ASPECTOS AMBIENTALES DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO …
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UNIVERSIDAD DE CHILE Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Departamento de Derecho Internacional ASPECTOS AMBIENTALES DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CHILE Y LA REPÚBLICA POPULAR CHINA: EL MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACIÓN AMBIENTAL Memoria para optar al grado académico de licenciado en ciencias jurídicas y sociales Autores: JORGE BELTRÁN MÉNDEZ DANIELA PÉREZ FERNÁNDEZ Profesor Guía: PILAR MORAGA SARIEGO Santiago, Chile 2011
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UNIVERSIDAD DE CHILE Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Departamento de Derecho Internacional
ASPECTOS AMBIENTALES DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CHILE Y LA REPÚBLICA POPULAR
CHINA: EL MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACIÓN AMBIENTAL
Memoria para optar al grado académico de licenciado en
ciencias jurídicas y sociales
Autores: JORGE BELTRÁN MÉNDEZ DANIELA PÉREZ FERNÁNDEZ
Profesor Guía: PILAR MORAGA SARIEGO
Santiago, Chile 2011
i
TABLA DE CONTENIDO
ABREVIATURAS USADAS………………………………………………… ......... iii
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 1
I. CAPÍTULO PRIMERO
NEGOCIACIÓN DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO CON CHINA:
ANTECEDENTES DE LA RELACIÓN COMERCIAL Y DISCUSIÓN
PARLAMENTARIA……………………………………………................................. 6
1.1. Política comercial internacional chilena y el interés por China ............... 7
1.2. China en el contexto del comercio internacional ....................................... 9
1.3. Antecedentes comerciales previos a la firma del Tratado: negociaciones
en miras a la firma del TLC ........................................................................ 11
1.4. Reacción de la sociedad civil: negociación en sociedad ......................... 14
1.5. Opiniones vertidas en la discusión parlamentaria .................................... 16
1.6. Opiniones relevantes de diversos sectores económicos sobre el TLC ... 21
II. CAPÍTULO SEGUNDO
ASPECTOS AMBIENTALES DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO CON
CHINA: EL MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACIÓN
AMBIENTAL ................................................................................................................ 25
2.1. Estructura normativa del TLC .................................................................... 26
2.2. El Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación Ambiental ....... 37
2.3. Estándar normativo y fuerza vinculante del Memorándum de
Entendimiento: Cooperación Ambiental ................................................... 40
2.4. Eventual efectividad del Mecanismo de Solución de Controversias del
TLC en materia medioambiental ................................................................ 46
ii
2.5. Escenario comparativo de los esquemas de cooperación ambiental en
otros TLC suscritos por Chile y China ....................................................... 54
2.5.1. El medio ambiente en los TLC suscritos por China con Perú y Costa
Rica ................................................................................................................. 56
2.5.2. El tema ambiental en los TLC suscritos por Chile con Estados Unidos y
Canadá ............................................................................................................ 60
III. CAPÍTULO TERCERO
IMPLEMENTACIÓN DEL MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO: VÍAS DE
ARTICULACIÓN NORMATIVA Y DESAFÍOS DE LA COOPERACIÓN A LA
LUZ DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL INTERNA DE LAS PARTES.......... 64
3.1. Evaluación de la implementación del Memorándum de Entendimiento
sobre Cooperación Ambiental ...................................................................... 64
3.2. Vías de articulación de la cooperación: paralelo entre la legislación
ambiental de China y Chile .......................................................................... 68
3.2.1. Evolución de la ordenación ambiental en China ....................................... 72
3.2.2. Legislación y política sobre protección del medio ambiente en China .. 75
3.2.3. Legislación nacional sobre medio ambiente .............................................. 78
3.3. Oportunidades y desafíos de la cooperación ambiental con China ......... 81
CONCLUSIONES ......................................................................................................... 85
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 91
ANEXO
MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACIÓN
AMBIENTAL ................................................................................................................ 98
iii
ABREVIATURAS USADAS
AMUMA Acuerdo Multilateral sobre el Medio Ambiente
APEC Asia Pacific Economic Cooperation
ASEXMA Asociación de Exportadores de Manufacturas y Servicios
DIRECON Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales.
CCMA Comité de Comercio y Medio Ambiente
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
COCHILCO Comisión Chilena del Cobre
CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente
CODESU Comercio y Desarrollo Sustentable
EFTA European Free Trade Association
ENAMI Empresa Nacional de Minería
FMI Fondo Monetario Internacional
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
OIT Organización Internacional del Trabajo
iv
OMC Organización Mundial del Comercio
PPD Partido por la Democracia
SEPA State Environmental Protection Administration
TLC Tratado de Libre Comercio
UDI Unión Demócrata Independiente
1
INTRODUCCIÓN
El incremento de las exportaciones ha jugado un rol central en la estrategia que
Chile ha seguido para conseguir el desarrollo económico. Dicha estrategia, se ha
enfocado en abrir la economía hacia los mercados internacionales.
Nuestro País ha participado activamente en la economía internacional, ha
suscrito acuerdos de libre comercio, ha participado en negociaciones ambientales
internacionales, y ha mejorado la cooperación ambiental con países vecinos1. Todo ello a
la luz de la búsqueda del crecimiento económico basado en un modelo de desarrollo
sustentable2.
En efecto,3 se ha ido consolidando la idea de que las políticas comerciales y
ambientales se apoyan mutuamente, y de que es necesario cumplir con los compromisos
1Chile se ha comprometido a mejorar la cooperación ambiental con países vecinos. Ha suscrito con ellos varios acuerdos de cooperación ambiental, entre los que destacan los convenios sobre pesca y derechos oceánicos con Perú, sobre ecosistemas forestales y aguas compartidos con Argentina, y sobre la protección de camélidos de América del Sur con Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú. 2El concepto de desarrollo sustentable se hizo conocido mundialmente a partir del informe "Nuestro Futuro Común", publicado en 1987 con motivo de la preparación a la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992. El informe fue también conocido como Informe Brundtland, debido a que la Comisión encargada de su publicación fue liderada por la ex ministra noruega Go Harlem Brundtland. La Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo, establecida por las Naciones Unidas en 1983, definió el desarrollo sustentable como el "desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer las capacidades que tienen las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades". En Chile se utiliza la palabra "sustentable" como un anglicismo de la palabra "sustainable", referida a algo capaz de sostenerse indefinidamente en el tiempo sin agotar nada de los recursos materiales o energéticos que necesita para funcionar. Por esta razón, también muchos autores y publicaciones extranjeras hablan de "sostenible". En el caso de Chile ver: Organización de Cooperación y Desarrollo económicos, Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Evaluaciones del desempeño ambiental, Chile. [en línea] <http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/copy3_of_temas_profundidad.2007-05-02.5434448168/documentos_pdf.2007-06-28.4716180007/carpeta_temas_profundidad/temas_profundidad.2007-07-25.4772415999> [consulta: 05 Enero 2011] 3En este sentido, distintos sectores destacan la necesidad de poner énfasis en la sustentabilidad del desarrollo y no sólo en indicadores de crecimiento económico. Esto implica, entre otras cosas: -contar con una institucionalidad política que asegure el respeto por las personas y el medio ambiente; -igualdad de oportunidades a los diversos sectores productivos para competir en el escenario mundial; -fomentar la innovación productiva y el mayor valor agregado a las exportaciones; - potenciar y desarrollar mano de obra adecuadamente capacitada. Este planteamiento coincide con las prioridades establecidas por el gobierno de Sebastián Piñera (2010 – 2014), que a través de la participación activa en las negociaciones busca lograr un pleno aprovechamiento de las oportunidades comerciales y de cooperación generadas por la apertura de Chile en los últimos años. Intervención del Ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Moreno Charme, ante la Comisión de Relaciones
2
ambientales, si lo que se busca es competir y mejorar la inserción en los mercados
internacionales4. El tema ambiental es de suma importancia en la medida que el mercado
mundial es cada vez más exigente, la competitividad de los productos depende, entre
otras cosas, del impacto que éstos generen durante todas las etapas del proceso
productivo, tanto en el medio ambiente, como en la calidad de vida de las personas.
El análisis de las relaciones existentes entre el comercio internacional y el medio
ambiente, es un tema de indiscutida contingencia en un mundo globalizado por la
tecnología y el comercio. La relación comercio internacional- medio ambiente constituye
claramente uno de los “nuevos temas” de la agenda internacional, toda vez que las
implicancias ecológicas de las actividades económicas, han adquirido progresiva
relevancia mundial.
A mediados de los años noventa, nuestro país profundizó su política internacional
de apertura comercial, incorporando la dimensión ambiental en los acuerdos de
comercio. Este proceso se inició en el año 1997, con el acuerdo de cooperación
ambiental Chile-Canadá5 (ACACC), que entró en vigencia junto al Tratado de Libre
Comercio con ese país, y continúa en vigor hasta el día de hoy. En el contexto
latinoamericano, Chile es el país que más tratados bilaterales6 ha suscrito en la región.
En los últimos años, los Tratados7 de Libre Comercio (en adelante
indistintamente“TLC”) firmados por Chile, han incorporado, aparte de los temas
arancelarios, normas sanitarias, fitosanitarias, y normas técnicas, además de una serie de
Exteriores del Senado, [en línea] Valparaíso 20 de abril de 2010 <http://www.minrel.gov.cl/prontus_minrel/site/edic/base/port/home.php> [consulta: 05 Enero 2011] 4Organización de Cooperación y Desarrollo económicos, Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Óp. Cit. Pág. 25 5 Decreto 1020. Tratado de Libre Comercio con Canadá. Ministerio de Relaciones Exteriores. Santiago, Chile, 3 de julio de 1997. 6 Actualmente Chile tiene 21 acuerdos vigentes suscritos con 58 países. [en línea] <http://www.direcon.cl> [consulta 10 de mayo 2011] 7 Para estos efectos, es fundamental recordar que “Un Tratado es la expresión de voluntades concurrentes, imputable a dos o más sujetos de derecho pretende tener efectos jurídicos en conformidad con las normas del Derecho Internacional”. De esta definición se desprende, que los tratados tienen la fuerza de obligar a un Estado, tal como el contrato vincula en una relación jurídica de derecho privado a dos particulares.
3
disposiciones relacionadas con el medio ambiente, siguiendo la tendencia mundial al
respecto8.
Las disposiciones que se incluyen en los TLC, en relación al medio ambiente, son
básicamente de dos tipos: i ) Las primeras dicen relación con ciertos compromisos
básicos en esta materia entre los gobiernos que suscriben un tratado, como por ejemplo,
el compromiso de hacer cumplir efectivamente sus respectivas legislaciones ambientales,
ii) Mientras que el segundo tipo, se refiere a la cooperación entre los estados
suscriptores, donde se busca, entre otras cosas, mejorar la gestión ambiental y contribuir
a la solución de problemas de contaminación específicos a través de proyectos
desarrollados en conjunto.
En virtud de lo expresado, el alcance y peso de las regulaciones medioambientales
en los TLC varían de manera significativa en cada uno de ellos. Los elementos
ambientales que típicamente se encuentran en los TLC son mecanismos de cooperación.
Los acuerdos de cooperación ambiental que se han suscrito como instrumentos
complementarios en algunos tratados bilaterales, establecen marcos generales para el
tratamiento del medio ambiente.
Hay varias razones por las que se incluyen los temas ambientales en los
acuerdos; para algunos países, una de las razones principales es contribuir a la meta
global de lograr un desarrollo sustentable, asegurar situaciones equitativas entre las
partes del acuerdo, así como realizar cooperación en temas de medio ambiente.
La experiencia más larga con que cuenta Chile en el tema de cooperación
ambiental, es el TLC con Canadá (1997), el cual incorpora un anexo ambiental y el TLC
con Estados Unidos (2003)9. Ambos instrumentos son un ejemplo de cómo nuestro país
ha seguido los modelos internacionales, acrecentando con el paso del tiempo su
8 Rossi Eda. Hay que producir respetando el medio ambiente. [en línea] Revista Electroindustria. Junio 2009. <http://www.emb.cl/electroindustria/articulo.mvc?xid=1197&edi=63> [consulta: 05 Enero 2011] 9 Decreto 312. Tratado firmado por Chile y Estados Unidos. Ministerio de Relaciones Exteriores. Santiago, Chile, 6 de Junio 2003
4
preocupación por el medio ambiente, procurando integrar este tema en las negociaciones
de los TLC negociados con posterioridad.
En este sentido, el Tratado de Libre Comercio firmado en el año 2005, entre
nuestro país y China, abrió las puertas de las principales exportaciones chilenas al
prometedor mercado del gigante asiático, ya que permitió la entrada con arancel cero del
92% de las exportaciones chilenas a China, tratándose, principalmente de exportaciones
de cobre y de minerales, así como también de exportaciones agrícolas y de carácter
forestal10.
No obstante, y en virtud de lo precedentemente señalado, llama la atención que
en el TLC11 con la República Popular China, el tema ambiental no haya sido incluido y
regulado con la misma profundidad que en los TLC anteriores suscritos por nuestro país,
toda vez que han sido las exigencias y los estándares establecidos en estos acuerdos, los
que han llevado de cierta manera a nuestro país a incorporar las consideraciones
medioambientales en su agenda política y comercial, tanto nacional como internacional.
En este sentido, los gobiernos de Chile y China, optaron por formular un acuerdo
de cooperación denominado Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación
Ambiental , (en adelante indistintamente“el Memorándum”), el cual se encuentra
vigente12, y que constituye más bien, una “ruta de trabajo”, es decir, un acuerdo
programático administrativo, que no tiene por objetivo la imposición de obligaciones de
un Estado a otro, sino la promoción de determinadas actividades de cooperación en el
ámbito ambiental, y la realización de un trabajo conjunto entre los suscriptores del
acuerdo para la consecución del objeto de éste.13
11Mensaje 052/354, que inicia proyecto de acuerdo que aprueba Tratado de Libre Comercio entre la República de Chile y la República Popular China y sus anexos, suscrito en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005, 13 de abril de 2006. 11En definitiva el TLC es básicamente eso, un acuerdo de libre comercio, en el que sus miembros convienen la reducción o eliminación recíproca de los aranceles aduaneros. 12Memorándum de Entendimiento sobre cooperación ambiental, firmada el 20 de septiembre de 2007 en Santiago de Chile, entró en vigor 30 días después de su firma. 13Acuerdos internacionales. La Convención de Viena de Derecho de los Tratados de 1969, utiliza ésta expresión para definir a los Tratados. Al mismo tiempo, la expresión Acuerdo Internacional, se refiere a aquellos acuerdos
5
En este contexto, ¿es posible sostener que el TLC con China constituye un
retroceso en materia de regulación ambiental en relación a los progresos alcanzados en
los acuerdos comerciales suscritos por nuestro país?. Para responder esta interrogante
tenemos la opción de poner como referencia el estándar normativo y nivel de
profundidad con que se regula este tema, por ejemplo, en el TLC con Canadá y el TLC
con Estados Unidos, que integraron entre sus disposiciones comerciales el desarrollo
sustentable, y comprometió a las partes a respetar las respectivas legislaciones
nacionales sobre protección del medio ambiente.
La lectura y análisis del TLC entre Chile y China y su Memorándum de
Entendimiento, así como la revisión de la regulación medioambiental del acuerdo con
Canadá y con Estados Unidos, permiten aclarar estos cuestionamientos.
Por lo tanto, el análisis que se desarrollará en este trabajo se centrará
inicialmente en los antecedentes de la negociación del TLC con China, la relación
comercial previa a la firma del acuerdo y la discusión parlamentaria (Capítulo Primero),
para luego examinar el Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación Ambiental y
su fuerza vinculante (Capítulo Segundo), finalizando con el estudio de la
implementación del Memorándum de Entendimiento, las posibles vías de articulación
normativa y los desafíos de la cooperación, a la luz de la legislación ambiental interna
de la República Popular China, y de nuestro país.
El enfoque de este trabajo es esencialmente jurídico, sin embargo, se incluyen
comentarios sobre el tratamiento del tema ambiental en el TLC en estudio, así como
también, se formulan recomendaciones para corregir algunos problemas y falencias que
han sido identificadas.
considerados menos formales, y que se ocupan de una gama más restringida de temas. Los acuerdos típicos están relacionados con la cooperación económica, cultural, científica y técnica.
6
I. CAPÍTULO PRIMERO
NEGOCIACIÓN DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO CON
CHINA: ANTECEDENTES DE LA RELACIÓN COMERCIAL Y
DISCUSIÓN PARLAMENTARIA
En el marco del estudio del TLC con China, y con la finalidad de contextualizar
los antecedentes previos que llevaron a nuestro país a suscribir este acuerdo, es
necesario analizar en primer término las relaciones comerciales de Chile con el mundo,
especialmente con el mercado asiático y así observar la evolución de la política
económica internacional que condujo a que en el 2005 nuestro país firmara el Tratado de
Libre Comercio con la República Popular China14, convirtiéndose así, en el primer país
no asiático15 en firmar un compromiso de esta naturaleza con China.
En segundo término, se observará a China en el contexto internacional; y en
seguida, la demanda de bienes (los servicios no se incluyeron originariamente en las
materias del tratado16) y las exportaciones de Chile con este país, anteriores a la entrada
en vigencia de este acuerdo.
Asimismo, se analizarán las circunstancias que llevaron a la firma del TLC,
haciendo un especial énfasis en su discusión parlamentaria, y en concreto, en la poca
relevancia del tema medio ambiental en dicha discusión. Proceso que finalmente
culminaría con la firma del comentado TLC, su posterior ratificación17, promulgación18,
14Firmado el 18 de Noviembre del 2005 por los Presidentes de Chile, Ricardo Lagos, y de China, Hu Jintao en la ciudad de Busán -Corea del Sur. 15Primer TLC negociado por China con un país distinto a ASEAN (Asociación de Naciones del Sureste Asiático). 16En el mes de Abril del año 2008 se firmó el protocolo para incorporar en el TLC el Comercio de Servicios. 17Dicho Tratado fue aprobado por el Congreso Nacional, según consta en el oficio N° 6334, de 16 de agosto de 2006, de la Honorable Cámara de Diputados. Que se dio cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 119, numeral 2, del referido Tratado de Libre Comercio y, en consecuencia, éste entrará en vigor el 1 de octubre del año 2006. 18Promulgado el 21 de Agosto del 2006.
7
publicación19 y entrada en vigencia, convirtiéndose de esta forma en Ley de la República
de Chile.
1.1. Política comercial internacional chilena y el interés por China
El crecimiento de la economía chilena, ha tenido en el sector exportador el eje de
su dinamismo20. Para un país con un mercado interno reducido21, como el nuestro,
constituye una necesidad insoslayable fortalecer la presencia creciente en el mercado
mundial.
Como ya hemos señalado, los acuerdos comerciales han permitido mejorar la
posición competitiva de las exportaciones chilenas en los mercados externos. La política
comercial de apertura y activa gestión negociadora, unida a una macroeconomía exitosa,
han estimulado la atracción de montos significativos de inversión extranjera y, al mismo
tiempo, han servido para el inédito despliegue inversionista de empresarios chilenos en
el exterior.
En este sentido, los dos primeros gobiernos de la Concertación de Partidos por la
Democracia, avanzaron en la apertura de negociación con los países de América Latina,
mejorando la posición competitiva de las exportaciones en los mercados cercanos. Sin
duda, ello ha favorecido la presencia inversionista chilena en los países vecinos, y ha
19Publicado en el Diario Oficial el día 23 de Septiembre del 2006. 20“Tratado de Libre Comercio Chile-China”. Dirección General de relaciones económicas internacionales. Ministerio de Relaciones exteriores de Chile. [en línea] <http://www.direcon.cl> [consulta: 11 de mayo de 2006]. 21Un país con un mercado interno reducido como el chileno requiere de una participación activa en el comercio internacional para mantener de forma sostenida sus tasas de crecimiento, niveles de empleo, innovación tecnológica y eficacia en la asignación de los recursos. Chile pretende lograr una incorporación mundial múltiple y flexible. Una participación que le permita involucrarse activamente en los procesos de integración regional y bilateral, además de entregar seguridad legal y económica a los exportadores e importadores chilenos. La inserción debe combinar la apertura comercial con la protección de los intereses de política comercial doméstica, sin que esto último se traduzca en barreras al intercambio. Para garantizar el comercio justo a nivel multilateral, Chile es el miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que establece las disciplinas comerciales de los países suscritos. Mayor información <http://.www.prochile.cl> [en línea] [Consulta: 6 de octubre de 2010]
8
permitido que un número importante de pequeños y medianos empresarios adquieran
presencia exportadora.
A comienzos del año 2000, la prioridad negociadora de Chile, se concentró en los
TLC con Estados Unidos, la Unión Europea, EFTA22, Corea del Sur y el P423. En estos
acuerdos, los temas negociados y los compromisos establecidos, tuvieron una
envergadura mayor que los acuerdos de Complementación Económica con los países de
Sudamérica24.
La suscripción de acuerdos comerciales bilaterales, la participación activa en los
foros multilaterales, especialmente en la OMC y en la APEC, junto con el apoyo al
dinamismo exportador y la actividad inversionista, han brindado a los agentes
económicos nacionales, un escenario de certeza jurídica cuya importancia es creciente en
un mundo lleno de complejidades e incertidumbres en el ámbito económico.
Nuestro país destina actualmente más del 36% de sus exportaciones al mercado
asiático25 .Los primeros vínculos económicos sólidos con Asia se dieron en abril del año
2004, mediante el TLC con Corea del Sur, el cual fue el primer acuerdo comercial entre
un país asiático y un país latinoamericano. Se suman a este instrumento el P4 (acuerdo
de última generación26 con un fuerte componente de cooperación), y el TLC con China.
La presencia activa de nuestro país en Asia, debía pasar necesariamente por una
estrecha alianza con China, principal actor económico en esa región. En este contexto, el
TLC con China27 es de gran trascendencia, y desde una perspectiva histórica, este tratado
22 Asociación Europea de Libre Comercio compuesta por Suiza, Islandia, Noruega y Liechtenstein. 23 Acuerdo estratégico transpacífico de asociación económica con Nueva Zelanda, Singapur y Brunei- Darussalam. 24 En efecto, junto al acceso en materia de bienes, se negoció en los TLC aperturas en materia de servicios, inversiones, compras gubernamentales y protección en propiedad intelectual, entre otros. 25Dirección General de relaciones económicas internacionales. Ministerio de Relaciones exteriores de Chile. Otras cifras hablan de cerca de un 45% del total de las exportaciones chilenas se dirige al mercado asiático. Vínculo Más del 45% de las exportaciones chilenas se concentran en mercados asiáticos. El Mercurio, Santiago, Chile, 20 de Enero 2010 26 Se denominan acuerdos de última generación a aquellos que además de normar el comercio de bienes, contienen capítulos en que se regulan los servicios y las inversiones. 27El primero que negoció con un país no asiático.
9
será seguramente reconocido como un hito en la política comercial chilena, por cuanto
permite que el intercambio comercial se desarrolle sostenidamente con China,
favoreciendo de paso la integración de nuestro país al mercado asiático.
En efecto, Chile se abrió a un mercado de más de 1.300 millones de personas, lo
que ya a fines de la década recién pasada, y a sólo casi cinco años desde la entrada en
vigencia del acuerdo comercial, ubicó al gigante asiático como nuestro principal socio
comercial28.
1.2. China en el contexto del comercio internacional
En el contexto del comercio internacional, la República Popular China ha
experimentado un resurgimiento en los primeros años de este siglo, que la han
transformado en la tercera economía más grande del mundo29, y la segunda potencia
comercial30. Lo anterior, luego de 1978, año en el cual la clase política adoptó la
decisión de convertir a China en una economía de mercado con activa inserción
internacional, que pasó a reemplazar las decisiones burocráticas y la autarquía
económica que caracterizaban su sistema económico desde la instauración del
comunismo en 194931.
