ARTICULACIÓN DE COMPETENCIASDE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS AGRARIAS

Manuel GonzaloSecretario General Técnico del MAPA

Let^ado de las Cortes

Abordar el tema de la articulación de competencias de lasadministraciones públicas que se ocupan de la agricultura desdeel punto de vista de los intereses generales de España, requierehacer algunas consideraciones generales sobre el marco que sirvepara encuadrar los problemas que plantea la mencionada articula-ción.

La convivencia entre los hombres y mujeres constituye la par-te más consistente de la política. La convivencia es paz y conflictoa la vez o, expresado con toda crudeza, es paz y guerra. Ambosprotagonistas permanecen y actúan siempre en la escena política,ya sea cuando ventilan temas generales, y procuran la ocupacióndel poder institucionalizado en sus más altos niveles, ya sea cuan-do actúan sobre un concreto sector de la actividad social, como esen nuestro caso la actividad agraria. Nunca vence la paz, ni vencela guerra, pero ninguno de los dos son tampoco plenamente ven-cidos. Esto significa sencillamente que la política en general y lapolítica agraria en particular permanecen en una situación de per-manente tensión de los intereses sociales en juego. Lo expresócon claridad Duverger: la política desde la oposición es lucha, lapolítica desde el poder es integración. No se trata, pues, de opcio-nes alternativas, sino complementarias: lucha e integración soninescindibles en la realidad, sólo intelectualmente perceptiblescomo diferentes, con la paradoja añadida de que hay luchas inte-gradoras frente a integraciones guerreras por erróneas y de resul-tados perversos diferidos. Los sistemas políticos evolucionadosinstitucionalizan de hecho un gobierno y al mismo tiempo unaoposición dotada de algunos poderes eficaces para controlar elgobierno y, lo que con frecuencia se olvida, para hacerlo más efi-caz. Sólo lo que ofrece resistencia puede servir de apoyo, dicta laastuta máxima de Talleyrand.

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Mucho se ha hablado a lo largo de todo este siglo que ahoraacaba de la crisis de la división de poderes enunciada por Montes-quieu hace dos siglos y medio. Algunos tratan de reemplazar ladistribución de funciones entre los poderes normativos adminis-trativo y jurisdiccional por la atribución de competencias diferen-ciadas entre el gobierno y la oposición, aspecto que sin duda tienesu reflejo en la organización de las administraciones públicas, alincorporar a su estructura interna miembros representativos dediferentes sectores sociales y, lo que resulta más significativo, delos más importantes partidos políticos, respalden o no al gobier-

no.Por otra parte, se ha producido una profunda transformación

del Estado, desde su concepción como poder absoluto concentra-do en el monarca ("la soberanía es tan indivisible como el puntoen geometría", advirtió Lebret discípulo de Bodino) hasta su con-figuración a partir de la Revolución Francesa y del constituciona-lismo como un poder segmentable y distribuible, primero entrelos órganos constitucionales (parlamento, gobierno y jueces) ymás adelante entre diversas instancias dentro del Estado. Loe-wenstein ha enunciado este fenómeno como de distribución verti-cal del poder que, como tal, pone coto a los órganos constitucio-nales centralizados aludidos, mediante los tres mecanismossiguientes: el reconocimiento y garantía de derechos y libertadesindividuales a los ciudadanos (y aun en buena medida a toda per-sona humana), la actuación efectiva, tanto de los partidos políti-cos presentando candidatos y programas para el ejercicio delpoder como de los grupos de presión interesados en influir sobreel poder, y, en fin, la distribución territorial de los poderes públi-cos, entre entes estatales y subestatales.

Cuando contemplamos la realidad actual o alguna de sus par-tes, la actividad agraria en relación con España, comprobamosque subjetivamente intervienen numerosos poderes tanto delEstado como supraestatales e infraestatales, cuya articulaciónprecisa ser organizada. Esta organización, en el fondo, implica elejercicio de potestades superiores vinculadas en último términocon la soberanía. Considero como soberanía, de acuerdo con ladefinición sustancial de Nicolás Ramiro Rico, la relación trabada

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entre un sustrato común (al que hoy llamamos pueblo) y una plu-ralidad de poderes que, emergidos del sustrato común, se dispu-tan alcanzar la supremacía para encauzar la acción unitaria de latotalidad que abraza al propio sustrato, a los concurrentes enlucha por el poder y al poder victorioso, mediante la organiza-ción.

