Articles-22542 Doc PDF

El Proceso Presupuestario en Chile, Aspectos Generales: Marco Legal, Actores Institucionales, Principales Aspectos de Modernizacin

Septiembre 2005

1El documento El proceso presupuestario en Chile, aspectos generales: marco legal, ac-tores institucionales, principales aspectos de modernizacin, es una de las acciones del Programa de Fortalecimiento de la Capacidad de Formulacin y Gestin de Presupuestos por Resultados1, desarrollado en el marco del con-venio de Cooperacin Tcnica Regional entre la Repblica de Chile, a travs de la Direccin de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Dicho Programa benefi cia a los gobiernos na-cionales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Su objetivo es desarrollar en los pases participantes, la capacidad institu-cional para generar y utilizar en el proceso pre-supuestario informacin relativa a los resultados de las acciones gubernamentales, a travs del conocimiento, anlisis y difusin de la experien-cia de Chile en la implementacin de su sistema de control de gestin bajo conceptos de presu-puesto por resultados.

La elaboracin de ste documento fue dirigida por la DIPRES y cont con la valiosa participa-cin del consultor Sr. Edmundo Beteta. Para su desarrollo se realiz una acuciosa revisin de estudios, leyes y documentos referidos al siste-ma presupuestario.

1 Las opiniones y visiones contenidas en este documento son de responsabilidad de sus autores y no necesariamente refl ejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

2Diagramacin e Impresin:Maval

3Indice

Introduccin ............................................................................................................................. 5

I. Proceso presupuestario, Marco Legal y Actores Institucionales ..................... 7

1. Calendario presupuestario ............................................................................................. 8

2. Actores institucionales y atribuciones legales en el proceso presupuestario ................................................................................................................... 9

II. Aspectos centrales en la modernizacin del sistema presupuestario ......... 17

1. Reformas y Avances en Transparencia Fiscal y Gestin Financiera ............ 17

1.1. Defi nicin y observancia de una regla de poltica fi scal ............................................... 17

1.2. Creciente difusin de informacin y adecuacin de las Estadsticas Fiscales a estndares internacionales. ........................................................................................... 19

1.3. Mejoras en el marco legal de la administracin presupuestaria ................................... 21

1.4. Sistema de Informacin y Gestin Financiera del Estado (SIGFE) y Sistema de Informacin de Personal de la Administracin Pblica (SIAPER). ................................ 23

2. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados ....................... 23

2.1. Indicadores de desempeo ........................................................................................... 23

2.2. Evaluacin de programas e instituciones ...................................................................... 24

2.3. Presentacin de programas a fi nanciamiento. Formato estndar / Fondo central de recursos para prioridades gubernamentales ................................................................ 25

2.4. Programas de mejoramiento de gestin ........................................................................ 25

2.5. Balance de gestin integral ........................................................................................... 26

III. Refl exiones fi nales ........................................................................................................ 27

Referencias ............................................................................................................................ 28

5El Proceso Presupuestario En Chile, Aspectos Generales: Marco Legal, Actores Institucionales,

Principales Aspectos De Modernizacin

Introduccin

Este documento expone las caractersticas centrales del sistema presupuestario en Chile. Se identifi ca en el primer captulo el marco legal en que se desarrolla, los actores institucionales participantes y sus responsabilidades y atribuciones. El segundo captulo describe los aspectos de modernizacin en la gestin del sistema incorporados en los ltimos aos y sus principales resultados.

7Proceso presupuestario, Marco Legal y Actores Institucionales

Chile se rige por un rgimen presidencialista, que otorga al Presidente de la Repblica la iniciativa ex-clusiva de los proyectos de ley que tienen relacin con la Administracin Financiera o Presupuestaria del Estado. Adems de la Constitucin Poltica, destacan otras leyes que regulan el proceso pre-supuestario, como la Ley N 1.263 Orgnica de Administracin Financiera del Estado que esta-blece las principales funciones de las entidades involucradas (Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos, Contralora General de la Repblica y Tesorera General de la Repblica); la Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado; la Ley de Organizacin y Atribuciones de la Contralora General de la Repblica (Decreto N 2.421) y el Decreto con Fuerza de Ley N 106 del Ministerio de Hacienda, el cual defi ne las atribuciones especfi cas de la Direccin de Presupuestos (DIPRES). La DIPRES es una agencia dependiente del Ministerio de Hacienda y coordina la formulacin, orientacin y aplicacin de la poltica presupuestaria del Estado.

La ley de carcter anual ms relevante es la Ley de Presupuestos, que incluye a las instituciones del Gobierno Central, las que se pueden clasifi car en tres tipos de entidades:

- Instituciones centralizadas: Organismos que colaboran directamente con el Presidente de la Repblica en la administracin del Estado y aquellos que actan con la personalidad jurdica y los bienes y recursos del Fisco. Incluyen Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y servicios centra-lizados, dependientes del Presidente a travs del Ministerio respectivo2.

- Entidades estatales autnomas o regidas por normas especiales: Poderes del Estado y de la Administracin que cuentan con normas constitucionales especiales. Incluyen: Congreso Nacional, Poder Judicial, Contralora General de la Repblica, Tribunal Constitucional, Tribunal Califi cador de Elecciones, Tribunales Electorales Regionales, Fuerzas Armadas y de Orden, y Ministerio Pblico.

- Instituciones descentralizadas: Servicios o agencias pblicas organizadas como instituciones de derecho pblico con personalidad jurdica y patrimonio propio, que se relacionan con el Presidente a travs de un Ministerio.

A continuacin se caracteriza el proceso presupuestario defi niendo, en primer lugar, los principales hitos del ciclo presupuestario durante el ao, y en segundo lugar, las atribuciones de los actores ins-titucionales que participan en las etapas de formulacin, discusin aprobacin, ejecucin y evalua-cin.

1

2 Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de la Administracin del Estado, Arts. Nos. 19 y 26.

81. Calendario presupuestario

El cuadro 1 contiene las principales actividades que se realizan en el ciclo presupuestario durante el ao calendario3.

Cuadro 1: Calendario presupuestario

CICLO PRESUPUESTARIO

Enero - Recoleccin fi nal de informacin de la ejecucin presupuestaria ao t-1

Febrero - Presentacin de estadsticas de la ejecucin presupuestaria ao t-1

Marzo - Preparacin de la evaluacin de la ejecucin fi nanciera ao t-1

Abril - Evaluacin de la gestin fi nanciera ao t-1

Mayo - Evaluacin de gastos inerciales

Junio- Entrega al Congreso de informe de la evaluacin de la gestin fi nanciera ao t-1 y

actualizacin de la proyeccin ao t

Julio

- Envo a Ministerios de instrucciones para la formulacin del presupuesto y marco presupuestario

- Ministerios entregan su peticin de presupuesto, incluyendo la presentacin de iniciativas nuevas o ampliaciones de programas existentes utilizando un Formato Estndar/Marco Lgico

Agosto

- Comisiones Tcnicas entre DIPRES y Ministerios- Establecimiento de supuestos macroeconmicos basados en informacin de ex-

pertos independientes- Determinacin de recursos disponibles por sobre el gasto inercial

Septiembre

- Distribucin de recursos disponibles (por sobre el gasto inercial) a iniciativas nue-vas o ampliaciones de programas existentes

- Reuniones bilaterales con Ministros, acuerdo en Reasignaciones- Envo del Presupuesto al Congreso

Octubre

- Presentacin del Estado de la Hacienda Pblica por parte del Ministro de Hacienda, informando sobre la Poltica Macroeconmica

- Presentacin Informe de Finanzas Pblicas al Congreso- Anlisis del Presupuestos por Sub-Comisiones- Borrador de Protocolo de Acuerdo

Noviembre- Votacin de Ley de Presupuestos en Comisin de Presupuestos, Cmara de

Diputados y Senado- Firma de Protocolo de Acuerdo

Diciembre- Promulgacin de Ley de Presupuestos- Cierre del ao fi scal

Fuente: Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda

3 El cumplimiento de este ciclo se apoya en instrumentos que sirven tanto para la rendicin de cuentas sobre la gestin fi nanciera y el desempeo de las instituciones pblicas como para la formulacin del presupuesto y el monitoreo de su ejecucin. Dichos instrumentos evaluaciones de programas, balances de gestin de las instituciones pblicas, informes de estadsticas de las fi nanzas pblicas, regla de poltica fi scal o Balance Estructural del Sector Pblico, entre otros - se han incrementado, rediseado y sistematizado durante los ltimos aos, por lo que se describen en el captulo II.

