ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMENTO FONDO … · 2012-12-17 · TRADUCCIÓN NO OFICIAL realizada...

TRADUCCIÓN NO OFICIAL realizada para el “Taller Regional sobre Análisis de Sostenibilidad de Deuda (ASD)”, organizado conjuntamente por el CEMLA, BM y FMI. Ciudad de México del 4 al 7 de diciembre de 2012.

ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMENTO FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Guía del Personal para la Aplicación del Marco Conjunto de Sostenibilidad de la Deuda del Banco y el Fondo para los Países de Bajo Ingreso

Preparada por el personal de la Asociación Internacional de Fomento

y el Fondo Monetario Internacional

Aprobada por Otaviano Canuto y Reza Moghadam

22 de enero de 2010


Contenido

I. INTRODUCCIÓN Y COBERTURA DE PAÍSES

II. MARCO DE LOS ASD PARA LIC A. Indicadores y Proyecciones de la Deuda y el Servicio de la Deuda B. Umbrales de la Carga de la Deuda Específicos por País C. Riesgo de Situaciones Críticas causadas por Sobreendeudamiento III. DISEÑO E IMPLICACIONES OPERATIVAS DEL ASD A. Diseño de Escenarios Macroeconómicos Verificaciones Estándares frente a la Realidad Evaluar el Impacto de la Inversión Pública en el Crecimiento B. Tratamiento de Remesas C. Tratamiento de la Deuda Interna D. Tratamiento de la Deuda de Empresas Estatales en ASD de la Deuda Externa E. Tratamiento de la Deuda Mantenida por Acreedores Privados Externos F. Tratamiento de las Asignaciones de DEG G. Implicaciones Operativas IV. MODALIDADES PARA PREPARAR ASD A. Frecuencia y Presentación B. ASD para Países con Acceso a Mercados C. División de Responsabilidades entre el Personal del Banco y del Fondo D. Resolución de Disputas E. Proceso de Revisión F. Reflejar las Opiniones de las Autoridades V. ARREGLOS PARA PAÍSES HIPC VI. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN REFERENCIAS ANEXO I: Guía para el Usuario de la Plantilla para la Dinámica de la Deuda para Países de Bajos Ingresos ANEXO II: Plantilla para el Esquema del ASD ANEXO III: Indicadores para la Exclusión de Empresas Estatales ANEXO IV: Acceso al Mercado de Países de Bajos Ingresos ANEXO V: Dinámica de la Deuda


Recuadros 1. Principales Cambios frente a la Anterior Orientación 2. Indicadores para Analizar el Vínculo entre la Inversión Financiada con Deuda y el Crecimiento 3. El Proceso del ASD Cuadros 1. Países Elegibles bajo el PRGT según sus posibilidades de recibir financiamiento de la AIF 2. Umbrales para la Carga de la Deuda bajo el MSD 3. Indicadores Sugeridos para el Análisis de la Vulnerabilidad


ABREVIACIONES Y ACRÓNIMOS

AfDB Banco Africano de Desarrollo (African Development Bank) AsDB Banco Asiático de Desarrollo (Asian Development Bank) ASD Análisis de la Sostenibilidad de la Deuda BdeP Balanza de Pagos BERD Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo BID Banco Interamericano de Desarrollo BMD Banco Multilateral de Desarrollo CPIA Evaluación de las Políticas e Instituciones Nacionales (Country Policy and Institutional Assessment) ECF Servicio de Crédito Ampliado (Extended Credit Facility) EDSS Sistema de Intercambio de Datos Económicos (Economic Data Sharing System) HIPC Países Pobres Muy Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries) IED Inversión Extranjera Directa INB Ingreso Nacional Bruto IPC Índice de Precios al Consumidor LIC País de Bajos Ingresos (Low-Income Country) MDRI Iniciativa Multilateral para el Alivio de la Deuda (Multilateral Debt Relief Initiative) MSD Marco de Sostenibilidad de la Deuda ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio PEFA Gasto Público y Rendición de Cuentas Financiera (Public Expenditure and Financial Accountability) PIB Producto Interno Bruto PPG Pública y con Garantía Pública (Public and Publicly-Guaranteed) PRGT Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction and Growth Trust) PRMED Departamento de Políticas Económicas y Deuda (Banco) (Economic Policy and Debt Department) (Bank) PRMVP Oficina del Vicepresidente y Jefe de la Red (Banco) (Office of the Vice President and Head of Network) (Bank) PTF Productividad Total de los Factores RCF Servicio de Crédito Rápido (Rapid Credit Facility) SCF Servicio de Crédito a Corto Plazo (Short-term Credit Facility) SECBO Unidad de Operaciones del Directorio (Banco) (Board Operations) (Bank)


SPR Departamento de Estrategias, Políticas y Revisión (FMI) (Strategy, Policy and Review Department) (FMI) TICR Tipo de Interés Comercial de Referencia VP Valor Presente WEO Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook)


I. INTRODUCCIÓN Y COBERTURA DE PAÍSES1

1. El objetivo del marco conjunto de sostenibilidad de la deuda del Banco y el Fondo para los países de bajos ingresos es apoyar a los países de bajos ingresos (LIC) en sus esfuerzos por lograr sus metas de desarrollo sin generar futuros problemas de deuda. Es necesario que los países que se han beneficiado del alivio de la deuda bajo la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (HIPC) y la Iniciativa Multilateral para el Alivio de la Deuda (MDRI) se mantengan en un camino sostenible.2 Bajo el marco, los análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD) de los países son preparados conjuntamente por el personal del Banco y del Fondo, en que el personal de las dos instituciones trabaja en estrecha colaboración en el diseño de la línea de base macroeconómica, escenarios alternativos, la calificación de situaciones críticas causadas por el sobreendeudamiento y la elaboración del informe.3

2. Se prevé la elaboración de ASD completos para los LIC como un esfuerzo conjunto del Banco y el Fondo una vez cada tres años para los países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF y elegibles bajo el fondo fiduciario PRGT (Cuadro 1), con actualizaciones anuales cortas en los años intermedios.4 Para los países elegibles bajo el PRGT que no sólo pueden recibir financiamiento de la AIF, se espera que el personal del Fondo siga un cronograma similar.5 Si el país tiene un acceso duradero y significativo a financiamiento del mercado, el personal del Fondo podría realizar el análisis ASD usando la plantilla diseñada para los países de ingresos medios.6 En vista de que el Banco es un acreedor importante para la mayoría de estos países, es mejor trabajar en estrecha consulta con el personal del Banco para todos los países con un acceso limitado o sin acceso a los mercados que son elegibles bajo el PRGT pero que no sólo pueden recibir financiamiento de la AIF.

1 Esta guía de orientación ha sido preparada a través de un esfuerzo conjunto del personal del Banco Mundial y el FMI y es una actualización de la nota preparada en octubre de 2008 (Banco Mundial y FMI, 2008) para reflejar las conclusiones de la revisión del Marco de Sostenibilidad de la Deuda de 2009 (Banco Mundial y FMI, 2009). 2 Los Directorios Ejecutivos del Banco y del Fondo aprobaron el marco de sostenibilidad de la deuda (MSD) para los países de bajos ingresos (LIC) en abril de 2005 (Banco Mundial y FMI, 2005) y lo revisaron en marzo de 2006 (Banco Mundial y FMI, 2006a), noviembre de 2006 (Banco Mundial y FMI, 2006b) y agosto de 2009. 3 “MSD” se refiere al marco para análisis conjuntos de la sostenibilidad de la deuda en LIC. “ASD” se refiere a un análisis de la sostenibilidad de la deuda en un país específico. 4 Esta regla nueva entrará en vigencia recién cuando se vaya disipando el impacto de la actual crisis económica y financiera. Hasta ese entonces, sigue en vigencia el requisito de que se prepare un ASD completo y conjunto una vez por año (Banco Mundial y FMI, 2008). Este tema se discute más detenidamente en la Sección IV.A. 5 La orientación brindada en esta guía también es aplicable a los ASD para LIC que sólo pueden tener financiamiento del Fondo. 6 Ver Sección IV.B para una discusión sobre los criterios para determinar un acceso duradero y sustancial al mercado.


3. El marco de sostenibilidad de la deuda (MSD) tiene que ser visto como un dispositivo ‘río arriba’ para alimentar el diálogo más amplio de los equipos de país con las autoridades — más que como una verificación ex post de la coherencia. Los equipos de país también deben comunicarse a menudo sobre los ASD con los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) durante la preparación de los ASD, deben entablar discusiones técnicas con las autoridades durante la preparación de los ASD, discutir los principales resultados de los ASD con el personal clave en el Ministerio de Finanzas, el Banco Central y otras entidades gubernamentales relevantes, y además deben compartir los archivos finales del ASD con los oficiales pertinentes. Asimismo, el personal debe alentar a las autoridades a dar su consentimiento para publicar el ASD. Después de las reuniones del Banco o del Fondo en que se presentan los ASD, y previo consentimiento de las autoridades, se alienta a los equipos de país a presentar las conclusiones de los ASD a los donantes y otras partes interesadas.


Cuadro 1. Países Elegibles bajo el PRGT según sus posibilidades de recibir financiamiento de la AIF

Última actualización: 1 de octubre de 2009

Los países que sólo pueden recibir

financiamiento de la AIF Los países que no sólo pueden recibir financiamiento de la AIF

Afganistán

Malawi

Albania 1/

Angola Maldivas Armenia Bangladesh Mali Azerbaiyán Benín Mauritania Bolivia Bután Moldavia Cabo Verde Burkina Faso Mongolia Dominica Burundi Mozambique Georgia Camboya Myanmar 2/ Granada Camerún Nepal India República Centroafricana Nicaragua Pakistán Chad Níger Papúa Nueva Guinea Comoras Nigeria Santa Lucía Congo, República Democrática Ruanda San Vicente y las Granadinas Congo, República de Samoa Uzbekistán Costa de Marfil Santo Tomé y Príncipe Zimbabue 2/ Djibouti Senegal Eritrea Sierra Leona Etiopia Islas Salomón Gambia Somalia 2/ Ghana Sri Lanka Guinea Sudan 2/ Guinea-Bissau Tayikistán Guyana Tanzania Haití Timor Leste Honduras Togo Kenia Tonga Kiribati Uganda Kirguistán Vanuatu RDP Lao Vietnam Lesoto Yemen, República de Liberia Zambia Madagascar

1/ Albania es un país con acceso al BIRF pero es elegible bajo el PRGT. 2/ En vista de que Zimbabue tiene obligaciones financieras en mora bajo el PRGT, en este momento no es elegible para utilizar recursos del PRGT. Myanmar, Somalia y Sudan son inactivos desde la perspectiva de la AIF debido a sus obligaciones en mora con el Banco Mundial.


4. Los Directorios del Banco y del Fondo han subrayado la importancia de fomentar la flexibilidad del MSD, aunque al mismo tiempo se debe asegurar que siga siendo un instrumento confiable para monitorear los riesgos aún significativos para la sostenibilidad de la deuda en muchos LIC. Esta nota refleja completamente las orientaciones generales de los Directorios durante las dos últimas revisiones del MSD.7

Durante la revisión del MSD en 2006, los Directorios aconsejaron a los equipos de país

que refuercen la aplicación del MSD al utilizar sus aspectos de precaución incorporados, al diseñar escenarios realistas de línea base macroeconómicos y de crecimiento, al integrar la deuda interna más sistemáticamente en la evaluación de la sostenibilidad de la deuda y al introducir indicadores adicionales de vulnerabilidad en casos en que es significativa la deuda a los acreedores externos privados.

Durante la revisión del MSD en 2009, los Directorios señalaron que era necesario un mayor reconocimiento del impacto de la inversión pública en el crecimiento y el papel de las remesas en la evaluación de los riesgos. Los Directorios además proporcionaron una orientación sobre el alcance adecuado para captar las deudas de las empresas estatales en el MSD, el impacto de los cambios en la calidad de las políticas y las instituciones en umbrales indicativos específicos por país, la necesidad de reflejar más completamente las perspectivas de las autoridades en los ASD, y sobre la simplificación y racionalización de los ASD.

Recuadro 1. Principales Cambios frente a la Anterior Orientación

Evaluar más sistemáticamente el impacto de las inversiones públicas en el crecimiento. El personal de las instituciones debería hacer una evaluación cuidadosa y con criterio del impacto de la inversión pública en el crecimiento, entre otras cosas al considerar la posibilidad de utilizar análisis empíricos detenidos en caso de una ampliación en curso o inminente de la inversión pública, o en caso de existir las condiciones para esa ampliación.

Los determinantes del crecimiento a largo plazo deberían ser discutidos en los informes completos del ASD.

Remesas. Hay una mayor amplitud para considerar las remesas en la asignación de la calificación de riesgo.

Deuda de empresas estatales. Fueron definidas las circunstancias en que la deuda de empresas estatales puede ser excluida de los ASD.

Mayor inercia de las evaluaciones de la capacidad política. Los cambios en la media móvil de los puntajes de la CPIA que se asignan cada tres años generan cambios en las evaluaciones de la capacidad política sólo si es que generan una brecha grande en el valor de corte, o si hay una brecha durante al menos dos años.

Asignaciones de DEG. Se ha proporcionado una orientación sobre cómo la reducción de las tenencias de DEG de los países debería ser tratada en los ASD.

Simplificación y racionalización de los ASD. Típicamente, un ASD completo sólo sería requerido una vez cada tres años, con actualizaciones anuales cortas en los años intermedios.

Reflejar los puntos de vista de las autoridades. Ahora se requieren informes ASD integrales para presentar sistemáticamente los puntos de vista de las autoridades.

ASD para países con acceso a mercados. Se ha preparado una orientación sobre las circunstancias en que es relevante utilizar la plantilla ASD para países de ingreso medio para los LIC con acceso al mercado.

7 Ver Banco Mundial y FMI, 2006a, y Banco Mundial y FMI, 2009.


5. La guía está estructurada de la siguiente manera. La Sección II cubre los aspectos analíticos del marco para el ASD. En la Sección III se discuten el diseño del ASD y las implicaciones operativas. En la Sección IV se discuten las modalidades técnicas para preparar ASD, incluyendo los tiempos, el intercambio de información, la revisión y aprobación, y una representación de los puntos de vista de las autoridades. La Sección V especifica los arreglos para los países HIPC. En la Sección VI, se discute una estrategia de comunicación. El Anexo I es una guía del usuario para las plantillas y el Anexo II contiene un perfil de una plantilla ASD, el Anexo III contiene indicadores detallados para evaluar cuando la deuda de una empresa estatal puede ser excluida de los ASD, el Anexo IV elabora sobre el proceso de evaluar el acceso a mercados de un país, y el Anexo V contiene la derivación de la fórmula estándar para la dinámica de la deuda.

II. MARCO DE LOS ASD PARA LIC

6. El marco de los ASD para LIC está construido sobre tres pilares: (i) un análisis estandarizado con una orientación hacia el futuro de la dinámica de la deuda y el servicio de la deuda bajo un escenario de línea base, escenarios alternativos y escenarios estandarizados de pruebas de estrés (que también se conocen como pruebas de cotas);8 (ii) una evaluación de la sostenibilidad de la deuda basada en umbrales indicativos de la carga de la deuda específicos por país que dependen de la calidad de las políticas e instituciones en el país;9 y (iii) recomendaciones respecto de una estrategia para prestarse (y prestar) para limitar el riesgo de ocurrir situaciones críticas causadas por el sobreendeudamiento, mientras que al mismo tiempo se maximiza el paquete total de recursos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

A. Indicadores y Proyecciones de la Deuda y el Servicio de la Deuda

7. El MSD requiere la proyección de los indicadores de la deuda externa y la deuda total del sector público. En este sentido, el personal inserta datos históricos y proyectados para un rango de variables macroeconómicas en una sola plantilla predefinida obligatoria que es utilizada para la deuda pública y con garantía pública (PPG)10 y la deuda externa privada11 en el ASD de la deuda externa y para la deuda total del sector público, incluyendo la deuda interna (de ser posible incluyendo las empresas estatales) en el ASD para el sector público.12, 13 La

8 El MSD utiliza la definición de deuda externa pública y con garantía pública (PPG) que aparece en el documento External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users. Hay una mayor especificación en la Sección III.D abajo. 9 También se requiere una evaluación de las vulnerabilidades totales de la deuda pública como parte del ASD de LIC. Sin embargo, los umbrales indicativos de la carga de la deuda no son aplicables a la deuda pública total y la calificación del riesgo está basada solamente en la deuda externa pública y con garantía pública (ver Sección III.C). 10 Incluyendo la deuda del banco central con el FMI, si hubiera. 11La deuda externa privada no es considerada para fines de las asignaciones de donaciones de la AIF. No obstante, el nivel y la evolución de la deuda externa privada importan claramente para la sostenibilidad general de la deuda externa y en algunos casos la inclusión de la deuda externa privada daría lugar a una evaluación general diferente de la sostenibilidad de la deuda. 12 La deuda externa es definida sobre una base de residencia y por ende puede incluir la deuda denominada en moneda local. En la práctica, en vista de las dificultades en los registros (p.ej. las transacciones en el mercado secundario) y las limitaciones en los datos en los LIC, la deuda emitida internamente o la deuda denominada en


plantilla está diseñada para un periodo de proyección de veinte años (a la luz del vencimiento a largo plazo de la deuda de los LIC) y utiliza una tasa de descuento uniforme para calcular el valor presente de las obligaciones futuras en cuanto al servicio de la deuda externa. La tasa de descuento será ajustada en la plantilla cada vez que el tipo de interés comercial de referencia (TICR) promedio del dólar americano de seis meses se desvía del tipo en la plantilla en más de 100 puntos base para un periodo de seis meses o más.14

La plantilla automáticamente produce tablas con resultados que muestran la dinámica de las relaciones de la deuda y el servicio de la deuda en el escenario línea base y que resumen los resultados de los escenarios alternativos estandarizados y de las pruebas de estrés para así permitir una evaluación de la vulnerabilidad del país a desviaciones sostenidas de la línea base y a diferentes shocks posibles. Estos escenarios también tienen que ser ajustados, cuando sea apropiado, de modo que tomen en cuenta circunstancias específicas del país.15

8. La sostenibilidad de la deuda es evaluada sobre la base de la deuda y el servicio de la deuda frente a las mediciones de la capacidad de repago. Los indicadores sobre el total de la deuda son medidas útiles de la carga futura total del servicio de la deuda existente. Esta carga se puede medir mejor al utilizar el valor presente (VP) de la deuda, que captura la concesionalidad de la deuda por pagar. Los indicadores sobre el servicio de la deuda son una medida de la carga inmediata impuesta por la deuda en un país al expulsar otros usos de los recursos escasos. La capacidad de repago es medida en base al PIB, las exportaciones de bienes y servicios, o el ingreso del gobierno. La medida más relevante de la capacidad de repago depende de las limitaciones más importantes en un país individual. Los indicadores de la deuda en VP son indicadores resumidos de la carga representada por las obligaciones futuras de un país y por lo tanto, reflejan los riesgos a largo plazo para la solvencia, mientras que la trayectoria temporal de los indicadores del servicio de la deuda da una indicación de la probabilidad y los tiempos posibles en que haya problemas de liquidez.16

B. Umbrales de la Carga de la Deuda Específicos por País

9. El MSD utiliza umbrales para la carga de la deuda externa que son dependientes de las políticas porque los niveles de deuda que pueden soportar los LIC son influenciados por la calidad de sus políticas e instituciones. Estos umbrales para la carga de la deuda no tienen que ser vistos como techos rígidos sino como guías para informar las evaluaciones de sostenibilidad de la deuda. El desempeño de las políticas es medido en base al índice CPIA

moneda local a menudo se utiliza como proxy (indicador indirecto) para la deuda interna (ver sección III.C). 13 A pesar de que el análisis por lo general se centra en la deuda a mediano y largo plazo, los riesgos que surgen de una gran cantidad de deuda a corto plazo deben ser discutidos en el informe. 14 Desde el inicio del MSD, la tasa de descuento había seguido en un nivel constante del 5 por ciento. En septiembre de 2009, fue bajado en 100 puntos base a su nivel actual del 4 por ciento.