No hay articulación posible de elementos heterogéneos sinorganización, bien se trate de los que arroja la realidad a nuestraexistencia colectiva (seres espontáneos o naturales), bien se tratede los creados por el hombre (seres artificiales, institucionales oculturales, que cualquier denominación es válida a nuestros efec-tos). Así, la teoría económica distingue como medios de produc-ción básicos, en una clasificación con pretensión totalizadora, lostres clásicos: tierra, trabajo y capital, a los que inmediatamenteañade un cuarto elemento, la organización, que es un artificio ver-tebrador de factores heterogéneos destinado a proporcionar sen-tido al empleo de los tres elementos anteriores, de modo que ope-ren en la consecución del fin que la empresa productiva sepropone. De la misma manera que la organización es relevantepara la política, que se esconde implícita en la realidad de la sobe-ranía, y que también lo es para la economía, como acaba de indi-carse brevemente, la organización es la primera y primaria fun-ción del Derecho del Estado, como hemos de ver en estaexposición. La organización constituye la estructura estable detoda sociedad humana, de cualquier rango y dimensión que sea("incluso de una sociedad de bandidos", como afirmó SantiRomano), sin la cual no es posible hablar del ejercicio de dere-chos individuales o de la libertad personal. La organizacióncomienza confiriendo consistencia y entidad a los poderes públi-cos mediante la asignación de atribuciones y de competencias.Cuando el concepto descriptivo de Estado afirma que es unacomunidad humana, asentada en un territorio y dotada de podersoberano, se invoca la organización como el elemento medularque sirve de cemento al pueblo y al temtorio.

En consecuencia, si la política consiste en un fenómeno combi-nado de guerra y paz que genera la convivencia humana, la teoríapolítica centra su atención en el conflicto social con el fin de

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racionalizarlo, moderarlo e institucionalizarlo. El Derecho, en sumanifestación más básica y fundamentadora, toma como puntode partida el conflicto social y propone una organización que eli-mina la fuerza física arbitraria como medio de relación entre loshombres y propone los medios para la solución pacífica de losconflictos de intereses. Las comunidades sin conflictos no son utó-picas, sino sencillamente imposibles. La organización consiste enformular los ideales políticos en términos de justicia y discurrir losmedios para que encarnen en la realidad. Por decirlo con elhumor y hondura de Ramiro Rico, los zapatos no fueron inventa-dos antes que los pies, o sea, la organización no fue hallada sinoen remedio y respuesta a la realidad. El trabajo teórico no puedeconsistir en reproducir toda la realidad tal como es, sino en mos-trar la recíproca acción, la mutua interacción de los datos amon-tonados en términos de un pluralismo desconcertante y convertir-los en relaciones civilizadas.

Todavía tengo que hacer una referencia en este marco inicialde mi exposición a las organizaciones implicadas en la actividadpública y a sus competencias. Estas organizaciones son principal-mente los poderes públicos, excluidos los privados que carecen dereferencia pública, esto es, que limitan su actividad a lo domésticosin ocuparse de organizar o influir en los poderes públicos. Laexpresión "poderes públicos" es de raigambre francesa y nace enel momento en que se acentúa el intervencionismo del Estado enla sociedad creando servicios públicos de diversa naturaleza. Porcierto, que es una expresión muy frecuente en la Constituciónespañola de 1978. Aparece en la cúspide del ordenamiento al esta-blecer el art. 9°.1 que "los ciudadanos y los poderes públicos estánsujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico".

Se reitera después literalmente, en numerosas ocasiones, en suvertiente de instrumentos al servicio del ejercicio de los derechosde los ciudadanos (arts. 9°.2, 27.5.8 y 9, 39.1 y 2, 40.1 y 2, 41, 43.2.y 3, 44.1 y 2, 45.2, 46, 47, 48, 49, 50, 51.1 y 2, 51.1), y en su conside-ración más propiamente organizativa brota, de manera más omenos implícita, al regular cada uno de estos poderes, desde laCorona y las Cortes Generales hasta el Tribunal Constitucional,pasando por las organizaciones internacionales, el Gobierno, la

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Administración, el Poder judicial, las comunidades autónomas ylos municipios y provincias, sin descuidar algunas instituciones derelevancia constitucional, como el Tribunal de Cuentas o elDefensor del Reino (arts. respectivamente 56, 66, 159, 93, 97, 103,117, 122, 137, 140, 141, 136 y 54). La mención que acabo de hacera la Administración, escondida entre tantos órganos creados porla Constitución, viene a ser la referencia esencial para nuestrareflexión, puesto que detrás de la Administración se alberga elconjunto de organizaciones de mayor intensidad subjetiva ("lacosmogonía de las administraciones públicas", en expresión deGarcía Enterría), objetiva (acumulación ingente de medios huma-nos, económicos y materiales) y de actuación (mayor volumen deprocedimientos, actividades, archivos, estudios, informes, pro-puestas, certificaciones, prestaciones de todo tipo y decisiones) decualesquiera entes públicos.

