• Representante de la Asociación de Maestros Acreditados. El representante se está

postulando en las nuevas elecciones al cargo de ministro de Educación y está muy ocupado

preparando su campaña.

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• Delegado de la sociedad civil en representación de los padres y alumnos. Tiene varios

conflictos con los padres de familia y no parece tener influencia para convencerlos de que

apoyen el proyecto.

• Director comisionado del Ministerio de Comercio e Industria. El director aprueba los

contratos de importación de bienes al país y solo da prioridad al transporte de alimentos y

medicinas. Tiene influencia sobre el director de obras públicas.

• Padres de familia y alumnos. El 90% perdió sus hogares y vive en campos de refugiados;

diez de las escuelas serán construidas en cinco de los campos de refugiados y esto está

empezando a causarles temor de perder sus espacios.

• Emisoras de radio y televisión. Han sido muy afectadas por el terremoto y ante la falta de

contratos de publicidad, muchas están cerrando.

• Donante-financiador del proyecto. Pide que los reportes estén completos para aprobar los

desembolsos. Aprueba adquisiciones y cambios en el alcance y tiempos del proyecto.

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Organigrama del equipo del proyecto

Miembros de la JDP

• Director técnico del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

• Director comisionado del Ministerio de Educación (ME)

• Director comisionado del Ministerio de Obras Públicas (MOP)

• Delegado del Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES)

• Representante de la Asociación de Maestros Acreditados (AMA)

• Delegado de la sociedad civil en representación de los padres y alumnos (DSC)

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Fotografías