15 Las pruebas de cotas son parciales y suponen una política fiscal pasiva. De ser deseado, se podrían incluir funciones de reacción fiscal en un escenario alternativo, en casos en que el personal opina que esto es suficientemente importante como para incluir una mayor investigación y discusión en el ASD. Las funciones de reacción tendrían que ser modeladas por separada.

16 Ver “External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users”, FMI, 25 de junio de 2003 para una discusión sobre los méritos de indicadores alternativos para la sostenibilidad de la deuda.


(Evaluación de las Políticas e Instituciones Nacionales), que es compilado por el Banco Mundial cada año. El MSD divide los países en tres categorías en base a su desempeño: fuerte, medio y malo.17 El Cuadro 2 muestra los umbrales asociados para la carga de la deuda externa. Tal como se explica en la Sección C abajo, la clasificación de riesgo de los países depende de los umbrales indicativos, y por lo tanto del puntaje CPIA. Para reducir las variaciones en el riesgo de la clasificación de situaciones críticas causadas por el sobreendeudamiento como resultado de pequeñas fluctuaciones anuales en el CPIA que no representan un cambio significativo en la capacidad de los países de pagar su deuda, se debería utilizar la media móvil del puntaje CPIA cada tres años para determinar el desempeño de las políticas de un país bajo el MSD.18 Además, para los países donde, luego de publicar el nuevo puntaje CPIA anual, la media móvil de la calificación CPIA cada tres años viola el límite CPIA aplicable, cambiaría inmediatamente la categoría de desempeño del país sólo si el tamaño de la violación del límite es superior a 0,05. Si el tamaño de la brecha está en o es menor a 0,05, la categoría de desempeño del país cambiaría solamente si la brecha se mantuviera durante dos años consecutivos.

Cuadro 2. Umbrales para la Carga de la Deuda bajo el MSD (aplicados a la deuda pública externa) 1/

VPN de la deuda en por ciento de Servicio de la deuda en por ciento de

Exportaciones PIB Ingresos Exportaciones Ingresos

Política Débil (CPIA < 3,25)

100

30

200

15

25

Política Media (3.25 < CPIA < 3,75) 150 40 250 20 30 Política Fuerte (CPIA > 3,75) 200 50 300 25 35

1/ CPIA medido como un promedio de tres años

C. Riesgo de Situaciones Críticas causadas por Sobreendeudamiento 10. Cada ASD conjunto del Banco y el Fondo y del Fondo solamente debería incluir una evaluación explícita del riesgo de situaciones críticas en el país causadas por sobreendeudamiento. Dependiendo de cómo son los indicadores de la deuda pública externa actuales y proyectados del país frente a los umbrales bajo la línea base, los escenarios alternativos y las pruebas de estrés, un país es clasificado como (Banco Mundial y FMI, 2005):

• Bajo riesgo. Todos los indicadores de la deuda están muy por debajo de los umbrales relevantes de la carga de la deuda específicos para el país. Las pruebas de estrés y los escenarios alternativos específicos para el país no dan lugar a indicadores que violen significativamente los umbrales. En los casos en que sólo un indicador está por encima de su valor de referencia, se tiene que actuar con un criterio sano para determinar si es que hay un problema de sostenibilidad o algún otro problema, por

17 Sobre la base de la clasificación CPIA promedia de tres años, un puntaje de o superior a 3,75 corresponde a un desempeño fuerte; un puntaje promedio superior a 3,25 e inferior a 3,75 refleja un desempeño medio; y un puntaje promedio de o inferior a 3,25 corresponde a un desempeño malo en cuanto a políticas. 18 En vista de que los puntajes CPIA son promedios de 16 indicadores de la calidad de las políticas e instituciones, los umbrales CPIA no deberían ser usados mecánicamente en las evaluaciones de país (Banco Mundial y FMI, 2005).


ejemplo un problema con los datos.

• Riesgo moderado. A pesar de que el escenario línea base no indica una violación de los umbrales, los escenarios alternativos o los resultados de la prueba de estrés generan un incremento significativo en los indicadores del servicio de la deuda a lo largo del periodo de la proyección (acercándose a los umbrales) o una violación de los umbrales de la deuda o el servicio de la deuda.19

• Riesgo alto. El escenario línea base muestra que los umbrales de deuda o del servicio de la deuda se incumplen de manera prolongada, pero en este momento el país no tiene dificultades de pago. Esto es exacerbado por los escenarios alternativos o las pruebas de estrés.

• Situación crítica causada por sobreendeudamiento. Los indicadores actuales de la deuda y el servicio de la deuda incumplen los umbrales de manera significativa o sostenida. Las negociaciones efectivas o inminentes sobre la reestructuración de la deuda, o la existencia de mora, por lo general hacen pensar que un país se encuentra en una situación crítica por sobreendeudamiento.

11. En la evaluación del riesgo de situaciones críticas causadas por el sobreendeudamiento se tiene que lograr un equilibrio entre el uso mecánico de esta clasificación y un enfoque crítico. Puede ser que haya casos en que el personal opina que un enfoque mecánico implicaría una calificación irrazonable. Por ejemplo, en caso de una violación marginal y temporal de los umbrales, o una capacidad de pago no captada en la plantilla pero que está clara del nivel de reservas de divisas o flujos entrantes de remesas (ver Sección III.E); o una falta de puntajes CPIA disponibles como podría ocurrir en los países que no han sido activos en la AIF o que recién se están reincorporando. En estos casos, se tiene que dar una opinión con un criterio sano que debe ser explicado en el informe del ASD.

III. DISEÑO E IMPLICACIONES OPERATIVAS DEL ASD 12. Los ASD deben ser un mecanismo ‘río arriba’ en cuanto al diseño de programas del Banco y el Fondo y debe alimentar el diálogo más amplio con las autoridades. Con el objetivo de detectar temprano las vulnerabilidades relacionadas con la deuda, los ASD deberían ser una piedra angular para elaborar estrategias de deuda a mediano plazo, marcos fiscales, y planes del gasto público en apoyo de los avances sostenibles hacia los objetivos de desarrollo del país (el tercer pilar del MSD). Para lograr estos objetivos, los ASD tienen que estar basados en escenarios macroeconómicos realistas, y esta sección ofrece pautas sobre el diseño de los mismos. Además, orienta sobre otros temas importantes como ser la cobertura de la deuda PPG en los ASD, el tratamiento de las remesas y las asignaciones de DEG a los miembros, además sobre cómo abordar, como parte del ASD, la creciente importancia de la deuda interna y la emergencia de acreedores nuevos.

A. Diseño de Escenarios Macroeconómicos 13. Los ASD tienen que estar basados en escenarios macroeconómicos realistas.20 El 19 En vista de los vencimientos largos de la deuda en muchos LIC, muchas veces el servicio de la deuda se retrasa. Por ende, un aumento constante en esos indicadores de modo que se vayan acercando a los umbrales podría apuntar a la posibilidad de una violación de los umbrales más allá del periodo de la proyección.

20 En este contexto, realista significa un escenario que toma en cuenta debidamente el potencial crecimiento de un


principal mecanismo para promover realismo en los ASD consiste en examinar las proyecciones línea base al: (i) someterlas a verificaciones frente a la realidad; (ii) evaluar críticamente el impacto de la inversión pública en el crecimiento; y (iii) realizar análisis “post mortem” de las proyecciones en el anterior ASD. Las verificaciones frente a la realidad y las funciones de precaución tienen el fin de proporcionar salvaguardias contra préstamos excesivos y un retorno a situaciones críticas causadas por el sobreendeudamiento, sin limitar el optimismo justificado acerca del uso efectivo de recursos externos para promover el crecimiento, reducir la pobreza y lograr los ODM.

Verificaciones Estándares frente a la Realidad

14. Las verificaciones contra los resultados históricos ayudan a proteger contra un optimismo excesivo. • Los escenarios históricos son una característica estándar incorporada en la plantilla

del ASD para comparar las proyecciones línea base con la evolución de los indicadores sobre la deuda bajo tendencias históricas para las variables económicas claves. Los indicadores de deuda línea base que son significativamente más bajos que los indicadores bajo el escenario histórico plantean inquietudes acerca de un optimismo excesivo y requieren una justificación explícita de la lógica económica subyacente en el informe de ASD. Algunas razones plausibles por las desviaciones son: mejoras recientes en el desempeño que no están reflejadas adecuadamente en los promedios históricos (10 años), o cambios estructurales como ser el final de un conflicto civil.

• Examinar las proyecciones pasadas genera otra señal útil sobre el realismo de las proyecciones del personal y el marco macroeconómico general. Es por esto que se espera contar con análisis “post mortem” que explican las diferencias entre los supuestos y los resultados respecto de las variables claves del anterior ASD. En situaciones en que los anteriores ASD resultaron ser demasiado optimistas, los supuestos tienen que ser sometidos a un análisis y una justificación más detenidos, y probablemente tendrían que ser revisados si es que no han sido ajustados adecuadamente como para tomar en cuenta errores en las proyecciones anteriores.

• Los supuestos relativos al financiamiento que prevén una mejora notable en los términos del financiamiento de modo que, en caso de no darse esa mejora, la evolución de los indicadores sobre la deuda sería significativamente peor, requieren una justificación explícita de los factores subyacentes que impulsan esta mejora. Algunas justificaciones plausibles son, por ejemplo, préstamos concesionales que ya han sido contratados y compromisos firmes en cuanto a financiamiento bajo condiciones altamente concesionales de donantes específicos. En estos casos sería necesaria cierta revisión de la exactitud de los supuestos pasados en cuanto a financiamiento.

15. Se requerirán justificaciones explícitas si la sostenibilidad de los indicadores de la deuda es impulsada por supuestos en el ASD en el sentido de desviaciones fuertes de las normas históricas, tales como cambios en las políticas fiscales (p.ej., una mejora significativa en la recaudación de impuestos), la tasa de inversión, la mezcla de financiamiento, o el

país además de sus limitaciones de capacidad, incluido el riesgo de que no se implementen las reformas deseadas en las políticas.


crecimiento de la productividad. Evaluar el Impacto de la Inversión Pública en el Crecimiento 16. Los informes integrales del ASD deberían incluir una discusión sobre los determinantes del crecimiento, incluida la inversión pública.21 Esta discusión debería cubrir los supuestos claves, las técnicas analíticas usadas para apuntalar las proyecciones del crecimiento a mediano plazo, y las principales conclusiones. En muchos casos, es adecuado utilizar técnicas sencillas, como ser datos contables sobre el crecimiento. Dependiendo de su relevancia y disponibilidad, los indicadores señalados en el Recuadro 2 también deberían ser considerados para analizar el vínculo entre la inversión pública financiada con deuda y el crecimiento.22, 23

17. Por lo general, se esperaría utilizar metodologías complejas y que requieren una gran cantidad de recursos sólo en circunstancias específicas. La evaluación del impacto de una ampliación de la inversión pública en el crecimiento implica varios desafíos analíticos significativos,24, 25 y se podrían considerar diferentes metodologías para enfrentarlos. De ser factible, se podrían utilizar modelos de equilibrio general como una manera coherente para analizar las interrelaciones complejas entre la inversión pública y el crecimiento.26

Alternativamente, se podría recurrir a diagnósticos del crecimiento o estudios detallados a nivel micro de las características económicas de los países (incluyendo las deficiencias infraestructurales) para alimentar una evaluación del impacto de la inversión pública en el crecimiento. Se esperaría que el personal vea la posibilidad de utilizar estas técnicas analíticas más complejas y que requieren más recursos solamente en caso de una ampliación efectiva o inminente de la inversión pública, o en casos en que una alta capacidad de gestión financiera pública y de gestión macroeconómica o los esfuerzos por mejorar el entorno de inversión hacen 21 Esta discusión no se esperaría en las actualizaciones anuales cortas de los ASD.

22 Ver también Recuadro 6 y Anexo 2 de Banco Mundial y FMI, 2009, y el Apéndice 3 de Banco Mundial y FMI, 2006a.

23 Para un ejemplo de modelos de la inversión pública específicos por país en el marco de la programación financiera, ver Estache y Munoz, 2007.

24 Específicamente, una ampliación significativa de la inversión pública podría dar lugar a cambios estructurales en la economía que hagan que la experiencia histórica sea una guía menos confiable para evaluar el impacto de la inversión pública en el crecimiento. 25 Un gran número de estudios recientes sugieren una relación positiva entre la inversión pública y el crecimiento pero no logran generar resultados no ambiguos sobre el tamaño del impacto de esta inversión en el crecimiento. Banco Mundial y FMI, 2009 contiene un estudio de la literatura reciente sobre el nexo entre la inversión pública y el crecimiento.

26 Tal como se ha señalado en el párrafo 23 de Banco Mundial y FMI, 2009, esos modelos ofrecen una representación sintética de los compromisos inter e intra temporales que enfrentan los políticos, aseguran coherencia en el análisis, pueden captar aspectos del análisis como ser las limitaciones en la capacidad de absorción macroeconómica (desplazamiento de la inversión privada, la ‘enfermedad holandesa’, etc.), y pueden ser calibrados para simular factores específicos por país.


que sea factible esa ampliación.

Recuadro 2. Indicadores para Analizar el Vínculo entre la Inversión Financiada con Deuda y el Crecimiento

De estar disponibles, los indicadores señalados a continuación pueden ayudar a establecer un vínculo entre el gasto público y el crecimiento, y en última instancia definir el alcance para la acumulación de deuda. A pesar de que variarán la relevancia y la disponibilidad por país, por lo general, una comparación con su evolución en el pasado del país y en grupos relevantes de comparación podría generar puntos de referencia útiles. Se esperaría que el Banco asuma el liderazgo en este análisis. Tasas de Retorno • Estudios microeconómicos sobre las tasas de retorno de los proyectos • Los rezagos/vacíos en la implementación para los presupuestos de inversión y recurrentes • Estimaciones de volúmenes y déficits en el capital público • La composición del gasto público en cuanto al impacto en el crecimiento Limitaciones Estructurales • Las limitaciones institucionales y respecto de las políticas que han salido de la evaluación CPIA, los

indicadores sobre la gobernanza pública, las encuestas empresariales ‘Doing Business’, las evaluaciones PEFA, otros análisis de gestión del gasto público. Estos instrumentos podrían ser utilizados no sólo para dar un panorama rápido de las limitaciones institucionales existentes, sino también para evaluar los esfuerzos en curso para aliviar esas limitaciones, tal como se miden a través de las mejoras en estos y otros índices en el tiempo.

• El nivel y las tasas de crecimiento de la inversión pública. • La capacidad del gobierno de captar un retorno sobre la inversión pública. • La tasa de terminación o implementación de los proyectos de inversión pública. • Déficits en las habilidades que sólo se podrán aliviar en el largo plazo. Limitaciones Macroeconómicas • El costo de capital, indicado en encuestas entre empresas y en base a tipos de interés reales • Tasa (o tasa de crecimiento) de la inversión privada • Reservas/capacidad para otorgar préstamos en exceso en el sistema bancario • Varias medidas relativas al tipo de cambio real (los costos laborales unitarios, la participación en el

mercado de exportación) Tendencias Agregadas • La tasa de crecimiento del PIB per cápita • La tasa de crecimiento de la PTF

18. Algunas conclusiones generales sacadas de la literatura empírica también ofrecen una orientación útil: • Son raras las aceleraciones prolongadas del crecimiento. • Incluso si los proyectos individuales tienen altas tasas de retorno, los retornos

macroeconómicos (sobre todo el impacto en el PIB, los ingresos gubernamentales, y las exportaciones) tienden a ser considerablemente más bajos, en vista de que son modulados por factores fuera del alcance del proyecto mismo.