Massimo Severo Giannini ha esbozado un cuadro de las admi-nistraciones públicas contemporáneas de gran utilidad para nues-tro propósito, al poner de relieve las siguientes notas:

1. EI mundo contemporáneo se caracteriza por la presencia deun número notable de poderes públicos, tengan o no personalidadjurídica, lo importante es que existen con una organización o apa-rato a su servicio bajo las formas más variadas.

2. Estos entes, que existían ya en el Estado absoluto comopoderes públicos en número limitado al exigir el reconocimientoo autorización expresa del Estado para actuar (el Estado poseíaun señorío sobYe los mismos que, no obstante las limitaciones dehecho que imponían, de derecho eran corregidos represivamentecon la mayor discrecionalidad), son, además de estatales, supra-estatales o infraestatales.

3. En cuanto a los poderes internacionales, el Estado consien-te limitaciones a su ordenamiento para asegurar la paz entre lasnaciones (con la incorporación a la ONU) y al comprometerse aaplicar las decisiones de los organismos internacionales especiali-zados, existieran antes (1874 la UPU y 1919 la OIT) o se crearandespués (la FAO en 1943 0 la OMC en 1994). Con frecuenciaestos organismos internacionales adoptan decisiones vinculantespara los Estados, sus parlamentos, gobiernos y administraciones

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públicas, si bien es cierto que en algunas ocasiones sus funcionesson políticas (Consejo de Europa u OCDE), función más profun-da al abrir horizontes de futuro, pero menos decisiva para la ges-

tión diaria.4. Entre los poderes internacionales, se encuentran las comu-

nidades económicas supraestatales, la más evolucionada de las

cuales, la Unión Europea, gestiona sectores completos de la eco-nomía de los quince países que la forman. Esto es singularmentecierto por lo que se refiere a los mercádos agrícolas, ganaderos,pesqueros y, en buena medida, alimentarios. Sus reglamentos sonde aplicación directa en los Estados y sus directivas son actos dedirección política de obligatoria aplicación, bajo un control juris-diccional específico. El continuo crecimiento de la actividad de laUnión Europea restringe de modo cada vez más consistente losámbitos atribuidos al Estado.

5. Los Estados, antes unitarios, muestran ahora una tendencia

a crear entes territoriales representativos de comunidades

amplias, las regiones, estados federados o, como es el caso deEspaña, las comunidades autónomas, con atribuciones políticas yadministrativas importantes que no puede dejar de tener en cuen-ta el Estado central. Por su parte, también el poder municipalreclama mayor cuota de competencias, bien de forma general oen relación con aspectos concretos (zonas de montaña y despo-bladas, áreas metropolitanas, etcétera).

6. Después de la prohibición, por entender que perturbaba lainiciativa económica y la libertad de empresa, el Estado ha tenido

que aceptar la constitución de asociaciones profesionales, entesfácticos con forma de sindicatos de trabajadores o de asociacionesempresariales de las diferentes ramas de la producción. Estosentes son innumerables, presentan sus problemas, realizan estu-dios, proyectan soluciones y critican, ejerciendo un influjo deter-

minante sobre las administraciones públicas.

7. Los partidos políticos también son entes fácticos que pre-sentan candidatos en las elecciones, cubren cargos electivos, pro-porcionan orientaciones políticas a las administraciones públicasy condicionan de manera determinante la actuación de los pode-

res públicos.

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8. Frente al Estado abstencionista que desarrollaba básica-mente funciones públicas de defensa, policía, relaciones interna-cionales y sancionadoras, el Estado actual desarrolla serviciospúblicos de enseñanza, sanidad, asistencia social y todo tipo deauxilios materiales y económicos para ciudadanos y empresas,pero a menudo se muestra mal preparado o poco ágil para prestarlos servicios requeridos y los confía a otros entes, que dirige ycontrola, territoriales como las regiones y los municipios o de otrotipo. Esto sucede lo mismo respecto de entes supraestatales,como es el caso del FEOGA, cuanto con entidades infraestatales(FEGA, organizaciones interprofesionales agrarias, organizacio-nes de productores, etcétera).

9. Los aparatos de las administraciones de los países evolucio-nados poseen enormes dimensiones, generan conflictos internos ycondicionan las decisiones de los poderes públicos ("autonomiza-ción de las burocracias" es como se ha bautizado el fenómeno).Ahora bien, no cabe prescindir de estos aparatos porque son fun-damentales para la vida en sociedad hoy, cuando no se puedenconcebir comunidades sin servicios y funciones públicas.

