ARTÍCULOS - Tribunal de Cuentas

TCVol. III

TRIBUNAL DE CUENTAS

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Septiembre 2001

N.° 9 REV ISTA ESPAÑOLAREV ISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNODE CONTROL EXTERNO

Vol. III

N.° 9

LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

• SEGUNDO CUATRIMESTRE DEL AÑO 2001 Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

• EL TRIBUNAL DE CONTADURÍA GENERAL DEL ESTATUTODE BAYONA Y EL CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA DURANTEEL REINADO DE JOSÉ I Víctor Manteca Valdelande

DOCUMENTACIÓN Y TEXTOS

COMUNICACIONES Y NOTAS

• LA FISCALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS: UNA SÍNTESISDE LAS ACTUACIONES PRACTICADAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS Gregorio Cuñado Ausín

PUBLICACIONES

ARTÍCULOS

Luis E. Delgado del Rincón

• A PROPÓSITO DEL CARÁCTER JURISDICCIONAL DE LA FUNCIÓNDE ENJUICIAMIENTO CONTABLE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS.COMENTARIO A LA STC 215/2000, DE 18 DE SEPTIEMBRE

Andrés Fernández Díaz• SOBRE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN

José Andrés Fernández Cornejo

• EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES Y DE LA GESTIÓN DE LA POLÍTICAECONÓMICA EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA CONVERGENCIAREAL: IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA DE DESARROLLO

Bernard Levallois• EL TRIBUNAL DE CUENTAS Y LAS CÁMARAS REGIONALES DE CUENTAS

REVISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNO

VOL. III Septiembre 2001 N.° 9

Tribunal de CuentasISSN: 1.575-1333Depósito Legal: M. 8.696-1999Edita: Tribunal de CuentasRealización: DiScript, S. L.

• Nota preliminar, Consejo Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Artículos• Sobre la teoría de la justicia: una primera aproximación, Andrés Fer-

nández Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• El Tribunal de Cuentas y las Cámaras Regionales de Cuentas, Bernard

Levallois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• El papel de las instituciones y de la gestión de la política económica en el

crecimiento económico y la convergencia real: implicaciones para la políti-ca de desarrollo, J. Andrés Fernández Cornejo . . . . . . . . . . . . . . . .

• A propósito del carácter jurisdiccional de la función de enjuiciamiento con-table del Tribunal de Cuentas. Comentario a la STC 215/2000, de 18 deseptiembre, Luis E. Delgado del Rincón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Documentación y Textos• El Tribunal de Contaduría General del Estatuto de Bayona y el control de

la Hacienda Pública durante el reinado de José I, Víctor Manteca Valde-lande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Comunicaciones y Notas• La fiscalización de los partidos políticos: una síntesis de las actuaciones

practicadas por el Tribunal de Cuentas, Gregorio Cuñado Ausín . . .

Legislación y Jurisprudencia• Segundo cuatrimestre del año 2001, Javier Medina Guijarro y José

Antonio Pajares Giménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Publicaciones• Vera Santos, José Manuel (2001): El Tribunal de Cuentas y los

Órganos de Control Externo de la Comunidades Autónomas, Centrode Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid (Mª José de laFuente y de la Calle) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• De Rus, Ginés (2001): Análisis coste-beneficio, Ariel Economía,Barcelona (Ángel A. Algarra Paredes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Buendía Azorín, José D., y Colino Sueiras, José (Editores) (2001):Turismo y medio ambiente, Civitas Ediciones, S. L. (Colección Econo-mía), y Cámara de Murcia, Madrid (Blanca Olmedillas Blanco) .

• Rivero Romero, José, y Rivero Menéndez, José Angel (2001):Contabilidad para juristas, Editorial Trivium, Madrid (Alicia CoronilJonsson) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abstracts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ÍndicePágs.

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Revista Española de Control Externo4

CONSEJO EDITORIALMiguel Ángel Arnedo OrbañanosAndrés Fernández Díaz (Director)

Juan Velarde FuertesJosé Pascual García (Secretario)

La correspondencia puede dirigirse a:

REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNOTribunal de Cuentas

Fuencarral, 8128004 Madrid - Fax: 91 446 41 31

Los originales deberán ir acompañados del correspon-diente soporte informático; la Secretaría del ConsejoEditorial facilitará instrucciones concretas respecto a laforma de preparar y presentar los diferentes artículos ytextos.

El importe de la suscripción anual (3 números), inclui-do I.V.A., será de 7.000 ptas. (50$) (42 euros).

NOTA: Ni el Consejo Editorial ni el Tribunal de Cuentas se hacenresponsables de la opinión vertida por los autores de los artículos pu-blicados en esta Revista.

El número correspondiente al tercer y último cuatrimestre del año 2001 se ofrece al lector con un contenido especialmente variado,muy alejado de cualquier intención monográfica. Ello, sin embargo,no nos debe inducir a pensar en un mero ejercicio de yuxtaposiciónde partes desiguales carentes de nexos básicos y de un tan elementalcomo obligado valor añadido.

El primero de los artículos, del consejero y catedrático AndrésFernández Díaz, aborda un tema que renace con pujanza, re-cordando la obra seminal de John Rawls, y que por su carácter mul-tidisciplinar presenta un especial atractivo para asentar yencuadrar cualquier reflexión sobre el Estado y la gestión –y su con-trol– del sector público. Le sigue un trabajo esquemático, pero delmáximo interés, de Bernard Levallois, Presidente de la Cámara deCuentas de Alsacia, en el que se plantean temas de un especial relie-ve para países que, como España, tienen organizado el control exter-no con una importante ramificación o diseño territorial.

Una incursión muy oportuna nos parece la que lleva a cabo el pro-fesor Fernández Cornejo sobre el tema siempre candente del papelde las instituciones y de la gestión de la política económica, con un en-foque en el que se contempla de manera puntual el problema del cre-cimiento económico.

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Nota preliminar

Consejo Editorial

En el último trabajo que se publica en la sección de artículos se pasa revista a un tema de tanta trascendencia como es el de la naturaleza jurisdiccional de la función de enjuiciamiento contable delTribunal de Cuentas. El análisis corre a cargo de Luis Delgado del Rincón, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad deBurgos, quien utiliza en su argumentación la sentencia del TribunalConstitucional 215/2000, de 18 de septiembre, que confirma de mo-do claro y tajante el carácter jurisdiccional de la mencionada juris-dicción.

La sección de documentación y textos, en su tarea de rastrear enel pasado, se ocupa, de la mano de Víctor Manteca Valdelante, abo-gado y economista, del Tribunal de Contaduría General del Estatutode Bayona y el control de la Hacienda Pública durante el reinado deJosé I.

En el apartado de comunicaciones y notas, a su turno, el DirectorTécnico de la Sección de Fiscalización, Gregorio Cuñado, aborda eltema, siempre actual e inagotable, de la fiscalización de los partidospolíticos en un estudio riguroso y detallado.

Se cierra el número de la REVISTA con la síntesis sobre legislacióny jurisprudencia que habitualmente nos ofrecen Javier Medina y JoséAntonio Pajares con su indiscutible calidad y precisión. A ello hay queañadir, finalmente, los comentarios de algunos textos y publicacionesrecientes.


ARTÍCULOSARTÍCULOS

«Wenn Tugend und GerechtigkeitDen großen Pfad mit Ruhm bestreut,

Dann ist die Erd’ein HimmelreichUnd Sterbliche den Göttern gleich.»

Die Zauberflöte (1791)(Mozart-Schikaneder)

«Cuando la Virtud y la JusticiaSiembran de gloria el gran camino,

La Tierra es un reino celestialy los mortales iguales a los dioses.»

La Flauta Mágica (1791)(coro final del Acto I)(Mozart-Schikaneder)

Acometemos el estudio de la teoría de la justicia situados en el ám-bito concreto de la economía y con el convencimiento de que tendre-mos que hacer incursiones más o menos sistemáticas en los camposdel derecho, de la moral y de la filosofía política, al igual que le suce-dería a quienes iniciaran su tarea desde cualquiera de estas parcelasdel conocimiento. Ello es así debido a la complejidad tan indiscutible

Sobre la teoría de la justicia:una primera aproximación (*)

Andrés Fernández DíazConsejero del Tribunal de Cuentas.Catedrático de la Universidad Complutense

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(*) Este trabajo constituye el capítulo III de la obra en preparación Teoría de lajusticia reconsiderada. Por ello hay en ocasiones referencias a otros capítulos.

como inevitable de lo que pretendemos analizar y que nos conducenecesariamente a un enfoque pluridisciplinar.

Todo proceso de definición exige remontarse a los orígenes delconcepto o término que se pretende definir, conocer su evolución alo largo del tiempo y llevar a cabo una clasificación o tipología. Encuanto a los orígenes se refiere, y tratándose de la justicia, podemosretroceder cuanto queramos, remontándonos incluso al principio de los tiempos, tal como se relata en la Biblia. Pero se trata tan sólo de resaltar los hitos fundamentales, para lo cual resulta suficientemencionar o considerar los principales autores desde la antigüedadhasta nuestros días.

Si comenzamos con los enfoques preplatónicos, nos encontramoscon la Teogonia de Hesiodo (siglo VIII a. C.), para el que el orden so-bre el caos se deriva del triunfo del bien sobre el mal, de lo justo so-bre lo injusto, concentrando en Zeus todo orden y toda justicia. Estadualidad, proyectada sobre el mundo de los hombres y sus relacionessociales, se aborda en «Trabajos y días», otro de sus poemas, en el quese explica el problema del mal en el mundo recurriendo a tres mitos:el de Prometeo, el de Pandora y el de las Edades1.

Con los presocráticos (Anaximandro, Heráclito, Empédocles y De-mócrito), dentro de este mismo grupo, se asiste a una revolución in-telectual consistente en un cierto desplazamiento de la teología tradi-cional, que da paso a una primera concepción cósmica de la justiciaconsiderada como el equilibrio del todo o equilibrio general. De esaforma, el paradigma del mundo divino es sustituido por el de un or-den cósmico en el que el pensamiento teórico se apoya en la percep-ción sensible u observación directa2.

En este nuevo orden tiene cabida la existencia del «hombre mi-crocosmos», atribuida a Demócrito, como no podría ser de otra ma-nera, que puede dar con sus propias reglas de consulta y que ante-pone sus necesidades y la utilidad a la necesidad universal. Todo elloen el marco de una definición de la justicia en la que se entremezclanla acción y el deber.

El mismo criterio de lo útil aparece en los sofistas Antifón y Trasí-maco. Para el primero de ellos, el criterio de evaluación de la justiciaes, efectivamente, lo útil, distinguiendo entre lo útil según la ley y loútil según la naturaleza, considerando en esta distinción que la ley seopone a la naturaleza como lo arbitrario a lo verídico. Trasímaco, a


1 HESIODO (1997): pp. 63-113 y 115-167.2 BALAUDÉ, Jean-François (1996): pp. 27-47.

quien Platón incorpora en el libro I de sus Diálogos, también estable-ce la identidad de lo útil y de lo justo, afirmando que es útil y justo loque corresponde a las necesidades del gobierno, es decir, del poder,y resaltando que la verdadera justicia es la de la naturaleza, donde seobserva el derecho del más fuerte. Completa, asimismo, el pensa-miento de Antifonte al deplorar que la ley proteja la injusticia y no lajusticia, y pronunciándose por el divorcio total entre lo justo y la ley.

En esta misma línea, y dentro de los sofistas, cabe mencionar, fi-nalmente, la figura de Hipias, que de igual manera, en tanto quepensador de la naturaleza entendida como totalidad, sustenta un en-foque crítico de la ley.

El pensamiento de Platón en lo referente a la justicia podemos en-contrarlo en algunos de sus Diálogos (especialmente en Sócrates, Cri-ton y Gorgias), en La República (Libros I y IV), en El Político y en LasLeyes.

En su defensa ante la condena que le conduce a la muerte por elescaso margen de seis votos (281 frente a 275), Sócrates hace una ex-posición clara y contundente de lo que entiende por justicia y por «vi-vir justo». Aunque no ofrece una definición precisa, deja constanciaen el inicio a la respuesta a sus acusadores que toda la virtud del juezo del orador consiste en decir cosas justas o, lo que es lo mismo, endecir la verdad.

De igual modo manifiesta su posición inequívoca respecto a la jus-ticia cuando rechaza la posibilidad de escapar que le sugiere Critón,ya que la justicia prohíbe fugarse, y porque existe un compromiso tá-cito entre el ciudadano y las leyes concebidas para su protección, yque, por tanto, hay que respetar.

Frente a la actitud de Gorgias en defensa de la retórica como el ar-te de persuadir, para bien o para mal, o la aún más radical de Póluxal afirmar que la fuerza de la retórica consiste en el poder que da alorador de hacer lo que quiere, Sócrates mantiene e insiste en que espeor y más feo cometer una injusticia que ser víctima de ella, ya quelo que es justo en sí es bello, y lo que es bello es bueno y útil. De he-cho, la utilidad del castigo proviene de su justicia.

Y añade, por si queda duda, que el orador es verdaderamente grande en la medida en que aconseja al pueblo la justicia y en que teme por encima de todas las cosas hacer algo injusto3.

Sobre la teoría de la justicia: una primera aproximación 11

3 PLATÓN (1962): pp. 326-339.

En sus escritos en las fases de madurez y de vejez, especialmenteen La República y en Las Leyes, Platón va perfilando y profundizandosu posición respecto a la justicia. En el libro primero de La Repúblicavuelve sobre la idea de que la justicia ha de consistir en decir la ver-dad, a lo que añade la necesidad de devolver lo que se recibe. Este úl-timo aspecto se concreta en la definición que Platón atribuye a Simó-nides, según la cual la justicia consiste en dar a cada uno lo que esdebido, o lo suyo. La justicia es la excelencia del alma, y el justo se pa-rece al sabio, dice Sócrates respondiendo a Trasímaco cuando afirmaque la injusticia es excelencia y sabiduría.

Tanto el Estado como el individuo han de regir su conducta por lajusticia, es decir, por la virtud o la idea del bien como principio exi-gible para alcanzar la felicidad pública y privada.

En el caso del individuo, la moral platónica parte de la existenciade que los componentes de la psique humana poseen una corres-pondencia ética rigurosa. Así, cada una de las tres partes del alma –lasensual, la de los impulsos y los afectos, y la racional– tiene que estarregida de un cierto modo, tiene que poseer una virtud particular. Es-tas virtudes serían, respectivamente, la templanza, la fortaleza y la sa-biduría. Pero las partes del alma, como elementos de una unidad ode un todo, requieren una buena relación entre sí, quizá lo más im-portante y, por tanto, la virtud suprema, que sería la justicia4.

Como se dice en el libro IV, el Estado es justo cuando las tres cla-ses –el pueblo, los vigilantes y los filósofos– hacen cada una lo suyo,ocurriendo lo mismo con los individuos. A estas tres clases sociales corresponden también sendas virtudes: la templanza, la fortaleza y lasabiduría. La justicia, como virtud capital, consiste entonces en elequilibrio y buena relación de los individuos entre sí y con la comu-nidad social. De este modo, es la justicia la que rige y determina la vida del cuerpo político, que es la ciudad.

En el libro I de Las Leyes, obra en la que Platón utiliza una formadialógica peculiar, se analiza la finalidad de la legislación, consistenteen fomentar la virtud total y establecer en la sociedad una correcta es-cala de valores, recordando que, como hemos visto, las partes de esavirtud total son la sabiduría, la templanza, la valentía y, por supuesto,la justicia.

La idea de relacionar la justicia con el poder, ya esbozada por Tra-símaco, como apuntábamos, y que tanto preocupaba a Platón, vuelve


4 MARÍAS, Julián (1966): pp. 52-53.

a plantearse en el libro IV de Las Leyes al decirle el extranjero ate-niense al cretense Clinias que el orden político que está instituido mi-ra a lo que le conviene, con el fin de gobernar siempre y que no lodestruyan, lo que, añade, conduce a la definición de lo justo como lo que es útil al más fuerte5, si bien es verdad que el ateniense pareceque se limita a recoger el pensamiento de otros.