• La calidad de las políticas e instituciones tiene un impacto profundo en el retorno macroeconómico sobre la inversión pública.

• La volatilidad económica, incluida la volatilidad de la ayuda, y los shocks, que no


pueden ser pronosticados ex ante, abogan por precaución en las proyecciones promedias del crecimiento/la exportación en el tiempo.

19. Se requiere un análisis especial en situaciones de altos dividendos proyectados del crecimiento asociados con planes de endeudamiento ambiciosos. Es obligatorio incluir un escenario alternativo de “alta inversión, bajo crecimiento” si la línea base supone que un programa ambicioso de inversión financiada con deuda genera dividendos de crecimiento importantes. Un valor referencial para “importantes” serían tasas de crecimiento de al menos una desviación estándar por encima del promedio histórico. Otro sería que si los cambios en el crecimiento solo a niveles históricos implicarían una perspectiva de la deuda significativamente peor, de modo que la sostenibilidad dependa críticamente de la aceleración proyectada del crecimiento. En estos casos, el ASD debería incluir un escenario alternativo que supone poca o ninguna recompensa en cuanto a crecimiento del programa de inversión financiada con deuda. Entonces, la línea base tendrá que ser apoyada con pruebas convincentes que los dividendos de crecimiento supuestos probablemente se harán realidad. En caso de no haber estas pruebas, se debería revisar la línea base. Los casos en que se contratan préstamos grandes de inicio— que se ha visto aumentan significativamente la probabilidad de situaciones críticas causadas por sobreendeudamiento— requieren aún más atención. Los préstamos grandes de inicio son definidos como un incremento anual en el VP de la deuda pública externa o total del 5 por ciento del PIB o más.

B. Tratamiento de Remesas 20. Desde la perspectiva de la sostenibilidad de la deuda, las remesas comparten características similares con otras variables que afectan la capacidad de repago (exportaciones y PIB). Tanto las remesas como las exportaciones mejoran las divisas a disposición de un país. A pesar de que en algunos países, las remesas se utilizan en gran medida para financiar las importaciones, en muchos casos las exportaciones también están asociadas con una gran demanda de importación. Las remesas también alivian las limitaciones en cuanto a recursos internos en gran medida de la misma manera que los cambios en la producción generada internamente (PIB). En años recientes, las remesas han llegado a representar una entrada significativa de divisas para muchos LIC.27

21. Sin embargo, debido a la falta de series de datos suficientemente largas y completas no ha sido posible incluir formalmente las remesas en el MSD. Las remesas no fueron incluidas en la estimación inicial del modelo empírico subyacente del MSD28 y la revisión reciente concluyó que debido a problemas con los datos tampoco fue posible la inclusión formal en esta etapa. Sólo se utilizan explícitamente el PIB, las exportaciones de bienes y servicios y los ingresos gubernamentales en el MSD como indicadores aproximados de la capacidad de repago del país.

27 En la muestra de países elegibles bajo el PRGT y países elegibles para la AIF cubiertos en Banco Mundial y FMI, 2009, excluyendo los valores atípicos (el 10 por ciento de la muestra con remesas muy altas/bajas), las remesas promedias en la muestra alcanzaron a aproximadamente el 14 por ciento de las exportaciones y el 5 por ciento del PIB, respectivamente. 28 Ver Banco Mundial y FMI, 2004b, y Kraay y Nehru, 2004.


22. Por ende, para operativizar el enfoque descrito en el documento de revisión del MSD en 2009 de tomar en cuenta mejor las remesas al determinar el riesgo de un país de encontrarse en una situación crítica por sobreendeudamiento, se debería seguir el siguiente procedimiento. Específicamente, se podría considerar una calificación más favorable si es que se cumplen las siguientes condiciones. • Las remesas de los trabajadores representan una fuente confiable de divisas.29 En este

sentido, no deberían haber sufrido una gran volatilidad o una disminución estructural en el pasado reciente. La misma consideración debería ser aplicable a las proyecciones.30

• Las violaciones de los umbrales en la línea base o en las pruebas de estrés (es decir, antes de tomar en cuenta las remesas) no son muy prolongadas.31

• Los indicadores modificados para la carga de la deuda —el VP de la deuda externa y el servicio de la deuda externa como razones frente a la suma de las exportaciones y las remesas brutas, y frente a la suma del producto interno bruto y las remesas brutas, respectivamente— son significativamente más bajos que los umbrales del MSD aplicables a indicadores correspondientes para la carga de la deuda.32 En vista de que no hay una reestimación formal del marco, una regla de oro podría ser el uso de umbrales modificados que son un 10 por ciento más bajos que los umbrales aplicables del MSD.33, 34

• Al utilizar indicadores de la deuda modificados para tomar en cuenta las remesas, la

calificación de riesgo de un país podría cambiar de alto a moderado si es que bajo el escenario de línea base los indicadores de la deuda estuvieron debajo de los umbrales modificados. Un cambio en la calificación del riesgo de moderado a bajo podría ser considerado si es que los indicadores de la deuda modificados para tomar en cuenta las remesas bajo los escenarios tanto de línea base como alternativos estuvieron por debajo de los umbrales modificados. Un cambio en dos pasos en la calificación del

29 En el Manual para la Balanza de Pagos (6ta edición), también se hace referencia a las remesas de los trabajadores como “transferencias personales”. 30 Las remesas significativas a los LIC son un fenómeno relativamente reciente y, sin perjuicio de algunos estudios recientes que señalan que las remesas son más estables que algunos otros flujos entrantes, por motivos de cautela deben ser consideradas para fines de influir en la calificación solamente si hay un alto grado de confianza en que esos flujos entrantes continuarían en el futuro. De hecho, los flujos de remesas que ingresan a un número de LIC han disminuido fuertemente durante la crisis financiera en los años 2008–09. 31Un valor referencial para el largo permitido máximo de la violación de los umbrales podría ser 10 años a partir del año actual, es decir la mitad del periodo de la proyección. 32 En vista de que en algunos LIC, la repatriación de ingresos por los trabajadores expatriados puede representar una salida significativa de recursos, y las remesas netas pueden ser significativamente diferentes de las remesas brutas, el informe del ASD debería indicar si esto es el caso. 33 Tal como se señala en Banco Mundial y FMI, 2009, una reestimación de los umbrales MSD incluyendo las remesas en el marco daría lugar a la aplicación de umbrales más bajos a los indicadores sobre la deuda modificados para tomar en cuenta las remesas. 34 Para un país con un umbral MSD del 150 por ciento de las exportaciones para su VP de la deuda, esto implicaría que el indicador de la deuda modificado para tomar en cuenta las remesas no debería ser superior al 135 por ciento. De manera similar, si el umbral MSD es el 40 por ciento del PIB, el indicador de la deuda modificado para tomar en cuenta las remesas no debería ser superior al 36 por ciento del PIB.


riesgo, de alto a bajo, no está permitido sobre la base de los indicadores de la deuda modificados para tomar en cuenta las remesas.

• Un cambio en la calificación en base a estas consideraciones debería estar documentado completamente en el informe del ASD.

C. Tratamiento de la Deuda Interna 23. Independientemente del tamaño de la deuda pública interna, todos los ASD de los LIC tienen que incluir un ASD de la deuda pública. La deuda pública interna típicamente implica costos más altos y plazos de vencimiento más cortos, y es grande y creciente en muchos LIC. Los análisis empíricos muestran que la creciente deuda interna aumenta la probabilidad de situaciones críticas por el excesivo endeudamiento externo. Por lo tanto, se espera que los ASD de la deuda pública jueguen un papel crítico en ayudar a detectar y abordar cualquier riesgo emergente. 24. La cobertura y la definición de la deuda interna deben basarse en las siguientes consideraciones. De acuerdo con normas estadísticas generales, la deuda pública interna es definida en base a residencia y por lo tanto, puede incluir obligaciones denominadas en moneda extranjera.35

Los datos sobre la deuda interna deben tratar de cubrir los pasivos del sector público más amplio, incluyendo el gobierno central, los gobiernos locales, las empresas estatales y el banco central. En la mayoría de los casos, las limitaciones en los datos limitarán la cobertura a sólo el gobierno central o general, por lo menos hasta que se cuente con la capacidad para registrar completamente todos los pasivos del sector público. En la medida de lo posible, se tienen que tomar en cuenta los pasivos contingentes del sector público, incluidos los que surgen de alianzas público-privadas y las debilidades en el sector financiero. El personal tiene que señalar estos problemas y los pasos tomados para mejorar la cobertura en el informe ASD. 25. Guiada por los resultados de las pruebas de estrés y los escenarios alternativos, la evaluación del personal debería centrarse en los siguientes temas: • Riesgos de la deuda interna: El personal debe realizar una revisión detenida de los

riesgos en los casos en que la deuda interna es significativa (es decir, por encima del 15–20 por ciento del PIB). Independientemente del nivel de la deuda interna, cualquier incremento reciente rápido de la deuda interna tendría que ser explicado. En los dos casos, la evaluación de parte del personal debería cubrir todas las circunstancias específicas detrás de la deuda total alta/creciente (p.ej. financiamiento del presupuesto general o se asumen pasivos contingentes), incluyendo su base de acreedores, la probable duración, la carga del financiamiento, y las implicaciones a mediano plazo.

• Resultado primario: El ASD público debe ser una herramienta clave para evaluar si la evolución proyectada del resultado fiscal primario es coherente con la sostenibilidad de la deuda. El personal tiene que evaluar los riesgos (si hubiera) de la trayectoria línea base con un déficit fiscal primario.

• Clasificación como situación crítica causada por sobreendeudamiento: El nivel y la evolución de la deuda interna y el servicio de la deuda claramente importan para la

35 Tal como se señala en la nota al pie 12, el criterio de la residencia es a veces difícil de aplicar. En estos casos, muchas veces se utiliza la deuda emitida internamente como indicador indirecto para la deuda interna.


sostenibilidad (fiscal) general. En casos en que la inclusión de la deuda interna y el servicio de la deuda interna darían lugar a una evaluación diferente de la sostenibilidad que debajo del ASD de la deuda externa, el informe del ASD debe comentar ampliamente sobre ello, con una revisión de los riesgos relativos al servicio de la deuda y las implicaciones fiscales a mediano plazo. No obstante, esta evaluación no afecta la clasificación de un país del riesgo de una situación crítica causada por sobreendeudamiento (externo) y por ende la asignación de donaciones de la AIF. El riesgo de una calificación en sentido de una situación crítica causada por sobreendeudamiento será guiado únicamente por los resultados del ASD de la deuda externa respecto de los umbrales.

D. Tratamiento de la Deuda de Empresas Estatales en ASD de la Deuda Externa 26. Los ASD de la deuda externa en el MSD cubren la deuda externa pública y con garantía pública (PPG), tal como se define en el documento External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users. Específicamente, la deuda externa PPG comprende: (i) la deuda externa del sector público, que se define como los gobiernos a los niveles central, regional y local, el banco central y las empresas públicas —éste último grupo incluye todas las empresas controladas por el gobierno, por ejemplo al tener más de la mitad de las acciones con derecho a voto— y (ii) la deuda del sector privado con garantías del sector público.36

27. Se puede considerar la posibilidad de excluir la deuda externa de las empresas estatales de los ASD de la deuda externa, si es que la empresa puede contratar deuda externa sin una garantía pública y si sus operaciones implican un riesgo fiscal limitado.37

Estas exclusiones, que deberían describirse explícitamente en los informes del ASD, deben basarse en los siguientes argumentos: • Para cada empresa respecto de la cual se propone excluir su deuda de los ASD, el

personal tendría que recopilar la información disponible en cuanto a su independencia gerencial, sus relaciones con el gobierno; la periodicidad de las auditorías; la publicación de informes anuales integrales y la protección de los derechos de los accionistas; los índices financieros y la sostenibilidad; y otros factores de riesgo. En el Anexo III hay una lista detallada de indicadores.

• En línea con esfuerzos anteriores del personal y al reconocer que puede ser que no esté fácilmente disponible la información completa sobre las empresas estatales en los LIC, habría dos criterios vinculantes al determinar los riesgos fiscales: Normalmente se diría que una empresa implica un alto riesgo fiscal si es que realiza actividades cuasifiscales no compensadas o si tiene un resultado operativo negativo.

• Al contrario, se podría considerar que una empresa tiene un bajo riesgo fiscal incluso si no cumple todos los criterios señalados en el Anexo III o si no existe toda

36 A pesar de que el hecho de que el gobierno tenga al menos el 50 por ciento de las acciones garantiza su control de la empresa, ese control incluso puede existir si tiene un porcentaje más bajo del capital accionario total de la empresa. En el texto abajo, el término ‘empresa estatal’ se utiliza indistintamente para hacer referencia a esas empresas públicas. 37 Si se opina que una empresa estatal cumple estas condiciones, se excluiría su deuda externa del ASD de la deuda externa y su deuda total del ASD de la deuda pública.


la información sobre estos criterios. Por ejemplo, esta opinión podría estar basada en la fuerza financiera o la trayectoria de la empresa estatal.

28. La decisión de excluir la deuda de una empresa estatal de la deuda externa PPG es más sencilla en los casos en que hay un programa apoyado por el FMI. En esas circunstancias, el memorándum de entendimiento técnico especificaría cualquier exclusión de empresas estatales para fines de los límites de la deuda externa.38 Se esperaría aplicar las mismas exclusiones en el ASD.

E. Tratamiento de la Deuda Mantenida por Acreedores Privados Externos

29. Los crecientes flujos de capital del sector privado hacia instrumentos tanto internos como externos de deuda soberana externa podrían proveer recursos adicionales a los LIC, pero al mismo tiempo podrían generar nuevas vulnerabilidades que requieren ser monitoreadas. Estas vulnerabilidades incluyen: (i) reversiones abruptas en el sentimiento del mercado que generan salidas repentinas de capital; (ii) términos de financiamiento no estándares, como ser la constitución de garantías colaterales con ingresos futuros de la exportación, que debilitan la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo; y (iii) pasivos contingentes para el gobierno como resultado de los efectos del balance en el sistema financiero interno, ya que el acceso soberano mejorado a los mercados de capital internacionales puede exacerbar la tendencia entre las instituciones financieras nacionales de invertir en activos de mayor riesgo. 30. Para los países que se prestan montos significativos de acreedores privados externos, el MSD debe ser complementado con análisis adicionales de las vulnerabilidades relacionadas con deuda a corto plazo y la solidez del sector financiero.39 Cuando se vuelvan significativos los flujos entrantes de capital privado, los indicadores adicionales sugeridos en el Cuadro 3 -sujeto a la disponibilidad de datos- podrían contribuir a subrayar: (i) los riesgos para la liquidez soberana que se derivan de la composición y la estructura de vencimiento de la deuda; (ii) los riesgos de liquidez externa y de renovación, y la suficiencia de la reserva (especialmente en relación con la deuda a corto plazo), que podrían tener que reflejar el riesgo de reversiones en el sentimiento del mercado;40 y (iii) debilidades en el sector financiero que podrían dar lugar a problemas sistémicos. Si estos factores son significativos, tienen que ser explicados y tomados en cuenta en la evaluación de la sostenibilidad. 31. En los casos relevantes, los equipos de país deberían tener una discusión con las autoridades sobre cualquier política que pueda ayudar a mitigar estos riesgos.41 A

38 Ver FMI, 2009b para una descripción de las directrices nuevas sobre los límites de deuda en programas apoyados por el Fondo. 39 La base de datos de Indicadores del Sector Financiero del FMI (http://fsi.imf.org/) divulga regularmente información sobre estos indicadores. 40 En especial, podría ser que se tengan que adaptar las metas en cuanto a reservas que originalmente tenían el fin de proveer suficientes divisas para satisfacer las importaciones requeridas del país para que haya una cobertura suficiente, también para las obligaciones del país relacionadas con la deuda externa a corto plazo (al vencimiento restante), incluyendo las tenencias de no residentes de títulos valores del gobierno nacional (que posiblemente tengan que ser estimados en vista de las limitaciones en los datos).

41 Este trabajo típicamente sería un esfuerzo del Fondo como parte de su trabajo de vigilancia de las políticas cambiarias y de gestión monetaria.


continuación hay una lista ilustrativa aunque no exhaustiva de este tipo de políticas. El marco deseable de gestión de la deuda asignaría la autoridad legal para contratar préstamos e identificar instrumentos y mecanismos de rendición de cuentas permisibles. Se debería facilitar la gestión de la cartera a través de un registro efectivo de la deuda total; un marco para pronósticos de liquidez; y la disponibilidad de indicadores críticos para monitorear los beneficios, costos y riesgos asociados con préstamos de fuentes privadas. Esto podría implicar la necesidad de asistencia técnica. Puede que se tenga que volver a evaluar la suficiencia de la reserva. En términos más amplios, en cuanto a la secuencia de las reformas típicamente sería necesario fortalecer el marco para la supervisión de bancos y la regulación prudencial antes de tomar medidas para liberalizar la cuenta de capital.


