Articulo Politicas y Programas

ARTÍCULO DE REVISIÓN

464 salud pública de méxico / vol.43, no.5, septiembre-octubre de 2001

Barquera S y col.

(1) División de Nutrición, Centro de Investigación en Salud Poblacional, Instituto Nacional de Salud Pública, México.

Fecha de recibido: 2 de agosto de 2000 • Fecha de aprobado: 6 de abril de 2001Solicitud de sobretiros: Dr. Simón Barquera. Jefe del Departamento de Dieta y Enfermedades Crónicas de la División de Nutrición y Salud.

Centro de Investigación en Salud Poblacional, Instituto Nacional de Salud Pública. Avenida Universidad 655,colonia Santa María Ahuacatitlán, 62508, Cuernavaca, Morelos, México.

Correo electrónico: [email protected]

Barquera S, Rivera-Dommarco J, Gasca-García A.Políticas y programas de alimentación

y nutrición en México.Salud Publica Mex 2001;43:464-477.

El texto completo en inglés de este artículo estádisponible en: http://www.insp.mx/salud/index.html

ResumenMéxico tiene una larga historia de implementación de pro-gramas y políticas orientadas a mejorar la nutrición de gru-pos vulnerables. A pesar de ello, la desnutrición constituyeuno de los retos de salud pública más importantes en Mé-xico. El presente artículo proporciona una perspectivahistórica de las principales estrategias, programas y políti-cas que han surgido en México, analizando su diseño e im-plementación, así como algunos resultados obtenidos.Finalmente, se plantean puntos críticos para iniciar una dis-cusión en torno a los problemas relacionados con la ali-mentación y las políticas que en México se proponen parasolucionarlos. El texto completo en inglés de este artículoestá disponible en: http://www.insp.mx/salud/index.html

Palabras clave: política alimentaria; programas de nutrición;México

Barquera S, Rivera-Dommarco J, Gasca-García A.Food and nutrition policiesand programs in Mexico.Salud Publica Mex 2001;43:464-477.The English version of this paperis available at: http://www.insp.mx/salud/index.html

AbstractMexico has a long-standing history of programs and poli-cies oriented to improve the nutrition of vulnerable groups.However, malnutrition represents one of the main publichealth challenges in Mexico. This article provides a historicperspective of the main strategies, programs and policiesthat have been carried out in Mexico, as well as a detailedanalysis of their design, implementation, and selected re-sults. Finally, some critical issues related to food policiesimplemented in Mexico are identified. The English versionof this paper is available at: http://www.insp.mx/salud/index.html

Key words: food policy; nutrition programms; Mexico

L a evolución de los programas y políticas alimen-tarias y de nutrición que en México se han imple-

mentado, con ciertas excepciones, siguen un patrónsimilar al que se ha experimentado en el resto del mun-do, iniciando con programas asistenciales, hasta lle-

Políticas y programas de alimentacióny nutrición en México

Simón Barquera, MD, MSC,(1) Juan Rivera-Dommarco, MSC, PhD,(1)

Alejandra Gasca-García, MD(1)

gar a programas integrales de coordinación intersec-torial (cuadro I).

El presente artículo tiene por objeto hacer una des-cripción de las políticas y programas de nutrición yalimentación de mayor importancia implementados en

465salud pública de méxico / vol.43, no.5, septiembre-octubre de 2001

Políticas alimentarias en México ARTÍCULO DE REVISIÓN

Estrategia o acción

Implementación de desayunos escolares

Organización de cooperativas populares, préstamo a los pro-ductores, combate a plagas de la agricultura y ganadería, ex-posición nacional ganadera, control de la producción lechera

Almacenamiento de grano para regulación de precios en elmercadoRegulación del mercado de subsistencia, adaptación de laeconomía a las necesidades sociales, importación de maíz ytrigo

Adquisición de maquinaria agrícola, crédito a la producciónCreación de comedores populares, cadena de expendiospopulares de leche, sale al mercado la primera leche re-hidratadaFundación del Instituto Nacional de Nutriología

Iodación y distribución de la sal

Importación de artículos escasos en el país, control de pre-cios de artículos de primera necesidad, tecnificación del cam-po, ganadería, creación de la Comisión Nacional de Leche,desayunos escolares. Revolución verde (semilla mejorada)

Control de precios de los artículos básicosPrecios de garantía a la producción, mejorar el almacenaje ydistribución de productos agrícolasVigilancia y dirección de la economía nacional

Creación de Conasuposa y la Compañía Rehidratadora deLecheMantener reservas de productos de primera necesidadRegular precios de productos de primera necesidad en elmercado

Compras reguladoras de maíz y frijol, transformación de Co-nasuposa a Leche Industrializada Conasupo (Liconsa)

Desayunos escolares, fabricación de leche para lactantes ymadres gestantes, creación de cocinas populares, distribuciónde semillas y hortalizasCrédito para la producción de semillas, producción y comer-cialización de fertilizantes, subsidio a la producción y dis-tribución de alimentosRegulación de los precios de los productos de consumo

Incremento de salarios mínimos sobre la canasta básica, fo-mento a la producción de alimentos, programas de vigilanciadel estado nutricional, orientación alimentaria

Vigilancia del estado de salud y nutrición, distribución de su-plemento alimentario, educación en salud y nutrición

Dar suplementación a los niños durante las campañas de va-cunación

Cuadro IEVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS Y POLÍTICAS ALIMENTARIAS

Y DE NUTRICIÓN EN MÉXICO, 1922-1994

* Periodo aproximado en que surgieron los programas‡ Antecedente de lo que posteriormente sería el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)§ Antecedente de lo que posteriormente sería la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo)

Año* Política o programa

1922-1924 Diversos programas asisten-ciales‡

1925 Subsidio a la producción

1936-1937 Almacenes Nacionales deDepósito§

Comité Regulador del Mer-cado de TrigoComité Regulador del Mer-cado de Subsistencias Po-pulares

1940 Mecanización de la agricul-turaTécnica de la alimentaciónSegundo Plan Sexenal

1942 Primer programa de io-dación de la sal

1946-1950 Abasto popularSubsidio a la producción dealimentos

1958 Abasto y subsistencias po-pularesPlan de acción inmediataProcuraduría Federal de De-fensa al Consumidor

1961-1965 Subsidio al consumo de pro-ductos del campo

1972 Subsidio al consumo

1975-1980 Sistema Nacional para elPrograma de Apoyo al Co-mercio Ejidal (PACE)Desarrollo Integral de la Fa-milia (DIF)Sistema Alimentario Mexica-no (SAM)