10. En último término, pero con valor de diagnóstico crucial,hay que entender con Giannini que "las profundas transformacio-nes que están en curso en y entre los poderes públicos conservan,hoy por hoy, para los Estados el papel de centro de contluencia.Son los que siguen y aplican las decisiones de los poderes interna-cionales o comunitarios, los que coordinan con decisiones propiaslos poderes territoriales internos y, en ocasiones, también los coor-dinan consigo mismo y entre ellos, los que reciben las demandasde las asociaciones profesionales y las ordenan y hacen eficaces,los que sufren el impacto de los partidos politicos en todas sus for-mas posibles, los que prestan servicios o bien dirigen o controlan alos que los prestan, los que, en fin, al menos organizan los diversosaparatos administrativos. Por lo que, si bien es cierto que los esta-dos están perdiendo imparablemente potestades en beneficio deotros poderes públicos, también es verdad que son el único poderque conserva la capacidad de agregación de la actividad de cual-quier otro poder público y, en este sentido, no se ve, en realidad,una desaparición cercana como, en cambio, muchos preconizan".

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Por lo que se refiere a la organización, centralizada o descen-

tralizada, de los poderes públicos, resta por hacer una observa-ción que permita entender su significado. En principio, no hayorganizaciones en sí mismas buenas o malas. En algún momentola centralización administrativa y aun la centralización políticahan representado una vía de ampliación de la libertad. Así, elpaso de la organización feudal al Estado absoluto supuso un cam-bio esencial de posición para los miembros de la comunidad polí-tica, puesto que el siervo se hizo súbdito. De manera análoga, latransformación del Estado absoluto en Estado constitucional tor-nó al súbdito en ciudadano, dentro de un proceso que seguía regi-do por el principio de centralización. En la actualidad, en particu-lar a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, el proceso seinvierte, de manera que es la descentralización, en sus formasfederales y regionales, la que encuentra mayor expansión, no yaporque las condiciones técnicas de explotación de los servicios alciudadano imponen unas dimensiones territoriales y de poblaciónmayores, sino por la matizada conciencia de los ciudadanos depertenecer no sólo a una, sino a varias comunidades simultánea-mente. El derecho al autogobierno como fórmula de descentrali-zación política y administrativa no se defiende desde posicionesindependentistas o separatistas a no ser de manera residual.Patente es lo que sucede en la zona hoy más castigada de Europa,para necesitar más comentarios. De lo que se trata únicamente esde poner de relieve que las organizaciones son buenas o malas enfunción tan sólo del cumplimiento de los fines que se proponen.

La diversidad de España, primer Estado moderno de susdimensiones territoriales, ha estado sometida durante siglos a unproceso de creciente sentido centralizador. En nuestros días, trasalgunos intentos frustrados, ha habido consenso para implantarun sistema autonómico que, con peligros sin cuento, lleva funcio-nando veinte años en una situación en general pacífica. Ha podi-do superar graves encrucijadas, pero muestra una tendencia a suconsolidación con un tratamiento equitativo con base en una cre-ciente igualdad de las distintas comunidades autónomas, especial-mente a partir de la Ley Orgánica 9/1992 de transferencia decompetencias a las comunidades autónomas que accedieron a la

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autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución. El plantea-miento de esta reforma se efectuó sobre la base del consensoconstitucional, encontrando criterios de articulación de volunta-des de los poderes intervinientes por vías jurídicas antes que polí-ticas, con la experiencia de los numerosos conflictos de competen-cias resueltos por la jurisprudencia constitucional y con ladepuración del sistema de categorías competenciales relevantes.

Es importante destacar a este respecto la distinción de lastransferencias al amparo del art. 150.2 de simple ejecución y lastransferencias de competencias exclusivas que discriminan entrela normativa básica, el desarrollo legislativo y la ejecución. Poresta vía se ha producido una equiparación competencial de todaslas comunidades autónomas, las de mayor nivel del art. 151 y lasde nivel más bajo del art. 143 de la Constitución. Por otra parte, elart. 150.2 no supone una enajenación definitiva de las competen-cias del Estado, para las que se prevén modalidades de control encuanto al ejercicio de las competencias transferidas.