Cuadro 3. Indicadores Sugeridos para el Análisis de la Vulnerabilidad

Indicador Fuente

MSD actual Indicadores Adicionales

Indicadores sobre desequilibrios en el volumen del sector público (riesgo de solvencia) VP de la relación deuda del sector público-PIB (ingresos del sector público) VP de la relación deuda externa del sector público-PIB (exportaciones) VP de la relación deuda del sector público denominada en moneda extranjera -PIB VP de los pasivos contingentes (no incluidos en la deuda del sector público) Relación deuda del sector público -PIB De la cual: externa De la cual: denominada en moneda extranjera De la cual: vinculada a moneda extranjera De la cual: indexada al IPC Déficit primario que estabiliza la relación deuda del sector público-PIB Indicadores sobre desequilibrios en el volumen del sector externo (riesgo de solvencia) VP de la relación deuda externa-PIB (exportaciones) Relación deuda externa-PIB Déficit en cuenta corriente externo no relacionado con intereses que estabiliza la relación deuda externa-PIB Indicadores sobre desequilibrios en el flujo del sector público (riesgos de liquidez, renovación) Servicio de la deuda del sector público / ingresos 1/ Servicio de la deuda pública externa / exportaciones Necesidad de financiamiento bruto del sector público (en % del PIB) 2/ Deuda pública a corto plazo / deuda total (a vencimiento restante) 3/ Deuda pública emitida internamente mantenida por no residentes / PIB Indicadores sobre desequilibrios en el flujo del sector externo (riesgos de liquidez externa, renovación) Servicio de la deuda externa – exportaciones (ingresos) Necesidad de financiamiento bruto externo (mil millones de USD) 4/ Reservas oficiales brutas / deuda externa a corto plazo (a vencimiento restante) 5/ Cobertura de reserva extendida 6/ Reservas oficiales brutas / dinero en sentido amplio (M2) Depósitos en moneda extranjera / activo extranjero del sistema bancario Indicadores sobre la solidez del sistema financiero Capital regulatorio / activos ponderados por riesgo Préstamos vencidos / préstamos totales (brutos y netos de provisiones) Títulos de crédito contra el gobierno y el banco central / títulos de crédito totales del sector bancario Crecimiento del crédito del sector privado Préstamos en moneda extranjera / préstamos totales Depósitos en moneda extranjera / depósitos totales en el sector bancario Porcentaje de depósitos en moneda extranjera mantenidos por no residentes

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Fuente: FMI.

1/ La suma de intereses y amortización de la deuda a mediano y largo plazo. 2/ Se define como el déficit primario más el servicio de la deuda más el volumen de deuda a corto plazo a finales del último periodo. 3/ La amortización de la deuda a mediano y largo plazo más el volumen de la deuda a corto plazo a finales del último periodo. 4/ Se define como el déficit en cuenta corriente ajustado por los flujos entrantes netos de IED más la amortización externa adeudada total más el volumen de deuda a corto plazo a finales del último periodo. 5/ La deuda externa a corto plazo incluye la amortización de la deuda a mediano y largo plazo más el volumen de la deuda a corto plazo a finales del último periodo. 6/ Las reservas oficiales brutas en por ciento del déficit en cuenta corriente ajustado por los flujos entrantes netos de IED más la amortización externa adeudada total más el volumen de deuda a corto plazo a finales del último periodo más los depósitos en moneda extranjera en el sistema bancario.


F. Tratamiento de las Asignaciones de DEG 32. En el contexto de la crisis financiera mundial, el FMI ha procedido con una asignación general de USD 250 mil millones de derechos especiales de giro (DEG).42 La asignación implica dos elementos: un incremento en la asignación de DEG a los miembros (pasivo) y un incremento correspondiente en sus tenencias de DEG (activo). Esto, combinado con la “asignación especial” simultánea, ha generado un incremento muy significativo en las asignaciones de los miembros y las tenencias de DEG. El Directorio también ha pedido que las implicaciones en cuanto a la sostenibilidad de la deuda relacionada con el uso de parte de los países miembros de sus tenencias de DEG sean evaluadas sistemáticamente en los ASD.43

33. La asignación de DEG de un país no debería estar incluida en el volumen nominal de deuda externa bruta en los ASD. Esto es porque en general los miembros no tienen ninguna obligación de reconstituir sus tenencias de DEG.44 Las convenciones de los países relacionadas con el registro de las asignaciones de DEG deben ser incluidas explícitamente en los informes de los ASD, especialmente si esas convenciones difieren de su tratamiento en el ASD. 34. Más bien, el objetivo de los ASD debería ser la captura de los pagos netos de intereses que surgen cuando las tenencias de DEG están debajo de la asignación de DEG de un participante.45 En estos casos, los pagos netos de intereses serán positivos, ya que el interés pagado en las asignaciones de DEG será superior al interés recibido en las tenencias reducidas de DEG. Esto tendrá un impacto en la magnitud del servicio de la deuda y el VP de la deuda PPG, y por ende, en todos los indicadores de deuda formalmente evaluados bajo el MSD para LIC.

G. Implicaciones Operativas

35. Los ASD para LIC tienen implicaciones operativas tanto para la AIF como para el Fondo, y además para algunas otras entidades multinacionales, incluyendo el Banco Africano de Desarrollo (AfDB). • Los ASD para LIC son la base para determinar la mezcla de donaciones/préstamos en

las asignaciones de la AIF. Los países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF de los que se cree que están en alto riesgo de entrar en una situación crítica causada por sobreendeudamiento o que están en una situación crítica causada por

42 Además, hace poco ha entrado en vigencia la Cuarta Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo y ha puesto a disposición de algunos participantes del Departamento DEG una asignación especial de un monto adicional de hasta DEG 21,5 mil millones (USD 33 mil millones). 43 Ver FMI, 2009a.

44 Las obligaciones de reconstitución pueden surgir en el momento de liquidación del Departamento de Derechos Especiales de Giro, la terminación de la participación, o si el Fondo decidiera adoptar normas que requieren la reconstitución. Había este tipo de normas con requisitos de reconstitución hasta el año 1981. 45 En vista de que en este momento los miembros no tienen ninguna obligación de reconstituir sus tenencias, en este momento el personal no debería incorporar ningún esquema de reconstitución de las tenencias de DEG.


sobreendeudamiento reciben financiamiento 100% de donación de la AIF, mientras que los países en riesgo moderado reciben una mezcla 50/50 de donaciones y créditos tradicionales, y los países en bajo riesgo siguen recibiendo financiamiento 100% a través de crédito sujeto a los términos estándares de la AIF.46

• Además, los ASD para los LIC proporcionan información para la toma de decisiones por la AIF en cuanto a su Política de Préstamos No Concesionales (NCBP).47

Específicamente, la política NCBP reconoce que, bajo ciertas circunstancias, los préstamos no concesionales pueden ser parte de una mezcla de financiamiento que ayuda a fomentar el crecimiento económico, y se pueden considerar renuncias a límites en la deuda no concesional sobre la base de, entre otros criterios, las perspectivas del país en cuanto a la sostenibilidad de su deuda tal como son evaluadas bajo el MSD.

• El diseño de límites de deuda en los programas apoyados por el Fondo está relacionado sistemáticamente con la evaluación de las vulnerabilidades de la deuda de los países en los ASD para LIC (FMI, 2009b y Suplemento 1).48

• A fin de proteger la sostenibilidad de la deuda de los miembros, al determinar el nivel de acceso a los recursos concesionales del Fondo, es importante tomar en cuenta una evaluación reciente de las vulnerabilidades de deuda del país sobre la base de un ASD para LIC.49 En esos ASD, los indicadores con miras al futuro sobre la deuda y el servicio de la deuda deberían incluir todos los desembolsos proyectados, incluidos los del Fondo.50

46 En vista de que las calificaciones de riesgo del ASD determinan las asignaciones de donaciones de la AIF, se debe partir de términos crediticios regulares de la AIF en todos los préstamos de la AIF para todos los años en el periodo cubierto bajo la proyección para los cuales la AIF aún no ha comprometido financiamiento mediante donaciones. Lo mismo vale para los otros grandes BMD que vinculan los términos de su asistencia a la calificación de riesgo en el MSD. 47 Para mayores detalles sobre la política NCBP de la AIF, vea http://go.worldbank.org/FYMWR5Y892. Se está preparando una guía revisada que reflejará los cambios recientes en la política. 48 La guía para la nueva política de límites de deuda FMI, 2009c contiene detalles sobre cómo se debería aplicar la política. 49 Se requiere una actualización del ASD para las solicitudes de financiamiento (aumento o acuerdo nuevo) bajo cualquiera de los tres mecanismos concesionales (Servicio de Crédito Ampliado, Servicio de Crédito a Corto Plazo, y Servicio de Crédito Rápido) que, (i) implicarían un acceso excepcional; y/o (ii) harían que el acceso total sea superior al 80 por ciento de la cuota, sobre la base de los desembolsos pasados programados (no necesariamente utilizados) y los desembolsos futuros programados en cualquier periodo de 24 meses; y/o (iii) implicarían que un país miembro sea calificado como en alto riesgo de estar en una situación crítica causada por sobreendeudamiento o como estando en una situación crítica por sobreendeudamiento. Para todas las demás solicitudes de acuerdos nuevos o aumentos, se recomienda un ASD nuevo, aunque no es un requisito, a menos que (i) no se cuente con un ASD reciente; o (ii) hayan deteriorado significativamente las condiciones macroeconómicas desde el último análisis ASD. Las solicitudes de financiamiento de menos del 10 por ciento de la cuota no requieren un ASD actualizado. 50 En algunos casos, puede ser pertinente presentar un escenario alternativo en el ASD que excluya apoyo financiero del Fondo (y otros posibles financiamientos y políticas vinculados con el financiamiento del Fondo). En especial, esto puede ser el caso si (i) el financiamiento del Fondo es grande en relación con los indicadores económicos claves; o, (ii) el país está en alto riesgo de estar en una situación crítica causada por sobreendeudamiento o está en una situación crítica por sobreendeudamiento; o, (iii) la calificación del riesgo de la deuda empeora en comparación con el anterior ASD. De todos modos, para países con un alto riesgo de presentar una situación crítica causada por sobreendeudamiento (o en una situación crítica causada por sobreendeudamiento), y donde el financiamiento del Fondo es superior al 40 por ciento de la cuota por año, el ASD debe incluir consideraciones explícitas de la contribución del apoyo financiero del Fondo a la evolución de los indicadores sobre la carga de la deuda.


• Si el riesgo de una situación crítica causada por sobreendeudamiento sube a un nivel superior, el personal debería realizar una reevaluación completa de la estrategia recomendada respecto de la acumulación de deuda.


IV. MODALIDADES PARA PREPARAR ASD

A. Frecuencia y Presentación 36. Se espera que se preparen ASD para LIC conjuntos del Banco y el Fondo una vez cada tres años para países elegibles bajo el PRGT y que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF. En los años intermedios, se esperan actualizaciones anuales cortas.51 Sin embargo, si hay cambios significativos en las condiciones macroeconómicas desde el último ASD completo, o en caso de ser necesario para cumplir con otros requisitos del Banco-Fondo, puede ser que se tenga que elaborar un ASD completo antes de terminar los tres años desde el último análisis ASD completo.52 En caso de cualquier cambio en las circunstancias que justifica un cambio en la calificación del riesgo, se tendría que elaborar un ASD completo. 37. Cada año calendario, los equipos de país del Banco y del Fondo tiene que acordar un cronograma para la preparación de ASD para los países individuales. Para el Fondo, normalmente se elaborará un ASD para una consulta Artículo IV, y por lo demás en el contexto de revisiones o solicitudes de programas. Para el Banco, todas las Estrategias de Asistencia al País (CAS) incluyen consideraciones sobre la sostenibilidad de la deuda, además de un Anexo detallado sobre la sostenibilidad de la deuda de ser necesario. En los países donde la sostenibilidad de la deuda no es un problema, ello se señala explícitamente en la CAS. También se requieren ASD para las asignaciones de la AIF.53 Por lo tanto, es crítico que los dos lados se pongan de acuerdo con la debida anticipación sobre el contenido y el cronograma del ASD (Recuadro 3). En los casos en que se necesita un ASD conjunto en el contexto de una operación del Banco en un país donde no se espera que el Directorio del Fondo considere una revisión para un acuerdo o realice una consulta Artículo IV dentro de los dos siguientes meses, el ASD conjunto sería enviado al Directorio del Fondo para fines de información al mismo tiempo de enviarlo al Directorio del Banco. Se aplica el mismo procedimiento de informar al Directorio del Banco si es que el ASD es impulsado a requerimiento del Fondo. 38. Cada una de las dos instituciones puede actualizar el ASD para sus propios fines si los cambios en los supuestos son relativamente pequeños.54 Se tiene que avisar a la otra institución acerca de los cambios y se le tiene que dar un plazo adecuado —con un mínimo

51 Esta regla entrará en vigencia recién una vez que se vaya disipando el impacto de la crisis financiera y económica de 2008/09.

52 En este caso, el periodo de tres años antes de que se deba realizar el siguiente ASD completo se volvería a computar desde esta fecha. 53 Se tendría que contar con un ASD nuevo antes del final del segundo trimestre del año calendario para que sea reflejado en la asignación de la AIF para el siguiente año fiscal. 54 Por ejemplo, en caso de una solicitud urgente de un mayor acceso, o si el último ASD conjunto fue preparado recientemente, se podrían considerar actualizaciones unilaterales por el personal del Fondo a condición de que no generen un cambio en la calificación del riesgo. De manera similar, puede haber actualizaciones unilaterales por el personal del Banco para fines de asignaciones de la AIF.


absoluto de tres días laborales— para compartir sus comentarios. Cuando cualquiera de las instituciones cree que se tienen que hacer cambios grandes (p.ej. debido a episodios con préstamos no concesionales), tendrá que consultar a la otra.


Recuadro 3. El Proceso del ASD

Como primer paso, cada año calendario los equipos de país del Banco y del Fondo tienen que ponerse de acuerdo sobre un cronograma para preparar los ASD (ASD completos o actualizaciones) para los países individuales. Una vez que haya comenzado el proceso ASD, son críticas las consultas tempranas entre los actores pertinentes del Banco y el Fondo para evitar que haya solicitudes de cambios de último momento. En el Fondo, la etapa de consultas políticas es una oportunidad para recibir los primeros insumos de los departamentos revisores. A pesar de que el Banco no tiene una etapa de este tipo, el equipo de país del Banco será responsable por vincularse con el Departamento de Políticas Económicas y Deuda (PRMED) según sea necesario en ese momento (es decir, para informar sobre el cronograma y para solicitar la asistencia técnica que fuera necesaria). Los equipos de país del Banco y del Fondo deben acordar los parámetros grandes del ASD, incluyendo los préstamos nuevos, antes de la etapa p. Como regla general, se debería llegar a este acuerdo por lo menos 90 días laborales antes de la reunión prospectiva del Directorio (ver cronograma abajo). Se tiene que incluir un ASD conjunto preliminar en la Nota de Política (NP) del Fondo. Debería incorporar la información nueva disponible y los supuestos revisados, de modo que sea coherente con el marco macroeconómico más reciente del Fondo. Se espera que esa actualización no implique mucho trabajo extra en la fase de la consulta política. Se entiende que el ASD preliminar incluido en la NP contiene los parámetros generales de un marco macro de mediano a largo plazo y es sujeto a cambios dependiendo de los hallazgos de la misión. No se requiere la aprobación del Banco del ASD preliminar contenido en la NP, pero sí se tiene que notar cualquier diferencia significativa en cuanto a puntos de vista en la NP.

Tiempo Aprox. (en días

laborales)

Etapa del ASD Fondo Banco

(T-90) días Elaboración de la Nota de Política (en el lado del Banco, elaboración ASD preliminar)

El equipo del Fondo (grupo de trabajo o economista SPR) empieza a preparar la plantilla y el informe del ASD en consulta con el economista contraparte del Banco; el jefe de Misión aprueba el borrador del ASD; Contacto informal de AD para alertar los departamentos revisores en cuanto a los temas para los cuales sería útil análisis de distintos países.

El equipo del Banco (economista de país o economista PRMED para los países prioritarios) empieza a preparar la plantilla y el informe del ASD en consulta con el economista contraparte del Fondo y el economista del BM de la Región; el equipo del Banco discute los temas sectoriales con expertos sectoriales del Banco y se sostiene una reunión preliminar entre los equipos del Banco y del Fondo para discutir los supuestos macroeconómicos (con acta); el principal economista regional o el gerente sectorial aprueban el borrador del ASD.

(T-64) días Revisión por el Departamento del Borrador de la Nota de Política/el ASD preliminar

Al menos tres días antes del PCM, el Equipo del Fondo envía un borrador del ASD como parte de la Nota de Política al departamento SPR y otros departamentos; el objetivo es abordar y resolver todos los principales problemas relacionados con el contenido, la cobertura y los supuestos generales en este momento; se hacen circular el borrador de la Nota de Política y los materiales relevantes a los departamentos

El equipo del Banco envía el borrador del ASD a PRMED para recibir sus comentarios preliminares; el objetivo es abordar y resolver todos los principales temas relevantes relacionados con el contenido, la cobertura, los supuestos generales en este momento (tres días para la revisión).


revisores.

(T-62) días Reunión de Consulta Política/PRMED y comentarios preliminares Región

Reunión de Consulta Política (generalmente 2 - 3 semanas antes de la misión).

PRMED da comentarios sobre el borrador preliminar al economista de país del BM.

(un día para revisión y visto bueno)

Revisión por el Departamento de la versión revisada de la Nota de Política/revisión preliminar PRMED

Hacer circular la Nota de Política revisada (incluyendo el ASD) a SPR; con copia a otras divisiones revisoras – permitir un día para revisión y visto bueno.

Junto con el personal del Fondo, el economista de país del BM entrega un borrador revisado a PRMED para su revisión.

(3 días para aprobación)

Nota de Política Revisada a la Gerencia

La Gerencia del Fondo aprueba la Nota de Política revisada.

(T-46) días Misión El equipo del Fondo termina el ASD durante la misión con insumos y comentarios de las autoridades.

El equipo del Banco termina el ASD con el personal del Fondo con insumos y comentarios de las autoridades (se alienta la participación del Banco en las misiones).

(T-36) días Fin de misión Si el equipo de país del Banco no ha tenido una misión, el equipo del Fondo transmite cualquier cambio al borrador del ASD.