Lo más relevante de Aristóteles, en materia de justicia, podemosencontrarlo en el Libro V de su Ética a Nicómaco, destacando, a nues-tros efectos, la visión que ofrece de los distintos tipos de justicia. Enefecto, Aristóteles presenta una tipología que resulta del máximo in-terés, distinguiendo entre justicia general, justicia particular y justiciapolítica, subdividiendo la segunda de ellas en justicia distributiva yjusticia correctiva, y la tercera, en justicia natural y justicia legal. A todo ello añade un concepto de equidad para hacer frente a la com-plejidad de las circunstancias particulares y al carácter de generalidadde las leyes, y con el fin, asimismo, de dejar clara la prioridad de lojusto sobre la ley.

En la justicia distributiva se considera la igualdad en la distribu-ción de los bienes, partiendo de determinados principios y criterios,en tanto que la justicia correctiva trata de restaurar el equilibrio alte-rado por los errores humanos. Respecto a su concepto de justicia na-tural, más allá de las normas convencionales, se anticipa a muchas teorías posteriores de derecho natural.

Como sugiere muy acertadamente Tugendhat, en la Ética para Ni-cómaco se entremezclan los componentes de una «teoría de la felici-dad» y de una teoría de la moral. De hecho, Aristóteles quiere mos-trar, como lo quiso Platón, que sólo es feliz aquel que tiene virtudesmorales, siendo la justicia la más importante, junto con la benevolen-cia, cuando hablamos en relación con el bienestar de los otros6.

La justicia, con independencia de que fuese o no la única virtud,impone exigencias de distintos niveles a los ciudadanos según el pa-pel que desempeñan en la sociedad, buscando, en cualquier caso, elejercicio de todas las virtudes por parte de cada ciudadano en sus re-laciones con los demás. Éste constituye un enfoque muy general, alque hay que añadir una concepción más restringida de la justicia sus-ceptible, como hemos dicho, de tomar dos formas concretas, la dis-tributiva y la correctiva. A este respecto Aristóteles observa (Política,VII) que los principios que determinan la distribución de los bienes


5 PLATÓN (1999): pp. 371-372.6 TUGENDHAT, Ernst (1997): pp. 233-242.

de cada polis concreta varían según el tipo de constitución política,aunque para referirnos a la justicia en sentido absoluto es preciso par-tir de los principios de distribución correspondientes a la polis ideal.

Así como la justicia general se articula en relación a la noción deley, la justicia particular distributiva se comprende con relación a lanoción de igualdad entendida de manera proporcional y teniendo encuenta el mérito respectivo de las personas consideradas en situacio-nes distintas.

Para Aristóteles, las leyes, lo mismo que los regímenes, tienen queser necesariamente malas o buenas, justas o injustas, siendo eviden-te que deben establecerse en armonía con el régimen. Y si esto esasí, afirma, resulta claro que las que concuerdan con los regímenesrectos son justas, y las que concuerdan con sus desviaciones no sonjustas.

Efectivamente, en Política, Aristóteles completa su idea de la justi-cia, que es concebida como «una virtud de la comunidad a la que acom-pañan necesariamente todas las demás», o como «lo conveniente para la comunidad». E insiste más adelante: «La justicia se ha de entender equita-tivamente, y lo equitativamente justo es lo que se ordena a la conveniencia dela ciudad y a la comunidad de los ciudadanos»7.

La relación entre la equidad y la justicia constituye una cuestióncentral sobre la que Aristóteles lleva a cabo una reflexión profunda.Para el filósofo estagirita lo equitativo es justo, pero no en el sentidode la ley, sino como una rectificación legal, siendo la causa de ello elhecho de que toda ley es universal y que hay cosas que no se puedentratar rectamente de un modo universal. En efecto, y como añademás adelante, «por eso lo equitativo es justo y mejor que una clase de justi-cia; no que la justicia absoluta, pero sí que el error producido por su carácterabsoluto»8.

Terminamos esta breve incursión en el ámbito de las distintas con-cepciones de la justicia en la antigüedad con una referencia al pensa-miento de Epicuro y al estoicismo.

La posición de Epicuro se encuentra recogida de manera clara pero sintética en las Máximas Capitales, y más concretamente, desde laXXXI a la XXXVIII. En efecto, en la primera de ellas se afirma que«lo justo, según la naturaleza, es símbolo de lo conveniente para no causar nirecibir mutuamente daño», insistiéndose más adelante en que «la justicia


7 ARISTÓTELES (1997): pp. 90-94.8 Ídem (1999): pp. 86-87.

no es algo que exista de por sí, sino tan sólo en las relaciones recí-procas de aquellos lugares donde se establezca algún pacto para noagredir ni ser agredido». Al igual que sucedía con Aristóteles, Epicu-ro distingue entre justicia general y justicia particular, utilizando como criterio diferenciador el hecho de que la justicia resulte o noigual para todos. En cualquier caso, en la máxima XXXVII despejacualquier duda al añadir que tanto si son iguales para todos, como sino, «...siempre que se dicta una sola ley que no contemple lo conveniente en lasrelaciones recíprocas, ésta ya no posee la naturaleza de lo justo»9.

El estoicismo, representado principalmente por Zenón de Citio, sufundador, y por los estoicos de la época imperial, Séneca, Epicteto yMarco Aurelio, considera que el bien supremo se halla en el esfuerzopara alcanzar la virtud, que consiste en comportarse con arreglo a lanaturaleza, es decir, a la razón. De manera esencial, la justicia se tra-duce, para el estoico, en obrar de acuerdo con el bien común, en laconvicción de que esta tarea es acorde con nuestra naturaleza.

El que comete injusticia es impío, afirma Marco Aurelio: «Pues dado que la naturaleza del conjunto universal ha constituido los seres racio-nales para ayudarse los unos a los otros, de suerte que se favoreciesen entre sí,según su mérito, sin que en ningún caso se perjudicasen, el que transgrede es-ta voluntad comete, evidentemente, una impiedad contra la más excelsa de lasdivinidades»10.

Estas palabras al comienzo del libro IX de sus Meditaciones sinteti-zan el pensamiento de Marco Aurelio respecto a la justicia, si bien esverdad que, como apunta muy acertadamente García Gual, la resig-nación estoica del emperador romano asume un tono personal ínti-mo que se vela de melancolía, lo que es preciso tener en cuenta a lahora de generalizar o extrapolar sus ideas11.

Como afirma MacIntyre, los estoicos fueron los primeros pensa-dores en el mundo greco-romano que reconocieron explícitamenteque el ámbito de aplicación de la justicia es la humanidad considera-da en su conjunto como unidad indiscutible sometida a una sola ley12.Y en esto, realmente, Marco Aurelio fue representativo cuando decíaque «... mi ciudad y mi patria, en tanto que Antonino, es Roma, pero en tan-to que hombre es el mundo»13.


9 EPICURO (1994): pp. 73-74.10 MARCO AURELIO (1994): p. 161.11 GARCÍA GUAL, Carlos (1994): p. 22.12 MACINTYRE, Alasdair (1993): p. 160.13 MARCO AURELIO (1994): p. 124.

A estas dos corrientes, epicureismo y estoicismo, cabría añadir, para cerrar definitivamente este apartado, una fugaz mención a la fi-gura cumbre del eclecticismo: Cicerón, a manera de puente entre lafilosofía griega y el pensamiento romano. Respecto al tema que nosocupa, Cicerón afirmaba el carácter universal de la ley única, que seejerce y se aplica de manera igual sobre todos los seres humanos, de-finiéndose «la justicia y la injusticia en términos de obediencia y desobedien-cia a la ley suprema en vigor durante los siglos que precedieron el advenimientode las leyes escritas y a la organización de las ciudades-estado (De legi-bus, I)»14. Por otra parte, Cicerón presupone que la justicia se ejerceen una comunidad que posee una estructura determinada y en la quese da una jerarquización de papeles o roles sociales.

En su República, Cicerón identifica la verdadera ley con la «rectarazón», conforme a la naturaleza y propagada entre todos los sereshumanos, vaticinando el mayor de los castigos para aquellos que osaran desobedecerla. Se trata de planteamientos que nos retro-traen a los autores helénicos, pero que, al mismo tiempo, se proyec-tan hacia el futuro, como corresponde a la auténtica posición de Cicerón, más cerca del eclecticismo que de la corriente estoica, aun-que no hay que olvidar el gran predicamento que, como hemos vis-to, concede el estoicismo a la dualidad naturaleza-razón, o razón-naturaleza.

Quizá convenga apuntar, para concluir, y con el fin de volver a ellomás adelante, que los griegos, a los que cabe reconocer un sentido in-nato de lo que significa naturaleza, consideraban las cosas del mundodesde una perspectiva tal «que ninguna de ellas les pareció como una par-te separada y aislada del resto, sino siempre como un todo ordenado en una co-nexión viva, en la cual y por la cual cada cosa alcanzaba su posición y su sen-tido»15.

***

Suele reconocerse que los romanos –poco inclinados a la especu-lación filosófica, aunque maestros en la jurisprudencia– vivieron dellegado de Grecia, al menos en lo que atañe al marco de referencia fi-losófico y teórico, en el que cobran vida y se desarrollan los concep-tos y las ideas relativos a la justicia.

En el derecho arcaico romano se distinguía entre el ius quiritium, elius gentium y el ius honorarium. El primero de ellos, que abarca desdelos orígenes hasta el siglo III a. C., constituía un sistema rígido y for-


14 Citado en MACINTYRE, Alasdair (1993): p. 161.15 JAEGER, Werner (2000): p. 9.

malista, exclusivo de los ciudadanos romanos. El segundo, no forma-lista y basado en la buena fe, se aplicaba a los que no eran ciudada-nos romanos, surgiendo el tercer tipo de derecho para reforzar, com-pletar o corregir el ius quiritium.

A partir del siglo I y hasta mediados del III el derecho romano vacobrando una nueva fisonomía, hasta culminar en la Complilación oCorpus, de Justiniano (528-534). En esta nueva etapa se parte de laclasificación tricotómica de Cicerón, consistente en el ius civile, propiode cada pueblo el ius gentium, una especie de derecho universal apli-cable en todo momento y lugar, y el ius naturale, integrado por pos-tulados abstractos y generales. Ésta es, efectivamente, la línea que si-guen Gayo, Ulpiano y Paulo, existiendo, no obstante, diferenciasentre ellos. Así, en tanto Gayo distingue entre el ius civile, el que cadapueblo se da a sí mismo, y el ius gentium, aquel del que usan todas lasnaciones, Ulpiano reconoce los tres tipos de derecho enunciados porCicerón, con la particularidad de conceder al ius naturale una mayoramplitud, recordando la idea de lex universalis.

La clasificación de Paulo, a su vez, se limita a distinguir entre el iuscivile, aquel que existe en cada ciudad y se basa en criterios de utili-dad, y el ius naturale, el que se basa en principios de justicia y se ads-cribe al valor ideal y objetivo de lo justo16. La concepción de Paulo, demayor contenido ético y filosófico, contrasta con la más naturalista deUlpiano, como ha sido puesto de relieve por conocidos tratadistas delderecho romano y de la metodología de la Ciencia del Derecho17.

El ius en sentido objetivo es definido por Celso como el arte de lobueno y de lo justo. Para los romanos, en efecto, el derecho es ,antetodo, justicia que se cierne sobre la realidad viva del suceso humano.Y por justicia, siguiendo a Ulpiano, no hay que entender la virtud devirtudes, sino algo más terreno que establece una cierta igualdad en-tre los hombres y que propende a la consecución del bien común; o de forma más precisa, «la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno su derecho». Por otra parte, la justicia se concreta en orde-nar las acciones existentes de conformidad con los mandatos del De-recho positivo18.

Conviene recordar que «dar a cada uno lo suyo» constituye uno delos tres preceptos fundamentales del derecho romano: honeste vivere,adterum non laedere y suum cuique tribuere. Estos preceptos, de alguna


16 FERNÁNDEZ GALIANO, Antonio (1989): pp. 131-135.17 HERNÁNDEZ GIL, Antonio (1971): pp. 28-30.18 IGLESIAS, Juan (1999): pp. 56-59.

forma, nos remiten al ámbito de la moral y, por ende, al de la justiciaconcebida en un sentido amplio. Todo ello, por supuesto, sin mermadel carácter pragmático que, como hemos dicho, destaca en la justi-cia y en el derecho de Roma.

El mundo antiguo termina en el siglo V, tomándose a veces comoreferencia el año de la muerte de San Agustín, es decir, el 430, quizáporque, a juicio de no pocos autores, fue el último de los pensadoresclásicos y/o el primero de los modernos. Lo cierto es que a partir deentonces, y hasta la caída del imperio bizantino en 1453, se abre unperíodo compuesto o caracterizado por dos etapas claramente dife-renciadas. La primera de ellas, que abarca los siglos V al IX, supusouna gran laguna en el campo de la filosofía, constituyendo una épo-ca de transición, de aluvión, sin unidad y de relativo vacío. La se-gunda, durante los siglos IX al XV, da cabida a la Escolástica, en la quese da una peculiar coexistencia de filosofía y teología.

A los efectos de nuestro análisis sobre la justicia podemos distin-guir en este amplio arco de tiempo, por una parte, una primera in-fluencia platónica-agustiana, y por otra, la reaparición de Aristótelesen el siglo XIII, incorporado al pensamiento cristiano por Santo To-más de Aquino. A ellos habría que añadir, aunque no vinculados di-rectamente al tema específico de la justicia, a los franciscanos inglesesDuns Escoto y Guillermo de Ockam, que prepararon las bases de laciencia natural moderna de Galileo y Newton y de la filosofía, queculminaría en el idealismo de Descartes a Leibniz19.

San Agustín experimenta la doble influencia del dualismo irre-ductible del bien y del mal de la secta de Manes, por una parte, y dela filosofía e ideas de los estoicos, a través de Cicerón, por otra, y asíse comprueba y percibe en dos de sus obras más importantes: De ci-vitatae Dei y Confessiones.

La historia humana es una lucha entre dos reinos, el de Dios y eldel Mundo, entre la civitas Dei y la civitas terrena. La ley eterna divi-na, a la que todo está sometido, ilumina nuestra inteligencia, y sus im-perativos constituyen la ley natural. Todo debe estar sujeto a un or-den perfecto, y no basta con que el hombre conozca la ley, sino que,además, es necesario que la quiera.

San Agustín destaca la importancia del «hombre interior», al quese volvería con el idealismo y especialmente con Descartes. El hom-bre debe perseguir la paz a nivel individual (paz del alma) y a nivelcolectivo (paz en la ciudad). La paz que conocen los mortales en sus


19 Sobre todo ello, ver MARÍAS, Julián (1966): pp. 109-117, 155-174.

ciudades no es sino una imagen imperfecta y defectuosa de la pazeterna y perfecta de la ciudad de Dios. Pero la paz no puede conse-guirse sino en el seno de una ciudad justa. Y es efectivamente la jus-ticia la virtud que caracteriza al ciudadano como tal y que lo condu-ce, junto a todos los demás, al bien común de la ciudad20.

La justicia terrestre es esencialmente defectuosa, en tanto que laley eterna, divina, totalmente invariable, es la fuente universal de la justicia y se identifica con la voluntad o la sabiduría de Dios. La leytemporal o humana cambia con las necesidades y circunstancias, pero es necesariamente justa, porque una ley injusta no es una ley ydebe establecerse buscando el bien común.

Para San Agustín la justicia es ante todo una virtud –vuelve a seruna virtud, diríamos nosotros–, que da a cada uno lo que le pertene-ce. Pero la justicia se pervierte si el hombre olvida a su creador poramor a sí mismo, no siendo entonces ni hombre ni ciudadano.

La dialéctica amor a sí mismo versus amor a Dios (una vez más losresquicios del maniqueísmo) conduce al filosófo de Tagaste a conce-der un papel central y fundamental a la voluntad, creando así, al me-nos en cierto sentido, una concepción verdaderamente nueva de lanaturaleza de la justicia y de la génesis de la acción humana21.

El esquema o la secuencia lógica utilizado(a) sería el(la) siguiente:se parte de que el orgullo constituye el principal vicio, y por tanto esla humildad la virtud humana fundamental, a lo que hay que añadirque el amor a Dios depende del grado de posesión de dicha virtud,derivando, a su turno, de ese amor la existencia de una voluntad rec-ta que, finalmente, conduce a la acción justa, así como a la racionali-dad de la misma. Asumiendo cuanto antecede llega, asimismo, a laconclusión de que la injusticia se enraíza en el orgullo, desembocan-do o consistiendo, por ello, en la desobediencia.