Conviene distinguir entre atribución y competencia, parapoder hablar con cierto rigor sobre la articulación de la actividadde las distintas administraciones públicas. Las misiones que desa-rrollan las administraciones públicas forman verdaderas potesta-des que obligan a su titular a ejercer determinados deberes públi-cos. Cuanto más compleja es la administración que interviene,más lo son las potestades de que es titular. Con carácter general,las administraciones territoriales (Estado, comunidades autóno-mas, provincias y municipios) son entidades con potestades gené-ricas y facultades de autarquía y en medida menos considerablede autonomía, mientras que otras administraciones públicas noterritoriales están sujetas al principio de la especialidad del finque justifica su gestión. Pues bien, la atribución es una noción decontenido amplio que delimita un ámbito genérico de interesespúblicos encargado al cuidado de las administraciones territoria-les o de sus principales órganos (el tráfico se encomienda a losmunicipios, en tanto que la defensa se encomienda al ministeriodel ramo). En cambio, la competencia es un concepto más concre-to y delimitado, que generalmente se define como medida delpoder o potestad. La distribución de atribuciones y la división de

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las competencias sigue criterios innumerables en la práctica, enfunción del territorio y de la cuantía o importancia de los asuntos.Difícil es desenvolverse con rigor científico en un terreno lleno depragmatismo, donde las exigencias prácticas no facilitan el rigorde las categorías científicas.

Las administraciones públicas que tienen atribuciones o com-petencias en materia de agricultura en España son numerosas, porlo que el examen debe ceñirse a las administraciones de carácterterritorial que concentran lo más mollar de las competencias. Sereducen a las siguientes, que enumero de acuerdo con su amplitudgeográfica: la Unión Europea, la Administración General delEstado, las Comunidades Autónomas y los Municipios.

La adhesión de España a la Comunidad Económica Europeaen 1985 y su efectiva incorporación en 1986 ha significado unarevolución competencial por lo que a la agricultura en sentidoamplio (que incluye la ganadería, la pesca y la alimentación) serefiere. La política agrícola comun, la PAC, es rigurosamente laúnica política agrícola en el territorio de los quince Estadosmiembros. La PAC ha generado una densidad normativa extraor-dinaria, cuya gestación ha generado la mayor parte de los meca-nismos y dispositivos establecidos por el Derecho comunitario,con sus especiales costumbres y meras prácticas de aplicación. Lacreación de órganos especiales se debe a la PAC, como sucediócon los comités, siendo uno de los más activos el Comité EspecialAgrícola, que sirve a la vez de estribo y espuela para la acciónagraria de la Comisión y del Consejo. Como es sabido, las compe-tencias de la Unión Europea en materia de agricultura son nor-mativas y ejecutivas, a través de reglamentos de directa aplicaciónen España y de directivas, cuya incorporación al ordenamientointerno deja escaso margen de libertad. La mayor parte de lasproducciones agrarias se rigen por organizaciones comunes demercado, cuya regulación comunitaria debe observar cada Estadono sólo con el cumplimiento de ingentes normas específicas, sinotambién con la observancia de los principios del Derecho comuni-tario, principios que de manera magistral examina el ProfesorBlumann en su obra "Politique Agrícole Commune", que partici-pa en este curso.

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Por lo que se refiere a la Administración General del Esta-do, la medida de sus potestades dimana, en términos generales,de una doble fuente. Por una parte, proviene de su potestadexclusiva en materia de relaciones internacionales (art. 149.13a) que ejerció mediante la Ley Orgánica que autorizó el Trata-do de adhesión a las Comunidades Europeas (Ley Orgánica10/1985); en consecuencia, le corresponde garantizar el cumpli-miento de este tratado y de las resoluciones emanadas de laUnión Europea como organismo supranacional titular de lacesión de las competencias sobre la agricultura. De otra parte,la potestad de la Administración General del Estado procedede otras competencias que le confiere la Constitución en el pro-pio art. 149.1: establecer las bases y coordinación de la planifi-cación general de la actividad económica (13a) y la pesca maríti-ma (19a). Además posee otras competencias específicas que espreciso enumerar:

1. Las normas referentes a los arrendamientos rústicos, cuyainiciativa proponen conjuntamente los Ministerios de Justicia y deAgricultura, Pesca y Alimentación (8a).

2. La legislación sobre propiedad intelectual e industrial (9a),cuando afecta al privilegio del agricultor, semillas, etcétera.

3. La normativa básica sobre seguros (lla), cuya gestión en elámbito agrario ejerce el organismo autónomo ENESA.

4. El fomento y coordinación general de la investigación cien-tífica y técnica (15°) que, por lo que se refiere a la agricultura y lapesca, se ejerce a través del INIA y el IEO.

5. La sanidad exterior y laŝbases y coordinación general de lasanidad (16a), que, por lo que afecta a la sanidad animal, ejerce laDirección General de Ganadería del MAPA.