Si el equipo de país del Banco no ha tenido una misión, se organiza una reunión de los equipos del Banco y del Fondo para discutir los cambios en las proyecciones macroeconómicas (con acta) y el equipo del Banco recibe el borrador revisado del ASD, las plantillas y el marco macro del equipo del Fondo (cuadros detallados/vinculados del sector real, monetario, fiscal, y el sector de la BdeP).

(T-16) días Revisión por el Departamento del Informe del Personal/aprobación formal ASD

El ASD terminado es enviado a los departamentos de revisión junto con el Informe del Personal (3 días para revisión)

Antes de la aprobación formal, el gerente sectorial regional aprueba el ASD. El ASD terminado es enviado al Director del PRMED y al Director regional del PREM para su aprobación formal (3 días para revisión)

(T-13) días Informe del Personal a la Gerencia

El equipo del Fondo envía un Resumen Ejecutivo a la gerencia en que se destacan los resultados del ASD, y señala los principales temas del ASD (de ser necesario) en la nota de aprobación (3 días para la revisión).

El PRMED y los Directores del PREM aprueban el ASD. El equipo del Banco envía el ASD completo a la gerencia (de ser aplicable) junto con cualquier otro documento de país.

(T-10) días Circulación del Informe del Personal a nivel del Directorio

El ASD es enviado al Directorio junto con el Informe del Personal.

El PRMED envía el ASD a la unidad SECBO y al Directorio para fines de información.

T Reunión del Directorio El ASD es publicado (previa aprobación de las autoridades) como un suplemento al Informe del Personal.

El ASD es publicado, previa aprobación de las autoridades recibida por el personal del Banco o el Fondo.


39. Los ASD para LIC tienen que ser preparados como documentos autónomos.55

En especial, deben incluir una descripción clara de los supuestos macroeconómicos sin referirse al informe del personal del Fondo al que son un suplemento. Sin embargo, los ASD deberían ser concisos y se sugiere que no tengan más de 2000 palabras (4–5 páginas, excluyendo cuadros o apéndices). En el Anexo II se proporciona un esquema completo para un ASD. Las actualizaciones de los ASD para LIC (en el intermedio entre los ASD completos) tienen que ser ejercicios significativamente más livianos que constan de un informe corto y los cuadros y gráficos habituales. El informe, que por lo general no sería más de una página, incluiría un párrafo con un resumen de la calificación en cuanto a la situación crítica causada por sobreendeudamiento y los cambios importantes, si hubiera, desde el anterior ASD.

B. ASD para Países con Acceso a Mercados

40. Cuando un país elegible bajo el PRGT que no es un país que sólo puede recibir financiamiento de la AIF tiene un acceso duradero y sustancial al mercado, se puede utilizar la plantilla para los países de ingresos medios para realizar el ASD.56 Para esos países, no habría una calificación de riesgo formal y la evaluación de las vulnerabilidades de la deuda se basaría en un criterio crítico. 41. Hay varios elementos para evaluar si un país tiene acceso al mercado sobre esta base. Específicamente, la existencia de esa condición normalmente constaría en la capacidad del soberano de tener acceso a los mercados financieros internacionales de manera duradera y sustancial, tal como se puede medir de acuerdo con una o dos pruebas alternativas. De acuerdo con la primera prueba, normalmente constaría la existencia de esa capacidad en la emisión de o la provisión de garantías para bonos externos de parte del sector público o en desembolsos bajo préstamos comerciales externos públicos y con garantía pública en mercados internacionales en por lo menos tres de los últimos cinco años (para los cuales se cuenta con datos), por un monto cumulativo en ese periodo equivalente a por lo menos el 100 por ciento de la cuota del país en el Fondo en el momento de la evaluación. Como alternativa, se podría decir también que un país cumple el criterio de acceso al mercado si es que hay pruebas convincentes de que el soberano podía haber recurrido a los mercados internacionales de manera duradera y sustancial, incluso a pesar de que la escala o la duración del endeudamiento efectivo del sector público estuvieron por debajo de los umbrales especificados. Esto sería una evaluación específica caso por caso, tomando en cuenta factores relevantes como ser el volumen y los términos del endeudamiento efectivo reciente en los mercados internacionales y la calificación de crédito soberano.57 (Ver el Anexo IV para mayores detalles sobre el criterio de acceso al mercado.) 55A partir del AF 08 en el Banco, para todos los países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF, el documento ASD para LIC del Directorio será un documento formal a ser entregado con un código y rango presupuestario asociados.

56 Se tendría que realizar una evaluación de que un país tiene un acceso duradero y sustancial al mercado cada vez antes de que sea realizado un ASD usando la plantilla para países de ingreso medio.

57 Tal como se ha notado en el Anexo IV, las dos pruebas del criterio de acceso al mercado tomarían en cuenta los bonos/préstamos emitidos/contratados o garantizados por deudores no soberanos del sector público, en que las posibilidades de ese deudor de tener acceso a los mercados internacionales son vistas como un indicador de la solvencia del soberano.


C. División de Responsabilidades entre el Personal del Banco y del Fondo 42. El personal del Banco y del Fondo tienen que seguir trabajando de manera conjunta en la preparación de ASD conjuntos, sobre la base de sus respectivas áreas de pericia. El Fondo asume el liderazgo en cuanto a las proyecciones macroeconómicas a mediano plazo (tres a cinco años) desarrolladas con el país miembro, que serán el punto de partida para la consulta con el Banco sobre el escenario línea base para el ASD (Banco Mundial y FMI, 2005). El Banco asume el liderazgo en cuanto a las perspectivas de crecimiento a largo plazo y, de ser necesario, en cuanto a la evaluación del nexo inversión-crecimiento.58 Para el ASD del sector externo, el personal del Fondo es responsable por las proyecciones del servicio de la deuda para los acreedores bilaterales y comerciales y los supuestos relativos a deudas nuevas de estos acreedores, mientras que el personal del Banco provee proyecciones del servicio de la deuda para acreedores multilaterales y supuestos sobre el nuevo endeudamiento multilateral sobre la base de las asignaciones actuales.59 Con estos insumos, los equipos de país del Banco y del Fondo deben acordar un conjunto de supuestos que subyacen el escenario línea base, deben trabajar juntos en el diseño de escenarios alternativos y pruebas de estrés y considerar factores adicionales específicos por país. Una vez que se hayan realizado las simulaciones (más allá de las pruebas estándares contenidas en la plantilla), los equipos deberían revisar las conclusiones y llegar a una evaluación común del riesgo del país de estar en una situación crítica causada por sobreendeudamiento. Los equipos del Banco y del Fondo deben compartir todos los archivos de datos relevantes, aunque el personal de las dos entidades los tendrá que tratar con confidencialidad. 43. Los resultados del ASD del sector público, junto con las proyecciones fiscales del personal del Fondo, son la base para el ASD del sector público. Incluso si el ASD del sector público no tiene un impacto directo en la calificación del riesgo de estar en una situación crítica causada por sobreendeudamiento, los equipos de país del Banco y del Fondo deberían discutir si los resultados del ASD del sector público darían lugar a una evaluación diferente de la sostenibilidad que bajo el ASD de la deuda externa y tienen que llegar a un acuerdo sobre cómo reflejar esta situación en el informe del ASD.

D. Resolución de Disputas 44. A pesar de que en el mayor número posible de casos, se debería intentar lograr una evaluación común del Banco-Fondo en cuanto a las perspectivas de sostenibilidad de la deuda, puede haber casos de desacuerdo. En esos casos raros, los equipos de país primero tienen que tratar de resolver los desacuerdos en el plano operativo antes de recurrir al mecanismo de resolución de disputas acordado en 2005 (Banco Mundial y FMI, 2005):

58 Los supuestos respecto del crecimiento a largo plazo típicamente no estarán basados en reformas de política detenidas asumidas en el corto plazo. Como consecuencia, las tasas de crecimiento a largo plazo no tienen que ser idénticas a las proyecciones para el corto plazo. 59 De ser necesario, a través del equipo de país del Fondo el personal del Banco debe obtener proyecciones sobre el servicio de la deuda que se refieren a préstamos por pagar del Fondo.


• En el plano operativo, los economistas de país deberían discutir los fundamentos de sus desacuerdos y tratar de determinar si los diferentes puntos de vista dan lugar a una diferencia significativa en la calificación del riesgo. De ser negativo, deberían intentar acomodar sus desacuerdos. En caso de surgir desacuerdos significativos, el jefe de misión del Fondo y el director regional del PREM del Banco se esforzarán por llegar a un acuerdo.

• Después de consultar a sus respectivos departamentos de revisión (SPR en el Fondo, PRMED en el Banco), el jefe de misión y el director regional deberían tratar de encontrar una solución dentro de los cinco días laborales. En caso de no lograr un resultado favorable, el asunto debe ser elevado al nivel del director departamental en el Fondo y del vicepresidente en el Banco para resolver la diferencia, nuevamente dentro de los cinco días laborales. En caso de no resolverse el desacuerdo en este nivel, el asunto será sometido a las direcciones de las dos instituciones.

• Dentro de los cinco días laborales, las direcciones pueden o bien resolver la disputa o bien decidir que el documento del ASD presentará los diferentes puntos de vista del personal a los Directorios de las dos instituciones. En este último caso, cada institución presentará sus puntos de vista en sus propias palabras.

E. Proceso de Revisión 45. Los documentos de los ASD para LIC preparados por el personal del Banco y del Fondo son sujetos al proceso de revisión regular. En el Recuadro 3 se proporcionan detalles sobre la revisión y la aprobación, incluyendo los plazos. Vale la pena notar que en el Fondo es importante el envío de borradores de los ASD actualizados para fines de revisión en la etapa de la nota de política para permitir una retroalimentación constructiva, entre otras cosas sobre el diseño de los límites de la deuda en los programas apoyados por el Fondo. Cualquier cambio sustantivo de parte de la gerencia del Fondo será comunicado al personal del Banco en ese momento. En el lado del Banco, los equipos de país deberían transmitir un borrador preliminar (que corresponde a la fase de la sesión informativa en el Fondo) al PRMED para la orientación inicial. Cuando esté completo, el ASD será revisado por el PRMED y el director regional del PREM, quienes tendrán tres días para la revisión. Una vez que se hayan incorporado los comentarios para la posterior aprobación, el ASD será enviado por el PRMED como un documento independiente a través del PRMVP a la unidad SECBO para ser transmitido al Directorio para fines de información. 46. Se espera que cada institución cumpla con el cronograma acordado para no retrasar la emisión de un documento ASD para la otra. Cualquier desacuerdo importante debe ser informado inmediatamente a la otra institución. Si no se reciben comentarios dentro del plazo acordado a pesar de los esfuerzos por obtener los insumos/comentarios de la otra parte, la oficina del Departamento pertinente del Fondo/oficina regional del Banco de la institución de origen debe contactar a la institución de destino e informarla sobre la fecha tope vencida y tratar de acordar un plazo mutuamente aceptable para recibir comentarios. Sin embargo, al fin y al cabo, la institución que no proporciona comentarios hasta la fecha tope acordada implícitamente renuncia a su derecho de comentar. Estos casos, si hubiera, tienen que ser documentados y presentados a la gerencia en la oficina regional del Banco/PRMED y el Departamento pertinente/SPR del Fondo.


47. Las versiones finales de los archivos del ASD (plantillas externas y fiscales) deben ser presentadas al departamento SPR en el Fondo y al PRMED en el Banco cuando el ASD (y el informe del personal) es enviado a la Junta Ejecutiva o a las Juntas Ejecutivas respectivas del Fondo. Para evitar discrepancias entre los cuadros publicados y los archivos electrónicos, se tienen que romper todos los vínculos electrónicos a archivos externos (fiscales, balanza de pagos, etc.).60

F. Reflejar las Opiniones de las Autoridades

48. Los ASD completos deben reflejar las opiniones de las autoridades, y en la medida de lo posible, se debe involucrar a las autoridades en la preparación de los ASD. Los supuestos y resultados de los ASD se tienen que discutir a fondo con las autoridades y se les tiene que proporcionar las plantillas finales del ASD. Sería deseable una presentación sistemática de las opiniones de las autoridades para que los ASD alcancen sus objetivos —alimentar el diseño del programa, alimentar los diálogos más amplios sobre políticas con las autoridades y sus acreedores, y fomentar la apropiación por el país. Esto se podría hacer en una sección corta separada. Además, si los puntos de vista de las autoridades fueran muy diferentes de los del personal de las instituciones, en caso de contar con los recursos necesarios, se podrían preparar escenarios alternativos en el ASD sobre la base de los supuestos proporcionados por las autoridades.

V. ARREGLOS PARA PAÍSES HIPC 49. Hay diferencias conceptuales y metodológicas importantes entre el análisis de sostenibilidad de la deuda bajo la Iniciativa HIPC y el ASD para LIC (Banco Mundial y FMI, 2005). A pesar de que los dos tienen el fin de prevenir un endeudamiento excesivo, el ASD para HIPC es una herramienta para calcular el alivio de la deuda bajo la Iniciativa HIPC. Los umbrales de la Iniciativa HIPC para el VP de la relación deuda/exportaciones y el VP de la relación deuda/ingresos son uniformes en todos los países; sus denominadores (exportaciones e ingresos) son derivados sobre la base de promedios retrospectivos de tres años para limitar el impacto de la volatilidad; y se utilizan tasas de descuento predeterminadas específicas por moneda para calcular el VP en las monedas, para evitar una dependencia de proyecciones del tipo de cambio. El ASD para LIC mira al futuro, utiliza denominadores para un solo año, incorpora proyecciones del tipo de cambio y una tasa de descuento uniforme, y aplica umbrales indicativos que dependen de políticas.61

50. El MSD debería ser aplicado a los HIPC y a los países de bajos ingresos que no son países HIPC. Además, para los HIPC que han iniciado el proceso bajo la Iniciativa (es decir, para HIPC para los que se ha emitido un documento HIPC preliminar y se ha preparado un ASD para HIPC) pero que no han llegado al punto de culminación, se aplican los siguientes arreglos:

• El MSD sigue siendo la principal herramienta para el análisis de la sostenibilidad de la deuda y el ASD para LIC debe ser actualizado cada año. Los indicadores

60 Los archivos también tienen que ser enviados a las autoridades. 61 El mecanismo para ajustar la tasa de descuento se discute en el párrafo 7 arriba.


seleccionados de la deuda extraídos del ASD para HIPC deberían ser incluidos en los cuadros del ASD para LIC como una partida informativa (relaciones servicio de la deuda y volumen de la deuda).

• Además del ASD para HIPC, los documentos en el punto de decisión y de culminación deberían contener un ASD para LIC como un suplemento al documento central a ser usado para análisis y evaluaciones con una orientación hacia el futuro.

51. Al incluir el ASD para HIPC y el ASD para LIC en el mismo documento, los dos ASD tienen que estar basados en supuestos subyacentes coherentes respecto del escenario macroeconómico y los datos sobre la deuda línea base. Los escenarios macroeconómicos de línea base, incluidos los supuestos sobre endeudamiento nuevo, por lo general deberían ser idénticos en los ASD para HIPC y para LIC. No obstante, los indicadores sobre la deuda y las proyecciones del servicio de la deuda serán diferentes entre el ASD para HIPC y el ASD para LIC en vista de los diferentes tipos de cambio y las diferentes tasas de descuento que se utilizan. El informe tiene que explicar las causas de las diferencias significativas en las relaciones de la deuda al desglosarlas en componentes atribuibles a: (i) diferencias en las tasas de descuento y los tipos de cambio, y (ii) exportaciones diferentes (promedios de tres años frente a niveles actuales) utilizadas por los dos marcos. 52. La Iniciativa HIPC y la iniciativa de alivio de la deuda MDRI deben ser tomadas en cuenta en el escenario línea base o el escenario alternativo, dependiendo del estado del HIPC.62 El ASD para LIC debería incluir los siguientes escenarios línea base y alternativos: • Para los países post punto de culminación, el ASD para LIC debería incorporar el

alivio bajo las Iniciativas HIPC y MDRI en el escenario línea base. Las proyecciones del servicio de la deuda que se utilizan en el escenario línea base deberían tomar en cuenta los mecanismos específicos bajo los cuales se otorga el alivio HIPC y MDRI (p.ej., condonación o reprogramación de la deuda).

• Para los países en el periodo de transición, el escenario línea base debe tomar en cuenta el alivio provisional bajo HIPC (la calificación del riesgo no debería basarse en que el país llegue al punto de culminación). En un escenario alternativo, se debería partir del alivio irrevocable bajo HIPC y MDRI más allá de la fecha esperada de culminación. En este escenario, los indicadores VP deberían ser afectados solamente por el alivio de la deuda bajo HIPC y MDRI más allá de la fecha esperada de culminación. En los años antes de la fecha esperada de culminación, el VP debería estar basado en proyecciones del servicio de la deuda antes del alivio de la deuda en el punto de culminación.

• Para los países que todavía no han llegado al punto de decisión pero para los que los Directorios han revisado el documento preliminar HIPC, el escenario línea base debería incorporar sólo el alivio tradicional de la deuda. Para el escenario alternativo, el alivio bajo HIPC que se asume será brindado por medio de la reprogramación de la deuda debería ser incorporado más allá de la fecha de decisión asumida. En este

62 La asistencia de MDRI debería incluir cualquier asistencia de los bancos regionales de desarrollo (p.ej. el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo).


caso, se tiene que notar que las estimaciones del valor del alivio de la deuda sólo serán aproximadas, en vista de que el factor efectivo de reducción de la deuda bajo HIPC dependerá de la fecha de decisión.