Los argumentos sobre la voluntad de San Agustín le llevan a afir-mar que en la Roma pagana no había justicia y, por tanto, tampocohabía o existía república. Efectivamente, fundamentaba esta drásticaafirmación aduciendo que a los romanos les movía el orgullo y el afánde gloria o, lo que es igual, el amor a sí mismo frente al amor a Dios.Puede parecer casi irreverente, pero no compartimos esta conclusiónni los argumentos utilizados, y ello porque no nos parece lícito, comoprocedimiento, acudir a los siempre frágiles y discutibles juicios de in-tenciones. Por otra parte, el deseo de gloria de los romanos encerra-


20 BESSONE, Magali (2000): pp. 56-58.21 MACINTYRE, Alasdair (1993): pp. 169-172.

ba, en realidad, un callado y firme amor a la justicia que, junto al or-den, constituía uno de los valores supremos e indiscutibles del siste-ma y de la organización que se habían dado.

El pensamiento de Santo Tomás de Aquino supuso, fundamental-mente, la introducción o incorporación de la filosofía griega en el seno de la doctrina cristiana. En su tratamiento de la justicia reapare-cen la mayoría de las ideas de Aristóteles, aunque modificadas por lasinfluencias del derecho natural estoico, los padres de la Iglesia y losteólogos cristianos más tardíos. En un sentido más amplio podría de-cirse que la ética tomista está enmarcada en la moral aristotélica, pe-ro teniendo en cuenta el punto de partida cristiano y considerandoque la moral constituye un movimiento de la criatura racional haciaDios.

Al erigir frente a la ley divina, eterna e inmutable, no susceptiblede ser conocida por los hombres, una ley natural, presente en cadahombre y de la que se deduce la ley humana, Santo Tomás viene ahumanizar el derecho y la justicia, lo que, sin duda, supuso una ver-dadera renovación de la teoría filosófica del derecho.

Puede afirmarse, en esencia, y como nos recuerda Bruno Oppetit,que la concepción del derecho del filósofo de Aquino se caracterizapor dos rasgos fundamentales. Por una parte, es esencialista, en elsentido de que, por su fundamentación racional, el derecho existe ensí, objetivamente e independiente de las voluntades, siendo, pues, an-terior al individuo y al Estado. Pero al mismo tiempo es prudencial,en cuanto que el contenido del derecho viene determinado por la ra-zón especulativa y la razón práctica en su contacto con la realidad yla vida, es decir, con la naturaleza de las cosas22.

Santo Tomás se pronuncia sobre el problema siempre difícil y de-licado de si las leyes son justas o injustas considerando el fin que lasguía, teniendo en cuenta su autor y en razón de su contenido. Enefecto, en la Suma Teológica (I, II, 96, a.4) afirma que las leyes son jus-tas cuando persiguen el bien común, cuando la ley promulgada noexcede el poder que ostenta quien la promulga y siempre que las car-gas impuestas a los sujetos según las exigencias del bien común se re-partan de manera proporcional. En consecuencia, las leyes son injus-tas si no cumplen estos requisitos o si son contrarias al bien divino.Cuando las leyes son injustas no sólo no es exigible su obediencia, sino que, al igual que planteaba San Agustín, no merecen el nombrede ley (Suma Teológica, I, II, 95, 2 y 104, 5, 6).


22 OPPETIT, Bruno (1999): p. 42.

Al discutir el contenido de la justicia humana pone de relieve queésta ha de ser interpretada como la virtud de la vida siguiendo lasnormas de definen las relaciones entre las personas y, al mismo tiem-po, como el criterio del derecho que es de aplicación a cada uno. To-do ser humano es deudor de los demás, y de todas las virtudes es lajusticia la que de forma más clara y particular se refiere a las relacio-nes con el prójimo. De esta forma, como señala MacIntyre, Santo To-más sintetizaba en una concepción compleja las definiciones de Aris-tóteles, Cicerón y San Agustín23. No olvidemos, al respecto, que,según la conocida clasificación de Karl Jaspers en su historia de la fi-losofía, Santo Tomás de Aquino, junto a Aristóteles y a Hegel, fue unode los «grandes sistemáticos», así como Platón, San Agustín y Kanteran caracterizados como «generadores incesantes del filosofar»24.

Siguiendo los pasos de Aristóteles, el aquinate nos habla de la jus-ticia distributiva, cuyas exigencias se satisfacen cuando cada personarecibe en proporción a su contribución a la sociedad, en su sentidomás amplio, distinguiendo, asimismo, la justicia conmutativa cuandose busca la restitución que, en la medida de lo posible, pueda repararun error, daño o injusticia cometido con anterioridad.

Estas consideraciones y exigencias relativas a la justicia distributi-va y a la justicia conmutativa ilustran los preceptos fundamentales delderecho natural, campo en el que Tomás de Aquino ocupa un lugarrelevante al ser el primero que articula una doctrina completa acercade la ley natural; todo ello con independencia de la importancia quereconoce y confiere al derecho positivo.

Finalmente, y con el propósito de dejar constancia de las coorde-nadas del pensamiento tomista, habría que añadir a este naturalismoindiscutible un racionalismo evidente. En efecto, este último, que yase advierte en cuanto hemos dicho hasta el momento, está asimismopresente cuando argumenta que la justicia es una virtud superior (sinperjuicio de la caritas) porque procede del apetito racional y porqueatañe al bien común (Suma Teológica, I, II, 58, 12), o cuando, al refe-rirse al «derecho de gentes» aplicable a los hombres, afirma que susnormas están dictadas por la razón25.

***

Tras las reacciones voluntaristas y nominalistas de los franciscanosingleses, ya mencionados, irrumpe la filosofía renacentista durante


23 MACINTYRE, Alasdair (1993): p. 216.24 HABERMAS, Jürgen (2000): p. 82.25 Ver LARRAÑETA, Rafael (1999): pp. 30-31.

los siglos XV y XVI, caracterizada por una oposición al pensamientode la Edad Media y por la restauración de la antigüedad. Pero la nue-va interpretación de los clásicos se hace de manera superficial e insa-tisfactoria, no constituyendo un período metafísico creador. En efec-to, y como afirma Julián Marías, «aún no se ha pensado con plenitud lasituación ontológica de este mundo, habitado por el hombre racional y alejadode Dios, que nos había dejado la Edad Media»26.

Vivir según la naturaleza parece ser la clave de la actitud renacen-tista, destacando al respecto el entusiasmo estético del gran GiordanoBruno; en relación con ello es preciso destacar, partiendo de una me-tafísica nominalista, la constitución en los siglos XVI y XVII de unaciencia natural de la mano de Copérnico, Kepler, Galileo y Newton.En esta nueva ciencia, el principio del movimiento, identificado con la naturaleza por Aristóteles y entendido de un modo ontológico, pasa a ser considerado como algo cuantitativo y susceptible de me-dirse. La nueva física que se va configurando constituye un hito fun-damental en el camino que nos va a conducir a la metafísica idealistadel siglo XVII con la que, podría afirmarse, se inicia la etapa moder-na de la filosofía. En ella podemos encontrar pensadores como Des-cartes, Malebranche, Spinoza, Leibniz y Pascal.

En el ámbito específico de la justicia, que es la parcela en la que sedesenvuelve nuestro análisis, vamos a considerar brevemente lasaportaciones y el pensamiento de los dos últimos, cuyas obras funda-mentales, al menos las que aquí nos interesan, se publicaron o dierona conocer de manera casi simultánea.

Entre los años 1669 y 1672 escribía Gottfried Wilhelm Leibniz losElementos Juris Naturalis, motivado, quizá, por la lectura que hace dela obra de Hugo Grocio, titulada De jure belli ac pacis. Con indepen-dencia del enfoque metodológico, en el que se otorga gran impor-tancia al conocimiento de las estructuras formales con el fin de darsentido y significado a la realidad, el problema básico en los Elementaes el de la justicia.

Para Leibniz, el concepto de injusticia gira en torno al de equili-brio, que, a su vez, se fundamenta en la idea de armonía, cuya ex-presión absoluta es Dios. La justicia expresa la armonía universal, quese constituye entonces en su fundamento ontológico, y la búsquedade esa armonía se convierte en el hilo conductor o tarea fundamen-tal de la obra27.


26 MARÍAS, Julián (1966): p. 184.27 Ver el estudio preliminar de Tomás Guillén Vera en LEIBNIZ (1991): pp. IX-

XLII.

En su concepción de la justicia, con clara influencia aristotélica yde Platón, se percibe una circularidad dialéctica que resulta especial-mente útil para definir lo justo y lo injusto, a la vez que sirve para en-contrar una definición y un sistema de demostración que posean elrigor de la lógica y de la matemática, campos en los que, como sabe-mos, destacó el gran pensador de Leipzig28.

Las definiciones que Leibniz aporta en sus Elementa son claras,precisas, inequívocas y afortunadas, trasluciéndose en ellas su forma-ción matemática y la inspiración cartesiana. Así, por ejemplo, cuandodice que «la justicia es un conato permanente en dirección hacia la felicidadcomún sin violar la felicidad propia», o cuando afirma que «la equidad esla igualdad en la proporción de los bienes con la de los méritos»29.

Especialmente incisivo se muestra al reconocer que lo justo está enla intención, en tanto que lo equitativo está en el objeto, dependien-do la felicidad de la conjunción del placer, la utilidad y la justicia.

La vinculación de Leibniz con los clásicos se aprecia claramentecon motivo de recuperar la idea de virtud relacionada con la justicia.«No hay quien se atreva a separar la justicia de la prudencia, porque la justi-cia es una determinada virtud, según el juicio de todos, y como toda virtud con-lleva una cierta moderación de las pasiones, de tal forma que nada puede ocul-tarse al imperio de la recta razón...» Y más adelante añade que «... lajusticia es la virtud que guarda equilibrio entre estos dos sentimientos de unhombre para con otro: el amor y el odio»30.

Amor, belleza, armonía, equilibrio y prudencia son términos queel filósofo-matemático alemán utiliza en su larga disquisición sobre lajusticia en un melànge creativo y sugerente, muy a tener en cuenta enla síntesis histórica que estamos llevando a cabo.

En un contexto más amplio, y ya para terminar, cabe agregar queLeibniz se enfrentó con las tesis éticas y políticas de Hobbes y Spino-za, así como con la ruptura de la armonía universal que suponía elpensamiento que sobre la justicia tenían estos filósofos, aliándose encierto modo con Purfendorf y con la tradición iusnaturalista.


28 En su intento de construir la scientia generalis Leibniz hizo, efectivamente, gran-des aportaciones en las matemáticas y en la lógica simbólica. Citemos el cálculo depermutaciones y combinaciones, el «triángulo característico» o la utilización de sím-bolos del cálculo diferencial e integral, anticipándose a los hermanos Bernoulli. Se benefició de la influencia de Huygens y del estudio de las obras de Descartes yPascal.

29 LEIBNIZ (1991): pp. 57-58.30 Ídem (1991): pp. 72, 73, 75.

Blaise Pascal se encuadra en los pensadores del siglo XVII y prin-cipios del XVIII insertos en la tradición medieval articulada por SanAgustín y Santo Tomás e influidos por la filosofía y la obra determi-nantes de Descartes. La lectura de los Essais de Montaigne, por otraparte, le lleva a considerar que las leyes y las costumbres son relativase independientes de toda racionalidad. De ahí seguramente, al me-nos en parte, puede derivarse su concepción resignada, fatalista ytemporalmente condicionada de la justicia.

No es de extrañar, pues, encontrar en sus Pensamientos afirmacio-nes como las que siguen: «... en pocos años de posesión las leyes funda-mentales cambian y el derecho tiene sus épocas, la entrada de Saturno en Leonos indica el origen de tal crimen. Divertida justicia que un río limita. Verdada este lado de los Pirineos, error al otro»... «Hay, sin duda, leyes naturales, pe-ro esta bella razón corrompida lo ha corrompido todo»... «De esta confusiónproviene que digamos que la esencia de la justicia es la autoridad del legisla-dor; otro, que la comodidad del soberano; otro más, que la costumbre actual, yesto es lo más seguro. Según la razón, nada es justo en sí mismo. Todo cambiacon el tiempo»31.

Por si aún quedaba alguna duda, en el pensamiento número 645añade: «La justicia es lo que está establecido; y así todas nuestras leyes esta-blecidas serán necesariamente tenidas por justas sin ser examinadas, puesto queellas están establecidas»32.

Situadas en este marco, de claro escepticismo, nos encontramoscon la sensación de que para Pascal la justicia es inaccesible al hom-bre, corrompido por el pecado original e irracional y que camina trasuna ilusión, pues las leyes naturales de carácter universal, en el casode existir, son más bien el producto del azar que el de la razón. Es porello por lo que la justicia tan sólo puede ser validada por la costum-bre o el acuerdo33.

Pero nuestro effrayant génie, como lo ha llamado algún autor dejauna puerta abierta a la esperanza al resaltar el papel y las posibilida-des del pensamiento y de la verdad. «El hombre no es más que una caña–dice en el pensamiento 200–, la más débil de la naturaleza, pero es una cañapensante... Toda nuestra dignidad consiste, pues, en el pensamiento... Trabaje-mos, pues, en pensar bien: he aquí el principio de la moral.» Y más adelante,«anhelamos la verdad y sólo encontramos incertidumbre en nosotros»34.


31 PASCAL, Blaise (1998): pp. 55-56 (pensamiento número 60, siguiendo la edi-ción de Lafuma).

32 PASCAL, Blaise (1998): p. 260.33 BESSONE, Magali (2000): pp. 61, 62.34 PASCAL, Blaise (1998): pp. 108, 160.

No podía ser de otro modo, tratándose de un matemático de talla excepcional, al igual que Leibniz, sobre el que, como ya vimos, ejerciónotable influencia35. Y, efectivamente, el pensamiento y sus conse-cuencias va ligado, según Pascal, a todo cuanto parece ser bueno y de-seable. «La verdadera naturaleza del hombre, su verdadero bien y su verdade-ra virtud y la verdadera religión son realidades de las que el conocimiento esinseparable» (pensamiento 393)36.

La resignación a la que hemos hecho referencia en la visión «pas-caliana» de la justicia se debe, fundamentalmente, a la imposibilidad dealcanzar, por parte de los hombres, la verdadera justicia, que es la de Dios. En un planteamiento posibilista y pragmático, no obstante,esa justicia terrena, frágil, efímera y convenida, necesita contar con al-gunas garantías, destacando la imaginación y el poder. Esta segundaexigencia es especialmente importante e indispensable, pues, como serecoge en el pensamiento 103, «la justicia sin la fuerza es impotente; la fuer-za sin la justicia es tiránica... Es necesario, pues, unir la justicia y la fuerza...»37.

Con independencia del tono radical y extremo que en ocasionestienen sus planteamientos y afirmaciones, es preciso reconocer la ori-ginalidad de Pascal cuando aborda el problema de la justicia. Por ellosuscribimos las palabras de Jean Mesnard cuando dice de él: «Inspiré,il reste et restera lui-même inspirateur»38.

***

De manera paralela al idealismo racionalista al que pertenecen losautores que acabamos de considerar se desarrolla en Inglaterra, en-tre los siglos XVI y XVIII, una corriente filosófica caracterizada por suempirismo sensualista, y que, junto a la obra de pensadores escocesesy de filósofos de la Ilustración, ejerció una influencia decisiva en laconfiguración de la sociedad europea y en el nacimiento y consolida-ción de la economía.

En este amplio colectivo podrían incluirse, efectivamente, nom-bres como los de Hobbes, Hutcheson, Locke, Hume, Montesquieu,


35 Junto a Fermat, Pascal fue el fundador de la teoría matemática de la probabi-lidad, inspirado en el ambiente mundanal de su amigo el Caballero De Meré, un tí-pico honnette home de la época. Sus aportaciones principales en este campo se dierona conocer en 1654, el año en el que experimentó la famosa sacudida mística de Port-Royal.

Destacó, asimismo, en el estudio de las cónicas, así como en trabajos sobre inte-gración y en especulaciones en torno al infinito, entre otras cuestiones.

