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ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, REFERENCIAS Y SERVICIOS TÉCNICOS

AL-DEST-IJU-028-2017

INFORME DE: TEXTO SUSTITUTIVO

PROYECTO DE LEY

“LEY PARA EL ORDENAMIENTO DE LAS RETRIBUCIONES ADICIONALES AL SALARIO BASE DEL SECTOR PÚBLICO”

EXPEDIENTE Nº 19.506

INFORME JURÍDICO

ELABORADO POR:

VICTOR EMILIO GRANADOS CALVO

ASESOR PARLAMENTARIO

SUPERVISADO POR:

Mº MAYELA CHAVES VILLALOBOS JEFE DE ÁREA

REVISIÓN FINAL Y AUTORIZACIÓN

FERNANDO CAMPOS MARTÍNEZ

DIRECTOR A.I.

07 DE FEBRERO DE 2017


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AL-DEST-IJU-028-2017

TABLA DE CONTENIDO

I.- RESUMEN DEL TEXTO SUSTITUTIVO .................................................................................... 3

II.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO ................................................................................................... 4

III. POSIBLES INCONSTITUCIONALIDADES ............................................................................. 58

IV. ASPECTOS DE TRÁMITE ........................................................................................................ 59

1. CONEXIDAD .................................................................................................................................. 59 2. PUBLICACIÓN ................................................................................................................................ 59

IV. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ........................................................... 59

VOTACIÓN: ............................................................................................................................................. 59 DELEGACIÓN: ......................................................................................................................................... 60 CONSULTAS: ........................................................................................................................................... 60

Obligatorias ...................................................................................................................................... 60 Facultativas ...................................................................................................................................... 61

VI.- FUENTES ................................................................................................................................... 61

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COSTA RICA .............................................................................................. 61 ACTAS DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE .......................................................................... 61 LEYES Y DECRETOS: ............................................................................................................................... 61 SALA CONSTITUCIONAL ......................................................................................................................... 62 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ............................................................................ 62 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA........................................................................................... 62 PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ........................................................................................ 62 OTROS: ................................................................................................................................................... 62


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INFORME JURÍDICO

TEXTO SUSTITUTIVO

“LEY PARA EL ORDENAMIENTO DE LAS RETRIBUCIONES ADICIONALES AL SALARIO BASE DEL SECTOR PÚBLICO”

EXPEDIENTE N° 19.506

I.- RESUMEN DEL TEXTO SUSTITUTIVO La propuesta está dirigida a regular y unificar seis retribuciones adicionales al salario base en el sector público, más comúnmente llamados incentivos o pluses salariales1. Ellas son:

a) Dedicación exclusiva b) Prohibición c) Carrera profesional d) Disponibilidad e) Anualidades o antigüedad f) Zonaje, regionalización o desarraigo Originalmente el texto base constaba de 16 artículos. El texto sustitutivo aprobado por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales en la sesión ordinaria Nº 25 de 23 de noviembre de 2016, lo componen 32 artículos organizados en un total de cinco capítulos, a saber: I.) Disposiciones generales. II) Remuneraciones adicionales al salario base y el auxilio de cesantía. III) Evaluación del desempeño. IV) Disposiciones adicionales. V) Reformas y derogatorias. Además el texto sustitutivo contiene 7 disposiciones transitorias. El objetivo del proyecto es establecer un sistema de retribución unificado de pluses salariales para los servidores de los tres Poderes de la República, los entes descentralizados, las empresas del Estado, los órganos desconcentrados y las municipalidades, en los rubros arriba señalados. Adicionalmente, se califican como improcedentes otros pluses como el pago por discrecionalidad y confidencialidad, así como el reconocimiento por antigüedad bienal y quinquenal que algunas instituciones públicas otorgan a sus servidores. Se elimina el pago bisemanal para establecer un pago mensual con adelanto quincenal. Se establece un techo equivalente a 20 salarios base mensual de la categoría más baja de la Escala de Sueldos de la Administración Pública para todos los funcionarios públicos cubiertos por el proyecto de ley, y se promueven reformas

1 Del lat. plus 'más'. Complemento de dinero con que se incrementan un sueldo o un precio, de manera ocasional o habitual. Según Real Academia Española: http://dle.rae.es/?w=plus&origen=REDLE


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en el campo de las convenciones colectivas especialmente relativas a su vigencia y plazo para renegociación. Destaca en el texto sustitutivo la eliminación del artículo 3 del texto base, que establecía la creación de una Comisión Técnica encargada de unificar criterios vinculantes sobre las retribuciones adicionales al salario base, integrada por órganos del Poder Ejecutivo, a saber, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica que la coordinaba, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Dirección General de Servicio Civil. II.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO Capítulo I Disposiciones generales Artículo 1.- Objeto Establece que el objeto de la ley es unificar las disposiciones que aplicarán a la creación, modificación y reconocimiento de las remuneraciones en dinero adicionales al salario base; propiciar la equidad, la razonabilidad, la eficacia y eficiencia en la gestión pública, así como equiparar el auxilio de cesantía en las instituciones públicas. Tratándose el objeto de una ley de aquella parte dispositiva de la norma en la que se identifica la materia o asunto que se pretende regular, esta Asesoría considera adecuada la redacción de este artículo, así como la ubicación conferida como primer artículo de las disposiciones generales. No obstante en el inciso a) se hace alusión a funcionarios “(…) permanentes y transitorios” lo que éste último representa un término jurídico indeterminado que debe ser sustituido con el fin de conferir certeza jurídica a la norma. Recuérdese, que en la Administración Pública existen funcionarios nombrados en propiedad o interinamente (tal como se dispone en el Estatuto del Servicio Civil), de allí que se recomienda hacer la corrección y utilizar la misma terminología de la legislación existente El objeto de la ley, con respecto al texto base, se regulaba en el artículo 2, pero con el texto sustitutivo la redacción sufre algunas variaciones no sustanciales pues en aquel se indicaba como objeto “(…) establecer de manera racional y transparente un sistema de retribuciones adicionales al salario base, mediante criterios unificados de razonabilidad, eficiencia e igualdad, que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos institucionales conforme el resultado de las evaluaciones del desempeño.”, lo que continúa siendo el corazón y objetivo mismo de la propuesta legislativa, de allí que se mantiene la conexidad en este texto sustitutivo. Con la salvedad expresada, la norma no representa mayor problema jurídico para su aprobación.


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Artículo 2.- Ámbito institucional de aplicación. De conformidad con el texto sustitutivo las disposiciones de la propuesta vinculan en su cumplimiento a: 1) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de

Elecciones, sus órganos desconcentrados y sus órganos auxiliares. 2) Las entidades autónomas y semiautónomas. 3) Las empresas públicas del Estado. 4) Las corporaciones Municipales La disposición es bastante semejante a lo dispuesto en el artículo 1º del texto base, con algunas variaciones en su redacción. En virtud de que no existe diferencia en cuanto a la aplicación de la ley a las entidades enumeradas en los cuatro incisos, nos permitimos reiterar el criterio de este Departamento emitido en el informe AL-DEST- IJU-158-2016 del 24 de mayo del 2016. Para evitar eventuales problemas de interpretación en el inciso 1) debido a que únicamente el Poder Ejecutivo es el que tiene órganos desconcentrados, se recomienda recurrir a la redacción del artículo 1 inciso a), b) y c) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131 del 18 de setiembre del 2001, para uniformar la eventual nueva legislación con la vigente en esa materia2. Igualmente, es importante aclarar a los señores diputados que el Poder Legislativo es el único poder que tiene órganos auxiliares, sea la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes. En cuanto al inciso 2) referente al ámbito de aplicación a las entidades autónomas y semiautónomas, queda la duda si también aplica a las entidades adscritas a esas autónomas o semiautónomas, lo cual sugiere esta Asesoría quede claramente establecido o exceptuado, según convengan los señores Diputados. Actualmente, las instituciones adscritas a instituciones autónomas son: 1. Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos turísticos (al ICT) 2. Comisión Reguladora de Turismo (al ICT) 3. Cuerpo de Bomberos (al INS) 4. Fábrica Nacional de Licores (al CNP) 5. Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón (FODELI) (a JAPDEVA) 6. Junta Promotora de Turismo de la Ciudad de Puntarenas (al INCOP) 7. Oficina Ejecutora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (al ICT) 8. Sistema de Emergencias 9-1-1 (al ICE) 9. Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) (al BCCR) 10. Superintendencia General de Pensiones (SUPEN) (al BCCR) 11. Superintendencia General de Seguros (SUGESE) (al BCCR) 12.Superintendencia General de Valores (SUGEVAL) (al BCCR)

2 Nota: Es importante recordar que el Poder Legislativo y el Tribunal Supremo de Elecciones no tiene órganos desconcentrados, éstos son organizaciones vinculadas al Gobierno Central, los descentralizados poseen personalidad jurídica plena y patrimonio propio, realizan función de gobierno en el ámbito nacional con competencias específicas en la satisfacción de un fin público determinado


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13. Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) (a la ARESEP) El inciso 3) incluye dentro del ámbito de esta ley a las empresas públicas del Estado, pero más adelante en el artículo 3, como un aspecto novedoso del texto, excluye a aquellas que participen de forma directa en cualquier actividad abierta del (sic) régimen de competencia, pero solo lo relativo a dicha actividad. Las empresas públicas del Estado son las distintas figuras jurídico-organizativas, bien de Derecho público o de Derecho privado, de las que se sirve la mano pública para el ejercicio de una actividad empresarial. Un ejemplo de este tipo de empresa lo constituye la Radiográfica Costarricense S.A (RACSA). Son empresas públicas: 1.-Banco Internacional de Costa Rica S.A. (BICSA) 2. Banco de Costa Rica. Corredora de Seguros S.A 3. Banco de Costa Rica. Planes de Pensión S.A. 4. Banco de Costa Rica. Sociedad Administradora de Fondos de Inversión S.A. 5. Banco de Costa Rica. Valores Puesto de Bolsa S.A. 6. Banco Nacional Corredora de Seguros S.A 7. Banco Nacional Sociedad Administradora de Fondos de Inversión S.A. 8. Banco Nacional Valores S.A. 9. Banco Popular Operadora de Pensiones Complementarias S.A. 10. Bancrédito Sociedad Agencia de Seguros S.A 11. BN Vital Operadora de Pensiones Complementarias S.A. 12. Compañía Nacional de Fuerza y Luz S. A. (CNFL) 13. Correos de Costa Rica S.A. 14. Editorial Costa Rica (ECR) 15. INS Sociedad Administradora de Fondos de Inversión S.A. 16. INS Valores S.A. 17. INS Operadora de Pensiones Complementarias S. A. 18. INSurance Servicios S.A 19. Operadora de Pensiones Complementaria y de Capitalización Laboral de la Caja Costarricense de Seguro Social, S.A. 20. Popular Valores, Puesto de Bolsa S. A. 21. Radiográfica Costarricense. S.A. (RACSA) 22. Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE) Sector Público Costarricense y su Organización 53 23. Sistema Nacional de Radio y Televisión S.A. (SINART) 24. Sociedad Administradora de Fondos de Inversión del Banco Popular y de Desarrollo Comunal S.A. 25. Vida Plena Operadora de Pensiones Complementarias. Algunas de esas empresas públicas estatales que quedarían excluidas de la aplicación de esta ley, son Correos de Costa Rica, ICE y sus subsidiarias, INS, RACSA, entre otras. Un aspecto que merece la atención y que fue advertido en el informe al texto base, es la aplicación de esta ley a las corporaciones municipales, regulado en el inciso 4) de este artículo. En lo referente a las corporaciones municipales, este Departamento advierte en cuanto a que se pueda incurrir en una eventual inconstitucionalidad al someter el régimen de salarios de esas corporaciones a esta ley, por las razones que de seguido se dirán. Si bien es cierto, esta iniciativa dispone en el texto sustitutivo bajo examen, reformar el párrafo primero del artículo 4 del Código Municipal Nº 7794 de 30 de abril de 1998, -propiamente en el artículo 24 del Capítulo V de reformas a otras leyes conexas- estableciendo que la municipalidad, pese a su autonomía política, administrativa y financiera “(…) Queda sometida a la ley en materia de salarios y beneficios de sus servidores.”, dicha disposición debe de ser


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confrontada con la Constitución Política y en especial con el espíritu del Constituyente. La eventual reforma al artículo 4 del Código Municipal, así como lo dispuesto en el artículo 2 inciso 4) de este texto sustitutivo - caso de prosperar la iniciativa-, es en criterio de este Departamento contraria a la autonomía que le fue otorgada constitucionalmente a las Municipalidades. Recurriendo a las actas de la Asamblea Nacional Constituyente donde se discutió el tema de la autonomía municipal, se recogen las siguientes intervenciones. En el acta de la sesión Nº 78 de fecha 30 de mayo de 1949, consta que el constituyente Leiva Quirós, presentó moción para que el artículo 135 se leyera de la siguiente manera:

“Artículo 135.- El Gobierno Municipal que existirá en cada cabecera de cantón para la administración de los intereses y servicios locales, estará a cargo de un cuerpo deliberativo y de un funcionario ejecutivo. En los cantones centrales y en los que la población pase de veinticinco mil habitantes, el Ejecutivo Municipal estará a cargo de un Intendente de elección popular y en los demás cantones lo será el funcionario que señale la ley. Las Municipalidades son órganos autónomos, de elección popular y sus acuerdos y resoluciones podrán ser vetados por el Ejecutivo Municipal o conocidos en apelación por el Tribunal respectivo dependiente del Poder Judicial, todo de acuerdo con lo que disponga la ley. Sin embargo, para contratar empréstitos y dar en garantías sus bienes o rentas, crear impuestos o enajenar bienes muebles e inmuebles que valgan más de cinco mil colones, las Municipalidades necesitarán autorización legislativa”.

Dicho artículo a la postre el número 169 de nuestra Carta Magna, se justificó con base en los siguientes argumentos:

“Dijo que la moción contenía varios principios los cuales deberían discutirse uno a uno. Entre esos principios se refirió al nombramiento de los Intendentes por elección popular, los cuales tendrán bajo su cuidado ejecutar los acuerdos y resoluciones de las Municipalidades. Agregó que el Proyecto del 49 hablaba de intendentes en todos los cantones, lo que consideraba un error. En su moción sólo habrá intendentes en aquellos cantones de cierta importancia. Citó las dificultades que se presentan cuando el Ejecutivo Municipal, que vienen a ser los gobernadores de las provincias, funcionarios elegidos por el Poder Ejecutivo, se niegan a acatar las disposiciones de las Municipalidades. Lo más adecuado es que tales funcionarios sean elegidos popularmente. Su moción también contempla la autonomía de las Municipalidades, aspiración muy justa de todos los costarricenses. Lo que se pretende es que las Municipalidades vuelvan a ser lo que eran antes y no simples


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apéndices del Poder Ejecutivo. Las Municipalidades en Costa Rica no han sido autónomas. Sus acuerdos pueden ser renovados (*) por el Ministerio de Gobernación. Agregó que la Asamblea se había pronunciado prácticamente por esta autonomía, al aprobar, entre una de las facultades del Poder Legislativo, la autorización de los presupuestos municipales, quitando esa facultad al Ministerio de Gobernación, que la ejerce por medio de la Inspección General de Municipalidades. Terminó diciendo que su moción podría ser modificada, ya que estaba en la mejor buena voluntad de acoger todas las sugerencias planteadas”.

En el acta Nº 80 de 1º de junio del 49, se continúa la discusión, el representante Chacón Jinesta dijo “(…) que la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo. De ahí que sea necesaria la creación de las intendencias, para que las municipalidades, a través del Ejecutivo Municipal, no dependan del Poder Ejecutivo” Por su parte BAUDRIT SOLERA razonó su voto favorable al sistema de los intendentes, como funcionarios de elección popular, independientes del Poder Ejecutivo y manifestó que:

(…) las municipalidades en Costa Rica realmente habían sido órganos del Ejecutivo. De ahí que el interés ciudadano por el gobierno local se ha ido perdiendo poco a poco en nuestro país. Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que interviene en las mismas a través de una serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo mejor es establecer que el Ejecutivo nombrara directamente, para el gobierno de las localidades a tres funcionarios. Las municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco el interés que despiertan, que las funciones de munícipe se desempeñan con desgano. Es necesario que los ciudadanos se interesen más por los asuntos locales, creando la verdadera autonomía del régimen municipal. De otro lado, en tanto los munícipes continúen ejerciendo sus funciones gratuitamente, se hace necesario un funcionario que se dedique de lleno al cumplimiento de los acuerdos y resoluciones de las municipalidades, vigilando los intereses locales. Concluyó diciendo que lo importante era que en la nueva Constitución quedara bien establecida la autonomía del régimen municipal”.