VI. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN 53. A la larga, la efectividad del MSD depende de su uso más amplio por los prestatarios y los acreedores. El MSD por ende debería ser visto como una herramienta para una comunicación y coordinación mejoradas entre los acreedores y los prestatarios, y entre los acreedores. Esto incluye a los acreedores emergentes, algunos de los cuales tienen una tradición limitada de coordinar y compartir información regularmente. El MSD, combinado con asistencia técnica, debería ayudar a desarrollar capacidad en la gestión de la deuda pública. En el tiempo, los prestatarios pueden elaborar su propia estrategia a mediano plazo en apoyo de los objetivos de desarrollo y al mismo tiempo contener el riesgo de estar en una situación crítica causada por sobreendeudamiento y vulnerabilidad macroeconómica. 54. Los equipos de país deberían involucrar a los BMD relevantes, según sea adecuado y previo consentimiento de las autoridades de ser necesario, en las fases tempranas del proceso ASD. En una nota separada hay pautas más detalladas sobre este tema.63 55. Después de la reunión del Directorio, se alienta a los equipos de país a que, en consulta con las autoridades, divulguen los resultados del ASD, si y cuando las autoridades den su consentimiento.64 Esto podría ser en forma de una presentación en el contexto de los contactos regulares con la comunidad de donantes/acreedores (p.ej. reuniones del grupo consultativo), incluidos acreedores emergentes. Tanto el Banco como el Fondo mantienen un sitio web específico para los ASD publicados y los materiales relacionados relevantes (http://worldbank.org/debt y http://www.imf.org/dsa). Cuando sea posible, el personal debería alentar a las autoridades a dar su consentimiento cuanto antes posible para la publicación del ASD (para el Fondo, el informe del personal al que se anexa el ASD como suplemento).

REFERENCIAS Estache, A. y R. Munoz (2007). “Building Sector Concerns into Macroeconomic Financial Programming: Lessons from Senegal and Uganda”. Documentos de Trabajo Región Africana, Serie No. 108, El Banco Mundial, disponible en internet: http://go.worldbank.org/MXLVMNC9I0h

63 Los BMD típicamente incluirían el AfDB, el AsDB, el BID y el BERD. El intercambio de información está sujeto a la política del Fondo sobre el intercambio de información confidencial y puede requerir el consentimiento de las autoridades o terceros. 64 En la medida en que el ASD contiene información no pública de terceros, en principio se requeriría también el consentimiento de esos terceros para divulgar el ASD. En la práctica, puede que esto sea necesario sólo rara vez, porque la información recibida de un tercero por lo general es procesada y agregada a otros datos.


Gelos, R. G., Sahay, R., y G. Sandleris (2004). “Sovereign Borrowing by Developing Countries - What Determines Market Access?”, disponible en internet: http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=17560

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Kraay, A., y V. Nehru (2004). “When is External Debt Sustainable?”. Documento de Investigación de Políticas del Banco Mundial No. 3200, disponible en internet: http://go.worldbank.org/8CLTL931A0

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Banco Mundial y FMI (2008). “Staff Guidance Note on the Application of the Joint Fund- Bank Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries”, disponible en internet: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/070308.pdf

Banco Mundial y FMI (2006a). “Applying the Debt Sustainability Framework for Low- Income Countries Post Debt Relief”, disponible en internet: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2006/110606.pdf

Banco Mundial y FMI (2006b). “Review of Low-Income Country Debt Sustainability Framework and Implications of the Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)”, disponible en internet: http://www.imf.org/external/pp/longres.aspx?id=3959 Banco Mundial y FMI (2005). “Operational Framework for Debt Sustainability Assessments in Low-Income Countries—Further Considerations”, disponible en internet: http://www.imf.org/External/np/pp/eng/2005/032805.htm

Banco Mundial y FMI (2004b). “Debt-Sustainability in Low-Income Countries-Proposal for an Operational Framework and Policy Implications”, disponible en internet: http://www.imf.org/external/np/pdr/sustain/2004/020304.htm


ANEXO I: Guía para el Usuario de la Plantilla para la Dinámica de la Deuda para Países de Bajos Ingresos

I. Introducción

56. La evaluación de la sostenibilidad externa y fiscal es una parte integral del trabajo del Fondo tanto en la vigilancia Artículo IV como en el uso de los recursos del Fondo y apuntala la asignación por la AIF de sus donaciones, además de alimentar el diálogo del Banco con el gobierno sobre la gestión económica. El ASD para LIC se está usando desde su creación en abril de 2005.65 Esta guía para el usuario ofrece instrucciones prácticas para los equipos de país y las autoridades de país sobre cómo utilizar las plantillas para realizar análisis de sostenibilidad fiscal y externa en países de bajos ingresos.

57. El análisis es realizado de manera estandarizada. La plantilla está estructurada para un periodo de proyecciones de 20 años a la luz de los largos plazos de vencimiento de la deuda concesional, y forma parte del mismo marco macroeconómico general. Está configurado para cubrir dos tipos diferentes de deuda: deuda incurrida externamente por residentes nacionales (tanto el sector público como el sector privado); deuda incurrida por el sector público (en términos brutos o netos), incluyendo la deuda pública interna. Para cada tipo de deuda (externa o pública), la plantilla incluye un escenario línea base, un conjunto de pruebas de sensibilidad, cuadros con resultados, y una serie de gráficos que resumen los resultados del ASD.

II. La Plantilla 58. La plantilla consta de: (i) una hoja sobre el lenguaje; (ii) un navegador para la plantilla; (iii) cuatro hojas para ingresar datos; (iv) cinco tablas con resultados; (v) cuatro cifras con resultados; (vi) una serie de hojas de trabajo que transforman los datos ingresados en la información suministrada en las tablas con resultados; (vii) dos hojas de trabajo que permiten escenarios a medida para cada tipo de deuda; y (viii) un resumen de las instrucciones que se detallan en este Anexo.

A. El Navegador 59. El navegador muestra toda la información disponible a lo largo de la plantilla. Las principales secciones son: • DATOS DE ENTRADA: esta sección incluye Ingreso de Datos, Entrada-Salida

Deuda y Enfoque frente a la Deuda Pública con los menús desplegables correspondientes.

• ESCENARIOS: esta sección incluye una serie de casillas que se pueden abrir para

navegar en las hojas de trabajo de los escenarios para cada tipo de deuda. Para que las casillas se muestren y las hojas de trabajo se abran, el usuario tiene que hacer clic en la flecha azul al lado de la referencia “Abrir fiscal todos” o “Abrir externa todos”. Si el usuario está trabajando en sólo uno de los enfoques frente a la sostenibilidad

65 En el FMI, el marco para “países con un acceso significativo a los mercados” que cubre todos los países industriales y de ingreso medio, se está aplicando desde hace algún tiempo. El Banco también utiliza una plantilla diferente para análisis fiscales en países de ingreso medio y tiene plantillas para otros casos, como ser economías ricas en recursos.


de la deuda (es decir, externa o fiscal) entonces se pueden cerrar los escenarios que corresponden a los otros al hacer clic en la flecha roja al lado de la referencia “Cerrar fiscal todos” o “Cerrar externa todos”.

• RESULTADO: esta sección tiene un menú desplegable para navegar en las tablas y

gráficos con resultados y tiene un vínculo a la Hoja de Trabajo “Base de datos resultados” que muestra un resumen de la información utilizada y generada en la plantilla.

60. Para cada sección, el navegador redirige al usuario a las informaciones relevantes al seleccionar de los menús desplegables o al hacer clic en una casilla específica. Para volver al navegador cuando se está trabajando en cualquier hoja de trabajo en la plantilla, encuentre y haga clic en el vínculo “Volver al Navegador” que se encuentra en la esquina superior izquierda.

B. Hojas de trabajo para ingresar datos 61. Las hojas de entrada de datos (“Data_input” y “Inp_Outp_debt”) requieren información sobre las series macroeconómicas claves en el escenario línea base y supuestos relativos a los términos de préstamos nuevos. Las celdas donde se tienen que ingresar datos están resaltadas en color amarillo en las hojas de entrada de datos (las celdas sin color tienen fórmulas que se calculan automáticamente). El análisis requiere datos sobre el volumen total de la deuda existente bajo nuevos términos crediticios de los principales acreedores. El ASD para LIC no requiere datos préstamo por préstamo. 62. Hoja de trabajo “Data_input”: En esta hoja de trabajo se recopilan series macroeconómicas claves para el escenario línea base y sobre las características cualitativas de cada país. Sólo se tienen que llenar las áreas en color amarillo, el resto será calculado automáticamente. En las dos primeras casillas, se incluye información cualitativa como ser la calificación en cuanto a la situación crítica causada por sobreendeudamiento, HIPC, MDRI, el programa apoyado por el FMI, la situación con la AIF y la media móvil de tres años del CPIA. Las series macroeconómicas se muestran en el cuadro de datos: (i) datos relacionados con endeudamiento como ser el volumen de la deuda externa y pública total, el servicio de la deuda asociado (incluyendo respecto de préstamos nuevos); (ii) datos relacionados con cuentas externas como ser exportaciones, importaciones, transferencias corrientes, etc.; (iii) datos relacionados con cuentas públicas, como ser ingresos, gastos, donaciones; (iv) y datos sobre los fundamentos de la economía como ser el PIB nominal, el deflactor del PIB, etc. 63. Antes de trabajar en la tabla de datos, se tiene que seleccionar la escala para la plantilla en la celda E17. Al llenar la información, se debe prestar especial atención a las variables para las cuales sólo se tienen que suministrar datos históricos, a saber la deuda externa pública y con garantía pública (el volumen de la deuda y el servicio de la deuda) y los préstamos concesionales66. Al formular los escenarios línea base para el análisis de sostenibilidad de la deuda pública, se tiene que determinar la cobertura del sector público (p.ej., el gobierno central, el gobierno general, el sector público no financiero, etc.) y se tiene que definir qué concepto de la deuda (neto o bruto) es el más adecuado para el país, tomando

66 Los préstamos concesionales proyectados se calculan sobre la base de nuevos supuestos de endeudamiento, es decir la concesionalidad promedia de cada prestamista.


en cuenta características institucionales específicas del país y los datos disponibles.67, 68 Se tienen que señalar la cobertura y el tipo de deuda en el informe del ASD. El nivel de cobertura además tiene que ser coherente en todas las series fiscales, de modo que los cambios en el volumen de la deuda puedan ser comparados con los flujos fiscales. Para facilitar esto, los datos sobre pasivos contingentes69 se deberían reportar como un ítem separado (de estar disponibles), más que como parte del volumen total de la deuda. Asimismo, si la deuda pública se contabiliza en términos netos, tiene que haber una línea separada para el activo del sector público. Para asegurar que la cobertura de series tomadas de los archivos BdeP (FMI) sea coherente con la cobertura del sector público en las series fiscales, las series deberían ser ingresadas sólo en la desagregación de la Deuda Externa y el cálculo es automático en la desagregación de la Deuda Pública.

64. Hoja de trabajo "Inp_Outp_debt”: A diferencia de la hoja “Data-input”, la hoja “Inp_Outp_debt” se centra solamente en la deuda PPG a mediano y largo plazo. Por lo tanto, la cobertura es diferente del concepto de servicio de la deuda en la hoja de “Entrada de Datos”, que también incluye el servicio de la deuda externa sobre la deuda del sector privado, el servicio de la deuda pública sobre la deuda interna, y la deuda a corto plazo. 65. La hoja “Inp_Outp_debt” está dividida en cuatro partes: (i) los términos del nuevo endeudamiento externo y público; (ii) el servicio de la deuda sobre la deuda externa PPG existente; (iii) los importes del nuevo endeudamiento PPG externo; y (iv) resultado – volumen, servicio de la deuda y VP de la deuda PPG externa. En vista de que los países de bajos ingresos dependen en primer lugar de financiamiento concesional, el valor presente (VP)70 de la deuda es una medida más informativa de la carga efectiva de la deuda de un país. Las dos primeras casillas de esta hoja muestran los principales supuestos respecto de los términos del nuevo endeudamiento externo y público. • Para la deuda externa, la plantilla incluye varias desagregaciones de acreedores y

permite diferentes términos. Para personalizar la plantilla, ingrese el nombre de cada acreedor en la celda “Descriptor” y la información sobre los términos crediticios específicos en las celdas adyacentes. Esto luego será utilizado para calcular el VP de los desembolsos nuevos.

• Se requieren los supuestos relativos a los términos del endeudamiento público marginal (financiamiento adicional como resultado de las pruebas de estrés) para el ASD público. La plantilla permite dividir el endeudamiento marginal entre préstamos en moneda extranjera, préstamos internos a mediano y largo plazo, y préstamos internos a corto plazo. Además, el tipo de interés y la estructura de vencimiento

67 El personal del Fondo puede encontrar más detalles sobre el tema de la cobertura en el memorándum del Departamento de Asuntos Fiscales (FAD) a la gerencia de fecha 8 de abril de 2003, “Selected Accounting and Reporting Issues Related to Fiscal Statistics.” 68 Se utiliza por defecto el concepto de deuda “bruta” en el ASD de la deuda pública. 69 Pueden incluir garantías del gobierno, los costos esperados de la recapitalización bancaria, o pasivos por pensiones no financiados.

70 El VP de la deuda se define como el valor descontado de todos los futuros pagos del servicio de la deuda adeudados en la deuda desembolsada y pendiente en cualquier momento en el tiempo.


para cada tipo de endeudamiento marginal tienen que ser especificados. Los tipos de interés son especificados en términos nominales para los préstamos en moneda extranjera (que se supone son en dólares norteamericanos) y en términos reales para los préstamos internos. El VP de la deuda pública es calculado como la suma del VP de la deuda pública externa más el valor nominal de la deuda pública interna (es decir, para la deuda interna, el supuesto es que el tipo de interés nominal es igual a la tasa de descuento).

66. El usuario tiene que ingresar datos sobre las proyecciones del servicio de la deuda respecto de la deuda PPG externa por pagar existente de los principales grupos acreedores por todo el plazo de vencimiento, es decir, hasta que se hayan pagado todos los montos pendientes, y los desembolsos proyectados por el acreedor a lo largo del periodo de la proyección. Para fines de las relaciones del servicio de la deuda en la plantilla, sólo se necesita el servicio de la deuda en la deuda externa PPG existente y nueva (que se calcula en la plantilla sobre la base de condiciones de crédito supuestas). El VP de la deuda externa PPG entonces es calculado sobre la base del servicio de la deuda proyectado y los desembolsos nuevos sobre la base de las condiciones del endeudamiento nuevo. 67. Los términos del financiamiento externo adicional como resultado de las pruebas de estrés se establecen de modo que coincidan con los términos promedios supuestos en la línea base, pero podrían ser ajustados, de ser necesario. La tasa de descuento se ha fijado en una tasa uniforme del 5 por ciento, lo cual es coherente con la propuesta en Banco Mundial y FMI, 2004b, y no debería ser modificada. Será ajustada si es que se desvía del TICR en USD (promedio de 6 meses) en por lo menos 100 puntos base para un periodo consecutivo de seis meses. Cualquier cambio en la tasa de descuento será reflejado en la versión más reciente de la plantilla, que se colocará en el sitio web. El uso de una sola tasa de descuento para todos los préstamos externos implica una necesidad de proyecciones explícitas en cuanto al tipo de cambio para convertir el servicio de la deuda en la deuda existente a dólares norteamericanos. La conversión a mediano plazo se debe realizar en base a los supuestos del tipo de cambio en WEO. 68. Hoja de trabajo “DEG”: Esta hoja de trabajo está diseñada para estimar el impacto del uso neto de la asignación de DEG en las perspectivas de sostenibilidad de la deuda de un país. La asignación total de DEG y la tenencia total de DEG deberían ser ingresadas en mil millones de USD en las celdas especificadas. Si la asignación de DEG es superior a la tenencia de DEG, entonces el miembro tiene que pagar interés en su uso neto de DEG.71 En vista de que los miembros no tienen ninguna obligación de reconstituir sus tenencias, los cálculos del VP sólo consideran el flujo futuro de pagos de interés.

69. Hoja de trabajo “metas VP”: La política del Fondo acerca de límites de deuda se ha alejado de un solo diseño para los requisitos de concesionalidad hacia un menú de opciones.72

71 Los pagos de interés asociados con el uso neto de DEG se calculan al usar: (i) el uso neto de DEG; y (ii) una proyección del tipo de interés en DEG. A lo largo del periodo de la proyección, se construye una estimación del tipo de interés en DEG usando una proyección de tipos de cambio, tasas de depósito a corto plazo y ponderaciones actuales de los DEG. Es importante notar que se utilizan las tasas de depósito a corto plazo en vez de las tasas para letras del tesoro habituales de tres meses (para más información, por favor vea: http://www.imf.org/external/np/fin/data/sdr_ir.aspx). Después del final del año de proyección WEO, se supone que sigan constantes los tipos de interés y de cambio. 72 Ver FMI, 2009b.l


El enfoque nuevo refleja la diversidad de situaciones en los LIC, sobre todo en cuanto al alcance de las vulnerabilidades de la deuda y la capacidad de gestión financiera pública y macroeconómica. La hoja de trabajo de las metas VP está diseñada para apoyar a los equipos a definir y monitorear límites de deuda para los países de más alta capacidad (metas VP o de concesionalidad promedia). La hoja de trabajo permite definir y monitorear límites de deuda sobre la base de desembolsos o contrataciones.73 Los límites de la deuda fijados en una base de desembolso se basan en información tomada directamente de la hoja de trabajo ‘Inp_Outp_Debt’. Para monitorear las metas basadas en desembolsos, el usuario tiene que llenar la hoja de trabajo sobre metas VP con los datos debidos sobre el desembolso de préstamos. Los límites de deuda fijados sobre una base de contratación se basan en los términos y condiciones de la deuda que se espera contratar en el año siguiente. Los límites de deuda fijados sobre una base de contratación deben ser coherentes con la información utilizada para los desembolsos generales en la hoja de trabajo Inp_Outp_debt. Para monitorear las metas sobre la base de contratación, el usuario tiene que llenar la hoja de trabajo de metas VP con la información pertinente del contrato de préstamo.