36 PASCAL, Blaise (1998): p. 159.37 Ídem (1998): p. 67.38 BLAY, Michel, y HALLEUX, Robert (1998): p. 382.

Rousseau, Bentham y Smith. De todos ellos nos ocuparemos en loscapítulos específicos que vamos a dedicar al «utilitarismo» y al «con-tractualismo». Por el momento, y dado que nos estamos limitando aesbozar una panorámica de la evolución del análisis relativo a la jus-ticia –su definición, contenido y alcance–, vamos, tan sólo, a hacer al-gunas consideraciones sobre los que, de manera destacada, hicieronalguna aportación relevante al respecto. Concretamente, nos vamos areferir, exclusivamente con esta óptica, por el momento, a Hobbes,Locke, Montesquieu y Rousseau, a los que añadiremos –aunque per-tenece a una etapa posterior– la figura excepcional de John StuartMill.

A todo ello seguirá una incursión en el idealismo alemán de Kanty Hegel, siempre en relación a la justicia, y ya en la etapa actual, unaintroducción al pensamiento de las figuras claves de Kelsen, Rawls yDworkin (ver esquema 1 de la pág. 27).

La filosofía de Thomas Hobbes es a la vez empirista, deductivis-ta, racionalista, nominalista y mecanicista, lo que explica la comple-jidad de su pensamiento, así como las aparentes paradojas en las quepuede desembocar el análisis de su obra.

Situándonos en los planos que nos interesa, comencemos por de-cir que para el filósofo inglés el hombre es un ser fundamentalmenteantisocial, comportándose en su estado natural como un lobo para losdemás hombres (homo hominis lupus). Guiado por su pesimismo an-tropológico basado en la maldad del hombre y considerando la ne-cesidad incuestionable del orden en el sistema social, desemboca enla imperiosa exigencia del Estado, de carácter tan absoluto como eldel derecho que de él emana.

En esta concepción se parte de una igualdad natural en la que ca-da uno es un agresor potencial, pues ser un hombre en el estado denaturaleza consiste en desconfiar de todos los demás. Las relacioneshumanas en dicho estado poseen una doble dimensión: por una par-te, hay que considerar el carácter ilimitado del deseo o de los deseosdel ser humano, y por otra, la caracterización de escasez que se da enel objeto o los objetos deseados, lo que nos remite a las nociones deconcurrencia y de mercado y, por ende, de economía. Todo ello seencuentra o se deduce en las que quizá son sus dos obras más im-portantes, De Cive y Leviathan, que han servido de inspiración o pun-to de partida en las obras de importantes autores posteriores.

Es preciso resaltar que en el proceso que conduce a la creación delEstado media un contrato, acuerdo o pactum subiectionis en el que losindividuos renuncian a sus derechos a cambio de la protección y del



ESQUEMA 1

HITOS EN EL ANÁLISIS DE LA JUSTICIA

Hesiodo Teogonia Siglo VIII a. C.Trabajos y días Siglo VIII a. C.

Platón La república 390 a. C.Las Leyes 365/364 a. C.

Aristóteles Ética a Nicómaco 302/301 a. C.Política 336/323 a. C

Epicuro Máximas capitales 306/271 a. C.

Cicerón De legibus 52 a. C.De republica 51 a. C.

Marco Aurelio Meditaciones 178/180

Justiniano Corpus iuris civilis 528/534

San Agustín La ciudad de Dios 413/426Confesiones 400

Santo Tomás de Aquino Suma teológica 1272/1273

Leibniz Los elementos del derecho natural 1669/1672

Pascal Pensamientos 1659/1670

Hobbes Leviatán 1651El ciudadano 1642/1651

Locke Tratados sobre el gobierno civil 1689/1690

Montesquieu Cartas persas 1721El espíritu de las leyes 1748

Rousseau El contrato social 1762

Kant Teoría y práctica 1793Metafísica de las costumbres 1797

Hegel Principios de la filosofía del derecho 1821

Mill Utilitarismo 1861

Kelsen Justicia y derecho natural 1950

Rawls Teoría de la justicia 1971Justicia como equidad: política, nometafísica 1985

Dworkin Los derechos en serio 1977El imperio del derecho 1986

arbitraje del soberano, que pasa así a ser el único titular de los mis-mos y del poder que de ellos se deriva. De esta forma, la espada de laley, del mandato y de la sanción se constituye en la solución racionalal problema fundamental de la conservación de la vida, lo que paraalgunos estudiosos puede interpretarse como uno de los rasgos másimportantes del carácter absolutamente moderno del iusnaturalismode Hobbes39. Y puede hablarse de derecho natural moderno en con-traste con el derecho natural clásico, porque marca una ruptura de-cisiva respecto a la filosofía social que legaron Platón y Aristóteles a lacristiandad medieval, así como en relación a los postulados, princi-pios y premisas éticos y morales que implicaban40.

Otro aspecto de esa modernidad puede encontrarse en su intran-sigente individualismo, que ha llevado a algunos autores a conectar-lo con el liberalismo incipiente, lo que podría plantearnos no pocosproblemas y perplejidades. En efecto, no deja de suscitar interrogan-tes el hecho de considerar a Hobbes el teórico del absolutismo y el promotor de la idea moderna del Estado y, a la vez, presentarlo como el fundador de la filosofía del derecho individualista moderna.

Quizá la explicación pueda hallarse en el hecho de que Hobbessustituye la concepción aristotélica de la felicidad y del bienestar hu-manos como un estado de autorrealización o de florecimiento porotra en la que el hombre se cuida exclusivamente de su autopreser-vación y de ejercer una capacidad de autodeterminación, lo que, encierta medida, y a su turno, puede redundar en la limitación y el con-trol de los poderes del soberano.

No es de extrañar, por cuanto antecede, que la idea de justicia enHobbes camine por derroteros muy distintos de los que hasta enton-ces habían venido siendo habituales. En primer lugar, porque la jus-ticia del soberano es artificial, dado el carácter (artificial) del acuerdoentre los individuos que confiere autoridad. En segundo lugar, por-que la justicia se reduce y se pliega a la ley del soberano, aunque en-tendiendo el principio del más fuerte no en el sentido de Trasímaco,sino como criterio de supervivencia en el estado de naturaleza.

Hobbes relaciona estrechamente los términos «recta razón», «de-recho natural» y «acción justa»; así, la justicia se fundamentaría en elestado de naturaleza y en la recta razón con independencia, incluso,de que fuera lo que estuviese establecido. No deja de llamar la aten-ción el hecho de que esta ambigüedad, como señala Bessone41, per-


39 PALOMBELLA, Gianluigi (1999): pp. 20-22.40 GRAY, John (1994): pp. 23-28.41 BESSONE, Magali (2000): pp. 109-110.

mite a Hobbes derivar las leyes humanas de las leyes naturales, otor-gándoles al mismo tiempo el soporte ético imprescindible.

No conviene olvidar, finalmente, que para nuestro filósofo y teóri-co-político el derecho, e incluso la justicia, no es sino el producto delpoder del soberano: «auctoritas, non veritas, facit legem», no teniendo elEstado y sus leyes otra misión que servir los intereses de los «contra-tantes», sin pretensiones ulteriores y más trascendentales. La sobera-nía hobbesiana aparece, pues, como fundamento de la justicia, peroapoyada en la autoridad antes que en la «ratio summa insita in natura»,de Cicerón.

Partiendo de una situación de igualdad de derecho de cada hom-bre a su libertad, John Locke plantea una noción de justicia vincu-lada a la ley de la naturaleza, que es siempre la ley de la razón. Enefecto, el filósofo inglés considera que la justicia se encuentra insepa-rablemente ligada a una ley de la naturaleza o a una ley positiva de lasociedad civil en la medida en que constituya una aplicación o inter-pretación razonable de aquélla.

Pero cuando Locke habla de igualdad de derecho lo hace, y en es-to quizá consista lo más novedoso, utilizando como reclamo o ubica-ción el concepto de propiedad. Así entenderá que el derecho princi-pal del hombre será el de la propiedad sobre su vida, su persona, sulibertad y sus bienes. Se trata, pues, de una idea de la propiedad ensentido amplio o de propiedades, consistiendo entonces la función dela justicia en la protección de las mismas. Efectivamente, en su Trata-do sobre el Gobierno Civil Locke pone de relieve que el fin más impor-tante que persiguen los hombres cuando se organizan en sociedad yse someten a un gobierno es el de conservar esas propiedades, paralo cual necesitan requisitos que no existen en el estado de naturale-za, así como el amparo del poder político que vela por corregir cual-quier desviación respecto al principio de lo justo y de lo injusto quepueda producirse por el interés, o por la pasión o ignorancia de loshombres.

John Locke saca a la luz, pues, el tema de los vínculos entre el de-recho a la propiedad personal y la libertad individual, ausentes o dis-cutidos en el pensamiento de Hobbes y Spinoza, lo que, sin duda,constituye una aportación notable a la doctrina del liberalismo.

Hay que tener en cuenta el impacto y el condicionamiento que su-puso para Locke la revolución de 1688 en Inglaterra. De hecho el Se-gundo Tratado sobre el Gobierno Civil vino a ser un duro golpe aldespotismo absolutista, en tanto que la Carta sobre la Tolerancia(1689) significó la condena definitiva.


Puede afirmarse que no hay en Locke un tratamiento explícito dela justicia, aunque no faltan referencias y llamadas al amor a Dios co-mo fundamento último de la ley natural y de la moral. Por otra par-te, y aun careciendo de principios morales de carácter universal, seadmite la necesidad de alcanzar la felicidad como fundamento de lalibertad, a lo que hay que añadir la importancia crucial concedida ala tolerancia. Pero además Locke le concedía a la teoría del derechonatural el papel de fundamento de las leyes positivas, ya que éstashan de ser dictadas de modo que se haga efectiva la misión de tutelade los derechos naturales preexistentes.

No olvidemos, para concluir, que la sociedad civil a la que se llegadesde el estado de naturaleza está regulada por el poder ejecutivocomunal de la ley natural, y que dicho poder, anticipándose a Mon-tesquieu, lo divide nuestro filósofo inglés en tres clases: el ejecutivo,el legislativo y el federativo.

Sucede, en efecto, que Charles de Sécondat, barón de Montes-quieu, partidario de introducir en Francia, como modelo político, laconstitución inglesa, distinguía entre el poder ejecutivo del monarca,el poder legislativo encomendado a las dos cámaras y el poder judi-cial, integrado por «simples portavoces de la ley», por «seres inani-mados», refiriéndose a los jueces, como escribe en una de sus obrasfundamentales, El espíritu de las leyes (1748).

Como se desprende de la lectura de sus Cartas persas (1721), otrade las obras de lectura obligada, Montesquieu muestra un profundorespaldo al ideal de la justicia como fundamento de toda ley moral.La idea de justicia es para él anterior y superior a todas las leyes hu-manas, constituyendo, asimismo, una regla superior de derecho pre-existente a todas las leyes positivas.

Montesquieu, inspirado por el pensamiento de Platón, consideraque la justicia es rectitud, precisión y armonía, justa proporción yconveniencia, que reina sobre los hombres y las cosas, afectando in-cluso a Dios, como se comprueba en las palabras que el «relator» Us-bek dirige a Rhédi: «Si hay un Dios, mi querido Rhédi, es necesario que seajusto, pues si no fuese así sería el más malvado e imperfecto de todos los seres»42.Pero aun en el caso de que Dios no existiese, insiste Montesquieu, de-beríamos amar a la justicia, lo que supone considerarla, lo mismo quea la razón, no solamente inseparable de la idea de Dios, sino inclusoanterior a ella. «Así, aunque fuésemos libres del yugo de la religión, no de-beríamos serlo del de la equidad... Sí, Rhédi; si siempre estuviera seguro de se-


42 MONTESQUIEU (1997): p. 203, (carta LXXXIII).

guir inviolablemente esta equidad que tengo ante mis ojos, me consideraría elmejor de los hombres»43.

En el Espíritu de las leyes, obra compleja y con problemas de siste-matización, hay dos aportaciones fundamentales: su clasificación delas estructuras políticas, y su sociología histórico-política comparada,destacando que la ley, la religión, los usos y las costumbres influyenen el comportamiento humano y en la forma de organizarse.

En el plano estricto del derecho, Montesquieu vaciló, como seña-la Richter, entre un concepto positivista y relativista, y la tradicionalconcepción del derecho natural44.

Nos queda en este subgrupo, del que estamos haciendo tan apre-tada síntesis, abordar las figuras de Jean-Jacques Rousseau y de JohnStuart Mill, a las que, como ya anticipábamos, dedicaremos la aten-ción necesaria en los capítulos sobre el contractualismo y el utilitaris-mo, respectivamente. Ahora tan sólo interesa resaltar su papel en loque concierne a la noción y fundamentos de la justicia.

En el caso de Rousseau, cualquier referencia a la justicia hay quebuscarla en el marco de su derecho político y de su apego a la tradi-ción iusnaturalista, destacando entre sus obras, a este respecto, lamuy conocida e impactante que lleva el título Du contrat social (1762).Hay en el filósofo ginebrino una vuelta a la naturaleza, así como el re-conocimiento de la bondad innata del hombre corrompido, en últi-ma instancia, por la civilización. Dado que «l’homme est né libre et par-tout il est dans les fers», surge imperiosa la necesidad de un contratosocial por el que se asegura esa libertad originaria y la igualdad na-tural de los hombres, así como la mejora de la condición humana y,muy especialmente, el logro de la justicia y la moralidad. Dicho con-trato, de carácter tácito, constituye el origen de la sociedad y el Esta-do, y a él se llega desde el estado de naturaleza, mediando la volun-tad como elemento clave y definitivo.

Rousseau distingue entre la voluntad particular y la voluntad ge-neral. Esta última tiende a la igualdad, en tanto que la voluntad indi-vidual persigue el propio interés o intereses particulares. Si hay coli-sión entre ellas, prevalece la voluntad general, pudiendo incluso elEstado «obligar al individuo a ser libre», aunque esta afirmación noestá exenta de matizaciones.

La voluntad general, cuyo ejercicio o aplicación no es otra cosaque la soberanía, es bien distinta de la suma de las voluntades par-


43 MONTESQUIEU (1997): p. 204, (carta LXXXIII).44 RICHTER, Melvin (1975): pp. 210-216.

ticulares, tiene un papel regulador y constituye la expresión del po-der legislativo. La justicia supone la obediencia al poder legítimo y seestablece asegurando la libertad civil y la igualdad civil.

En realidad, la libertad y la igualdad constituyen dos derechos na-turales que los hombres ya poseían y que se les devuelven transfor-mados en derechos civiles a lo largo de un proceso en el que el Esta-do desempeña un papel distinto al que jugaba en la concepciónhobbesiana. En efecto, el iusnaturalismo de Rousseau reconoce que enel status naturalis ostentaban ya los hombres un conjunto de facultadesque son, por tanto, derecho naturales, y que dichos derechos, una vezconstituido el Estado, son sustituidos por los derechos civiles de losciudadanos, aunque sin perder los caracteres de sagrados e inviola-bles que tenían45.

En el ámbito de la polémica entre los dos tipos de voluntad men-cionados, los mejores intérpretes de Rousseau sostienen que la teoríade la voluntad general constituye una garantía de los derechos indi-viduales más que un sacrificio de los mismos, y ello es así, en parte, ycomo argumenta el propio filósofo ginebrino, porque el ciudadano, alsometerse por sí mismo a la voluntad general y a las leyes que pres-cribe, no obedece a nadie, sino a sí mismo y, en consecuencia, perma-nece tan libre como antes. Razonamiento no exento de dificultades,pues de hecho la voluntad general, que es una voluntad corporativa,no es, como hemos dicho, la voluntad de todos46.

Hay que mencionar también, a este respecto, la disquisición de na-turaleza «estadística», un tanto equívoca y sibilina, de Rousseau cuan-do escribe en el capítulo IV del libro II del Contrato social: «Pero quitadde estas mismas voluntades (refiriéndose a los particulares) el más y el me-nos, que se destruyen (¿anulan?) mutuamente, y queda como suma de la dife-rencia la voluntad general»47. Dando por buena la rectitud de esa vo-luntad general, que se consigue cuando «se parte de todos para aplicarsea todos», desemboca en la igualdad de derecho, en la noción de justi-cia y «en el verdadero principio de equidad que ha de guiarnos».