El constituyente Chacón Jinesta haciendo nuevamente uso de la palabra y defendiendo la figura del intendente como funcionario de elección popular con capacidad de brindar fortalecimiento a la autonomía municipal manifestó “(…) Si tan sólo se decreta esta autonomía en el papel, de nada valdrá, ya que siempre las municipalidades estarán supeditadas al Ejecutivo”. Ante la oposición de algunos legisladores la solución fue ofrecida por el representante BAUDRIT SOLERA que manifestó que “(…) para aunar pareceres y salvar lo más importante, la autonomía municipal, se podría resolver que la ley


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fijara la forma de nombrar el Ejecutivo Municipal, pero que éste funcionario nunca podría ser persona dependiente de ninguno de los Poderes del Estado. Sugirió al señor Leiva modificar su moción en ese sentido, si fuera posible ahora. El señor Leiva accedió, si no hay obstáculo reglamentario; pero la Mesa advirtió que no era posible acceder a lo pedido”. No obstante se continuó con la discusión del párrafo tercero de la moción del constituyente Leiva Quirós que textualmente decía:

“Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular”

Si bien es cierto la discusión giró en ese momento en torno a la inclusión del término soberanía o incluso, respecto a si la autonomía que se pretendía conferir a las corporaciones municipales debería ser aplicadas a todas3, el párrafo tercero de la moción fue aprobado. En la sesión siguiente, siendo el tema de la autonomía municipal claramente uno de los que ocupó buena parte de la discusión constituyente, se presentó una moción de revisión al artículo 135, con base en temores sobre el manejo de recursos públicos en el pasado y en lo que a juicio de otros son las diferencias entre autonomía absoluta y administrativa. Así por ejemplo, Jiménez Ortiz expone:

“La autonomía significa un cambio radical en el régimen municipal que ha vivido el país, así como representa un cambio fundamental en la actual legislación municipal. Añadió que la autonomía debería ser otorgada poco a poco. Lo más prudente es que esa autonomía la otorgue gradualmente la Asamblea. En ese sentido presentó una nueva fórmula para su discusión, que dice así: “Facúltase al Poder Legislativo para otorgar a las municipalidades de cabeceras de provincias y a aquellos cantones que por su número de habitantes o por la importancia de sus rentas lo ameriten, la autonomía administrativa mediante una ley orgánica que regule todo el régimen municipal y que contemple un sistema de presupuesto y control en términos similares a los que rigen para el gobierno nacional”. Luego explicó brevemente los alcances de su moción. Señaló las diferencias que existen entre la autonomía absoluta y la administrativa. También criticó la inclusión del concepto “Las Municipalidades son órganos de la soberanía nacional”, incluido en la moción aprobada del señor Leiva, de cuyo concepto se pide la supresión. Ese concepto -dijo- puede implicar la idea de que los cantones son omnipotentes en relación con los derechos de su jurisdicción. Agregó que era necesario que existiera un funcionario de enlace entre el gobierno

3 Por ejemplo OLIO JIMENEZ dijo que tanto en la moción del señor Leiva, como en el proyecto del 49 se hablaba de la soberanía de las municipalidades. Las municipalidades son instrumentos del pueblo para cumplir determinados fines. Añadió que la teoría es que el pueblo es soberano. Delega esa soberanía, para cuestiones locales, en los Ayuntamientos. Luego dijo que quizás resultaba peligroso extender la autonomía a todas las municipalidades del país. Para controlar el manejo de los fondos municipales, fue necesario crear la Inspección General de Municipalidades, debido a algunos abusos que se presentaron


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nacional y el municipal, para la buena armonía de ambos. Terminó diciendo que procedía en forma absolutamente doctrinaria, con el único deseo de que los principios de la nueva Constitución sean practicables y operantes”.4

En defensa de lo aprobado hasta entonces el diputado Leiva manifestó:

“(…) la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues están sometidas a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República. Añadió que lo ideal sería que cada cantón tuviera un Intendente, pero que esto no es posible pues existen muchas municipalidades pobres y pequeñas que no podrán pagar un funcionario de esta categoría. Lo importante es que en la nueva Constitución quede consagrada la autonomía del régimen municipal. De aprobarse la moción del señor Jiménez Ortiz, lo mejor es que las cosas queden como estaban en la Constitución del 71”

Por su parte MONGE RAMIREZ defendió la tesis de la autonomía municipal, dijo que “(…) se debía desligar a las municipalidades -como cuerpos elegidos por el pueblo- de las influencias del Poder Ejecutivo. Ese es el objetivo que se persigue. Es necesario acabar con esa influencia perniciosa del Ejecutivo en la marcha de las corporaciones municipales. A menudo sucede que el Ejecutivo Municipal, de nombramiento del Poder Ejecutivo, obstruye constantemente la labor municipal. Observó luego que en los cantones pequeños era más fácil controlar el manejo e inversión de los fondos comunales, que en las ciudades grandes. En los pueblos se sabe si las municipalidades trabajan bien o mal. Agregó que la autonomía no era absoluta, pues siempre las municipalidades estarán sujetas a ciertos controles en la preparación de sus presupuestos, por medio de la Inspección General de Municipalidades.” El representante Zeledón expresó que “(…) el régimen municipal ha sido la fuente de la Democracia, pero que ha ido decayendo paulatinamente. Para que vuelva a ser lo que fue, es necesario otorgarle la plena autonomía. Censuró el argumento de los que dicen que no estamos preparados para dar la completa autonomía al régimen municipal. En Costa Rica nunca hemos estado preparados para las innovaciones. Sin embargo, ese argumento no tiene ninguna validez. Añadió que los errores y desmanes cometidos en otras épocas por algunas municipalidades, se pueden equiparar a los cometidos por el gobierno nacional. Estos errores no se debieron a la autonomía, sino a la falta de sanción para aquellos funcionarios que procedieron deshonestamente. Concluyó afirmando que apoyaba decididamente la autonomía municipal” BAUDRIT GONZALEZ también defendió la tesis de la autonomía y preguntó a sus colegas:

“¿Cómo es posible que un gobierno comunal no sea autónomo? Si se deja en manos de la Asamblea Legislativa a facultad para otorgar la

4 Sesión Nº 81 de 02 de junio de 1949


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autonomía administrativa de las municipalidades en una forma gradual, ocurrirá que la misma Asamblea que ha concedido autonomía a una municipalidad, puede muy bien luego -por razones políticas-, suprimirla; y eso sin hablar de lo ilógico de recomendar a un Poder cosas que entran en sus atribuciones. Lo más conveniente es elevar a la categoría de precepto constitucional la autonomía del régimen municipal para alejarla de los vaivenes políticos”.

Con el fin de no hacer muy extenso el análisis del espíritu constituyente respecto de la autonomía municipal, indicamos que de conformidad con el acta número 99 de 30 de junio de 1949, consta la aprobación de la revisión del artículo 116, a la postre 169 del actual texto de la Carta Magna, en el que el sistema de “intendentes” fue eliminado, así como la revisión del artículo 117 (170 de la Constitución Política) para que se eliminara el término “soberanía” y se leyera que (…) Las corporaciones municipales son autónomas y de elección popular” Ahora bien, tal y como lo indicamos en el informe de este Departamento AL-DEST- IJU-158-2016 del 24 de mayo del 2016, la Sala Constitucional en la Resolución Nº 620-01 definió el alcance de la autonomía municipal de la siguiente manera:

(…) autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales."

Lo subrayado no corresponde al original y nos hemos permitido destacarlo con el fin de establecer en cuanto interesa que la gestión de carácter administrativa


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y de autogobierno municipal, supone la libertad de estos entes de fijarse libremente sus propios fines, objetivos y metas (planificación, programación, dirección y coordinación) aunque como lo refiere el Doctor Ernesto Jinesta, “(…) no estén totalmente exentos de cualquier forma de tutela, puesto que, algunos órganos del ente público mayor (v.gr. la Asamblea Legislativa y la Controlaría General de la República) siempre ejercen ciertos controles tutelares constitucionales sobre los mismos (autorizaciones y aprobaciones)”5. En lo que se refiere a materia salarial se hace necesario recurrir nuevamente al Código Municipal, Ley N º 7794 del 30 de abril de 1998. Debe tenerse claro que la competencia para el establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al Concejo Municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal6, los cuales están totalmente apegados a la Constitución Política. De conformidad con el artículo 17 de ese Código, son atribuciones del Alcalde Municipal en su condición de máximo jerarca de la Administración Municipal nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponer sanciones; iguales atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo (Artículo 17 inciso k). De igual forma, el artículo 124 del Código Municipal señala que “con las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y removido por el Alcalde Municipal, previo informe técnico de idoneidad de los aspirantes al cargo.” Las salvedades se refieren al Auditor, Contador y al Secretario del Concejo Municipal, quienes son nombrados y removidos por el Concejo (artículo 13, inciso f). Todos los demás funcionarios administrativos serán nombrados y removidos por el Alcalde Municipal. Ahora bien, el artículo 93 de ese Código prohíbe que se destine más de un cuarenta por ciento (40%) de los ingresos ordinarios municipales a atender los gastos generales de administración, que se conceptualizan como los egresos corrientes que no impliquen costos directos de los servicios municipales, por ejemplo, los salarios de los funcionarios. Además, el artículo 100 igualmente prohíbe que a través de la modificación presupuestaria se puedan crear nuevas plazas o aumentar salarios implicando que en el caso que el Consejo Municipal decida crearlas, deba fundamentarse en estudios que demuestren su pertinencia ante la ampliación de un determinado servicio o la apertura de un servicio no prestado hasta ese momento7.

5 Administración Pública Municipal. (Costa Rica). Tomado de: www.ernestojinesta.com/_.../ADMINISTRACIÓN%20PÚBLICA%20MU 6 ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen: a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico…. Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: a) Fijar la política y las prioridades del desarrollo municipal, en cada período del gobierno municipal electo, garantizando la incorporación de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos desde la diversidad. Para su cumplimiento podrá aprobar la creación de oficinas especializadas, con su respectivo presupuesto. 7 En igual sentido véase artículo 101 ibídem que establece que los gastos fijos ordinarios sólo pueden financiarse con el presupuesto ordinario.


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Finalmente, el legislador instauró un régimen de carrera municipal. A partir del Capítulo Tercero, acerca del Manual Descriptivo de Puestos General, de los Sueldos y Salarios se leen disposiciones como las siguientes:

Es requisito para ingresar al régimen municipal, para la carrera administrativa municipal, cumplir con el Manual Descriptivo de Puestos (119).

También se establece en el artículo 120 del Código Municipal, la creación de un “Manual descriptivo Integral para el régimen municipal”, que “contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización” Los sueldos y salarios de los servidores municipales, se rigen de conformidad con las siguientes disposiciones, del artículo 119 del Código Municipal:

“a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa. b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos. c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.””8

Llama la atención que originalmente el artículo 123 del Código Municipal establecía un procedimiento de aprobación ante la Contraloría General de la República respecto a la escala de sueldos, pisos y techos de los funcionarios municipales. Sin embargo, por el inciso c) del artículo 1 de la Ley N° 8494 del 30 de marzo de 2006 (Reformas del Marco Legal que Asigna Competencias a la Contraloría General de la República en el Régimen Municipal (Ref. Cód. Municipal, Ley sobre Nombramiento Comisiones de Festejos Populares y Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles) el requerimiento de dicha autorización del ente Contralor fue derogada. En contraste, el legislador confirió a la Unión Nacional de Gobiernos Locales la facultad para crear y actualizar Manuales Generales que permitieran, además de racionalizar y modernizar las estructuras de los municipios, lograr la uniformidad en el régimen de empleo municipal, sin que ello represente según la Procuraduría General de la República “(…) un ilegítimo desapoderamiento de competencias locales, en detrimento de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades, pues en razón de la amplitud y naturaleza de la tarea encomendada, la Unión Nacional de Gobiernos Locales se constituye en el foro de discusión más adecuado para ejercer dicha competencia, pues en él podrán

8 Artículo 122 del Código Municipal


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converger los intereses y las voluntades coincidentes de todas las corporaciones municipales en lo atinente a la uniformidad y consolidación del régimen de empleo municipal”9. Finalmente, es importante destacar que la política salarial de las municipalidades, reguladas a través del Código, han sido examinadas positivamente por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, que en cuanto interesa señaló:

“De conformidad con los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, las municipalidades son entes descentralizados territoriales, con independencia política, administrativa y presupuestaria garantizada constitucionalmente. Es decir, las municipalidades son entes autónomos. … En principio, su autonomía le permite a las municipalidades establecer su propia política salarial y por ende, acordar un particular régimen remunerativo a favor del personal de confianza. Esa potestad se deduce de la lectura conjunta de las atribuciones señaladas en los incisos a), b) y f), del artículo 4, del Código Municipal: ….

Nótese que la potestad de las municipalidades de fijar su propia política salarial coincide con lo estipulado en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001), el cual excluye a las municipalidades del ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial… Por otra parte, la definición de políticas salariales, evidentemente, debe responder a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual debe estar respaldada en estudios sobre las necesidades de la municipalidad, así como del mercado salarial, según la zona y la profesión o especialidad del personal requerido. …”

La Contraloría General de la República, al responder una consulta planteada por la Municipalidad de Alajuela, se refirió al tema de la política salarial en las municipalidades, en los siguientes términos:

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.). En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la

9 Dictamen N° 260 de fecha 27/09/2001)


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República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010 del 25 de enero del 2010. En sentido similar, es posible ver también los dictámenes C-099-2008 del 03 de abril del 2008, C-270-2004 del 20 de setiembre del 2004, entre otros.)”10

En síntesis, con fundamento en los antecedentes constitucionales y resoluciones antes transcritos, en cuanto a la autonomía de las municipalidades, considera esta asesoría que al incluirse dentro del ámbito de esta ley a dichas corporaciones municipales, según se lee en el inciso 4) del artículo 2 del texto sustitutivo, se podría estar frente a un eventual vicio de inconstitucionalidad. Es criterio de esta Asesoría que también la propuesta de reforma pretendida al primer párrafo del artículo 4 del Código Municipal, según lo pretende el artículo 24 del texto sustitutivo, con el fin de someter a las municipalidades a la ley en materia de salarios y beneficios a sus servidores, puede eventualmente ser violatoria de la autonomía municipal consagrada constitucionalmente en el artículo 170 de la Carta Magna, específicamente respecto a su autonomía administrativa y presupuestaria, e incluso respecto a su autonomía de gobierno. Artículo 3.- Exclusiones Se exceptúan de la aplicación de la ley los bancos públicos del Estado, los entes públicos no estatales y las empresas públicas que participen de forma directa en cualquier actividad abierta del régimen de competencia “(…) pero solo en lo relativo a dicha actividad”. Esta disposición guarda bastante semejanza con el párrafo final del artículo 1 del texto base que de la misma manera excluía a los servidores del sector público que laboren para los bancos del Estado, y de manera más específica a quienes laboren para el Instituto Costarricense de Electricidad y el Instituto Nacional de Seguros; por tratarse de servicios públicos que operan en competencia; pero la propuesta original no contemplaba la exclusión de los entes públicos no estatales. La propuesta del texto sustitutivo adiciona dentro de las instituciones que están excluidas de esta ley a los entes públicos no estatales, sea aquellos entes que están y actúan al lado del Estado, colaborando con él en la satisfacción del interés general, pero constituyendo administraciones separadas entre sí (Costa Rica, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2001). “Bajo la denominación “ente público no estatal” se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta – total o parcialmente-a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento jurídico.” (Costa Rica, Procuraduría General de la República, 2007) Son ejemplos típicos de entes públicos no estatales los colegios profesionales, que tienen carácter corporativo y están

10 Procuraduría General de la República. Dictamen: 071 del 14/04/2010.


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compuestos por los profesionales asociados. También lo son otros entes calificados por ley como tales, cual es el caso del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, No. 4351). Los entes públicos no estatales, en estricto sentido, constituyen entes corporativos. El calificativo de “corporativo” se refiere, en esencia, a su naturaleza asociativa: la corporación es una personificación de un conjunto de personas que ostentan la calidad de miembros de la corporación y no sólo de gestores. Es un ente representativo: el fin de la corporación es un interés común de los miembros; es decir, no es ajeno a las personas que gestionan la corporación. Los entes públicos no estatales que estarían excluidos de la aplicación de esta ley son los siguientes: 1. Academia Nacional de Ciencias 2. Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) 3. Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) 4. Casa Hogar de la Tía Tere 5. Colegio de Abogados 6. Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica 7. Colegio de Biólogos 8. Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica 9. Colegio de Contadores Privados de Costa Rica 10. Colegio de Contadores Públicos 11. Colegio de Enfermeras de Costa Rica 12. Colegio de Farmacéuticos 13. Colegio de Físicos 14. Colegio de Geólogos 15. Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica 16. Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines 17. Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes 18. Colegio de Médicos Veterinarios 19. Colegio de Médicos y Cirujanos 20. Colegio de Microbiólogos de Costa Rica 21. Colegio de Optometristas de Costa Rica 22. Colegio de Periodistas de Costa Rica 23. Colegio de Profesionales de Psicología de Costa Rica 24. Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica 25. Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales 26. Colegio de Profesionales en Informática y Computación 27. Colegio de Profesionales en Quiropráctica 28. Colegio de Químicos de Costa Rica 29. Colegio de Secretariado Profesional de Costa Rica 30. Colegio de Trabajadores Sociales 31. Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) 32. Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP) 33. Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) 34. Corporación Bananera Nacional S.A (CORBANA) 35. Corporación Ganadera Nacional (CORFOGA) 36. Corporación Hortícola Nacional 37. Ente Costarricense de Acreditación (ECA) 38. Fondo de Apoyo para la Educación Superior y Técnica del Puntarenense 39. Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE) 40. Junta Administradora de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) 41. Junta de Fomento Salinero 42. Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA) 43. Junta Nacional de la Cabuya 44. Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) 45. Oficina Nacional Forestal 46. Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) La nueva redacción del texto sustitutivo indica que deben de tenerse por excluidos a las empresas que realicen cualquier actividad abierta del régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad, frase final ésta última que debe ser aclarada por el legislador en resguardo y cumplimiento del principio de seguridad jurídica.