Para comprender el éxito económico chino, es necesario destacar en primer lugar,
que éste se basa principalmente en la gran masa de trabajadores rurales dispuestos a
trabajar por bajísimos salarios32. En segundo lugar, se explica gracias a la tasa de ahorro
28 Esto se debe, entre otras cosas, a que más del 92% de los productos chilenos que ingresan a China han sido desgravados de aranceles. 29International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2010: Nominal GDP list of countries. Data for the year, 2010. 30En noviembre del 2005, tras incrementar un 36. 5% el volumen de sus importaciones y exportaciones, se transforma en el principal país emergente, tras Estados Unidos y Alemania. 31“Chile país de plataforma de inversiones y la importancia de China”. Documento Dirección General de relaciones económicas internacionales. [en línea] <http://www.direcon.cl> [Consulta: 6 de octubre de 2010] 32 Becker, Jasper El doloroso crecimiento de China: más dinero, más problemas ¿alguna solución? National Gographic, 14(3), 2004. Pág. 26
10
nacional cercana al 40% del PIB, la que ha favorecido un proceso de inversión rápido y
sostenido33.
La gran escala de su mercado interno sumada a los bajos costos laborales,
atrajeron un número considerable de grandes empresas, las que trasladaron a China sus
cadenas de producción transnacionales, convirtiendo a esta nación, en una plataforma de
exportación mundial34. Ello, unido a las tasas de crecimiento sostenidamente altas y a su
incorporación a la OMC35, ha convertido a este país en uno de los principales destinos de
la inversión extranjera.
No obstante lo anterior, los vínculos entre América Latina y China, eran muy
limitados. Sólo a partir de 1990, cuando el entonces presidente Yang Shangkun, realiza
una gira oficial por nuestro continente, en la que visita México, Brasil, Uruguay,
Argentina, y Chile, se intensifican las relaciones comerciales y políticas con la región.
El aumento de las relaciones comerciales con América Latina, se explica, en
primer término, por el manifiesto interés de China por materias primas36 que le permitan
garantizar sus altas tasas de crecimiento. En segundo lugar, se explica por la voluntad de
los países de nuestra región de propiciar mayores inversiones chinas en la zona, y de
aumentar y diversificar sus exportaciones a ese gran mercado. La necesidad de China de
asegurarse el acceso a materias primas y alimentos ha dinamizado las exportaciones
latinoamericanas a ese mercado.
Por otro lado, es posible encontrar el interés de las empresas chinas por los
mercados de América Latina, en la posibilidad de exportar manufacturas en otras
naciones diversas, ya saturadas de mercaderías chinas. Por último, el interés de la
política exterior China por relaciones diplomáticas activas en América Latina, demuestra 33Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales. Ministerio de Relaciones exteriores de Chile. [en línea] <http://www.minrel.cl> [Consulta: 6 de octubre de 2010]. 34Claro, Sebastián. Oportunidades y desafíos para Chile de la apertura económica en China . Documento de Trabajo Nº 64. Pontificia Universidad Católica de Chile. Instituto de Economía. Santiago, Abril 2004. 35Su adhesión a la OMC se produce el año 2001. 36CEPAL. Oportunidades y retos económicos de China para México y Centroamérica [en línea] Documento llevado a cabo en la Subsede de la CEPAL en México, 27 de Septiembre 2004. <http://dusselpeters.com/l633-parte1.pdf> [Consulta: 2 de diciembre 2010]
11
de forma patente su intención de convertirse en una potencia mundial, más allá de la
región asiática37.
1.3. Antecedentes comerciales previos a la firma del Tratado:
negociaciones en miras a la firma del TLC
Antes de la firma del TLC, y tomando como referencia el año 2004, es decir, dos
años antes de la entrada en vigor del acuerdo, Chile exportó a China 27.900 millones de
dólares en productos silvoagropecuarios, principalmente cobre y celulosa. En ese
entonces, Chile era el proveedor número veintiuno de China, lo que representaba apenas
el 0,7% del valor total de dólares importados por China38.
Asia, ha representado el principal destino de las exportaciones chilenas,
concentrando en el año 2005, el 36% de envíos al exterior, y llegando el año 2009 a
exportar 11.892 millones de dólares39. El 32% de las exportaciones iban hacia China,
país que se convirtió en el año 2005, en el segundo socio comercial de Chile, después de
Estados Unidos.
Siguiendo esta línea, el intercambio comercial entre ambos países siguió
creciendo de manera sostenida durante el transcurso de los años. Debido a esto, las
exportaciones chilenas a China experimentaron un crecimiento vertiginoso,
representando a la época de la firma del TLC, más del 10% del total de sus
exportaciones, en circunstancias que hace apenas veinte años, representaban menos de
un 1%40.
37En este sentido su manifiesto interés en APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) da luces de lo señalado. 38“Radiografía del mercado chino e indio: El sector bajo lupa”. Documento Agronomía y Forestal UC. 39Intercambio comercial China-Chile” [en línea] Dirección general de Relaciones Económicas Internacionales departamento Asia y Oceanía. <http://www.direcon.cl/documentos/China2/Ficha%20China.pdf >[Consulta: 2 de diciembre 2010] 40Mario Ignacio Artaza. Segundo Secretario del Servicio Exterior, Agregado Comercial de la Embajada de Chile en la República Popular China. Artaza, Mario Ignacio. TLC China-Chile: Compromiso bilateral con efectos globales. [en línea]. El Mostrador, Santiago, Chile. 21 de Septiembre 2006. <http://www.elmostrador.cl> [Consulta: 11 de diciembre 2010]
12
Se debe destacar la importancia que tuvieron las relaciones diplomáticas que
Chile ha mantenido con China tanto en el inicio de la negociación,41 como en la ulterior
concreción del TLC, las cuales ya desde los años setenta convirtieron a nuestro país en
la primera nación sudamericana en restablecer las relaciones con la República Popular.
A lo anterior, se agrega el apoyo proporcionado por nuestro país en la reasunción
de China a su asiento en las Naciones Unidas y en el Consejo de Seguridad. Es más, en
un episodio de nuestra historia más reciente, Chile fue el primer país en brindar apoyo a
China para su ingreso a la OMC, reconociendo, en consecuencia, su condición de
“economía de mercado”.
De esta manera, el tratado, que fue propuesto y negociado por iniciativa del país
oriental, vino a sellar una amistad de larga data, tanto comercial como política, tal como
lo señaló Juan Esteban Musalem, Presidente de la Cámara Chileno - China de Comercio,
Industria y Turismo, quien expresó: “para los chinos, la cooperación y la confianza
mutua a través del tiempo son dos conceptos fundamentales para tratar todas las
materias vinculadas a la cultura, la política, el comercio, los negocios y las inversiones.
En los últimos 36 años, Chile ha dado a China muestras suficientes y no interrumpidas
de cooperación y amistad durante todo este periodo42.”
Entre las características más relevantes de este TLC, podemos encontrar la
desgravación arancelaria, el acceso preferencial de los productos nacionales al mercado
chino, y lo más relevante: un marco jurídico comercial bilateral claro, con normas
altamente específicas que favorecen día a día la seguridad jurídica entre ambas naciones,
41Historia de la Negociación: en junio del 2002, la R.P. China propuso a Chile iniciar negociaciones para un TLC En abril 2004 se inició el estudio de factibilidad. En la Cumbre APEC de noviembre 2004, los líderes de ambos países anunciaron el inicio de las negociaciones. • I Ronda en Beijing, enero 2005. • II Ronda en Santiago, abril 2005. • III Ronda en Wuxi, junio 2005. • IV Ronda en Santiago, septiembre 2005. • V Ronda y final en Beijing, octubre 2005. 42 El Mercurio Edición Especial.[en línea] <http://www.edicionesespeciales.elmercurio.com/destacadas/detalle/index.asp?idnoticia=0128092006021X1020040> [Consulta: 11 de diciembre 2010].
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y que, sin lugar a dudas mejoraron ostensiblemente la posibilidad de un mayor
intercambio comercial.
Este TLC, consideraba entre sus objetivos elementales, aumentar las
exportaciones no tradicionales. En este sentido, hubo múltiples reparos al respecto, entre
los cuales se advirtió el peligro de seguir exclusivamente con las mismas exportaciones43
que se estaban llevando a cabo (tales como cobre y celulosa), y que el TLC finalmente
no sería un gran aporte para nuestra economía. El temor que existió entre algunos
parlamentarios y representantes de sectores económicos, consistió en que no se
produjese la tan anhelada “desconcentración” de las exportaciones en los que al
momento de la firma del tratado- eran los principales recursos exportables: el cobre y la
celulosa.
En definitiva, la interrogante que se planteó fue si efectivamente se cumpliría lo
presupuestado, o bien, si los antedichos temores eran justificados, tomando en especial
consideración el hecho de que China veía a Sudamérica (y a otras economías en vías de
desarrollo alrededor del mundo) únicamente como una fuente de recursos naturales
capaz de proveer materias primas para sus posteriores exportaciones44.
43Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág. 31. 44Informe de la Comisión de Relaciones exteriores, recaído en el proyecto de acuerdo, en segundo trámite constitucional, aprobatorio del “Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de la República de Chile y de la República Popular China y sus Anexos”, suscrito en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005. Boletín 4170-10, 2 de agosto de 2006.
14
1.4. Reacción de la sociedad civil: negociación en sociedad45
En los preparativos de la negociación del TLC, se efectuó una convocatoria a
toda la sociedad chilena a participar. Esta invitación no se limitó a los sectores
interesados desde un punto de vista de económico, sino que para que fuese masiva, se
hizo a través de un aviso en un periódico de circulación nacional y en su cadena de
diarios regionales dirigido a toda la sociedad civil, obteniéndose más de cien
comentarios, consultas u observaciones.
No obstante lo anterior, aquellas consideraciones finalmente representaron una
mínima o nula influencia en la negociación del instrumento internacional. Pese a ello,
resulta destacable el intento de estrechar la cooperación del sector privado en la
negociación, consultándose en diversos aspectos su opinión, produciendo de esta manera
una cercanía de la ciudadanía con el acuerdo, aunque en los hechos su importancia en la
firma y las condiciones del instrumento haya sido menor. En el mismo sentido, se
realizaron diversos seminarios y conferencias respecto de temas generales y específicos
del TLC, tanto en Santiago como en regiones.
Por otra parte, se invitó tanto a las organizaciones empresariales, incluyendo a
las Pymex46 y la CUT47, a participar en el llamado “cuarto adjunto”, instancia en la que
se les permitió seguir directamente la negociación.
CONAMA, representada por su entonces Director Ejecutivo, don Álvaro Sapaj,
participó en el acuerdo y en la firma del Memorándum de Entendimiento sobre
45En su obra “Reglas de comercio y sustentabilidad en las Américas”, la autora Marie-Claire Cordonier, más específicamente en la página 60, repara en que las voces de la sociedad civil deben ser escuchadas en el proceso del ALCA (esta observación presenta un carácter general por tanto resulta aplicable a cualquier acuerdo internacional de comercio). De esta manera las voces marginadas pueden participar en forma efectiva en los debates, cuestionando la sabiduría de la expansión del libre comercio como una dirección de las políticas del Estado. 46Pequeñas y Medianas Empresas Exportadoras, son de acuerdo a ProChile, aquellas que tienen ventas totales - entre ellas sus exportaciones - desde 50 mil hasta 7,5 millones de dólares. 47 Central Unitaria de Trabajadores.
15
Cooperación Ambiental, en el año 200748, el cual se analizará con detalle en este trabajo,
y que tiene como finalidad promover la cooperación en el campo de la protección
ambiental, sobre una base de igualdad y beneficio mutuo y supeditado a la legislación y
disponibilidad de recursos humanos y financieros de cada uno de los países49.
En definitiva, la invitación a participar en la negociación del acuerdo, viene a
cumplir lo establecido en el principio de acceso a la información o principio
participativo50, recogido en el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992,
según el cual se establece que: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es
con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En
el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre
los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados
deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población
poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a
los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y
los recursos pertinentes.”
48Firmado el 20 de Septiembre del año 2007. La ceremonia se desarrolló en el salón Bernardo O”Higgins del Ministerio de Relaciones Exteriores y estuvo encabezada por la entonces Ministra de Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte, y concurrieron además el Director de Medio Ambiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, Embajador Cristián Maquieira, la Directora de ProChile, señora Alicia Frohmann, el Sub Director de Asia Pacífico del Ministerio de Relaciones Exteriores, señor Fernando Urrutia y el Consejero Político de la Embajada de China en Chile, señor Wang Liangen. Artículo de prensa DIRECON., Pág. 1. 49Sala de Prensa, Artículos CONAMA. [ en línea] <http://www.conama.cl> [Consulta: 11 de diciembre 2010] 50Otros instrumentos internacionales que recogen este principio son:
- Convención sobre Acceso a la Información, Participación Pública en la adopción de decisiones y Acceso a la Justicia en Problemas Ambientales, de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UN/ECE) de 1998.
- Directiva de la Unión Europea sobre Libertad de Acceso a la Información Ambiental (90/313/EEC) de 1990.
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1.5. Opiniones vertidas en la discusión parlamentaria
Llama profundamente la atención, el consenso transversal a todos los sectores
políticos que se suscitó en la discusión parlamentaria respecto de las materias del
presente tratado y precisamente en lo relativo a la suscripción de este acuerdo.
Desde la extrema derecha hasta el sector más socialista de la Concertación de
Partidos por la Democracia51, vieron en el TLC con China una inmejorable oportunidad
para potenciar nuestro mercado de exportaciones, lo que quedó plasmado en la votación
en general y particular52 del tratado.
En el primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados, llevado a cabo el
día 19 de julio del año 2006, hubo 96 votos a favor, 3 abstenciones y solo 1 negativa.
Esta última, pronunciada por el diputado de la Unión Demócrata Independiente (UDI)
Gonzalo Arenas, la que no se fundamenta en razones de protección a los recursos
naturales de la zona que él representa (IX Región, Distrito 48), ni en potenciales
perjuicios económicos que pudieran derivarse de la firma del tratado, sino en una
argumentación basada en la libertad de conciencia de los cristianos en China, a los
cuales no se les deja profesar de manera libre su religión. El diputado consideró
importante que Chile no firmara el TLC con China como una forma de repudio a este
tipo de actitudes de vulneración a los derechos humanos que se producen, en su opinión,
en dicha nación.
51La Concertación de Partidos por la democracia o “Concertación” es una coalición política de partidos de centro izquierda formada en 1987. Está compuesta por el Partido Demócrata Cristiano (DC), Partido Radical Social Demócrata (PRSD), Partido por la Democracia (PPD) y el Partido Socialista (PS). Fue durante los gobiernos de esta coalición política que se negoció y firmó el TLC con China. 52El Glosario del Proceso Legislativo disponible en la página web de la Biblioteca del Congreso Nacional <http://www.bcn.cl> hace referencia a los conceptos: Discusión General: Es aquella que tiene por objeto aprobar o desechar en su totalidad un proyecto, considerando sus ideas fundamentales o matrices contenidas en el Mensaje o Moción. Discusión Particular: Es aquella que tiene por objeto examinar un proyecto en sus detalles, por artículos. Discusión Única: Es aquella en que el proyecto se discute en general y en particular a la vez. No tiene segundo informe y las indicaciones se votan una vez aprobado en general el proyecto. En el primer trámite constitucional lo que aconteció fue el tercer supuesto.
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Este argumento ni siquiera consiguió convencer a sus correligionarios, quienes
afirmaron, que: “si bien es importante el tema de los derechos humanos, es un tema
político interno chino en el cual Chile no se puede entrometer, y lo que se discute es un
TLC con China y no la observancia de esta nación a los derechos humanos”53.
Entre algunas opiniones que es necesario destacar, encontramos la del diputado
UDI, Iván Moreira, quien en síntesis, afirmó que las exportaciones principales de Chile,
antes de la firma del TLC, tenían un arancel más bien bajo, “sin embargo, la penetración
chilena en China está mayormente limitada por restricciones no arancelarias, sino
administrativas, fitosanitarias y problemas de clasificación de bienes”54.
Otro tópico de análisis, fue la posibilidad de exportación que tendrían las Pymes,
que en opinión de la entonces diputada del Partido Socialista, Isabel Allende: “para que
no resultara en una simple declaración de principios tenía que ser estimulada por el
gobierno, ya que la mayor parte de los exportadores, son las grandes empresas, siendo
muy complicada la salida a mercados externos a quien con dificultad se mantiene en el
53Informe de la Comisión de Derechos Humanos 55º período de sesiones Tema 11 e) del programa provisional “Los Derechos Civiles y Políticos, en particular la cuestión de: La Intolerancia Religiosa” (Exposición presentada por escrito por la Asociación para la Defensa de los Pueblos Amenazados, organización no gubernamental reconocida como entidad consultiva por el Consejo Económico y Social) E/CN.4/1999/NGO/91 11 de marzo de 1999. Dicho informe menciona que “La República Popular de China, al adaptar los derechos humanos a su legislación nacional, rebaja el significado y universalidad de esos derechos cuando deja de cumplir las normas internacionales de derechos humanos. De resultas de ello existe en el Tíbet una violación generalizada en todas las esferas de los derechos humanos. Se niega al pueblo del Tíbet el derecho fundamental a la libertad de religión, y los informes indican que un número cada vez mayor de tibetanos están siendo arbitrariamente detenidos por negarse a oponerse a su jefe espiritual, Su Santidad el Dalai Lama. El budismo tibetano no es simplemente la religión del pueblo tibetano. A lo largo de los siglos la identidad nacional y cultural tibetana y su identidad religiosa han llegado a ser indiferenciables, hasta el punto de que el budismo regula la vida de todos los tibetanos. Desde que China inició la campaña "Golpear con fuerza" en el Tíbet en abril de 1996, se han comunicado 9.827 expulsiones, 318 detenciones y 14 muertes hasta febrero de 1998. Se han endurecido las normas que regulan la entrada en los monasterios -por ejemplo, con la imposición de restricciones sobre la edad mínima y máxima- lo cual ha reducido aún más la población monástica y ha disuadido a las personas de realizar estudios religiosos. China informa de que hasta ahora unos 30.000 de los 46.000 monjes y monjas budistas que hay en el Tíbet han recibido una "reeducación patriótica" y, al parecer, los equipos de trabajo han entrado en 1.780 de los 1.787 monasterios y templos que existen. Las autoridades chinas han empezado también a extender la campaña de los monasterios y conventos a todas las Partes de la sociedad tibetana.” 54Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág. 20.
18
mercado nacional”55.
Si bien anecdótica, es de particular relevancia la observación del, en ese
entonces, diputado PPD Jaime Quintana, ya que fue la primera vez que se tomó en
cuenta la escasez o explotación desmesurada que significarían las exportaciones a China,
a este respecto señaló:“este es un dato interesante, el consumo per cápita de leche en
China es de 11 litros al año -los chinos toman poca leche-. En cambio, en Chile se
consumen 130. Por consiguiente, si cada chino consume dos litros más, agotarán toda la
producción de leche de nuestro país”56.
En la misma dirección, se debe considerar la opinión acotada por el diputado
UDI, Patricio Melero, quien expresó: “es una verdad muy grande que el interés de China
sobre Chile, básicamente, tiene que ver con materias primas, con recursos naturales, la
mayoría de ellos no renovables, y no hay mucho interés en la industria manufacturada o
en el desarrollo de industrias con mayor valor agregado. ¿Cuál es el desafío de Chile?
avanzar justamente en esa dirección, incorporando valor agregado a nuestros recursos
naturales, a los no renovables en especial, de forma tal que gradual y resistentemente
avancemos en una política en que podamos ofertar no sólo a China, sino que a la
comunidad internacional, productos con mayor nivel de valor agregado. Es importante
avanzar en esa dirección” 57.
Asimismo el ministro de Relaciones Exteriores de la época, Alejandro Foxley,
advirtió: “El acuerdo que se ha presentado al Congreso Nacional es bueno, porque
resuelve un problema básico para nosotros, no tropezar con la misma piedra, como a
fines del siglo diecinueve y a comienzos del siglo veinte. Los rusos dicen que ellos
pueden estar cometiendo ese mismo error, que algunos han llamado la maldición de los
recursos naturales. Es decir, países que, por tener muchos recursos, se emborrachan en
esa riqueza y gastan dispendiosamente, pero cuando el ciclo de la economía
55Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág. 26. 56Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág.30. 57Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág. 31.
19
internacional baja, el precio de los recursos naturales y el país, entra en un ciclo
recesivo, con hambre, miseria y pobreza” 58.
Una afirmación más bien política, pero sin duda la que tiene el contenido más
directo en cuanto a protección ambiental se refiere, es la del entonces diputado UDI,
Marcelo Forni quien afirmó: “para muchos de ustedes hoy el aspecto comercial es más
importante que el respeto al derecho a la vida, la supresión del trabajo infantil, el
incumplimiento de las normas laborales o la legislación ambiental.” 59
En realidad, estas afirmaciones fueron una preocupación más bien indirecta en
relación a lograr un desarrollo sustentable, fundado en el justo equilibrio entre los
objetivos comerciales (exportaciones), medioambientales (recursos naturales) y sociales
(derechos humanos y trabajo infantil, entre otros).
Lo anteriormente expuesto, nos lleva a concluir que las observaciones efectuadas
por algunos diputados fueron consideraciones en general, eminentemente comerciales,
ya que en ellas se expresa principalmente el deseo de aumentar las exportaciones y por
ende el producto interno bruto. Es relevante constatar que en algunas de las
aseveraciones anteriores se involucran cuestiones eminentemente políticas, las cuales
tocan sólo tangencialmente el contenido medioambiental60, que es el tema principal que
analizamos en este trabajo.
En diversos momentos de la discusión, se destacó el papel del Ministerio de
Relaciones Exteriores y de la DIRECON61, en la negociación del TLC, loando su
actuación y resaltando que éstos protegieron en el proceso a los sectores sensibles de la
58Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág.33. 59Primer Trámite constitucional, Discusión General, aprobado en general y en particular a la vez, en la Cámara de Diputados, 19 de julio de 2006, Pág.44. 60El TLC con China y el posterior Memorándum de Cooperación medioambiental no contempla la posibilidad de establecer obligaciones coercitivas respecto del ambiente en ambos países ni tampoco existe un procedimiento para lograr el desarrollo sustentable. No se incluyó un procedimiento que establece instancias de reclamación si alguna de las Partes incumple los deberes que impone el Tratado o memorándum, como lo es el caso del TLC con Canadá. 61Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales.
20
economía chilena (sectores textiles y agrícolas), lo que generó las bases para un amplio
consenso en todos los sectores políticos, como nunca se había logrado en anteriores
TLC.
Además, es importante considerar que la aprobación del instrumento en estudio,
se consiguió en menos de un año, tiempo récord en este tipo de acuerdos, circunstancia
por la cual cobra más relevancia el hecho de que no haya existido desavenencia u
obstáculos profundos en la discusión, tanto en la Cámara de Diputados, como en el
Senado.
En particular, en el Senado existieron más reparos que en la Cámara de
Diputados, entre ellos, está el que se produjo por parte del senador de oposición al
gobierno de la época, Jovino Novoa62 de la UDI, el cual decía relación a las
“ consideraciones medioambientales que es imperioso realizar en todo Tratado de este
tipo” , reparo que encontró una respuesta afirmativa por parte de los responsables de la
negociación, quienes aseveraron que dicha área ya se encontraba contemplada en el
tratado. Sin embargo, dicha afirmación resulta criticable, ya que el acuerdo de
cooperación ambiental63 firmado el 20 de septiembre de 200764, indudablemente no tiene
la misma fuerza obligatoria65 que podría haber tenido si el tema medioambiental hubiese
sido incluido en el texto mismo del TLC y su regulación fuese distinta, como se
62Segundo Trámite Constitucional, Discusión General, aprobado en general y particular sin modificaciones, en el Senado, 9 de agosto de 2006, Pág. 45. 63 Informe de la Comisión de Relaciones exteriores, recaído en el proyecto de acuerdo, en segundo trámite constitucional, aprobatorio del “Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de la Republica de Chile y de la República Popular China y sus Anexos”, suscrito en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005. Boletín 4170-10, 2 de agosto de 2006, Pág. 61. 64El Tratado contiene un mecanismo de solución de controversias, y a su vez impone ciertas obligaciones comerciales a las Partes. El acuerdo de cooperación, por otra parte, establece compromisos que se satisfacen con el sólo hecho de intercambio de información y destinación de recursos según las posibilidades económicas de cada parte para lograr ciertos objetivos comunes que dicen relación con el medio ambiente, por lo cual no existen obligaciones en las cuales se pueda exigir forzadamente el cumplimiento. Direcon, Chile y China firmaron acuerdo ambiental [en línea] 20 de Septiembre 2007. <http://www.sice.oas.org/TPD/CHL_CHN/Negotiations/environment_s.pdf> [Consulta: 3 de noviembre de 2010]. 65Acuerdos internacionales. La Convención de Viena de Derecho de los Tratados de 1969, utiliza ésta expresión para definir a los Tratados. Al mismo tiempo, la expresión Acuerdo Internacional, se refiere a aquellos acuerdos considerados menos formales, y que se ocupan de una gama más restringida de temas. Los acuerdos típicos están relacionados con la cooperación económica, cultural, científica y técnica.