6. Las bases del régimen jurídico de las administracionespúblicas (18a), que por lo que toca a la normativa básica de lascámaras agrarias ejerce el propio MAPA. En este momento, lascámaras agrarias provinciales son de derecho necesario y sirvenpara proporcionar la medida de la representatividad de las orga-nizaciones agrarias a efectos de informes y consultas en la gestiónde las administraciones públicas territoriales.

7. La legislación básica de vías pecuarias (23a) .

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8. Las obras públicas de interés general o cuya realizaciónafecte a más de una comunidad autónoma (24a), como es el casode los regadíos.

9. Las estadísticas para fines estatales (31a) agrarias, pesque-ras y alimentarias.

10. La normativa básica sobre denominaciones de origen dedeterminados productos (vinos, cavas, etcétera) cuando el territo-rio de su cultivo pertenece a más de una comunidad autónoma,habiéndolo así declarado el Tribunal Constitucional como títulocompetencial específico al amparo de las bases y coordinación dela planificación general de la actividad económica (13a).

Llegamos así a la consideración de las competencias de lascomunidades autónomas. El art. 48.1 7a de la Constitución lasautoriza para asumir competencias en materia de "agricultura yganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía",con lo que se muestra coherente con la competencia exclusiva delEstado señalada en el art. 149.1 13 a. Esta competencia, que poseecarácter genérico y como tal tiene "vis atractiva" en caso de dudasobre la titularidad competencial, ha sido reconocida en cada unode los diecisiete estatutos de autonomía en términos sintéticos oanalíticos, concordantes en su sentido.

Las provincias y municipios reciben competencias agrarias pordos vías: por medio de la Ley reguladora de las bases del Régi-men Local 7/1985 y por medio de una transferencia de las comu-nidades autónomas, a costa naturalmente de sus propias atribu-ciones. La expresada Ley dispone que el municipio ejercerácompetencias en materia de "abastos, mataderos, ferias, merca-dos y defensa de usuarios y consumidores", y de "protección de la

salubridad pública" [art. 25.2.g) y h)].No existe, por el contrario, competencia específica sobre agri-

cultura por parte de las provincias en las comunidades autónomasdonde éstas existen. No obstante lo cual, la competencia genéricaque poseen para coordinar servicios municipales o prestar servi-cios públicos de carácter supramunicipal y supracomarcal puedenincidir en nuestra materia (art. 36 de la Ley citada).

Por descender a un sólo supuesto de reconocimiento de com-petencias en materia de agricultura por parte de una comunidad

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autónoma hacia corporaciones locales de su territorio, hay quemencionar la Ley 27/1983 del País Vasco sobre relaciones entrelas Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y losÓrganos Forales de sus Territorios Históricos (DiputacionesForales). El art. 7°, que ha sido objeto de aplicación mediantedecreto a Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, atribuye a las Diputacio-

nes Forales: .a) Competencia exclusiva sobre montes, aprovechamientos,

vías pecuarias y pastos, guarderíá forestal, y conservación y mejo-ra de los suelos agrícolas y forestales.

b) Desarrollo y ejecución de las normas emanadas de laComunidad Autónoma sobre sanidad vegetal, reforma y desarro-llo agrario, divulgación, promoción y capacitación agraria; viticul-tura y enología; producción vegetal, salvo semillas y plantas devivero; producción y sanidad animal; y régimen de aprovecha-miento de la riqueza piscícola continental y cinegética.

c) Ejecución en su territorio de la legislación de la Comuni-dad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos ydefensa contra incendios.

La complejidad orgánica y competencial expuesta se incre-menta si hubiera que considerar los organismos autónomos, enti-dades públicas empresariales, servicios y órganos de toda índoleque, dependiendo de las administraciones territoriales menciona-das, se ocupan de la gestión de la agricultura en el sentido amplioreiterado. Evitamos hacerlo, para abordar los problemas de laarticulación de la actividad de las administraciones pública agra-

rias.La doctrina del Tribunal Constitucional ha puesto de relieve,

precisamente en este ámbito, la necesidad de encontrar vías decolaboración que sean respetuosas con sus competencias. Así lasentencia 115/1991 sobre la Orden del MAPA del 23 de mayo de1981 que aprobó el reglamento técnico de control y certificaciónde semillas y plantas de vivero consideró que el Tribunal "noexcluye la posibilidad o la conveniencia de la colaboración...(que)ha de realizarse sin menoscabo alguno de las competencias de lascomunidades autónomas, que no impiden que el Estado y aqué-llas puedan encontrar instrumentos técnicos de colaboración y

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cooperación que permitan una tarea técnica conjunta centralizadacuando razones de eficacia así lo aconsejan".