¿Podríamos ir más lejos en el análisis de la concepción de la justi-cia por parte de nuestro filósofo contractualista? ¿Hay algunas refe-rencias más profundas y trascendentes en sus obras fundamentales?.Este hombre, que no ahorraba esfuerzos en hacer patente su inquie-tud y resentimiento, hasta el punto de afirmar en una carta a Males-herbers (12-1-1762) «...j’ai pris en mépris mon siècle et mes contemporains»,


45 FERNÁNDEZ GALIANO, Antonio (1989): pp. 220, 221.46 DERATHÉ, Robert (1976): pp. 408-415.47 ROUSSEAU, Jean-Jacques (1995): pp. 28, 29.

destacaba la importancia de la virtud y la verdad en otra misiva, estavez dirigida al abate Raynal: «Je sais d’avance avec quels grands mots onm’attaquera. Lumières, connaissances, lois, morale, raison, bienséance, égards,douceur, aménités, politesse, éducation, etc. A tout cela je ne répondrai que pardeux autres mots, qui sonnent encore plus fort à mon oreille. Vertu, vérité!»48.

Pero lejos de los significados atribuidos por los filósofos de la anti-güedad, la palabra virtud no tiene en Rousseau otro sentido, y no espoco que el de la entera devoción del hombre por sus semejantes ydel ciudadano por su patria. No parece, pues, recomendable ir másallá de lo reseñado en la búsqueda de conceptualizaciones de la justi-cia. Resulta más interesante y provechoso resaltar el problema, yaapuntado, de la «particularización» de la voluntad general, que en sufuente se ha de referir al legislador, y en su aplicación al gobierno, ycomo consecuencia de todo ello el de la distinción entre la esfera pri-vada y la esfera pública, anticipándose a la que haría Kant entre la«sociedad natural» y el Estado. No en balde Rousseau y Kant, junto aFichte, constituyen lo que Alain Renault y Patrick Savidan han lla-mado les lumières critiques49.

Nos resta, para concluir este subapartado, la figura, ya anunciada,de John Stuart Mill en este primer contacto con el ámbito de la justi-cia y su teorización, pues sobre este gran autor volveremos más ade-lante.

Suele decirse que los utilitaristas ingleses sometieron a la justicia allecho de Procusto del utilitarismo, convirtiendo lo justo tan sólo enuna especie o subespecie de lo útil. Pero esto no puede aplicarse a unintelectual, a un hombre cuyo deseo dominante era la variedad y laindividualidad, y que, al igual que Goethe, intentaba fundir raciona-lismo y romanticismo. De hecho, Stuart Mill deja claro que la apela-ción directa al principio de utilidad ha de limitarse a aquellos casos enlos que se producen conflictos y colisiones entre las propias reglas ynormas de la justicia50.

Es en el capítulo V de su Utilitarianism, donde surgen los proble-mas relativos a la concepción de la justicia al margen, o no, de la uti-lidad, aunque parece ser cierto que el conflicto entre el imperativo dela justicia, en el sentido del respeto incondicional de los derechos y dela dignidad igual de cada uno, y el imperativo de la mayor felicidad para el mayor número –que puede exigir eventualmente el sacrificio


48 ROUSSEAU, Jean-Jacques (1992): pp. 129-130.49 RENAUT, A., et SAVIDAN, P. (1999): pp. 159-173.50 Ver BEDAU, Hugo A. (1963): p. 302.

de algunos de esos derechos– se halla en la base de la polémica con-temporánea.

Quizá con el propósito de atemperar los efectos de esa polémicaque ya se iniciaba, Stuart Mill, en una carta escrita el 10 de octubrede 1861 a su traductor francés, Dupond-White, afirmaba: «Como mu-chos franceses, usted parece creer que la idea de utilidad en Inglaterra consti-tuye la filosofía dominante. Pero no es así, aunque comprendo que se pueda veren ella una cierta analogía con el espíritu de la nación británica»51. Asimis-mo, cuando aborda el problema de la abolición de la discriminaciónde sexos en su obra The Subjection of Women (1869) dejaba claro queno obedecía a razones de utilidad, sino a buscar relaciones humanasreguladas por la justicia en vez de por la injusticia: «To which let me firstanswer, the advantage of having the most universal and pervading of all hu-man relations regulated by justice instead of injustice»52.

Claro está que las cosas se complican cuando el filósofo y econo-mista inglés plantean la igualdad y la imparcialidad como los dosprincipios básicos en el ámbito de la justicia distributiva y social, puesello, por su propia naturaleza, abre una puerta para acceder al mun-do de la satisfacción, de la utilidad y del bienestar, o lo que es lo mis-mo, al mundo de la economía tal como había sido concebido desdelos clásicos.

Al final de las páginas, en ocasiones oscuras y confusas, dedicadasa la relación entre justicia y utilidad, John Stuart Mill escribe: «It ap-pears from what has been said, that justice is a name (el subrayado es nues-tro) for certain moral requirements, which, regarded collectively, stand higherin the scale of social utility, and are therefore of more paramount obligation,than any others»; o como dice pocas líneas antes «... It is involved in thevery meaning of utility, or the Greatest Happiness Principle»53.

Si aceptamos el hecho de que hay por medio un problema termi-nológico y al mismo tiempo contemplamos la obra de Stuart Mill ensu conjunto, podríamos mantener nuestras cautelas respecto a la in-terpretación que realiza de la justicia, así como a su conexión con elprincipio o concepto de utilidad, aunque no renunciamos a la posibi-lidad de que el lector analice atentamente el mencionado capítulo Vde Utilitarianism, y saque sus propias conclusiones.

***


51 Citado en AUDARD, Catherine (1999): P. 92.52 MILL, John Stuart (1991): p. 558.53 Ídem (1991): pp. 198, 200.

La etapa racionalista, que se inicia con Descartes y se ve espoleadapor el sistema metafísico de Leibniz, culmina con la figura y la obraexcepcionales de Immanuel Kant, que venía a terminar y rematar elmovimiento iniciado por la actitud idealista. En efecto, cerrando el período que comienza con Descartes, Kant nos aporta la formula-ción más completa y perfecta del idealismo trascendental, dando unnuevo sentido del ser, que no es el ser «en sí», sino el ser «para» y «en»el conocimiento.

Como nos recuerda García Morente, el idealismo trascendental sepropone descubrir las condiciones que el objeto ha de tener para serobjeto cognoscible. Lo que el objeto es, no lo es en sí y por sí, sino entanto en cuanto es objeto de un sujeto, y lo que el sujeto es tampocolo es como un ser absoluto, en sí y por sí, sino en tanto en cuanto essujeto destinado a conocer un objeto. Y es en esta correlación irre-ductible e inquebrantable del sujeto y el objeto en donde reside la cla-ve del idealismo trascendental54.

Pero no nos corresponde entrar en la tarea extremadamente difí-cil y delicada de analizar el pensamiento y la filosofía de Kant, sino enaislar, en la medida de lo posible, las que fueran o pudieron ser susideas sobre la justicia. Para ello es preciso destacar, tan sólo a estosefectos, la Crítica de la razón práctica (1788) y la Metafísica de las costum-bres (1797), a las que habría que añadir Crítica del juicio (1790), Reli-gión (1797) y Reflexiones (...).

Situados en el ámbito concreto de la filosofía del derecho, Kantofrece su visión respecto a las relaciones entre derecho y moral, entrederecho positivo y derecho natural, y entre la filosofía y el derecho.

Al distinguir entre derecho positivo y derecho natural, Kant iden-tifica «natural» con «racional», resultando las leyes naturales impera-tivos a priori de la razón y traduciéndose el concepto de estado de na-turaleza, asimismo, en idea de la razón. Por otra parte, el derecho,como señala Palombella, no se estudia por el históricamente vigente,o quid iuris, sino «por aquel que una deducción racional define como perte-neciente a lo “iustum” e “iniustum”, y que es o debería ser fundamento de lasleyes positivas»55. De ese modo, el derecho, en cuanto razón, queda de-finitivamente establecido como tutela de la coexistencia o como con-dición mínima en cualquier convivencia social.

Coexistencia y libertad, entendida esta última en sus diferentesacepciones (positiva y negativa), constituyen dos términos de gran im-


54 GARCÍA MORENTE, Manuel (2000): pp. 261, 262.55 PALOMBELLA, Gianluigi (1999): p. 59.

portancia en el sistema filosófico de Kant, así como en su pensamien-to acerca de la organización y funcionamiento del Estado. Así, cuan-do habla de la estructura de una constitución republicana hace refe-rencia a los principios de libertad de los miembros de la sociedad encuanto hombres, de dependencia respecto a una legislación común,en cuanto súbditos, y de igualdad de todos, en cuanto ciudadanos56.

En la filosofía política de Kant la idea de contrato resulta especial-mente útil, no tanto para sistematizar la experiencia como para re-gularla. Como dice en sus Reflexiones, el contrato social no es el prin-cipium de la fundamentación del Estado, sino el de la administracióndel mismo, conteniendo el ideal de la legislación, del gobierno y de lajusticia pública. De esa forma, la idea de un pactum unionis civilis seríala idea de un procedimiento para garantizar la justicia de las leyes alas que se aplica, igual que el imperativo moral.

Tendremos ocasión, en el capítulo dedicado monográficamente aello, de profundizar en la relevancia de la concepción de Kant sobreel contrato social y de su papel de enlace entre las aportaciones deHobbes y Rousseau, por una parte, y del contractualismo de JohnRawls, en los tiempos modernos, por otra.

Por el momento, y siguiendo el criterio utilizado con otros autores,insistiremos, como hemos dicho, tan sólo en lo referente a la nociónde justicia y su tipificación. En el capítulo tercero de la primera par-te de La metafísica de la costumbre, al hablar del tránsito de lo mío y lotuyo en el estado de naturaleza a lo mío y lo tuyo en el estado jurídi-co, el filósofo de Königsberg hace una división entre distintas clasesde justicia y de leyes.

Partiendo de la justicia pública como la idea de una voluntad uni-versalmente legisladora, distingue entre justicia protectora (iustitia tu-tatrix), justicia conmutativa (iustitia commutativa) y justicia distributiva(iustitia distributiva). A estas tres clases de justicia asocia Kant tres tiposde leyes: lex iusti, lex iuridica y lex iustitiae, enunciando la primera qué comportamiento es internamente justo, indicando la segunda lo que es también exteriormente legalizable y expresando la adecuaciónde una sentencia a una ley dada en la tercera57.

El tercer tipo de justicia es utilizado por el filósofo alemán para re-saltar la diferencia entre el estado natural y el estado civil, dado queen el primero, que es un estado no-jurídico, no hay justicia distri-butiva.


56 KANT, Immanuel (1985): p. 15.57 Ídem (1999): p. 136.

Importante es, a nuestros efectos, completar esta fugaz visión delpensamiento de Kant con una referencia a su examen y análisis de ladoctrina de la virtud. El punto de partida lo constituye la división delsistema de la doctrina universal de los deberes en el sistema de la doc-trina del derecho (ius), que es adecuada para las leyes externas, y dela doctrina de la virtud (ethica), que no es adecuada para ellas58.

«El deber de virtud difiere del deber jurídico esencialmente en lo siguiente:en que para este último es posible moralmente una coacción externa, mientrasque aquél sólo se basa en una autocoacción libre»59. Ello supone interpre-tar la doctrina de la virtud como una conciencia de la capacidad para llegar a dominar las propias inclinaciones rebeldes a la ley; con-ciencia que, aunque no se percibe inmediatamente, se deriva correc-tamente del imperativo categórico moral.

En La metafísica de las costumbres, los llamados deberes jurídicos seconsideran deberes perfectos, en tanto que los deberes de virtud se to-man como deberes imperfectos. Asimismo, se mantiene que los debe-res éticos son de obligación amplia (en el sentido de ampliar real-mente el campo de la praxis virtuosa), considerándose de obligaciónestricta los deberes jurídicos. Cuando hablamos de los primeros, esdecir, de los deberes (imperfectos) de virtud, es preciso hacer notarque cumplirlos constituye un mérito, siendo tan sólo una falta de va-lor moral transgredirlos. El hecho de que la ética contenga deberes acuyo cumplimiento no podemos ser obligados por otros es simple-mente la consecuencia de que sea una doctrina de los fines, porqueuna coacción dirigida a tenerlos o a proponérselos se contradice a símisma. Como señalaría Hegel, la moral kantiana es, entonces, de-pendencia de mi mismo, «conflicto conmigo mismo»60 y, en cierto sen-tido, renuncia a la unidad del hombre con la ley de la vida o a su reconciliación con la sociedad, lo que puede comprenderse con facili-dad si se entiende la forma del mandamiento kantiano del deber co-mo la escisión del hombre en dos partes que se contraponen hostil-mente, en razón y sentidos.

Este desdoblamiento o conflicto consigo mismo puede llevarnos,sin embargo, más lejos de lo que en principio podría pensarse y plan-tearnos problemas difíciles de resolver. Uno de ellos consiste en quela caracterización kantiana de la conciencia moral como conciencia


58 KANT, Immanuel (1999): pp. 228-232.59 Ídem (1999): p. 233.60 Hegel critica la ética de Kant como forma de conservación de la positividad, lo

que le lleva a otra decisiva contraposición entre las concepciones morales de ambosfilósofos, cual es la cuestión de la colisión de deberes. Ver LUKÁCS, Georg (1963): pá-ginas 171-174.

del tribunal interno al hombre nos obliga a desdoblarnos a la vez enjueces y acusados. En efecto, el sujeto, según esta concepción, parecetener la capacidad de desdoblarse en sí mismo y en otro, un otro alque el sujeto pone como juez de sus propios actos y que lo juzga conarreglo a una ley que el sujeto se ha dado a sí mismo61. Pero esta si-multaneidad de funciones, como juez y como parte, nos remite a unaincómoda situación existencial o de indecidibilidad si consideramos,respectivamente, las consecuencias epistemológicas derivadas de laparadoja de Schrödinger y del famoso teorema de Gödel62.

En este proceso o secuencia, en los que vinculamos deberes, virtu-des, moral y leyes, nos encontramos con un elemento decisivo y de-terminante, la voluntad. Ello, en efecto, se halla presente o latente encuanto hemos venido considerando, incluido el problema existencialque acabamos de mencionar, y asumiendo dicha presencia la formade un imperativo que, en la terminología de Kant, puede ser hipoté-tico o categórico. Partiendo de esta clasificación, la clave para distin-guir moralidad de legalidad estriba en la naturaleza del determinan-te de la acción, que si, por ejemplo, viene guiada por el temor a lasanción o al castigo convierte el imperativo, que en la conciencia mo-ral es categórico, en un imperativo hipotético.

De esta forma cabe interpretar que en el esquema filosófico de Kantla justicia, más allá de los tipos y definiciones reseñados, se encuentrasituada en la parte más alta de la escala de valores, en corresponden-cia con los deberes de virtud, y sometida a la verificación interna, entanto que la ley se halla ubicada en una posición inferior, en corres-pondencia con el deber jurídico, y sometida a la verificación externa,en la línea de cuanto decíamos con anterioridad. Esto segundo es es-pecialmente cierto si nos situamos en el ámbito del derecho estricto orestringido, es decir, aquel que no está mezclado con nada ético.

La división del hombre vivo y entero en una mitad espiritual y unamitad sensible es atacada por Hegel por una vía semejante a la de la


61 MUGUERZA, Javier (1998): pp. 183-186.62 En 1931 Gödel demostró que todo sistema formal de la aritmética es incom-

pleto en el sentido de que en él siempre existe una proposición que no puede ser nidemostrada ni refutada, es decir, que no puede ser demostrada su negación. Talesproposiciones se denominan «indecidibles», o formalmente indecidibles, en un siste-ma dado.

La paradoja de Schrödinger, por su parte, se basa en la ecuación del mismo nom-bre, tan fundamental para la mecánica cuántica como lo fue la de Newton para lamecánica clásica, y que permite explicar cómo el comportamiento de la función deonda del sistema global desemboca en una situación existencial difícil de concebir.

Ver FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (1999a): pp. 201-226.

crítica de Goethe y Schiller, aunque sin el humanismo poético del pri-mero ni la adicción a las ideas centrales kantianas del segundo. Porotra parte, Hegel reprocha a toda ética de tipo kantiano el que en ellano haya lugar para «ninguna transformación, ninguna adquisición,ningún nacimiento, ninguna caducidad». Muy al contrario, según laconcepción hegeliana, la virtud, que hay que entenderla como modi-ficación de lo vivo, puede ser o no ser, nacer y perecer63.

A esta visión crítica hay que añadir la falta de dimensión social, his-tórica e institucional de la moral, pudiéndose afirmar que el esfuerzopara convertir en problema importante el contenido social de la mo-ral constituye un gran paso adelante en el desarrollo de la dialécticade Hegel.