21
analizará más adelante66. Es más, ni aún en las opiniones de privados, o en los sectores
consultados se observa la participación de los representantes de organizaciones que
digan relación con la cooperación y protección del medio ambiente.
Es de relevancia constatar que en ningún momento se realizaron consideraciones
de carácter medioambiental en forma directa. En realidad, en la firma de este tratado no
se observa un equilibrio entre lo que significa desarrollo económico y los otros dos
pilares del desarrollo sustentable.
1.6. Opiniones relevantes de diversos sectores económicos sobre el TLC
Existieron diversas opiniones vertidas por particulares, más específicamente, por
representantes de sectores económicos sobre el TLC entre Chile y China que vale la pena
destacar. Cabe enfatizar aquellas que resaltaron los distintos beneficios que traería a
nuestro país el tratado, sin embargo, son pocas las opiniones negativas, las que más bien
fueron reparos o inquietudes, ya que en definitiva éste sector veía en el TLC con China
una inmejorable oportunidad económica.
Entre tales opiniones, destaca la de la Asociación de Exportadores de
Manufacturas y Servicios (ASEXMA)67. Este organismo aseguró que la imagen
internacional de Chile en el mercado mejoraría ostensiblemente con la firma del acuerdo.
También consideró que su firma, significaría el inicio de la transformación de Chile en
una “plataforma económica para y desde América Latina”, es decir, una conexión entre
66 Relevante resulta lo descrito en el siguiente párrafo contenido en la noticia que dio a conocer la firma de este acuerdo de cooperación ambiental. “El acuerdo -negociado según lo establecido en el artículo 108 del TLC-, busca promover la cooperación en el campo de la protección ambiental, sobre una base de igualdad y beneficio mutuo y supeditado a la legislación y disponibilidad de recursos humanos y financieros de cada uno de los países.”. Direcon, Chile y China firmaron acuerdo ambiental. [en línea] 20 de Septiembre 2007. <http://www.sice.oas.org/TPD/CHL_CHN/Negotiations/environment_s.pdf> [consulta: el 3 de noviembre de 2010] 67Informe de la Comisión de Relaciones exteriores, recaído en el proyecto de acuerdo, en segundo trámite constitucional, aprobatorio del Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de la Republica de Chile y de la República Popular China y sus Anexos, suscrito en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005. Boletín 4170-10, 2 de agosto de 2006, Pág. 155.
22
los mercados de estas latitudes con los mercados del lejano oriente, aprovechando la
ventaja de su condición geográfica, la cual es la inmensa costa al Océano Pacífico.
Por otro lado, la Confederación de la Producción y del Comercio, en su
observación destacó el tamaño del mercado chino y auguró que esta nación, “en un
futuro cercano, sería el principal socio comercial de Chile”, por otra parte sostuvo que:
“Chile resultaría ser un aliado estratégico para China, utilizando a nuestro país como una
plataforma comercial para sus inversiones”68.
De esta forma, se sucedieron las opiniones favorables a este intercambio
comercial con la actual segunda economía del mundo (en aquellos tiempos la cuarta);
incluso sectores que podrían verse afectados por la entrada de bienes chinos, como lo es
la industria del calzado, vieron en este acuerdo una amplia posibilidad para la
exportación de cuero, materia prima del calzado.
En atención a las opiniones de las antedichas organizaciones empresariales,
queda claro el entusiasmo y la expectativa que provocó este acuerdo de libre comercio
con un socio cuyo potencial económico es impresionante, al cual las proyecciones a
mediano plazo otorgan la posibilidad de convertirse en la mayor economía mundial.
Sin embargo, se denota el descuido hacia un tema tan importante como es el
logro del desarrollo sustentable, poniendo énfasis en sólo una arista de éste, a saber, el
crecimiento económico, lo que puede llevar a un desequilibrio con respecto a los otros
elementos que deben configurarse para lograr la tan ansiada sustentabilidad.
En contraposición a los comentarios favorables emitidos durante la negociación
de este TLC, es de gran importancia destacar los argumentos contrarios al consenso
producido en torno a los beneficios de la firma del tratado.
68Informe de la Comisión de Relaciones exteriores, Óp. Cit Págs. 115-116.
23
Sobre el particular, cabe destacar la opinión del Comité69 de Defensa y
Recuperación del Cobre70, que afirmó que este TLC “es la expresión legal del saqueo de
nuestros recursos naturales, ya que quienes exportan no pagan un peso por cada libra
de cobre que extraen, por lo tanto es poco o nulo el efecto positivo económico que se
pueda ver reflejado en todos los chilenos, sino que finalmente quienes se beneficiarían
son los propietarios de aquellas grandes empresas explotadoras de las riquezas de
nuestro país”.
La opinión expresada anteriormente y que es contemporánea a la época de la
firma del TLC, se ha convertido hasta cierto grado, en realidad71, pues este tratado ha
beneficiado a las grandes empresas exportadoras de cobre de nuestro país. Sin embargo,
cada vez más aumenta el número de pequeñas y medianas empresas productoras72 del
metal rojo, que se ven beneficiadas con este tratado.
69La misión y los objetivos del Comité de Defensa y Recuperación del Cobre, son: 1. Defensa, del cobre y de las riquezas básicas en general, que pasa en primer lugar por la defensa de la Nacionalización de la Gran Minería y del rol del Estado en la minería. En este marco, los objetivos primordiales han sido la defensa de la Corporación Nacional del Cobre de Chile, CODELCO, y de la Empresa Nacional de Minería, ENAMI. 2. Recuperación, recuperar para Chile y su Pueblo, es decir para el Estado, toda la gran minería que ha sido desnacionalizada a partir de 1979, recuperación que debe expresarse en la Nacionalización de todas las actuales empresas de la Gran Minería, proceso que hemos llamado de Renacionalización, porque sería la segunda vez que nacionalizaríamos la gran minería. 70Comité de Defensa y Recuperación del Cobre, en Indymedia, Radio y Televisión Colombia, [en línea] <http://www.indymedia.org>. lunes 2 de octubre del 2006. [Consulta: 11 de diciembre 2010] 71 Las quince principales empresas exportadoras, que en su mayoría pertenecen al rubro minero, concentraron el 88% del total de envíos el año 2008. El año 2009 esta proporción disminuyó al 81% y el primer semestre 2010 fue de 85,2%.Codelco registra el mayor monto exportado durante todo el periodo (concentró el 36,7% de los envíos el 2009). En segundo nivel de importancia le sigue la Minera Escondida Ltda. (10,3% el año 2009). Luego aparece Celulosa Arauco (6%), Compañía Minera Doña Inés de Collahuasi SCM (5,8%), Enami (3,9%) y Minera Los Pelambres (3,9%). Asimismo, dentro de las principales empresas exportadoras se encuentra otras empresas del rubro forestal (CMPC Celulosa) y del de alimentos especialmente pesqueras (Compañía Pesquera Camanchaca, Alimar y el Golfo) 10. La importancia que el mercado chino tiene para un conjunto de empresas y productos exportados por Chile ha aumentado. Actualmente, el 42,7% de los envíos de Codelco van a China, antes del Tratado era el 17,4%, actualmente el 31% de los envíos de Minera Escondida van a China, antes del Tratado era el 18%. Y algo similar ocurre con varias empresas agrícolas e industriales. DL 3633Aprueba Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y su anexo, suscrito en Viena el 23 de mayo de 1969, Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago, Chile 26 de febrero de 1981. Pág. 14. 72 El crecimiento del comercio bilateral entre Chile y China, se ha visto reflejado también en la dinámica presentada por las empresas que ha ingresado al mercado chino desde la vigencia del Tratado. La evolución que ha tenido el número de empresas exportadoras presenta una clara tendencia positiva, situación explicada en gran medida por el aprovechamiento que el empresariado ha realizado de las ventajas del TLC. En 2009 exportaron al mercado chino un total de 646 empresas, el año 2008 lo habían hecho 568 empresas. En el primer semestre del 2010 exportaron a China 553 empresas, es decir, un 28,9% más que durante todo el último año previo al
24
Lo que se puede sacar en limpio de todo lo anteriormente expuesto, es que en
general existió un consenso amplísimo en los distintos sectores en cuanto a que este TLC
representaba una inmejorable oportunidad para consolidar la economía de nuestro país,
en la que se favorecerían las principales exportaciones y se promoverían aquéllas no
tradicionales.
TLC (2005). DL 3633Aprueba Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y su anexo, suscrito en Viena el 23 de mayo de 1969, Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago, Chile 26 de febrero de 1981.
25
II. CAPÍTULO SEGUNDO
ASPECTOS AMBIENTALES DEL TRATADO DE LIBRE
COMERCIO CON CHINA: EL MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO
SOBRE COOPERACIÓN AMBIENTAL
El texto del tratado consta de cincuenta y ocho páginas, las cuales se desglosan
de la siguiente forma: en primer término se compone del Preámbulo, que alude a los
objetivos del TLC, y de catorce capítulos, en que se abordan temas comerciales,
institucionales y de cooperación. Los capítulos mencionados son: Disposiciones
Iniciales, Definiciones Generales, Trato Nacional y Acceso de Mercancías al Mercado,
Reglas de Origen, Procedimientos relacionados con las Reglas de Origen, Defensa
Comercial, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Barreras Técnicas al Comercio,
Transparencia, Solución de Controversias, Administración, Excepciones, Cooperación y
Disposiciones Finales.
Además, el TLC consta de ocho anexos que contienen, entre otros, las listas de
eliminación arancelaria (Anexo 1), las indicaciones geográficas (Anexo 2), las reglas
específicas de origen (Anexo 3), y certificados de origen (Anexo 4)73.
En consecuencia, el TLC con China no contempla disposiciones referentes al
ámbito ambiental, su estructura contiene los rubros comerciales, sin presentar capítulos
o disposiciones referentes al medio ambiente, a diferencia de otros tratados suscritos por
nuestro país.
En este sentido, como se señaló en la parte introductoria de este trabajo, y en
virtud del análisis que se realizará en este capítulo, se podría sostener que el TLC con
China constituye un retroceso en materia de regulación ambiental en los acuerdos
73Página Web oficial de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. [en línea] <http://www.bcn.cl> [Consulta: 11 de diciembre 2010].
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comerciales suscritos por nuestro país, si tomamos como referencia el estándar
normativo y nivel de profundidad con que se regula este tema, por ejemplo, en los TLC
suscritos por nuestro país con Canadá y Estados Unidos.
2.1. Estructura normativa del TLC
A grandes rasgos la estructura normativa del TLC, es la siguiente:
• El Capítulo I, cuyo nombre es Disposiciones Iniciales y que comprende entre los
artículos 1 al 4, dispone que las “Partes” (China y Chile) establecerán una zona de Libre
Comercio, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo XXIV del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio de 199474 y, asimismo, se definen los objetivos
comerciales que se desarrollarán a través de los principios y reglas de dicho acuerdo,
incluidas las de trato nacional, trato de nación más favorecida y transparencia (artículo
1). Tales objetivos son: estimular la expansión y la diversificación del comercio
bilateral; eliminar los obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de
74Artículo cuyo título es “Aplicación territorial - Tráfico fronterizo Uniones aduaneras y zonas de libre comercio”, en este artículo sobre el particular es destacable mencionar el párrafo 8 letra b) que dice lo que debe entenderse por zona de libre comercio: “se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio”, además es importante mencionar el párrafo 5 letra b), que dice: “ en el caso de una zona de libre comercio o de un acuerdo provisional tendiente al establecimiento de una zona de libre comercio, los derechos de aduana mantenidos en cada territorio constitutivo y aplicables al comercio de las Partes contratantes que no formen parte de tal territorio o acuerdo, en el momento en que se establezca la zona o en que se concierte el acuerdo provisional, no sean más elevados, ni las demás reglamentaciones comerciales más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la zona antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso”, por último es importante resaltar el requisito de publicidad sobre este tipo de acuerdos, que se debe efectuar para con las Partes contratantes del GATT de 1994, el párrafo 7 letra a) establece lo siguiente: “Toda parte contratante que decida formar parte de una unión aduanera o de una zona de libre comercio, o participar en un acuerdo provisional tendiente a la formación de tal unión aduanera o de tal zona de libre comercio, lo notificará sin demora a las PARTES CONTRATANTES, facilitándoles, en lo que concierne a la unión o zona en proyecto, todas las informaciones que les permitan someter a las Partes contratantes los informes y formular las recomendaciones que estimen pertinentes.”
27
mercancías entre las Partes; promover las condiciones de competencia leal en la zona de
libre comercio; crear procedimientos efectivos para la implementación y aplicación de
este tratado, para su administración conjunta y para la resolución de las controversias, y
asimismo establecer un marco para expandir y acrecentar sus beneficios mediante la
promoción de la cooperación bilateral, regional y multilateral (artículo 2).
En los subsiguientes artículos del mismo capítulo las Partes reafirman sus obligaciones
respecto a los acuerdos de la OMC -del cual ambos Estados son Parte- y además un
compromiso de éstos de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento
de las obligaciones impuestas por el tratado, en sus respectivos territorios.
• El Capítulo II, que lleva por título Definiciones Generales, compuesto únicamente del
artículo 5, y en el cual -como lo indica precisamente su nombre-se dan una serie de
definiciones técnicas habituales en los Tratados de Libre Comercio. Entre ellas, una de
las de mayor relevancia consiste en qué se entiende por el “territorio de las partes
contratantes” en el cual será aplicable el tratado. Respecto a China, se precisa que será el
territorio aduanero íntegro de la República Popular China, y para los dos países se indica
que el territorio comprenderá sus respectivos espacios terrestres, marítimos y aéreos, la
zona económica exclusiva, y la plataforma continental sobre las cuales ejercen derechos
soberanos y jurisdicción, de acuerdo con el derecho internacional y su legislación
doméstica.
• El Capítulo III, dice relación sobre el trato nacional y acceso de mercancías al mercado,
comprende del artículo 6 al 14. En amplios términos las Partes se comprometen a otorgar
a las mercancías de la otra Parte el trato nacional en los términos contemplados en el
artículo III del GATT 1994; de modo tal que, los bienes de la parte exportadora no
podrán ser objeto de discriminación en el territorio de la parte importadora, y, en
consecuencia, deberán recibir el mismo tratamiento que los bienes del país importador
(artículo 7). Acerca de la eliminación arancelaria, se dispone que ninguna de las Partes
podrá incrementar ningún arancel de importación existente, ni adoptar uno nuevo sobre
una mercancía de la otra Parte (N° 1 del artículo 8). Al respecto, en el documento en que
DIRECON analiza este tratado -según ya se ha indicado- se hace notar que "Uno de los
28
beneficios más visibles de esta negociación fue la consolidación de las actuales
condiciones de acceso de las exportaciones de Chile a China, por la vía de una cláusula
que impide el aumento de los aranceles aplicados actualmente. Así, el tratado otorga
certidumbre a los exportadores chilenos, incluso en el caso de exportaciones de bienes
no originarios y que no están sujetos a desgravación arancelaria."75.
Por lo reseñado anteriormente, el tratado no sólo resulta beneficioso para aquellas
mercaderías que se encuentran contenidas en la desgravación arancelaria progresiva que
se produce mediante este acuerdo, sino también aquellas mercaderías que en primera
instancia quedaron fuera de este proceso, las cuales no sufrieron aumento en los
gravámenes aduaneros que se les imponían hasta antes de entrar en vigencia el TLC, al
entrar a China. Esta desgravación otorgada a Chile tiene la característica de ser
progresiva de acuerdo con un programa a uno, cinco o diez años, máximo.76
Considerando las exportaciones efectivas a China, según cifras del año 2004, el 92% de
las exportaciones chilenas tendría acceso libre de aranceles a ese mercado, desde la
entrada en vigencia de este TLC, en diez años un 7%, y en exclusión de un 1%.77
Por su parte, el documento de DIRECON, antes referido, informa que respecto de la
rebaja arancelaria acordada con China, es importante señalar dos hechos significativos:
por un lado, que Chile ha obtenido acceso preferencial al mercado chino para la mayoría
de sus productos de interés; y por otra parte, que Chile es el primer país en contar con un
TLC amplio con China, lo cual potencialmente le entrega ventajas competitivas respecto
de sus contrincantes económicos.78
75Documento DIRECON, “Tratado de Libre Comercio Chile- China”, Mayo 2006, párrafo 56. 76El procedimiento de desgravación arancelaria se encuentra descrito en la sesión 1 del anexo 1 del Informe de la Comisión de Relaciones exteriores, recaído en el proyecto de acuerdo, en primer trámite constitucional, aprobatorio del Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de la República de Chile y de la República Popular China y sus Anexos” suscritos en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005. Boletín 4170-10, 11 de julio de 2006 77Mensaje 052/354, Inicia proyecto de acuerdo que aprueba Tratado de Libre Comercio entre la República de Chile y la República Popular China y sus anexos, suscrito en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005, 13 de abril de 2006 78Documento DIRECON, “Tratado de Libre Comercio Chile- China”, Mayo 2006. párrafo 64, Pág. 22
29
En cuanto a la desgravación arancelaria que Chile otorgó a China -en términos de las
importaciones de Chile desde China- un 50% de ellas ingresó libre de aranceles desde la
entrada en vigencia del acuerdo, en cinco años un 21%, en diez años un 26% y en
exclusión un 3% del comercio. Junto con esta apertura comercial, se consideraron
periodos largos de desgravación arancelaria y exclusiones para los sectores productivos
sensibles de nuestro país. En el grupo de productos excluidos están: los textiles, las
confecciones e industria metalmecánica. Además, en exclusión se consideraron los
productos incluidos en la banda de precios: trigo, harina de trigo y azúcar.
En esta disposición se ve ilustrado lo que representa un Tratado de Libre Comercio, en
el cual además de los beneficios que trae aparejados, impone también obligaciones a los
Estados Partes, las que involucran un desembolso importante de recursos económicos
para alcanzar los estándares de seguridad o calidad exigidos a través deun instrumento
internacional.
• Los Capítulos IV y V, es conveniente tratarlos en forma conjunta ya que se refieren a las
“Reglas de Origen” (artículo 15 al 29) y a los “Procedimientos relacionados con las
Reglas de Origen” (artículos 30 al 43), respectivamente.
Estos capítulos establecen los requisitos mínimos de transformación que deben cumplir
las mercancías producidas en un país como condición para gozar de las preferencias
arancelarias establecidas en este tratado. Las reglas de origen dicen relación respecto a
la determinación de cuándo una mercancía se considera como originaria de Chile o de
China, según esta determinación estas mercaderías adquieren el título de producto
originario de las Partes, según el artículo 15 del tratado, en los siguientes casos:
1. Cuando es totalmente producida en el territorio de una de ellas a partir exclusivamente
de materiales originarios de la parte, según enumeración que se establece, entre los
cuales se contemplan los productos minerales extraídos del suelo o de los fondos
marinos de China o de Chile; las plantas y los productos de las plantas cosechados en
uno u otro país; los animales vivos, nacidos y criados en uno u otro país, y los productos
30
de la pesca marina y otros productos extraídos del mar territorial o de la zona económica
exclusiva de Chile o de China (artículo 16).
2. Cuando sea producida en territorio de una o más Partes, a partir de materiales no
originarios que cumplan con un valor de contenido regional mínimo del 40%; o de un
50% cuando se trate de un grupo de productos, calculado según el método establecido en
el artículo 17. En dicho artículo se establecen los requisitos mínimos de transformación
que deben cumplir las mercancías producidas en un país para gozar de las preferencias
arancelarias establecidas en el TLC. Además se establecen reglas específicas por
producto, según lista establecida en el anexo 3, y se determinan las operaciones que no
confieren origen (artículos 18 y 19).
3. Para un grupo de productos se aplican reglas específicas de clasificación arancelaria o
un valor de contenido regional de 50%. Estas reglas de origen específicas para un grupo
de productos, pertenecientes a los sectores considerados sensibles se establecieron con el
propósito de que la norma sea más estricta que la norma general79.
Entre los procedimientos relacionados con las reglas de origen, se determina en el anexo
4 el formato del “Certificado de Origen” que deben emitir las autoridades
gubernamentales competentes, sin el cual las mercancías originarias no califican para el
tratamiento arancelario preferencial convenido en este tratado.
Para estos efectos, las referidas autoridades tienen derecho de examinar, antes de la
exportación, la condición originaria de los productos y el cumplimiento de los requisitos
79Por ejemplo: a) Cambio de capítulo (Se refiere a un cambio en el sistema de clasificación arancelaria de mercaderías del Sistema Armonizado de Clasificación y Descripción de Mercancías), se aplica a los productos del reino animal, productos del reino vegetal, grasas y aceites, bebidas y bebidas alcohólicas; b) Con cambio de partida, se aplica a los azúcares y artículos de confitería, cacao y sus preparaciones, y, preparaciones a base de cereales; y c) Con 50% de contenido regional, se aplica a las preparaciones de hortalizas y frutas, tabaco, algún producto químico, farmacéutico, de perfumería y cosmético, plástico y caucho, entre otros. Fuente: Informe de la Comisión de Relaciones exteriores, recaído en el proyecto de acuerdo, en segundo trámite constitucional, aprobatorio del “Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de la República de Chile y de la República Popular China y sus Anexos”, suscritos en Busan, Corea del Sur, el 18 de noviembre de 2005. Boletín 4170-10, 2 de agosto de 2006. Pág. 46.
31
correspondientes. Esta función puede ser delegada en organismos privados.80 Este es un
trámite de vital importancia para ampararse en los beneficios arancelarios contenidos en
el tratado, sin el cumplimiento de éste, simplemente los productos no pueden acogerse al
tratado.
• El Capítulo VI, relativo a la “Defensa Comercial”, comprende entre los artículos 44 a
52, el cual se divide en dos secciones. En la primera de ellas, se refiere a las normas
aplicables a las salvaguardias bilaterales y en el segundo a las salvaguardias globales,
derechos antidumping y compensatorios.
Las medidas de defensa comercial tienen por objeto proteger temporalmente a un sector
de la economía que sufre un daño o que está expuesto a sufrirlo, es decir proceden bajo
el supuesto de amenazas, a causa de un aumento súbito de importaciones, que se
produciría debido a la suscripción de este instrumento internacional, y/o a causa de la
competencia de importaciones a precios artificialmente bajos, que puede ser el caso de
las mercaderías chinas que son producidas a un bajo valor debido al exiguo costo de la
mano de obra en el país asiático. Si el daño se debe a un aumento de importaciones, la
medida correspondiente que se aplica es una salvaguardia81, y cuando los precios son
artificialmente bajos, correspondería la aplicación de un derecho antidumping o un
derecho compensatorio. Este último instrumento permite protegerse de exportaciones
subsidiadas por el país de origen82.
En esta materia, el tratado, resulta de especial utilidad para la pequeña empresa, muy
sensible a aumentos importantes en la competencia externa. A través de una salvaguardia
bilateral se les otorgó un período de tiempo adicional para adaptarse a las nuevas
80Documento DIRECON, “Tratado de Libre Comercio Chile- China”, Mayo 2006. Párrafo 94, Pág. 36. 81En Chile consiste en una sobretasa o en la eliminación de una preferencia arancelaria. Se impone en casos de aumentos imprevistos de importaciones de un bien, generando daño o amenaza de daño a una rama de producción nacional y están reguladas, conforme al artículo XIX del GATT (acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio) de 1994 y el acuerdo sobre salvaguardias de la OMC (Organización Mundial de Comercio). En otros países esta medida puede revestir la forma de una cuota o restricción cuantitativa. La legislación chilena es bastante estricta ya que el plazo máximo de estas medidas es de un año, prorrogable por hasta por doce meses más, mientras que en la OMC se permite el uso de salvaguardias por un máximo de cuatro años, las que pueden extenderse hasta por cuatro años más., Fuente: www.DIRECON.cl. 82Documento DIRECON, “Tratado de Libre Comercio Chile- China”, Mayo 2006. párrafo 99, Pág. 38.