92. Actores institucionales y atribuciones legales en el proceso presupuestario

El proceso presupuestario en Chile incluye cuatro etapas fundamentales: Formulacin, Aprobacin y Discusin, Ejecucin y Evaluacin. Esta seccin describe, las atribuciones que las leyes asignan a los principales actores institucionales que intervienen en cada una de ellas4.

ETAPA: FORMULACIN

Actores involucrados en esta etapa del proceso

DIRECCIN DE PRESUPUESTOS (DIPRES) DEL MINISTERIO DE HACIENDA MINISTRO DE HACIENDA PRESIDENTE DE LA REPBLICA MINISTERIO DE PLANIFICACIN Y COOPERACIN (MIDEPLAN) OFICINAS DE PRESUPUESTO EN LOS MINISTERIOS

Principales funciones y/ o atribuciones, limitaciones y responsabilidades

DIPRES La Direccin de Presupuestos es un servicio dependiente del Ministerio de Hacienda, cuya funcin principal es la elaboracin del Presupuesto de la Nacin, y la aplicacin de la poltica presupuestaria en el contexto de los planes de desarrollo social y econmico, y dems objeti-vos nacionales (Art. 1, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960).Tambin se le defi ne como el organismo tcnico encargado de proponer la asignacin de los recursos fi nancieros del Estado y, en particular, de orientar y regular el proceso de formulacin presupuestaria (Art. 15, DL 1.263, Ministerio de Hacienda, 1975)La Direccin de Presupuestos tiene las siguientes funciones especfi cas (Art.2, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960): Informar al Ministro de Hacienda sobre el lmite a que pueden llegar los gastos pblicos

agregados, las diversas partidas y captulos durante el perodo presupuestario siguiente. Preparar las instrucciones y normas que debe seguir el Sector Pblico en el proceso de

formulacin de presupuestos y asesorar a los servicios e instituciones en la preparacin de sus anteproyectos de presupuestos.

Preparar anualmente el Proyecto de Presupuestos, mediante el examen y revisin de las peticiones de los Servicios Pblicos, que luego son sometidas a consideracin del Ministro de Hacienda.

Proponer anualmente, en el Proyecto de Presupuestos corriente y de capital del Fisco, el nmero y denominacin de los temes de Ingresos y Gastos para los efectos de su presen-tacin al Congreso Nacional.

Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las Instituciones Descentralizadas, informacin que facilite la formulacin de los presupuestos.

Requerir, sistematizar y procesar, en la formulacin de presupuestos anual, informacin acerca de los objetivos e indicadores de gestin, as como de evaluacin de programas pblicos e instituciones de la Administracin del Estado, promoviendo una mejor utilizacin de los recursos del Estado.

4 Esta seccin sigue los estudios del proceso presupuestario de Milln, I. (2001) y Beteta (2003).

10

ETAPA: FORMULACIN


MINISTRO DE HACIENDA El Ministro de Hacienda tiene la responsabilidad de especifi car el calendario de formulacin del Proyecto de Ley de Presupuestos, lo que permite coordinar las acciones de los servicios entre s y con las administraciones regionales y locales (Art. 13, DL 1.263, Ministerio de Hacienda, 1975).

PRESIDENTE DE LA REPBLICA

De acuerdo con la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, corresponden al Presidente de la Repblica el gobierno y la administracin del Estado (Art. 24), siendo su atribucin especial concurrir a la formacin de las leyes con arreglo a la Constitucin, sancionarlas y promulgarlas (Art. 32). En particular, la Constitucin otorga al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relacin con la administracin fi nan-ciera o presupuestaria del Estado (Art. 62).Adems, corresponde al Presidente la estimacin del rendimiento de los recursos que con-templa la Ley de Presupuestos, y de los nuevos gastos que establezca cualquiera otra iniciati-va de ley, previo informe de los organismos tcnicos respectivos (Art. 4).

MIDEPLAN MIDEPLAN es una Secretara de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la Repblica y con los Intendentes Regionales en el diseo y aplicacin de polticas, planes y programas de desarrollo nacional y regional, respectivamente (Art. 1, Ley N 18.989, Ministerio del Interior, 1990).En lo referente a la formulacin del Presupuesto Pblico, corresponde a este Ministerio (Art. 2, Ley N 18.989, Ministerio del Interior, 1990): Proponer anualmente al Presidente de la Repblica las metas de inversin pblica regional

y sectorial, necesarias para la preparacin del proyecto de Ley de Presupuestos de ingre-sos y gastos de la nacin;

Coordinar, con la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, los proyectos de presupuestos anuales que presentan los Ministerios, Intendencias, instituciones descentrali-zadas y empresas del Estado;

Colaborar con los Ministerios del Interior y Hacienda en la preparacin del proyecto de presupuestos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

OFICINAS DE PRESUPUESTO EN LOS MINISTERIOS

Es funcin de estas Ofi cinas de Presupuesto, preparar oportunamente los proyectos de Presupuestos Corrientes y de Capital de los captulos correspondientes a cada Ministerio. Para este efecto, deben calcular detalladamente los gastos normales de los servicios, de acuerdo con los antecedentes de contabilidad de los mismos, y consultar las alteraciones presupuestarias que resulten de nuevos programas indicados por los Jefes de Servicios. El proyecto de presupuestos as elaborado debe incluir las justifi caciones, observaciones y de-ms especifi caciones que solicite la Direccin de Presupuestos (Art.12, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960).

11

ETAPA: DISCUSIN Y APROBACION

Actores involucrados en esta etapa del proceso

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DIRECCIN DE PRESUPUESTO (DIPRES) CONGRESO NACIONAL: COMISION MIXTA ESPECIAL DE PRESUPUESTO INSTITUCIONES PBLICAS


PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Segn la Constitucin, el proyecto de Ley de Presupuestos debe ser presentado por el Presidente de la Repblica al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anticipacin a la fecha en que tal Ley debe empezar a regir (Art.64 Constitucin Poltica).

DIPRES DIPRES debe asesorar al Ministro de Hacienda en la discusin parlamentaria de los proyectos de presupuestos (Art.2, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960). Segn la ley N 19.896 de 2003 (Art. 6) se debe entregar al Congreso, adems del proyecto de ley, un Informe sobre Finanzas Pblicas, que incluir una sntesis del programa fi nanciero (proyeccin de ingresos y gastos para tres aos).

CONGRESO NACIONAL El proyecto de Ley de Presupuestos debe ser estudiado e informado por una Comisin Especial Mixta de Presupuestos, integrada por igual nmero de Diputados y Senadores de las Comisiones de Hacienda, y presidida por un Senador escogido por acuerdo de sus miem-bros. (Art. 19, Ley N 18.918, 1990). Esta Comisin Especial de Presupuestos tiene carcter permanente desde el ao 2003 (Artculo nico, Ley N 19.875, 2003).La Comisin Especial de Presupuestos designa subcomisiones, para el estudio de las di-versas Partidas Presupuestarias (Art. 19, Ley N 18.918, 1990). Cada subcomisin emite un informe completo respecto de las Partidas de su competencia. La Comisin Especial de Presupuestos debe informar a la Cmara de Diputados Cmara de origen del proyecto- en el trmino de 15 das seguidos, o entregar los antecedentes en ese plazo, en el estado en que se encuentren, salvo acuerdo de prrroga otorgado por tal Cmara (Art. 208, Reglamento del Senado). Este informe debe ser enviado tambin al Senado. Una vez recibido el Proyecto de Ley de Presupuestos desde la Cmara de Diputados, el Senado dispone de 15 das para despacharlo y devolverlo a su Cmara de origen (Arts. 208 y 209, Reglamento del Senado). El Congreso Nacional no puede aumentar ni disminuir la estimacin de los ingresos, slo puede reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos, a excepcin de aqullos establecidos por leyes permanentes. El Congreso no puede aprobar ningn nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nacin sin que se indiquen, simultneamente, las fuentes de recursos requeridos para fi nanciar dicho gasto (Art. 64, Constitucin Poltica).El Presupuesto del Sector Pblico debe quedar totalmente tramitado a ms tardar el 1 de Diciembre del ao anterior a su vigencia (Art. 14, Decreto Ley 1.263, Ministerio de Hacienda, 1975).