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En tesis de principio, la sujeción de la exclusión a empresas públicas abiertas al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad, supone la diferenciación o desigualdad de funcionarios que trabajen para una misma institución con diferentes actividades, lo que contradice el espíritu de estandarización de pautas y reglas que busca el proyecto de ley con la regulación de los pluses salariales. Por otra parte, al no establecer el legislador los parámetros para poder determinar las actividades que desarrolla una empresa pública abierta a la competencia para estar sujetas o no a las nuevas regulaciones, se crea un vacío y se incurre en falta de seguridad jurídica, dejando abierta a futuras interpretaciones la voluntad real de dicha disposición y eventualmente violentándose el principio constitucional de seguridad. Se recomienda, por tanto, revisar y/o corregir lo indicado. Por otra parte, entendiendo que el espíritu de esta propuesta es abarcar a la Caja Costarricense de Seguro Social y a las Universidades Públicas, ya que así lo indica la exposición de motivos del expediente Nº 19.50611 y esas instituciones no fueron expresamente excluidas en este artículo, nos permitimos hacer las siguientes observaciones. Ciertamente, la eliminación en este texto sustitutivo de la Comisión Técnica que se creaba mediante el artículo 3 del texto base, resuelve el problema señalado por este Departamento en su informe AL-DEST- IJU-158-2016 del 24 de mayo del 2016 en el sentido de que, al ser integrada dicha comisión por órganos del Poder Ejecutivo, se someterían eventualmente a esas directrices en materia salarial a instituciones que poseen total autonomía constitucional respecto de éste, lo cual es improcedente desde el punto de vista constitucional. Queda por resolver, si la sujeción de las Universidades Públicas y la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) a esta ley, por estar incluidas dentro de las instituciones autónomas sometidas, puede representar o no un quebrantamiento de su autonomía constitucional. En el caso de la CCSS el alcance de la autonomía que le fue conferida por el constituyente no es absoluta, sino que está sujeta a la ley, salvo en el ámbito de administración de los seguros sociales, así lo ha indicado la Procuraduría General de la República:

11 “De acuerdo con lo expuesto, lo correcto es comprender que las instituciones autónomas lo son en relación con la administración de la materia que les fue asignada, por ejemplo, en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, esta será autónoma en materia de seguros sociales, lo que significa que solo esta puede regular lo relativo a la administración y el gobierno del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y del Seguro de Enfermedad y Maternidad, y, en general, lo relativo a los seguros sociales que le corresponden. En el caso de las Universidades Estatales, su autonomía es en cuanto a su propia organización administrativa y de cómo estructuran los planes de estudio de cada una de las carreras impartidas, lo que forma parte de su razón de ser o función delegada por el Estado. Pero su autonomía no las desliga de las directrices emitidas por el Ejecutivo en procura de una mejor administración y eficiencia de los recursos públicos, y menos aún limita al legislador para que realice los cambios que en materia de gobierno considere necesarios, siempre y cuando los mismos no contravengan lo contemplado en nuestra Carta Magna.”


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“…la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad, por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente (institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política”.12

A mayor abundancia concluye el abogado del Estado que “(…) si bien la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001) excluye expresamente a la CCSS de la competencia de la Autoridad Presupuestaria −artículo 1, inciso d), y 21, inciso a)− lo cual exime a esa institución del sometimiento a órdenes, instrucciones, circulares y directrices emanadas del Poder Ejecutivo en materia de empleo público y salarios, esa eximente solo aplica con respecto al Poder Ejecutivo, y no a la ley, por lo que si esta última ha establecido que los salarios del sector público deben fijarse bajo el sistema de salario base más pluses, la CCSS no puede apartarse de ese mandato con fundamento en el grado de autonomía que le ha sido otorgado constitucionalmente, pues debe insistirse en que esa autonomía le permite separarse de la ley únicamente en lo relativo al manejo de los seguros sociales; es decir, en lo referente a fijar las condiciones de acceso a cada régimen, la cuantía de las prestaciones, los requisitos para acceder a los beneficios, el monto de los aportes, etc.” 13(Lo destacado no pertenece al original) En conclusión, sí existe plena sujeción de la CCSS a la ley en materia salarial. No obstante lo anterior, debe de tomarse en cuenta que dada su estructura salarial y la complejidad de sus funciones, la Caja Costarricense de Seguro Social posee cuatro grupos ocupacionales:

• Profesionales en ciencias médicas que se rigen por medio de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas N° 6836 de 22 de diciembre de 1982

• Enfermería que se rige por el Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley N.° 7085 de 20 de octubre de 1987

• Puestos administrativos profesionales y no profesionales; y,

12 Dictamen C-130-2000 del 9 de junio de 2000. En igual sentido véase dictamen C-130-2006 del 30 de marzo de 2006: “En aplicación del principio de competencia, las normas reglamentarias que emita la CCSS en relación con el gobierno y administración de los seguros sociales que la Constitución le confía prevalecen sobre el resto de las normas jurídicas de rango inferior a la Constitución en el tanto en que se dicten dentro del ámbito material cubierto por la autonomía. Fuera de ese ámbito, la CCSS debe sujetarse a la ley como cualquier otra persona del ordenamiento jurídico costarricense”. 13 Dictamen Nº C-180-2015 de 9 de julio de 2015


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• Gerencial, fiscalización superior y puestos de confianza. Estos dos últimos grupos se regulan a través de disposiciones institucionales de la Junta Directiva, directrices emitidas por el gobierno central, y por otras disposiciones de orden técnico y legal, como la Ley de Salarios de la Administración Pública (N° 2166 de 9 de octubre de 1957). Debe atenderse entonces las necesidades institucionales de contar con personal calificado especialmente en el campo de la salud y sus peculiaridades. Así por ejemplo, en el caso de profesionales en ciencias médicas, la escala de salarios con once categorías, representadas por niveles de grados que van del G-1 al G-11. Cada nivel o grado posee un salario base, un salario de contratación que incluye los sobresueldos, y un incremento anual de un 3,5% sobre el salario base, los cuales formarán los salarios intermedios o pasos hasta un máximo de treinta anualidades. Además existen a su favor, una serie de incentivos muy particulares que se verían eventualmente afectados por lo dispuesto en el artículo 4 del texto sustitutivo que prohíbe obtener o percibir remuneraciones monetarias adicionales al salario base en contravención de lo que dispone esta ley-, tales como las del médico que efectúe funciones mixtas en consulta externa, con menos de ocho horas, que recibe el incentivo de carrera hospitalaria o administrativa, según el caso, sobre su salario total14, o el caso de quienes presten servicios en zonas geográficas determinadas que tendrán un incentivo por dedicación a la zona rural del 10%, 12% y 14%, respectivamente, sobre su salario base15. En lo que respecta a las universidades públicas, la Sentencia 1313-1993 de la Sala Constitucional que define el alcance de la autonomía constitucional, también establece cuáles son los límites de la potestad legislativa en relación con la autonomía universitaria:

“Definida en sus aspectos sustanciales la autonomía universitaria, procede sintetizar los cánones fundamentales que determinan su relación con el principio de legalidad. Si bien es cierto -como ya se comprobó- la Asamblea Legislativa puede regular lo concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar, restar o disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad y que conforman su propia Autonomía. Es decir, para expresarlo en los términos de cierta doctrina relevante, esos entes tienen la titularidad y el ejercicio inicial, independiente e irrestricto de todas las potestades administrativas y docentes para el cumplimiento de su especialización material, sin que ésto pueda ser menoscabado por la Ley.” (Lo destacado es nuestro)

14 Artículo 6 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas N.° 6836 de 22 de diciembre de 1982 15 Artículo 10 ibídem.


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En criterio de esta Asesoría, el anterior pronunciamiento de la Sala Constitucional no admite duda acerca de la imposibilidad del legislador para sujetar a las universidades públicas, a las disposiciones que se persiguen con esta propuesta de ley, por lo que podría resultar eventualmente inconstitucional que no se les excluya explícitamente del ámbito de aplicación que se ha analizado. Artículo 4.- Ámbito subjetivo de aplicación. Se trata de una disposición que no estaba incluida en el texto base del proyecto y establece como ámbito subjetivo de la ley que “(…) todo funcionario, empleado o servidor público, cualquiera sea su función o su cargo…” lo que se recomienda revisar pues este artículo no admite excepciones, siendo contradictorio cuando es la misma ley que establece una serie de exclusiones como lo son los funcionarios, empleados o servidores públicos que con independencia de su cargo, realizan labores en dicha condición en los bancos públicos o empresas públicas que participan en actividades del régimen de competencia, entre otros. Es importante resaltar que la prohibición aquí establecida es la de percibir u obtener del Estado remuneraciones monetarias en contravención de lo que dispone esta ley, sea de las retribuciones señaladas en los artículos 8 y 9 del texto sustitutivo. Ello quiere decir, que otras remuneraciones adicionales no referidas a las señaladas en esos artículos, sí podrían ser percibidas por los funcionarios. Además, el texto sustitutivo no realiza derogatorias a leyes especiales que otorgan otros incentivos, como es el caso de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, por lo que muchas de esas leyes quedarán vigentes y por ende, muchos de los incentivos allí otorgados (carrera hospitalaria por ejemplo). Como inmediatamente se verá en el análisis del artículo siguiente, dicha aplicación subjetiva de la ley que en principio y con la redacción en estudio, resulta indiscriminada para todo funcionario público, incluso para aquel que labora para los entes excluidos, se torna más confusa con las excepciones que de seguido se revisan. Artículo 5.- Excepciones. El artículo viene a establecer excepciones a la aplicación de esta ley desde el punto de vista del sujeto, o sea del funcionario público, cualquiera sea su función o su cargo. Para ello, exceptúa: 1.- al que se encuentre devengando una remuneración bajo el sistema de salario único, cuya contratación lo excluye automáticamente de cualquier remuneración adicional; 2.- a los cuerpos policiales regulados en la Ley Nº 7410 Ley General de Policía del 26 de mayo de 1994 y sus reformas; y 3- al personal del Título Segundo del Estatuto de Servicio Civil, Ley Nº 1581 del 30 de mayo de 1953 y sus reformas.


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Si bien resulta adecuado excepcionar al personal que se encuentre contratado bajo el esquema de salario único, así como a los cuerpos policiales ya que son funcionarios cuyo nombramiento y despido le corresponde al Presidente de la República y al ministro respectivo y que se regulan mediante el Estatuto Policial, no se resuelve con la redacción de este artículo los señalamientos que realizamos con anterioridad en el sentido de que se interpreta, de la lectura de los artículos 4 y 5 del proyecto, que todo funcionario, empleado o servidor público, cualquiera sea su función o su cargo, incluso quienes trabajen en entes excluidos por la ley, no podrá obtener o percibir del Estado, remuneraciones monetarias adicionales al salario base en contravención de lo que se dispone en el proyecto. Lo anterior representa un nuevo problema de seguridad jurídica que debe de ser resuelto por el legislador. Finalmente, debe de revisarse la exclusión que se realiza del personal cubierto por el Título Segundo del Estatuto de Servicio Civil, Ley Nº 1581 del 30 de mayo de 1953, es decir, los servidores docentes. Dicha exclusión, donde no se excluye también al personal de carrera administrativa que contempla el Título I del Estatuto de Servicio Civil, supone un trato desigual de los funcionarios docentes respecto del resto, siendo que todos pertenecen al mismo régimen, lo que se opone a la normalización o estandarización de las retribuciones adicionales al salario base que persigue esta propuesta legislativa. Este artículo tampoco se encontraba inicialmente en el texto base de la propuesta. Se recomienda su revisión y/o replanteamiento en este texto sustitutivo. En síntesis, de la lectura de todos los artículos anteriores, se exceptúan de la aplicación de esta ley los bancos públicos del Estado, los entes públicos no estatales, y las empresas públicas que operen en régimen de competencia, cuerpos policiales y docentes y las personas que se encuentran bajo el régimen de salario único. Artículo 6.- Definiciones Se establecen una serie de definiciones antes no presentes en el texto base lo que resulta adecuado a una buena técnica legislativa. Se llama la atención en el sentido de que es importante precisar la definición de salario base que contiene el texto sustitutivo, en el sentido de que es el dinero que percibe una persona por su trabajo sin considerar ciertas cantidades añadidas, como beneficios o pluses. Capítulo II


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Remuneraciones adicionales al salario base y el auxilio de cesantía Artículo 7.- Principios y objetivos de estas remuneraciones Este artículo guarda identidad con los artículos 4 y 5 del texto base en cuanto establece criterios para la fijación de las retribuciones adicionales, aunque están más claros que lo propuesto en este artículo del texto sustitutivo. La propuesta actual establece los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y oportunidad para la regulación de las retribuciones adicionales que satisfagan la correcta prestación de los servicios y la gestión pública en general, cuyos criterios deberán estar relacionados con los fines y objetivos institucionales. Se advierte que la redacción de esta disposición no es clara, por lo que se recomienda su replanteamiento. En ese mismo sentido, el último párrafo de este artículo indica textualmente que “(…) Lo mismo aplica en el caso de aquellas instituciones cuya fuente principal de ingresos sea por venta de servicios” Se sugiere la revisión de ese último párrafo cuya comprensión es difícil, pues por un lado resulta innecesario discriminar a instituciones públicas cuya fuente principal de ingresos no sea la venta de servicios de aquellas que sí lo tienen como fuente principal; y por otro lado, de éstas con respecto a aquellas instituciones cuyo objeto sea diferente a la venta de servicios. Artículo 8.- Remuneraciones adicionales Este texto sustitutivo unifica seis pluses. Se establece que las remuneraciones adicionales al salario base que se unifican por medio del proyecto de ley, son las siguientes: a) Dedicación exclusiva b) Prohibición c) Carrera profesional d) Disponibilidad e) Anualidades o antigüedad f) Zonaje, regionalización o desarraigo Respecto del texto base, este texto sustitutivo adiciona dentro de la unificación de las remuneraciones adicionales, el incentivo de zonaje, regionalización o desarraigo, pues todas las remuneraciones anteriores habían sido contempladas en el proyecto inicial. Para lograr su cometido, en los artículos posteriores se realizan modificaciones a las leyes correspondientes, y también se reforman las leyes referentes al pago de prohibición, Ley N° 5866 y N° 7896 (artículo 32 del proyecto), y sobre el pago de dedicación Exclusiva, Ley N° 6008. Se agregan dos párrafos a este artículo que indican que no procede el pago simultáneo de las remuneraciones adicionales por concepto de prohibición y dedicación exclusiva, lo que de por sí ya es así como más adelante


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ahondaremos. Además, señala que esta ley, no afecta ninguna otra remuneración adicional, creada mediante ley, convención colectiva, decreto, resolución o acuerdo, distinta a las señaladas en este artículo. Esta última disposición dejaría vigente el resto de las remuneraciones o pluses vigentes en la Administración Pública, ello es, quedan vigentes los sistemas salariales institucionales existentes, lo cual plantea una eventual permanencia de regímenes salariales paralelos y diferentes en las instituciones públicas sujetas a esta ley. No se observa impedimento jurídico en esta norma. Artículo 9.- Remuneraciones adicionales improcedentes Se trata de una disposición novedosa respecto del texto base. Indica su redacción que no procede la creación, incremento, ni el pago de remuneración por “discrecionalidad y confidencialidad”, ni el pago o reconocimiento de bienios, quinquenios o ningún otro pago por acumulación de años de servicio distintos a la anualidad o antigüedad. El texto base regulaba en el artículo 6 una serie de disposiciones y requisitos para la creación y el posterior reconocimiento de retribuciones adicionales al salario base que son eliminados del texto con esta nueva disposición que las declara improcedentes. No existe impedimento alguno para que el legislador adopte dicha decisión claro está sin perjuicio de los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas como más adelante ahondaremos. Además, el Transitorio I de este texto dispone (aunque mal redactado) “que las retribuciones adicionales otorgadas con anterioridad a esta ley, deberá aplicarse con sujeción a lo dispuesto a esa ley”, de allí que el proyecto respeta los derechos adquiridos. En lo que se refiere a remuneraciones por discrecionalidad y confidencialidad, éstas normalmente son adoptadas vía decreto ejecutivo o reglamento, caso del Decreto Ejecutivo No. 27130-MP, publicado en La Gaceta No. 125 del 30 de junio de 1998 para los funcionarios “cuyas plazas y funciones correspondan a los Programas Casa Presidencial, Información y Comunicación, y Administración Central del Ministerio de la Presidencia”. En lo que se refiere al pago de bienios, quinquenios y otras formas de incentivos por acumulación de años de servicio distinto a la anualidad, cabe indicar que es posible adoptar dicha disposición sin perjuicio de los derechos adquiridos o de lo que establecen las convenciones colectivas plenamente vigentes. De conformidad con la Procuraduría General de la República el quinquenio “(…) es un incentivo que otorgan algunas instituciones públicas, excepto lógicamente las del llamado Sector Público Centralizado que necesariamente se rigen por el