32
condiciones de competencia generadas por este tratado, preparándolas para alcanzar
niveles de eficiencia y competitividad adecuados, lo que incluso les permite aprovechar
oportunidades de exportación, que es uno de los objetivos a la vista en la discusión
parlamentaria en la cual se hizo hincapié en que el tratado fuese una oportunidad para
expandir el espectro de mercaderías a exportar, y que en este sentido no solo las grandes
empresas aprovecharan este beneficio sino también las pequeñas empresas.
En el caso del TLC entre Chile y China, estas salvaguardias bilaterales consisten en la
suspensión temporal de la desgravación arancelaria de un determinado producto o en la
restitución temporal del arancel aplicado al nivel existente con anterioridad al inicio del
proceso de desgravación de dicho producto (artículos 44 a 50).
Las salvaguardias globales, derechos antidumping y compensatorios se aplican conforme
a las normas del GATT de 1994, y al Acuerdo de Salvaguardias de la OMC, siendo
posible adoptarlas respecto a importaciones provenientes de todos los países y sin
restricción en cuanto a su monto. Estas condiciones hacen posible que este instrumento
sea utilizado en el caso de un daño producido por importaciones provenientes de varios
países, los cuales no son parte de este acuerdo83
• El Capítulo VII, el cual dice relación con las “Medidas Sanitarias y Fitosanitarias”84, es
el tema que tiene incidencia más directa sobre el medio ambiente en el texto mismo de
éste acuerdo. Sin embargo, son normas que únicamente, de una u otra forma dicen
relación con el medio ambiente, como lo son temas sanitarios, protección animal, entre
otras.
En sí, este capítulo confirma la intención de mantener y fortalecer la implementación del
Acuerdo de Aplicación en Materias Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC y la
aplicabilidad de los estándares internacionales, las pautas y las recomendaciones
desarrolladas por las organizaciones internacionales relevantes como la Organización
83Ibid 110 a 113, Págs. 38-39. 84Ibid. Párrafos 114 a 118, Págs. 40-41.
33
Mundial de Sanidad Animal, la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria , y
el Codex alimentarius.
Este capítulo permite ampliar las oportunidades comerciales a través de la facilitación
del comercio entre las Partes, buscando resolver las materias de acceso a los mercados.
Contempla que los Estados contratantes trabajen para aumentar el intercambio de
información, incluyendo los procedimientos regulatorios para el establecimiento de las
medidas sanitarias y fitosanitarias que necesiten ser adoptadas, consistentes con la
protección de la vida y la salud de las personas y los animales o para preservar los
vegetales. Además, las Partes deben asegurarse que los memorandos y los protocolos
que serán enmendados o convenidos en el futuro por las autoridades competentes se
conformen con los principios y las disciplinas estipulados en este capítulo. Para
concretar e implementar este capítulo adecuadamente, las Partes acordaron establecer un
comité en materias sanitarias y fitosanitarias que incluye representantes de las
autoridades competentes de las Partes.
El comité, señala el acuerdo, proporciona un foro para fortalecer la comprensión mutua
de las medidas sanitarias y fitosanitarias de cada parte y de los procesos regulatorios
relacionados con esas medidas. También servirá para consultar sobre materias
relacionadas con el desarrollo o la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias
que afectan, o puedan afectar, el comercio entre las Partes; para coordinar programas de
cooperación técnica en materias sanitarias y fitosanitarias; para revisar los progresos en
materias sanitarias y fitosanitarias que puedan presentarse entre las agencias de las
Partes con responsabilidad en estas. Y, finalmente, este comité puede acordar el
establecimiento de grupos técnicos de trabajo.
• El Capítulo VIII, se ocupa entre los artículos 60 y 71 de los “Obstáculos Técnicos al
Comercio”. El objetivo principal de este capítulo es incrementar y facilitar el comercio,
evitando que las normas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la
conformidad (procedimientos utilizados para determinar si las medidas se cumplen) se
transformen en obstáculos que impidan el comercio, conforme a los principios del
Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC. Con tal objeto se
34
establecen medidas de transparencia que permitan, entre otros aspectos, el intercambio
de información acerca de los procedimientos de evaluación de la conformidad, tales
como los derechos que se imponen, listas de productos sujetos a evaluación de la
conformidad obligatorios, etc., comprendidos procedimientos de notificación de los
proyectos de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad,
con plazos que permitan la recepción de comentarios.
• El Capítulo IX, trata sobre “Transparencia”, entre los artículos 72 a 78. En virtud de
estas normas, cada Parte se obliga a publicar sus normas legales y resoluciones
administrativas de aplicación general, notificar al otro país cualquier medida que pueda
afectar sustancialmente sus intereses o el funcionamiento del tratado y a responder las
preguntas de la otra Parte relativas a cualquier medida vigente o en proyecto (artículos
73 y 74). El objetivo de estas disposiciones es otorgar predictibilidad y certeza a los
flujos de comercio entre ambos países. Cualquier medida adoptada por las autoridades
chinas que pueda afectar a nuestras exportaciones será conocida por adelantado por parte
del sector exportador correspondiente. Así, se intenta prevenir los conflictos que puedan
surgir, por cuanto si Chile estima que una medida en proyecto de China es incompatible
con alguna de las obligaciones del tratado, podrá observar o comentar el contenido de
dicha medida, lo que pareciera ser una clara interferencia en la soberanía de ambos
países sin embargo es más valioso para el comercio la seguridad jurídica que la
soberanía, en un mundo el cual cada día parece tener menos fronteras85.
• El Capítulo X que se refiere a la Solución de Controversias suscitadas dentro del ámbito
de regulación del tratado y el capítulo XI referente a la Administración del Tratado, el
cual analiza los distintos órganos con competencia para conocer de los conflictos que
digan relación con el acuerdo, es analizado en profundidad en el apartado 2.4. de este
trabajo.
• El Capítulo XII, entre los artículos 99 y 103, trata de las “Excepciones” que pueden
liberar a las Partes del cumplimiento de algunas o de todas las obligaciones establecidas
85Ibid. Párrafo 126, Pág. 42.
35
en este TLC. En primer lugar, se incorpora al tratado las excepciones generales previstas
en el artículo XX del GATT 1994, entre las cuales se contemplan las medidas necesarias
para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los
vegetales o las relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, la cual
parece ser la consideración más directa a protección medioambiental, dentro del mismo
TLC.
Sin embargo, es destacable que una norma de carácter comercial sea la que imponga
restricciones basadas en la protección al medio ambiente y no exista una norma que
imponga obligaciones en este aspecto en el texto mismo del acuerdo, fundamentada
exclusivamente en razones o consideraciones de carácter ecológico o medioambiental. A
lo anterior se agrega que la aplicación de estas medidas no debe significar
discriminación arbitraria o injustificada, o una restricción encubierta al comercio
internacional, con lo cual la norma retorna a su carácter eminentemente comercial86.
Existen otras excepciones las cuales no es del caso mencionar en éste trabajo.87
• El Capítulo XIII se ocupa de la “Cooperación”, entre los artículos 104 a 115. Los
objetivos generales de la cooperación son -en lo esencial- promover el desarrollo
económico y social de ambos pueblos; estimular las sinergias productivas, creando
oportunidades para el comercio y la inversión y promoviendo la competitividad y la
innovación; promover los intercambios culturales; incentivar la presencia de las Partes y
sus mercancías y servicios en los mercados de Asia Pacífico y América Latina (artículo
104).
Específicamente, se contempla la cooperación económica (105); en investigación,
ciencia y tecnología (106); en educación (107); en materias laborales, de seguridad
social y medioambiental (108); en pequeñas y medianas empresas (109); cultural (110);
derechos de propiedad intelectual (111); promoción de inversiones (112), y minera e
industrial (113).
86Ibid Párrafo 129, Pág. 42. 87Basadas en la seguridad esencial de las Partes, de carácter tributario, etc.
36
• Por último el Capítulo XIV, contempla entre los artículos 116 y 121, las cláusulas
finales propias de todo TLC, en las cuales se declaran parte integrantes del tratado sus
anexos y notas a pie de página; se determinan los procedimientos de enmiendas del
tratado; su entrada en vigor (60 días después que las Partes intercambien la notificación
de haber cumplido los trámites internos correspondientes) y denuncia (efecto que se
producirá 180 días después de la notificación del caso), y los textos auténticos:
castellano, chino e inglés, primando el último en caso de divergencias.
Entre estas cláusulas se pactó, especialmente, la negociación en materia de servicios88 ,
que contiene un sector llamado “servicios ambientales”; tanto en la lista de concesiones
de Chile, como en la lista de concesiones de China, se regula el acceso a mercados de
dichos servicios89, así como las normas pertinentes al trato nacional que ambas Partes
deben dar a la prestación de dichos servicios90 e inversiones (artículo 120)91.
De todo lo expuesto hasta aquí, se desprende que este tratado, otorga y ha
otorgado enormes oportunidades económicas y comerciales a nuestro país92, pues
88Respecto al acuerdo suplementario de comercio de Servicios, actualmente se encuentra en el Congreso (Boletín N°6715-10), para su aprobación final. Éste acuerdo se suscribió el 13 de Abril del año 2008. El texto del acuerdo no ha sido publicado aún ni se puede dar a conocer según lo conversado el día 18 de Mayo de 2010 con el Sr. Mauricio Gariazzo, asesor jurídico de la dirección de relaciones económicas de DIRECON. 89Las disciplinas y mecanismos de liberalización que establece este acuerdo suplementario se aplican a los cuatro modos de prestación de servicios y se establecen normas sobre la reglamentación nacional, reconocimiento mutuo de títulos profesionales, trato nacional y acceso a los mercados. Algunos de los sectores potencialmente beneficiados por este acuerdo son los servicios profesionales, computacionales, aquellos relacionados con la minería, la construcción, la distribución y los servicios medioambientales. Cabe consignar que este Acuerdo Suplementario se negoció en virtud del mandato contenido en el artículo 120 del Tratado de Libre Comercio. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. 90Entrevista del día 30 de Marzo de 2010, realizada al Sr. Mauricio Gariazzo, asesor jurídico de la dirección de relaciones económicas de DIRECON, y encargado del tema de servicios e inversiones del TLC con China. 91Actualmente, sólo se encuentra pendiente en materia de negociaciones con China, el Protocolo sobre inversiones recíprocas. Se está sosteniendo la Sexta Ronda de Negociaciones en materia de Inversiones para la ampliación del TLC Chile. El contenido de la Negociación se encuentra en reserva, toda vez que el proceso se encuentra pendiente, según información recibida por Mauricio Gariazzo, el día 30 de marzo de 2010, quien es el encargado de los temas de China en DIRECON. Chile y China logran avances en materia de inversiones [en línea] 5 de febrero 2010. <http://www.sice.oas.org/TPD/CHL_CHN/Negotiations/round6_invest_s.pdf> [Consulta: 11 de diciembre 2010] China no sólo se ha consolidado como nuestro principal destino exportador si no que además se consolida como el país con mayor aporte al saldo positivo de la balanza comercial. Más aún, el primer trimestre de 2009 fue el principal socio comercial, y es un destino muy importante para la mayoría de las regiones del país. Gobierno de Chile, Relaciones económicas entre Chile y China: Evaluación a tres años del TLCDIRECON. Departamento de Estudios e Informaciones. Pág.7. [en línea]
37
establece un marco regulatorio claro y específico que hace expedito (a priori) el
intercambio comercial con el gigante asiático.
Sin perjuicio de ello, resulta de particular relevancia, que en un tratado en el cual
existe un gran volumen de exportaciones en juego, no se haya establecido un capítulo en
relación al medio ambiente, y sólo se haya referido a esta temática en el memorándum de
entendimiento que se analiza a continuación.
2.2. El Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación Ambiental
En el capítulo XII del tratado, denominado “Cooperación”, las Partes reafirman
la importancia de todas las formas de cooperación con especial énfasis en la cooperación
económica, comercial, financiera, tecnológica, educacional, y cultural, para contribuir a
la consecución de los objetivos y principios del tratado.
En el artículo 5 de este capítulo denominado “Cooperación laboral, de seguridad
social y medioambiental”, se establece: “Las Partes intensificarán su comunicación y
cooperación en el ámbito laboral, de seguridad social y medioambiental, a través del
Memorándum de Entendimiento sobre Trabajo y Seguridad Social y del Acuerdo de
Cooperación Medioambiental entre las Partes”.
Este acuerdo, negociado por las autoridades de comercio exterior chilenas y
SEPA, agencia ambiental de China, se firmó el 20 de septiembre del año 2007. En
consecuencia, la regulación medioambiental en el tratado está entregada a un acuerdo de
cooperación medioambiental entre agencias y no entre Estados, a saber: la Comisión
Nacional del Medio Ambiente de la República de Chile (CONAMA) y la Administración
Estatal para la Protección Ambiental de la República Popular China (en adelante las
“Partes”).
<http://rc.direcon.cl/sites/rc.direcon.cl/files/bibliotecas/EVAL_3_AGNOS_TLC_CHINA.pdf > [Consulta: 7 de marzo 2010] Pág.19.
38
En representación de Chile, el acuerdo fue firmado por el entonces Director
Ejecutivo de la CONAMA, y por parte de la potencia asiática, el Viceministro de la
Administración Estatal para la Protección Ambiental de la República Popular China.
El Memorándum, negociado según lo establecido en el artículo 108 del TLC,
tiene como finalidad promover la cooperación en el campo de la protección ambiental,
sobre una base de igualdad y beneficio mutuo y supeditado a la legislación y
disponibilidad de recursos humanos y financieros de cada una de las Partes.
Se compone de ocho artículos, cuya finalidad es la cooperación entre las Partes.
En su introducción, el Memorándum señala que: “Conscientes de la naturaleza regional y
global de los temas ambientales, de la necesidad de encontrar soluciones costo-efectivas
y de largo plazo para enfrentar estos temas mediante la cooperación internacional y de la
importancia de coordinar actividades conjuntas de las Partes; y compartiendo la
preocupación y responsabilidades comunes de ambas Partes de incrementar la
cooperación en el campo de la protección ambiental en pro del desarrollo sostenible con
sus tres componentes: protección ambiental, crecimiento económico y desarrollo social”,
y continúa señalando que: “Convencidos de que la cooperación entre las Partes en el
campo de la protección ambiental-para lograr el objetivo del desarrollo sostenible- es de
beneficio mutuo y promoverá aún más las relaciones de amistad entre los dos países”.
Enseguida, comienza el articulado de este Memorándum, que establece como
áreas prioritarias y de interés mutuo, entre otras; el control y monitoreo de la
contaminación ambiental; una política de manejo de la calidad del agua y tecnologías
para su tratamiento; conservación ecológica y control de la contaminación de las áreas
marinas y costeras; mejoramiento de la conciencia ambiental, incluyendo la educación
ambiental, y la participación pública.
Asimismo, se acordó que dicha cooperación se llevaría a cabo mediante el
intercambio de documentación e información ambiental relevante; visitas de intercambio
de expertos, académicos y delegaciones; organización conjunta de seminarios, talleres y
39
encuentros con participación de científicos, expertos, funcionarios de gobierno
encargados de las regulaciones y otros actores; o cualquier otra forma que se acuerde
posteriormente (artículo 3).
Se comprometieron además, a alentar a las respectivas organizaciones de
protección ambiental, empresas y municipalidades, así como a las instituciones de
investigación, para que establezcan y desarrollen contactos directos entre ellas en el
campo de la protección ambiental y el desarrollo sostenible (artículo 4).
Para la puesta en práctica de este Memorándum de Entendimiento, se acordó que
cada una de las Partes designaría a un coordinador, en calidad de Director General. Éstos
realizarán un recuento de la labor efectuada, prepararán el futuro plan de trabajo y se
reunirán para revisar y facilitar las actividades de colaboración, alternativamente, en
Chile y en China.
Es muy importante recalcar –como se señaló anteriormente- que este acuerdo
establece que la obligación de coordinación de este Memorándum, recae en la
CONAMA. Sin embargo, cabe hacer presente, que la Ley Nº 20. 417, promulgada el 12
de enero de 2010, y que reformula la institucionalidad ambiental, establece en su
artículo tercero transitorio que: “el Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de
Evaluación Ambiental, se constituirán para todos los efectos en los sucesores legales de
la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en las materias de su competencia”. Además,
según el artículo 70 letra d de la misma ley, está dentro de su competencia “Velar por el
cumplimiento de las convenciones internacionales, en que Chile sea parte en materia
ambiental, y ejercer la calidad de contraparte administrativa, científica o técnica de tales
convenciones, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Relaciones exteriores”.
40
2.3. Estándar normativo y fuerza vinculante del Memorándum de
Entendimiento: Cooperación Ambiental
Durante la discusión parlamentaria, se señaló en el Senado que la materialización
de este acuerdo contribuiría, junto a aquellos con iguales objetivos que lo precedieron, a
que Chile fuera reconocido como un país que adhiere firmemente a los principios del
desarrollo sustentable y que se esfuerza por armonizar el crecimiento económico con la
equidad social, con la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos
naturales.
Sin embargo, lo anterior no es del todo correcto, en razón de la falta de fuerza
vinculante de este acuerdo, toda vez que i) no se circunscribe este Memorándum dentro
del tratado mismo,93ii) las Partes del acuerdo son la Comisión Nacional del Medio
Ambiente de la República de Chile y la Administración Estatal para la Protección
Ambiental de la República Popular China, iii) los términos en los cuales está redactado,
expresan que sus disposiciones carecen de efecto vinculante, y finalmente iv) no
reglamenta una instancia decisoria de conflictos en caso de eventuales contingencias.
Hemos señalado, que en este contexto, podría entenderse que el TLC con China
constituye un retroceso en materia de regulación ambiental en relación a los acuerdos
comerciales suscritos por nuestro país, si tomamos como referencia el estándar
normativo y nivel de profundidad con que se regula este tema, por ejemplo, en el TLC
con Estados Unidos y con Canadá.
De esta forma, resulta interesante comprobar que nuestro país no mantuvo la
misma línea que adoptó durante el último lustro, en cuanto a negociación en asuntos
medioambientales, ya que en el TLC con China no hay una sola mención a dicho tema
93 Como si sucede por ejemplo, en el caso del Acuerdo de Cooperación Ambiental entre Chile y Canadá el cual es ley de la República en virtud del Decreto Promulgatorio 1.020 de 1997 del Ministerio de Relaciones Exteriores.
41
dentro del tratado, a excepción del compromiso de arribar al Acuerdo de Cooperación
Ambiental.
En primer lugar, la falta de fuerza obligatoria del acuerdo de cooperación en
estudio, se denota en el hecho que no se incluyera este tema como un capítulo del TLC
propiamente tal, negándole así la respectiva fuerza obligatoria que posee un tratado
bilateral de esta naturaleza, ya que: “una vez celebrado el tratado, éste pasa a ser
obligatorio para los Estados contratantes, quienes deben cumplirlo de buena fe”, de
acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la Convención de Viena.
La fuerza y obligatoriedad de los tratados está fundamentada principalmente en
el principio de derecho pacta sunt servanda94 y lo dispuesto en los artículos 26 y 27 de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados95, los cuales señalan
básicamente que la ejecución de los tratados debe ser de buena fe.
Así, al no regular el tema medioambiental en el texto mismo del tratado sino que
en un memorándum -que no es un Tratado- ambas partes, lo excluyen de la aplicación
del derecho internacional de los tratados, particularmente en relación con su principio
central de pacta sunt servanda, y por lo tanto, excluyen también las consecuencias
legales nacientes del incumplimiento de sus compromisos claves y del sistema de
solución de controversias establecido en el TLC. En este grado, los acuerdos no son
gobernados (como lo establece el artículo 2(1) (a) de la Convención de Viena96 sobre el
Derecho de los Tratados) por el derecho internacional97.
94Locución latina, que se traduce como "lo pactado obliga", que expresa que toda convención debe ser fielmente cumplida por las partes de acuerdo con lo pactado. Constituye un principio básico del derecho civil (específicamente relacionado con los contratos) y del derecho internacional. 95Artículo 26 de la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados: “Todo tratado en vigor obliga a las Partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”. Artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado” 96Este artículo señala que; “1. Para los efectos de la presente Convención: a) se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.” 97. Hartmut Hillgenberg. A Fresh Look at Soft Law, European Journal of International Law, 1999, N° 3. Pág.51.
42
No debe confundirse la fuerza vinculante que posee un tratado, con la cortesía
internacional o comitas Gentium98, que consiste en los meros usos o prácticas que los
Estados adoptan por razones de recíproca conveniencia y que, por lo tanto, al faltar la
convicción jurídica de su obligatoriedad, no constituyen derecho, como es el caso del
memorándum sobre cooperación en estudio.
Así entonces, conforme a nuestro derecho interno, este memorándum
administrativo internacional incorporado al régimen del TLC en estudio, no requirió de
aprobación parlamentaria en virtud de lo dispuesto por la segunda norma del inciso
cuarto del numeral 1) del artículo 54 de la Constitución Política de la República, por
incidir sus normas en materias propias de la potestad reglamentaria.
En efecto, durante la discusión parlamentaria, la dirección jurídica del Ministerio
de Relaciones Exteriores, informó a la comisión parlamentaria que éste instrumento, no
revestía la naturaleza jurídica de tratado internacional, por lo que no requirió ser
aprobado por el Congreso Nacional.
Habida cuenta de lo anterior, cabe hacer referencia al artículo 1 párrafo 2 del
Memorándum de Cooperación Ambiental entre Chile y China, que establece: “La
referida cooperación estará supeditada a la legislación y a la disponibilidad de recursos
humanos y financieros de las Partes”; situación muy distinta al TLC, el cual - según la
postura doctrinaria que se adopte- tiene al menos rango legal con todas las implicancias
en cuanto a obligatoriedad se refiere.
A mayor abundamiento, como ya se señaló, las Partes de este Memorándum, son
la Comisión Nacional del Medio Ambiente de la República de Chile y la Administración
Estatal para la Protección Ambiental de la República Popular China, Es decir, es un
acuerdo entre agencias y no entre estados, como sería si se hubiese incluido dentro del
TLC, o expresamente ambos gobiernos hubiesen suscrito este acuerdo paralelo.
98 Ibíd. Pág. 22.
43
Asimismo, la poca o nula fuerza obligatoria del memorándum de cooperación
medioambiental en estudio, se deriva principalmente del texto mismo del acuerdo y el
análisis de sus disposiciones, las que no tienen por objeto imponer obligaciones
vinculantes entre las Partes, sino que, únicamente establecer la promoción de
determinadas actividades relacionadas con el medio ambiente.
Los términos en los cuales está redactado el mencionado memorándum, denotan
que sus disposiciones carecen de efecto vinculante entre las Partes. En efecto, el término
“Memorándum" se emplea especialmente para instrumentos de índole técnica o
administrativa, que son firmados por representantes99 (junta, asamblea, tribunal) de
dependencias gubernamentales o privadas, pero sin estar sujetos a ratificación. Además,
son menos formales que los tratados.
A fin de ilustrar lo indicado precedentemente, el artículo 1 párrafo segundo del
Memorándum, dispone: “La referida cooperación estará supeditada a la legislación y a la
disponibilidad de recursos humanos y financieros de las Partes”.
Por lo anterior, el Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación Ambiental
en estudio, podría calificarse como un instrumento jurídico de carácter no vinculante o
soft law100 que, sin embargo, pretende influir en la legislación vinculante indicando un
camino al que se aspira llegar. En definitiva, en los instrumentos de soft law no hay
voluntad por parte de los Estados a obligarse en forma alguna.
99Firmado el 20 de Septiembre del año 2007. La ceremonia se desarrolló en el salón Bernardo O’Higgins del Ministerio de Relaciones Exteriores y estuvo encabezada por la entonces Ministra de Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte, y concurrieron además el Director de Medio Ambiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, Embajador Cristián Maquieira, la Directora de ProChile, señora Alicia Frohmann, el Sub Director de Asia Pacífico del Ministerio de Relaciones Exteriores, señor Fernando Urrutia y el Consejero Político de la Embajada de China en Chile, señor Wang Liangen. 100 El término Soft law presenta una serie de posibles significados, pero son tres los relevantes: 1) El Soft Law es no vinculante. En contraposición al término en inglés not binding para especificar la no vinculación de los instrumentos a los que se llame Soft law. 2) El Soft Law consiste en normas generales o principios, pero no en reglas. 3) El Soft Law es la ley que no es aplicable a través de una resolución vinculante de controversias. Colin; Villavicencio Luis Guillermo. El Soft Law ¿una fuente formal más del Derecho Internacional? [en línea]. Madrid, España, <http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/030330120008.html> [Consulta: 3 de enero 2011]
44
Adicionalmente a la vaguedad de los términos empleados, este Memorándum de
Cooperación Ambiental, tampoco contempla la posibilidad de recurrir ante una instancia
decisoria de conflictos en caso de eventuales contingencias en relación a la
interpretación o implementación de sus disposiciones.