1982 Programa Nacional de Ali-mentación (Pronal)Pacto de SolidaridadEconómica

1990 Programa de Educación, Sa-lud y Alimentación (Pro-gresa)

1994 Programa de suplemen-tación con megadosis de vi-tamina A

Objetivo

Apoyo a los consumidores

Aumentar la producción agríco-la y mejorar la producción gana-dera

Controlar el precio de granos enel mercadoMejorar el acceso a los artículosde consumo de primera necesi-dad

Mejorar la producciónMejorar el estado de nutriciónEducar a la población

Disminuir enfermedades por de-ficiencia de iodo

Abaratar el costo de artículos ali-mentarios en el mercadoMejorar la producción

Regular precios de los artículosbásicosApoyo a la producciónProtección a la economía popu-lar

Incrementar el ingreso con pre-cios de garantía para productosdel campo

Proteger la economía y mejorarel poder adquisitivo, regular pre-cios en el mercado

Educar a la población en hábitosde alimentación y distribución decomplementos dietéticosAmpliación de la red comercialSubsidiar a la producción y me-jorar el estado nutricional de lapoblación

Apoyar la producción, dis-tribución y consumo de alimen-tos, cambiar condiciones dealimentación y nutrición

Mejorar los niveles de salud y nu-trición

Proteger contra deficiencia de vi-tamina A

Población blanco

Niños en edad escolar dezonas urbanas

Productores agrícolas y deganado

Población de bajos recursos

Población económicamentedébil, grupos menesterosos

Toda la población, principal-mente la de comunidadescon bocio endémico



Población rural y de bajosrecursos


Población infantilMadres gestantes

Población con alto índice demarginación, menores decinco años, mujeres embara-zadas y lactantes

Población de bajos ingresos,niños menores de cincoaños y mujeres embarazadas

Niños menores de cincoaños



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México. Por razones de espacio no se pretende pro-fundizar en éstos, sino más bien describir sus prin-cipales características de diseño, la experiencia deimplantación y algunos de sus resultados, poniendoatención específica en las políticas orientadas a aumen-tar el consumo de alimentos.

México tiene una historia importante de crisis (am-bientales, sociales, económicas y políticas) con efectosen la seguridad alimentaria y la nutrición. A principi-os del siglo XX se produjeron epidemias, sequías yhambrunas recurrentes debido a condiciones ambien-tales adversas y a una pobre infraestructura para hacer-les frente, lo que ocasionó muertes y emigración masivade mexicanos a los Estados Unidos de América (EUA).1

Estas crisis también han estimulado el desarrollo deprogramas y políticas para preservar la seguridad ali-mentaria, y han servido como instrumento alterno a lareforma agraria para contener la movilización de gru-pos organizados que ejercen presión para la obten-ción de mejoras en sus condiciones de vida.2,3

Los programas y políticas alimentarios en Méxicoguardan una estrecha relación con la estabilidad na-cional a partir de la Revolución de 1910, motivada enparte por una fuerte demanda de repartición de tie-rras, que se tradujo en la adopción de una políticaagraria que atendió en cierta medida dicho problema.Por varias décadas el Estado procuró mantener su he-gemonía y legitimidad instrumentando de formamoderada políticas redistributivas, entre las cuales seencontraron diversos proyectos de reforma agraria. Sinembargo, las medidas que se tomaron nunca fueronsuficientes ni tuvieron un impacto significativo en eldesarrollo de las zonas rurales de extrema pobreza;además, crearon dificultades entre el Estado y los gru-pos de poder locales, por lo cual, éste optó por generarmecanismos distributivos (como diversos tipos de sub-sidios) para mejorar el bienestar social, contener lademanda por aumentos al salario mínimo, mantenersu legitimidad y al mismo tiempo evitar confronta-ciones con grupos de poder.2

De los programas de distribución de alimentos,en México se han probado prácticamente todas lasmodalidades, desde un sistema de subsidio a los con-sumidores (que va de los programas de desayunos es-colares a la creación de la Compañía Nacional deSubsistencias Populares Conasupo), hasta un sistemade subsidios a los productores;4 asimismo, son diver-sas las agencias que han estado involucradas en él(cuadro II). Sin embargo, se benefició sobre todo a po-blaciones de zonas urbanas, mientras las poblacionesrurales marginales recibieron beneficios en una pro-porción menor.5

En México las políticas alimentarias han formadoparte de los programas de desarrollo y han respondido

a coyunturas de tipo ambiental, económico y político.Durante la expropiación petrolera México se vio en lanecesidad de considerar la producción de granos comoun punto prioritario para la seguridad nacional; en1973 se perdió la autosuficiencia en maíz y comenzó aaumentar el déficit en la producción de otros granos(más de 25% del maíz era importado). La producciónde granos para el consumo fue una de las líneas es-tratégicas a las que el gobierno destinó cantidades im-portantes de recursos, lo cual fue posible en gran partegracias al precio favorable del petróleo.

El Estado creó en 1980 el Sistema AlimentarioMexicano (SAM), un programa que tuvo por objeto es-timular la producción de alimentos básicos (facili-tando el acceso a créditos y mejorando los precios degarantía, entre otras estrategias) para alcanzar la auto-suficiencia y mejorar la distribución de alimentos, so-bre todo para los sectores marginales. Este programase caracterizó por la coexistencia de diversas agencias,sectores y secretarías, y su planeación y coordinaciónquedó a cargo del Sistema Nacional de Evaluación,presidido por un grupo de asesores del Presidente dela República, mientras que en su desarrollo participa-ron tanto organizaciones gubernamentales (la Secre-taría de Agricultura y Recursos Hidráulicos SARH, laSecretaría de la Reforma Agraria SRA y la Secretaríade Programación y Presupuesto SPP), como organiza-ciones no gubernamentales (Asociación de BanquerosMexicanos ABM, Confederación de Cámaras Nacio-nales de Comercio Concanaco, etc.); cada una parti-cipó en diferentes áreas y con diferentes actividadespara el desarrollo de este programa (cuadro III). Estaparticipación multisectorial creó dificultades entre lasestructuras involucradas en el programa, principal-mente entre la Secretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos SARH y la Secretaría de Programación yPresupuesto SPP. A pesar de un diseño aparentementeinnovador, tres años después el programa fue liquida-do entre otras razones debido a la fuerte crisis fiscal.6,7

A partir de 1983 se crea el Programa Nacionalde Alimentación (Pronal), como una de las medidasde ajuste estructural para disminuir el gasto públicoreduciendo significativamente los subsidios relacio-nados con el consumo y producción de alimentos. Di-cho plan identifica entre sus objetivos aumentar elconsumo de alimentos en zonas vulnerables, elimi-nando la necesidad de tener una agencia coordinado-ra. Su ejecución, a diferencia del SAM, no creó tensionesadministrativas al interior de las secretarías y agen-cias gubernamentales, tampoco generó elevadas pér-didas fiscales ni desperdicio de ventajas comparativasen la producción de otros bienes.