Los instrumentos para articular la cooperación interinstitucio-nal agraria son básicamente cinco: los órganos de cooperación, laplanificación y programación conjunta de actuaciones, los conve-nios de colaboración, las encomiendas de gestión y la partici-pación en los procesos normativos internos y exteriores.

Por lo que se refiere al primer instrumento, los órganos decooperación de mayor relieve son las Conferencias Sectoriales deAgricultura y Desarrollo Rural y de Pesca. Su finalidad es la dedebatir asuntos de interés común y adoptar acuerdos sobre lasactuaciones futuras entre la Administración General del Estado ylos gobiernos autonómicos representados necesariamente por losconsejeros de agricultura (no es posible la delegación con arregloal reglamento interno de cada Conferencia). Sirven de orienta-ción y de impulso de numerosos actos administrativos. Los pro-blemas se plantean con rigor y en ocasiones con crudeza por com-prometer posturas e intereses de importancia.

La Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural,que se ha reunido en doce oportunidades durante la presentelegislatura, de hecho, una vez cada dos meses, viene cumplien-do unos cometidos concretos que expresan con nitidez su alcan-ce: reforma de organizaciones comunes de mercado (frutas yhortalizas, vino, aceite de oliva), encefalopatía espongiformebovina, declaración de Cork, sanidad animal y distribuciónterritorial de subvenciones; sobre temas de mayor amplitud, lamodificación de la vigente ley de aguas, la reforma del régimenjurídico de TRAGSA, la Agenda 2000 de la Unión Europeapara el período 2000-2006 y las nuevas disposiciones de reorga-nización de la Administración General del Estado y de susórganos periféricos.

La propia Conferencia ha creado grupos de trabajo en su senopara que la informaran con el rigor técnico necesario sobre asun-tos como la vitivinicultura, la producción láctea, los cultivos her-báceos, el sector del vacuno de carne y la crisis de la EEB, o lasestadísticas agroalimentarias. En este último punto destaca elproyecto de estimación rápida de superficies de cultivo mediante

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la utilización de las declaraciones-solicitudes de ayudas de la PACen 1998.

En el ámbito normativo, la Conferencia ha deliberado sobre lamodificación del reglamento de base sobre cultivos herbáceos, laproducción lechera, la corresponsabilidad financiera de las admi-nistraciones públicas por incumplimiento de normas comunitariasy el apoyo temporal a las organizaciones de productores de patata.

También se ha tratado de la celebración de convenios de cola-boración para la aplicación de ayudas a la producción del aceitede oliva, y para la puesta en marcha de medidas estructurales deacompañamiento de la PAC.

La Conferencia Sectorial de Pesca ha recibido información yha deliberado acerca de los asuntos más importantes que afectanal sector: participación de las comunidades autónomas en las ayu-das del IFOP, reuniones internacionales de NAFO, COFEP,ICAC, Conferencia de Venecia y Consejo de Ministros de Pescade la UE; preparación del VI Congreso Nacional de Acuicultura;y captura y comercialización de inmaduros. Grupos de trabajocreados al efecto han informado sobre los siguientes temas: sardi-na ibérica, cambios de base, licencias de pesca deportiva, artesfijos en el golfo de Cádiz, pesca de arrastre en el Mar de Alborány fondos mínimos para el arrastre en el delta del Ebro y en el gol-fo de Valencia. Además, se han tratado numerosos anteproyectosde disposiciones: titulaciones menores, actividad de la flota enaguas de Marruecos, cambios de base de las embarcaciones pes-queras, anteproyecto de Ley de infracciones y sanciones en mate-ria de pesca marítima y ordenación del sector pesquero, flotaespañola que faena en aguas comunitarias, expresión del arqueoen toneladas GT y extensión del aprovechamiento de zonas eco-nómicas exclusivas. La búsqueda de fórmulas de coordinaciónentre las administraciones públicas españolas ha sido el origen deun convenio con la Guardia Civil para el control e inspección deactividades de pesca marítima y para el tratamiento de los datosderivados de la gestión de las ayudas financiadas con fondosestructurales de la UE.

El segundo instrumento de colaboración está representadopor la planificación y programación conjunta de actuaciones. Los

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planes y programas en materias en las que concurren competen-cias de ambas administraciones imponen en algunos casos un tra-bajo muy laborioso, como sucede con el plan nacional de regadí-os, cuya elaboración da lugar a numerosas reuniones de trabajo.Pero todo plan o programa conjunto exige definir los objetivos acumplir, las actuaciones a desarrollar, las aportaciones de mediospersonales y materiales, los compromisos financieros, su dura-ción, seguimiento y evaluación. En definitiva, comunicación,negociación y disposición para el trabajo.