En efecto, el mismo memorándum señala en su artículo 6 que: “Cualquier disputa
que surja sobre la interpretación o implementación de este Memorándum de
Entendimiento será resuelta amigablemente, mediante consultas entre las partes”. El
artículo 7 por su parte establece que: “El presente Memorándum de Entendimiento no
afectará aquellas obligaciones de las Partes que se deriven de tratados, convenciones,
acuerdos regionales o globales relacionados con la protección ambiental”.
De esta forma, el mecanismo de Solución de Controversias establecido en el TLC
con China es aplicable únicamente al tratado en sí mismo y sus anexos, pero su alcance
no incluye al Memorándum, el que por naturaleza no es vinculante, sino que únicamente
establece compromisos entre las Partes en relación a sus esfuerzos en pos del logro de
los objetivos acordados.
En base a lo anteriormente expuesto se puede concluir que este acuerdo
ambiental, se entrega a la buena voluntad de las Partes, constituyendo, en definitiva, un
instrumento de tipo soft law, en el cual no hay voluntad por parte de los Estados ni de
sus organismos que lo suscriben, en obligarse de forma alguna.
La explicación a esto se puede hallar en el tratamiento que China ha otorgado
históricamente a las normas sobre protección del medio ambiente, lo cual trajo como
como consecuencia que por muchos años el país asiático se haya transformado en el
prototipo de país contaminante que no respeta las normas de protección
medioambientales. Sin embargo, en los últimos años ha realizado esfuerzos para cambiar
esta situación como se analizará en el tercer capítulo de este trabajo.101
101China sigue dependiendo del carbón para producir el 75 % de su energía, liberando así cerca de 17 millones de toneladas de dióxido de azufre al año y contribuyendo considerablemente a la lluvia ácida. La población de sólo un tercio de 340 ciudades chinas monitoreadas respira aire que cumple con los niveles nacionales de
45
Otra explicación se podría fundar en que China es un actor nuevo en el marco del
comercio internacional. Para esta nación los acuerdos comerciales son “temas
nuevos”102, siendo necesario recordar que la adhesión de China a la OMC, sólo se
produjo recién el año 2001.
En rigor, al momento de la firma del Tratado de Libre Comercio con Chile, China
no establecía la relación entre comercio y medio ambiente en la firma de sus acuerdos,
ya que derechamente no tenía mayor interés por el tema ambiental en sus Tratados de
Libre Comercio en general, encontrando una gran dificultad en negociar capítulos
ambientales en los acuerdos mientras su propio sistema medioambiental interno estaba
comenzando a implementarse.
Otras dificultades tienen que ver con la distancia geográfica, idioma, el peso de
las problemáticas ambientales en las agendas de los diversos gobiernos, el nivel de
experiencia en asuntos ambientales de los negociadores, y los recursos disponibles para
llevar a cabo los compromisos que implique un acuerdo de esta naturaleza, de manera
adecuada.
Habida cuenta de ello, en la negociación misma del TLC, China fue reticente a
incluir temas medioambientales en el texto del tratado mismo, ya que si con Chile,
primer país no asiático con el cual se firmaba un acuerdo de este tipo, se incluían estos
temas “la vara quedaría demasiado alta” en acuerdos posteriores con otros países. No
obstante, el equipo negociador chileno logró que se hiciera referencia al tema de la
cooperación ambiental tangencialmente, generando el compromiso que permitió la firma
del Memorándum en estudio.
calidad del aire, los cuales están por debajo de las normas de la Organización Mundial de la Salud. La contaminación del aire en lugares cerrados debido a la quema de carbón cobra más de 700 mil vidas al año. La mayor parte de los 18 mil millones de toneladas de aguas negras producidas en las ciudades cada año —de las cuales sólo el 10 % es tratada— acaban directo en los ríos y lagos. Los agricultores que anteriormente utilizaban sólo excrementos humanos como abono en sus campos, ahora también aplican fertilizantes de nitrógeno y fósforo, con lo cual los científicos chinos han encontrado una relación entre la contaminación del agua y los altos niveles de cáncer de hígado, estómago y esófago en el país. Jasper Becker. Op Cit Págs. 68-95). 102 Edda Rossi. Op Cit.
46
Resulta interesante comprobar que el Ministerio de Relaciones Exteriores como
se mencionó anteriormente, no mantuvo la misma línea que adoptó durante el último
lustro en cuanto a negociación en asuntos medioambientales, ya que en el TLC con
China, no hay una sola mención al tema medioambiental dentro del tratado, a excepción
del compromiso de arribar al Acuerdo de Cooperación Ambiental.
Las conclusiones que se derivan de lo anterior, nos llevan a plantear que nuestro
país parece no tener una línea específica en cuanto a su política comercial internacional
y su relación con el medio ambiente, lo que sumado a la falta de presencia y peso en las
negociaciones bilaterales, trajo como resultado que en el TLC con China, el tema
medioambiental no fuera regulado con la profundidad esperada.
En consecuencia se cambia la tendencia de los TLC suscritos, principalmente
con Canadá103,y posteriormente con Estados Unidos104, en los que sí se trata en
profundidad el tema ambiental, y sus disposiciones son vinculantes para los Estados.
2.4. Eventual efectividad del Mecanismo de Solución de Controversias del TLC
en materia medioambiental
Como se señaló en el apartado anterior, el Memorándum señala en su artículo 6
que: “Cualquier disputa que surja sobre la interpretación o implementación de este
Memorándum de Entendimiento será resuelta amigablemente, mediante consultas entre
las partes”. De esta forma, no se aplica al Memorándum el sistema de solución de
controversias regulado en el mismo tratado.
103 El Acuerdo de cooperación medioambiental entre Chile y Canadá es un Acuerdo paralelo que acompaña el TLC y que incluye disposiciones similares a las del Acuerdo medioambiental que acompaña al NAFTA. El Acuerdo medioambiental entre Chile y Canadá provee un marco de referencia para la cooperación bilateral en temas medioambientales. Establece ante el incumplimiento del anexo de cooperación medioambiental Contribuciones monetarias por un máximo de 10 millones de dólares, que no van a las arcas fiscales, si no con el fin de mejorar la situación medioambiental por la cual se sanciona. 104Se establecen multas y sanciones ante incumplimiento del acuerdo ambiental.
47
No obstante, en este punto buscaremos las distintas formas en que podría
aplicarse, a lo menos indirectamente, este mecanismo de solución de controversias.
En este sentido, el procedimiento de solución de controversias105 del tratado106
busca resolver de una manera efectiva, fluida, imparcial y conforme a derecho, aquellos
conflictos que afecten la relación comercial de las Partes107, en lo concerniente a las
disciplinas acordadas en el ámbito comercial. Es decir, no pueden ser incluidas dentro de
este mecanismo disputas que digan relación con asuntos no acordados en el tratado,
como es el caso de las materias medioambientales. En este sentido, el Artículo 80 del
TLC dispone que el sistema de solución de controversias se aplica únicamente a:
a) La prevención (lo cual resulta de suma importancia para el tema en estudio, ya
que no es necesario que exista el conflicto, sino que puede ser evitado actuando
anticipadamente) o a la solución de las controversias entre las Partes relativas a la
interpretación o aplicación del tratado; y
b) Cuando una de las Partes considere que una medida de la otra, es incompatible
con las obligaciones del acuerdo, o que la otra Parte ha incurrido en incumplimiento de
las obligaciones asumidas en conformidad con el mismo (lo cual también dice relación
con el tema en análisis ya que China podría eventualmente considerar que una medida
protectora al medio ambiente afecta el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el
tratado).
105 La IV Ronda de Negociaciones se realizó en Santiago entre los días 12 y 16 de septiembre de 2005, ocasión en que se logró finalizar las negociaciones de los capítulos de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el de Barreras Técnicas al Comercio. Además, se avanzó en las áreas de Cooperación, Solución de Controversias y Normas de Origen. Características de la negociación del Tratado de Libre Comercio entre Chile y China. Departamento Asia y Oceanía, Documento DIRECON, Junio 2006. 106 El mensaje indica que para un país como Chile, muy abierto al mundo y con recursos limitados, contar con un mecanismo de solución de controversias es la única manera d asegurar que las que se susciten con sus socios no sean resueltas por éstos de manera unilateral. Se destaca, por último, como un logro muy importante para nuestro país el establecimiento de los procedimientos regulados en este Tratado. Informe de la Comisión de Relaciones Exteriores. Boletín N° 4170-10. Pág.12. 107 En concordancia con este aspecto la Sociedad Nacional de Pesca ) señaló que en relación al Tratado mismo, es de la mayor relevancia para el sector contar con un marco que otorga el TLC, que dispone una contraparte técnica y un mecanismo de solución de controversias, ambos aspectos muy valiosos en las relaciones presentes y futuras en el sector pesquero.
48
Este mecanismo tiene una cobertura amplia, porque se aplica a las disposiciones
de todos los capítulos comprendidos en el tratado, salvo a aquéllos que están
expresamente excluidos, como es el caso del capítulo sobre cooperación. Esto quiere
decir que las disposiciones acordadas en el Memorándum de Cooperación Ambiental
entre Chile y China no tienen un mecanismo vinculante que las haga exigibles, ya que
por este concepto de cooperación, no puede funcionar el mecanismo antes descrito108.
En el artículo 81 del TLC, se contempla la opción de foro109; esto significa que
las controversias que surjan respecto de cualquier asunto, en virtud de lo que se
contempla en el tratado y bajo otro acuerdo de libre comercio del cual sean parte, o el
acuerdo sobre la OMC, la parte reclamante podrá seleccionar el foro por el cual se
resolverá la controversia; es decir, no es obligatorio seguir un foro específico para la
solución de diferencias, por lo cual queda a discreción de la parte reclamante someterse
al que estime conveniente o al cual le otorgue mayores beneficios.
En términos más concretos, podría suscitarse que una de las Partes elija el foro
que sea más favorable a sus intereses (lo cual es lo más obvio) y así, como se
mencionaba anteriormente, lograr protección al medio ambiente de manera indirecta al
escoger un foro cuya tendencia y principios sean más acordes con el desarrollo
sustentable.
Una vez solicitada la constitución de un Tribunal Arbitral bajo cualquiera de los
acuerdos válidos para la elección de foro (estos son de libre comercio del cual las Partes
sean parte o el acuerdo sobre la OMC), el foro seleccionado será excluyente de los otros.
108Artículo 115 del TLC “Ninguna Parte tendrá recurso al Capítulo X por cualquier asunto que surja de este Capítulo o se relacione con éste”. 109Artículo 81 Opción de foro: 1. Las controversias que surjan respecto a cualquier asunto, en virtud de lo dispuesto en este Tratado y bajo otro acuerdo de libre comercio del cual las Partes sean parte o el Acuerdo sobre la OMC, la Parte reclamante podrá seleccionar el foro por el cual se resolverá la controversia. 2. Una vez que la Parte reclamante haya solicitado la constitución de un tribunal arbitral bajo cualquiera de los
49
En lo que define, y detalladamente consiste el procedimiento descrito,
contemplado en el Tratado de Libre Comercio entre la República de Chile y la República
Popular China, podemos destacar, que este considera tres instancias:
1) La primera es la de consultas o negociaciones directas entre las Partes110. Esta
instancia está abierta a cualquier parte del tratado, y las consultas deben ser solicitadas
por escrito a la otra Parte, y deben versar sobre cualquier medida que la contraparte
considere que podría afectar el normal funcionamiento del TLC. Formalmente la Parte
que efectúa el reclamo debe indicar las razones de la solicitud de consulta, incluyendo la
identificación precisa de la medida que se considere perjudicial para el tratado; además
debe contener los fundamentos jurídicos del reclamo. Cumplidos los requisitos, debe
entregarse la solicitud a la otra Parte. La idea es que ambas Partes realicen todos los
esfuerzos necesarios para lograr una solución que sea mutuamente satisfactoria respecto
del asunto en cuestión, por lo cual se prescriben dentro del tratado una serie de
obligaciones para la parte requerida entre las cuales se encuentran:
- Aportar la información suficiente que permita un examen completo de la manera en
que la medida pueda afectar el funcionamiento y la aplicación del TLC y,
- Tratar cualquier información confidencial intercambiada en el curso de las consultas
sobre las mismas bases que la Parte que proporciona la información. Es decir, siempre
en un plano de igualdad para no afectar o privilegiar la posición de uno u otro. Dentro
del procedimiento de Consultas una parte puede solicitar a la otra que ponga a su
disposición funcionarios de organismos de gobierno u otras entidades que tengan el
carácter de regulatorias relacionadas, obviamente con el conocimiento especializado en
el asunto materia de la consulta. Las consultas tienen el carácter de confidenciales, y no
eliminan la posibilidad que tienen las Partes para recurrir a un procedimiento posterior.
2) La segunda instancia, considera la intervención de la Comisión de Libre Comercio,
integrada por representantes del Ministerio de Comercio de China y de DIRECON, entre
cuyas funciones está previsto el intentar resolver las controversias que pudieren surgir
en relación a la interpretación y aplicación del tratado (artículos 82 y 97, Nº 2, letra (c).
110Este es el único mecanismo de solución de controversias que se contiene en el Memorándum de Cooperación ambiental entre Chile y China, específicamente en su artículo 6.
50
El artículo 83, que contempla esta Comisión, también considera como posibilidad
de resolución de conflictos los Buenos Oficios, la Conciliación y la Mediación111. La
reunión de la Comisión debe ser solicitada por escrito por una Parte cuando no hayan
logrado solucionar un asunto según el procedimiento de las consultas dentro de los 60
días posteriores a la recepción de una solicitud de consulta, o bien, dentro de los 15
días posteriores a la entrega de una solicitud de consulta por asuntos relativos a
mercancías perecederas (se acorta el plazo por el perjuicio económico que podría
significar un plazo mayor), o ya sea, dentro de cualquier otro plazo que las Partes
pudieran convenir, respetando sobre todo la voluntad de las Partes.
La intervención de esta Comisión también podrá efectuarse si se hubiesen
realizado consultas al Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y las que se
hubiesen hecho al Comité de los Obstáculos Técnicos al Comercio. El procedimiento
mediante el cual se provoca la actuación de la Comisión se inicia cuando la parte
reclamante indica en la solicitud la medida reclamada. Además debe agregar las
disposiciones relevantes del tratado que digan relación con el asunto, después de esto se
entregará dicha solicitud a la otra Parte. La comisión debe reunirse, salvo que se decida
otra cosa, dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud, y debe resolver
la controversia lo antes posible (el tratado en su artículo 83 dice que la solución debe ser
sin demora). Entre las actuaciones que puede realizar la comisión se encuentra:
- Convocar a los asesores técnicos o crear los grupos de trabajo o los grupos de expertos
que considere necesarios.
- Recurrir a los buenos oficios, la conciliación o la mediación
- Por último, puede formular recomendaciones, a su vez puede asistir a las Partes para
alcanzar una solución del conflicto, mutuamente satisfactoria.
Los procedimientos antes señalados, y las posiciones adoptadas durante el
conflicto por cada una de las Partes durante estos, serán confidenciales y sin perjuicio de
los derechos de cualquiera de las Partes en cualquier procedimiento posterior.
111 Un estudio más detallado de las soluciones de diferencias sin recurrir a los grupos especiales ni a los órganos de especialización se puede encontrar en la página web de la OMC en el siguiente link [en línea] <http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/disp_settlement_cbt_s/c8s1p2_s.htm>. [Consulta: 5 de abril 2010].
51
3) Y por último, la tercera etapa se inicia con la solicitud de establecimiento de un
Tribunal Arbitral, el cual posee una naturaleza ad hoc y se compone de tres panelistas,
quienes se eligen de conformidad con el procedimiento establecido y que deben cumplir
con los requisitos dispuestos en el artículo 85 del tratado, en el cual se señala que se
compondrá de tres miembros los cuales deben cumplir con algunos requisitos dispuestos
en el Nº 7 del mismo artículo112.
El último artículo113 del Capítulo X del TLC establece: “Ninguna Parte podrá
otorgar derecho de acción en su legislación interna contra la otra Parte con
fundamento en que una medida de la otra Parte es incompatible con este
Tratado” 114.
En esta parte deben excluirse también los temas ambientales ya que la mención a
este tema está contenida en su totalidad en el Memorándum de Cooperación
Medioambiental entre las Partes, según el artículo 108 del TLC y relacionando esto con
el artículo 115 del mismo, estas problemáticas se encuentran excluidas del Capítulo
sobre Solución de Controversias.
112Todos los panelistas deberán: (a) tener conocimientos especializados o experiencia en derecho, comercio internacional, otras materias comprendidas en el presente Tratado, o en la solución de controversias derivadas de acuerdos comerciales internacionales; (b) ser elegidos estrictamente en función de su objetividad, confiabilidad y buen juicio; (c) ser independientes, no estar vinculados con ninguna de las Partes y no recibir instrucciones de las mismas; y (d) cumplir con el código de conducta para panelistas en conformidad con las reglas establecidas en el documento WT/DSB/RC/1 de la OMC. Art. 85 Nº7. TLC China- Chile. 113Art.95 del Tratado. 114Relacionado con el Artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ( 1969) , que dentro de su parte III sobre observancia, aplicación e interpretación de los Tratados establece; “El derecho interno y la observancia de los Tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un Tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.” Artículo 46; Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar Tratados. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un Tratado haya sido manifiesto en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar Tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno. 2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe. (PARTE V Nulidad, terminación y suspensión de la aplicación de los Tratados, sección segunda).
52
Sin embargo, esta norma al parecer tiene un alcance más general al referirse a las
eventuales acciones que podría dar una legislación interna en contra de las acciones de la
otra parte que pudieran ser consideradas como contrarias al tratado.
Así, esta norma podría eventualmente ser convenientemente utilizada en el tema
abordado en este trabajo, ya que, si en algún momento Chile necesita invocar una
disposición interna de protección al medio ambiente115 dentro del ámbito del intercambio
comercial en el marco jurídico del tratado, las contrapartes chinas (importadores,
empresarios) no podrían reclamar dentro de su ordenamiento jurídico contra la medida
adoptada por nuestro país.
En virtud de lo expuesto anteriormente, se puede colegir que el mecanismo de
Solución de Controversias no puede ser aplicado en temas medioambientales, ya que
el Acuerdo de Cooperación Ambiental en estudio-que contiene disposiciones en esta
materia- no pueden ser sometido al procedimiento de Solución de Controversias del
Capítulo X del TLC, según el Artículo 115 del mismo.
Al respecto, es destacable la postura de un ex personero de la Dirección General
de Relaciones Económicas Internacionales específicamente del Departamento de
Servicios, Inversiones y Transporte Aéreo de la DIRECON, quien es de la opinión que:
“en ningún caso se pueden llevar temas medioambientales a la Solución de Conflictos
prevista en el Capítulo X del Tratado de Libre Comercio entre Chile y China”116.
Dicha aseveración es corroborada por la jefa del Departamento de Comercio y
Desarrollo sustentable117 (CODESU) de la DIRECON118, hasta el año 2011.
115Este caso no se ha producido en la actualidad, según comenta Edda Rossi. 116Entrevista a José Miguel Burmeinster, perteneciente hasta el año 2009 a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, Departamento de Servicios, Inversiones y Transporte Aéreo de la DIRECON, realizada el día 16 de abril de 2007 en dependencias del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile. 117Éste departamento se crea en 1999, respondiendo a la tendencia mundial de examinar los temas medioambientales y su relación con la economía y el comercio. 118Durante el año 2007 ese cargo fue ocupado por la señora Edda Rossi.
53
Sin embargo, dentro del Tratado de Libre Comercio, tal como se ha expuesto en
los acápites precedentes, existen otras normas que sólo tangencialmente podría tener
incidencia ambiental o que eventualmente podrían tomar dicha forma. Tales son las
Normas relativas a los Obstáculos Técnicos al Comercio y más precisamente las Normas
Sanitarias y Fitosanitarias, las que dicen relación con el comercio de productos de
naturaleza animal y vegetal; pero, como ya se ha señalado, de modo alguno, se podría
aplicar el mecanismo de solución de controversias al acuerdo mismo, lo que deja en el
fondo excluida totalmente la posibilidad de que eventuales contingencias en relación a
su interpretación o implementación sean resueltas por el mecanismo incluido en el
tratado.
Es tan claro lo anterior, que expresamente el artículo 6 del Memorándum de
Entendimiento sobre cooperación ambiental, dispone que: “Cualquier disputa que surja
sobre la interpretación o implementación de este Memorándum de Entendimiento será
resuelta amigablemente mediante consultas entre las Partes”. Así, se le niega la
respectiva fuerza coercitiva y vinculante que tiene el mecanismo de solución de
controversias establecido en el TLC.
Es por esto que consideramos que ante un ocasional conflicto de este tipo que
pudiera suscitarse, mecanismo de Solución de Controversias contemplado en el Capítulo
X del Tratado de Libre Comercio entre la República de Chile y la República Popular
China podría aplicarse sólo indirecta y tangencialmente a temas medioambientales, en
virtud del vínculo existente entre las normas que imponen limitaciones al comercio de
productos animales o vegetales y la protección al medio ambiente.
En conclusión, el artículo 115 del tratado excluye la temática medioambiental de
la resolución de conflictos, debido a que expresamente estipula que las disposiciones del
Capítulo X son inaplicables al capítulo de cooperación y todo lo que surja de él, como es
el caso del Acuerdo de Cooperación Medioambiental entre Chile y China, el cual
54
contiene referencias claras y específicas a este tema119, situación que no acontece en todo
el tratado, ya que no hay menciones expresas a esta materia.
Resulta paradigmático este asunto, ya que según el personero del Departamento
de Servicios, Inversiones y Transporte Aéreo de la DIRECON antes referido “en los
últimos acuerdos comerciales que Chile ha alcanzado se ha otorgado gran importancia al
tema medioambiental”, y agrega además que “en la negociación previa a la firma de este
tipo de acuerdos el medio ambiente es un tema preponderante”. De esta forma, en el
Tratado de Libre Comercio celebrado entre Chile y Estados Unidos existe una cláusula
por intermedio de la cual, las Partes se comprometen a cumplir a cabalidad con su
legislación medioambiental interna, e incluso se comprometen a perfeccionar dichas
leyes.120
2.5. Escenario comparativo de los esquemas de cooperación ambiental en otros
TLC suscritos por Chile y China
La cantidad de TLC que incluyen medidas ambientales importantes, sigue siendo
pequeño. Hasta el momento, los acuerdos más ambiciosos, desde un punto de vista
ambiental, incorporan un capítulo comprensivo del medio ambiente, o se acompañan de
un acuerdo ambiental lateral, o ambas cosas.
En el otro extremo, están todos aquellos acuerdos que tratan los temas
ambientales tan sólo en la forma de cláusulas de excepción a las obligaciones
comerciales. Algunos TLC incluyen medidas ambientales en el cuerpo mismo del
acuerdo, en los párrafos que tratan de manera principal sobre la cooperación ambiental,
o en un capítulo donde tratan en detalle una amplia gama de problemáticas ambientales.
119“En el encabezado del Memorándum se establece lo siguiente Convencidos de que la cooperación entre las Partes en el campo de la protección ambiental – para lograr el objetivo del desarrollo sostenible – es de beneficio mutuo y promoverá aún más las relaciones de amistad entre los dos países”. 120, Decreto 312.l Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos, Santiago Chile 1 de diciembre de 2003 Artículos 19.1 y 19.2.
55
Los demás tratados internacionales, incorporan un anexo ambiental, y otros
engloban ambas cosas, tratan los temas ambientales generales en el cuerpo del acuerdo,
en tanto que los aspectos particulares, principalmente sobre la cooperación ambiental, se
especifican en detalle en un instrumento lateral.