INSTITUCIONES PBLICAS El Congreso Nacional tiene la atribucin de solicitar la informacin y antecedentes relaciona-dos con la discusin presupuestaria. Las entidades del sector pblico acuden a explicar los fundamentos de su propuesta de presupuesto.

12

ETAPA: EJECUCION EJERCICIO DEL PRESUPUESTO

Principales Actores involucrados

DIRECCIN DE PRESUPUESTO (DIPRES) OFICINA DE PRESUPUESTO EN LOS MINISTERIOS SERVICIO DE TESORERAS PRESIDENTE DE LA REPBLICA CONGRESO NACIONAL


DIPRES La Direccin de Presupuestos tiene las siguientes funciones especfi cas en esta etapa (Art.2, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960): Publicar y distribuir la Ley de Presupuestos y otros documentos relacionados con sus activi-

dades; Preparar para la aprobacin del Ministro de Hacienda las normas para la ejecucin de los

Presupuestos del Sector Pblico; Dictar normas y establecer procedimientos generales de organizacin y operacin; Informar los Decretos de Fondos antes de ser fi rmados por el Ministro de Hacienda, espe-

cialmente las asignaciones de gasto en que se subdividen los temes, para efectos de la ejecucin del Presupuesto;

Informar al Ministro de Hacienda respecto de los actos administrativos que comprometan el crdito pblico, como asimismo la tramitacin y uso de los diferentes crditos;

Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las instituciones descentraliza-das, informacin tendente a facilitar la ejecucin del Presupuesto5;

Promover, identifi car y preparar proyectos de inversin del sector pblico; Perfeccionar las tcnicas y mtodos presupuestarios, y promover su implantacin; Elaborar estudios econmicos sobre temas de incidencia en el manejo de las fi nanzas

pblicas; Asesorar a los Ministerios en la organizacin y coordinacin de los diferentes servicios

pblicos de su dependencia. Coordinar programas anuales de la legislacin de iniciativas del Ejecutivo, e informar de

los aspectos econmicos, fi nancieros y administrativos de los proyectos de ley que presen-ten los diferentes Ministerios, en especial los que se refi eren a la creacin, organizacin, fi nanciamiento, coordinacin, supresin o cualquier modifi cacin estructural de los distintos servicios pblicos.

OFICINA DE PRESUPUESTO EN LOS MINISTERIOS

Las Ofi cinas de Presupuestos deben velar porque la ejecucin del Presupuesto se realice de acuerdo con las fi nalidades que seala la ley y, segn las instrucciones impartidas por DIPRES en relacin al ritmo y prelacin con que deben autorizarse los gastos pblicos (Art.12, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960).

5 Los antecedentes posibles de solicitar fueron detallados en la etapa de formulacin.

13

ETAPA: EJECUCION EJERCICIO DEL PRESUPUESTO


SERVICIO DE TESORERAS El Servicio de Tesoreras tiene a su cargo la funcin recaudadora de todos los ingresos del Sector Pblico, a excepcin de las entradas propias de los servicios. Asimismo, el Servicio de Tesoreras debe proveer al sector pblico los fondos para efectuar los pagos de obligaciones, de acuerdo a las autorizaciones contenidas en la Ley de Presupuestos. (Art.30, DL 1.263 de 1975). El Servicio de Tesoreras est compuesto de una Tesorera General, trece Tesoreras Regionales y veintin Tesoreras Provinciales, todas ellas dependientes del Ministerio de Hacienda.Las principales funciones especfi cas del Servicio de Tesoreras son (Art. 2, DFL 5, Ministerio de Hacienda, 1963): Recaudar los tributos y dems entradas, tanto fi scales como de otros servicios pblicos,

adems de conservar y custodiar los fondos recaudados, las especies valoradas y dems valores a cargo del Servicio;

efectuar la cobranza coactiva sea judicial, extrajudicial o administrativa de: Impuestos fi scales en mora con sus intereses y sanciones; multas aplicadas por autoridades adminis-trativas; crditos fi scales a los que la ley d el carcter de impuesto para efectos de recau-dacin; los dems crditos cuyo objetivo sea dar cumplimiento a obligaciones tributarias cuya cobranza se encomiende por Decreto Supremo;

efectuar el pago de las obligaciones fi scales, y en general, de las entidades del Sector Pblico;

centralizar los fondos de los Servicios e Instituciones en la cuenta nica del Servicio de Tesorera, en el Banco del Estado de Chile, de acuerdo con las normas establecidas (DFL 1, de 1959).

distribuir los fondos fi scales entre las diversas ofi cinas pagadoras del Servicio, de acuerdo con las necesidades y las disposiciones legales y reglamentarias;

efectuar emisiones de bonos u otras obligaciones que las leyes y decretos dispongan; aceptarlos o endosarlos, ordenar su colocacin y distribuir los valores que se obtengan.

PRESIDENTE DE LA REPBLICA

De acuerdo a la Constitucin Poltica de la Repblica, una de las atribuciones especiales del Presidente de la Repblica es cuidar la recaudacin de las rentas pblicas y decretar su inversin en conformidad con la legislacin vigente (Art. 32). El Presidente, con la fi rma de todos los Ministros del Estado, puede decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergables de la poblacin nacional, derivadas entre otras causas- de calamidades pblicas o del agotamiento de los recursos destinados a mantener ciertos ser-vicios, que no pueden paralizarse sin perjuicio para el pas. El total de pagos realizados con tal objetivo no puede exceder, anualmente, el 2% de los gastos autorizados por la Ley de Presupuestos.Cabe agregar que la Constitucin (Art. 62) otorga al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relacin con la administracin fi nanciera o pre-supuestaria del Estado, incluyendo las modifi caciones de la Ley de Presupuestos.

CONGRESO NACIONAL La Comisin Especial Mixta de Presupuestos podr seguir funcionando para el solo efecto del seguimiento de la ejecucin de la Ley de Presupuestos durante el respectivo ejercicio presu-puestario (Art. nico, Ley 19.875, 2003).

14

ETAPA: EVALUACIN, CONTROL Y AUDITORA

Principales Actores involucrados

CONTROL INTERNO: CONTROLES JERRQUICOS DIRECCIN DE PRESUPUESTO (DIPRES) OFICINAS DE PRESUPUESTO EN LOS MINISTERIOS UNIDADES DE AUDITORA INTERNA CONSEJO DE AUDITORIA INTERNA GENERAL DE GOBIERNO MINISTERIO SECRETARA GENERAL DE LA PRESIDENCIACONTROL EXTERNO: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA CONGRESO NACIONAL: CMARA DE DIPUTADOS Y SENADO


CONTROL INTERNO Corresponde al poder Ejecutivo la verifi cacin y evaluacin del cumplimiento de los fi nes y el logro de las metas programadas para los servicios pblicos (Art. 52, DL 1.263, Ministerio de Hacienda, 1975).

CONTROLES JERRQUICOS

La ley establece que las autoridades y jefaturas, dentro del mbito de su competencia y en los niveles que corresponda, deben ejercer un control jerrquico permanente del funcionamien-to de los organismos y de la actuacin del personal de su dependencia. Este control debe extenderse a la efi ciencia y efi cacia en el cumplimiento de los fi nes y objetivos establecidos, as como tambin a la legalidad y oportunidad en las actuaciones (Art. 11, Ley N 18.575, Ministerio del Interior, 1986). Cada Servicio Pblico debe estar a cargo de un jefe superior (Director) a quien corresponde, entre otras tareas, organizarlo, administrarlo, controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos, adems de responder de su gestin (Art. 28, Ley N 18.575, Ministerio del Interior, 1986).

DIPRES DIPRES est encargada de regular y supervisar la ejecucin del gasto pblico (Art. 15, Decreto Ley 1.263, Ministerio de Hacienda, 1975). Sus principales funciones en esta etapa del proceso presupuestario son (Art.2, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960): solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las instituciones descentraliza-

das, informaciones tendientes a facilitar el control de los presupuestos6; coordinar, supervisar y propender al perfeccionamiento de las actividades de organizacin y

mtodos de los servicios fi scales e instituciones descentralizadas; realizar estudios destinados a aumentar la efi ciencia de la Administracin Pblica, proponer

las soluciones pertinentes y asesorar en la aplicacin de ellas; generar, difundir y proporcionar al Congreso Nacional informacin peridica sobre las fi nan-

zas pblicas del pas; orientar y supervisar la elaboracin de balances anuales de la gestin operativa y econ-

mica, y del cumplimiento de objetivos y metas, fi jados a rganos de la Administracin del Estado

realizar los estudios e investigaciones que considere necesarios para una mejor asignacin y utilizacin de los recursos fi nancieros del Estado.