Los convenios de colaboración, ya aludidos con otro motivo,vienen a ser un tercer instrumento para la cooperación interadmi-nistrativa. Se trata del medio más regulado y utilizado de nuestrosistema autonómico. Su carácter contractual no normativo lleva aque las administraciones colaboradoras actúen en el ámbito desus respectivas competencias. En 1997 se han celebrado 110 con-venios de colaboración entre el Ministerio de Agricultura, Pesca yAlimentación y las Comunidades Autónomas, que afectan adiversas producciones, la prefinanciación de ayudas del FEOGA-Garantía, la investigación agraria y alimentaria, las medidas deacompañamiento de la PAC y los grupos de acción local de lasiniciativas PRODER y LEADER.

El tercer instrumento de encuentro es el de las encomiendasde gestión, que permiten encargar la realización de actividadesmateriales o técnicas de competencia de las entidades de derechopúblico a distinta administración, por razones de eficacia o porcarencia de los medios técnicos idóneos para su desempeño, deacuerdo con el art. 15 de la Ley 30/1992. Las encomiendas de ges-tión, que no suponen cesión de titularidad de la competencia, hanhabilitado un traspaso de los medios para llevar a cabo las funcio-nes encomendadas por razones de eficacia. Las encomiendas degestión se materializan a través de un convenio, siendo el másimportante de los celebrados con ocho comunidades autónomasel relativo a las actuaciones en materia de intervención y regula-ción de mercados, actuaciones hasta ahora gestionadas por elFEGA.

El último de los instrumentos señalados consiste en la coope-ración en el ámbito normativo. El control mutuo de las disposi-

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ciones normativas emanadas del Estado y de las comunidadesautónomas ha originado una reducción considerable de la conflic-tividad tanto en la vía contencioso-administrativa como, sobretodo, ante el Tribunal Constitucional. Así, en 1996 no se presentóningún conflicto en sede constitucional, lo cual se debe en buenamedida a la buena gestión amistosa previa para resolver, por lavía del diálogo y la cooperación, las discrepancias percibidas. Aveces se produce, incluso, el desistimiento de conflictos pendien-tes, su retirada o allanamiento cuando las respectivas posicioneslo justifican. El propio Tribunal Constitucional, cuando resuelveun asunto, apela en ocasiones a las partes para que reconsiderenla posible retirada de otros semejantes pendientes o cuando apa-rece una nueva norma acorde con la jurisprudencia más reciente.En los dos últimos años solamente se ha presentado un recurso deinconstitucion alidad.

La articulación de los instrumentos que acabo de enunciar tie-ne un funcionamiento normal, naturalmente que no exento detensiones por diferencias de criterio, de política o de valoraciónde los resultados. Uno de los principales temas que preocupa atodas las administraciones agrarias es el de la elaboración de pro-puestas que permiten establecer la posición española en materiaagrícola dentro de la Unión Europea, donde en último término setoman las decisiones que fijan la única política agrícola comúnque tienen la responsabilidad de ejecutar en diferente medida lasdistintas administraciones. Junto al uso efectivo de los instrumen-tos a los que me he referido, existen múltiples contactos a nivelpersonal y técnico entre los responsables de los distintos serviciosde las comunidades autónomas y del Estado.

Algunas comunidades autónomas han establecido una oficinaen Bruselas para obtener información directa comunitaria. Confrecuencia se producen disfuncionalidades y conflictos, pues endefinitiva se trata de aplicar una sola politica agrícola a unos mis-mos agricultores y sobre un solo territorio. No hay que ocultarque a veces la exclusión en las relaciones interadministrativas dela presunción de legalidad de los actos de los poderes públicos ydel privilegio de ejecutoriedad de los mismos invita a pensar quelas distintas administraciones se comportan como soberanas,

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"superiorem non recognoscere nec habere". No es cierto, si consi-deramos la hondura de la empresa innovadora que la descentrali-zación ha supuesto. La organización agraria es complicada, perofunciona con razonable solidez, a pesar de un entramado de difícilgestión. A ello cooperan los agentes agrarios, las comunidadesautónomas y el Estado en un proceso abierto, dialogante, respon-sable y vinculado al derecho, entendido éste como proyecto queimpulsa hacia el futuro en servicio a la persona. La agricultura, dehecho, contribuye a hacer que España, como propugna JuliánMarías, persista en formular uno de los proyectos de convivenciamás coherentes de la historia.

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MESA REDONDA SOBRE"LAS REFORMAS PROPUESTAS

POR LA AGENDA 2000EN LA EVOLUCIÓN DEL DERECHO

PÚBLICO DE LA PAC"