Con todo, los elementos ambientales que típicamente se encuentran en los TLC
son mecanismos de cooperación. Estos van desde amplios convenios hasta la
cooperación en algún área específica de especial interés para las partes. Las áreas de
cooperación en los TLC, varían de manera significativa y dependen de una gama de
factores, por ejemplo, de si los socios comerciales tienen niveles de desarrollo
comparables o no (en cuyo caso, la cooperación con frecuencia se centra en la
capacitación), entre otras.
Como hemos señalado, los acuerdos con Canadá y Estados Unidos, incluyen las
provisiones ambientales más completas. En efecto, en el Tratado de Libre Comercio
suscrito por nuestro país con Estados Unidos, las partes integraron el desarrollo
sustentable entre las disposiciones comerciales, y se comprometieron a respetar las
legislaciones nacionales, relativas a la protección del medio ambiente. Lo anterior fue el
hecho fundante que dio pie a que las autoridades chilenas se vieran obligadas a integrar
la dimensión medioambiental en su agenda comercial121internacional.
En atención a lo precedentemente señalado, el análisis a efectuar, se realiza en el
marco del TLC en estudio y en general de otros Tratados de Libre Comercio suscritos
por nuestro país y por China, con la finalidad de conocer la experiencia política
comercial internacional histórica de ambas naciones, así como la importancia que ambas
naciones han asignado hasta ahora al tema ambiental al momento de negociar acuerdos
bilaterales.
121 O.C.D.E., Conclusiones y recomendaciones que deben efectuarse a nivel medioambiental y del desarrollo sostenible en Chile. Mayo de 2005, Op.cit. Pág.13
56
2.5.1. El medio ambiente en los TLC suscritos por China con Perú y Costa Rica
Hasta el año 2008, China había firmado seis tratados de Libre Comercio, entre
los más relevantes se encuentran los celebrados con Pakistán y Chile.
Es importante recordar que Chile fue el primer país no asiático con el cuál China
rubricó un acuerdo de libre comercio. Por lo anterior, al momento de la firma del tratado
con nuestro país, no existían referencias previas que pudiesen considerarse como
parámetros respecto al tratamiento del tema medioambiental.
En virtud de lo anterior el análisis a efectuar, obligadamente deberá centrarse en
acuerdos celebrados en forma posterior a la entrada en vigencia del TLC Chile-China.
En la actualidad, China ha firmado sólo dos tratados de libre comercio con otros
países latinoamericanos, a saber, con Perú122 y Costa Rica123.
Perú fue el segundo país latinoamericano con el cual China acordó un tratado de
libre comercio. La firma del acuerdo se realizó el día 28 de abril de 2009 en Beijing,
siendo representadas las partes por la ministra peruana de Comercio Exterior y Turismo,
Mercedes Aráoz, y el viceministro chino de Comercio, Yi Xiaozhun124. El mencionado
TLC, entró en vigencia el día 1 de marzo de 2010125.
122Acuerdo adoptado el día 28 de abril de 2009 en Beijing [en línea] <http://elcomercio.pe/economia/279315/noticia-peru-china-firmaron-tratado-libre-comercio-quince-meses-negociaciones>, [Consulta: 26 de abril de 2011] 123El acuerdo se rubricó el día 8 de abril de 2010 en Beijing. [en línea] <http://spanish.peopledaily.com.cn/31621/6944865.html> [Consulta: 19 de abril de 2011]. No obstante el acuerdo aún no ha sido aprobado por Costa Rica. 124 [en línea] <http://elcomercio.pe/economia/279315/noticia-peru-china-firmaron-tratado-libre-comercio-quince-meses-negociaciones> [Consulta: 26 de abril de 2011] 125 “El Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República Popular China, fue suscrito el 28 de abril de 2009 y ratificado mediante Decreto Supremo Nº 092-2009-RE, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de diciembre de 2009. Fue puesto en ejecución mediante Decreto Supremo N° 005-2010-MINCETUR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 25 de febrero de 2010. Fecha de entrada en vigencia: 1 de marzo de 2010. Fuente: [en
57
En relación al aspecto ambiental, es posible constatar que la única mención
específica que se hace en el tratado acerca del medio ambiente es en el Preámbulo, el
que señala expresamente: “El Gobierno de la República del PERÚ (“Perú”) por una
parte, y el Gobierno de la República Popular CHINA (“China”) por la otra parte,
colectivamente denominados “las Partes” e individualmente denominados “Parte”,
decididos a: “Reconocer que este Tratado debe ser implementado con el objetivo de
elevar el estándar de vida, crear nuevas oportunidades de empleo, reducir la pobreza y
promover el desarrollo sostenible de una manera consistente con la protección y
conservación del medioambiente.”
La frase anterior, según lo que se desprende del análisis del tratado en sí, al igual
que en el caso chileno, no pasa de ser una mera declaración de buenas intenciones. Así,
pese a esta elocuente declaración, dentro del tratado no hay disposición alguna en
referencia a la protección del medio ambiente, la cual se limita al anuncio de la
aplicación efectiva de un convenio de cooperación medioambiental firmado en el año
2000, el cual no se encuentra dentro del marco del TLC entre China y Perú126
línea] <http://www.mincetur.gob.pe/newweb/portals/0/comercio/tlc_china/texto_acuerdo.html> [consulta: 26 de abril de 2011]. 126 “El 27 de enero de 2010 Una delegación de funcionarios del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio del Medio Ambiente de China visitó el Perú con el fin de anunciar la ejecución del Acuerdo bilateral para conservar el ambiente y desarrollar proyectos conjuntos entre ambas naciones. Este acuerdo es el resultado del interés mutuo por ampliar el contenido de la actual agenda bilateral que existe entre ambos países y coordinar actividades conjuntas que aborden desafíos comunes del desarrollo sostenible y soluciones duraderas a temas importantes de la agenda ambiental internacional, mencionó el titular de la institución, Xu Qinghua. El convenio, suscrito en agosto del año 2000 por el entonces Consejo Nacional del Ambiente (hoy Ministerio del Ambiente) y la Administración Estatal de Protección Ambiental de China incluye la cooperación científica y tecnológica en temas relacionados al establecimiento y gestión de zonas naturales y reservas naturales protegidas. Además menciona la prevención de la contaminación costera y marítima; así como la investigación y el desarrollo de tecnologías favorables al ambiente, incluyendo la recuperación y promoción de tecnologías tradicionales.Es importante indicar que es la primera reunión que sostienen ambos países desde la suscripción del Acuerdo para intercambiar experiencias en materia ambiental.”[en línea] <http://servindi.org/actualidad/21674> [Consulta: 26 de abril de 2011].
58
El caso del TLC entre China y Costa Rica es particular, pues aun cuando ya se
firmó el acuerdo hace más de un año, este aún no ha entrado en vigor ya que está sujeto
a la aprobación por parte de la Sala Constitucional del Congreso de Costa Rica127.
Previamente, el Plenario Legislativo de Costa Rica inició la discusión de la
aprobación del TLC el 26 de febrero de 2011 concluyendo el primero de dos debates el
día 4 de marzo de 2011. El acuerdo comercial fue aprobado en primer debate con una
votación de 42 diputados a favor y 11 en contra, con 53 legisladores presentes de los 57
que tiene el Congreso de Costa Rica. Entre esos votos en contra podemos encontrar los
de diputados tales como Juan Carlos Mendoza García, Claudio Monge Pereira y Carmen
Granados Fernández, del Partido Acción Ciudadana (PAC), así como el representante de
Frente Amplio, José María Villalta Florez-Estrada y la fracción completa del Partido
Accesibilidad Sin Exclusión (PASE)128. Mendoza adujo que "yo no podría pensar en un
tratado de libre comercio con un país que no respeta los derechos humanos, el medio
ambiente y practica el dumping"
El diputado Monge Pereira expresó "cuando uno hace negocios tiene que fijarse
muy bien con quién los hace. Yo no puedo apoyar que le abramos la puerta a una nación
que no cree en los derechos humanos, los derechos laborales, el respeto al medio
ambiente o la lealtad en las reglas claras del comercio".
En relación al tema medioambiental cabe señalar que el día 27 de octubre de
2010 el ministro de Relaciones Exteriores de Costa Rica, René Castro, y el de Medio
Ambiente de China, Zhou Shengxian, suscribieron un acuerdo de cooperación en el
campo medioambiental entre los dos países. El acuerdo, que establece requisitos
asociados con el Tratado de Libre Comercio, es una importante vía de actuación entre
Costa Rica -tercer país en el Índice de Desempeño Ambiental129, sólo tras Islandia y
127[en línea] <http://www.google.com/hostednews/epa/article/ALeqM5htlFJDkG4N4uXIO94nLG9qNaApdw?docId=1478250> [Consulta: 19 de abril de 2011] 128 Fuente[en línea]< http://elpais.cr/articulos.php?id=41846> [Consulta:19 de abril de 2011]. 129 El Índice de Desempeño Ambiental 2010 clasifica 163 países en 25 indicadores de rendimiento que abarcan tanto la salud pública, el medio ambiente y la vitalidad del ecosistema. Estos indicadores proporcionan una medida indicativa de cómo los países van estableciendo objetivos de política ambiental.
59
Suiza- y China, el mayor emisor mundial de CO2 pero a la vez el que más invierte en
energías renovables en términos absolutos.
En virtud de lo anterior, es posible comprobar que los reparos efectuados por los
mencionados diputados son similares a los señalados por algunos legisladores
nacionales, ahora bien, su argumentación no es consistente ni basada en datos
estadísticos comprobables sino en apreciaciones subjetivas, ya que en ningún momento
hacen referencia al cuerpo del tratado de libre comercio.
Entre los escasos datos que es posible obtener respecto del acuerdo en sí, es
posible encontrar el planteamiento del Ministro de Comercio Exterior costarricense
Mario Vinicio Ruiz quien señala: “China otorgó un acceso inmediato a su mercado para
el 99,6% de las exportaciones costarricenses, según un comunicado de su cartera. En el
ramo servicios, prevé la apertura del mercado costarricense en 45 rubros -entre ellos
telecomunicaciones, inmobiliario, educación y medio ambiente”130.
En definitiva, es posible concluir luego del análisis a los dos tratados de libre
comercio que China ha firmado con países latinoamericanos, que el tema
medioambiental no es parte de las prioridades del gigante asiático al momento de
negociar sus acuerdos de libre comercio, otorgando absoluta prioridad al intercambio
comercial de bienes y servicios, sin incluir regulaciones ambientales profundas y
vinculantes.
Si bien el progreso en el ámbito ambiental es notorio respecto a épocas pasadas,
China conserva la tendencia de no incluir con profundidad el tema ambiental en sus
Tratados de Libre Comercio, como lo demuestra el acuerdo de cooperación
implementado en el marco del TLC con Perú, y como también lo refleja, el acuerdo de
Costa Rica está ubicado en el 3° lugar de este ranking con 86,4 puntos, mientras que China figura en el lugar N° 121 con 49 puntos. Fuente [en línea] <http://epi.yale.edu/Countries> [Consulta: 26 de abril de 2011]. 130 Fuente [en línea] <http://www.elnuevodiario.com.ni/internacionales/71775> [Consulta: 19 de abril de 2011].
60
cooperación ambiental firmado con Costa Rica, el que queda supeditado a la voluntad y
recursos económicos y humanos de las partes.
Lo anterior, lleva a concluir que China otorga menos importancia a las
problemáticas ambientales en su agenda comercial internacional, que la que sí le
confieren otros países, como es el caso de Chile o Costa Rica.
El nivel de experiencia en asuntos ambientales de los negociadores, juega
también un rol central en esta materia, así como los recursos disponibles para llevar a
cabo los compromisos que impliquen los acuerdos de cooperación ambiental y las
prioridades de los gobiernos que suscriben los TLC, como se analizará a continuación.
2.5.2. El tema ambiental en los Tratados de Libre Comercio suscritos por Chile
con Estados Unidos y Canadá
Hemos señalado, que en el TLC con China el tema del medio ambiente tiene un
tratamiento mucho más superficial que en los TLC suscritos con Estados Unidos y con
Canadá. El motivo principal de esta afirmación, es que estos países cuentan con una
mayor tradición y desarrollo institucional en el tratamiento del tema ambiental.
La experiencia en materia medioambiental, era incipiente en nuestro país a la
época de la firma del TLC con Canadá (1996) debido a la debilidad de la normativa y
por ende de la institucionalidad ambiental. En este TLC se reguló este ámbito, en un
acuerdo paralelo de cooperación ambiental, independiente del acuerdo comercial, pero
con una estructura institucional más simple dado su carácter bilateral. Además, no se
contemplaron sanciones comerciales y el énfasis recayó en la cooperación.
61
En efecto, ambos Estados suscribieron en forma complementaria un Acuerdo de
Cooperación Ambiental131, cuya importancia se destaca al considerar que su objetivo es
el de contribuir a generar las condiciones necesarias para compatibilizar el desarrollo
económico y comercial de los países, con la debida protección y mejoramiento del medio
ambiente.
También se crea una institucionalidad sobre la base de una Comisión para la
Cooperación Ambiental, para velar por el cumplimiento y profundización del mismo.
Dicha Comisión, está compuesta por un Consejo, un Comité Conjunto Revisor de
Peticiones, un Comité Público Conjunto y los respectivos Secretariados Nacionales.
Este acuerdo, entró en vigor en 1997, al mismo tiempo que el Tratado de Libre
Comercio Chile-Canadá. Los principales objetivos del acuerdo son fortalecer la
cooperación ambiental entre los dos países y el cumplimiento eficaz de las leyes y los
reglamentos ambientales nacionales. Otros objetivos incluyen: la promoción del
desarrollo sostenible; la cooperación para conservar, proteger y mejorar aún más el
medio ambiente; y la promoción de medidas ambientales eficaces y eficientes desde el
punto de vista económico. Uno de los aspectos fundamentales del acuerdo, es la
promoción de la transparencia y la participación pública en la gestión ambiental, incluso
a través de la tramitación de las peticiones de los ciudadanos sobre el incumplimiento
percibido de las leyes ambientales.
Para el procedimiento de consultas y de solución de controversias que permita
procesar adecuadamente las diferencias entre las Partes se crea un mecanismo para dar
un adecuado tratamiento a estas materias. Consta de tres etapas: Consultas, Conciliación
ante el Consejo y Panel Arbitral.
El Panel Arbitral, puede imponer multas si las partes no llegan a acuerdo. Sin
embargo la multa a la parte demandada no puede exceder los 10 millones de dólares y
131 Murillo, Carlos. La cooperación ambiental en los tratados de libre comercio. Unidad de comercio internacional e Industria. México marzo 2008. En CEPAL, serie estudios y perspectivas N°96 ISSN versión electrónica 1684-0364 Pág. 91.
62
debe ser utilizada, bajo la supervisión del Consejo, para mejorar o fortalecer el medio
ambiente o la aplicación de la legislación ambiental de la parte demandada de
conformidad con su ley.
En cuanto a la implementación del acuerdo, se estableció una comisión chileno-
canadiense de cooperación medioambiental, que desarrollará un programa anual de
trabajo cooperativo. El acuerdo se aplica a todas las leyes medioambientales chilenas.
El TLC provee mecanismos específicos disponibles para los ciudadanos y las
Organizaciones No Gubernamentales, para ayudar a asegurar que los compromisos bajo
el acuerdo sean alcanzados. Asimismo, promueve la apertura, transparencia, y
responsabilidad, para enfrentar los temas medioambientales de mutuo interés.
En el caso del TLC con Estados Unidos , se aborda el tema medioambiental en
forma comprensiva, fomentando la cooperación bilateral y estableciendo un marco para
la misma, asegurando el cumplimiento de las normas ambientales nacionales que incidan
en el comercio bilateral, minimizando la posibilidad del uso proteccionista de estas
materias, y resguardando la soberanía de los países.
Ambos países se comprometieron a dar cumplimiento efectivo a su propia
legislación ambiental, obligación exigible a través del procedimiento de solución de
controversias del tratado, el cual en su capítulo 19 incorpora fuertes compromisos
ambientales, y al cual se agrega el acuerdo de cooperación ambiental paralelo al mismo.
En una primera instancia parece ser un tema muy simple, pero tiene sus complejidades
en la aplicación, dada la diversidad de leyes de carácter ambiental que la legislación
chilena tiene, como se verá en el tercer capítulo de este trabajo.
Cada Parte conserva el derecho de establecer sus propios niveles de protección
ambiental y políticas y prioridades de desarrollo ambiental, así como de adoptar y
modificar, en consecuencia, su legislación ambiental.
63
En materia institucional, se crea un Consejo de Asuntos Ambientales, compuesto
por representantes de nivel ministerial, que constituye el foro de discusión especializado
de estas materias naturales.
En virtud de lo anterior, se desprende que la manera más práctica de ir adecuando
la realidad ambiental del país con las exigencias de los países de mayor desarrollo, es en
el ámbito de la Cooperación. Por ejemplo el TLC con Estados Unidos ha permitido
definir de común acuerdo las áreas que son más sensibles y que requieren de mayor
atención. Conjuntamente con esto se ha impulsado la participación ciudadana que es otro
ámbito que permite que los diferentes grupos de interés participen en los proyectos de
cooperación que definen, cada cierto período de tiempo, ambos países132.
De esta forma, y en virtud de lo señalado en este capítulo, es importante incluir
el tema ambiental en los acuerdos comerciales. En efecto, el medio ambiente es un tema
fundamental en los tratados de libre comercio, ya que una de las partes podría
potencialmente usar estándares poco efectivos o ser negligente en la aplicación de la ley
como una forma de atraer inversiones y bajar los costos en los que incurren los
productores dentro del país.
En efecto, las regulaciones ambientales deberían tener una escala con diferentes
grados de exigencia, que en el futuro tiendan a un nivel único y sean estándares globales
y vinculantes en los acuerdos comerciales, toda vez que los problemas ambientales no
pueden ser solucionados sólo a nivel local; también se necesita la cooperación
internacional y así lo estipula por ejemplo el TLC entre Estados Unidos y nuestro país y
el TLC con Canadá, países desarrollados que no pueden exigir a los países en desarrollo,
como Chile, que adopten un modelo de crecimiento sustentable, si no se incluye un
capítulo de cooperación en la tarea.
132 Aguirre, Juan José. Aspectos Ambientales de los Tratados de Libre Comercio Firmados por Chile. Estudios Económicos y del Ambiente. Instituto Forestal. [en línea] <http://otros.conaf.cl/shop_image/CFFCN> [consulta: 18 de abril de 2011].
64
III. CAPÍTULO TERCERO
IMPLEMENTACIÓN DEL MEMORANDUM DE ENTENDIMIENTO:
VÍAS DE ARTICULACIÓN NORMATIVA Y DESAFÍOS DE LA
COOPERACIÓNA LA LUZ DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
INTERNA DE LAS PARTES
Es de esencial relevancia analizar los principios y criterios que fundan la
legislación en materia ambiental de las Partes del TLC en estudio, y de esta forma
conocer las directrices que orientan el intercambio comercial entre estos dos países y los
eventuales beneficios de la cooperación en virtud del Memorándum, en materia
ambiental.
¿Preponderancia de la protección del medio ambiente o primacía del comercio?
Después del análisis de la legislación ambiental tanto nacional como china, que sigue a
continuación, se podrá estar en mejor pie para pronunciar una opinión fundada al
respecto.
3.1. Evaluación de la implementación del Memorándum de Entendimiento sobre
Cooperación Ambiental
Lo más importante de la cooperación es su implementación. Es necesario
identificar bien los proyectos, evaluar año por año, estudiar y conocer la realidad de la
contraparte, en el marco de un acuerdo celebrado en materia ambiental.
Asimismo, es fundamental que el gobierno haga una especie de matriz de sus
compromisos, tanto por razones presupuestarias como de prioridades, evaluación y
cumplimiento de sus acuerdos en materia ambiental. Para cumplir este fin, es
65
trascendental la voluntad política y así llevar a cabo las medidas de protección
ambiental.
En el caso de la implementación del Memorándum de Entendimiento sobre
cooperación ambiental en estudio, firmado el 7 de septiembre del año 2007 y que entró
en vigor un mes después de su firma, es preciso señalar que hasta la fecha, “no se han
implementado acciones tendientes a materializar dicho entendimiento por razones
relacionadas con la puesta en marcha de la Nueva Institucionalidad Ambiental, la gran
cantidad de acuerdos ambientales vigentes y el personal limitado para atenderlos”133.
Únicamente y de forma aislada se han llevado a cabo diversas reuniones134, a
saber, las siguientes:
- En octubre de 2007, Chile y China, intercambiaron información sobre la gestión
ambiental de la minería del cobre y las empresas de refinación, en temas tales como
gases, residuos y normas de emisión de residuos líquidos a aguas subterráneas,
desarrolladas por CONAMA.
- El 28 de abril de 2008, se desarrolló una sesión de trabajo en Santiago, entre la
CONAMA y una delegación china presidida por el Dr. Song Jian, presidente honorario
de la Academia de Ingeniería de China y Presidente de la Federación de China para el
Medio Ambiente. El encuentro permitió que ambas partes intercambiaran experiencias
relacionadas con sus respectivos procesos de cambios de sus instituciones para la
protección medioambiental y la participación de la sociedad civil en ella.
Lo anterior es un clara muestra que este acuerdo no tiene la relevancia
esperada, por lo que es un desafío para ambos gobiernos la futura implementación
efectiva de este acuerdo y cómo sacar provecho a este Memorándum, potenciando los
eventuales beneficios de la cooperación ambiental con la República Popular.
133 Irarrázabal Sánchez, Ricardo subsecretario del Medio ambiente. Santiago 11 de mayo de 2011, carta DJ N°111354/11. Ministerio del Medio Ambiente. Gobierno de Chile. 134 Ayala, Claudia. [en línea] En <[email protected]> jueves 28 de abril de 2011 <[email protected]> [consulta: 29 de abril de 2011].
66
Para ilustrar la forma en que se podrían beneficiar ambas partes con este
Memorándum, en el caso del acuerdo de cooperación ambiental Chile-Canadá, ambos
gobiernos han fomentado vínculos más fuertes en el área del medio ambiental, en los
últimos 12 años de vigencia de este acuerdo135.
Este acuerdo ha conseguido abordar con éxito diversas inquietudes estructurales
y de capacidad, relativas al sistema de gestión ambiental de Chile, como por ejemplo la
fiscalización, la gestión de sustancias químicas y la protección de las especies
migratorias. Los proyectos que han demostrado tener más éxito son aquellos
estructurados como iniciativas de fases múltiples y que abarcan varios programas de
trabajo consecutivos (p. ej., el trabajo cooperativo sobre el Registro de Emisiones y
Transferencia de Contaminantes de Chile, las iniciativas sobre indicadores de calidad del
aire o la cooperación sostenida sobre aves migratorias). Por otro lado, ha habido varios
casos de debates durante los que se tomó nota de cuestiones pero no se emprendió
ningún plan de acción ni medida correctiva (p. ej., discusiones anteriores sobre la
evaluación del impacto ambiental o los indicadores ambientales).
Los principales logros de la implementación de este acuerdo, y que son
particularmente dignos de mención y podrían ser de interés en el desarrollo de
programas de trabajo bajo los auspicios de acuerdos de cooperación ambiental que Chile
puedan entablar con otros socios, son los siguientes:
-Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) de Chile:
Uno de los aspectos fundamentales del Acuerdo es la promoción de la transparencia y de
la participación pública en la gestión ambiental. Por consiguiente, en 2002, la
CONAMA, junto con representantes de los sectores público y privado, el mundo
universitario y las ONG, iniciaron su trabajo en colaboración con Canadá para
desarrollar un Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC).
135 Ayala, Claudia. [en línea] Acuerdo de Cooperación Ambiental Chile-Canadá (ACACC) Segunda revisión (2004-2009). En <[email protected]> jueves 28 de abril de 2011 <[email protected]> [consulta:29 de abril de 2011].
67
Desde finales de 2003 hasta principios de 2004, en la principal fase de diseño, se creó el
proyecto de "Participación de la sociedad civil en el diseño e implementación del
RETC”. Este proyecto se concibió como la primera fase del proceso de implicación de la
sociedad civil en el RETC nacional. En esa época se había iniciado el trabajo de difundir
el Registro entre las ONG y el público, recopilando importante información general y
comentarios que se utilizaron para mejorar el diseño del RETC.