En 1985, después del temblor que afectó a la ciu-dad de México y algunos estados de la República, el



gobierno puso en marcha planes de emergencia paraproteger la seguridad alimentaria de las poblacionesafectadas, en este caso con una importante participa-ción de la sociedad civil. En México, organizaciones nogubernamentales adquirieron importancia estable-ciendo diversos programas asistenciales, preventivosy educativos para mejorar la alimentación del país.

En diciembre de 1987 se experimentó una impor-tante devaluación del peso con un aumento generali-zado en los precios de alimentos y otros bienes, ante locual el Estado convoca a un “pacto de solidaridadeconómica”. Muchos de los programas anteriores sonrestructurados en diversos grados; así, a principios delos noventa se inicia el programa integral “Solida-

* Algunas de estas agencias ya no existen (como en el caso de Conasupo), y otras actualmente no se encuentran desarrollando los programas referidos

Tipo de política Nombre de la agencia

Producción Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo)

Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural)

Fideicomiso para la Reforma Agraria (Fira)

Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)

Confederación Nacional Campesina

Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH)

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Productora Nacional de Semillas (Pronase)

Fertilizantes Mexicanos (Fertimex)

Confederación de Cámaras Internacionales (Concamin)

Confederación de Cámaras de Comercio (Concanaco)

Secretaría de Comercio (Secom)

Consumo Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo)- Leche Industrializada Conasupo, S.A. (Liconsa)- Distribuidora Conasupo, S.A. (Diconsa)- Maíz Industrializado Conasupo, S.A. (Minsa)- Trigo Industrializado Conasupo, S.A. (Triconsa)- Industrializadora Conasupo, S.A. (Iconsa)- Impulsora del Pequeño Comercio, S.A. (Impecsa)

Fideicomiso liquidador de subsidio a la tortilla (Fidelist)

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia(DIF)

Secretaría de Salud (SSA)

Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol)

Secretaría de Educación Pública (SEP)

Cuadro IIPRINCIPALES AGENCIAS, ORGANIZACIONES Y EMPRESAS PARAESTATALES RELACIONADAS CON PROGRAMAS

Y POLÍTICAS DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN EN MÉXICO*

Descripción

Subsidio a la producción de alimentos

Crédito a los productores

Crédito a los productores

Impulso a organización campesina

Impulso a organización campesina

Cambio tecnológico, desarrollo agroindustrial, riesgo compartido yorganización campesina

Alianza y riesgo compartido

Cambio tecnológico

Cambio tecnológico y ampliación de red comercial

Organización industrial

Organización comercial

Ampliación de red comercial

Subsidios al consumo de alimentosLecheVenta de alimentos al menudeoMaízPanGranos y semillasVenta de alimentos al mayoreo

Subsidio al precio de la tortilla

Programas de alimentación y salud

Distribución de insumos y actividades de educación en nutrición ysalud

Distribución de alimentos y programas de educación en nutrición ysalud

Programas de desayunos escolares



Barquera S y col.

ridad”, el cual abarca varios programas dirigidos a lasalud, educación, distribución de alimentos y mejorasen los servicios públicos de las comunidades. Su obje-tivo es elevar el nivel de salud de la población rural,urbana e indígena con altos índices de marginación.Dentro de las acciones que plantea para beneficiar a lapoblación en materia de alimentación y nutrición seincluyen la vigilancia del estado nutricional de losniños menores de cinco años, la orientación alimen-taria y el fomento a la producción de alimentos. Endiciembre de 1994, de nueva cuenta, México experi-mentó una devaluación que fue producto de una ba-lanza de pagos negativa, un control inadecuado deltipo de cambio, un sistema bancario débil y el retiromasivo de capital extranjero, entre las razones más im-portantes.

La magnitud de la crisis económica, aunada a lagrave caída en los precios del petróleo, hicieron ne-cesaria la adopción de medidas de ajuste estructuralbuscando una disminución importante del gasto pú-blico. Para ello el gobierno diseñó un programa socialintegral denominado Progresa (Programa de Edu-cación, Salud y Alimentación) al mismo tiempo quedio fin a la existencia de Conasupo, organismo para-estatal que operaba gran parte de los subsidios gene-ralizados en el país desde hacía casi 41 años.

A continuación se describirán los programas ypolíticas más importantes que se han aplicado en Mé-xico. Estos han sido clasificados como políticas rela-cionadas con la producción y políticas relacionadas conel consumo. Para facilitar su ubicación temporal, se hanordenado en el cuadro I, donde se señalan sus princi-pales objetivos explícitos, grupo blanco y principalesestrategias.

Políticas relacionadas con la producciónde alimentos

En el presente trabajo no se revisan de forma indivi-dual las políticas de fomento a la producción; sinembargo, dada su importancia crítica dentro de laspolíticas alimentarias y de nutrición, se mencionanlas principales líneas de acción en México.

Entre los insumos para la producción con quecuentan estos programas están, en primer lugar, losrelacionados con el capital y el riesgo, como el accesoa créditos, la alianza para el riesgo compartido, el pre-cio de garantía y los subsidios a insumos (como ferti-lizantes, tractores, etc.); en segundo lugar estánaquéllos relacionados con la mejora de la eficienciade los sistemas, como la ampliación de la red esta-tal de comercialización, el impulso a la organizacióncampesina, la asesoría y la capacitación en la toma dedecisiones y el cambio tecnológico, por citar algunosejemplos.

Las políticas que tienen como fin otorgar insumosrelacionados con el capital y el riesgo pueden ser unfuerte incentivo para aumentar o disminuir la pro-ducción. Su objetivo es proteger a los campesinos con-tra bajas drásticas de precio y a los consumidoresurbanos contra el aumento de los precios,5 tal comosucede con el subsidio del maíz, en el que la parti-cipación del Estado va desde la compra del grano aprecio de garantía, hasta su participación en la pro-ducción y venta de alimentos básicos a precios subsi-diados. Sin embargo, puede haber pérdidas fiscalesimportantes si los precios internacionales bajan dema-siado. También se corre el riesgo de mantener a losproductores trabajando en un mercado en el que posi-

Cuadro IIIPRINCIPALES SECTORES INVOLUCRADOS EN EL DESARROLLO DEL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO

Nivel de participación

Planeación y evaluación

Ejecución: producción

Ejecución: comercialización y distribución

Agencia

Sistema Nacional de Evaluación

SARHBanrural, Firac

Fertimex

Pronase

Conasupo: Diconsa Liconsa Minsa, etcétera

Descripción

Asistencia técnica a los productores que recibieron crédito

Crédito para la producción de semillas

Producción y comercialización de fertilizantesPromoción de la ampliación de la red de demanda y producción de semillas