La filosofía hegeliana supone la penetración del concepto en lofáctico, así como la superación de la mera positividad del dato histó-rico hacia su comprensión profunda y racional. Su lógica dialéctica,por otra parte, quiere ser el reconocimiento de la insuficiencia de la lógica formal, pues ésta, que divide, distingue y separa, ignora la com-pleja estratificación de lo real, así como la copresencia de afirmacio-nes y negaciones de los procesos por los que la historia se mueve64.

En Hegel, la razón se concibe como una potencia dinámica, llenade posibilidades, que se van desenvolviendo en el tiempo y, de ma-nera simultánea, como germen de la realidad, porque lo real es ra-cional y lo racional es real, lo que nos recuerda lo que más tarde se-rían el espíritu y el mundo, de Bachelard, dos metafísicas naturales yconvincentes, implícitas y tenaces.

La filosofía del derecho hegeliana se inscribe en su filosofía gene-ral, pudiendo por ello situarse en el marco de un racionalismo abso-luto y dialéctico. Debido precisamente a la relación entre lo real y loracional, no se plantea el problema de la conexión entre el derechonatural y el derecho positivo, ya que ambos se dan a la vez e insepa-rablemente, aunque es preciso resaltar el sesgo antiiusnaturalista deHegel dado su rechazo a considerar al hombre en general en el esta-do de naturaleza. En sus Principios de la filosofía del derecho afirma tex-tualmente: «Lo que el derecho es en sí está puesto en su existencia objetiva, esdecir, determinado para la conciencia por medio del pensamiento y conocido co-mo lo que es justo y tiene validez: es la ley. Por esta determinación el derecho esderecho positivo»65.


63 LUKÁCS, Georg (1963): p. 173.64 PALOMBELLA, Gianluigi (1999): p. 71.65 HEGEL, G. W. Friedrich (1999): p. 328.

A modo de conclusión digamos que una sociedad justa, racional-mente diseñada, no es para Hegel el producto de la razón abstracta,ni de la lógica de los intereses privados, sino «el resultado históricamen-te posible de la mediación entre la fuerza del concepto, el impulso crítico de larazón y el grado de desarrollo histórico-institucional de una determinada épo-ca»66.

***

Enfilamos la recta final de esta sintética visión histórica de la justi-cia abordando algunas cuestiones fundamentales al respecto, extraí-das del pensamiento de tres grandes autores: Hans Kelsen, JohnRawls y Ronald Dworkin, vienés el primero y norteamericanos losdos últimos.

En la obra de Kelsen pueden distinguirse la etapa europea y la eta-pa americana. La etapa europea comienza en el ámbito del derechopúblico, destacando entre su producción literaria las siguientes: Pro-blemas fundamentales de la doctrina del derecho público (1911) y Doctrinageneral del Estado (1925). A lo largo de ellas queda patente que el Es-tado es tan sólo la expresión de la unidad del ordenamiento jurídico,una mera personificación del derecho.

En cuanto a su posición metodológica, es preciso resaltar su acti-tud frente al iusnaturalismo; en este sentido, Kelsen considera obvioque la doctrina del derecho tan sólo puede ser una teoría del dere-cho positivo. El derecho no es acto, sino norma, no es ser, sino debeser, distinguiéndose las normas jurídicas de las morales por el hechode estar sancionado su no cumplimiento67.

La obra fundamental que aborda todas estas cuestiones básicas, to-davía en esta primera etapa, es su Doctrina pura (Reine Rechtslehre,1934), que conocería una nueva versión en el año 1960. En este ám-bito del análisis, Kelsen rechaza la conexión entre derecho y moral, yconsidera que no se ha desterrado totalmente la vinculación del de-recho a la justicia llevada a cabo por el iusnaturalismo. En esta línea en-tiende que la norma jurídica no hay que concebirla como un impe-rativo, del mismo modo que la norma moral, sino como un juiciohipotético que tan sólo enlaza un hecho condicionante con una con-secuencia condicionada.

Al mismo tiempo, Kelsen aparta totalmente la sociología del dere-cho, pues identifica aquélla con las ciencias naturales, que son la an-títesis de las ciencias normativas.


66 PALOMBELLA, Gianluigi (1999): p. 80.67 Ver BARBERIS, Mauro (1993): pp. 112-116.

La etapa americana comienza en 1941, año en el que publica suPure Theory of Law and Analytical Jurisprudence, obra a la que seguiríala General Theory of Law and State (1945) y, como hemos dicho, la nue-va edición en 1960 de su Doctrina pura. Su contacto con el sistema ju-rídico americano le lleva a afianzarse en una teoría del derecho radi-calmente realista, en el sentido de teoría del derecho positivo o real yno natural o ideal.

Hans Kelsen sostiene la casi imposibilidad de contar con una fun-damentación de las normas morales aceptable universalmente, al me-nos sin caer en absolutismos metafísicos o teológicos. Por ello no pue-de hablarse de un criterio objetivo de justicia, lo que explica queKelsen subraye los peligros que podrían derivarse de la confusión en-tre aquélla y el derecho, es decir, entre los términos de «derecho» y«justicia»68.

No parece viable, pues, establecer una norma absolutamente correc-ta de la conducta humana sobre la base de consideraciones raciona-les, y ello porque la razón, afirma Kelsen, sólo puede acceder a valo-res relativos. Ello implica, obviamente, una peculiar interpretación dela justicia y la opción kelseniana por el derecho positivo como únicoesquema viable de orden jurídico, desembocando todo ello en la pre-valencia del concepto de justicia formal entendida como la aplicaciónigual de normas generales69.

Profundizando en su idea de justicia nos encontramos que paraKelsen, por una parte, la justicia podría ser considerada como unavirtud moral, pero, por otra, y referida en concreto al hombre con-templaría, ante todo, su comportamiento social conforme a una nor-ma, denominada «norma de justicia». De este modo la justicia seríauna cualidad posible, aunque no necesaria, de un orden social regu-lador de las relaciones recíprocas entre los hombres, y tan sólo en unsegundo plano sería interpretada como una virtud del hombre.

Kelsen rechaza el dualismo típico de toda metafísica que considera,por una parte, un orden ideal trascendente, y por otra, el orden realcreado por los hombres. Por ello, al negar la existencia de un absolu-to en general y de valores absolutos en particular, está reconociendoque la validez del derecho positivo no puede depender de su relacióncon la justicia70. Ello no quiere decir, insiste nuestro insigne autor, que


68 KELSEN, Hans (1948): p. 383, y GARZÓN VALDÉS, Ernesto (1998): pp. 153-157.69 Ver KELSEN, Hans (1991): pp. 58, 59, y GARCÍA AMADO, Juan Antonio (1996):

pp. 174-177.70 KELSEN, Hans (1959): pp. 64-67, y BESSONE, Magali (2000): pp. 81-86.

una teoría positivista –y por ende realista– del derecho pretenda lainexistencia de la justicia, sino que es preciso presuponer un gran nú-mero de normas de justicia diferentes y contradictorias, pudiendo ve-nir cualquier orden jurídico determinado por alguna de ellas.

Al rechazar tanto el positivismo jurídico tradicional como el iusna-turalismo, Kelsen pretende encontrar una nueva vía que, al menos enel plano epistemológico, supone una ruptura para la teoría del dere-cho. Nos referimos fundamentalmente a la definición de la norma,que resulta obligatoria en razón a su conformidad con una norma su-perior, afirmándose –en ese caso y por ello– que es válida. Todo locual supone otorgar un status singular a la estructura del sistema ju-rídico, en el que la jerarquía de las normas no constituye tan sólo unhecho empírico constatado, sino algo consustancial a la concepciónde la propia existencia de las normas, así como a la construcción dela ciencia del derecho71.

Pero el derecho no se reduce a un conjunto de reglas jurídicas ins-critas en los códigos existentes, sino que hay que contar con la nece-sidad de hacer interpretaciones de la ley basándose en principios ge-nerales y en la moral, aunque ésta hay que entenderla en un sentidogeneral y no como la moral de un individuo o de un juez concreto.Esta constituye una pieza clave del pensamiento de Ronald Dworkin,encuadrado en el progresismo liberal americano de los años seten-ta72, y entre cuyas obras más relevantes destacaríamos Taking RightsSeriously (1977) y Law’s Empire (1986).

Implícita en este enfoque hay una idea de justicia que impone aljuez una hermenéutica asociada a principios situados más allá de laregla. De esta forma, Dworkin rechaza los postulados del positivismolegalista que, de Hobbes a Kelsen, pasando por Hegel, asocian justi-cia y legitimidad a legalidad. El derecho se concibe así como una com-pleja actividad de interpretación en la que normas y principios juga-rían, como elementos, un papel esencial.

Ahora bien, todo esto puede llevar a poner en cuestión tal o cualley específica, llegando incluso a desobedecerla por considerarla in-


71 Ver el interesante análisis de TROPER, Michel (2000): pp. 926-939.72 En realidad, y siguiendo un criterio cronológico, deberíamos continuar el es-

tudio de Kelsen con el análisis de la obra de John Rawls, y concluir abordando laaportación de Dworkin, máxime cuando este último hace referencias continuadas ala obra seminal –A Theory of Justice– del anterior. Sin embargo, hemos preferido se-guir este orden, que mantiene más claramente el hilo conductor, a la vez que per-mite resaltar el hito decisivo que de manera indiscutible ha supuesto el pensamientorawlsiano.

justa, algo que no es nuevo y que ya fue planteado por Hart en196373. A este tema dedica Dworkin el capítulo octavo de su obra delaño 1977, ya reseñada, en el que analiza las distintas maneras de reaccionar ante una ley considerada dudosa o confusa y, eventual-mente, susceptible de no ser cumplida.

Para Ronald Dworkin no solamente las normas constituyen o for-man parte del sistema, sino también los principios que resultan, portanto, inmanentes al ordenamiento y que representan un límite a laactividad judicial, que ha de tenerlos asimismo en cuenta, especial-mente ante los casos difíciles. Considera que carece de sentido la se-paración entre derecho y moral, admitiendo claramente la existenciade una solución justa.

La búsqueda de esta solución o, lo que es lo mismo, el objetivo dela justicia lo hace recaer el jurista y teórico de la política americano enla igualdad como principio informador, o como derecho fundamen-tal de cada uno a la misma atención y al mismo respeto. Efectiva-mente, en el capítulo sobre Justice and Rights, de su Taking Rights Se-riously, escribe: «That justice rests on the assumption of a natural right of allmen and women to equality of concern and respect»74. El principio básicoinspirador sería para Dworkin, pues, la igualdad en un sentido muyamplio y, a la vez, elemental, pasando entonces la libertad a conver-tirse en una consecuencia de la misma, en el sentido de que el dere-cho a las libertades básicas no es sino una consecuencia del hecho deque todo ciudadano posee el derecho original a ser tratado de la mis-ma manera por los poderes públicos75.

Al abordar este tema Dworkin utiliza la expresión liberal conceptionof equality, poniendo de relieve que en el ámbito de la teoría políticaello supone plantearse cuáles son las desigualdades de bienes, opor-tunidades y libertades que podrían permitirse. En efecto, admitiendoque los ciudadanos gobernados, según esa concepción liberal de laigualdad, tienen derecho a la misma atención y al mismo respeto, ca-bría hablar de dos tipos diferentes de derechos comprendidos en unmarco general y abstracto. El primero de ellos se refiere a un tratoigual, es decir, a la misma distribución de bienes y oportunidades, entanto que el segundo se ocupa en realidad de garantizar idénticaatención y consideración en la fase de decisión política acerca de có-mo son asignados dichos bienes y oportunidades76.


73 Nos referimos a la obra Law, Liberty and Morality, Stanford University Press.74 DWORKIN, Ronald (1996): p. 182.75 Ver sobre este punto DELACAMPAGNE, Christian (2000): p. 128.76 DWORKIN, Ronald (1996): p. 273.

Como puede comprobarse, Dworkin habla de libertad en plural, de libertades concretas, lo que hace más fácil y comprensible la «subordinación» de aquélla al principio básico de igualdad. Sin em-bargo, y actuando como un elemento compensador, la concepción li-beral de dicha igualdad establece límites claros y severos a eventualesargumentos políticos que pudieran utilizarse para justificar cualquierrestricción de la libertad.

Dado que en la Teoría de la justicia los principios de libertad e igual-dad desempeñan, como veremos, un papel fundamental, retendre-mos, para ser reconsiderada más adelante, la interpretación que deambos hace Ronald Dworkin.

En el año 1971 se publica A Theory of Justice, de John Rawls, sin du-da alguna la obra paradigmática en su campo, hasta el punto de afir-marse con frecuencia que constituye la aportación más relevante des-de Kant. Más aún, cabe decir que prácticamente toda la producciónposterior sobre la materia gira, con mayor o menor intensidad, alre-dedor de su obra seminal.

Por supuesto, antes y después de 1971 hay una copiosa literaturadel propio Rawls, en la cual destacamos las siguientes obras: Justice asFairness (1957, 1958), Distributive Justice (1967, 1968), Justice as Fairness:Political, not Metaphysical (1985) y Political Liberalism (1993).

Ya en las primeras páginas de su obra principal Rawls se pronun-cia de manera clara e inequívoca sobre la pieza clave de la misma: «Lajusticia es la primera virtud de las instituciones sociales, así como la verdad loes de los sistemas de pensamiento. Una teoría, por simple y elegante que parez-ca, deberá ser abandonada o modificada si no es verdadera»77. Ello no es sino el punto inicial o de partida del camino que ha de conducirnosa la idea de sociedad justa con los correspondientes discursos sobre lalibertad, la equidad, la igualdad o la eficiencia.

El nuevo paradigma de la teoría de la justicia que de todo ello pue-de obtenerse implica en un empeño y compromiso común no sólo afilósofos y juristas, sino también a economistas, sociólogos, politólo-gos, historiadores y antropólogos. Dicho con otras palabras, el nuevoenfoque se sitúa inevitablemente en un marco de multidisciplinarie-dad y complejidad.

La teoría de Rawls consiste en un conjunto sistemáticamente arti-culado de principios sustantivos para juzgar sobre la rectitud de nor-mas e instituciones, pudiéndose hablar de reconstrucción del ideario


77 RAWLS, John (1999a): p. 3.

de la teoría política de la tradición liberal, dentro de una interpreta-ción social-democrática, fuertemente igualitaria.

Como elementos fundamentales de su análisis y posterior pro-puesta, Rawls utiliza lo que denomina «concepciones-modelo bási-cas». Concretamente caben destacar los conceptos de «persona mo-ral», de «sociedad bien ordenada», así como la idea de «posiciónoriginal». A ello hay que añadir la expresión «justicia como equidad»que Rawls emplea como intuición moral básica y que interpreta co-mo una forma de constructivismo kantiano, entendiendo aquí, comotal, el hecho de que los principios morales correctos son el resultadode un procedimiento de construcción en el que se asume una deter-minada manera de concebir a las personas y sus relaciones con la so-ciedad78. A su turno, esta concepción consiste en considerar a las per-sonas como libres e iguales, como capaces de actuar tanto razonablecomo racionalmente y, por consiguiente, como capaces de participaren una cooperación social entre personas así concebidas.

Precisamente Rawls está pensando en esta caracterización de laspersonas cuando introduce su concepto de «persona moral», al tiem-po que cuando habla de «sociedad bien ordenada» se está refiriendoa una sociedad que acepta los principios de lo recto y de la justicia.

La «posición original», por su parte, a manera de puente entre lasdos concepciones-modelo anteriores, constituye el arco de bóveda dela aportación rawlsiana, el soporte de su particular visión del con-tractualismo79. En realidad se trata de un instrumento heurístico quedesempeña el mismo papel que el «estado de naturaleza» en las teo-rías del contrato social, aunque no hay que confundir la posición ori-ginal con un momento histórico o un estado anterior de la evoluciónde la humanidad, pues, como dice Rawls, estamos envueltos por el«velo de la ignorancia».

Aunque, como hemos apuntado, volveremos sobre ello más ade-lante, podríamos resumir así el argumento central de este plantea-miento. Se parte del hecho de que los hipotéticos participantes en laposición inicial acordarían los dos principios que enunciamos a con-tinuación: el primero consiste en reconocer una igualdad de derechoa la más amplia libertad compatible con una libertad similar para to-


78 Ver RODILLA, Miguel Angel, en la obra RAWLS (1999b): pp. 17-21. Para facili-tar la tarea del lector emplearemos este texto en castellano, en el que se recopilan lamayor parte de las obras que hemos destacado. (No se incluye A Theory of Justice, re-señada en la nota 74).