Responsabilidad de evaluar programas pblicos, integrar los resultados de las evaluaciones al ciclo presupuestario y establecer compromisos institucionales de mejoramiento de los programas evaluados.

OFICINA DE PRESUPUESTO EN LOS MINISTERIOS

Las Ofi cinas de Presupuesto deben (Art.12, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960) registrar y elaborar la informacin necesaria para poder determinar en cualquier momento el estado fi nanciero de los diversos servicios fi scales de cada Ministerio.

6 Los antecedentes posibles de solicitar fueron detallados en la etapa de formulacin.

15

ETAPA: CONTROL, EVALUACIN Y AUDITORIA


UNIDADES DE AUDITORA INTERNA

En trminos generales las Unidades de Auditora Interna pretenden dar apoyo al proceso de decisiones de un Ministerio, empresa pblica, servicio adscrito o gobierno regional, califi cando y evaluando el grado de efi cacia, efi ciencia y economa con el cual se manejan los recursos institucionales y se alcanzan los propsitos de la organizacin (Ministerio Secretara General de la Presidencia Bases para la Creacin de Unidades de Auditora Interna, Documento N 6 y Bases para la Creacin de Unidades de Auditora Interna en los Gobiernos Regionales, Documento N 9).

CONSEJO AUDITORA INTERNA GENERAL DE GOBIERNO (CAIGG)

rgano que debe efectuar proposiciones en cuanto a formulacin de polticas, planes, progra-mas y medidas de control interno de la gestin gubernamental, que tiendan a fortalecer tanto la gestin como el debido uso de los recursos pblicos asignados, para el cumplimiento de los programas y responsabilidades institucionales de los rganos de la Administracin del Estado (Decreto 12, Ministerio Secretara General de la Presidencia de la Repblica, 1997, Art. 1). El CAIGG depende actualmente del Ministerio de Hacienda.

MINISTERIO SECRETARA GENERAL DE LA PRESIDENCIA

Las funciones principales del Ministerio Secretara General de la Presidencia son coordinar y asesorar al Presidente de la Repblica, al Ministro del Interior y dems Ministros, proveyndo-les de la informacin y anlisis poltico-tcnico necesarios para la toma de decisiones (Art. 1, Decreto 7, Ministerio Secretara General de la Presidencia, 1991).En particular, algunas de las funciones del Ministro son prestar asesora en materias polticas, jurdicas y administrativas; propender a una efectiva coordinacin programtica general de la gestin del gobierno; efectuar estudios y anlisis de corto y mediano plazo relevantes para la toma de decisiones polticas; informar al Ministro del Interior respecto de la necesidad de intro-ducir innovaciones a la organizacin y procedimientos de la Administracin del Estado (Art. 4, Decreto 7, Ministerio Secretara General de la Presidencia, 1991).En tanto, una de las principales funciones de la Divisin de Estudios es evaluar permanente-mente la situacin de las diversas reas de las polticas pblicas (Art. 11, Decreto 7, Ministerio Secretara General de la Presidencia, 1991).

16

ETAPA: CONTROL, EVALUACIN Y AUDITORIA


CONTROL EXTERNO

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile (Art. 87) y la Ley de Organizacin y Atribuciones de la Contralora General de la Repblica (Decreto 2.421, Ministerio de Hacienda, 1964, Arts. 1 y 7) la defi nen como un organismo autnomo -independiente de todos los Ministerios, autoridades y ofi cinas de Estado- que debe: ejercer el control de la legalidad de los actos de Administracin; fi scalizar el ingreso e inversin de fondos del Fisco, de municipalidades, y dems organis-

mos y servicios que determine la ley; examinar y juzgar todas las cuentas de los empleados que custodian administran, recaudan

o invierten rentas, fondos o bienes fi scales, municipales o de benefi cencia pblica; examinar y juzgar las cuentas de toda persona o entidad que debe rendir a la Contralora o

que est sometida a su fi scalizacin; llevar la contabilidad general de la Nacin; pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los Decretos Supremos y las

Resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contralora; vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo (que rige el desem-

peo de los funcionarios pblicos).

CONGRESO NACIONAL Segn la Constitucin Poltica de la Repblica (Art. 48), la Cmara de Diputado debe fi scalizar los actos del gobierno. Son atribuciones exclusivas del Senado: Conocer las acusaciones que la Cmara de Diputados entable, en concordancia a lo defi ni-

do en el Art. 48 anteriormente descrito. En tal sentido, el Senado resuelve como jurado y se limita a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infraccin o abuso de poder que se le imputa.

Decidir si ha o no lugar la admisin de acciones judiciales que cualquier persona decida iniciar en contra de algn Ministro de Estado.

17

Aspectos centrales en la modernizacin del sistema presupuestario

En el marco del compromiso del pas por avanzar en los objetivos centrales del sistema presupuesta-rio - disciplina fi scal; efi ciencia en la asignacin de los recursos; efi ciencia en el uso de los recursos y transparencia fi scal-, se han realizado diversas innovaciones durante los ltimos aos. Este cap-tulo describe, como elementos claves de modernizacin, las reformas ms relevantes emprendidas en los mbitos de transparencia fi scal y gestin fi nanciera del Estado, y sus principales resultados, y el conjunto de instrumentos que conforman el Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados.

1. Reformas y Avances en Transparencia Fiscal y Gestin Financiera

El proceso de modernizacin de la administracin fi nanciera ha permitido ampliar la transparencia fi scal segn los estndares de diversos organismos internacionales que en los ltimos aos evaluaron las prcticas presupuestarias en el pas7, reforzando la disponibilidad y apertura de informacin en las distintas fases del ciclo presupuestario, la rendicin de cuentas y los estndares existentes en materia de probidad de la gestin pblica.

Esta seccin resume, en primer lugar, la aplicacin de una regla de poltica fi scal de balance estruc-tural. A continuacin, la reforma en el sistema de informacin de estadsticas fi scales. En tercer lugar, se enuncian cambios relevantes en el marco legal en reas relevantes de transparencia de la adminis-tracin fi nanciera y gestin pblica (tales como los gastos reservados, la informacin de instituciones de defensa, entre otras). Finalmente, se describe el sistema de gestin fi nanciera del Estado (SIGFE), actualmente en proceso de implementacin.

1.1. Defi nicin y observancia de una regla de poltica fi scal

Desde 2001, la poltica fi scal se gua por una regla sustentada en el logro de un superavit estructural equivalente a un 1% del PIB. El Balance Estructural del Sector Pblico (BESP) se defi ne como el ba-lance que existira si la actividad econmica y el precio del cobre se ubicaran en una trayectoria de mediano plazo. Para obtener el balance estructural se corrigen los ingresos tributarios por la brecha estimada entre el PIB efectivo y potencial, en tanto que los ingresos del cobre se ajustan segn la bre-cha entre precio del cobre de corto y largo plazo.

Los principales cdigos de buenas prcticas presupuestarias del mundo plantean la importancia de entregar informacin clara sobre los objetivos de la poltica fi scal (OECD, 2001; FMI, 2001). Las evalua-ciones externas realizadas plantean la pertinencia de la adopcin de esta regla como un mecanismo para formalizar la prudencia fi scal que ha caracterizado el manejo presupuestario; incrementar la transparencia y confi anza de la sociedad en la poltica macroeconmica; e implementar una poltica contracclica en un marco de responsabilidad fi scal (OECD, 2004).

2

7 Para mayor informacin, ver OECD (2004) e IMF(2003).

18

El clculo del balance estructural del sector pblico se basa en una metodologa que utiliza los criterios que el FMI aplica para los pases desarrollados. A partir de la experiencia en los primeros aos de aplicacin de la regla, y como parte de la modernizacin de las estadsticas fi scales, se est actuali-zando la metodologa de estimacin del balance estructural. Destaca la adecuacin a los principios de contabilidad sobre base devengada - que implica reclasifi car algunas partidas que determinan el supervit/dfi cit fi scal y la inclusin de los fl ujos correspondientes a las operaciones extrapresu-puestarias de la Ley Reservada del Cobre -, as como la introduccin de refi namientos metodolgicos especfi cos a la forma y parmetros de la funcin de produccin, a las mediciones de uso de stock de capital, depreciacin y cantidad y calidad del factor trabajo, entre otros (DIPRES, 2003).