Subsidio a la producción y distribución de alimentosRegulación de los precios de la producciónRegulación de los precios de los productos de consumo



blemente no tengan las ventajas comparativas realesque podrían tener con otros cultivos, lo que aumen-taría su vulnerabilidad más tarde, cuando los preciosde garantía desaparezcan. El objetivo de promoversubsidios a los productores y consumidores, otorga-dos por Conasupo durante años, se tradujo en un dé-ficit fiscal para la agencia que representaba, en 1982,49.5% del déficit total de empresas paraestatales, conexcepción de Petróleos Mexicanos (Pemex).5

Un programa creado para apoyar a los campesi-nos en la venta de sus cosechas fue el Programa deApoyo al Comercio Ejidal (1975). Su objetivo fue au-mentar el poder de negociación de los campesinos enel mercado de granos. Este programa buscaba, antetodo, apoyar a grupos organizados de campesinosy no a individuos, así como también a los campesi-nos de áreas con mayor aislamiento comercial. Entrelas principales formas de apoyo se encontraban losdescuentos en transporte y la creación de centros derecepción para la venta de grano. En la práctica, esteprograma no enfrentó la dificultad de atender a loscampesinos de zonas aisladas, y más bien se canalizóhacia los campesinos con alta productividad y que seencontraran en zonas en las que Conasupo tenía unaamplia red de centros de recepción; en dichos lugareshubo problemas por falta de motivación en el perso-nal responsable de los mismos para hacer participar alos pequeños productores, mientras los campesinos quetenían producción excedente, y los intermediarios,“compraban” el acceso rápido a los centros de recep-ción. Además, se sumó a estas dificultades, de acuer-do con algunos autores, la percepción que tenían losdirectivos del programa, según los cuales el problemade la pobreza en el campo residía en “aspectos relacio-nados con los conocimientos formales, el desempeñoy la actitud de los campesinos”, y no en la falta de re-cursos, la inequidad y el tipo de relaciones de poderentre los campesinos y ejidatarios.

En cuanto a los insumos para mejorar la capaci-dad técnica y administrativa, la organización campe-sina es una de las áreas que presenta mayores retosdentro de los programas dirigidos a la producción, yaque muchos campesinos, especialmente los de meno-res recursos, cultivan no sólo para vender sino tam-bién para subsistir, por lo que mejoras en sistemas deadministración, planeación y almacenamiento se tra-ducen directamente en el consumo y la seguridad ali-mentaria, y no sólo como un efecto en el aumento dela producción neta.

Las experiencias en insumos tecnológicos paramejorar la producción no han sido totalmente afor-tunadas, debido a la gran complejidad que representala adopción de medidas que en ocasiones no están

adecuadamente ajustadas a la realidad del campesinoen regiones con perfiles ecológicos diferentes. Unejemplo de esto es el caso del SAM, pues durante suvigencia se apoyó a pequeños agricultores con un pa-quete tecnológico que creó dudas entre los campe-sinos, por el riesgo de que las condiciones localesresultaran inadecuadas para el desarrollo de semillascon características especiales, lo que pondría en riesgola producción de subsistencia.6 Otro problema im-portante que se presentó fue el de corrupción entrelos sectores que otorgaban y recibían apoyo financie-ro; este problema resultó ser importante, ya que se re-fiere a cantidades cuantiosas y a grados de corrupciónde gran magnitud.

Políticas relacionadas con el consumo dealimentos

A diferencia de las políticas relacionadas con la pro-ducción de alimentos, cuyos indicadores giran en tor-no a los bienes de consumo (distribución, volumenproducido, ahorro generado, etcétera), las políticas yprogramas relacionados con el consumo de alimentostienen un efecto más directo sobre el estado nutri-cional* y las pautas de consumo. Es importante hacerla distinción entre subsidios a los alimentos e inter-venciones directas sobre nutrición dirigidas a gruposvulnerables (como programas de alimentación com-plementaria, suplementación alimentaria y educaciónnutricional). Estas últimas representan una alterna-tiva de mayor complejidad en su ejecución y frecuen-temente su efecto suele ser menor que el esperado;8,9

sin embargo, aun con estas desventajas, en la coyuntu-ra internacional actual son consideradas como unaopción de mayor costo-efectividad, y su éxito dependede problemáticas particulares y de un monitoreo rigu-roso. Por otra parte, los subsidios generalizados tienenel riesgo de corrupción, son de costo elevado y care-cen de selectividad de los grupos vulnerables.

A continuación se presentan las principales mo-dalidades de subsidio a los consumidores establecidosen México.

Conasupo. En México, por su magnitud, destacan losprogramas desarrollados gracias a Conasupo, con elobjeto de aumentar el consumo de alimentos de los

* Aunque también se podría valorar, al evaluar un programa desubsidios, los efectos de éste a nivel microeconómico, por ejem-plo, en el ingreso y gasto del hogar de pequeños productores,así como variaciones en la estructura de su gasto en alimentos ypatrones de consumo.



Barquera S y col.

estratos más pobres del país; mediante sus diversasagencias participó principalmente con subsidios ge-neralizados (como el del precio de la tortilla) y selec-tivos (como el de la distribución de leche a familias deescasos recursos).10 Durante la última fase de su exis-tencia estuvo experimentando diversas formas deconvertir los subsidios generalizados en subsidios se-lectivos en las zonas urbanas del país, ya que aquéllosno contribuían a mejorar la capacidad adquisitiva delos grupos más pobres, y representaban un gasto im-portante de recursos.11

Programas selectivos. Una alternativa para mejorar estasituación fue el diseño de criterios de inclusión parala recepción del subsidio, como el que se llevó dentrodel programa de Tortivales (1990)*, los cuales incluíanen un principio a los beneficiarios del programa deTortibonos (1985-1989), la ampliación de la coberturade este programa a otras familias con el criterio de in-clusión, la elaboración de un mapa de pobreza con re-quisitos similares a los planteados por Conasupo parael programa de leche industrializada, y la verificaciónde las características de las familias que recibían elsubsidio por medio de encuestas similares a las apli-cadas por Leche Industrializada Conasupo, S.A. (Li-consa), y que serán descritas posteriormente. Esteprograma tuvo por objeto proporcionar un kilogramode tortilla sin costo a las familias de menores ingre-sos de zonas urbanas, que percibían un ingreso igual omenor a dos salarios mínimos. El proceso se adminis-tró de forma novedosa, con tarjetas similares a las decrédito, que eran aceptadas en las tortillerías afiliadas,donde un lector electrónico con memoria registraba eldetalle de las transacciones. Esta parte administrativadel sistema de tarjetas quedó a cargo del Banco Na-cional de México (Banamex), mientras la Conasupo seencargó del monitoreo de la distribución de la tortilla.