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sistema de salarios previsto en la referida Ley de Salarios, a sus servidores, por cada cinco años de servicio” 16 Al año 2006, en todas las instituciones identificadas por la Procuraduría General de la República que pagaban este incentivo “(…) existen diversos instrumentos jurídicos tales como sentencias arbitrales, reglamentos internos de trabajo, convenciones colectivas de trabajo, estatutos de personal, entre otros, que regulan no sólo las relaciones de servicio, sino también que establecen su propio sistema salarial, disponiendo estos regímenes la creación o reconocimiento, como un sobresueldo adicional, del quinquenio por cada cinco años de servicio en la institución.”17 Artículo 10.- Límite a las remuneraciones totales Este artículo que no se contemplaba en el texto inicial de este proyecto. Nótese que este artículo viene a regular no solo las remuneraciones adicionales, sino también el salario base. Establece un tope a las remuneraciones totales de todos los funcionarios públicos cubiertos por la propuesta de ley, incluso cuando su designación sea por elección popular, sea contempla a los diputados, alcaldes, vicealcaldes, entre otros. Se indica que ni los anteriores, así como los jerarcas, titulares subordinados, ni ningún otro funcionario de las instituciones contempladas en el artículo 2, podrán superar el equivalente a 20 salarios base mensual de la categoría más baja de la Escala de Sueldos de la Administración Pública. Resulta medular indicar que dicho techo contempla las remuneraciones adicionales y el salario base, sea la remuneración total, y es una decisión que puede ser adoptada por el legislador siempre y cuando respete los derechos adquiridos de esas personas. Como lo refirió esta asesoría en el pasado, los derechos adquiridos encuentran fundamento en el principio de irretroactividad de las leyes dispuesto en el artículo 34 de nuestra Constitución Política, que prohíbe dar carácter retroactivo a la ley cuando ello vaya en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. Si bien es cierto, ambos conceptos se encuentran estrechamente relacionados, existen ligeras diferencias que es conveniente explicar:

“Los conceptos de ‘derecho adquirido’ y ‘situación jurídica consolidada’ aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la ‘situación jurídica consolidada’ representa no tanto un plus

16 C-358-2006 de 8 de setiembre de 2006 17 Ibídem


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patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo ‘si..., entonces...’; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada”18 Por otra parte, en el campo laboral es donde más se tiende a confundir los derechos ya adquiridos con la expectativa de derecho, que más bien es una esperanza de gozar del derecho cuando el mismo se presente (…) el derecho adquirido no admite incertidumbre ni eventualidad; no es una expectativa, sino más bien la clara, segura y definida certeza, de una situación jurídica plenamente consolidada. La situación de certidumbre o firmeza, genera para el derecho habiente la garantía del ordenamiento administrativo de satisfacer sus necesidades, en el curso de la relación de servicio que les vincula y, específicamente, aquellos cuyo efecto sea un determinado beneficio patrimonial.”19

Así por ejemplo, el derecho a la jubilación se consolida cuando el funcionario cumple la totalidad de los requisitos; antes del cumplimiento de los requisitos, lo que existe es un derecho a la jubilación futura, es una mera expectativa. Ahora bien, en lo que respecta a la conexidad de esta disposición -entendida dicha conexidad- como la identidad material y de fondo que la propuesta debe guardar respecto del texto original, para efectos de un adecuado proceso legislativo, considera esta asesoría que sí resulta conexo el artículo a pesar de que el eventual límite a la remuneración total de un funcionario público, supone además de la regulación de los pluses salariales, la regulación de su salario base. De conformidad con lo que ha indicado este Departamento en el pasado “(…) el criterio que debe utilizarse para analizar la conexidad de las modificaciones propuestas no deberá ser ni los artículos, ni las leyes que originalmente el

18 Sala Constitucional Sentencia N° 7723-08 19 Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia N°637-2001


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Proyecto busca modificar, pues la iniciativa (…) no está concebida como una reforma a unas leyes, o a unos artículos de esas leyes en particular; sino que deberá emplearse un criterio material o sustancial: aquello que tenga relación por el fondo. 20 Desde esa perspectiva, estima esta asesoría que el criterio amplio de conexidad permite identificar como viable la incorporación de este artículo y consecuentemente su limitante a las remuneraciones totales, pues el espíritu de la propuesta desde su origen propulsa la racionalización, estandarización y equiparación de los salarios públicos. Artículo 11.- Dedicación exclusiva Se establecen las siguientes características y requisitos:

1) Se otorgará mediante contrato, 2) Solo aplica al servidor en un puesto cuyas funciones así lo exijan 3) La Administración deberá acreditar mediante resolución administrativa la

necesidad institucional y el costo de oportunidad. 4) El contrato deberá establecer el plazo de vigencia, que no podrá exceder

de cinco años. 5) El servidor que suscriba un contrato de dedicación exclusiva no podrá

ejercer de manera privada, en forma remunerada o ad-honorem su profesión

6) El servidor requiere como mínimo de grado académico universitario de bachiller, estar en posibilidad de ejercer plenamente su profesión de forma liberal, para lo cual deberá estar debidamente incorporado.

7) Se remunera con un 20% para los que posean el grado académico de bachiller universitario, y de hasta un 55% para los que ostenten el grado de licenciatura o superior.

8) En ningún caso podrá considerarse un derecho adquirido ni un beneficio permanente, por lo que al finalizar la vigencia no existirá obligación de renovarlo.

9) Noventa días naturales antes de su vencimiento, la administración deberá revisarlos, a fin de determinar la necesidad de su prórroga.

Actualmente, la dedicación exclusiva se otorga indiscriminadamente a todos los puestos profesionales. La dedicación exclusiva tiene como propósito que los profesionales no ejerzan su profesión en ninguna otra institución o empresa, salvo en la que han sido contratados, otorgando actualmente para ello, un 20% adicional sobre el salario base para bachilleres y un 55% para las personas con grado de licenciatura. En la sentencia N° 2544-94 de las 13:50 horas del 1 de junio de 1994, la Sala Constitucional indicó “(…) La remuneración salarial por dedicación exclusiva pretende indemnizar la prohibición de ejercer una profesión y, en su génesis, tuvo el propósito de mantener una total desvinculación del servidor público con

20 Oficio: CON-031-2005 del 27 de abril de 2005


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los sectores privados que pudiesen tener intereses en la Administración Tributaria. No se trata, en rigor, de reconocer en salario la especial naturaleza o intensidad de un trabajo, sino de pagarle al profesional una cantidad adicional por no ejercer su profesión en tiempo libre.” Este incentivo se trata de un acuerdo de voluntades “(…) que se consolida mediante la suscripción de un contrato que se constituye un requisito sine qua non para el nacimiento a la vida jurídica de la figura en estudio y en el cual se plasma el compromiso del funcionario de ejercer su profesión únicamente al servicio de la Administración y de ésta de remunerar tal exclusividad mediante un porcentaje del salario”21 . Por tanto, la dedicación exclusiva es voluntaria, renunciable para el beneficiado y supone el interés público para el contratante de contar con personal dedicado exclusiva y permanentemente a las funciones estatales, pues en tesis de principio, como lo refiere la Procuraduría General de la República “(…) los funcionarios públicos tienen la libertad para ejercer la profesión que ostentan una vez que ha concluido su jornada de trabajo, salvo que esta libertad de ejercicio esté prohibida por una ley que así lo disponga”22. Este incentivo está regulado actualmente por la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 que fue reformada por la Ley N° 7896 del 30 de julio de 1999, reforma que amplió el rango de funcionarios beneficiados a (…) los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones. Estos beneficios se aplicarán, igualmente, a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. Tal compensación se calculará sobre el salario base correspondiente a cada institución”.23

Los funcionarios referidos en el ordinal 244 citado son abogados en calidad de servidores propietarios del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la República y de las municipalidades.24 En el caso del Poder Judicial, la Ley de Salarios Nº 2422 del 11 de agosto de 1959, reformada mediante Ley Nº 6801 de 24 de agosto de 1982, es la que regula el sistema oficial de retribución para todos los puestos incluidos en un Manual Descriptivo de Clases del Poder Judicial aprobado por la Corte Plena

21 Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 097 del 04 de mayo de 2012 22 Ibídem 23 Ibídem. Artículo 5 24 Al respecto véase también el Decreto Ejecutivo Nº 22614 del 22 de octubre de1993. Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición. De conformidad con dicha regulación procede el pago de la “prohibición”, entendida como la (…) inhibición obligatoria e irrenunciable para ejercer funciones propias del cargo o de la profesión que se ostenta, fuera de la Institución, así como también las actividades relacionadas con el ejercicio liberal de la profesión…”, únicamente cuando exista ley expresa o resolución judicial que lo autorice, aun cuando haya funcionarios que tengan prohibición para ejercer liberalmente funciones inherentes a las actividades propias de la institución a que pertenecen.


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con fundamento en las disposiciones de la Ley Orgánica y del propio Estatuto de Servicio Judicial. En lo que a la dedicación exclusiva se refiere, específicamente la Ley Nº 6451 del 1 de agosto de 1980 autoriza a ese Poder de la República a reconocer “beneficios” a solicitud del funcionario judicial -profesional o egresado que establece la Ley N°5867 ya citada, propiamente en los incisos a) y b) que establecen en su orden un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior y un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados de programas de licenciatura o maestría.

En cuanto al Tribunal Supremo de Elecciones, su escala salarial se regula mediante Ley Nº 4519 del 24 de diciembre de 1969, Ley Salarios y Régimen Méritos Tribunal Supremo Elecciones y Registro Civil mediante el que se establece una escala de ochenta y una categorías, cada una con su correspondiente salario base, sus anualidades y salario mínimo. El régimen de dedicación exclusiva se regula mediante el reglamento aprobado en Sesión N° 9710 del 29 de julio de 1991, publicado en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1991. Para efectos de conceder ese beneficio se integra una comisión de tres miembros la cual se denomina Comisión para Aplicación del Régimen de Dedicación Exclusiva, que recomienda con base en los presupuestos y requisitos, cuáles puestos son susceptibles de afectarse al Régimen de Dedicación Exclusiva.

Los montos por este concepto, en el caso del órgano electoral, resultan distintos pues de conformidad con el artículo 7 del reglamento la compensación adicional del salario base es la siguiente:

“a. De un 20 % a aquellos servidores que posean el grado académico de bachillerato universitario y ocupen un puesto para el que se requiera dicho grado académico, además de los requisitos enunciados en el artículo 5° de la presente reglamentación.

b. De un 45 % a aquellos servidores que sean egresados de plan de licenciatura de una carrera universitaria y ocupen un puesto para el que se requiera dicha condición, además de los requisitos enunciados en el artículo 5° de la presente reglamentación.

c. De un 65 % a aquellos servidores que ostentando el grado académico de licenciatura ocupen un puesto en el que se requiera dicho grado académico como mínimo y cumplan además con los requisitos complementarios enunciados en el artículo 5° ya referido en lo conducente”.

En el caso de la Asamblea Legislativa, su Ley de Personal Nº 4556 de 29 de abril de 1970, regula las relaciones entre este órgano y sus servidores, con el propósito de garantizar una administración eficiente, y establecer los derechos y obligaciones respectivos; además, del Reglamento Autónomo de Servicio25. En cuanto a la dedicación exclusiva por encontrarse sometido al régimen del

25 Según acuerdo Nº 46-06-07 del Directorio Legislativo, publicado en el Alcance N°5 a La Gaceta N° 36 del martes 20 de febrero del 2007.


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Servicio Civil, le aplica las disposiciones de la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975.

En el caso de instituciones y empresas públicas, cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, el decreto ejecutivo Nº 23669-H de 18 de octubre de 1994, publicado en La Gaceta Nº 197 de 18 de octubre del mismo año, denominado "Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones y empresas públicas, cubiertas por la Autoridad Presupuestaria", en su artículo 5º, establece la forma en que las instituciones y empresas del Sector Público cubiertas por ese órgano, podrán reconocer el régimen de dedicación exclusiva a sus servidores de la siguiente manera:

“Un 20%, a aquellos servidores que poseen el grado académico de bachillerato universitario y ocupen un puesto para el que se requiere la condición anterior y además satisfaga los literales c), d), e), f) y g) del artículo 3º de este reglamento.

b. Un 55%, a aquellos otros que ostentando el grado académico de licenciatura u otro superior, ocupen un puesto para el que se requiere como mínimo el grado académico de bachillerato universitario y además cumplen los literales c), d), e), f) y g) del artículo señalado anteriormente”26.

Específicamente, en cuanto a lo pretendido en el texto sustitutivo, éste varía en relación con el texto base (artículo 10) en cuanto al plazo de renovación y/o revisión de los contratos, que en el inicial era de un año, mientras que en el texto sustitutivo es de cinco, así como en el establecimiento de porcentajes a reconocer sobre el salario base con poca especificación de techos y pisos en el pago. Respecto a la vigencia del contrato de dedicación exclusiva, el cual no podrá exceder de cinco años y no es renovable, la misma no parece razonable al no fundamentarse en criterios objetivos. Además, existe una clara contradicción entre ello y lo dispuesto en el párrafo final de ese artículo, que dispone la posibilidad de realizar una prórroga.

26 Los requisitos a que hace referencia el artículo 4 son: a. Ser profesionales con el grado de bachiller universitario como mínimo. En los casos en que el servidor ostente un título académico de una universidad extranjera, debe aportar una certificación donde conste que el título fue reconocido y equiparado por una universidad costarricense o institución educativa autorizada para ello. b. Estar desempeñando o propuesto para desempeñar un cargo para el cual se requiera como mínimo la condición académica señalada en el inciso anterior, siempre que el funcionario demuestre que cuenta con dicho requisito. c. Haber sido nombrado para laborar una jornada completa, con la excepción que se establece en este reglamento. d. El grado académico que ostenta el servidor y con base en el cual se solicita esta compensación, debe estar contemplado dentro de las atinencias del puesto y la clase. e. Estar incorporados al respectivo colegio profesional cuando exista esta entidad en el área correspondiente .f. Firmar el contrato de dedicación exclusiva con el máximo jerarca (o con quien este delegue) de la institución en la cual prestan servicios. g. Aportar justificación escrita, extendida por el jefe de Departamento o Director del programa presupuestario a que pertenece el puesto, manifiestan la necesidad de utilizar los servicios del funcionario en forma exclusiva.


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No considera la propuesta que la dedicación exclusiva es un acuerdo de voluntades y que en cualquier momento el funcionario puede decidir no continuar con el contrato y renunciar a éste, por lo que no puede estar obligado a continuar con la prohibición por cinco años. No se identifican problemas jurídicos para su aprobación, aunque el hecho de establecer un rango de hasta un 55% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior traerá problemas para su ejecución. Lo anterior, por cuanto el proyecto no establece un criterio objetivo de otorgamiento a algunos y otros dentro de dicho rango. Valga mencionar que la ley actual dispone un porcentaje fijo de un 55% para los licenciados, lo que no contempla el texto sustitutivo al establecer un “hasta”. Otro aspecto, que se liga con este artículo es la derogatoria de la Ley N° 5867, Ley de Compensación por Pago de Prohibición” dispuesta en el artículo 32 del texto sustitutivo. Pese a la derogatoria de esa ley, quedan subsistiendo otras leyes que regulan la dedicación exclusiva, tales como las indicadas anteriormente, que no fueron derogadas expresamente Como se verá más adelante, en el análisis de las disposiciones transitorias del proyecto de ley, también existe una probabilidad razonable de que se generen vacíos normativos asociados con la renunciabilidad o no del contrato por parte del servidor, la finalización de un contrato sin renovar y sus efectos sobre su remuneración total. Artículo 12.- Prohibición La propuesta dispone que la prohibición es impuesta por ley, inherente al cargo, ineludible e irrenunciable, se concede con el fin de evitar la simultaneidad en el ejercicio privado por parte del funcionario y que pueda conllevar a un eventual enfrentamiento entre el interés público y el interés particular. Al igual que ocurre en caso de la dedicación exclusiva, el funcionario debe estar en posibilidad de beneficiarse por el ejercicio liberal de la o las profesiones que ostenta y contar con el grado académico necesario, estar debidamente incorporado al colegio profesional. Se establece como compensación un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior. En efecto la prohibición posee naturaleza distinta a la dedicación exclusiva y es inherente al cargo, viene dada por ley. Quienes se obligan a recibir remuneración por concepto de prohibición no pueden ser sujetos de contrato de dedicación exclusiva. Sobre este rubro en específico el texto base no indicaba nada. La norma propuesta no presenta problemas jurídicos para su aprobación. Es de advertir, que este texto viene a eliminar el pago de prohibición a altos cargos como directores administrativos de descentralizadas, autónomas, semiautónomas y empresas públicas, entre otros. De acuerdo a los criterios de aplicación que incluye la propuesta, parece desprenderse que el régimen de prohibición, lejos de reducirse, más bien


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aumenta el régimen; sobre todo al pretender derogarse la Ley N° 5867 y quedar así la aplicación de este artículo subordinada al criterio de cada institución, salvo por los casos señalados en las leyes que quedarían vigentes a pesar de los ajustes en los montos de la compensación. Es más, sí se evidencia una reducción de un 5% del porcentaje actual para licenciados o superiores, sin que no aparezca una justificación en la exposición de motivos. En cuanto a la redacción del primer párrafo de este artículo, que indica “en el caso de las instituciones contempladas en el artículo 2 de la presente ley, se regulará de conformidad el presente artículo”, es una enunciación que no es clara y por ende tiende más bien a confundir al intérprete de la norma. Igual sucede con la regulación de la carrera profesional, anualidades, auxilio de cesantía y otras, donde esa frase se repite. Artículo 13.- Carrera profesional La regulación de este rubro se incorpora en este texto sustitutivo. Reconoce el mérito del funcionario profesional al servicio de la Administración Pública que ocupe un puesto con una jornada no inferior al medio tiempo y desempeñe un puesto que exija el grado académico de Bachiller universitario. Se establece como factores para su reconocimiento los siguientes:

1) El reconocimiento de Grados y Postgrados, deberá realizarse únicamente para aquellos que ostenta el funcionario y que son adicionales al grado o postgrado que le fue considerado para efectos del nombramiento en la clase de puesto que ostenta. 2) La capacitación recibida sólo podrá considerarse para efectos de Carrera Profesional, cuando la misma esté relacionada con el puesto y la actualización profesional. 3) Para el reconocimiento de las publicaciones, iguales o menores a un libro, estas deberán estar relacionadas con las actividades propias de su ámbito profesional e incluir parámetros relacionados sobre extensión y medio de publicación. 4) La colaboración impartida como instructor sólo podrá considerarse para efectos de Carrera Profesional, cuando la misma se relacione con la disciplina académica o el área del facilitador.