79 Siguiendo la tónica marcada hasta ahora, a este tema le dedicaremos la aten-ción necesaria en el capítulo monográfico sobre el contractualismo.

dos, en tanto que el segundo admite o autoriza desigualdades sólocuando pueda razonablemente esperarse que redundarían en prove-cho de todos y estén asociadas a posiciones y cargos accesibles a cadauno de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, Rawls cree que uno haría bien poniéndose en lo peor y no acordando otra cosa que la igualdad.

Todo esto aparece fundamentalmente en Justice as Fairness (1957-58), aunque lleva a cabo algunas matizaciones, especialmente en lo to-cante a los principios, en los artículos sobre Distributive Justice (1967-68). En concreto, mientras que el primer principio de justiciapermanece sustancialmente inalterado, reinterpreta el segundo en elsentido de que las desigualdades se justifican no simplemente si re-dundan en provecho de todos, sino en la medida en que maximicenlas expectativas de los menos favorecidos; por otra parte, las posicio-nes y cargos a los que van adscritas deben no sólo ser formalmente ac-cesibles a todos, sino serlo en el sentido de una equitativa igualdad deoportunidades. El segundo cambio significativo consiste, como seña-la Rodilla, en la incorporación sistemática del velo de ignorancia que,por una parte, asegura la igualdad y la unanimidad que en el mode-lo originario simplemente se postulaban, y por otra, impide seguir in-terpretando el enfoque contractualista inicial como un campo para laaplicación de la teoría de juegos80.

En su obra posterior, Justice as Fairness: Political, not Metaphysical(1985), Rawls orienta su teoría de la justicia hacia la órbita del libera-lismo político, dejando claro que la concepción de la justicia comoequidad se propone como una concepción política de la justicia idea-da para ser aplicada a lo que él denomina la estructura básica de unademocracia constitucional moderna. A lo que hay que añadir que,con esta óptica, la teoría de la justicia como equidad se interpretaríacomo política en el sentido de que ni es general ni es metafísica. Estatendencia se consolida en su Political Liberalism (1993), pues se retiradel más amplio horizonte de una teoría moral general hacia el domi-nio de lo político y sitúa la teoría de la justicia en el centro normativode una teoría del Estado constitucional.

Practicando lo que J. Raz denomina una «abstinencia epistémica»,Rawls sustituye la cuestión de la verdad de la teoría por la de la ra-zonabilidad del acuerdo en torno a los principios acudiendo a con-ceptos y procedimientos como el del «consenso por solapamiento»


80 RAWLS, John (1999b): p. 53.

(overlapping consensus) que permite combinar consenso y disenso, uni-dad y diversidad81.

Por el momento, y situados en el estrecho marco de este capítulo,no podemos extendernos más en torno al pensamiento rawlsiano.Baste decir que nos hallamos, al hablar de la obra de Rawls en un sen-tido global e indivisible, no sólo ante la aportación más completa en elámbito de la teoría de la justicia, sino como espectadores de toda unaexhibición de originalidad, talento, creatividad y sentido de lo que realmente es de importancia decisiva para la sociedad y sus miembros.

***

Ha llegado el momento de concluir nuestra breve y apretada vi-sión de la evolución de la idea de justicia a lo largo del tiempo, su con-tenido y alcance, su trascendencia y valoración, sus concepciones y ti-pificaciones, así como su vinculación con la filosofía, la moral, elderecho y las diferentes ramas de la ciencia y del saber.

Pero lo que resta quizá sea lo más importante, ya que se trata desacar algo en claro a los efectos de configurar lo que tendría que seruna teoría de la justicia actualizada y entendida en el sentido amplioque requiere la sociedad compleja y multiforme de nuestros días.

Habría que empezar retornando al intento de ofrecer una defini-ción que, lógicamente, tendría que ser recapitulativa. Así vamos a pro-ceder, y a ello añadiremos un intento de estructurar lo que sería el cor-pus de una teoría de la justicia, completando el análisis con unapresentación de las diferentes corrientes existentes sobre la materia.

Desde el punto de vista histórico y teorético, la justicia en el pen-samiento clásico presenta una doble acepción o vertiente: la justiciacomo suum agere y entendida como suum tribuere o suum reddere. En elprimer caso hablamos de la justicia como virtud universal que rige yarmoniza el comportamiento de los individuos, tanto consideradosaisladamente como en sociedad. En la segunda acepción la justicia esius suum cuique tribuere, y con ella nos adentramos en el mundo del de-recho y de la política en cuanto se hallan estrechamente vinculados alde la ética. De forma muy clara esta segunda expresión latina está re-conociendo a toda persona sujeto y objeto de la justicia el derecho arealizarse a sí mismo en sus fines y en sus bienes primarios y esen-ciales82.

Muy distinta es la visión de la justicia en el pensamiento moderno,en el que destaca una concepción relativista que considera que la jus-


81 Ver RAWLS, John (1999b): pp. 310, 111, y RAZ, Joseph (1990).82 COCCOPALMEIRO, Domenico (1999): pp. 181-189.

ticia absoluta constituye un ideal irracional. La tolerancia es, a su tur-no, el principio moral que se encuentra en la base de una doctrina re-lativista de los valores, cuya irracionalidad es asumida. La justicia, eneste enfoque, se identifica con la regla o norma prelavente y con la vo-luntad mayoritaria. De forma todavía más inequívoca y contundentela justicia, como sucede con Kelsen, equivale a la legalidad.

Hay en esta concepción kelsiana de lo trascendente como irracio-nal una consecuencia inevitable consistente en que la justicia históri-ca o relativa se ve abocada al perfecto conformismo o a la radical re-ducción, cayendo, pues, en un dualismo insoslayable. Y si admitimos,como hemos señalado, que el relativismo se caracteriza por la tole-rancia y por la irracionalidad de los valores, nos encontramos con lareducción de la justicia al puro acto. La justicia sería entonces «... laregola vincente, la volontà maggioritaria, la norma prevalente sulla base de-lla forza. Il conflitto calca incontrastato la scena»83.

De la última parte de nuestra excursión histórica podríamos ex-traer algunas conclusiones que ayudarían a completar la idea de jus-ticia en el período reciente, más allá de la derivada de un puro y es-tricto positivismo jurídico. Ello, sin embargo, supondría sobrepasarlos límites que nos hemos impuesto en este capítulo. Parece más acon-sejable a nuestros propósitos matizar y resaltar algunos aspectos denaturaleza especialmente metodológica.

Comencemos por decir que la idea de la justicia hay que situarla–como mínimo– en el espacio de tres dimensiones, que serían, res-pectivamente, la «ético-personal», la «ético-social» y la «jurídico-legal».La primera se refiere al hombre justo, la segunda a la sociedad justa,en tanto que la tercera contempla el sistema de leyes que establecequé es lo «suyo» y que arbitra los mecanismos para su realización ycumplimiento.

Como consecuencia de todo ello y de las múltiples combinacionesposibles cabe hablar de diferentes clases de justicia, pudiéndose men-cionar como ya clásicas o más relevantes la justicia conmutativa, la jus-ticia distributiva y la justicia general o legal, a las que hay que añadir–más recientemente– la justicia social. Lo que no obsta para que am-pliemos el panorama y completemos la tipología hablando de justiciaen sentido teológico, en sentido filosófico, en sentido moral, desde el punto de vista de las costumbres, en sentido jurídico y en sentidolegal84.


83 COCCOPALMEIRO, Domenico (1999): p. 188.84 Ver CHIODI, Giulio M. (1999): pp. 132-135.

Disponiendo de todos estos ingredientes, es decir, de una defini-ción y una tipología de la justicia, cabe preguntarse ahora sobre la po-sibilidad de contar con una «teoría de la justicia» y sobre cuál sería sualcance y contenido.

Obviamente, la respuesta a la primera parte de la pregunta de-penderá de lo que entendamos por teoría y de nuestro grado de exi-gencia al respecto. En este contexto utilizamos el término teoría en suacepción más general, es decir, sin someter las proposiciones básicasa la regla o condición de falsabilidad de Karl Popper, lo que suponemoverse con un amplio margen de libertad desde el punto de vistaepistemológico85.

En cualquier caso, el armazón de una pretendida teoría de la jus-ticia tendría que contar con un conjunto de variables y relaciones queexpresen y sinteticen determinadas leyes de comportamiento en elámbito de la teoría política, de la ciencia del derecho y de la cienciaeconómica, fundamentalmente, sin olvidar otras áreas limítrofes dereferencia. Pero, como tendremos ocasión de comprobar, esta cons-trucción teórica será más o menos factible y acabada en función delcriterio-guía que utilicemos en nuestro análisis y de la corriente obje-to de estudio y elegida. Así es fácil comprender que la teoría de la jus-ticia que pueda ultimarse basándose en la noción de utilidad ha decontar forzosamente con la ventaja comparativa derivada de todo elarsenal conceptual y teórico que, al respecto, puede extraer del cam-po de la ciencia económica. Baste citar, a manera de ejemplo, el pa-pel tan importante que pueden desempeñar, a pesar de sus induda-bles limitaciones, los distintos tipos de funciones de bienestar(Bernoulli-Nash, Bergson-Samuelson, Rawls, etc.) que, en un enfo-que de individualismo ético y metodológico, tratan de conciliar laspreferencias individuales con el bienestar social.

Algo parecido, pero en menor grado, puede afirmarse de la corrien-te contractualista, disminuyendo progresivamente la «capacidad deteorización» en otros enfoques que, como veremos, poseen menor re-levancia. Hay que huir, sin embargo, de cualquier tentación de iden-tificar teoría con formalismo, debiendo dejar claro, tan sólo, la dife-rencia existente entre la vertiente positiva o de soporte riguroso, dela vertiente normativa, de contenido decisorio y comprometida con larealidad.


85 No es éste ni el marco ni el momento para entrar en este tipo de análisis, pero la cuestión no nos parece trivial, con independencia de que no tengamos másremedio que sucumbir al pragmatismo.

El lector interesado en este punto puede ver: FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (1999b):páginas 139-143.

En cuanto a las diferentes corrientes existentes sobre la teoría dela justicia, hemos recogido en el esquema número 2 (pág. 51) las másimportantes, que, ordenadas de izquierda a derecha con un criterioideológico, serían las siguientes: comunitarismo, contractualismo, in-tuicionismo, utilitarismo y libertarismo. De todas ellas vamos a hacerunas brevísimas consideraciones, aunque al utilitarismo y al contrac-tualismo dedicaremos sendos capítulos monográficos.

El comunitarismo considera que el ser humano, más que un indi-viduo abstracto, es una persona que por nacimiento pertenece a di-ferentes comunidades (familiares, lingüísticas, culturales, etc.) y cuyahistoria concreta se enraíza en las de esas comunidades. Para los par-tidarios de esta corriente, este ser humano es incapaz de alcanzar lafelicidad o el bien fuera o al margen de una comunidad determinadade lengua, cultura y valores, lo que nos recuerda la crítica hegelianadel individualismo liberal kantiano. En este enfoque, el Estado, másque una máquina jurídica para proteger los derechos, se concibe como una de las instituciones susceptibles de nutrir el tejido social86.

Los comunitaristas critican a Rawls, no tanto por su defensa delEstado-providencia, sino por su concepción del ser humano como in-dividuo abstracto y aislado, provisto de derechos intemporales. Aun-que como se desprende de las obras de Alasdair MacIntyre, CharlesTaylor y Michael Sandel, entre otros, consideran el «liberalismo rawl-siano» un avance indiscutible respecto a las especulaciones utilita-ristas.

Sobre el contractualismo ya hemos avanzado algunas ideas al ha-blar de la concepción de la justicia de Rawls, y sobre esta corrientevolveremos, como hemos dicho, más adelante. También se han pro-ducido referencias tangenciales al sintetizar el pensamiento de Hob-bes, de Locke, de Rousseau y de Kant, aunque lo que realmente seresaltaba era su posición en torno a la idea o al concepto de justicia.

Suele afirmarse que la teoría del contrato puede subdividirse entres amplias categorías. En la primera de ellas, representada funda-mentalmente por Hobbes y Hume, se da una visión de la justicia como «ventaja mutua», entendiendo que el contrato social es un com-promiso que faculta a los individuos para conseguir sus objetivos res-pectivos de la manera más armoniosa y adecuada posible.

La segunda categoría, en la que incluiríamos a Rousseau y a Kant,pone de relieve una visión de la justicia como «imparcialidad», en tan-to que la tercera, localizada en la obra de Rawls, destaca la idea de


86 Ver DELACAMPAGNE, Christian (2000): p. 151.

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«reciprocidad», que consiste en la predisposición por parte de cadauno a cooperar en un esquema en el que los demás mantienen estamisma actitud87.

Quizá lo más esencial, definitivo y permanente del contractualis-mo, clásico o moderno, sea el hecho, como dice Hobbes, de que lasdefiniciones de lo justo y de lo injusto, de la ley, del contrato, etc., so-bre las que descansa el orden político son resultado de la invención ydel acuerdo de los hombres, con independencia de las condiciones departida.

El intuicionismo, por su parte, la tercera de las corrientes mencio-nadas, es una doctrina que asume no solamente que tenemos unapluralidad de principios, sino también, y ello es realmente lo impor-tante, que no hay otra regla sino la intuición para solventar los con-flictos que entre ellos puedan plantearse.

Hasta cierto punto esto supone identificar el intuicionismo en elsentido amplio con el pluralismo. Ahora bien, una concepción de lajusticia puede ser pluralista sin exigirnos considerar sus principiosmediante la intuición, pues puede contener las reglas de prioridadnecesarias.

En cuanto a la posibilidad de dar una explicación sistemática denuestros juicios acerca de lo justo y lo injusto, el intuicionismo consi-dera que no puede darse ninguna respuesta constructiva al problemade asignar valores a los principios competitivos de la justicia, no pu-diendo hacer otra cosa que acudir a nuestras capacidades intuitivas88.

Pero si no podemos explicar mediante criterios éticos razonablescómo han de determinarse estos valores y agotamos así los medios deuna discusión racional, hemos de rendirnos a la evidencia y recono-cer que la concepción intuicionista de la justicia es incompleta.

Precisamente la voluntad de evitar el recurso a intuiciones inesta-bles e incontroladas cuando nos enfrentamos a un conflicto de pre-ceptos en el ámbito de la justicia constituye una de las ambicionesesenciales de la doctrina utilitarista, cuyo máximo representante, Je-remy Bentham, pretende establecer principios rigurosos, objetivos,racionales e inteligibles que permitan guiar y evaluar las políticas pú-blicas, siendo el de «utilidad» el más importante de todos ellos.

Fundado en la filosofía de Francis Hutcheson y David Hume, elutilitarismo, en el que además de Bentham destacan John Stuart Mill


87 HAUSMAN, D. M., y MCPHERSON, M. S. (1998): pp. 152, 153.88 RAWLS, John (1999a): pp. 30-36.

y Henry Sidgwick, sostiene que la acción moralmente buena es la quemaximiza la utilidad, es decir, la que satisface el mayor número depreferencias.

Desde el punto de vista de la filosofía moral, el utilitarismo –espe-cialmente en el caso de Bentham– considera el principio de utilidadcomo imperativo categórico kantiano, aunque, a diferencia de Kant,no necesita referirse a una razón práctica distinta de la racionalidadinstrumental, poniendo de relieve que el individuo, en la búsquedade su felicidad, tiene que establecer límites a sus pasiones egoístas conel fin de hacer posible el bien común89.

No nos vamos a extender sobre esta variante de la teoría de la jus-ticia, pues, como hemos dicho, al utilitarismo dedicaremos un capí-tulo completo. Resaltemos, tan sólo, como si de dimensiones esencia-les se tratara, que, por una parte, el criterio del bien y del mal en elutilitarismo viene definido por la felicidad o el bienestar como un úni-co valor, en tanto que, por otra, asume un consecuencialismo que seopone a la intervención de criterios a priori para juzgar la acción y,por consiguiente, a una moral de tipo deontológico.

Influido por el ambiente del campus californiano de 1968, el li-bertarismo defiende al ciudadano frente a los poderes partiendo delhecho de que los individuos tienen unos derechos de una fuerza y unalcance tales que es difícil concebir que pueda haber un poder supe-rior a ellos.