El programa mostró su viabilidad y fue una ex-periencia innovadora, sin embargo, resultó sumamentecomplejo en su realización, ya que requirió identificarconstantemente a las poblaciones vulnerables con es-tudios socioeconómicos y geográficos; además, re-quería evaluaciones periódicas de su funcionamientoy supervisión permanente a los industriales involu-crados con todos los insumos del programa, y nutri-cionalmente sólo aumentó el consumo de maíz en laspoblaciones urbanas. Este programa y el de leche in-

dustrializada fueron criticados, además, por no incluiren sus estrategias un componente educativo.Programa de cupones para leche de Liconsa. En 1972 se creaLiconsa, derivada de una rama de Conasupo (la Com-pañía Rehidratadora de Leche, 1965), con el objetivoprincipal de proveer a familias con ingreso menor ados salarios mínimos, con una transferencia de ingresoen forma de leche a bajo costo, asegurando cierto con-sumo de ésta para mejorar el estado nutricional de losniños, aunque más tarde se incluyeron también lasmujeres embarazadas y en lactancia, así como los an-cianos. Los beneficiarios fueron seleccionados me-diante estudios socioeconómicos y geográficos; secreó un mapa de pobreza que clasificó las zonas geo-gráficas en microrregiones según su estado de des-nutrición (de acuerdo con siete indicadores) ymarginalidad (de acuerdo con 19 indicadores).1,12 Lacantidad se determinaba cuando la familia entraba alprograma, (se proveyó a cada familia con 570 ml deleche por día, cantidad que se aumentó por cada niñoo persona en la familia con las características de in-clusión). A diferencia de otros programas, la distri-bución de leche de Liconsa se consideró innovadora,ya que contó con un diseño basado en la selección degrupos vulnerables, en lugar de ser un subsidio gene-ralizado. En 1974 se introdujo al programa una tarjetafamiliar para mejorar la selectividad de los beneficia-rios. A lo largo de los años se han hecho otros cambiosy ajustes en las áreas de administración, proceso, abas-tecimiento e infraestructura; en su administraciónintervienen varios sectores, instituciones y la comu-nidad. La figura 1 ejemplifica la complejidad en la co-ordinación de este tipo de programas.

En 1988 el programa tuvo un costo por beneficia-rio de aproximadamente 20 dólares anuales de EUA.En 1991, el costo aumentó a 118 dólares anuales parauna familia con dos niños en el programa y cubría a2.9 millones de familias, siendo 78.3% del Distrito Fe-deral y del estado de México, combinadas. La cober-tura del programa en 1988 fue “de 50% de las familiasurbanas con ingresos por debajo de los dos salariosmínimos”; sin embargo, su cobertura rural mostró serlimitada y por tal motivo pudo estar estimulando laurbanización. Asimismo, habría que reflexionar so-bre el grado de beneficio que tiene el programa en zo-nas rurales, ya que en ellas la leche se distribuyó enpolvo para disminuir problemas logísticos, pero conel riesgo de contaminarse fácilmente durante su rehi-dratación, realizada por los consumidores, y su per-manencia en recipientes sin refrigeración. Desde elpunto de vista nutricional contribuyó a aumentar elconsumo de proteínas en las familias beneficiadas. Sinembargo, se llegó a estimar que 40% de las familias

* El programa de Tortivales iniciado en 1990 tiene su antecedenteen el programa de los Tortibonos, que operó de 1985 a 1989. Estosúltimos no tuvieron una cobertura extensiva y su selectividad noera muy confiable, por lo que con apoyo del Banco Mundial elprograma fue rediseñado en 1990.



que recibían el insumo tenían ingresos mayores a loestipulado.11 Este es un ejemplo claro de un programade subsidio selectivo y los tipos de problemas que sepresentan en su operación.Suplementación con vitamina A. En 1987 la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) estimó que la deficienciade vitamina A era endémica en 39 países; México estáconsiderado entre los países que actualmente presen-ta este problema de salud pública. A partir de 1993 sellevó a cabo en México un programa de suplementacióncon megadosis de vitamina A como parte de las ac-ciones que se realizan durante las Semanas Nacionalesde Salud. Dicho programa se basó en evidencias pre-sentadas por diversos estudios en los que se encontróreducción de mortalidad en niños menores de cincoaños. Los beneficiarios de este programa fueron losniños en edad prescolar en zonas marginadas.13 Desa-fortunadamente, no se cuenta aún con una evaluaciónintegral que muestre el impacto de este programa enla población; sin embargo, existe una evaluación par-cial que demostró la pertinencia de la suplementacióncon esta vitamina y la necesidad de repetirla pe-riódicamente (de 4 a 6 meses) mientras no haya otrasestrategias que permitan su obtención por medio de ladieta; asimismo, se menciona en esta evaluación laposible relación que existe entre la suplementación devitamina A y captación de hierro en los niños.14

Programas de asistencia alimentaria del Sistema Nacionalpara el Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Desde 1929se iniciaron en México programas de atención a la niñezpor parte de instituciones públicas, siguiendo diver-sas modalidades como desayunos escolares.15 Uno de

los organismos más involucrados con la implemen-tación de estos programas es el Sistema Nacional parael Desarrollo Integral de la Familia (DIF). Este orga-nismo cuenta con alrededor de 10 programas, entre loscuales se encuentran el programa de raciones alimen-tarias (Desayunos Escolares-DIF), asistencia social ali-mentaria a familias, cocinas populares y unidades deservicios integrales, dotaciones gratuitas de leche enpolvo (IMSS-Solidaridad, Liconsa y DIF), medicinapreventiva y nutrición, y alimentación familiar, entreotros.16 Estos programas han logrado acciones inte-gradas dirigidas a desarrollar modelos alimentarios ytienen una cobertura importante de grupos vulnera-bles. En 1994, tan sólo con los programas de racionesalimentarias y despensas familiares se cubrió una po-blación de 1.7 y 8.8 millones, respectivamente, de per-sonas (DIF, Instituto Nacional Indigenista -INI-, Niñosen Solidaridad); para 1998 se distribuían diariamente4 599 363 desayunos en el país con dos modalidades(caliente y frío), los cuales cubrieron entre 20 y 30% delos requerimientos diarios de energía y proteínasde los grupos beneficiados; asimismo, el programa deasistencia social alimentaria benefició en ese año a1 810 348 familias.15,17 En 1995 se creó un programainterinstitucional (en el que participaron las Secreta-rías de Desarrollo Social, Educación Pública, Salud,Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, ademásdel DIF y el Instituto Mexicano del Seguro Social, en-tre otras instituciones) para mejorar la nutrición y lasalud de los miembros más vulnerables de la familia.Este programa se denominó Programa de Alimentacióny Nutrición Familiar. Sus acciones se dirigieron a los

FIGURA 1. NIVELES DE COORDINACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN DE LICONSA. MÉXICO

Lecherías – ConcesionariasTiendas locales para la venta de leche a precios subsidiados