La metodologa empleada en el clculo del balance estructural es pblica, as como los antecedentes que permiten su determinacin. En los ltimos aos, se incorpor en la estimacin del precio del cobre de largo plazo y del PIB potencial una consulta a expertos. El clculo del balance estructural es revisa-do en el transcurso del ao por el Ministerio de Hacienda, divulgndose sus resultados.

Como resultado, la regla se ha cumplido estrictamente desde el inicio de su aplicacin, Considerando los clculos sobre base devengada, el BESP ha sido de 1% en 2001, 0,6% en 2002, 0,8% en 2003 y 1% en 2004 (DIPRES, 2005). Asimismo, si bien la regla est inserta en una poltica macroeconmica responsable en lo fi scal y monetario, ha contribuido a consolidar un manejo disciplinado de las fi nan-zas pblicas. El cuadro 2 muestra indicadores recientes de la situacin fi scal del pas en los ltimos aos y su posicin favorable dentro de Amrica Latina.

Cuadro 2: Amrica Latina y el Caribe, Resultado Global del Gobierno Central(En porcentajes del producto interno bruto a precios corrientes)

2002 2003a 2004b

Promedio simple -2,9 -2,6 -2,2Promedio ponderado -1,4 -1,2 -1,0

Argentinac -0,3 0,3 1,3Boliviad -9,0 -7,7 -6,1Brasile -0,3 -1,0 -1,2Chile -1,2 -0,4 1,9Colombiaf -5,0 -4,8 -5,6Costa Rica -4,3 -2,9 -3,0Ecuador -0,8 -0,9 -1,7El Salvador -3,1 -2,7 -1,3Guatemala -1,0 -2,3 -1,3Hait -2,5 -2,7 -2,7Honduras -5,2 -5,9 -3,5Mxicog -1,2 -0,6 -0,3Nicaragua -4,1 -3,3 -3,8Panamh -2,0 -1,9 -5,0Paraguayi -3,0 -0,4 0,7Per -2,1 -1,8 -1,3Repblica Dominicana -2,7 -3,8 -2,7Uruguayj -4,6 -3,2 -3,1Venezuela -3,5 -4,3 -3,3

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),Balance Preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2004,sobre la base de cifras ofi ciales de los pasesaEstimacin preliminar bProyecciones cierre ejercicio fi scal cAdministracin NacionaldGobierno General eGobierno federal fGobierno nacional central gSector pblicohSector Pblico No Financiero iAdministracin central jSector pblico global

19

1.2. Creciente difusin de informacin y adecuacin de las Estadsticas Fiscales a estndares internacionales.

1.2.1. Creciente difusin de informacin

Las defi niciones internacionales de transparencia enfatizan la entrega de informacin presupuesta-ria de manera sistemtica y oportuna (OECD, 2001; FMI, 2001). Las evaluaciones externas sobre el sistema presupuestario chileno reconocen la creciente produccin de informacin sobre las fi nanzas pblicas, tanto en lo que se refi ere a estadsticas de ejecucin presupuestaria de corto plazo y sus proyecciones, como en trminos de la publicacin sobre los resultados de la aplicacin de instrumen-tos de evaluacin de polticas pblicas (IMF, 2003; OECD, 2004; Beteta, 2003). En algunos casos se trata de informes que el Ejecutivo entrega sin tener una obligacin legal al respecto. El cuadro 3 muestra un resumen de los contenidos de cada informe, segn el marco establecido por el Ministerio de Hacienda en 2002.

Los cdigos de buenas prcticas en transparencia fi scal de la OECD y el FMI tambin plantean la di-fusin de indicadores sobre las perspectivas futuras de la posicin fi scal y de agregados que refl ejan decisiones de poltica que no se registran en los estados fi nancieros convencionales. En este sentido, en los ltimos aos se han incorporado estudios sobre las proyecciones en materia de sostenibilidad y riesgos fi scales. El Informe de Finanzas Pblicas que acompaa el proyecto de ley de presupuestos reporta el anlisis de pasivos contingentes tales como las proyecciones sobre el gasto de la garanta estatal de pensiones mnimas para los trabajadores y sobre la garanta de ingreso mnimo a los conce-sionarios de obras pblicas y de los gastos tributarios referidos a los ingresos que el fi sco deja de percibir por otorgar a ciertos actores un trato tributario diferente al establecido en la legislacin gene-ral. Tambin se ha incrementado la informacin sobre deuda pblica y su periodicidad.

20

Cuadro 3. Sistema de informacin fi nanciera del sector pblico en Chile

Fuente: DIPRES (2005).

1.2.2. Adecuacin de las Estadsticas Fiscales a estndares internacionales

Las recomendaciones de buenas prcticas fi scales de organismos internacionales plantean la rele-vancia de garantizar la integridad y calidad de la informacin presupuestaria. En esta direccin, el pas se encuentra en proceso de adecuacin de sus cuentas fi scales a las normas de conta-bilidad presupuestaria del Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas (MEFP) del Fondo Monetario Internacional del ao 2001. Esta decisin es relevante para mejorar la transparencia y rendicin de cuentas, as como la comparabilidad de las estadsticas fi scales con las de pases desarrollados que han adoptado dichos estndares. Asimismo, esta adecuacin es consistente con procesos de cambio en la administracin fi nanciera de las instituciones pblicas (como el Sistema de Gestin Financiera del Estado, que se explica ms adelante). En esta direccin, destacan dos aspec-tos que marcan la adopcin de los estndares del MEFP:

21

- La migracin de la contabilidad de las instituciones pblicas desde una base de caja en la que el hecho econmico se defi ne como el uso de fondos - hacia una base de valoracin devengada, en la cual se pone nfasis en el uso de recursos, registrando una operacin en el momento en que se produce la obligacin de pago. Esto permitir simplifi car la informacin fi scal y mejorar su comprensin por parte de los analistas y ciudadanos, y presenta implicancias favorables para el monitoreo de la ejecucin presupuestaria y la responsabilidad fi nanciera de los servicios pblicos, que pueden disponer de mejor informacin sobre su restriccin de recursos.

- La adopcin del concepto de balance fi scal como Variacin Patrimonial Neta (VPN). Segn este concepto se clasifi can bajo la lnea de balance las transacciones que, pese a tener un correlato de caja, corresponden a transacciones de activos y pasivos diferentes de deuda. Esto implica un nfasis en la sostenibilidad de la poltica fi scal y en considerar la restriccin presupuestaria inter-temporal (DIPRES, 2003).

Actualmente, se ha completando la primera etapa del acuerdo entre el gobierno y el FMI, que consiste en la aplicacin del MEFP en el balance de operaciones del gobierno central, reclasifi cando los re-gistros de partidas del estado de operaciones del gobierno para que el clasifi cador presupuestario permita la contabilidad en base devengada y la diferenciacin entre las transacciones que afectan las disponibilidades de recursos econmicos de aquellas de carcter fi nanciero - e incluyendo las operaciones extrapresupuestarias (DIPRES, 2003; DIPRES, 2005). Esto se cumple desde 2004 en los informes de cuentas fi scales, y partir del primer trimestre de 2005 se publica la informacin fi scal sobre base devengada.

1.3. Mejoras en el marco legal de la administracin presupuestaria

En el marco de la reforma del Estado, deben destacarse un conjunto de reformas introducidas en los ltimos aos, que han reforzado la transparencia de la administracin fi nanciera en reas especfi cas que se resumen a continuacin.

1.3.1. Regulacin de gastos reservados (ley N 19.863 de 2003).

La mejora en el marco normativo de los gastos reservados es un avance respecto al desarrollo de este tema en Amrica Latina, considerado en la regin como un tema pendiente relacionado a la confi anza ciudadana en la gestin pblica (Lavielle et al., 2003). La nueva ley, establecida en el marco de un conjunto de acuerdos entre los sectores polticos en el mbito de la Modernizacin del Estado, limita la procedencia de los gastos reservados a fi nes relacionados a la seguridad interna y externa del pas, el orden pblico y el ejercicio de la conduccin superior del Estado, suprimindose en algunos ministe-rios8. Asimismo, se establecieron normas para la fi scalizacin de este rubro, tales como: la rendicin de cuentas de los gastos reservados de manera global ante la Contralora General de la Repblica, reportando desagregaciones sobre el contenido fundamental de dichos gastos; la obligacin de que la totalidad de los gastos queden fi jados en las leyes anuales de presupuestos, eliminando la posibilidad de establecer gastos reservados por decreto; la obligacin de informar a la Cmara de Diputados y al Senado de las modifi caciones que pudieran hacerse de los montos mximos de gasto; y la prohi-bicin de utilizar los recursos para pagar a funcionarios pblicos o fi nanciar actividades de partidos polticos.