Para efectos de su aplicación y control se encarga a la Dirección General de Servicio Civil y la Contraloría General de la República de acuerdo a su ámbito de competencia a establecer mediante reglamento los términos y condiciones necesarios para aplicar la carrera profesional, disposición que se sugiere revisar, toda vez que lo indicado en este artículo escapa a la competencia de la Contraloría General de la República y además, puede eventualmente crear un conflicto de interpretación al estar a cargo de dos instituciones el determinar los términos y condiciones. Es importante recordar que la carrera profesional es prevista en resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil y en diversos reglamentos, la cual consiste en un incentivo a la formación profesional que adquiera el funcionario a lo largo


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de su servicio público. Para acogerse a dicho pago es requisito que el servidor ocupe un puesto, ya sea, en propiedad o interino, con una jornada no inferior al medio tiempo y que dicho puesto exija el grado académico de Bachiller universitario, como mínimo, por lo que el desempeño de labores profesionales deben ser acordes con la respectiva clasificación. Su reconocimiento se basa en puntos que se otorgan así sea el grado profesional, la experiencia en docencia, la capacitación recibida o impartida, la experiencia en organismos internacionales y las publicaciones realizadas. De acuerdo con MIDEPLAN en el año 2012 se reconocían por este rubro un monto mínimo de 1.932 colones por punto. Se recomienda revisar la indicación realizada en cuanto a las competencias que en esta materia actualmente no posee la Contraloría General de la República. Artículo 14. – Disponibilidad El texto base regulaba en el artículo 11 lo referente a la disponibilidad. De acuerdo con la Procuraduría General de la República, la disponibilidad “(…) es una figura jurídica que se ha creado en nuestro país para asegurar la continuidad de ciertos servicios públicos que, por sus características, deben brindarse permanentemente. Bajo esta línea de pensamiento, la Procuraduría ha definido la disponibilidad como una “situación jurídica particular que crea una condición especial en el sujeto que es incluido en él, y es que debe permanecer expectante, durante toda la relación de servicio, a fin de atender, obviamente, en jornadas fuera de la ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación.”27 Mediante este plus, el patrono puede disponer de los servicios del funcionario ya sea por su especialidad o conocimiento, fuera de la jornada ordinaria de trabajo en casos de urgencia o necesidad28. Por su parte, la Contraloría General de la República se refiere a las características de la disponibilidad de la siguiente manera:

“1.- Es una obligación de carácter contractual, esto quiere decir que para su reconocimiento se requiere de un contrato suscrito entre el jerarca o quien tenga competencia en representación de la administración y el funcionario público, por ello no tiene un carácter permanente. 2.- Es un reconocimiento de carácter excepcional, no opera para todos los funcionarios públicos sino en aquéllos casos en que por la continuidad del

27 Dictamen OJ-071-1999 del 10 de junio de 1999 28 Procuraduría General de l República Opinión Jurídica OJ-032-2010 del 12 de junio del 2010. “Lo transcrito nos permite reafirmar, que en esta clase de hipótesis, en donde se encuentra reglamentada la disponibilidad en la función pública, ciertamente para sujetarse al respectivo régimen, debe concurrir de previo, el consentimiento tanto del patrono como del trabajador, a fin de que este último pueda obligarse a estar disponible y localizable fuera de la jornada ordinaria de trabajo, en el eventual caso de suscitarse situaciones de carácter urgente o excepcional. “


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servicio se impone que el funcionario esté disponible y localizable para ser llamado. 3.- Los funcionarios afectos a esta obligación deben estar disponibles las 24 horas del día y todos los días (incluyendo los feriados). 4.- No es incompatible su pago con otros pluses salariales, exclusividad o prohibición cuando resulten procedentes. 5.- Su ejercicio debe estar sujeto a controles internos que garanticen su efectividad y legalidad. 6.- A cambio de atender este deber reciben una remuneración adicional, que es un porcentaje fijo sobre el salario que normalmente reciben”.29

En el caso de los funcionarios del Poder Ejecutivo, la Dirección General del Servicio Civil emitió el Reglamento Reconocimiento Disponibilidad de Funcionarios de ese Poder, según Decreto Ejecutivo Nº 26393-MP del 7 de octubre de 1997 que define la disponibilidad como (…) aquella obligación en que están ciertos servidores de permanecer expectantes y de atender fuera de la jornada ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación, sin que cuente para ello la hora ni el día, todo conforme a sus funciones y las necesidades reales, complejas e impostergables que demanda el buen servicio público”30.

La compensación por disponibilidad debe ser definida por un órgano técnico de la administración activa, y no podrá ser aprobada en más del 5% del personal de la institución, salvo situaciones especiales o de excepción. Según el artículo 5 ibídem “(…) este incentivo, por su naturaleza y fin que cumple, no puede generar derechos permanentes a ningún servidor, pues el disfrute está sujeto al desempeño de un cargo y la necesidad institucional de concederlo, para garantizar un servicio.”31. En el caso del Poder Judicial, de conformidad con el acuerdo de Corte Plena adoptado en Sesión Nº 09-02 del 25 de febrero de 2002, la compensación será fijada por la Corte con base en los lineamientos que indiquen las leyes laborales, en un porcentaje sobre el salario base. Además, en el caso de los investigadores del Organismo de Investigación Judicial ya perciben en su salario un robro por este concepto. Respecto al Tribunal Supremo de Elecciones, su régimen de disponibilidad ha sido reglamentado en el Decreto N.º 6-2008 de 28 de octubre de 2008, publicado en La Gaceta N° 220 de 13 de noviembre de 2008. El monto se establece en un diez por ciento sobre el salario base mensual del funcionario mientras se encuentre cumpliendo efectivamente con el régimen. Las áreas institucionales y puestos sometidos a dicho régimen son determinados por una comisión. El artículo 7 de dicho reglamento establece que se trata de una compensación temporal, que no genera derechos al trabajador La norma del texto sustitutivo propone que el porcentaje del personal que gozará de esta remuneración sea definido por cada institución conforme a su naturaleza, que la remuneración adicional por disponibilidad sea de hasta un 35% sobre el salario base, de acuerdo con la naturaleza de la institución y con las funciones

29 Oficio n.° 13552 (DAGJ-1687-2008) del 16 de diciembre de 2008 30 Artículo 1 del Decreto Nº 26393-MP 31 Decreto Ejecutivo Nº 26393-MP del 7 de octubre de 1997


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del servidor, que se suscriba un contrato y que en ningún caso se considerará que esta compensación sea un derecho adquirido, de forma que la administración podrá rescindir el contrato en cualquier momento, sin responsabilidad. La propuesta viene a incrementar el pago por el concepto de disponibilidad ya que deja a la libre de cada institución definir el porcentaje del personal que gozará de esa remuneración, eliminando el límite actual que es del 5% del personal y también omitiendo los criterios o requisitos que regirán su otorgamiento. Artículo 15.- Anualidades o antigüedad El incentivo conocido como anualidad es regulado en la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, propiamente en los artículos 4, 5 y 12, así como en la reforma introducida a su artículo 12 por Ley No. 6835. Hasta el año 2008 se estableció el pago de un tope máximo de treinta (30) anualidades. Dicho tope fue declarado inconstitucional mediante resolución N° 15460 del 15 de octubre del 2008 de la Sala Constitucional, que indicó: “Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad. Se anulan, por inconstitucionales, la frase “hasta un total de treinta” y la palabra “treinta” del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957. Según la Sala, el tope en el número de anualidades, violenta el principio de proporcionalidad, en el tanto contiene una limitación y restricción que supera la finalidad de la norma, al imponerle al servidor público que ha prestado sus servicios por más de ese límite de años, una detracción que repercute en su salario y calidad de vida. La Ley Nº 6835, del 22 de diciembre de 1982 reforma la Ley Nº 2166 ya citada, lo que en palabras de la Contraloría General de la República favoreció a los servidores públicos al tener al Estado como patrono único “(…) reconociéndoles, para efectos de pago de los aumentos anuales, la antigüedad acumulada o tiempo de servicios prestados en otras instituciones del sector público. El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolló su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.”32 El incentivo se reconoce sin distingo alguno, a servidores en propiedad o interinos, y se reconoce el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público que oscila entre un 5,5% y un 1,94% del salario base, dependiendo de la categoría del puesto y la institución de que se trate.

32 Contraloría General de la República. División Jurídica. 18 de enero del 2016 CGR/DJ-0065-2016


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El texto sustitutivo propone un mecanismo de pago diferenciado de las anualidades al funcionario, fijando dos rangos de remuneración aplicables según la calificación de excelente o muy bueno. Los porcentajes para el cálculo de la anualidad o antigüedad oscilan entre 2.56% y 1.94% sobre el salario base, para aquellos funcionarios con calificación de “Excelente” y entre 1.92% y 1.45% para aquellos funcionarios con calificación de “Muy Bueno”. Además, el párrafo final excluye a los jerarcas de las instituciones de este reconocimiento, siendo que de conformidad con el artículo 6 debe de considerarse como jerarca al superior jerárquico del órgano o del ente; quien ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente, unipersonal o colegiado. Este artículo es concordante con la reforma al artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que este mismo texto sustitutivo pretende realizar en el artículo 23; aunque para su implementación, eventualmente también deberá realizarse reformas a la Escala de Sueldos de la Administración Pública, que es un instrumento oficial de retribución que contiene sueldos base y montos de anualidad. La norma no posee mayores inconvenientes jurídicos para su aprobación, siempre y cuando se respeten los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de los servidores públicos. Artículo 16.- Zonaje, regionalización o desarraigo Se confiere carácter de excluyentes al zonaje, regionalización o desarraigo, en el sentido de que un mismo funcionario no podrá recibir más de una de estas remuneraciones de forma simultánea. Son incentivos que retribuyen a aquellos servidores que, por necesidad institucional, tengan que prestar sus servicios permanentemente en lugar distinto al de su domicilio legal. El texto base no reguló esta remuneración adicional al salario base y se incluye por primera vez en este texto sustitutivo. Se establece como requisito la suscripción de un contrato con la administración, con indicación del monto correspondiente, el domicilio legal del servidor público, el lugar donde prestará sus servicios y al cual se le traslada, o el lugar donde se le nombra. Al igual que ocurre con la regulación vigente en esa materia el servidor no perderá el derecho a devengar la suma fijada si tuviere que regresar a su domicilio habitual, durante un período que no exceda de un mes, por motivo de incapacidad, licencia con goce de sueldo autorizada por la Administración. La norma es viable jurídicamente, y puede ser aprobada por los legisladores. Artículo 17.- Auxilio de cesantía Con el fin de identificar de mejor manera los cambios que sufre esta disposición respecto del texto base al texto sustitutivo, se presenta a continuación el siguiente cuadro comparativo:


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Texto Base Texto Sustitutivo ARTÍCULO 8.- Limitación a la indemnización por concepto de auxilio de cesantía A partir de la entrada en vigencia de esta ley, la indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los servidores del Estado quedará limitada a ocho años, salvo que se trate de funcionarios que conforme a la normativa vigente con anterioridad a esta ley, tengan derecho a un número mayor de ocho años por concepto de auxilio de cesantía, a quienes se les respetará la cantidad de años acumulados a la entrada en vigencia de la ley, el cual no podrá seguir aumentando. Lo mismo se aplicará en el caso de convenciones colectivas que prevean una indemnización por auxilio de cesantía mayor a ocho años. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, los servidores del Estado que tengan derecho a un número mayor de ocho años por concepto de auxilio de cesantía, se le respetará la cantidad de años acumulados a partir de la fecha de conclusión del plazo inicial de duración o de la última prórroga que ha mantenido vigente la convención colectiva, el cual no podrá seguir aumentando. Esta disposición no afectará el derecho de los servidores a percibir un beneficio mayor derivado del aporte patronal a la asociación solidarista de la cual formen parte, o como consecuencia de la aplicación de la Ley de Protección al Trabajador.

Artículo 17.- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones contempladas en el artículo 2 de la presente ley se regulará según lo establecido en el Código de Trabajo. Se exceptúan aquellos funcionarios que conforme a la normativa vigente con anterioridad a esta ley, hayan acumulado más de ocho años, a los cuales se les respetará la cantidad de años acumulados. En estos casos, a partir de la entrada en vigencia de esta ley, la cantidad de años a indemnizar no podrá seguir en aumento ni superar los veinte años.

De manera general, es apreciable que se mantiene la voluntad legislativa de establecer un tope en el auxilio de cesantía de 8 años, siendo que en el caso de quienes hayan acumulado más de ocho años a partir de la vigencia de la ley “(…), la cantidad de años a indemnizar no podrá seguir en aumento ni superar los veinte años”. En el informe de este Departamento AL-DEST- IJU-158-2016 del 24 de mayo del 2016, indicamos que el auxilio de cesantía es el derecho que tienen las personas trabajadoras a ser indemnizados en caso de terminación de la relación laboral con responsabilidad patronal. Es el equivalente al seguro de desempleo que existe en otros países. Su objetivo es asegurar a la persona trabajadora despedida que cuente con una cantidad mínima para mantenerse mientras encuentra otro trabajo. De acuerdo con el inciso 4 del artículo 29 del Código de Trabajo, en ningún caso podrá indemnizarse más de los últimos ocho años de relación laboral, sin embargo dicho tope se sobrepasa a favor de los trabajadores de dos formas:


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a) A través de la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador, Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000, y

b) Por medio de las convenciones colectivas de trabajo, entendidas como la negociación llevada a cabo por organizaciones sindicales como representantes de intereses colectivos, con la contraparte patronal, para acordar condiciones laborales que contribuyan al buen clima organizacional, así como al sostenimiento y desarrollo del sistema democrático.

La iniciativa de ley contiene disposiciones que afectan tanto al límite del auxilio de cesantía como las convenciones colectivas por lo que se hace necesario revisar ambos derechos. Argumentamos líneas atrás, que la Ley de Protección al Trabajador rompe a partir del año 2000 con el límite de ocho años en el pago del auxilio de cesantía. Si bien es cierto, el objetivo de su promulgación lo fue la creación de un Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP) que complementara las pensiones de los regímenes tradicionales, la creación del Fondo de Capitalización Laboral (FCL), otorgó al trabajador un ahorro laboral como un derecho irrefutable, conformado por una redistribución de la cesantía equivalente a un 3% del salario que el patrono debe depositar, mensualmente, en una cuenta individual durante todo el tiempo que dure la relación, como un anticipo del 8.33% del auxilio de cesantía. El resto del porcentaje, sea 5.33%, establecido originalmente como auxilio de cesantía, mantiene la misma naturaleza y se continúa liquidando de conformidad con las reglas establecidas por el artículo 29 del Código de Trabajo citado. Hasta entonces, la cesantía se entendió como una expectativa de derecho que surge solo en los casos en los que el patrono unilateralmente decide el despido de un trabajador33 conforme al artículo 85 del Código de Trabajo, así como en los otros casos previstos por los artículos 33, 80 y 83 ibídem.34 Al establecerse en el artículo 8 de la Ley de Protección al Trabajador que los aportes de cesantía realizados por los patronos a asociaciones solidaristas reguladas por lo dispuesto en las Ley Nº 7970 de 01 de noviembre de 1984, se considerarán como parte del fondo económico del auxilio de cesantía en beneficio del trabajador, se confirió a este tipo de asociaciones, la administración de la cesantía de los trabajadores afiliados que en principio tienen garantizado que en el momento en que su contrato de trabajo concluya por cualquier causa,

33Según el Dr. Juan Rafael Espinoza Esquivel “La normativa citada de la Ley de Asociaciones Solidaristas, conlleva una profunda transformación de los términos que rigen el auxilio de cesantía, en el artículo 29 (despido injustificado) relacionado con el 83 (despido indirecto) del Código de Trabajo. La transformación se opera por cuanto, como se estudió con antelación, la cesantía se reconoce en casos de renuncia del asalariado a la empresa o institución, y se paga, al menos parcialmente, en eventos de despido justificado. Con ello, la cesantía muta de una expectativa de derecho a un derecho adquirido, pagadero en todo caso de conclusión de la relación laboral.” Tomado de: Una agenda Laboral necesaria con o sin TLC. Tomado de: http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda/index.php/revista/revista-5?id=70 34 Debe de tomarse en consideración que mediante Ley N° 5173, la Asamblea Legislativa interpretó auténticamente el artículo 29 del Código de Trabajo, en cuya oportunidad los legisladores extendieron la aplicación del instituto a los trabajadores que se acojan a jubilación, pensión de vejez, muerte o retiro por cualquiera de los regímenes de pensión establecidos.