Dentro del marco del Programa de Trabajo 2005-2007, se celebró un taller para crear
capacidades en organizaciones no gubernamentales a fin de gestionar la información del
registro de emisiones y transferencia de contaminantes. Esto ayudó a Chile a optimizar
esta área de enfoque a medida que su gobierno concluía la implementación de su RETC.
-Cooperación sobre aves migratorias:
En el curso de los tres programas de trabajo consecutivos, el Acuerdo ha facilitado la
conexión entre los esfuerzos de conservación de 41 especies compartidas de aves
migratorias que Canadá ha emprendido en el Hemisferio norte con los que Chile ha
realizado en el sur. En la fase inicial, los representantes del Ministerio del Medio
Ambiente de Canadá y de la CONAMA identificaron el desarrollo de una estrategia de
conservación para aves migratorias compartidas de interés especial e iniciaron el trabajo
de seguimiento necesario. En sus últimas fases, esta cooperación bilateral exitosa ha
abarcado áreas como la capacitación en anillado de aves, la conservación de aves
migratorias amenazadas en su hábitat de nidificación en Chile y la integración de Chile
en la Red Hemisférica de Reservas para Aves Playeras.
La cooperación continua entre Chile y Canadá, doce años después de la entrada
en vigor del ACACC, es testimonio del compromiso de ambos países con el Acuerdo. A
pesar del modesto alcance del ACACC en términos financieros y logísticos, Chile y
Canadá pueden señalar una lista de logros concretos y orientados a los resultados que
reafirman la continua pertinencia del Acuerdo. Además, la actual petición contra Chile,
presentada en junio de 2008, es prueba de la continua pertinencia de este Acuerdo para
la sociedad civil chilena.
68
En resumen, a pesar de que en la práctica no se ha implementado el
Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación en estudio, existe una amplia gama
de experiencias y lecciones que puede aplicarse a su diseño e implementación para que
sea exitoso, mejorando al mismo tiempo la evaluación de las actividades realizadas
conforme a nuestra cooperación bilateral para tener un mejor acceso a su efectividad al
resolver los retos ambientales pendientes y emergentes en ambos países, a la luz del
TLC.
3.2. Vías de articulación de la cooperación: paralelo entre la legislación
ambiental de China y Chile
En primer término es interesante constatar las similitudes y diferencias entre los
principios que informan los ordenamientos jurídicos de cada país en materia
medioambiental, a fin de evaluar y analizar las posibilidades y ventajas de la futura
implementación de la cooperación en materia ambiental entre nuestro país y China.
También se podrá distinguir el progreso y avance en esta área y cómo cada vez se
ha puesto más énfasis en las consideraciones medioambientales, tanto en nuestro país,
como en la República Popular China.
En los principios de la historia de Chile, se comenzaron a promulgar en nuestro
país una serie de códigos de policía o administrativos y leyes sectoriales que
reemplazaron a las antiguas ordenanzas coloniales.
A partir de las primeras décadas del siglo XX, la legislación chilena comenzó a
experimentar una gran transformación, advirtiéndose la influencia progresiva de ideas
conservacionistas. En efecto, pueden destacarse leyes que tenían como objeto la
protección de los recursos naturales, bosques, aguas, suelo, flora y fauna silvestre, y
reglamentos de tipo sanitario sobre protección de la salud ambiental. Todas estas normas
forman parte de la legislación sectorial de relevancia ambiental que aún está en vigencia.
69
Ejemplo de ello, es la ley sobre neutralización de residuos provenientes de
establecimientos industriales que data de 1916.
.
La dispersión sectorial y el carácter inorgánico del conjunto total de las normas
de relevancia ambiental existentes y sus sucesivas modificaciones alcanzan un número
cercano a los mil textos jurídicos de diverso rango136. Esta abundancia de regulaciones,
ha conducido a un desconocimiento de sus alcances normativos, a una incertidumbre
respecto a la vigencia de los textos originales, y a diversos grados de incumplimiento.
En Chile, al igual que en otras naciones en desarrollo, la gestión ambiental se
institucionalizó hace poco más de una década, con la llegada de la democracia en el año
1990. Un paso sustantivo fue dotar al país de una legislación y una institucionalidad
ambiental moderna. La Ley de Bases del Medio Ambiente se dictó en el año 1994. Allí,
se establecen los criterios institucionales y regulatorios para orientar las acciones del
Estado, del sector privado y de la ciudadanía en esta materia. Recientemente, la Ley
N°20.417137 que reforma en parte la ya mencionada ley, establece una nueva
institucionalidad ambiental, creando el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de
Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.
Por su parte, nuestra Constitución Política en su artículo 19 N° 8, asegura a todas
las personas “el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”. Derecho
cuya vigencia efectiva se garantiza de dos maneras, a saber: a) Ordenando al Estado a
velar por que el medio ambiente no sea afectado, y b) Haciendo procedente un Recurso
de Protección en tanto sea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una
autoridad o persona determinada.
Además, en la misma carta fundamental se reconoce el Derecho de Propiedad
(Artículo 19 N°24), que estará limitado por la función social de la propiedad (comprende
136“Sistema Jurídico de Protección al medio ambiente”. [en línea] Documento CONAMA <http://conama.cl> [Consulta: 10 de febrero de 2011]. 137Que fue publicada en el Diario Oficial el día 26 de enero del año 2010.
70
cuanto exijan los intereses del país, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad
públicas y la conservación del patrimonio ambiental).
Estas disposiciones constitucionales, implican que el tema ambiental -a
diferencia de otros aspectos como la política económica- debe ser abordado como un
deber del Estado y en consecuencia, se podrían establecer restricciones legales
específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades, para cumplir
efectivamente con este deber.
La política medioambiental del Estado de Chile, se inspira en el concepto de
desarrollo sustentable138, que busca conjugar el crecimiento económico con la protección
del medio ambiente, este concepto se define como “el proceso de mejoramiento
sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas
apropiadas de conservación y protección del medio ambiente, de manera de no
comprometer las expectativas de las generaciones futuras".
En este sentido, la protección ambiental no puede plantearse como un dilema
frente al desarrollo, sino como uno de sus elementos. Por tanto, para el país son desafíos
ambientales permanentes el perfeccionar la legislación; prevenir y recuperar daños por
suelo139; fomentar la protección del patrimonio y uso sustentable de los recursos
naturales; introducir prácticas ambientales en el sector productivo; incentivar la
participación ciudadana; y desarrollar nuevos instrumentos de gestión ambiental, entre
otros.
Con el establecimiento del marco normativo, la gestión ambiental ha generado
sustanciales avances durante los últimos años, que se traducen en mejoras en la calidad
de vida para las personas y en mayores oportunidades comerciales para el sector
productivo.
138Gobierno de Chile: Ejemplos de Desarrollo Sustentable [En Línea] Informe Comisión Nacional del Medio Ambiente. [en línea] <http:// www.sofofa.cl> [Consulta: 22 de enero 2009]
71
Gracias a los resultados obtenidos, Chile se ha convertido en un referente para
otros países de la región en materias como descontaminación atmosférica urbana y
gestión de los residuos sólidos domiciliarios.
Por otro lado, la dependencia de las exportaciones de recursos naturales ha
incentivado a Chile a promover políticas ambientales y de comercio que se apoyen
mutuamente140, así como a desarrollar una posición abierta y activa141 respecto del
comercio y el medio ambiente142.
Por lo anterior, y teniendo presente el TLC en estudio, es que nos interesa en este
punto analizar detenidamente la política y legislación ambiental en China, examinando
en lo sucesivo, su legislación y evolución en esta materia. Ello, con la finalidad de tener
certeza acerca de la importancia y efectivo control que ese país otorga a la protección
ambiental y las perspectivas de cooperación en materia ambiental con nuestro país, en
virtud del Memorándum de Entendimiento.
Del mismo modo, analizaremos su cambio de perspectiva en los últimos años, así
como los principales problemas que China ha tenido que ir solucionando en el camino,
ya que debido a los considerables progresos que ha tenido desde la I Conferencia
Nacional de Protección Ambiental celebrada en 1972143, aquella nación ha
experimentado un cambio radical y un crecimiento extensivo, que ha agudizado cada vez
140Chile participa activamente en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la Organización Mundial del Comercio y sostiene que la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas y la pesca es beneficiosa para la protección ambiental y para el comercio internacional. “Evaluaciones del desempeño ambiental: Chile”. Documento CEPAL, OCDE. Mayo 2005. Pág.211. 141En la opinión del personero de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales específicamente del Departamento de Servicios, Inversiones y Transporte Aéreo de la DIRECON, José Miguel Burmeinster, el TLC con Estados Unidos (firmado el 6 de Junio del 2003) es el que contiene la regulación mas completa en temas medioambientales, a través del acuerdo de cooperación medioambiental contenido en el TLC. 142Chile ha demostrado que no solo ubica las inquietudes ambientales en el contexto de la liberalización comercial sino que también está dispuesto a asumir obligaciones ambientales en el contexto de las negociaciones bilaterales de libre comercio. Es así como ha incluido una dimensión ambiental en el TLC en estudio. 143“China a Fondo; preguntas y respuestas”, Capítulo VIII Educación, Ciencia y Tecnología, Sanidad y Protección Ambiental.
72
más la contradicción entre el desarrollo económico y social, por un lado, y los recursos
naturales y el medio ambiente, por el otro.
Lo anterior, ya que en tan sólo algo más de veinte años han aparecido de manera
concentrada en la República Popular, los problemas ambientales surgidos
paulatinamente en los países desarrollados durante cien años de industrialización.
Mientras tanto, en los próximos quince años, la población china continuará aumentando,
el volumen económico se duplicará nuevamente, y se incrementará continuamente el
consumo de recursos y energía.
Es por esto, que actualmente el gobierno chino otorga gran importancia a la
protección del medio ambiente; consideran que la protección del medio ambiente tendrá
un impacto directo en la situación total de la impulsión de la modernización de China y
de su desarrollo a largo plazo, y estiman que la protección del medio ambiente es una
empresa que no sólo beneficia a la población china de hoy, sino también a sus hijos y
nietos144.
3.2.1. Evolución de la ordenación ambiental en China
China es el país en vías de desarrollo más poblado del mundo. Desde los últimos
años, la economía de China ha cambiado vertiginosa y continuamente145. Durante este
proceso, muchos de los problemas ambientales que se han presentado en los países
desarrollados, en diversas fases de su industrialización, han ocurrido en China146 de un
144“Environment and Governance in China” Documento OECD. 29, Noviembre, 2002. 145Rooij Van Benjamin. Regulating Land and Pollution in China. Lawmaking, Compliance and Enforcement; Theory and Cases.. Leiden University Press. 2006. 146Los países desarrollados han recorrido el camino de “la contaminación antes que el tratamiento. La pérdida económica de China por la contaminación ambiental es un tema candente al que prestan alta atención muchos expertos e incluso los departamentos gubernamentales. Debido a métodos y ángulos diferentes, las pérdidas calculadas son diferentes también. Con todo, según cálculos incompletos, la pérdida económica anual sufrida por China llega al 2-8% del PIB. En cuanto a la pérdida provocada por la destrucción ecológica, la venimos calculando también, y para ello hemos introducido el concepto del PIB verde, principalmente para encontrar un
73
momento a otro. Por ello, el conflicto entre el ambiente y el desarrollo está llegando a
ser cada vez más relevante147. La escasez relativa de recursos, un ambiente ecológico
frágil y la capacidad ambiental escasa son problemas críticos que obstaculizan el
completo desarrollo de China.
A comienzos de los años setenta, la República Popular inició algunas labores de
manejo del ambiente, aunque a muy pequeña escala y en forma muy dispersa. El manejo
del ambiente no tenía todavía su propio lugar como uno de los puntos principales del
programa de desarrollo del país. Recién comenzó a considerarse indispensable este tema
una vez que China participó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Humano celebrada en Estocolmo en 1972, en la cual adquirió mucha experiencia en este
ámbito.
La nación asiática ha comenzado a aprender la lección de los países capitalistas,
que han debido luchar contra la polución del medio que ha dañado gravemente su
ambiente a causa del desarrollo económico148. Se advirtió en China que, al emprender la
construcción económica, era necesario prestar mucha atención a la protección del
ambiente y aprender a manejar las reacciones entre el desarrollo y el medio ambiente
para que la economía se desenvolviera en armonía con éste149.
punto de buena conjugación entre el desarrollo económico y la protección ambiental. Una vez hallado este punto, podremos realizar el doble objetivo de preservar el medio ambiente y desarrollar la economía. La causa principal de la contaminación ambiental proviene del modo de desarrollo económico extensivo que China ha practicado durante largo tiempo, además de su sistema ecológico frágil y el pobre esfuerzo cumplido en el pasado. China; hechos y cifras 2006” China Information Center. [en línea] <http://spanish.china.org.cn/china/archive/shuzi2006/node_7014618.htm>. [Consulta: 20 de Enero 2011] 147Un ejemplo es el problema ambiental del río Yangtsé, el río Amarillo, el lago Taihu y otras zonas clave, y las ciudades en sus periferias. 148El interés por el ambiente en China parte de la necesidad. En muchas ciudades la contaminación del aire es intensa. Ha aumentado el número de enfermedades relacionadas con problemas ambientales y el empleo de metales pesados. Los desechos industriales repercuten en las cosechas. Ríos, lagos y mares de altura se encuentran contaminados. Bosques y pastizales están gravemente dañados. “Política del Ambiente en China” Qu Geping y Li Jinchan. Miembros de la Oficina de Protección Ambiental del Grupo Dirigente de China para el Ambiente. Depósito de documentos de la FAO. Pág. 5. El presente artículo se ha tomado de un documento presentado al curve práctico sobre el ambiente, que se celebró en septiembre de 1980 en Beijing, patrocinado por el Grupo Dirigente y el Centro estadounidense Este - Oeste de Honolulú. 149Se tiene que fortalecer el control del volumen total de la descarga de nitrógeno y azufre en los ríos y mares, prevenir la destrucción del ambiente marítimo por sustancias contaminantes llegadas de la tierra, y llevar a buen término las medidas de protección ambiental en aras de las reservas de función ecológica importantes, las zonas de desarrollo de recursos prioritarios y las reservas naturales. “Política del Ambiente en China” Qu Geping y Li Jinchan. Miembros de la Oficina de Protección Ambiental del Grupo Dirigente de China para el Ambiente.
74
En 1973, China celebró su primera Conferencia Nacional sobre protección del
ambiente, donde se examinaron los éxitos alcanzados en la materia, y también algunos
graves problemas. Esta conferencia jugó un rol muy importante en el desarrollo de la
protección del medio ambiente en el país, ya que se acordó un programa inicial para
proteger y mejorar el medio ambiente. En 1974, se creó el Grupo Principal de Protección
del Medio y su oficina encargada de la labor de protección del ambiente en el país.
En 1979, después de varios años de deliberaciones, China promulgó su “Ley de
Protección del Medio” y una serie de decretos afines. Con la aplicación de la ley se
deseaba comenzar una nueva etapa de la labor de protección del medio ambiente150.
En 1980, adhirió a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de la Fauna y la Flora Silvestres. La promulgación de estas leyes puso de
relieve el hecho de que la labor de China en la protección del medio había entrado en la
etapa de aplicación.
Luego,151 China entró en un largo período de dictación de legislaciones
sectoriales, tales como la ley de suelos, la ley de pastos, la ley de conservación de
aguas y suelos, la ley de prevención y protección contra la polución del aire, la ley de
prevención y protección contra la polución del agua, entre otras.
Hasta ahora, China ha accedido a más de 50 convenciones internacionales152
sobre protección del medio ambiente, y ha sido activa en la ejecución de las
obligaciones estipuladas en estos acuerdos, que incluyen la Convención Marco de las
Depósito de documentos de la FAO. Pág. 17. El presente artículo se ha tomado de un documento presentado al curve práctico sobre el ambiente, que se celebró en septiembre de 1980 en Beijing, patrocinado por el Grupo Dirigente y el Centro estadounidense Este - Oeste de Honolulú. 150Se tiene como finalidad una rigurosa supervisión y administración del medio ambiente, ejercer la administración según la ley, optimizar la composición sectorial, eliminar los equipos industriales de tecnología atrasada y causantes de la contaminación ambiental, y practicar la producción limpia, para asegurar el incremento de la producción sin aumentar la contaminación. Al mismo tiempo, se promueve activamente el sistema de certificado de permiso para la emisión de contaminantes y se aplica paso a paso el certificado de permiso para la emisión, en un esfuerzo por impulsar el incremento económico y a la vez mejorar la calidad del medio ambiente.
151China; hechos y cifras 2006” China Information Center, [en línea] <http://spanish.china.org.cn/china/archive/shuzi2006/node_7014618.htm>. [Consulta: 20 de Enero 2011]. 152“Environmental Protection in China”. Information office of the State Council. Beijing, 2006.
75
Naciones Unidas sobre cambio climático de base de Naciones y su Protocolo de Kyoto,
el Protocolo de Montreal en cuanto al agotamientos de la capa de ozono, la Convención
de Rotterdam sobre el procedimiento informado anterior del consentimiento para los
ciertos productos químicos y pesticidas peligrosos en comercio internacional, la
Convención de Estocolmo sobre los agentes contaminadores orgánicos persistentes, la
Convención sobre diversidad biológica, el Protocolo de Cartagena Biosafety, y la
Convención de Naciones Unidas sobre la desertificación.
Desde el año 2006 hasta el 2010, el Gobierno chino153 invirtió un total de 1,3
billones de yuanes en la protección ambiental, con el fin de promover el avance de
nueve proyectos importantes, a saber, la supervisión del medio ambiente, el tratamiento
de desechos peligrosos, el de las aguas servidas de las ciudades, el de desechos urbanos,
la desulfuración en las plantas eléctricas a carbón, la construcción de las reservas
ecológicas estatales importantes, el cuidado las reservas naturales estatales, la seguridad
nuclear y la protección del medio ambiente contra la radiación
3.2.2. Legislación y política sobre protección del medio ambiente en China
La importancia de proteger el ambiente global, se ha convertido en una visión
común en las personas de todo el mundo. En este sentido, solucionar los problemas
ambientales de la nación está en armonía con las metas de desarrollo actuales del Estado
asiático, ya que se busca contribuir al bienestar de los mil trescientos millones de
153El gobierno chino ha compilado el informe del Estado de la república popular de China en el desarrollo sostenible y el programa de acción de China para el desarrollo sostenible en el siglo XXI, y hecho claramente los campos dominantes y los planes de acción del desarrollo sostenible para el siglo XXI temprano. Ha aprobado el plan del Estado de China, sobre la eliminación gradual de las sustancias que agotan la capa de ozono, ha elaborado más de 100 políticas y medidas en lo referente a la protección de la capa de ozono, desarrollo y las bases construidas de la producción para los productos que pueden substituir ozono-capa-agotar sustancias, y otros productos ambiental-amistosos, y satisfecho la blanco de eliminación progresiva fijada en el Protocolo de Montreal. “Environment and Governance in China” Documento OECD. 29, Noviembre, 2002. Pág. 32.
76
chinos, siendo también una manifestación importante del interés compartido por la
humanidad.
El gobierno chino, ha establecido la protección del medio ambiente como política
nacional básica y el desarrollo sostenible como una estrategia importante, y ha adherido
al camino de un nuevo tipo de industrialización. Especialmente estos últimos años, el
gobierno chino, ha establecido como principio rector de su desarrollo, la protección del
medio ambiente desde una perspectiva científica154, ha adherido al hecho de centrarse en
medidas preventivas, y ha trabajado para solucionar los problemas ambientales más
evidentes que amenazan la salud de su población.
El Artículo II de la Constitución de la República Popular de China aprobada en
1978, establece que: “el Estado protege el medio y los recursos naturales,
previeniendo y eliminando la contaminación y otros peligros públicos” 155. Desde que
fue promulgada, el Congreso Nacional del Pueblo y su Comité permanente, han
formulado nueve leyes sobre la protección del medio ambiente y quince leyes sobre la
protección de recursos naturales, siendo ésta la primera vez que se incluía oficialmente
la protección del medio ambiente en la ley fundamental de China.
En 1979 el Comité Permanente del quinto Congreso Nacional del Pueblo aprobó
la “Ley de Protección del Medio”156 de la República Popular de China y la sometió a un
periodo de aplicación experimental. Aprobó también, la ley forestal provisional, el
reglamento de protección de los recursos acuáticos, las normas de calidad del agua de
regadío, las normas de calidad de las aguas de pesca, las normas de inocuidad del uso de
154China da gran importancia e intenta constantemente realzar la capacidad de la ayuda de la ciencia y de la tecnología para la protección del medio ambiente, promueve activamente la industrialización de la protección del medio ambiente, y ha adoptado varias medidas para integrar la participación pública en este respeto. “China; hechos y cifras 2006”. China Information Center. 155“Política del Ambiente en China” Qu Geping y Li Jinchan. Miembros de la Oficina de Protección Ambiental del Grupo Dirigente de China para el Ambiente. Depósito de documentos de la FAO. Pág.23. 156La ley de protección del medio especifica además la protección de éste en diferentes áreas: atmósfera, aguas, sierra, recursos minerales, bosques, pastos, fauna, flora, organismos acuáticos, sitios históricos, lugares panorámicos y de turismo, termas, sanatorios, zonas de conservación natural, distritos residenciales, medio natural, recursos naturales, y del medio en relación con la vivienda. Qu Geping y Li Jinchan. Política del Ambiente en China. Miembros de la Oficina de Protección Ambiental del Grupo Dirigente de China para el Ambiente. Depósito de documentos de la FAO. Pág.25.
77
los insecticidas. Además, China promulgó el reglamento administrativo de barcos de
países extranjeros y adhirió al convenio internacional de responsabilidad civil por
polución y daños del petróleo.
Desde 1996157, China ha formulado y revisado las leyes sobre la protección del
medio ambiente; ha estado pendiente de la protección del medio ambiente marino,
prevención y control de la contaminación del agua, atmosférica, del ruido, de la basura
sólida, de la contaminación radiactiva y ha evaluado sus consecuencias en el medio
ambiente, y en la legislación relacionada con la protección del medio ambiente.
Con el fin de frenar la fuerte contaminación que sufría, el régimen comunista de
China decidió crear en el año 2008, el Ministerio de Medio Ambiente, que sustituye a la
Agencia de Protección Medioambiental vigente que se encontraba hasta ese momento.
En virtud de lo anteriormente señalado, se desprende que estos últimos años,
China ha generado políticas sobre la protección del medio ambiente. En este mismo
sentido, el derecho penal de China tiene disposiciones especiales para tipificar delitos
relacionados con la destrucción de recursos ambientales.
En el ámbito del derecho procesal158, China ha buscado alterar el peso de la
prueba para quienes resulten responsables de contaminaciones y pretendan refutar el
vínculo causal en ciertas circunstancias. Incluso, China ha adoptado un nuevo sistema de
responsabilidad extracontractual, que entró en vigencia en julio de 2010159 y que tiene
por finalidad, facilitar la atribución de responsabilidad por daños ambientales a quienes
contaminen el medio ambiente.
157China.org.cn Environmental Protection in China (1996-2005). [en línea] 5 de Junio 2006 <http://www.china.org.cn/english/2006/Jun/170355.htm> [Consulta:14 Junio 2010] 158“Derecho ambiental en tiempos de reforma”. Actas de las V Jornadas de Derecho Ambiental. Editores: Valentina Durán Media, Sergio Montengero Arriagada, Pilar Moraga Sariego, Daniella Ramírez Sfeir, Ana Lya Uriarte Rodríguez. Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 1° Edición, octubre 2010, Pág. 109. 159 Sistema de Responsabilidad Extracontractual del Pueblo de la República de China (adoptado en la XII Sesión del Comité Permanente del Undécimo Congreso Nacional Popular, 26 de diciembre de 2009, entrada en vigor el 1 de julio de 2010), traducida al inglés en “Squire Sander Translation for Reference Purpose, [en línea] <http//www.ssd.com/pdf/chinaupdate/Tort_Liability_Law_of_PRC_Chinese_English.pdf> [Consulta: 22 de enero 2009]
78
Lo anterior, pone de manifiesto la voluntad del régimen comunista de hacer
frente a la tremenda contaminación que ha invadido al gigante asiático después de crecer
tres décadas a un ritmo del 10% anual. No en vano, la contaminación cobra cada año
unas cuatrocientas mil vidas y genera unos gastos que ascienden al 10% del Producto
Interior Bruto (PIB). Y es que el 70% de los ríos y grandes lagos del país están
seriamente deteriorados y la lluvia ácida afecta ya a un tercio de la superficie nacional,
incluyendo vastas extensiones de cultivos, y a la mitad de sus seiscientas noventa y seis
grandes ciudades160.