Estas normas han generado resultados inmediatos en acentuar la tendencia a la reduccin de los gastos reservados, los cuales son un 50% menores respecto a su nivel en el periodo 1991-1999. A su vez, el nivel de gastos reservados de 2004 es un poco ms de la mitad respecto a su valor en el ao 2000 (DIPRES 2004b). La reduccin es ms signifi cativa considerando los gastos reservados de la ad-ministracin civil, que actualmente son la tercera parte del nivel ejecutado en 2000 y equivalen al 21% del promedio del perodo 1990-1999. Dichos gastos pasaron de representar el 8,1% del gasto total del gobierno central en 1980 a slo 0,02% en 2004 (DIPRES, 2005).

8 Como el Ministerio Secretara General de la Presidencia y el Ministerio Secretara General de Gobierno.

22

1.3.2. Apertura en la informacin presupuestaria de las instituciones de Defensa Nacional.

La Ley N 19.863 tambin faculta a la Direccin de Presupuestos a consolidar en las Estadsticas de Finanzas Pblicas la informacin de ingresos y gastos del Consejo Superior de Defensa Nacional. Se establece que en el mes de enero de cada ao se entregue un informe de los ingresos y egresos de las instituciones armadas correspondientes al ao anterior. Debe agregarse que en el clculo del Balance estructural del sector pblico se viene incorporando informacin de las operaciones extra presupues-tarias de la Ley Reservada del Cobre.

Este avance es relevante porque entrega mayor confi anza sobre el principal rubro de operaciones ex-trapresupuestarias que, por efecto de la Ley Reservada del Cobre, involucran el 10% de los ingresos por ventas de la empresa estatal CODELCO, y da cuenta de las recomendaciones de apertura en la informacin presupuestaria basadas en las buenas prcticas internacionales (OECD, 2004; IMF, 2003; Beteta, 2003).

1.3.3. Traslado a leyes permanentes de normas presupuestarias anuales

La Ley N 19.896 mejora la ley de administracin fi nanciera del Estado, trasladando a la legislacin permanente algunas normas que se incluan en las leyes anuales de presupuesto. Esto permite dar un carcter estable a aspectos relevantes de transparencia presupuestaria, tales como los lmites de ejecucin del gasto pblico, regulaciones sobre inversiones, gastos de publicidad y contratacin de personal a honorarios.

1.3.4. Incorporacin a ley permanente de la presentacin del Informe de Finanzas Pblicas

La Ley N 19.896 establece la obligatoriedad de acompaar el proyecto anual de ley de presupuestos de un Informe de Finanzas Pblicas. Esto implica institucionalizar la entrega - que se realizaba por ini-ciativa del Ejecutivo durante los ltimos aos - de informacin sobre: el marco de la poltica presupues-taria anual y sus proyecciones de mediano plazo; los objetivos de poltica, los supuestos macroeco-nmicos y el clculo de balance estructural que respaldan el proyecto de presupuestos; y tpicos de anlisis de los avances en poltica presupuestaria y la sostenibilidad fi scal. Diversas evaluaciones externas del sistema presupuestario chileno sealan que en la actualidad, dicha informacin presenta un panorama completo, claro y confi able respecto a la poltica fi scal (IMF, 2003; Lavielle et al., 2003).

1.3.5. Mejor regulacin en materia de donaciones

Las posibilidades de opacidad en esta rea se reducen signifi cativamente mediante la aplicacin de la Ley N 19.862, que establece un registro pblico de instituciones receptoras de fondos pblicos y benefi ciarias de donaciones afectas a benefi cios tributarios. Asimismo, la reciente Ley N 19.896 (de 2003) faculta a los organismos pblicos a recibir donaciones de bienes y recursos destinadas al cum-plimiento de las funciones de su competencia, pero requiriendo de la autorizacin previa del Ministerio de Hacienda para ejercer dicha facultad.

1.3.6. Reforzamiento de las facultades del Congreso Nacional

En el pasado, la Comisin Especial de Presupuestos operaba slo durante la etapa de discusin y aprobacin de la ley anual de presupuestos, y dispona de apoyo profesional muy limitado para el ejercicio de sus funciones (Milln, 2001). La Ley N 19.875 (de 2003) otorga carcter permanen-te a la Comisin Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional y establece la Unidad de Asesora Presupuestaria para apoyar tcnicamente al Parlamento en el anlisis presupuestario. Esto permite avanzar en el ejercicio de las facultades que como contrapeso corresponde al poder Legislativo y en la capacidad tcnica que requiere para el anlisis y seguimiento de la administracin fi scal a lo largo del ciclo presupuestario.

1.3.7. Transparencia en las adquisiciones del Estado

La Ley N 19.886 de 2003 regula de manera comprehensiva los mecanismos de compra. Se establece claramente la diferencia entre Licitacin Pblica, Licitacin Privada y Contratacin Directa, y destaca

23

la obligatoriedad de realizar licitaciones pblicas cuando los montos involucrados superen las 1.000 Unidades Tributarias aproximadamente 50 mil dlares -. Estas normas complementan los avances registrados en la apertura de informacin y competitividad de los proceso de contratacin sistematiza-dos en un portal web de compras del Estado.

1.4. Sistema de Informacin y Gestin Financiera del Estado (SIGFE) y Sistema de Informacin de Personal de la Administracin Pblica (SIAPER)9.

El Sistema de Informacin y Gestin Financiera del Estado (SIGFE) consiste en la estandarizacin de la informacin de la ejecucin presupuestaria de las instituciones del gobierno central en una plataforma electrnica. La implementacin del SIGFE presenta como principales ventajas la posibilidad de inte-grar en lnea electrnicamente- a las instituciones pblicas y de obtener de manera ms oportuna la informacin sobre las operaciones fi nancieras requerida por las instituciones, DIPRES y la Contralora General de la Repblica. Esta innovacin contribuye a modernizar el sistema de monitoreo y rendicin de cuentas, as como el registro de estadsticas fi scales segn los estndares internacionales.

El SIGFE se viene desarrollando desde el ao 2001, con el objetivo de mejorar la oportunidad y calidad de la informacin para la gestin fi nanciera del estado y sus resultados se resumen en el inicio del pro-ceso de implantacin masiva, as a enero de 2005, 372 entidades se haban comprometido formalmen-te con el SIGFE en alguna de sus etapas de implementacin (fi rma de protocolo, preparacin tcnica, diseo y parametrizacin del sistema, marcha blanca y puesta en operacin), las cuales representan el 95% de las instituciones pblicas (DIPRES, 2005).

Por otro lado, el nuevo Sistema de Informacin de Personal de la Administracin Pblica (SIAPER) tiene como objetivo el de generar una base de datos del personal del Estado, orientada a optimizar la interaccin entre los servicios pblicos y la Contralora General de la Repblica, y a proveer informa-cin oportuna al Ministerio de Hacienda en su funcin de disear polticas de personal as como a las instituciones en sus procesos de gestin de recursos humanos. Para su implementacin se realiz un proceso de licitacin internacional en 2004, y se espera que el sistema est listo para su puesta en operacin en el primer semestre de 2006 (DIPRES, 2005).

2. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados10

En 2000, la Direccin de Presupuestos implement un sistema de control de gestin. A travs de ste, se establece un modelo de formulacin presupuestaria, gestin y evaluacin basada en resultados, dando continuidad a experiencias iniciadas en aos anteriores e introduciendo nuevos instrumentos.

Una caracterstica central de este proceso, consistente con las buenas prcticas de administracin fi -nanciera, consiste en el uso de los resultados de la evaluacin de polticas pblicas en la etapa de for-mulacin presupuestaria, orientando decisiones de asignacin de recursos y de cambio en la gestin de las instituciones pblicas (OECD, 2004; OECD, 2001). A continuacin se resumen los principales instrumentos que constituyen el sistema.