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recibirán el pago del monto depositado en la asociación y que en aquellos casos en que el despido sea con responsabilidad patronal, recibirán además del aporte patronal que tuviere a su favor en la asociación, el monto restante para obtener el 100% del auxilio de cesantía. De modo tal, que el aporte patronal depositado a favor de los trabajadores en caso de que funcione u opere una de estas asociaciones, produce el rompimiento del tope de la cesantía, porque el mismo se va a seguir pagando, pese a que se superen los 8 años de tope establecidos. Igual ocurre en el caso de las convenciones colectivas que también fue contemplado por el legislador en la Ley de Protección al Trabajador35. Dichas convenciones, son la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración y supone este mecanismo “(…) dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos” 36

Las convenciones colectivas son un derecho de orden constitucional37 y además se encuentran protegidas por los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo N° 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa. Sin embargo, ello no es óbice para que algunas de sus disposiciones hayan sido confrontadas con los parámetros de constitucionalidad. Específicamente, en cuanto al rompimiento del tope de cesantía, la Sala Constitucional ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años, pero inferiores a los veinte años, siendo ese el parámetro que ese Tribunal ha considerado razonable y proporcionado38. Desde esa perspectiva considera esta asesoría que este artículo no ofrece ningún inconveniente jurídico en el tanto estandariza en ocho años la indemnización por concepto de auxilio de cesantía, respetando el rompimiento de ese tope para algunos casos, tal podría ser el caso de los trabajadores que formen parte de una asociación solidarista o aquellos que hayan acumulado más de 8 años en razón de convención colectiva.

35 Ley de Protección al Trabajador ” ARTÍCULO 8.-Aportes de cesantía en casos especiales Los aportes de cesantía realizados por los patronos a asociaciones solidaristas o cooperativas de ahorro y crédito, regulados por lo dispuesto en la Ley No. 7849, de 20 de noviembre de 1998, así como los anteriores a la vigencia de esta ley que se otorgan en virtud de leyes especiales, normas, contratos colectivos de trabajo o convenciones colectivas, se considerarán realizados en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 3 de esta ley y estarán regulados por todas sus disposiciones. Si los aportes son insuficientes para cubrir el porcentaje señalado en ese artículo, el patrono deberá realizar el ajuste correspondiente…” 36 Sala Constitucional sentencias 2000-07730 y 2000-04453. 37 Artículo 62 de la Constitución Política: "Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados". 38 Sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis. Sentencia No. 17437, de 19:35 hrs. de 29 de noviembre de 2006, Sentencia. Nº 2011-006351 a las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil once, entre otras


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No obstante, es importante recordar que en lo que a derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas se refiere, la norma debe ser congruente y observar el principio de no retroactividad, por cuanto debe ser absolutamente claro que se respetarán los años acumulados por los trabajadores a partir de la fecha de conclusión de la convención colectiva o sus prórrogas. En cuanto al techo establecido en ocho años, se entiende que dicha decisión corresponde a lo indicado por el artículo 29 del Código de Trabajo, por lo que resulta un parámetro razonable y partiendo de las resoluciones de la Sala Constitucional que han tolerado techos de hasta 20 años, bien se hizo en considerar dicho rango. Capitulo III Evaluación del desempeño Artículo 18.- Evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. Se establece que la evaluación del desempeño de los funcionarios debe garantizar la contribución de los servidores públicos a los objetivos, metas y acciones concretas definidas en los planes y programas institucionales. La norma no presenta problema alguno para su aprobación, aunque no se señala en el texto sustitutivo una metodología objetiva del desempeño. Si bien es cierto, tampoco en el texto base se incluyó un artículo específico en torno a la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos aparejado a su rendimiento personal y cumplimiento de metas institucionales para hacer efectivo el pago de las remuneraciones adicionales, en el texto base sí se encontraba mencionada en forma dispersa en varios de sus artículos. Por ejemplo: Artículo 2 del texto base: “El objetivo de esta ley es establecer de manera racional y transparente un sistema de retribuciones adicionales al salario base, mediante criterios unificados de razonabilidad, eficiencia e igualdad, que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos institucionales conforme el resultado de las evaluaciones del desempeño”. Artículo 6 inciso a) del texto base, sobre requisitos para el reconocimiento de las remuneraciones adicionales: “La Administración centralizada, deberá justificar su razonabilidad, y necesidad, así como su ligamen con la evaluación del desempeño, mediante un estudio técnico, que deberá ser aprobado por la Comisión Técnica. En el caso de los entes descentralizados, tales retribuciones adicionales solo podrán ser otorgadas mediante ley” Artículo 9 del texto base sobre limitaciones al pago de remuneraciones adicionales: “Las administraciones públicas deberán establecer a través de procedimientos fundados en los principios de igualdad, objetividad y transparencia, la evaluación del desempeño de sus funcionarios, a efecto de cumplir con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política. El resultado de la evaluación periódica se utilizará como referencia para la


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promoción en la carrera administrativa, la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo y para la determinación de las retribuciones complementarias” Artículo 19.- Resultado de la evaluación anual La norma dispone que, según sea el resultado de la evaluación anual, se utilizará como referencia para la promoción provisión y mantenimiento de los puestos de trabajo así como para la determinación de las retribuciones adicionales al salario base. Tal y como ya lo había referido esta asesoría, las evaluaciones de desempeño son un gran instrumento para medir la productividad de las y los trabajadores del sector público. En el régimen de servicios civil su fundamento son las disposiciones de los artículos 13, inciso c) del Estatuto de Servicio Civil, y su Reglamento. La calificación periódica de los trabajadores por sus jefes conlleva consecuencias. Así por ejemplo “(…) Cuando se compruebe incapacidad o deficiencia en el desempeño de un puesto, el servidor puede ser trasladado a otro puesto de grado inferior, disposición que se aplicará únicamente de acuerdo con los resultados de la calificación periódica y una vez que se haya oído al servidor. Del acuerdo de traslado cabrá apelación, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación, para ante el Tribunal de Servicio Civil.”39 De conformidad con la Guía de aplicación para la evaluación de desempeño de los servidores cubiertos por el Titulo i y iv del Estatuto de Servicio Civil40, los siguientes son algunos de los principales usos de la Evaluación del Desempeño:

• Determinar necesidades de capacitación y desarrollo de personal

• Conceder permisos, incentivos Salariales y promociones (carrera administrativa) del personal.

• Sustentar criterios para: la reducción forzosa de personal o políticas de retención de los mejores servidores(as)

• Establecer políticas de Planificación de Recursos Humanos y reubicación de servidores(as) para el mejor aprovechamiento de sus conocimientos, destrezas, habilidades y potencialidades

• Establecer incentivos no salariales para satisfacer las expectativas y aumentar el grado de motivación de los servidores(as)

• Reconocer los méritos demostrados por el servidor(a).

• Mejorar los resultados organizacionales.

• Orientar a los colaboradores(as) para que su trabajo satisfaga las expectativas de la organización

• Validar procedimientos de Reclutamiento y Selección de Personal.

• Motivar y estimular la eficiencia, calidad y productividad en el trabajo

39 Artículo 36 del Estatuto de Servicio Civil 40 Tomado de: http://www.dgsc.go.cr/dgsc/documentos/gestion/guia_para_modelo_de_prototipo.pdf


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No obstante, es criterio de esta asesoría que debe aclararse el alcance y sentido de la frase “(…) la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo…” ya que se trata de un concepto indeterminado que impide conocer el verdadero espíritu de lo propuesto. Además, se echa de menos el que este artículo no indique expresamente que el resultado de la evaluación anual se utilizará para determinar el pago de las anualidades. Capitulo IV Disposiciones adicionales Artículo 20.- Exclusión de beneficios La norma dispone que aquellos jerarcas o los titulares subordinados acreditados por la administración para negociar convenciones colectivas, no podrán beneficiarse de lo ahí establecido durante el plazo de su vigencia. Además aplica igual exclusión de beneficios para funcionarios a nivel jerárquico que tengan plazas de planta en la misma institución y que participen en la emisión de reglamentos, contratos, acuerdos, estatutos o actos que involucren el otorgamiento de retribuciones adicionales al salario base. Quedan exentos de la limitación los representantes sindicales o los “no sindicales” en ausencia de éstos. Este artículo fue incluido en este texto sustitutivo y no tiene parangón en el texto base. Se entiende claramente su espíritu que pretende librar las negociaciones de convenciones colectivas del evidente conflicto de intereses que representa el hecho de que jerarcas o subordinados acreditados para negociar, se vean beneficiados. No obstante, se sugiere revisar la redacción o bien la solución ante esa hipótesis, pues recuérdese que los derechos laborales además de irrenunciables no pueden discriminar entre iguales y constituyen un cimiento jurídico inexpugnable, pues, por debajo de esos derechos, no es válido ningún acuerdo entre trabajadores y patronos que implique la inderogabilidad de tales preceptos. Desde ese punto de vista se recomienda recurrir a la Ley Nº 8422 del 06 de octubre de 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública que ya prevé en su artículo 3 el Deber de probidad, según el cual el funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Además el artículo 5 califica como fraude de ley “(…) La función administrativa ejercida por el Estado y los demás entes públicos, así como la conducta de sujetos de derecho privado en las relaciones con estos que se realicen al amparo del texto de una norma jurídica y persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos y el ordenamiento jurídico, se considerarán ejecutadas en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma jurídica que se haya tratado de eludir.” El artículo 6 de dicha ley indica que el fraude de ley acarreará la nulidad del acto administrativo o del contrato derivado de él y la indemnización por los daños y


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perjuicios causados a la Administración Pública o a terceros. Por otra parte, a partir del Capítulo Segundo se establecen regulaciones relativas al régimen preventivo que incluye prohibiciones. Entonces, aunque ciertamente existe un claro conflicto de intereses si un jerarca o sus subordinados negocian una convención colectiva de la que se verán directamente beneficiados, sin importar si esos beneficios van a ser disfrutados con posterioridad en virtud de tener plaza en la institución, es mejor solución prohibir su participación en la negociación que cercenar su derecho a los eventuales beneficios. Por otra parte, se sugiere revisar la frase en la que se les confiere calidad de exentos de la limitación los representantes sindicales o los “no sindicales” en ausencia de éstos. Se trata de una frase jurídica indeterminada que no cumple con los requisitos de seguridad jurídica e impide conocer el verdadero espíritu legislativo. Además, en principio supone la autorización a representantes no sindicales a pactar convenciones colectivas en desatención a lo que indica la Ley Reforma Procesal Laboral, Ley N° 9343 de 25 de enero de 2016, que regirá a partir de junio de 2017, que establece entre otras cosas lo siguiente:

“Se encuentran legitimados para negociar y suscribir convenciones colectivas, de conformidad con esta normativa, los sindicatos que demuestren tener la mayor cantidad de afiliados en cada institución, empresa o dependencia de que se trate, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56 de este Código. Si no hubiera acuerdo entre ellos, para negociar en forma conjunta, la convención colectiva se celebrará con el sindicato que tenga la mayor cantidad de afiliados. No obstante, en el caso de los sindicatos gremiales o de oficio, cuando no hubiera acuerdo de su parte para negociar en conjunto con otras organizaciones, cada uno podrá solicitar que se celebre una negociación independiente con él, en cuyo caso la convención colectiva solamente podrá cubrir a las personas de ese gremio u oficio. En caso de que se deba determinar cuál es el sindicato más representativo dentro de una pluralidad de sindicatos, el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo certificará. Para ese propósito realizará en el centro de trabajo un estudio de la membresía de cada uno de los sindicatos interesados, mediante la revisión de las planillas y los reportes de afiliación debidamente entregados ante el Departamento. El estudio se hará con base en los datos que consten en el momento en que se hizo la solicitud de la negociación. Esta certificación tendrá un período de vigencia de un año, transcurrido el cual cualquier sindicato existente en la unidad de negociación podrá pedir una revisión del estudio. Dicho Departamento tendrá quince días hábiles para realizar el estudio correspondiente”

La incoherencia normativa es obvia, pues se autoriza de manera abierta a negociar convenciones colectivas a representantes “no sindicales” en ausencia de éstos, en clara contradicción a las reglas ya aprobadas y que entrarán en vigencia respecto de la legitimación para negociar convenciones colectivas, de


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ahí que de no corregirse esa antinomia, provocará una lesión al principio de seguridad jurídica, que “implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas […] Hay que promover y buscar la certeza a qué es derecho y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes, incluso cuáles sean éstas”41. Artículo 21.- Modalidad de pago para los servidores públicos. Es semejante a la disposición que estaba contenida en el artículo 12 del texto base. Se pretende estandarizar la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios, con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal. Ello es, se elimina el pago bimensual, para establecer un calendario de pago mensual con adelante quincenal en el sector público. No hay problema en esta disposición. No obstante, el artículo 12 del texto base venía a regular los derechos adquiridos, ya que indicaba que ese ajuste en la periodicidad no afectaba los derechos adquiridos de los servidores a quienes se les paga su salario semanalmente en cuanto al monto anual de su remuneración. Cree conveniente esta Asesoría que debería establecerse en este artículo 21 una regulación semejante, con el fin de que no se vean menoscabados los derechos adquiridos de aquellos servidores que reciben su salario semanalmente. Capítulo V Reformas y derogatorias A partir de este Capítulo del texto sustitutivo se establecen una serie de reformas y derogatorias a otras leyes que para su mejor comprensión, procederemos a analizar con tablas comparativas con el fin de establecer de mejor y más adecuada manera los cambios que se formulan. Artículo 22.- Reforma los artículos 64 y 65 del Código de Trabajo Ley N° 2 del 26 de agosto de 1943

Norma Vigente Propuesta de Reforma Texto Sustitutivo

Artículo 64.- “Artículo 64.-

41 García-Escudero Márquez, Piedad. Técnica Legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control

constitucional de la calidad de las leyes. 1. ed. Editorial Aranzadi S.A., España, 2010, p. 19.


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El Poder Ejecutivo fijará el plazo durante el cual debe regir la convención, que no excederá de cinco años ni bajará de uno. Dicho plazo se prorrogará automáticamente, en cada ocasión, durante un período igual al fijado, si ninguna de las partes expresa en memorial dirigido al Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, con un mes de anticipación al respectivo vencimiento, su voluntad de dar por terminada la convención.

El Poder Ejecutivo fijará el plazo durante el cual debe regir la convención, la que no excederá de cinco años ni será inferior a un año. Una vez vencido este plazo, la convención colectiva cesará sus efectos, si con un mes de anticipación al respectivo vencimiento, ninguna de las partes expresa en memorial dirigido al Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, su voluntad de renegociar la convención. Iniciado el proceso de renegociación, la convención colectiva cesará sus efectos cuando se exceda el plazo máximo de doce meses de negociación entre las partes. Será sujeto de responsabilidad administrativa el jerarca que obstaculice con finalidad de atrasar el proceso de negociación de la convención colectiva.”

ARTICULO 65.- Cualquier convención en vigor puede ser revisada por el Poder Ejecutivo si las partes de común acuerdo así lo solicitaren por escrito ante el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social. El Poder Ejecutivo en este caso, y en el del párrafo segundo del artículo anterior, deberá comprobar que los peticionarios reúnen la mayoría prevista en los incisos b) y c) del artículo 63, antes de proceder a la derogatoria formal del decreto que dio fuerza de ley a la convención y a la expedición del nuevo que corresponda.

“Artículo 65.- Cualquier convención en vigor puede ser revisada por el Poder Ejecutivo si las partes de común acuerdo así lo solicitaren por escrito ante el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social. En este caso, el Poder Ejecutivo deberá comprobar que los peticionarios reúnen la mayoría prevista en los incisos b) y c) del artículo 63, antes de proceder a la derogatoria formal del decreto que dio fuerza de ley a la convención y a la expedición del nuevo que corresponda”.

Estos artículos del Código de Trabajo, se encuentran insertos dentro de la Sección Segunda referente a las convenciones colectivas de industria, de actividad económica o de región determinada. Esta reforma viene a cambiar las reglas que rigen actualmente en materia de negociación de las convenciones colectivas en instituciones públicas. Se impone un plazo de vigencia para las convenciones colectivas de uno a cinco años como máximo. Los sindicatos y los jerarcas de las entidades tendrán un plazo de doce meses para renegociar la convención una vez que vence, y de no llegar a un acuerdo en ese plazo, la convención cesará sus efectos.


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Claramente están orientadas a que una vez vencido el plazo de vigencia de una convención, ésta no surta efectos caso de que con un mes de anticipación ninguna de las partes manifieste su voluntad de renegación. Independientemente del hecho de que no exista obstáculo alguno para que el legislador adopte las decisiones anteriores se recomienda tomar en cuenta la Ley Reforma Procesal Laboral, Ley N° 9343 de 25 de enero de 2016,, que regirá a partir de junio de 2017, que establece en los artículos 705 a 710 una serie de procedimientos de conciliación y arbitraje. Tal y como lo indicamos en el oficio AL-DEST- IJU-158-2016 del 24 de mayo del 2016, siendo que ya existen disposiciones que regulan la solución de conflictos económicos y sociales, así como de las convenciones colectivas del sector público en la nueva legislación laboral, lo recomendable sería ajustar cualquier disposición de este proyecto a la nueva normativa que involucre a esas convenciones. Desde luego, esto deberá ser valorado por los legisladores de acuerdo con los criterios de oportunidad y conveniencia. Artículo 23.- Reforma el artículo 5 y adiciona un inciso e) al artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, Nº 2166 del 9 de octubre de 1957


ARTICULO 5º.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría. Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.

“Artículo 5.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría. Todo servidor comenzará devengando el salario base de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del jerarca respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido en el período anterior una calificación mínima de “muy bueno”, acorde a los criterios técnicos establecidos por los instrumentos de evaluación del desempeño vigentes en cada institución”.

ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del

“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del


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servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

servidor y de acuerdo con las siguientes normas: {….} e) A los servidores que reingresan a la administración pública luego de haberse acogido a la movilidad laboral y haber recibido el pago de prestaciones legales, de conformidad con la ley para el equilibrio financiero del sector público N° 6955 del 24 de febrero de 1984 y sus reformas, no se le reconocerá el tiempo de servicio prestado liquidado con anterioridad. {….}

De conformidad con lo que ha sido el espíritu de la propuesta se eleva la calificación mínima de bueno a muy bueno para que el funcionario se haga acreedor a la anualidad. De conformidad con el artículo 15 de la propuesta, para aquellos funcionarios con calificación de “Excelente” se les otorgará un porcentaje para el cálculo de la anualidad o antigüedad que oscila entre 2.56% y 1.94% sobre el salario base y entre 1.92% y 1.45% para aquellos funcionarios con calificación de “Muy Bueno”. Por otra parte, la adición de un inciso nuevo al artículo 12, impide que se reconozca el tiempo de servicio prestado liquidado con anterioridad a aquellos servidores que reingresan a la administración pública luego de haberse acogido a la movilidad laboral. En general, estas disposiciones no presentan problemas jurídicos y es viable su aprobación. En lo que respecta a la limitante que se establece para quienes se acogieron a la movilidad laboral, es menester recordar que se trata de funcionarios que recibieron auxilio de cesantía de 12 a 18 meses en virtud de su renuncia voluntaria y a quienes expresamente prohíbe la Ley ocupar puesto alguno en la Administración Pública, centralizada o descentralizada, ni en las empresas públicas, sino después de siete (7) años contados a partir de la fecha de su renuncia (según artículo 27 de la Ley N° 7560), razón por la que no es desproporcionada o irracional la medida de no contabilizar el tiempo servido con anterioridad a su renuncia, caso de reingresar a laborar a la administración pública. Artículo 24.- Reforma el párrafo primero del artículo 4 del Código Municipal, Ley Nº 7794, de 30 de abril de 1998.


“Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y

“Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y


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financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

financiera que le confiere la Constitución Política. Queda sometida a la ley en materia de salarios y beneficios de sus servidores”.

Desde el punto de vista de técnica legislativa la reforma debe de incluir después de la palabra “servidores” la frase “Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:” con el fin de que no se interprete que se modifican o derogan las atribuciones que poseen las municipalidades. En cuanto a la intencionalidad de sujetar a la ley a las municipalidades en la materia salarial, sin que resulte necesario reiterar los argumentos ya dados por esta asesoría, se considera que puede eventualmente puede presentar problemas de inconstitucionalidad por contradecir los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Artículo 25.- Reforma los artículos 14 y 15 de la ley Nº 8422, “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004.


Artículo 14.- No podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, el fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos intendentes, así como los alcaldes municipales y los subgerentes y los subdirectores administrativos, los contralores y los subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública, así como los

Artículo 14.- No podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, el fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones, así como los alcaldes municipales, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública y los titulares de proveeduría del Sector Público. Dentro del presente Artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.” {….}


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directores y subdirectores de departamento y los titulares de proveeduría del Sector Público. Dentro del presente Artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.

Artículo 15.-Retribución económica por la prohibición de ejercer profesiones liberales. Salvo que exista un régimen especial de remuneración para el funcionario público, la compensación económica por la aplicación del Artículo anterior será equivalente a un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo.

“Artículo 15.- Retribución económica por la prohibición de ejercer profesiones liberales. La compensación económica por la aplicación del Artículo anterior, será equivalente a un pago de 25% bachilleres y 60% licenciados o posgrados sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo.”

Con la reforma al artículo 14 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la Función Pública, se estaría dejando de cancelar prohibición a los intendentes de las entidades financieras de valores, los subgerentes y los subdirectores administrativos, así como los directores y subdirectores de departamento, aspecto que deberá de valorar el legislador de conformidad con los criterios de oportunidad y conveniencia, pues ello implicaría que esos funcionarios puedan ejercer sus profesiones liberales sin restricción alguna, a no ser la horaria. Por otro lado, de conformidad con lo propuesto en el caso de los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, debe agregar la reforma la frase “de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas” después de la frase “los gerentes y los directores administrativos”, pues de lo contrario no se entendería a qué gerentes y directores administrativos se refiere, siendo muy amplio. Artículo 26.- Reforma el artículo 9, el penúltimo párrafo de la Ley Nº 7319 “Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica” del 10 de diciembre de 1992


La prohibición del inciso 4) de este artículo se extiende solamente a los servidores profesionales que ocupen plazas de profesional en la Defensoría de los Habitantes. A estos funcionarios se les compensará económicamente, de

{….} “La prohibición del inciso 4) de este artículo se extiende solamente a los servidores profesionales que ocupen plazas de profesional en la Defensoría de


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manera porcentual sobre su salario base. Los porcentajes que se pagarán para compensar la prohibición son: un sesenta y cinco por ciento (65%) para los licenciados, un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados universitarios y un treinta por ciento (30%) para los bachilleres universitarios.

los Habitantes. A estos funcionarios se les compensará económicamente, de manera porcentual sobre su salario base. Los porcentajes que se pagarán para compensar la prohibición son: un sesenta por ciento (60%) para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior y un veinte cinco por ciento (25%) para los bachilleres universitarios”. {….}

Se trata de una decisión que puede ser adoptada por el legislador sin obstáculo alguno. La reforma propuesta a este artículo reduce de un 65% a un 60% la prohibición que se paga a quienes ostenten en la Defensoría de los Habitantes, el grado de licenciatura o superior a ésta. Elimina el pago de 45% de prohibición a quienes sean egresados universitarios y baja de un 30% a un 25% el pago de este incentivo a quienes sean bachilleres universitarios. Claro está, dicha decisión será válida en el tanto no afecte derechos adquiridos. Por razones de técnica legislativa se solicita corregir la fecha de sanción de la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica que es el 17 de noviembre de 1992 y no como erróneamente se citó. Por otra parte, se debe indicar que la reforma es del párrafo penúltimo del artículo 9. Artículo 27- Reforma los artículos 1 y 2 de Ley N° 6451 “Autoriza Poder Judicial a Reconocer Beneficios” del 01 de agosto de 1980.


Artículo 1º.- Autorízase a la Corte Suprema de Justicia para que, a solicitud del funcionario judicial -profesional o egresado cualquiera que sea la carrera universitaria-, reconozca los beneficios que establecen los incisos a) y b) del artículo 1º de la ley número 5867 del 15 de diciembre de 1975. Tal beneficio se otorgará cuando la Corte considere que el cargo desempeñado impide ejercer la profesión o que el puesto requiere dedicación absoluta. Artículo 2º.- El funcionario al que se le otorgue el beneficio, que establece el artículo anterior, quedará impedido para ejercer la profesión, en forma particular, o para desempeñar cargos en la empresa

Artículo 1º.- Autorizase a la Corte Suprema de Justicia, a reconocer el beneficio por concepto de prohibición al personal profesional que considere que por las funcione atinentes al cargo desempeñado se le impide ejercer la profesión o profesiones liberales en forma particular, o para desempeñar cargos en la empresa privada, la Administración Pública, instituciones autónomas o semiautónomas. Artículo 2º.- El funcionario al que se le otorgue el beneficio, que establece el artículo anterior recibirá una compensación económica de un porcentaje sobre el salario base. Un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y


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privada, la Administración Pública, instituciones autónomas o semiautónomas.

de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior.”

La reforma planteada modifica el procedimiento para conceder incentivo de prohibición en el Poder Judicial que hasta el día de hoy supone, se inicia con la solicitud del funcionario. De conformidad con lo propuesto pasará a ser potestativo de la Corte Suprema concederlo o no de acuerdo con consideraciones atinentes al cargo. Supone además esta reforma, que el nuevo incentivo no se pagará de conformidad con lo que indica el artículo 1º de la ley número 5867 del 15 de diciembre de 1975 que establecía un 20 % a aquellos servidores que posean el grado académico de bachillerato universitario, un 45 % a aquellos servidores que sean egresados de plan de licenciatura de una carrera universitaria y un 65% para quienes tengan grado de licenciatura o más. De modo tal, que el nuevo reconocimiento sería conforme a lo indicado en este proyecto caso de convertirse en Ley de la República, lo que supone un aumento de un 5% para funcionarios bachilleres y la disminución de un 5% para quienes posean Licenciatura o más, así como la desaparición del incentivo para egresados de carrera. Es potestativo del legislador(a) el aprobar o no esta reforma, en virtud de que no existe impedimento jurídico para ello, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Artículo 28- Reforma el Artículo 37 de la Ley Nº 6815 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República” del 27 de septiembre de 1982


Como compensación económica por las prohibiciones contenidas en el inciso a) del artículo 28, los funcionarios, a quienes alcance, tendrán un sobresueldo que no podrá ser inferior al cuarenta por ciento del salario base correspondiente a la clase de puesto de que se trate. Los Asistentes de Procuraduría que no sean abogados tendrán derecho al porcentaje de sobresueldo correspondiente, con base en los estudios académicos aprobados.

“Artículo 37.- Compensación Económica: Como compensación económica por la prohibición contenida en el inciso a) del artículo 28, los funcionarios, a quienes alcance, tendrán de manera porcentual sobre su salario base. Un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior.”

Se homologa la compensación económica por prohibición a los funcionarios de la Procuraduría en un 25% para los que posean bachillerato universitario y en un 60% para quienes ostenten título de Licenciatura o superior a este. Se elimina de dicha disposición ese mínimo establecido para pago de prohibición que establece que el sobresueldo no podrá ser inferior al cuarenta por ciento del salario base correspondiente a la clase de puesto de que se trate.


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Artículo 29- Reforma el artículo 23 de la Ley N° 6934 “Reforma Ley de Registro Nacional” del 28 de noviembre de 1983


Artículo 23.-La Junta Administrativa del Registro Nacional creará su propio régimen de salarios para el personal de informática y estará autorizada para contratar al personal requerido, técnico y profesional, que satisfaga las necesidades del servicio público. Este personal será pagado con fondos de la Junta, por el plazo que estipule o por término indefinido, y continuará gozando de los beneficios y las garantías establecidos en el Estatuto de Régimen del Servicio Civil, sus reglamentos y las normas afines. Para hacerse acreedores a este régimen de salarios, los funcionarios deberán realizar y aprobar las pruebas que definirá la Junta Administrativa del Registro Nacional, además de cumplir con los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes. Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios, las categorías de puestos y los demás requisitos para la ejecución de esta norma."

“Artículo 23.- Como compensación económica por concepto de prohibición, se reconocerá al personal profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa, sobre su salario base un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior.”

La reforma nuevamente pretende estandarizar el pago por “prohibición” en este caso, respecto de los funcionarios a cargo de la Junta Administrativa del Registro Nacional. De la misma forma que lo hemos señalado, es decisión del legislador (a) proceder con este tipo de reforma, siempre y cuando sea sin perjuicio de los derechos adquiridos Artículo 30- Reforma el Artículo 34 de Ley N° 8292 “Ley General de Control Interno” del 04 de septiembre del 2002 (sic).


Artículo 34.-Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones:

Artículo 34.-Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios profesionales de la auditoría


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a) Realizar funciones y actuaciones de administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia. b) Formar parte de un órgano director de un procedimiento administrativo. c) Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, salvo en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, sus ascendientes, descendientes y colaterales por consanguinidad y afinidad hasta tercer grado, o bien, cuando la jornada no sea de tiempo completo, excepto que exista impedimento por la existencia de un interés directo o indirecto del propio ente u órgano. De esta prohibición se exceptúa la docencia, siempre que sea fuera de la jornada laboral. d) Participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto en las elecciones nacionales y municipales. e) Revelar información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando y sobre aquello que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley. Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base

interna, tendrán las siguientes prohibiciones: a) Realizar funciones y actuaciones de administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia. b) Formar parte de un órgano director de un procedimiento administrativo. c) Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, salvo en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, sus ascendientes, descendientes y colaterales por consanguinidad y afinidad hasta tercer grado, o bien, cuando la jornada no sea de tiempo completo, excepto que exista impedimento por la existencia de un interés directo o indirecto del propio ente u órgano. De esta prohibición se exceptúa la docencia, siempre que sea fuera de la jornada laboral. d) Participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto en las elecciones nacionales y municipales. e) Revelar información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando y sobre aquello que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley. Como compensación económica por concepto de prohibición, se reconocerá al personal profesional sobre su salario base un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior

La fecha de sanción de la Ley de Control interno es el 31 de julio de 2002 y no la que por error se consignó, situación que se debe corregir. La modificación plantea que en vez de que se otorgue un 65% por concepto de prohibición al auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, dicha compensación sea para el personal profesional en un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura o superior. Queda la duda en esta reforma, si procederá el monto por prohibición al auditor interno y al subauditor interno, y si deberá interpretarse que los mismos están comprendidos dentro del término “personal profesional”.


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Recomienda esta Asesoría que quede expresamente señalado si el auditor interno y al subauditor interno gozarán de este beneficio. De lo contrario, eventualmente se estaría ante una evidente desigualdad en el trato. Esta reforma se encuentra a tono con el resto de la iniciativa. Artículo 31- Adiciona un Artículo 48 BIS a la Ley N° 7428 “Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” y sus reformas del 04 de noviembre de 1994. El artículo que se pretende adicionar dice:

Artículo 48 BIS.- Compensación Económica: Como compensación económica por la prohibición contenida en el artículo 48 inciso a) los funcionarios, a quienes alcance, tendrán de manera porcentual sobre su salario base un 25% para los que posean el grado académico de bachiller universitario y de un 60% para los que ostenten el grado de licenciatura u otro superior.”.

La fecha de sanción de la Ley N° 7428 es el 7 de setiembre de 1994 y no como erróneamente se consignó, lo que debe de ser corregido. Al igual que las anteriores reformas, la presente homologa el pago del incentivo en los porcentajes allí indicados. Su ubicación por el contenido es adecuada, pues el artículo 48 de la LOCGR establece prohibiciones para los jerarcas y funcionarios del ente Contralor. No obstante, debe tomar en cuenta el legislador que la Contraloría General de la República adoptó un modelo de salario único para los nuevos funcionarios de ese ente contratados desde finales de 2007, por lo que la reforma, al menos en la forma en que se redacta, podría dar al traste con ese esfuerzo con un efecto contrario al perseguido con esta propuesta. Artículo 32- Se derogan las siguientes disposiciones:

• Ley Nº 5867, “Ley de Compensación por Pago de Prohibición”, de 15 de diciembre de 1975

• Ley N° 7896 “Reforma Ley sobre Prohibición Profesional” del 25 de agosto de 1999. Se advierte que la fecha de sanción correcta es 30 de julio de 1999

• Artículo 2 de la Ley N° 6008 “Reforma Compensación por Pago de Dedicación Exclusiva o Prohibición “del 09 de noviembre de 1976 que indica”(…) Los geólogos del Poder Ejecutivo tendrán como compensación a las prohibiciones que contiene el reglamento MEIC-4042 los beneficios que establecen los incisos a), b), c) y d) del artículo 1° de la ley N° 5867 de 15 de diciembre de 1975”.


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La derogatoria de la Ley N° 7896 no es necesaria porque ésta vino a reformar los artículos 1 y 5 de la Ley N° 5867, por lo que al pretender este proyecto derogar esta última ley entonces se deroga implícitamente la Ley N° 7896 que la reformó. En general, las demás derogatorias propuestas son acordes con la intencionalidad del proyecto de estandarizar dichos pagos bajo una sola normativa y no existe impedimento para proceder de esa manera, si así corresponde a la voluntad legislativa. Se advierte a los señores diputados que quedarían otros artículos vigentes en diferentes leyes que concedieron el incentivo de la prohibición a otros funcionarios, y que se recomienda su análisis para una posible derogatoria. Ellos son:

1) 6542 de 22/12/80 (art. 9, incs. 31, 64 y 123): Por el primero se incluye al personal profesional del Servicio Aduanero Nacional, conforme a las condiciones que señala; por el segundo modifica todo el artículo y por el tercero incluye al Tesorero y Subtesorero Nacional.

2) 6700 de 23/12/81 (art. 9, numerales 31 y 62): El primero incluye a personal profesional del Servicio Aduanero Nacional y el segundo, al reformar íntegramente el artículo 1º, incluyó a funcionarios que desempeñen puestos de jefatura de la organización financiera básica del Estado a que se refiere el artículo 2º de la Ley de Administración Financiera de la República y, además, al Tesorero y Subtesorero Nacionales; Contador Nacional; Proveedor Nacional; Jefe de la Oficina de Presupuesto; Jefe de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda; funcionarios de la Oficina de Presupuesto Nacional y Administradores de Aduana.

3) 6831 de 23/12/82 (art. 9.53): A los mismos servidores a que se refiere el numeral 62 de la Nº 6700 ibídem y a los de la Dirección General de Industrias del MIEM.

4) 6975 de 30/11/84 (art. 40): A técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda que ocupen puestos cuyos requisitos estén cubiertos por los alcances de cada uno de los incisos del artículo 1º de esta ley.

5) 6982 de 19/12/84 (arts. 14, 15 y 16): Por el primero a personal técnico de la Auditoría General de Bancos; por el segundo a funcionarios de auditoría de las diferentes entidades del Gobierno Central y por el tercero, a funcionarios de la Tesorería Nacional y al Pagador Nacional.

6) 6995 de 22/7/85 (arts. 31 y 154): Por el primero se interpreta auténticamente el artículo 40 de la Ley Nº 6975 ibídem, en el sentido de que los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda tendrán derecho a beneficios de esta ley y por el segundo al personal del Laboratorio Aduanero del Ministerio de Hacienda, además de equiparar, para pago de esta compensación,


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a funcionarios de la Administración Tributaria que se encuentren en situación de prohibición del artículo 113 del Código Tributario.