3.2.3. Legislación nacional sobre medio ambiente
Dentro de la legislación ambiental chilena, podemos encontrar diversos
instrumentos y normas cuya coordinación general estuvo a cargo por varios años, de la
Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA161), y recientemente a cargo del
Ministerio del Medio Ambiente162.
CONAMA, tuvo un importante rol en la década de los noventa en que se inició
un significativo trabajo para normar los diferentes componentes del medio ambiente,
incluso cuando ya existían una serie de normativas dispersas en distintos cuerpos
legales.
Con la dictación de la Ley Nº 19.300 de Bases del Medio Ambiente y sus
respectivos reglamentos, se inició un proceso normativo formal bastante activo para los
160[en línea] <http://www.elcorreo.com/vizcaya/20080312/mundo/alta-contaminacion-obliga-china-20080312.html>[Consulta: 15 de mayo 2011] 161[en línea] http://www.conama.cl [Consulta:15 de marzo de 2009] 162En marzo de 2007 se nombró a la primera ministra del área, que en su calidad de presidenta de la Comisión Nacional del Medio Ambiente debió presentar una propuesta para el rediseño de la institucionalidad ambiental, la que permanecía sin cambios desde 1994, cuando se creó ley N°20.417, Bases Generales del Medio Ambiente, Santiago, Chilef 12 de enero del año 2010. Ésta ley crea el Ministerio del medio ambiente, el servicio de evaluación ambiental, y la superintendencia del medio ambiente, la llamada “Nueva Institucionalidad Ambiental”.
79
elementos aire, agua, suelo, residuos sólidos y líquidos, y sustancias químicas163. Esta
legislación, le dio a Chile por primera vez, una verdadera regulación ambiental164.
Luego, se planteó al país la necesidad de la creación de un Ministerio del Medio
Ambiente y una Superintendencia de Fiscalización Ambiental. Con tal objeto, y como
primer paso, se creó el cargo de Ministro de la Comisión Nacional del Medio Ambiente,
lo que llevó en marzo de 2007 al nombramiento de la primera Ministra del Medio
Ambiente de nuestro país165.
La Ley N°20.417 -vigente desde el 16 de enero del año 2010- tiene como uno de
sus objetivos más importantes, la creación de una nueva institucionalidad ambiental166,
en específico, la creación del Ministerio del Medio Ambiente como una Secretaría de
Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y
aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental, así como en la
protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales
renovables e hídricos, promoviendo el desarrollo sustentable167, la integridad de la
política ambiental y su regulación normativa.
Además, más allá de crear una nueva institucionalidad ambiental, introdujo
variados y profundos cambios168 en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
163“Minería y Desarrollo Sustentable” Normativa ambiental del sector minero. Cochilco 2004. 164Sierra, Iribarren, Lucas. Reforma Ambiental: Desafíos de su diseño y su práctica. Revista del Abogado, Edición N°50, noviembre 2010, Pág. 10. 165Ana Lya Uriarte Rodríguez. 166“La reforma abarca todas las dimensiones de la regulación ambiental. Estas dimensiones son tres: diseño de política y de normas ambientales, gestión ambiental y fiscalización” Sierra, Iribarren, Lucas. Op Cit, Pág. 11. 167Así lo dispone el artículo 69 de la ley en los siguientes términos: “Créase el Ministerio del Medio Ambiente, como una Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables e hídricos, promoviendo el desarrollo sustentable, la integridad de la política ambiental y su regulación normativa”. Ley 20.417 que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. 168Entre estas modificaciones, es posible distinguir el nuevo artículo 14 ter de la Ley Nº 19.300, que señala: “El procedimiento de evaluación de impacto ambiental se iniciará con una verificación rigurosa del tipo de proyecto y de la vía de evaluación que debe seguir, con el objetivo de que no existan errores administrativos en el proceso de admisión a trámite de un proyecto”. Ramírez Sfeir Daniella Rigurosidad en la admisión de proyectos en el SEIA: una eficiente forma de iniciar el procedimiento de evaluación. [en línea] Centro de Derecho Ambiental, Universidad de Chile. 11 de Mayo 2010. <http://cdauch.blogspot.com/2010/05/rigurosidad-en-la-admision-de-proyectos.html> [Consulta: 10 de febrero 2010]
80
establecido en la Ley 19.300, modificaciones que afectaron tanto aspectos de fondo
como los que dicen relación con el procedimiento.
La organización de este ministerio está configurada en un Ministro del Medio
Ambiente, Subsecretario, Secretarías Regionales Ministeriales, el Consejo Consultivo
Nacional y los Consejos Consultivos Regionales.
Otra de las finalidades de la ley, fue la creación y puesta en marcha del Servicio
de Evaluación Ambiental, que está dirigido por un Director Ejecutivo quien será el Jefe
Superior del Servicio. Además, esta entidad se desconcentra a través de las Direcciones
Regionales de Evaluación Ambiental, con un Director Regional a cargo. Dentro de su rol
se encuentra, entre otros, la administración de un sistema de información sobre permisos
y autorizaciones de contenido ambiental, el que deberá estar abierto al público en el
respectivo sitio Web169.
Además, deberá administrar un sistema de información de líneas de bases de los
proyectos sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental, de acceso público y
georeferenciado.
Por otro lado, la Superintendencia del Medio Ambiente, se constituye como una
institución fiscalizadora, que tiene por objeto ejecutar, organizar y coordinar el
seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental, de las
medidas de los Planes de Prevención y/o Descontaminación Ambiental, del contenido de
las Normas de Calidad Ambiental y de Emisión, y de los Planes de Manejo cuando
corresponda y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que establezca
la ley.
169Artículo 81 de la ley 20.417 que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.
81
Cabe hacer presente, que todas las resoluciones de la Superintendencia y otros
organismos ambientales podrán, en todo caso, ser “apeladas” ante el tribunal
ambiental170 por empresas y ambientalistas.
Ésta nueva institucionalidad ambiental, viene a iniciar una nueva etapa en nuestra
política ambiental, de manera que moderniza171 el antiguo sistema de instituciones y
gestión ambiental y viene a garantizar adecuadamente los derechos de todos los
ciudadanos.
3.3. Oportunidades y desafíos de la cooperación ambiental con China
Desde un punto de vista ambiental, existen una serie de beneficios potenciales de
incluir consideraciones de medio ambiente en los acuerdos. Algunos de ellos, son
promover apoyo mutuo en cuanto a políticas comerciales y ambientales, fortalecer la
puesta en vigor de la legislación ambiental y aumentar el nivel de los estándares
ambientales, establecer o reforzar la cooperación ambiental, y fomentar la participación
pública en asuntos de medio ambiente.
Hay beneficios adicionales, para algunos países los acuerdos que incluyen
compromisos ambientales han sido un impulso para llevar a cabo reformas o para
acelerar procesos internos de políticas ambientales (por ejemplo codificación de la
legislación ambiental). Otros resultados positivos, incluyen capacitación, una mejor
cooperación entre funcionarios comerciales y ambientales, y una mejor cohesión
regional en temas de medio ambiente.
170Éste Tribunal se crea para moderar el rol fiscalizador de la Superintendencia, ya que estimaron que la Superintendencia era juez y parte, influyendo en los senadores de derecha de la comisión de medio ambiente. Jorge Aranda, investigador del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. 13 de Mayo de 2010. 171Mensaje de la ex Presidenta de la República, Michelle Bachelet, en que indica el proyecto de la Ley 20.417.. Pág. 4. Historia de la Ley N° 20.417 Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia de Medio Ambiente D. Oficial 26 de enero, 2010. Biblioteca del congreso nacional.
82
Asimismo, han servido para promover el desarrollo del marco legal e
institucional ambiental, y así empezar a sintonizarlo con los de países más
evolucionados, también eleva el nivel de la discusión ambiental y la capacidad de
participación de las organizaciones ciudadanas, y existe presencia de los temas
ambientales en las agendas internacionales de comercio e inversión.
Para poder proponer políticas y formular planes, programas y acciones que
establezcan criterios básicos y medidas preventivas que tengan una incidencia real y
vinculante en la recuperación y conservación de los recursos y protección ambiental, en
el marco de los TLC suscritos por nuestro país, es necesario que efectivamente los
acuerdos de cooperación se implementen, y que aprendamos de la experiencia y
preocupación que la contraparte efectivamente atribuye al medio ambiente.
Tratar temas ambientales en los acuerdos no es un ejercicio a corto plazo.
Requiere preparación, coordinación entre funcionarios ambientales y comerciales, y el
estableciendo de prioridades.
Chile es un país en desarrollo que tiene como objetivo crecer económicamente y
de forma sustentable, sin embargo, existe descoordinación entre los distintos órganos del
gobierno a causa de la nueva institucionalidad ambiental y la falta de recursos para
implementarla, como ha sucedido en el caso del Memorándum de Entendimiento sobre
cooperación ambiental suscrito en el marco del TLC con China.
Aplicar políticas de sustentabilidad en países en desarrollo, como el nuestro,
cuya economía está basada en la exportación de materias primas con escaso valor
agregado, debe implicar necesariamente cambios importantes en la manera que
efectivamente se regulan los temas ambientales tanto nacional como internacionalmente.
En efecto, si queremos acercarnos al desarrollo sustentable debemos ser más
racionales en la explotación de los recursos incorporando mayor inteligencia en los
bienes exportados. Tenemos que conocer nuestro potencial económico, su calidad y
cantidad, mejorar la gestión ambiental, en especial lo que dice relación con la
83
fiscalización del uso y extracción de nuestros recursos naturales y debemos lograr una
mayor participación ciudadana en la temática del medio ambiente.
A pesar de los esfuerzos que puedan hacer los gobiernos, la sustentabilidad del
desarrollo no se logrará si una sociedad organizada no es capaz de exigir de los
gobiernos el cumplimiento de las leyes y demás compromisos ambientales
internacionales que los obligan a lograr el desarrollo sustentable, como ocurre en el TLC
con China.
Los problemas ambientales no surgen en forma aislada, sino que están vinculados
a las políticas económicas y comerciales de los países, y se extienden de uno a otro a
causa de la creciente interdependencia económica. Por eso, en la búsqueda de soluciones
de los problemas ambientales comunes a varios países, es necesario actuar en conjunto.
Ahora bien, recién podrán considerarse apropiadas las medidas de conservación
del patrimonio ambiental, cuando ellas conforme a la demanda de recursos naturales en
el marco del TLC con China, hagan un uso racional de los componentes del medio
ambiente y se obtenga como resultado, un actuar cauteloso, que asegure la permanencia
de los ecosistemas, y los componentes que lo formanconserven la capacidad de
regeneración y sean capaces de mantener la biodiversidad asociada a ellos, es decir, la
diversidad de especies, la diversidad entre las especies y la diversidad de los
ecosistemas172.
En este contexto es posible afirmar que el futuro es incierto en relación a los
efectos ambientales y la efectiva implementación del Memorándum de Cooperación en
estudio, toda vez que la buena voluntad de los Estados no es suficiente para enfrentar un
problema cuya solución no puede entregarse a decisiones políticas claramente marcadas
por intereses económicos, cuya vocación no es velar por la supervivencia del planeta, ni
por la vida humana.
172 Fernández Bitterlich, Pedro. Manual de Derecho Ambiental Chileno. Editorial Jurídica de Chile año 2001, Pág. 70.
84
Estos acuerdos no deben verse de una forma aislada, sino que deben entenderse
como un proceso que crea una base de confianza y capacidad de trabajar en conjunto a
partir del intercambio de experiencias e información.
Otra área en la que Chile enfrenta un gran reto, es en la implementación de los
aspectos de cooperación ambiental de los acuerdos suscritos por nuestro país173, en
específico en cuanto a la coordinación interinstitucional, ya que la dispersión normativa
e institucional, que dificulta una eficiente gestión ambiental.
Lo anterior, basado en el hecho que la coordinación de la implementación de la
cooperación ambiental de los acuerdos está a cargo de diferentes órganos y no se radica
en un solo organismo. Por ejemplo, la Comisión Nacional para el Medio Ambiente
(CONAMA), tuvo a cargo la implementación del Memorándum de Entendimiento sobre
Cooperación Ambiental CONAMA y el TLC Chile-Colombia. Por otro lado la Dirección
General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), tiene a su cargo la
implementación del Tratado de Libre Comercio Chile-EE.UU, mientras que la Agencia
de Cooperación Ambiental (AGCI), es la encargada de implementar el Acuerdo de
Asociación Chile-Unión Europea. (Capítulo sobre Cooperación - Artículo y el Acuerdo
de Asociación Chile-Ecuador (Sección IV - Cooperación – Artículo 6).
Habida cuenta de lo anterior, ha surgido la necesidad de establecer una red de
coordinación interinstitucional, la que será la Comisión Coordinadora de la Cooperación
Ambiental vinculada a los acuerdos de comercio suscritos por Chile, que tendrá como
función primordial implementar y administrar los mencionados acuerdos, dado el
creciente número de instrumentos de esta índole importante número de instituciones de
gobierno que participan en su proceso de implementación, como coordinadores o en la
preparación, ejecución y monitoreo de proyectos.
173 Comisión Coordinadora de la Cooperación Ambiental vinculada a los Acuerdos de Comercio suscritos por Chile DIRECONMULTI – CODESU. 1ª Reunión - 14 septiembre 2010. Ayala, Claudia. [en línea] En <[email protected]> jueves 28 de abril de 2011 <[email protected]> [consulta: 29 de abril de 2011].
85
CONCLUSIONES
En la presente investigación, y como se reiteró en diversas oportunidades a lo
largo de este trabajo, en la actualidad constituye un hecho indesmentible que la
dimensión ambiental se ha incorporado definitivamente como un elemento importante en
la determinación de las condiciones bajo las cuales se realiza el comercio internacional.
Coincidiendo con la tendencia mundial, durante los últimos años, y con mayor
fuerza a comienzos de los años noventa, nuestro país ha firmado diversos Tratados de
Libre Comercio, siguiendo el camino iniciado por países desarrollados.
En todos ellos174 se hace alguna mención a la conveniencia de que el comercio
entre los países se realice respetando el medio ambiente y/o se promueva el desarrollo
sustentable. No obstante la importancia del tema medioambiental, ésta varía en cada uno
de los distintos instrumentos jurídicos internacionales vigentes actualmente.
Dentro de nuestra política comercial, el Tratado de Libre Comercio con China se
configura como el primer acuerdo comercial bilateral que China celebró con un país no
asiático. De esta forma, Chile fue el primer país en el mundo en concluir la negociación
bilateral de un TLC con la República Popular.
Sin embargo, desde otro punto de vista, constituye un retroceso en materia de
regulación medioambiental en los acuerdos bilaterales firmados por Chile.
En efecto, como analizamos a lo largo de este trabajo, la regulación ambiental de
este Memorándum, carece de fuerza vinculante. Ello se evidencia, en el hecho que las
174Chile cuenta con 24 TLCs suscritos (la mayoría en vigencia) que nos vinculan con 55 países y más de 4 mil millones de personas. “Derecho ambiental en tiempos de reforma”. Actas de las V Jornadas de Derecho Ambiental. Editores: Valentina Durán Media, Sergio Montengero Arriagada, Pilar Moraga Sariego, Daniella Ramírez Sfeir, Ana Lya Uriarte Rodríguez. Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 1° Edición, octubre 2010, Pág. 648.
86
partes del acuerdo son la Comisión Nacional del Medio Ambiente de la República de
Chile y la Administración Estatal para la Protección Ambiental de la República Popular
China, y los términos en los cuales está redactado, expresan que sus disposiciones
carecen de efecto vinculante, y no reglamenta una instancia decisoria de conflictos en
caso de eventuales contingencias.
De esta manera nuestro país, varía su tendencia en relación a la integración del
tema medioambiental en los TLC. Es posible hacer esta afirmación al comparar este
Tratado con los TLC con Canadá y con Estados Unidos los cuales sí abordan y regulan
la temática ambiental de manera expresa, con profundidad y cuyas normas son
vinculantes para las partes.
Tanto en el caso de Canadá como en el de Estados Unidos, se reconoce el
derecho de cada Parte a establecer sus propios niveles de protección y de, políticas y
prioridades de desarrollo ambiental, así como el de adaptar y modificar, en
consecuencia, su legislación sectorial, integrando una importante participación de la
sociedad civil en la implementación de lo acordado.
En suma, en ambos casos y como se señaló en esta investigación, se incorpora la
regulación referida al tema ambiental ya sea como parte del tratado (caso de EE.UU.
Capítulo 19) o como un acuerdo paralelo (caso de Canadá, Acuerdo de Cooperación
Ambiental Chile Canadá), que integran los aspectos ambientales entre las disposiciones
comerciales y comprometen a las partes a respetar las respectivas legislaciones
nacionales sobre protección del medio ambiente.
En contraposición a estos acuerdos suscritos por nuestro país, en el TLC con
China, no se reguló el tema medioambiental en el mismo texto del tratado ni con la
misma profundidad y estándar normativo que en los tratados ya mencionados, si no
como señala el artículo 108, se entrega este deber al Memorándum de Entendimiento
sobre Cooperación Medioambiental, que no es vinculante para los Estados, de acuerdo a
los términos de su redacción, ni menos se establece un sistema de solución de
controversias para estos temas.
87
Dicho Memorándum de cooperación con la República Popular China, únicamente
constituye un marco adecuado para llevar a cabo la cooperación con nuestra nación en
materia de medio ambiente, un conveniente vehículo de transferencia de conocimientos
o tecnologías para la cooperación en el marco ambiental, pero siempre que el país con el
cual se entrelaza ésta cooperación tenga un mayor desarrollo en ésta temática.
En el caso del Memorándum de Cooperación en materia ambiental entre Chile y
China, no existe una cooperación horizontal que permita la colaboración técnica entre
países de similar grado de desarrollo, aportando sus desarrollos y capacidades175.
Concluimos, de acuerdo a lo expresado y analizado en este trabajo, que este
Memorándum, genera compromisos no vinculantes ni recurribles en cuanto al sistema de
solución de controversias que se incorpora en el texto mismo del TLC, erigiéndose de
esta forma en un instrumentos internacional tipo soft law en virtud de los términos de la
redacción de sus disposiciones.
Evaluando la eficacia en materia económica de esteTLC, ha existido
efectivamente un incremento de productos y empresas exportadoras que debería
potenciarse aún más en el futuro, de manera de generar una mayor diversificación de
nuestra oferta exportadora.
A más de cuatro años de vigencia de éste TLC, China no sólo se ha consolidado
como nuestro principal destino exportador sino que además se posiciona como el país
con mayor aporte al saldo positivo de nuestra balanza comercial.
A mayor abundamiento, el primer trimestre 2009 fue el principal socio comercial
y un destino muy importante para la mayoría de las regiones del país. Los pronósticos
catastrofistas para la economía nacional derivados de un TLC con China- en materia
comercial se han diluido.
175Cooperación Horizontal o Cooperación Técnica entre países en desarrollo (CTPD).
88
Es un TLC que si bien en materia comercial, aprobó el examen de transparencia
de la OMC del año 2008, en temas medioambientales no logra satisfacer los
requerimientos de nuestra propia legislación interna en materia de protección del medio
ambiente, ni menos los principios que inspiraron la nueva institucionalidad ambiental de
la mano de la ley N°20.417.
En definitiva, ha sido un acuerdo muy positivo que abre una serie de
posibilidades de crecimiento y diversificación económica, las que facilitarían la
generación de empleo por un lado y posibilitarían una mayor satisfacción de
necesidades, por otro.
.
Lo anterior, sin negar la precaria situación en cuanto a protección del medio
ambiente de éste instrumento, que en su texto mismo, no hace ninguna referencia a un
tema tan trascendental como lo es lograr un crecimiento económico que no impida a las
generaciones futuras satisfacer sus necesidades con los recursos que el planeta ponga a
su disposición.
Sin embargo será necesario un importante esfuerzo para implementar
efectivamente este acuerdo de cooperación y de esta forma, en las futuras negociaciones
de acuerdos comerciales se deberá fortalecer considerablemente la información y el
análisis económico que afectan las decisiones ambientales, fomentando la participación
de la sociedad civil, y de organismos especializados en temas medioambientales,
abordando minuciosamente-y en el mismo texto del tratado-las temáticas que afectan el
medio ambiente.
En este sentido, la ley 20.417 que crea en nuestro país una nueva
institucionalidad ambiental, y cuyos organismos y disposiciones se encuentran en
implementación, otorga facultades al Ministerio del Medio Ambiente para velar por el
cumplimiento de las convenciones internacionales en que Chile sea parte176, y promover
el desarrollo sustentable177. Este proceso de reforma ambiental que se inició en el
176Art.70 letra d) del Tratado. 177Art.69 del Tratado.
89
gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, y que se está materializando bajo el
gobierno del presidente Sebastián Piñera, abarca todas las dimensiones de la regulación
ambiental, a saber (i) diseño de política, (ii) diseño de normas ambientales y (iii) gestión
ambiental y fiscalización178.
Por otra parte, cabe señalar que la protección ambiental es un problema global y
es asimismo un deber ineludible; no solamente debemos mejorar nuestra propia situación
ambiental, sino también realizar acciones tendientes a mejorar la convivencia en armonía
entre el hombre y la naturaleza y el desarrollo equilibrado entre la economía, la sociedad
y el medio ambiente, por lo tanto se deberá fortalecer considerablemente la información
y el análisis económicos que afectan las decisiones ambientales.
En suma, los países en desarrollo se ven hoy ante la necesidad de definirse en
materia ambiental. En efecto, la incorporación de este tema en la política exportadora de
los países, es un requisito para continuar insertándose en los mercados de naciones
desarrolladas, pues la inclusión de medidas ambientales en las políticas es un proceso
irreversible y en aumento.
Los exportadores deberán ajustarse a las nuevas preferencias de los consumidores
externos, que exigen productos de mejor calidad y es la única forma de seguir
accediendo a los mercados más exigentes, con igual o incluso mejor capacidad
competitiva internacional.
Se puede sostener que en el caso de Chile, la incorporación de la cuestión
ambiental, ha permitido enfrentar en mejores condiciones las negociaciones bilaterales,
regionales y multilaterales, con lo cual se ha logrado aventajar a los países competidores
que no han comenzado a elevar sus estándares ambientales. Una política ambiental
definida, hace más fácil una relación armónica entre las partes en lo concerniente a
comercio, medio ambiente, y disminuye las fricciones originadas en el uso de medidas
comerciales unilaterales con fines ambientales.
178Sierra, Iribarren, Lucas. Reforma Ambiental: Desafíos de su diseño y su práctica Revista del Abogado, Edición N°50, noviembre 2010, Pág.11.
90
Los acuerdos que estimulan el comercio y la inversión, pueden complementarse
con una política ambiental responsable y oportuna, que evite que los países como Chile,
que tienen una alta dependencia económica en los recursos naturales, se conviertan en
paraísos de contaminación, en lugar de crear vías de desarrollo. El primer paso para
establecer una relación sana y responsable entre la promoción del comercio y el medio
ambiente es asumir las oportunidades y retos que esta relación implica.
Por último, nuestro país debe ser responsable y seguir una misma línea en cuanto
a su política comercial y su relación con el medio ambiente. Asimismo, en la firma de un
acuerdo de cooperación ambiental, Chile debe estar preparado para cumplir con los
compromisos ambientales paralelos al acuerdo comercial y que requieren de asistencia
para comenzar y mejorar su implementación, ya que a más de tres años de la firma del
Memorándum de Cooperación Ambiental, resulta inconcebible que no se haya
implementado ni haya estado en la agenda de los organismos responsables la efectiva
administración de este acuerdo, lo cual exige un trabajo mancomunado, ya que
inevitablemente cada país es afectado en alguna medida por las acciones del otro.
91
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98
ANEXO
MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO SOBRE COOPERACIÓN AMBIE NTAL
99
100
101