2.1. Indicadores de desempeo

Los indicadores de desempeo (ID) entregan informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados por las instituciones pblicas. Si bien los ID registran principalmente el desempeo en mbitos de productos (bienes y servicios entregados), tam-bin pueden referirse a resultados intermedios (cambios en el comportamiento de los benefi ciarios) o fi nales (impacto a nivel del fi n de un programa y atribuible exclusivamente a ste).

9 Esta seccin se basa en DIPRES (2004b)

10 Esta seccin est basada en Guzmn (2003) y DIPRES (2005).

24

Las dimensiones de la gestin que se miden se refi eren a la efi cacia, efi ciencia, economa y calidad del servicio entregado a la poblacin. Cada ao la Ley de Presupuestos es acompaada de un con-junto de indicadores de desempeo y sus correspondientes metas. La presentacin de los ID en el Presupuesto se efecta identifi cando, para cada indicador, el producto estratgico institucional, la fr-mula de clculo, el valor efectivo del indicador en aos pasados, la meta comprometida y los medios de verifi cacin.

La iniciativa legislativa de elaboracin de ID es de responsabilidad de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Las instituciones participan en la formulacin de los ID. El Congreso Nacional: recibe los reportes de indicadores, metas y cumplimiento para su uso en el proceso de tramitacin del Proyecto de Ley de Presupuestos.

El cumplimiento de los indicadores se informa en el Balance de Gestin Integral (BGI) de las institu-ciones pblicas, constituyendo informacin para el prximo perodo presupuestario. En la etapa de Evaluacin de la Ejecucin Presupuestaria que se efecta en la Direccin de Presupuestos, se ana-lizan todos los antecedentes disponibles en relacin a la gestin fi nanciera y de desempeo de los ministerios, incluyendo los resultados de las mediciones de desempeo, anlisis que sirve de base para las defi niciones de presupuestos exploratorios y marcos presupuestarios para la siguiente etapa de formulacin del Proyecto de Ley de Presupuestos.

2. 2. Evaluacin de programas e instituciones

Con el objeto de disponer de informacin que apoye la gestin, el anlisis y toma de decisiones de asignacin de recursos pblicos, complementariamente a los indicadores de desempeo, a partir del ao 1997 la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, ha incorporado diferentes lneas de avaluacin ex -post. Inicialmente incorpor la evaluacin ex -post de programas pblicos a travs de la lnea denominada Evaluacin de Programas Gubernamentales (EPG), con posterioridad incorpor las evaluaciones de Impacto y mas tarde la lnea de evaluacin institucional denominada Evaluacin Comprehensiva del Gasto. Estas tres lneas conforman lo que se ha denominado programa o sistema de evaluacin.

Todas estas lneas tienen por objeto contribuir al objetivo de efi ciencia en la asignacin de recursos pblicos y han tenido su origen en Protocolos suscritos con el Congreso Nacional con motivo de la aprobacin de la Ley de Presupuestos de cada ao, y a partir del ao 2003 tambin en las normas de administracin fi nanciera del Estado11.

La evaluacin tambin busca mejorar la gestin a travs del aprendizaje institucional del los adminis-tradores o encargados de implementar las polticas y programas, aprendizajes derivados del desarrollo de la evaluacin y anlisis de los resultados, contribuyendo as al objetivo de efi ciencia operacional del sistema presupuestario. Adicionalmente la evaluacin permite otro importante objetivo de las polticas pblicas cual es la accountability o rendicin de cuentas publica.

La lnea EPG se basa en la metodologa de marco lgico utilizada por organismos internacionales, la cual busca identifi car los objetivos de los programas y luego determinar la consistencia de su diseo y resultados con esos objetivos. En las Evaluaciones de Impacto (EI) se utilizan instrumentos y meto-dologas ms complejas de recoleccin y anlisis de informacin, su fi n es separar de los benefi cios observados todos aquellos efectos derivados de factores externos al programa. Es decir, se requiere comparar los resultados fi nales del programa en los benefi ciarios con respecto a un grupo de no be-nefi ciarios de caractersticas similares (grupo de control). La lnea de Evaluacin Comprehensiva del Gasto tiene por objeto evaluar el conjunto de polticas, programas y procedimientos que administra una institucin (Ministerio o Servicio Pblico), analizndose aspectos de Diseo y Gestin Institucional, as como los Resultados.

11 Ley N 19.896 del 3 de septiembre de 2003 y su reglamento.

25

Entre los principales actores participantes destacan un Comit Interministerial - responsable de ase-gurar que el desarrollo de las evaluaciones sea consistente con las polticas gubernamentales; el Ministerio de Hacienda, que defi ne la ejecucin y metodologa de las evaluaciones; los Evaluadores, seleccionados por concurso pblico; las Instituciones Evaluadas, que proveen la informacin reque-rida por los evaluadores y participan en el anlisis de las evaluaciones y en el proceso de fi jacin de compromisos institucionales de mejoramiento; y el Congreso Nacional, que fi rma Protocolos de Acuerdo con el Ministerio de Hacienda que defi nen los programas a evaluar en cada ao y utiliza los reportes en el proceso presupuestario.

Una vez realizadas las evaluaciones, sus resultados y recomendaciones son utilizados en el Ministerio de Hacienda, en sus procesos de toma de decisiones presupuestarias y de gestin.

2.3. Presentacin de programas a fi nanciamiento. Formato estndar / Fondo central de recursos para prioridades gubernamentales

Con el objeto de disponer de mejor informacin en el proceso presupuestario y mejorar la asignacin de recursos pblicos a nuevos programas, reformulaciones o ampliaciones sustantivas de ellos, fa-cilitando as la disminucin del carcter inercial del presupuesto, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha introducido, en el proceso de formulacin de presupuesto un procedimiento que utiliza un Formato Estndar de Presentacin.

Los Ministerios elaboran su propuesta de presupuesto con informacin sobre los gastos de carcter inercial (determinados por leyes, compromisos de mediano y largo plazo, etc.), pudiendo presentar a fi nanciamiento todos aquellos programas nuevos, reformulaciones o ampliaciones sustantivas de pro-gramas existentes y otros programas que se defi nen, utilizando el Formato Estndar de Presentacin de Programas. Las iniciativas que postulan a fi nanciamiento deben presentarse en un formato estn-dar, el que incluye un conjunto de antecedentes relevantes para analizar la necesidad y pertinencia de la iniciativa.

2.4. Programas de mejoramiento de gestin

En 1998, con la implementacin de la ley N19.553, se inici el desarrollo de Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) en los Servicios Pblicos, asociando el cumplimiento de objetivos de gestin a un incentivo de carcter monetario para los funcionarios, correspondiente al incremento de sus remu-neraciones de un 3% siempre que la institucin en la que se desempee haya alcanzado un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales comprometidos, y de un 1.5% si dicho cumplimiento fuese igual o superior a 75% e inferior a 90%.

La elaboracin de los PMG por parte de los Servicios se enmarca en un conjunto de reas de mejora-miento de la gestin comunes para todas las instituciones del sector pblico denominado Programa Marco. Cada rea del Programa Marco est conformada por reas y sistemas que emanan de las defi niciones de poltica en el mbito de la modernizacin de la gestin del Sector Pblico12. Para cada uno de los sistemas se ha tipifi cado su desarrollo en etapas que constituyen objetivos de gestin com-prometidos por los Servicios Pblicos.

Respecto a los principales actores participantes, las Instituciones pblicas defi nen su compromiso y designan Coordinadores de PMG a nivel de cada Servicio. Un Comit de Ministros (del Interior, de la Secretara General de la Presidencia y de Hacienda) vela por la coherencia, calidad tcnica y nivel de exigencia de los objetivos de gestin acordados. El Ministerio de Hacienda coordina el desarrollo tcnico y operativo. Una Red de Expertos de las instituciones pblicas apoya el diseo y formulacin de los PMG y certifi ca el cumplimiento de requisitos tcnicos de los objetivos de gestin.

12 Los sistemas de gestin comprenden las reas de recursos humanos, atencin de usuarios, planifi cacin y control de ges-tin, auditora interna, desconcentracin, administracin fi nanciera contable y enfoque de gnero.