7) 7018 de 20/12/85 (art. 14, incs.17, 18, 34 y 36, y art. 49): Por el primero a las Auditorías del Sistema Bancario Nacional; por el segundo adiciona párrafo al art. 1, inc. 2) agregando a servidores de Dirección Gral. de Servicio Civil que ocupen puesto de serie Técnico y Profesional, funcionarios de Dirección Gral. de Informática del MOPT y los del Centro de Cómputo del Ministerio de Seguridad Pública; por el tercero a técnicos en tasación de la Sección de Avalúos del MOPT en cualquiera de los niveles de la serie y a profesionales de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional; por el cuarto a funcionarios del Servicio Aduanero Nacional y por el último, a funcionarios que ocupen cargos de técnicos profesionales de la administración tributaria en el ramo aduanero.

8) 7333 de 5/5/93 (art. 7)-reforma integral a Ley Orgánica Poder Judicial- al disponer que la Corte Suprema de Justicia reconocerá beneficios de la presente ley al personal técnico del Departamento de Auditoría Judicial a a los auditores investigadores del O.I.J.

Aparte de las anteriores, también las leyes siguientes:

9) 7015 de 22/11/85 (arts. 100, 101, 102 y 104): Por el primero a funcionarios de la Auditoría del INA, de OFICAFE y de Asignaciones Familiares. Por el segundo, al personal técnico de la Auditoría Gral. de Bancos. Por el tercero, adiciona el art. 1.2 incluyendo en beneficios y prohibiciones de dicho artículo a personal técnico de la Auditoría Interna del IMAS; y por el último a funcionarios que ocupen las jefaturas de la Organización Financiera Básica del Estado (Tesorero Nacional, Director de la Oficina de Presupuesto Nacional, Proveedor Nacional y Contador Nacional), que tendrán derecho al máximo del porcentaje de compensación.

10) 7083 de 9/9/87 (art. 98) que interpreta auténticamente los artículos 14, inc.18) de la Ley Nº 7018 ib. y 33, inc. 2) de la Nº 6999 de 3 de setiembre de 1985, en el sentido de que la disposición comprende, además, aquellos cargos para los que se exija actualmente el grado académico de licenciatura, y,

11) 7097 de 18/8/88 (arts. 39, 41, 94 y 127): El primero relativo a funcionarios del SNE que reciben pago de compensación según oficios de la Dirección Gral. de Servicio Civil que indica, los que mantendrán derechos adquiridos mientras permanezcan en puestos en que fueron nombrados, en tanto los nuevos nombramientos deberán cumplir con requisitos de la presente ley. El segundo, a personal con especialidad en cómputo que labora en Departamentos de Cómputo de instituciones cubiertas por el Servicio Civil y Poder Judicial, en los mismos términos reconocidos al de la Oficina Técnica Mecanizada. El tercero al agregar texto al final del inc. 2) del art. 1º de la presente ley incluyendo a funcionarios de Dirección Gral. de Tributación Directa que gocen de este beneficio; y el último, al otorgar beneficio del art. 46 de Ley Nº 7015 ib. a funcionarios contemplados en el art. 1, inc. b), art. 5, y a los cubiertos por transitorio único de la presente ley.


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Disposiciones transitorias Consta de 9 disposiciones transitorias, pero tienen una enumeración errada ya que del Transitorio III pasa al Transitorio VI, estando ausente los transitorios IV y V. Transitorio I. En este primer transitorio se establece que toda disposición general o especial, anterior ante la eventual entrada en vigor deberá aplicarse con sujeción a lo dispuesto en ella, siendo que en el caso de las convenciones colectivas vigentes a la entrada en vigor los ajustes se harán en el momento de su expiración y posterior negociación. Además indica el transitorio en cuestión que “(…) Quedan a salvo los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas en esta materia” lo que en criterio de esa asesoría es lo indicado y procedente pues no podrían interpretarse bajo ninguna circunstancia, que el salario actual de cualesquiera de los funcionarios públicos que serían sujetos de la futura regulación, se vea disminuido, tal y como lo indica el transitorio segundo. Transitorio II. Indica que el salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas ante la eventualidad de la entrada en vigencia de la ley, no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten. Transitorio III. Igualmente en respeto a los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, se indica que las disposiciones del artículo 11 aplicarán a los contratos de dedicación exclusiva que se suscriban a partir de la entrada en vigencia de la ley, caso de aprobarse por parte de los legisladores. El transitorio es acorde con el anterior que indica que no podrán ser disminuidos los salarios de todos los servidores que eventualmente sean servidores de las instituciones sujetas a la nueva legislación y aunque compartimos el espíritu de esta disposición, pues además como lo hemos insistido en el presente informe, es lo procedente en pleno respeto del artículo 34 de la Constitución Política se hace por demás necesaria la siguiente observación. De acuerdo con la legislación vigente los contratos de dedicación exclusiva son acuerdo de voluntades entre la administración y el servidor. El servidor puede renunciar a dicho incentivo en cualquier momento si así fuese su voluntad. Caso de renuncia, su salario disminuye en la proporción que antes recibía por concepto de ese plus. Desde esa perspectiva, este transitorio no resuelve posibles situaciones en las que el servidor conforme a su voluntad renuncie al pago de la dedicación


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exclusiva y su salario – por este transitorio- no puede verse disminuido; es decir, la administración en virtud de la imposibilidad de disminuir el salario del servidor, le seguirá pagando un porcentaje por ese concepto, aunque el servidor se encuentre liberado para ejercer su profesión liberal. Esta situación hipotética es factible de darse, lo que generaría para las instituciones reguladas el pago de rubros por conceptos, contratos y obligaciones por servicios y beneficios que no recibe, aspecto que debe ser resuelto por el legislador, dada el vacío normativo que se provocaría en caso de aprobarse el proyecto de ley. Transitorio VI. Debe corregirse el error material cometido con respecto a la numeración de este transitorio que es el cuarto y no el sexto como erróneamente se indica. Este Transitorio indica que las disposiciones contempladas en el artículo 12 sobre prohibición, únicamente aplicarán a los nombramientos que se formalicen a partir de la entrada en vigencia de la ley, caso de aprobarse. El transitorio es adecuado, pues recordemos que a diferencia de la dedicación exclusiva, la prohibición es irrenunciable, por lo que aquellas disposiciones contempladas para estos casos, no afectarían situaciones futuras de trabajadores, a no ser las ya analizadas respecto de la disminución en el número de funcionarios que por ley reciben este incentivo. Transitorio VII. Debe corregirse el número de este transitorio que en realidad sería el quinto conforme lo explicamos anteriormente. Esta disposición está dirigida a aquellas instituciones que cancelan los salarios de sus servidores semanalmente y que deberán ajustarla al pago quincenal, y se les otorga tres meses posteriores a la vigencia de la ley para realizar los ajustes. Además, se incluye un último párrafo que indica que dichos ajustes o cambios en la forma de pago no pueden producir una disminución o aumento en el salario de los servidores. Transitorio VIII. Se trata en realidad del transitorio sexto y no el octavo como se indica de manera errónea. Se establece un plazo no mayor a seis meses, para que las instituciones sujetas a las nuevas regulaciones, remitan a la Dirección General de Servicio Civil y a la Contraloría General de la República informe que detalle la totalidad de las retribuciones adicionales al salario base que pagan a sus funcionarios, segregadas por tipo, la cantidad de beneficiarios en cada una de ellas, así como su impacto económico, de acuerdo con la relación de puestos vigente.


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Resulta conveniente que el legislador determine de mejor manera el significado del impacto económico, de acuerdo con la relación de puestos vigente que solicita mediante esta disposición transitoria. Por otra parte, como lo mencionamos con anterioridad, de conformidad con las competencias vigentes de la Contraloría General de la República, ese ente ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos. En materia de salarios públicos, la vinculación de ese ente lo es en cuanto al trámite de aprobación de presupuestos ordinarios y extraordinarios del Poder Ejecutivo, municipalidades e instituciones autónomas42, por lo que se recomienda a los señores diputados analizar detenidamente esa nueva competencia que se le otorga a la Contraloría ya que sobrepasa sus competencias. Transitorio IX. En realidad se trata del transitorio sétimo por lo que se solicita corregir. En él, se indica que el reglamento caso de que el proyecto se apruebe, deberá emitirse dentro de los seis meses posteriores a la publicación. Nótese que la publicación de esa ley será en el momento de su rige, el cual según el texto sustitutivo, esta ley regiría doce meses después de su publicación. III. POSIBLES INCONSTITUCIONALIDADES Esta asesoría advierte que la inclusión de las corporaciones municipales y las universidades públicas, como entes sujetos en materia de salarios a lo dispuesto en este proyecto de ley, según consta en el inciso 4) del artículo 2 e implícitamente en el artículo 3 del texto sustitutivo, pueden eventualmente representar un vicio de constitucionalidad al tenerse por violentados los artículos 169 y 170 de la Constitución Política en cuanto a autonomía municipal y 84 ibídem en lo que se refiere a la autonomía de las instituciones de educación superior universitaria.

42 Artículo 184 de la Constitución Política: ARTÍCULO 184.- Son deberes y atribuciones de la Contraloría: 1) Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República; No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella; 2) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación; 3) Enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su primera sesión ordinaria, una memoria del movimiento correspondiente al año económico anterior, con detalle de las labores del Contralor y exposición de las opiniones y sugestiones que éste considere necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos; 4) Examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos; 5) Las demás que esta Constitución o las leyes le asignen.


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Caso de que sea la voluntad legislativa continuar con el trámite de este expediente los siguientes son los aspectos de procedimiento legislativo que deben ser tomados en cuenta. IV. ASPECTOS DE TRÁMITE

1. Conexidad

El texto sustitutivo es conexo, pues existe identidad material y de fondo, respecto del texto original, siendo que los cambios operados responden a uno de los objetivos del proyecto que ingresó originalmente a la corriente legislativa, pero que sigue siendo conexo con la materia.

2. Publicación

Caso de que los señores diputados determinen asumir el texto sustitutivo, como texto de la Comisión tanto para su discusión como eventual dictamen, este Departamento recomienda la publicación de dicho texto en el Diario Oficial La Gaceta, para cumplir con el efectivo principio de publicidad en los términos que lo ha indicado la Sala Constitucional:

“Dado que el texto propuesto contiene modificaciones sustanciales sobre

el proyecto de ley propuesto originalmente, la Sala estima que la Asamblea

Legislativa debió publicar el nuevo articulado, de previo a su aprobación en

primer debate; sin embargo, al incurrir en dicha omisión se violentó el

principio de publicidad de los procedimientos parlamentarios, y por ello, el

procedimiento de aprobación del proyecto de ley consultado resulta

inconstitucional, y debe ser anulado, retrotrayéndolo hasta la aprobación

del texto sustitutivo por la Comisión Permanente de Gobierno y

Administración.” 43

IV. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Votación:

De conformidad con el artículo 119 de la Constitución Política, en concordancia con el 167 del mismo cuerpo normativo, la presente iniciativa requiere para su aprobación de la mayoría absoluta de los votos presentes; salvo que decida apartarse del criterio de la Corte Suprema de Justicia (que es consulta obligatoria), en cuyo caso se requeriría para su aprobación de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea.

43 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución Nº 2006-15486 de las 17:07 horas de 25 de octubre de 2012.


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Delegación:

De conformidad con el artículo 124 de la Constitución Política este proyecto es delegable en una Comisión con Potestad Legislativa Plena, salvo que de conformidad con el artículo 167 constitucional, la Asamblea Legislativa decida apartarse del criterio de la Corte Suprema de Justicia, por lo que en ese caso será de conocimiento del Plenario Legislativo44

Consultas:

Obligatorias

• Municipalidades del país

• Corte Suprema de Justicia (art. 167 C.Pol)

• Instituciones Autónomas (art. 190 C.Pol). 45

44 Res: 2003-06304. SALA CONSTITUCIONAL, a las diez horas con treinta y un minutos del tres de julio del dos mil tres. (…) De la discusión precedente, así como del texto de la norma recién transcrita, es dable precisar aún más las condiciones dentro de las cuales no se puede trasladar un proyecto de ley a una de las comisiones legislativas plenas. En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados. Y, en Costa Rica, la jurisdicción constitucional es indudablemente judicial, desde que tanto la Constitución Política como la Ley de la Jurisdicción Constitucional integran a esta Sala dentro de la estructura de la Corte. Es claro entonces que, respecto de esta clase de iniciativas legislativas, una delegación como la que se viene comentando no sería posible más que en aquellos casos en que, oída la opinión de la Corte, ésta resulte incondicionalmente favorable al proyecto de ley. Entiéndase "incondicionalmente" en el sentido de que el dictamen positivo no quede sujeto a que en la legislación que se propone deban efectuarse ajustes de cualquier índole; hipótesis que –obviamente– excluye también a aquellos casos en los que el criterio de la Corte Suprema de Justicia sea desfavorable al proyecto."

1. 45 Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) 2. Banco Central de Costa Rica (BCCR) 3. Banco Crédito Agrícola de Cartago (BCAC) 4. Banco de Costa Rica (BCR) 5. Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) 6. Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) 7. Colegio San Luis Gonzaga de Cartago 8. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) 9. Consejo Nacional de Producción (CNP) 10. Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) 11. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 12. Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) 13. Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) 14. Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) 15. Instituto Costarricense de Turismo (ICT) 16. Instituto de Desarrollo Rural (INDER) 17. Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) 18. Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) 19. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) 20. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) 21. Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) 22. Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU)


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• Universidades estatales (UCR, UNA, ITCR, UTN, UNED)

• Bancos del Estado

Facultativas

• Asamblea Legislativa

• Contraloría General de la República

• Organizaciones Sindicales

• Dirección General de Servicio Civil

• Tribunal Supremo de Elecciones

• Procuraduría General de la República

• Todos los Ministerios VI.- FUENTES Constitución Política de Costa Rica

Actas de la Asamblea Nacional Constituyente

Leyes y Decretos:

➢ Código de Trabajo ➢ Reforma Procesal Laboral, Ley Nª 9343 de 15 de diciembre de 2015 ➢ Ley de Salarios Públicos Nº 2166 del 09 de octubre de 1957 ➢ Ley de Equilibrio Financiero Nº 6955, de 16 de febrero de 1984 ➢ Ley de Protección al Trabajador, Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000 ➢ Ley Nº 7970 de 01 de noviembre de 1984 ➢ Ley Nº 8131, de la Administración Financiera de la República y

Presupuestos Públicos de 18 de setiembre de 2001 ➢ Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 ➢ Ley de Salarios Nº 2422 del 11 de agosto de 1959 ➢ Ley Nº 6451 del 1 de agosto de 1980 ➢ Ley Nº 4519 del 24 de diciembre de 1969, Ley Salarios y Régimen Méritos

Tribunal Supremo Elecciones y Registro Civil ➢ Decreto Ejecutivo Nº 22614 del 22 de octubre de1993. ➢ Decreto Ejecutivo Nº 26393-MP del 7 de octubre de 1997 ➢ Decreto Nº 3-2001 Publicado en La Gaceta No. 84 del 03 de mayo de 2001 ➢ Decreto ejecutivo Nº 23669-H de 18 de octubre de 1994, publicado en La

Gaceta Nº 197 de 18 de octubre ➢ Decreto ejecutivo Nº 23669-H de 18 de octubre de 1994, publicado en La

Gaceta Nº 197 de 18 de octubre

23. Instituto Nacional de Seguros (INS) 24. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) 25. Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

(JAPDEVA) 26. Junta de Protección Social (JPS) 27. Patronato Nacional de Ciegos (PANACI) 28. Patronato Nacional de Infancia (PANI) 29. Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)


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Sala Constitucional

➢ Nº 2012000267 a las quince horas y treinta y cuatro minutos del once de

enero del dos mil doce ➢ Nº 2000-3027 de 14 de abril del 2000 ➢ Nº 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete

de mayo de dos mil seis. Sentencia ➢ Nº 17437, de 19:35 hrs. de 29 de noviembre de 2006, ➢ Nº 2011-006351 a las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho

de mayo del dos mil. ➢ 2544-94 de las 13:50 horas del 1 de junio de 1994

Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia

➢ Sentencia N° 637-2001

Contraloría General de la República

➢ División Jurídica. 18 de enero del 2016 CGR/DJ-0065-2016 ➢ Oficio N° 13552 (DAGJ-1687-2008) del 16 de diciembre de 2008

Procuraduría General de la República

➢ Dictamen Nº 097 del 04 de mayo de 2012 ➢ Dictamen OJ-071-1999 del 10 de junio de 1999 ➢ Opinión Jurídica OJ-032-2010 del 12 de junio del 2010 ➢ Dictamen N° 260 de fecha 27/09/2001 ➢ Dictamen: 071 del 14/04/2010

Otros:

➢ Estado de Situación en Materia de Salarios y Remuneraciones del Sector

Público Costarricense” elaborado por el MIDEPLAN en agosto de 2012 ➢ Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público”. MIDEPLAN ➢ Acuerdo Nº 46-06-07 del Directorio Legislativo, publicado en el Alcance N°5

a La Gaceta N° 36 del martes 20 de febrero del 2007 ➢ Administración Pública Municipal. (Costa Rica). Tomado de:

www.ernestojinesta.com/_.../ADMINISTRACIÓN%20PÚBLICA%20MU

/eeb.-

http://www.ernestojinesta.com/_.../ADMINISTRACIÓN%20PÚBLICA%20MU


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07 de febrero de 2017

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