Intersectorial / InterinstitucionalSecretaría de Salud, Instituto Nacional Indigenista, Sedesol, etcétera

Apoyo para mejorar la distribución a clientes en áreas remotasSectorial/Institucional

Dirección del ProgramaConasupo / Diconsa

Implementación, operaciones, supervisióny control del programa

Gobiernos estatalesProvisión de recursos para la instalación de lecherías y

almacenaje de la leche en polvo

Clientes del programaComité de consumidores que supervisan la

transparencia del proceso



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menores de cinco años, prescolares y escolares, asícomo a las familias en zonas de extrema pobreza, zo-nas indígenas, zonas rurales y en zonas urbanas mar-ginales. Se consideró importante clasificar al país en12 regiones, por la diversidad de características de lascomunidades. El programa funciona a través de tresejes estratégicos que son: a) Canasta Básica Alimenta-ria, que consiste en la distribución de alimentos quecubran las necesidades esenciales de las familiasindígenas y rurales; b) Programa de Desayunos Es-colares, que consiste en dar a los niños prescolares yescolares un desayuno que aporte 30% de los requeri-mientos diarios de proteínas y calorías; c) Programade Apoyo Alimentario en Zonas Urbanas Marginadas,que consiste en el subsidio a la tortilla y dotación deleche, y que funciona actualmente en las zonas urba-nas marginales. Un aspecto sumamente relevante delos programas implementados por el DIF es que hanlogrado trascender a los cambios sexenales y su per-manencia contrasta con otros programas establecidosen México.Otros programas de atención a la nutrición en México. Deforma paralela a los programas nacionales anterior-mente mencionados, en México se han ejecutado unaserie de programas dirigidos a grupos vulnerables(niños, mujeres embarazadas o en lactancia, ancianos,grupos de pobreza marginal, etcétera), que básicamenteproveen una transferencia de ingreso, principalmenteen forma de alimentos para aumentar el consumo. Enalgunos casos los programas tienen además un com-ponente educativo. Sus criterios de selección son va-riables y en general no han sido suficientementeevaluados. Entre ellos se encuentran los programasintegrales de la Secretaría de Salud (Programa de Nu-trición y Salud) y del IMSS (IMSS-Coplamar, IMSS-Solidaridad, IMSS-Progresa) para elevar el estado desalud y proteger a los grupos vulnerables mediante unaserie de medidas que combinan monitoreo y vigilan-cia integral del estado de salud, orientación y educaciónen alimentación y, en algunos casos, fomento a la pro-ducción de alimentos.18

Programa de Educación, Salud y Alimentación.19 El pro-grama nacional Progresa fue diseñado para beneficiara poblaciones marginales de bajos ingresos. Los ho-gares de las localidades seleccionadas reciben unpaquete de educación en salud y nutrición, así comouna beca a la familia por cada uno de los niños me-nores de 18 años que se encuentren estudiando entretercero de primaria y tercero de secundaria en las es-cuelas públicas. Junto con estas acciones, se proveenapoyos para mejorar la calidad de las escuelas públicas.

El componente de salud busca de forma integraly sinérgica mejorar la cobertura en las unidades deatención de primer nivel para disminuir la incidenciade enfermedades entre los miembros del hogar y me-jorar su situación de salud. Las acciones están dirigi-das a todos los beneficiarios de Progresa en el hogar yen particular a los más vulnerables: los niños menoresde cinco años y mujeres embarazadas o en lactancia.Para alcanzar este objetivo fueron diseñadas tres es-trategias: a) proveer el Paquete Básico de Servicios deSalud (PBSS); b) prevenir la desnutrición desde laedad prenatal, y c) promover y mejorar el cuidado ala salud y la atención en las unidades del primer nivelde atención. El componente de alimentación ademásincluye una transferencia de recursos a familias selec-cionadas para contribuir a mejorar la cantidad y di-versidad del consumo de alimentos, promoviendo asíun mejor estado nutricional. La distribución de un su-plemento alimentario es otro componente de Progresadirigido a todos los niños de 4 a 23 meses de edad y alos de 24 a 59 meses con desnutrición, así como a lasmujeres embarazadas,* el cual está diseñado paraproveer alrededor de 20% de los requerimientos caló-ricos y 100% de los de micronutrimentos.

La participación de la comunidad en el programaes vista como una parte esencial para alcanzar los ob-jetivos del programa; sin embargo, se reduce al cum-plimiento de acciones ya establecidas por el programa.Una vez que los beneficiarios son contactados se lesproporciona información acerca de las obligacionescontraídas y beneficios obtenidos al ingresar.

Las instituciones gubernamentales involucradasen la planeación y ejecución del programa son varias;no incluyen sólo al sector salud, sino también al sec-tor educativo, al de desarrollo y al administrativo;cuenta, además, con asesoría de instituciones inter-nacionales, como el Banco Mundial. La Secretaría deDesarrollo Social, a través del Consejo Interinstitu-cional del Progresa (Conprogresa) es la encargada dehacer la selección y actualización de las familias bene-ficiarias. Esta instancia además opera el sistema deentrega de apoyos monetarios, realiza el seguimientoy la evaluación del programa. Las Secretarías de Edu-cación Pública y de Salud son las responsables de es-tablecer las normas y los lineamientos de operacióndel programa, mientras que el Consejo Nacional de Fo-

* Los suplementos están diseñados con una formulación distintapara los niños y las madres.



mento Educativo y el programa IMSS-Solidaridadtienen a su cargo la operación de sus respectivos com-ponentes. En el ámbito estatal las autoridades de sa-lud y educación prestan los servicios a la poblaciónbeneficiaria, comprueban su asistencia periódica a lasactividades establecidas y verifican el cumplimientode las responsabilidades contraídas mediante un sis-tema de registro. La entrega de apoyo monetario serealiza a través de las oficinas de Telecomunicacionesde México.20

Entre las críticas que ha enfrentado el Progresa estáel hecho de destinar sus acciones directamente a miem-bros de comunidades, identificados en pobreza ex-trema, es decir, que forman parte de una política desalud selectiva; en este sentido el beneficio que se ob-tiene está fuera del alcance de muchos otros miembroscon necesidades similares. Las acciones que planteapara la solución de problemas responden a indicado-res de tipo económico y se realizan de acuerdo con sucosto y efectividad, de manera que la salud se convierteen un bien al que se tiene acceso de acuerdo con lacapacidad adquisitiva del beneficiario.

Por otro lado, se le reconoce el hecho de favore-cer la permanencia de los niños en las escuelas, parti-cularmente la de las niñas, lo cual se traduce en mejoresoportunidades futuras de empleo y desarrollo para estapoblación.