C. Tablas y gráficos con resultados

70. Una vez que se hayan llenado las hojas de entrada de datos, la plantilla automáticamente hace correr las pruebas de estrés y genera tablas y gráficos con resultados. 71. Las tablas “Tabla Línea Base Externa” y “Tabla Línea Base Fiscal” informan sobre la evolución de la relación de la deuda externa y pública nominal frente al PIB, respectivamente, en el escenario línea base y, en cada año, desglosa esta evolución en los factores que la impulsan. • Para la “Tabla Línea Base Externa” estos factores son: (i) el déficit en cuenta

corriente sin intereses y su desglose básico, (ii) las entradas de capital que no generan deuda (IED neta), y (iii) la dinámica de la deuda endógena. Esta última es calculada al usar el crecimiento del PIB, los tipos de interés, y los movimientos en el tipo de cambio y el precio (que no se muestran para el periodo de la proyección en línea con la convención del Fondo). El cambio en la deuda que no es explicado por estos factores identificables está incluido en un residuo.74 La tabla también muestra la evolución de cinco indicadores sobre la carga de la deuda externa que son claves bajo el marco. Se trata del VP de la deuda externa PPG frente al PIB, las exportaciones, y los ingresos, y el servicio de la deuda en la deuda externa PPG frente a las exportaciones y los ingresos. Los indicadores sobre la carga de la deuda basados en las exportaciones y el PIB también se presentan en términos de la suma de las exportaciones y las remesas brutas, y la suma del PIB y las remesas brutas. También se muestran los supuestos macroeconómicos claves que subyacen el escenario línea base al analizar la sostenibilidad de la deuda externa, una comparación con los promedios históricos del país, y la tasa de acumulación de deuda— que impulsarían un análisis más detenido si es que fuera superior al 5 por ciento.

73 Para las dos opciones, el usuario tiene que ingresar supuestos relativos al tipo de cambio. 74 El desglose puede mostrar un residuo sustancial (por ejemplo, debido a la depreciación del dólar norteamericano frente a otras monedas en las que se mantiene deuda, alivio de la deuda, la acumulación de mora o cambios en las reservas internacionales), pero un residuo muy grande puede apuntar a errores en los datos. La fuente de los residuos grandes tiene que ser comprendida y explicada.


• Para la “Tabla Línea Base Fiscal” estos factores son: (i) el resultado primario y el

desglose básico del mismo; (ii) la dinámica endógena de deuda que se calcula al utilizar el crecimiento del PIB, los tipos de interés, y la apreciación/depreciación de la moneda (que no se muestra para el periodo de la proyección en línea con la convención del Fondo); y (iii) otros flujos de creación/reducción de la deuda, incluyendo ingresos de la privatización y compras de activo (si la deuda se define en términos brutos), alivio de la deuda, o el reconocimiento de pasivos contingentes.75

El cambio en la deuda que no es explicado por estos factores identificados representa el residuo. Mientras que un residuo puede ocurrir debido a, por ejemplo, variaciones en el tipo de cambio cruzado, un residuo grande puede apuntar a errores en los datos y debería ser analizado mejor. La tabla también presenta varios otros indicadores sobre la carga de la deuda. Se trata de la relación del VP de la deuda frente al PIB, el VP de los pasivos contingentes, la necesidad de financiamiento bruto, la relación del VP de la deuda frente a los ingresos y la relación del servicio de la deuda frente a los ingresos, y el déficit primario que estabiliza la relación deuda/PIB. Este último factor es definido como la diferencia entre el déficit primario efectivo y el cambio efectivo en la relación deuda pública/PIB. Es importante notar que: (1) un número negativo corresponde a un superávit primario, y (2) el déficit primario estimado sólo estabiliza la relación VP en el año en cuestión, al suponer que todos los años anteriores siguieron el camino del escenario línea base. Por último, la tabla muestra los supuestos macroeconómicos claves en el escenario línea base y su relación con los promedios históricos del país.

72. La tabla “Prueba de Estrés Externo” muestra la sensibilidad de los cinco indicadores claves sobre la carga de la deuda externa a shocks estandarizados y supuestos alternativos, de acuerdo con lo especificado abajo. La tabla “Prueba de Estrés Externo – remesas” muestra un análisis similar que “Prueba de Estrés Externo”, pero los indicadores sobre la carga de la deuda para los que la medida de la capacidad de repago es el PIB y las exportaciones son incrementados por las remesas brutas. La tabla “Prueba de Estrés Fiscal” muestra la evolución de las relaciones VP de la deuda/PIB, VP de la deuda/ingresos y servicio de la deuda/ingresos del mismo modo.

73. La plantilla también produce dos gráficos (Hoja de trabajo “Gráfico de Panel”) que muestran cómo la deuda externa PPG y la deuda pública total evolucionan en la línea base, un escenario histórico (ver abajo) y en la prueba de estrés más extrema.76 Para la deuda externa, también se muestran la tasa de acumulación de la deuda y el elemento promedio de donación bajo la línea base.77 La plantilla también produce dos gráficos de panel adicionales (Hoja de trabajo “Gráfico de Panel– remesas”) que incluyen el impacto de las remesas brutas en los indicadores sobre la carga de la deuda externa sobre la base del PIB y las exportaciones.

75 La presentación analítica de la dinámica de la deuda pública se puede encontrar en el Anexo V. 76 La prueba de estrés más extrema se define como la prueba que da lugar al indicador más alto después de 10 años de proyecciones. Esto funciona de manera análoga para los indicadores claves sobre la carga de la deuda pública. 77 Si el usuario diseña un escenario a medida, la dinámica de la deuda resultante de ese ejercicio también se mostrará en los gráficos.


D. Análisis de Sensibilidad

74. La plantilla incluye un conjunto de pruebas de sensibilidad estandarizadas para evaluar la solidez de los indicadores de sostenibilidad frente a cambios en los supuestos y parámetros claves. Distingue entre dos “escenarios alternativos” y seis “pruebas de cotas” para la deuda externa y tres “escenarios alternativos” y cinco “pruebas de cotas” para la deuda pública. La dinámica de la deuda bajo los escenarios alternativos y las pruebas de cotas se refleja en hojas de trabajo separadas y se resume en las tablas y gráficos de resultados (ver abajo). Además, para cada enfoque respecto de la sostenibilidad de la deuda, se pueden construir escenarios a medida. Escenarios alternativos 75. Los escenarios alternativos para los ASD de la deuda externa y pública presentan respuestas mecánicas en los indicadores sobre la carga de la deuda debido a cambios en las variables críticas, dependiendo del escenario. No reflejan un marco/escenario macroeconómico alternativo coherente y completo, e ignoran la respuesta dinámica conjunta de la segunda ronda de las variables macroeconómicas relevantes para la dinámica de la deuda y al mismo tiempo ignoran posibles respuestas en el plano de las políticas. Para reflejar una trayectoria de ajuste o tomar en cuenta la respuesta en el plano de las políticas a un shock hipotético específico (p.ej., efectos de segunda ronda de la contracción de las exportaciones), el usuario debería desarrollar una proyección línea base alternativa que sea coherente con ese escenario y volver a ejecutar la plantilla. De manera alternativa, se puede utilizar el escenario a medida en la plantilla (ver abajo). 76. Las pruebas de estrés estándares (escenarios alternativos y pruebas de cotas) son calibradas al usar la desviación promedia y la desviación estándar en los últimos 10 años de historia. Escenarios alternativos, sostenibilidad de la deuda externa 77. Escenario del Promedio Histórico (Hoja de trabajo “A1_Historical”): Este escenario presenta una evolución alternativa del indicador de la deuda bajo el supuesto que las variables claves están en sus respectivos promedios históricos a lo largo del periodo de la proyección. Este escenario da indicaciones sobre el grado de optimismo en las proyecciones línea base frente al desempeño histórico propio del país. 78. Nivel de concesionalidad (Hoja de trabajo “A2_Financing”): Este escenario asume que el tipo de interés en el endeudamiento nuevo es de 200 puntos base más altos que en el escenario línea base.

Escenarios alternativos, sostenibilidad de la deuda pública 79. Escenario del Promedio Histórico (Hoja de trabajo “A1_historical”): Este escenario presenta la evolución de los indicadores sobre la deuda bajo el supuesto que las variables claves están en sus respectivos promedios históricos a lo largo del periodo de la proyección. Este escenario da indicaciones sobre el grado de optimismo en las proyecciones línea base frente al desempeño histórico del país. 80. Resultado Primario Sin Cambiar (Hoja de trabajo “A2_PB unchanged”): Este escenario asume que el resultado primario no ha cambiado desde la última observación efectiva, con la intención de replicar el “status quo”.


81. Crecimiento del PIB más bajo a largo plazo (Hoja de trabajo “A3_LR growth”): Este escenario supone que el crecimiento real del PIB en todos los años futuros es más bajo que bajo la línea base en una desviación estándar dividida por la raíz cuadrada del periodo de la proyección. Este escenario tiene la intención de mostrar los efectos de un crecimiento persistentemente más bajo de lo proyectado. Pruebas de cotas 82. Las pruebas de cotas son pruebas estandarizadas, que suministran la cota superior de un intervalo de confianza para las proyecciones de línea base.78 Las pruebas de sensibilidad podrían ser ajustadas para tomar en cuenta las circunstancias específicas del país. Las posibles modificaciones pueden incluir la elección del periodo para el cual se calibran los parámetros de la prueba de estrés. El usuario podría querer ajustar los datos históricos si es que cubre eventos no representativos como ser una guerra o una crisis excepcionalmente profunda que podrían distorsionar los resultados. Los cambios en los parámetros utilizados en este escenario deberían hacerse en la hoja de trabajo “Línea base” y “Línea base-fiscal”. El personal también puede cambiar las pruebas de cotas para que haya shocks en la línea base más que los promedios históricos si es que cree que los promedios históricos son excesivamente optimistas (por ejemplo, en casos en que el déficit en cuenta corriente o el resultado primario pueden haber estado creciendo en el tiempo, de modo que el promedio histórico sea excesivamente optimista con miras al futuro). Esos cambios deben ser justificados en el informe.

Pruebas de cotas, sostenibilidad de la deuda externa

83. Los principales supuestos son: Las primeras cuatro pruebas suponen respectivamente que el crecimiento real del PIB (Hoja de trabajo “B1_GDP”), el crecimiento de las exportaciones (“B2_ Exports”), la inflación, medida por el incremento en el deflactor del PIB en USD (“B3_Deflator”), y los flujos netos que no sean de deuda, incluyendo tanto la IED como las transferencias corrientes (“B4_non-debt flows”), en cada uno de los dos primeros años, están una desviación estándar debajo de su promedio histórico. Otra prueba combina las cuatro variables y asume que en cada uno de los primeros dos años están media desviación estándar debajo de su promedio histórico (“B5_Combo”). Una quinta prueba asume una depreciación del 30 por ciento por una sola vez de la moneda nacional interna en el primer año del periodo de la proyección. Pruebas de cotas, sostenibilidad de la deuda pública 84. Los principales supuestos son: Las dos primeras pruebas suponen que el crecimiento real del PIB (Hoja de trabajo “B1_GDP”) y el resultado primario (Hoja de trabajo “B2_ PB”) están una desviación estándar debajo del promedio histórico en los dos primeros años de la proyección. Otra prueba combina shocks en estas dos variables, asumiendo que están media desviación estándar debajo del promedio histórico (Hoja de trabajo “B3_combo”). Una cuarta prueba (Hoja de trabajo “B4_depreciation”) asume una depreciación del 30 por ciento por una sola vez de la moneda nacional (frente a la línea base) en el primer año del periodo de proyección. Una quinta prueba (Hoja de trabajo “B5_other flows”) asume que la deuda incrementa en un 10 por ciento del PIB en el primer año de la proyección debido a otros flujos generadores de deuda, como ser la recapitalización bancaria o el reconocimiento de otros pasivos contingentes.

78 En promedio, el intervalo de confianza corresponde a una probabilidad del 25 por ciento a lo largo de un periodo de diez años. Esta probabilidad se deriva sobre la base de simulaciones estocásticas presentadas en el Apéndice III de Banco Mundial y FMI, 2004b.


85. Es importante notar que los shocks en el crecimiento del PIB suponen que los ingresos siguen en un nivel constante como porcentaje del PIB mientras que los gastos siguen constantes en términos nominales. Como resultado, los shocks en el PIB incrementan (reducen) el déficit (superávit) primario, lo cual en parte explica por qué estos shocks muchas veces tienen efectos muy profundos. Si el usuario siente que estos supuestos no son razonables para el país que se está analizando, los supuestos podrían ser modificados, pero nuevamente esto se debe señalar y justificar claramente. Escenario a medida 86. El escenario a medida facilita el diseño de un análisis más específico para el país, incluyendo supuestos alternativos en cuanto a los precios de los productos básicos, los términos de préstamos nuevos, la trayectoria del resultado primario, etc. Hay uno para el ASD de la deuda externa y uno para el ASD de la deuda pública. En la parte superior de cada hoja de trabajo “Customized Scenario” hay una casilla con instrucciones para el usuario. Para mostrar los resultados de este escenario en las tablas de resultados y en los gráficos, la opción Escenario a Medida tiene que estar “ENCENDIDA”. Para ello, se hace clic en la casilla azul arriba a la derecha; y se puede cambiar a “APAGADO” al hacer clic en la casilla de color rojo debajo. Escenario a medida, sostenibilidad de la deuda externa 87. Las variables que pueden ser modificadas se muestran en las filas 8 a 19, y la tabla estandarizada sobre la dinámica de la deuda se puede leer directamente en base a la información ingresada en estas filas. Estas variables son las exportaciones, las importaciones, las transferencias corrientes privadas y oficiales, la IED neta, el crecimiento real del PIB y el deflactor del PIB. No obstante, se debería prestar especial atención a la coherencia general del escenario (en la línea 12 se incluye una línea de verificación para el déficit en cuenta corriente). Todos los cambios tienen que ser señalados y justificados cuidadosamente.

88. La hoja de trabajo también incluye un shock por defecto en las exportaciones o importaciones, que representa los cambios en los precios de los productos básicos para un país que es un exportador neto o un importador neto, respectivamente. Para personalizar la intensidad y la persistencia del shock, se incluye una línea sobre el perfil del shock (ver instrucciones para el usuario en la hoja de trabajo “Customized Scenario”). Finalmente, se pueden ajustar los términos del endeudamiento neto al modificar el tipo de interés promedio, el vencimiento y el periodo de gracia en las celdas C23:C26, por ejemplo si un país piensa recurrir a los mercados internacionales. Escenario a Medida, Sostenibilidad de la Deuda Pública 89. Las variables que pueden ser modificadas se muestran en las filas 8 a 15, y la tabla estandarizada sobre la dinámica de la deuda es alimentada directamente en base a la información ingresada en estas filas. Las variables que pueden ser modificadas son los ingresos y donaciones, el gasto primario, el crecimiento real del PIB, la inflación, y la depreciación nominal del tipo de cambio. Mientras que las pruebas de estrés estándares ya incluyen un shock de depreciación o un shock en el resultado primario, el escenario a medida permite al usuario especificar una trayectoria diferente para estas variables. No obstante, el


usuario tiene que asegurar que el escenario alternativo siga siendo coherente (en la línea 12 se incluye una línea de verificación para el resultado primario). Todos los cambios se deben señalar y justificar cuidadosamente. 90. En los casos en que la deuda pública neta es un concepto de deuda más adecuado (p.ej. grandes depósitos gubernamentales por los ingresos petroleros), el tamaño y la trayectoria del activo del sector público pueden ser modificados en la línea 11. Por último, las condiciones del endeudamiento nuevo pueden ser ajustadas en las celdas A25:A28 y A33:A35 (valores promedios del tipo de interés, el vencimiento y el periodo de gracia). Asimismo, el usuario puede modificar la composición del nuevo endeudamiento público, a saber la deuda externa, interna a mediano y largo plazo, e interna a corto plazo (celdas A20:A22).


ANEXO II: Plantilla para el Esquema del ASD Se alienta a los equipos de país a seguir el esquema para el ASD que se describe a continuación para los ASD completos.

Análisis de Sostenibilidad de la Deuda para el País bajo el Marco de Sostenibilidad de la Deuda

para Países de Bajos Ingresos Sobre la base del ASD externo para LIC, el riesgo de que [país] esté en una situación crítica causada por sobreendeudamiento es [...] (o [país] está en una situación crítica causada por sobreendeudamiento). El ASD de la deuda pública sugiere que la dinámica general de la deuda del sector público de [país] es sostenible (insostenible) a la luz del tamaño y la evolución actuales del volumen de la deuda interna.799

I. Antecedentes

• La evolución de la deuda pública externa y total pública y con garantía pública en los

últimos años.

• La evolución de la deuda externa privada, de ser relevante.

• La composición de la deuda externa PPG (multilateral, bilateral, comercial). ¿Qué tipo de acreedor contribuyó al cambio en la deuda en los últimos años?

• El alivio y la reprogramación de la deuda (Club de París, HIPC, MDRI).

• La estructura de la deuda pública interna (acreedores, tipo de interés fijo/variable, vinculado con o denominado en divisas).

II. Supuestos Subyacentes del ASD

• Una explicación de las diferencias entre los supuestos y los resultados en cuanto a las

variables macroeconómicas claves, comparando el análisis ASD anterior y actual.

• Los indicadores de deuda proyectados frente a los resultados. Una explicación de los errores de pronóstico en el denominador (crecimiento, exportaciones, ingresos) y en el numerador (préstamos nuevos, déficits en cuenta corriente/fiscal).

• ¿Se han hecho realidad los dividendos asumidos del crecimiento en las inversiones financiadas con deuda?