26

Cada ao, la presentacin de la propuesta de PMG por parte de cada institucin se efecta conjunta-mente con la presentacin al Ministerio de Hacienda de sus requerimientos presupuestarios, y fi naliza en el mes de octubre, con posterioridad al envo del proyecto de ley de presupuestos al Congreso Nacional. La informacin del cumplimiento anual de los PMG es utilizada en el ciclo presupuesta-rio, en la etapa de evaluacin interna de la gestin presupuestaria. Los avances en los sistemas de Planifi cacin y Control de Gestin y Financiero-Contable contribuyen tambin a la administracin pre-supuestaria. El carcter transversal de las reas ha permitido integrar prioridades de Gobierno y re-troalimentar la gestin identifi cando nuevos sistemas y etapas. A partie del ao 2004, los resultados del cumplimiento de los PMG conjuntamente con informacin de disciplina fi nanciera han permitido aplicar medidas que disminuyen restricciones en materia de ejecucin presupuestaria. Por otra parte, a partir del ao 2005, el mecanismo de PMG introduce la practica de certifi cacin externa, segn nor-ma ISO, al desarrollo de los sistemas de gestin.

2.5. Balance de gestin integral

Desde el ao 1997 las leyes anuales de Presupuestos han establecido que los Servicios Pblicos re-gidos por el Ttulo II de la Ley 18.575 (Gobierno Central), tienen la obligacin de proporcionar informa-cin acerca de sus objetivos, metas de gestin y resultados13. Los Balances de Gestin Integral (BGI) informan de dichos resultados como cuenta pblica al Congreso Nacional.

Adems de los Servicios Pblicos, responsables de elaborar los BGI, el Ministerio Secretara General de la Presidencia revisa la informacin proporcionada por los Servicios. La Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda es responsable de las defi niciones tcnicas y operativas. El Congreso Nacional: recibe los BGI.

Los BGI son enviados al Congreso Nacional como reporte de Cuenta Pblica y publicados en el sitio web de DIPRES y los Servicios pblicos. La informacin generada se utiliza en el proceso de proceso de Evaluacin Interna que realiza la Direccin de Presupuestos, previo al proceso de formulacin pre-supuestaria, y en la formulacin del presupuesto de las instituciones.

13 La entrega de una cuenta de gestin anual por parte de los servicios pblicos se incluye en el art. 52 de la ley de Administracin Financiera del Estado (DIPRES, 2004a).

27

Refl exiones fi nales

Los cambios experimentados por la administracin fi nanciera chilena tienen como punto de partida una institucionalidad clara en trminos del marco jurdico de la administracin fi nanciera, lo que permi-te distinguir las funciones de los organismos que participan en el sistema presupuestario (IMF, 2003; OECD, 2004).

Desde la perspectiva del objetivo macroeconmico de disciplina fi scal, la introduccin del Balance Estructural del Sector Pblico ha consolidado un manejo prudente de las fi nanzas pblicas y se ha cumplido en todo su perodo de vigencia. Asimismo, las evaluaciones de organismos internacionales dan cuenta del esfuerzo de proveer informacin sobre las operaciones fi scales actuales y la sosteni-bilidad fi scal.

La efi ciencia en la asignacin de recursos puede ser analizada y verifi cada por distintos sectores de la ciudadana, que disponen de reportes sobre las prioridades de poltica pblica y cmo stas se traducen en el presupuesto.

Los avances en materia de efi ciencia en el uso de recursos son de escrutinio pblico gracias a la difu-sin de informacin obtenida de la aplicacin de instrumentos de control de gestin. Dicha informacin sobre la evaluacin de la gestin de las instituciones retroalimenta la toma de decisiones y contribuye a instalar un modelo de presupuesto por resultados, transversal a las etapas del proceso formulacin, discusin y aprobacin, ejecucin y evaluacin. As, las evaluaciones apoyan las decisiones presu-puestarias mientras que los compromisos que se establecen con las instituciones evaluadas apuntan al mejoramiento de la gestin pblica.

Las reformas en transparencia fi scal, deseables en s mismas por la mayor apertura de la gestin fi nan-ciera a la rendicin de cuentas ante la ciudadana, han cubierto reas susceptibles de impactar en los dems objetivos del sistema presupuestario. Por ejemplo, la creciente informacin estadstica sobre la situacin actual y futura de las fi nanzas pblicas favorece el apego a la disciplina fi scal, as como la efi ciencia en la asignacin y uso de recursos.

En el contexto del proceso de cambios descrito, el sistema presupuestario chileno ha sido evaluado favorablemente respecto a otros pases. Los estndares de transparencia presupuestaria alcanzados corresponden a los de pases de mayor nivel de desarrollo econmico segn los anlisis de OECD (2004), FMI (2003) y el reciente reporte sobre la responsabilidad fi nanciera pblica elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial (BM-BID, 2004). El pas ha obtenido la mejor califi cacin en el ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria en 2001 y 200314 (Beteta, 2003). Asimismo, el Banco Mundial ha emitido un reporte sobre el Programa de Evaluacin de Programas de la DIPRES, destacando la relevancia de la informacin que ste genera, la inde-pendencia de las evaluaciones y la oportunidad de la incorporacin de los resultados en el proceso presupuestario y en la gestin de las instituciones pblicas (DIPRES, 2005).

3

14 Estudio fi nanciado por la Fundacin Ford y el Open Society Institute

28

Referencias

Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BM-BID) (2004). Repblica de Chile: Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica.

Beteta (2003). ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2003, el caso de Chile. Departamento de Economa, Universidad de Chile.

DIPRES (2003). Informe de Finanzas Pblicas, Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para el Ao 2004, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Octubre 2003.

DIPRES (2004a). Instrucciones para Ejecucin de la Ley de Presupuestos del Sector Pblico, Ao 2004. Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda

DIPRES (2004b). Evaluacin de la Gestin Financiera del Sector Pblico en 2003 y Actualizacin de Proyecciones para 2004. Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Junio 2004.

DIPRES (2005). Evaluacin de la Gestin Financiera del Sector Pblico en 2004 y Actualizacin de Proyecciones para 2005. Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Junio 2005.

Fondo Monetario Internacional (FMI) (2001). Cdigo Revisado de Buenas Prcticas de Transparencia Fiscal. Febrero 2001.

Guzmn, M. (2003). Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por Resultados, La Experiencia Chilena. Divisin de Control de Gestin, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Octubre 2003.

International Monetary Fund (IMF) (2003). Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Fiscal Transparency Module, July 2003.

Lavielle, B; Hofbauer, H; Prez, M. (eds.) (2003). ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, una comparacin de 10 pases. Mxico, DF, octubre 2003.

Marcel, M.; Tokman, M.; Valds, R.; Benavides, P. (2001). Balance Estructural del Gobierno Central, Metodologa y Estimaciones para Chile: 1987-2000. Estudios de Finanzas Pblicas, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Septiembre 2001.

Milln, I. (2001). Gua para el anlisis de las reglas formales sobre la Transparencia Presupuestaria. Mimeo. Departamento de Economa, Universidad de Chile

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2001). OECD Best Practices for Budget Transparency. May 2001

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2004). Budgeting in Chile. 25th Annual Meeting of Senior Budget Offi cials, June 2004.

/ColorImageDict > /JPEG2000ColorACSImageDict > /JPEG2000ColorImageDict > /AntiAliasGrayImages false /DownsampleGrayImages true /GrayImageDownsampleType /Bicubic /GrayImageResolution 300 /GrayImageDepth -1 /GrayImageDownsampleThreshold 1.50000 /EncodeGrayImages true /GrayImageFilter /DCTEncode /AutoFilterGrayImages true /GrayImageAutoFilterStrategy /JPEG /GrayACSImageDict > /GrayImageDict > /JPEG2000GrayACSImageDict > /JPEG2000GrayImageDict > /AntiAliasMonoImages false /DownsampleMonoImages true /MonoImageDownsampleType /Bicubic /MonoImageResolution 1200 /MonoImageDepth -1 /MonoImageDownsampleThreshold 1.50000 /EncodeMonoImages true /MonoImageFilter /CCITTFaxEncode /MonoImageDict > /AllowPSXObjects false /PDFX1aCheck false /PDFX3Check false /PDFXCompliantPDFOnly false /PDFXNoTrimBoxError true /PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 ] /PDFXSetBleedBoxToMediaBox true /PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 0.00000 0.00000 0.00000 0.00000 ] /PDFXOutputIntentProfile () /PDFXOutputCondition () /PDFXRegistryName (http://www.color.org) /PDFXTrapped /Unknown

/Description >>> setdistillerparams> setpagedevice

Articles-22542 Doc PDF

Documents

Transcript of Articles-22542 Doc PDF