La implementación de un programa de esta mag-nitud es compleja, ya que involucra diversos sectoresy agencias en los ámbitos nacional, estatal, regional ylocal que interactúan para producir efectos sinérgicoscon el fin de mejorar la educación, la salud y el estadonutricional de las poblaciones vulnerables. Además deuna estructura compleja en el país, el Programa en-frenta el reto de no tener en los estados necesariamenteel mismo organigrama, por lo que las acciones se tienenque interpretar y adaptar antes de su puesta en marchaen las localidades (figura 2).

Programas de fortificación con micronutrimentos en Méxi-co. La fortificación de alimentos con determinados mi-cronutrimentos es muy atractiva para los planificadoresde políticas, por la sencillez de su planeación, bajo costoy resultados.21 Sin embargo, presenta problemas comola aceptación que puede tener entre la población y, enocasiones, se requiere dar incentivos a los productores.Iodación de sal. Desde 1889 se documentó el problemade bocio endémico en México. En 1942, por decretopresidencial, el consumo de sal iodada se hizo obliga-torio como estrategia para la disminución de las en-fermedades por deficiencia de yodo. Dicha estrategiase llevó a cabo en las comunidades cuya prevalenciade bocio fuera mayor a 20%; para ese entonces nueve

estados de la República mexicana cumplían esta ca-racterística, incluyendo al Distrito Federal. A partir deesa fecha la regulación de la iodación de sal ha sidoimplementada en diversas ocasiones. A principios delos sesenta Maisterrena y colaboradores describieronuna alta prevalencia de deficiencia de yodo en algu-nas regiones montañosas de México, sin embargo, hastala fecha no se tiene información precisa sobre este pro-blema en México.22,23 Los programas de iodación de salresultaron complejos en su implementación, ya que enella participaron varios sectores —como la entoncesSecretaría de Industria y Comercio— en la regulaciónde la producción de sal con una adecuada iodación, laSecretaría de Salud a través de su Departamento deControl de Alimentos, Bebidas y Medicamentos quemarca los lineamientos y normas para la iodación, y laCámara de Comercio, distribuyendo y comerciali-zando el producto. Actualmente existe una norma ofi-cial mexicana (NOM-040-SSA1-1993) que establece lasespecificaciones sanitarias para la sal iodada y la salfluorada, y se prepara otra para la prevención, trata-miento y control de los desórdenes por la deficienciade iodo (PROY-NOM-SSA).Enriquecimiento de harinas. A partir de 1999, en Méxicose inició un acuerdo para fortificar las harinas demaíz nixtamalizado y de trigo, procesadas industrial-mente, con micronutrimentos con el fin de restaurarlas vitaminas y minerales que se pierden durante elproceso que se sigue para obtener harina refinada, enel cual se elimina hasta 70% del contenido de mi-cronutrimentos.24 Durante el enriquecimiento tambiénse añaden a las harinas algunos micronutrimentosque, se considera, no son aportados de manera ade-cuada con la dieta. Aunque esta medida no es por sísola una solución al problema de las deficiencias, yaque no todos los mexicanos consumen alimentos pro-cesados, es una medida que puede tener un impactoimportante, puesto que la base de la dieta en el paísson estos cereales y un gran número de habitantes losconsumen. Sobre todo si se considera como una devarias alternativas nacionales para mejorar el estadonutricional. Entre las desventajas de este tipo de pro-gramas se puede mencionar que algunos grupos ru-rales no consumen tortillas elaboradas con harinasindustrializadas y quedan, por lo tanto, excluidos delos beneficios que éstos aportan; además, en el caso dela población infantil, el consumo de tortillas fortifica-das implica un consumo de micronutrimentos mayoral recomendado, ya que la fortificación se realiza paracubrir requerimientos de la población adulta.

Un punto importante respecto a la instrumenta-ción de estos programas en México, como en otras



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partes del mundo, es que el papel del Estado es de re-gulador y promotor, y no de proveedor, ya que el cos-to de los insumos, en este caso, es cubierto por losproductores y por la población a través de su consumo,debido a que éstos sufren sólo una ligera elevación delcosto.

Conclusiones

La evolución de los programas y políticas de nutricióny alimentación en México es producto de un procesode aprendizaje de las experiencias en programas y ac-

ciones realizadas tanto en el país como en otros paí-ses. Asimismo, han sido utilizados por el Estado paracontener la movilización social, y han sido transfor-mados para disminuir el gasto social en los programasde ajuste estructural.2,3,25 Actualmente se sabe muchomás acerca de las causas de desnutrición, las accionesque se pueden llevar a cabo para mejorar el estadonutricional y los efectos que dichas intervencionestienen en la población, y esto se refleja en los progra-mas y políticas implementados mundialmente (porejemplo, el énfasis ha cambiado de aumento de peso aaumento de talla para la edad como indicador de me-

FIGURA 2. ESQUEMA DEL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN. MÉXICO

Salud

- Aumento en la cobertura de Atención Pri-maria en Salud (APS)

- Mejoría de la atención de la salud y prácti-cas preventivas

- Incremento de la educación en salud

- Educación en salud- Atención a la salud y seguimiento de las

comunidades Progresa- Control de la participación para recibir la

beca

- Disminución de incidencias de enferme-dades

- Disminución de la tasa de mortalidad in-fantil

- Incremento conductas de salud positivas

Nivel Federal

Comité CoordinadorIntersectorialdel Progresa

Nivel estatal

ComunidadesProgresa

seleccionadas

Nivel Local

Secretaría de Salud Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Educación Pública Secretaría de Hacienda

Objetivos

Insumos

Resultados

Nutrición

- Disminución de la prevalencia de desnutri-ción

- Mejora del crecimiento infantil- Mejora decisiones de nutrición en el hogar

- Beca familiar para mejorar la nutrición- Suplemento alimentario para los grupos más

vulnerables (menores de cinco años y mu-jeres embarazadas y en lactancia)

- Mejoría estado de salud- Mejoría capacidad intelectual- Reducción de tasas de morbilidad y morta-

lidad

Educación

- Mejora desempeño académico- Aumento asistencia- Aumento de permanencia- Disminución del abandono en particular del

femenino

- Beca de educación- Fondos para mejoras en la escuela- Control de asistencia a la escuela

- Mejora del nivel de alfabetismo- Aumento en el nivel educativo- Promoción de los derechos de la mujer



jora en el estado nutricional infantil, y se ha entendidoque las intervenciones son más efectivas cuando in-cluyen componentes educativos y otras medidas inte-grales);26 también se han desarrollado más y mejoresmétodos y técnicas para realizar evaluaciones y tomarmejores decisiones.27 El debate sobre alimentación ynutrición ha sido creciente; en la actualidad se cuentacon información útil en el país para comprender mejorlas necesidades de salud y el funcionamiento de losprogramas.28 La investigación en nutrición aplicada haaumentado considerablemente, y legislativamente sehan conducido consultas públicas alrededor de estaproblemática29 y se ha añadido, recientemente, unamodificación a la Constitución en torno al derecho ala alimentación.30