• ¿En qué medida se han revisado las proyecciones?

79 El ASD ha sido producido conjuntamente por el personal del Banco y del Fondo, en consulta con el personal regional de los BMD [especifique los BMD relevantes]. El año fiscal para [país] es [fecha]–[fecha].


El Recuadro 1 resume el marco macroeconómico a mediano plazo que subyace el ASD.

Supuestos Macroeconómicos de Línea Base Crecimiento Real del PIB: Justifique los supuestos relativos al crecimiento en relación con el promedio histórico. Inflación: Medida por el deflactor del PIB. Saldo en cuenta corriente: Incluyendo el crecimiento y la participación en el PIB de las exportaciones y las importaciones, la balanza comercial, los servicios, las remesas. Balances del gobierno: Incluyendo ingresos del gobierno, gastos que no sean intereses, el déficit primario. Asistencia externa y ampliación: Incluyendo donaciones y los términos del nuevo endeudamiento externo (nivel de concesionalidad). Endeudamiento interno: La deuda pública interna.

Tasas reales de interés: En la deuda en moneda nacional.

III. ASD de la Deuda Externa

A. Línea base

• ¿La línea base depende de altas tasas de crecimiento, sustancialmente más altas que históricamente? De ser sí, ¿cuál es la justificación de esto?

• ¿La línea base supone una mejora significativa en los términos de modo que, en caso de no haber esa mejora, la evolución de los indicadores sobre la deuda sería significativamente peor? De ser sí, ¿cuál es la lógica subyacente?

• ¿En el país hay crecientes flujos de capital externo privado hacia instrumentos de deuda soberana que pudieran dar lugar a riesgos de liquidez y desequilibrios sectoriales? De ser sí, proporcione análisis de vulnerabilidad adicionales.

B. Escenarios Alternativos y Pruebas de Estrés • Justifique las diferencias grandes entre el escenario línea base y el escenario

histórico.

• Incluya un escenario alternativo de “inversión alta, crecimiento bajo” en casos en que los dividendos del crecimiento están asociados con préstamos grandes (el 5 por ciento del PIB o más en términos del VP).

• Incluya un escenario específico para el país, cuando sea aplicable.


IV. ASD de la Deuda Pública

A. Línea base

• Un ASD de la deuda externa adaptado a la deuda pública total, es decir, una explicación de la evolución de la deuda pública total vinculada con los déficits fiscales.

B. Escenarios Alternativos y Pruebas de Estrés • Un ASD de la deuda externa adaptado a la deuda pública total, es decir, una

explicación de la evolución de la deuda pública total bajo escenarios de estrés y alternativos

V. Clasificación basada en la Situación Crítica causada por Sobreendeudamiento y Conclusiones

Desde el punto de vista del personal, [país] debe ser considerado en un riesgo […] de sufrir una situación crítica causada por sobreendeudamiento (o está en una situación crítica causada por sobreendeudamiento) sobre la base de los indicadores de la carga de la deuda externa. El ASD de la deuda pública sugiere que la dinámica de la deuda del sector público general de [país] es sostenible (insostenible) a la luz del tamaño y la evolución actuales del valor de la deuda interna.

• ¿Qué factores han contribuido a la calificación de riesgo elegida (crecimiento, exportaciones, e ingresos)? ¿Hay un cambio desde el anterior ASD y de ser sí, por qué?

• Sobre la base del escenario línea base y los escenarios alternativos, y las pruebas de estrés.

• Sobre la base de los pasivos contingentes en el ASD del sector público.

• ¿Hay algún problema en cuanto a la gestión de la deuda?

• Una necesidad de políticas macro prudentes para controlar/mantener los indicadores de la deuda.

• Otras recomendaciones del personal sobre una estrategia adecuada de endeudamiento (pilar tres del MSD).

• ¿El ASD y los supuestos subyacentes fueron discutidos con las autoridades (desarrollo de capacidad y fomento de apropiación)?


ANEXO III: Indicadores para la Exclusión de Empresas Estatales La intención de los siguientes indicadores es que ayuden a guiar la decisión de excluir a cierta empresa estatal: • Independencia de la gerencia, incluyendo políticas de empleo y de fijación de

precios. Algunos criterios relevantes son: i) la fijación de precios que cubren los costos para productos no transables; ii) precios promedios dentro del 10 por ciento de la referencia internacional para productores de productos transables; y iii) un régimen para la fijación de tarifas que sea compatible con la sostenibilidad a largo plazo de la empresa estatal en los sectores regulados, que sea comparable con las empresas privadas en el sector. Las políticas de empleo deben ser independientes de las leyes del servicio civil y no debería haber intervenciones del gobierno en la definición de los salarios y las contrataciones, salvo en caso de una justificación clara para abordar riesgos específicos.

• Relaciones con el gobierno, incluyendo: (i) la ausencia de subsidios directos o

indirectos, représtamos por el gobierno y/o garantías explícitas o implícitas para préstamos que van más allá de las que se dan a empresas privadas; (ii) la ausencia de actividades cuasificales como ser funciones no compensadas o costos absorbidos que no están relacionados directamente con el objetivo empresarial de la empresa estatal y/o sustituidos por el gasto público (p.ej. subsidios al público otorgados directamente por la empresa estatal compensados con transferencias del gobierno); (iii) la índole de los regímenes impositivos y regulatorios, en que la empresa estatal debería estar sujeta a los mismos estándares que las empresas privadas en el sector; y (iv) una alta frecuencia de transferencias de la ganancia de la empresa estatal al presupuesto central.

• Auditorías periódicas. Debería haber auditorías periódicas de una empresa de

auditores privada de buena reputación que cumplen con normas internacionales. Idealmente, una empresa internacional grande debería auditar a las empresas públicas grandes.

• Publicación de informes anuales completos y protección de los derechos de los

accionistas. Los informes anuales publicados deben incluir i) el balance auditado; ii) estados de resultados; iii) pasivos fuera del balance; iv) los niveles y los cambios en la actividad general de la empresa; v) empleo e inversión; y vi) comparaciones con otras empresas en el sector y parámetros internacionales. Además, la estructura de gestión debe permitir una protección adecuada de los derechos de los accionistas minoritarios.

• Condiciones financieras y sostenibilidad. Algunos indicadores relevantes son: i)

acceso al mercado, incluyendo costos de la deuda comparables en toda la industria y tasas de préstamos comparables a empresas privadas sin una garantía de préstamo del gobierno; ii) apalancamientos menos que completos que implican una relación deuda/activo comparable al promedio del sector; iii) la rentabilidad, que se define como la relación del resultado operativo frente al activo o que se define como una relación positiva y un costo de la deuda más alto que el promedio en casos en que no


hay un comparador relevante; y iv) registros y evaluaciones de inversiones pasadas, que demuestren una tasa de retorno promedia al menos equivalente a la requerida por los análisis de costo-beneficio para aprobar proyectos nuevos.

• La ausencia de otros factores de riesgo incluyendo, pero sin limitarse a,

vulnerabilidades que surgen de i) pasivos contingentes frente al resultado operativo; ii) descalces de moneda entre las principales fuentes de ingreso de la empresa estatal y su deuda; y iii) la importancia de la empresa pública, tal como es definida por su tamaño (p.ej. el servicio de la deuda, el empleo, la base de clientes, las ventas) y/o su función (p.ej. la provisión de insumos o servicios esenciales).


ANEXO IV: Acceso al Mercado de Países de Bajos Ingresos En este Anexo se presenta una definición del acceso a mercados, considerando sus características operativas y luego se aplica la definición a datos disponibles y comparables de diferentes países. Una Definición del Acceso a Mercados: La definición propuesta del acceso al mercado para LIC está basada en los siguientes pilares: • Voluntario: Una medida del acceso a mercados debe captar sólo el acceso voluntario a

los mercados financieros de un país de bajos ingresos. Esto es importante en vista de que muchos LIC a menudo dependen de sus bancos nacionales para financiar sus necesidades financieras. Si los préstamos bancarios son dirigidos, entonces a menudo no reflejan el aspecto voluntario del acceso al mercado.80 La emisión de bonos nacionales puede sufrir limitaciones similares.81 La definición propuesta del acceso al mercado para LIC por lo tanto se centra en la emisión de bonos externos públicos y con garantía pública y en préstamos comerciales externos. Los bonos públicos y los préstamos comerciales se refieren a obligaciones de un deudor público, que incluye al gobierno nacional, y además a otros prestatarios públicos (incluyendo subdivisiones políticas, agencias del gobierno nacional o de subdivisiones políticas, instancias públicas autónomas, además de corporaciones públicas) cuya capacidad de prestarse es vista como un indicador de la solvencia del gobierno soberano. Los bonos y los préstamos comerciales con garantía pública se refieren a las obligaciones de un deudor privado con una garantía de repago de un deudor público. Los “bonos externos” son los emitidos en mercados de capital internacionales. Los préstamos comerciales externos se refieren a los préstamos comerciales contratados con no residentes por residentes de una economía. No califican los bonos externos y los préstamos comerciales emitidos o contratados en mercados que no están integrados con los mercados internacionales más grandes.

• Durabilidad y Tamaño: Puede ser limitada la sostenibilidad del acceso al mercado en

un periodo corto incluso para economías maduras de mercados emergentes. Por ende, para asegurar que la medida genere alguna idea sobre la durabilidad del acceso al mercado, es importante que la medida tome en cuenta la emisión de bonos en el mediano plazo (p.ej. con un horizonte de tiempo de cinco años) y que los países hayan establecido algún tipo de historial de un acceso continuado al mercado (es decir, han tenido acceso a los mercados más de una vez en los periodos recientes). La medida también tiene que captar el hecho de si el acceso al mercado es suficiente, mediante alguna comparación con otros países. En este sentido, se propone medir el acceso al mercado frente a la cuota del Fondo, que genera una medida del tamaño económico de un país.

Estadística Estimada del Acceso al Mercado:

80 Ver Gelos, Sahay y Sandleris, 2004

81 Asimismo, los préstamos internos del gobierno podrían tener el impacto adverso de desplazar al sector privado.


Sobre la base de la definición señalada arriba del acceso al mercado, y usando los datos disponibles para los años 2003-2007, se pueden hacer las siguientes observaciones:82

• Algunos LIC están recurriendo a los mercados de bonos externos desde 2003— con un

subgrupo aún más pequeño de países que han emitido bonos en múltiples ocasiones (Granada, India y Pakistán). Dos países han emitido sólo un bono externo (Vietnam en 2005 y Sri Lanka en 2007).

• Angola, Maldivas, Sri Lanka, Vietnam y algunos países miembros de la Unión

Monetaria del Caribe Oriental (ECCU) han obtenido préstamos comerciales externos en estos años.

• Para muchos de estos países, el acceso al mercado es relativamente limitado (p.ej.,

menos del 10 por ciento de la cuota del Fondo en promedio en los años 2003–07). • Angola, Sri Lanka y Pakistán han tenido acceso a los mercados financieros

internacionales en cuatro o cinco de los años recientes (antes de la crisis) (2003-07), con un acceso cumulativo que es superior a su cuota actual en el Fondo.

• A pesar de que India ha tenido un acceso significativo a los mercados de capital

internacionales, en especial por medio del Banco Estatal de India (que asciende al 35 por ciento de la cuota, desde 2003), el acceso efectivo en los años 2003–07 se quedó debajo del 100 por ciento de la cuota.83 No obstante, el acceso al mercado de la India está confirmado por su calificación de crédito soberano de grado de inversión.

• La evidencia muestra que Angola, India, Sri Lanka y Pakistán han mantenido un

acceso regular al mercado en los años recientes (antes de la crisis) (2003–2007) en línea con las condiciones propuestas en cuanto a duración y magnitud.

Acceso a Mercados, Desembolsos de Préstamos Comerciales y Bonos Externos Públicos y con Garantía Pública

(en % de la cuota del FMI)

2000

2001

2002

2003 2004 2005 2006 2007

Promedio (2003-07)

Calificación Crediticia

Angola 272,6 289,2 299,8 407,4 446,5 789,7 132,7 1064,1 568,1 - Sri Lanka 8,2 2,2 16,1 17,9 9,2 22,6 20,5 117 37,4 B+ Pakistán - 21,5 6,9 - 31,4 40,6 51,3 47,4 42,7 B-/B3 Fuente: Base de datos de GDF

82 Para una comparación entre países, los datos sobre desembolsos (1990–2007) de bonos externos y préstamos comerciales se han extraído de la base de datos de Global Development Finance (GDF). Los resultados respecto de los países que cumplen el criterio del acceso al mercado han sido confirmados sobre la base de información adicional disponible.

83 No hay datos comparables disponibles sobre India en la base de datos de GDF.


ANEXO V: Dinámica de la Deuda Este Anexo presenta la derivación analítica de la evolución de la relación deuda pública/PIB, que también se conoce como la dinámica de la deuda. El nivel de deuda interna El marco de sostenibilidad de la deuda (MSD) de los países de bajos ingresos (LIC) está basado en una identidad general y flexible que caracteriza la evolución del volumen de la deuda pública. Dentro del MSD, la deuda pública incluye las obligaciones de los gobiernos a los niveles central, regional y local. En su forma más básica, la evolución de la deuda pública puede ser caracterizada de la siguiente manera:

Donde los subíndices se refieren a periodos temporales y Dt 1

it 1

Tt 1

Gt 1

St 1

Ot 1

es la deuda pública total denominada en moneda nacional (MN).

es el tipo de interés nominal efectivo en la deuda.

es el ingreso total del sector público en moneda nacional (MN).

son las donaciones totales al sector público en moneda nacional (MN).

es el gasto público excluyendo pagos de intereses y amortización en moneda nacional (MN). son los otros flujos identificados de creación de deuda. Son flujos que tienen un

impacto en el nivel de la deuda que no son captados por el resultado fiscal del sector

público. Incluyen ítems como ser: (i) ingresos por privatización; (ii) el reconocimiento

de los pasivos contingentes; (iii) el alivio de la deuda bajo HIPC; y (iv) otros ítems

específicos como ser la recapitalización bancaria.

RESt 1 es un residuo que asegura que se mantenga la identidad. A fin de minimizar el residuo, el usuario debería asegurar que haya coherencia entre la definición de las variables de flujo y de volumen.

Al dividir la deuda pública en deuda externa y deuda interna (a corto y a largo plazo), la identidad que apuntala el ASD puede ser representada de la siguiente manera:

Obligaciones asociadas con el volumen de deuda del anterior periodo

Resultado Fiscal

Primario

Otros factores que se dan una sola vez

donde los sobreíndices “f”, “std”, “ltd” se refieren a deuda externa, deuda interna a corto plazo y deuda interna a largo plazo, respectivamente.


es la deuda externa denominada en moneda nacional (MN).

es la deuda interna a corto plazo denominada en moneda nacional (1 año o menos).

es la deuda interna a largo plazo denominada en moneda nacional (más de 1 año).

es el tipo de cambio nominal (MN/USD).

es el tipo de interés nominal en la deuda externa.

es el tipo de interés nominal en la deuda interna a corto plazo.

es el tipo de interés nominal en la deuda interna a largo plazo.

Alternativamente, la ecuación (2) puede ser reformulada en términos de los tipos de interés reales (r), la inflación (π) y el tipo de cambio real (ε).84 Para fines de simplificación, la deuda interna (Dd) ya no está desglosada en deuda a corto plazo y a largo plazo y el resultado primario (PB) ya no está desglosado en impuestos (T), donaciones (G) y gastos (S). La base para el desglose del cambio en la relación deuda/PIB –la dinámica de la deuda– es la siguiente:

84 El tipo de interés real se define como r = i – π - i π, que puede ser aproximado por r ≈ i – π.

representa las obligaciones asociadas con el volumen de deuda externa del periodo anterior (incluidos los pagos de interés), con una revaluación usando el tipo de cambio actual. representa las obligaciones asociadas con el volumen de la deuda interna a corto plazo del anterior periodo (incluidos los pagos de interés). representa las obligaciones asociadas con el volumen de la deuda interna a largo plazo del anterior periodo (incluidos los pagos de interés). representa el resultado primario, que excluye los pagos de intereses. Un déficit (superávit) primario agrega (reduce) el valor de la deuda del sector público.


t 1 t 1 t 1 t

Dt 1 (1 t 1 ) * (1 rt 1 ) * (1 t 1 ) * Dt (1 rt 1 ) * (1 t 1 ) * Dt

PBt 1 Ot 1 RES t 1 (3)

Donde,

La relación deuda/PIB y la dinámica de la deuda A fin de medir la carga de la deuda, es adecuado reflejar el volumen de la deuda en una medida de la capacidad de repago. A su vez, la medida de la capacidad de repago puede ser expresada de diferentes formas: PIB, exportaciones de bienes y servicios no factoriales, o ingresos gubernamentales. En vista de que la plantilla se centra en la evolución de la relación deuda/PIB, esta sección presenta sólo el desglose de esta relación.85

Al dividir la ecuación (3) por el PIB (Y) en el periodo t+1, se genera la siguiente expresión:

Al usar minúsculas para expresar relaciones contemporáneas:

Siendo Y (1 g ) * (1 d ) * Y , donde g es la tasa de crecimiento real para la economía, podemos seguir definiendo la anterior expresión:

Al anular la contribución de la inflación interna, tenemos:

85 Se puede hacer un desglose similar en cuanto a exportaciones e ingresos gubernamentales.


t t1 t

Con y deduciendo dt de los dos lados, el cambio en la relación deuda/PIB (la dinámica de la deuda) es:

Donde B = - pbt 1 ot 1 rest 1

Al aislar 1

(1 gt 1 )

y al agrupar los efectos de los tipos de interés, el tipo de cambio y el crecimiento, se tiene:

Contribución del tipo de interés real promedio

Contribución del crecimiento real del PIB

Contribución del tipo de cambio real

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