Uno de los retos más importantes que enfrentanlas políticas de salud y nutrición es el de llevar a caboacciones con recursos limitados y que respondan a lasnecesidades locales. Las políticas de ajuste estructuralasumidas por los países en desarrollo en momentosde crisis, generalmente tienen por objeto reducir elgasto gubernamental y, consecuentemente, el déficitfiscal para favorecer el crecimiento económico nacio-nal y acceder a créditos internacionales. Entre estaspolíticas figura una disminución en la participación delEstado en subsidios, lo que en general conduce a uncambio a programas selectivos de salud y nutricióndirigidos a grupos vulnerables con intervencionespuntuales de impacto comprobado (inmunizaciones,tratamientos colectivos contra los parásitos, megado-sis de vitamina A, etcétera). Esta serie de medidas hansido criticadas ya que, se considera, tienen una fuerteinfluencia de agencias financieras supranacionales, yproponen intervenciones mínimas, de bajo precio yelevada eficacia para mejorar indicadores de nivel devida frente a un panorama complejo donde el desarro-llo, el medio ambiente, la cultura, las situaciones geo-gráficas y los problemas administrativos juegan unpapel importante que estos indicadores no siemprereflejan.31,32 En su último reporte estratégico de nutri-ción, salud y población, el Banco Mundial habla debuscar un papel más balanceado de los gobiernos enestos sectores; es decir, en lugar de que el Estado seapredominantemente proveedor, debería aumentar susactividades en legislación, regulación, información yfinanciamiento. También propone un cambio en elabordaje de la salud, donde se busque sobre todo unmanejo integral de la salud infantil y mejorar la pre-vención de las enfermedades mediante cambios deconducta, promoviendo la participación de la comu-nidad y con mayor atención al contexto,33 tratando deresponder a las críticas que se han hecho de sus políti-cas.31,34

El panorama es alentador; en el mundo y en lanación se observa una tendencia positiva en el esta-do nutricional, como se refleja en el último informe delestado mundial de la nutrición (en diversos indicadoresque van desde una reducción en las deficiencias pormicronutrimentos hasta el desmedro)35 y en otros re-portes que abordan el impacto de la suplementacióncon micronutrimentos y enriquecimiento de alimen-tos.21 El entendimiento de las interrelaciones entre losfactores ha permitido que se lleven a cabo programasintegrales que abordan de forma simultánea educación,salud, alimentación y desarrollo. La necesidad de aglu-tinar los esfuerzos de los diferentes actores relaciona-dos con el problema alimentario se reconoce como dealta prioridad; el diseño de un programa integral conparticipación de diversos sectores permite lograr siner-gias importantes en los resultados, evitar la duplicaciónde actividades y ahorrar recursos añadiendo, sin em-bargo, complejidad a su implementación.36-38 Entre losdiversos sectores está también contemplada la propiacomunidad; la participación de los beneficiarios de losprogramas se vislumbra como un elemento para la rea-lización de los mismos; es deseable que esta partici-pación sea activa para que les permita involucrarse endiferentes áreas de los programas como planeación,monitoreo y evaluación, así como el aumento de sucapacidad para generar propuestas que busquen re-solver los problemas que se detecten.39

A pesar de la evolución que han presentado laspolíticas y programas de alimentación y nutrición enMéxico, la desnutrición y las enfermedades asociadascon deficiencias de ciertos nutrimentos persisten, ynuevas enfermedades relacionadas con la alimenta-ción que antes no representaban problema alguno ennuestro país, como la obesidad, han tomado rápida-mente relevancia como problema de salud pública.28

Por ello, la importancia de esta área, a la luz del cono-cimiento actual, es determinante para el desarrollonacional.

Adoptar una perspectiva de administración, enlugar de una de planificación para la implementaciónde programas,40 es una de las propuestas alternativasa las tradicionalmente verticales y centrales plantea-das por el Banco Mundial en los setenta y que poco apoco se ha ido incorporando a los diseños de progra-mas.41 Esta puede presentar ventajas, por diversas ra-zones, como activar el compromiso político, cultivar ysostener la voluntad necesaria para apoyar progra-mas de nutrición, relacionar el diseño con las capaci-dades organizativas y la realidad ambiental, coordinarlas acciones, generar entendimiento y confianza,además de promover participación de la sociedad yser el puente entre las estrategias, estructuras y proce-



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sos, conciliando y adaptando esta propuesta cuandosurgen incongruencias.41 La necesidad de programasque respondan a las prioridades que se presentan enel nivel local demandan que éstos sean lo suficiente-mente flexibles para lograr así un funcionamientoadecuado y mejores resultados. Una evaluación con-tinua de estos programas, así como la documentaciónsistemática de estas experiencias, se convierte en fuenteimportante de retroalimentación que se podría traduciren programas con mejor funcionamiento y conse-cuentes beneficios para la población.

Asimismo, desarrollar programas desde el pun-to de vista de la administración plantea el reto de man-tener a los prestadores de servicios capacitados,sensibles a la necesidad de los grupos que se veránbeneficiados, y con un entendimiento claro de lasprioridades, para lo cual se requiere una política ali-mentaria y nutricional explícita, lo cual, como efectoadicional, fomentaría la permanencia de ésta más alláde los periodos sexenales o de otros cambios guber-namentales. Este último punto representa una de lasprincipales preocupaciones de los beneficiarios delos programas y sus ejecutadores, así como uno de losprincipales puntos de escepticismo entre académicosy políticos.

Por último, vale la pena reflexionar en el hecho deque una parte importante del conocimiento y expe-riencia en implementación y planeación no es exclu-siva de los programas alimentarios y de nutrición;ésta ha sido descrita y analizada a fondo en diversasáreas de la salud y de las políticas públicas,9,42,43 porello, es importante revisar y aprovechar informaciónde áreas convergentes que enfrentan problemas simi-lares.38 En este sentido, vale la pena procurar mayorintegralidad en la planificación e investigación en elcampo de la nutrición y alimentación, con áreas deldesarrollo como salud, educación y desarrollo susten-table, entre otras.

Agradecimientos

Agradecemos a los doctores Beatrice L. Rogers, Rey-naldo Martorel, Jean Pierre Habitch y Gretel Pelto porlos conceptos vertidos como profesores invitados denuestro curso de Programas y Políticas de Alimen-tación, realizado en el Instituto Nacional de Salud Pú-blica durante el verano de 1999, así como al doctorVíctor Ríos Cortázar, por los valiosos comentarios apor-tados a un borrador preliminar de este documento; fi-nalmente, a la señorita Yadira González Orihuela, porsu apoyo secretarial.

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