Sin embargo, esta corriente no se adhiere a la teoría anarquista enel sentido estricto del término, ya que se postula un estado, aunque«minimal», preferible a un estado de la naturaleza en el sentido deLocke, y definido como «... the most extensive state that can be justified. Anystate more extensive violates people’s rights»90. No hay que hacerse, pues,demasiadas ilusiones con este «atenuante», pues se trata de un night-watchman State, una especie de vigilante nocturno que se limita a lasfunciones de protección contra la fuerza, el robo o el fraude y a ga-rantizar el cumplimiento de los contratos.

El libertarismo, situado en el extremo derecha de nuestro esque-ma, se trata, en realidad, de un enfoque negativo que no aporta res-puestas ni a la teoría de la justicia ni a la teoría política, pues, de he-cho, supone la negación del estado del bienestar, de la justiciadistributiva y de cualquier solución «estatista» al problema de la des-


89 Ver AUDARD, Catherine (1999): pp. 61-63.90 Ver capítulos 3º y 7º de NOZICK, Robert (1999): pp. 26-28 y pp. 149-150.

igualdad social. Todo ello, por supuesto, con independencia de la im-portancia de la obra de Robert Nozick, Anarchy, State and Utopia(1974), considerada aisladamente.

Por otra parte, este movimiento presenta una imagen equívoca,pues, como señala con acierto Delacampagne91, el tono «subversivo»e «izquierdista» del término difícilmente se compadece «... avec la po-sition réactionnaire des plus farouches adversaires du socialisme», como sonlos casos de Hayek y Milton Friedman, destacados exponentes del li-bertarismo en el campo de la economía92.

Como puede comprobarse con el mero enunciado de estas corrien-tes, al hablar de justicia nos estamos refiriendo indistintamente a laigualdad, a la libertad, a los acuerdos contractuales, a los derechos ya la utilidad, por lo que parece sensato ante esta pluralidad abando-nar toda idea de desarrollar una teoría monista de la justicia y de subordinar a un valor supremo todos los demás valores.

Se da además el hecho de que a los cinco intentos que hemos re-señado de esbozar una teoría de la justicia podría añadirse un con-junto de aportaciones enormemente críticas, ambiciosas en sus plan-teamientos y de contenido eminentemente cualitativo y de difícilcuantificación93.

Ello no obsta para que tras la meditación reflexiva y el análisis ri-guroso que nos ocupará los capítulos siguientes volvamos sobre nues-tros pasos y, en un intento de reconstrucción teórica, avancemos unasolución desde nuestra óptica particular al reto planteado. Para ha-cerlo posible, para reeencontrar «el gran camino sembrado de gloria»,habrá que conjurar algo parecido al aura de misterio y al encanta-miento esotérico que Goethe percibía en la genial ópera (Singspiel) deMozart.


91 DELACAMPAGNE, Christian (2000): p. 149.92 Como decíamos en el capítulo 2º, este tipo de comportamiento se produce

como consecuencia de la descompensación existente entre ideología y capacidad depersuasión como componentes básicos de toda teoría política y que, como sucede enla actualidad, puede desembocar en un clima de clara abdicación moral.

93 A lo largo de los últimos quince años en un contexto postmarxista han surgi-do obras que denuncian el hecho de que los conceptos de justicia, tolerancia o igua-dad adolecen del vicio de reducir a la humanidad a un prototipo abstracto, antihis-tórico y desincardinado. Algunos autores, como Margalit (1996), consideran que unasociedad justa y bien ordenada –a lo Rawls– protege los derechos de sus miembros,pero no garantizan el respeto de ellos mismos y el reconocimiento de su identidad,proponiendo frente a aquélla una «sociedad decente» en la que no se humille a susmiembros. Otros, como Honneth (2000) y Fraser (1997), emplean argumentos endefensa de ese mismo reconocimiento, más allá de la simple demanda de respeto enel sentido kantiano y de la lucha social contra la explotación. Ver AUDARD, Catheri-ne (2000): pp. 976-987.

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FRANCIA: UN ESTADO UNITARIO DESCENTRALIZADO

• Las relaciones entre el supremo órgano fiscalizador y las insti-tuciones regionales de control reflejan el tipo de organización del Es-tado.

– Estado federal (Alemania).– Estado «regionalista» (España).– Estado unitario descentralizado (Francia).

Es evidente que las relaciones entre el supremo órgano fiscaliza-dor y las instituciones regionales de control de un país dependen di-rectamente del tipo de organización institucional de dicho país.

Las relaciones entre el Tribunal de Cuentas y las Cámaras Regio-nales de Cuentas franceses no podrían entenderse si se olvidase queFrancia es un Estado unitario y con una marcada primacía del Estado.

LA FISCALIZACIÓN ANTES DE 1983: EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN SOLITARIO

• El Tribunal de Cuentas fiscaliza, él solo, todo el sector público,nacional y local.

El Tribunal de Cuentas y las CámarasRegionales de Cuentas (*).El ejemplo francés de las relaciones entre elsupremo órgano fiscalizador y las institucionesregionales de control del sector público

Bernard LevalloisConsejero-referendario del Tribunal de Cuentas de Francia y Presidente de la Cámara Regional de Cuentas de Alsacia

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(*) Trabajo presentado en Formigal el 12 de septiembre de 2000.

– Delega parte de los controles en los Tesoreros Pagadores Gene-rales (que son los equivalentes financieros de los Prefectos en los de-partamentos).

Hasta 1983, el carácter unitario del Estado va acompañado de unafuerte centralización, cuya impronta se reproduce también en la or-ganización del control de las cuentas del sector público.

En efecto, hasta 1983, únicamente el Tribunal de Cuentas se en-carga de la fiscalización de las cuentas y la gestión del Estado y de to-das las entidades locales (departamentos y municipios –aún no existe laregión).

Si recordamos que hay en Francia más de 36.000 municipios y mi-les de establecimientos públicos (hospitales, institutos y colegios, man-comunidades de municipios, etc.), se ve con claridad que el Tribunalde Cuentas no podía realmente examinar por sí solo las cuentas y lagestión de todas las entidades públicas del país, por lo que delegabaen los Tesoreros Pagadores Generales –que venían a ser los «prefec-tos financieros»– la labor de revisión de las cuentas de las entidadesde menor importancia. Dicha revisión administrativa de las cuentaspúblicas a cargo de los Tesoreros Pagadores Generales se efectuaba,no obstante, bajo la autoridad del Tribunal, que seguía siendo la úni-ca instancia con potestad para dictar sentencias de alcance respectode los contables.

1983: TAMBIÉN LAS CRC SON INSTITUCIONES DEL ESTADO

• Creadas en 1983, en el marco de la descentralización, las Cá-maras Regionales de Cuentas (CRC) son, al igual que el Tribunal deCuentas, instituciones del Estado.

• Las Cámaras Regionales de Cuentas controlan, a posteriori, quelas entidades locales respetan las leyes de la República y gestionanadecuadamente los fondos públicos.

La creación de las Cámaras Regionales de Cuentas (CRC) acom-pañaba a las medidas descentralizadoras que se adoptaron en 1983.Recordemos en qué consistieron fundamentalmente tales medidas:

– En crear una nueva entidad territorial, la región.

– En transferir a estas nuevas regiones, así como a los departa-mentos y municipios, toda una serie de competencias ejercidas hastaese momento por el Estado.


– En suprimir los controles a priori del Estado sobre los actos delas entidades locales (la «tutela») y sustituirlos por controles a poste-riori.

Para ejercer ese control a posteriori sobre las cuentas y la gestión delas entidades locales, regiones, departamentos y municipios, así comode sus establecimientos públicos, es para lo que se crearon las Cáma-ras Regionales de Cuentas.

Por consiguiente, las Cámaras Regionales de Cuentas no se crea-ron para reducir o suprimir el control del Estado sobre las entidadeslocales, sino antes bien para reforzar el control a posteriori del Estado,control que se consideraría aún más necesario por cuanto, en primerlugar, el control a priori ejercido por el Prefecto (la «tutela») quedabasuprimido, y, en segundo lugar, las competencias de las entidades lo-cales se ampliaban considerablemente.

Las Cámaras Regionales de Cuentas son instituciones del Estadoque en ningún caso dependen de las entidades y organismos a los quefiscalizan.

LAS RELACIONES TRIBUNAL DE CUENTAS-CRC

Independencia, pero relaciones estrechas

Tanto el Tribunal de Cuentas como las Cámaras Regionales deCuentas son instituciones del Estado, organizadas y financiadas por elEstado. Aun cuando pertenecen a dos cuerpos distintos de magistra-dos, todos sus consejeros son nombrados por el Estado y proceden dela misma Escuela, a saber, la Escuela Nacional de Administración(ENA).

El Tribunal y las CRC tienen básicamente la misma misión: com-probar que los gastos de las administraciones públicas, ya sean éstasnacionales o locales, cumplen las leyes y reglamentos comunes al con-junto de la República y atienden a los criterios de economía, eficaciay eficiencia.

Partiendo de esta premisa, se comprende por qué las relacionesentre el Tribunal de Cuentas y las Cámaras Regionales de Cuentas deFrancia son estrechas y no plantean, en principio, problema alguno.

Examinaremos en primer lugar en qué consiste la independenciade las CRC respecto del Tribunal de Cuentas, y a continuación en quémedida son numerosas y estrechas sus relaciones.

El Tribunal de Cuentas y las Cámaras Regionales de Cuentas 61

LA INDEPENDENCIA DE LAS CRC

• Las CRC tienen sus propias competencias.

• Al igual que el Tribunal de Cuentas, las CRC son órganos inte-grados por magistrados inamovibles.

• Todas las decisiones de las CRC se adoptan colegiadamente.

La independencia de las CRC se basa en primer lugar en el hechode tener éstas su propio ámbito de competencias.

El control de las entidades territoriales es una misión encomenda-da a las CRC directamente por la ley. No es una competencia que és-tas ejerzan por delegación o en nombre de otra institución. Además,sin perjuicio de lo que aquí se explicará más adelante, dicha compe-tencia es exclusiva. El propio Tribunal de Cuentas no puede fiscalizarlas corporaciones locales, ni sus establecimientos públicos.

La independencia de las CRC se debe además a que son, como elTribunal de Cuentas, órganos jurisdiccionales que están integradospor magistrados inamovibles y a que adoptan colegiadamente todassus decisiones.

LA INDEPENDENCIA DE LAS CRC EN MATERIA JURISDICCIONAL

• La independencia de las CRC es la que corresponde a los órga-nos jurisdiccionales de primer grado.

• Las CRC dictan libremente sus sentencias, mas pueden éstas seranuladas o modificadas por el Tribunal de Cuentas mediante recur-so de apelación (y por el Consejo de Estado mediante recurso de ca-sación).

Como sabemos, el Tribunal de Cuentas y las Cámaras Regionalesde Cuentas ostentan fundamentalmente dos grandes grupos de com-petencias:

• Competencia jurisdiccional para enjuiciar las cuentas de loscontables de las entidades y organismos públicos sujetos a su control.

• Competencia «administrativa» que los capacita para examinarla regularidad y calidad de la gestión de esas mismas entidades y or-ganismos, y para transmitir observaciones a sus órganos directivos.

Esta doble competencia obedece a un principio fundamental de lacontabilidad pública francesa, que es el de la distinción entre el ordena-dor y el contable.


Por lo que respecta a la competencia jurisdiccional, las CámarasRegionales de Cuentas son órganos jurisdiccionales de primera ins-tancia. El Tribunal, para las sentencias dictadas por las CRC, es órga-no de segunda instancia (instancia de apelación). El Consejo de Esta-do es instancia de casación.

Por consiguiente, en materia jurisdiccional, la independencia delas CRC es de igual naturaleza que la de cualesquiera órganos de pri-mera instancia, sean del orden judicial o administrativo.

LA INDEPENDENCIA DE LAS CRC EN EL EXAMEN DE LA GESTIÓN

• Las observaciones de gestión adoptadas colegiadamente por lasCRC son inapelables. En este ámbito, las Cámaras resuelven en pri-mera y última instancia (tras el procedimiento contradictorio corres-pondiente con el organismo fiscalizado).

Por lo que respecta a la competencia en el examen de la gestión–que es una competencia de carácter administrativo–, las observacio-nes de las Cámaras Regionales de Cuentas no pueden recurrirse niante el Tribunal de Cuentas ni ante el Consejo de Estado.

Se han dado casos de interposición de recursos contra Cartas deObservaciones remitidas por las Cámaras Regionales de Cuentas a di-rigentes de corporaciones locales. Algunos de estos recursos se pre-sentaron ante el Tribunal de Cuentas y otros ante el Tribunal Admi-nistrativo, pero todos ellos fueron desestimados, aduciendo que lasobservaciones que se hacen a posteriori sobre la gestión de una corpo-ración local no modificaban el ordenamiento jurídico de la misma y,por tanto, no constituían motivo de reclamación.

Las CRC adoptan libremente sus observaciones, una vez ejercita-do el procedimiento contradictorio con el organismo fiscalizado y traslas pertinentes deliberaciones colegiadas de los consejeros.

RELACIONES DE LAS CRC CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS

• La independencia de las CRC no excluye la existencia de rela-ciones muy estrechas con el Tribunal de Cuentas:

– Relaciones orgánicas.– Relaciones fucionales.

Esta independencia de las Cámaras Regionales de Cuentas en laadopción de sus resoluciones no excluye la existencia de numerosasy estrechas relaciones con el Tribunal de Cuentas.


De manera algo arbitraria distinguiremos dos tipos: relaciones or-gánicas y funcionales.

LAS RELACIONES ORGÁNICAS

• El Primer Presidente del Tribunal de Cuentas es Presidente delConsejo Superior de las CRC:

– Gestiona el personal y los recursos de las CRC.

– Preside la conferencia administrativa de Presidentes de las CRC.

• El fiscal general coordina la actividad de los comisarios del go-bierno (ministerio público).

• El Tribunal está encargado de una misión permanente de ins-pección de las CRC.

• Los Presidentes de las CRC son consejeros del Tribunal deCuentas.

Al igual que en el caso de los órganos del orden judicial y los delorden administrativo, también existe un Consejo Superior de Cáma-ras Regionales de Cuentas, integrado por personalidades designadaspor el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea Na-cional y el Presidente del Senado, así como por miembros elegidospor los magistrados de las Cámaras Regionales de Cuentas y miem-bros elegidos por los consejeros del Tribunal de Cuentas.

El Consejo Superior se pronuncia sobre los ascensos y sobre las so-licitudes de traslado de los magistrados.

Asimismo, se le consulta sobre todo cuanto se refiere a la organi-zación, funcionamiento y competencias de las Cámaras Regionales deCuentas.

El hecho de que el Consejo Superior esté presidido por el PrimerPresidente del Tribunal de Cuentas confiere a éste una responsabili-dad especial respecto de las Cámaras Regionales de Cuentas.

El papel que ostenta el Primer Presidente del Tribunal de Cuentascon respecto a las CRC es tanto más importante cuanto que a él corresponde gestionar los recursos y el personal de dichas Cámaras.

Significa esto, concretamente, que sobre la base del presupuestoglobalmente asignado por el Parlamento para todas las CRC, el Pri-mer Presidente, asistido por los servicios administrativos del Tribunalde Cuentas, será quien asigne a cada CRC su presupuesto particular.


Si bien no hay nada explícito en los textos, es el Primer Presiden-te, en su calidad de Presidente del Consejo Superior de las CámarasRegionales de Cuentas, quien toma la iniciativa de reunir periódica-mente a los Presidentes de Cámaras Regionales de Cuentas para in-tercambiar impresiones sobre todas las cuestiones de interés común.Esta «conferencia administrativa» carece de competencias para deci-dir sobre ningún asunto, pero constituye un lugar útil de concerta-ción entre los Presidentes de las CRC bajo la presidencia del Primer Pre-sidente del Tribunal de Cuentas.

En cada CRC, un consejero es delegado para las funciones del mi-nisterio público en calidad de «Comisario del gobierno».

Como en los órganos de carácter administrativo, la función del Co-misario del gobierno consiste principalmente en presentar conclusio-nes sobre los informes de los consejeros antes de que pasen a la fasede deliberación.

Aun cuando el Fiscal General del Tribunal de Cuentas no ejerceun poder jerárquico respecto de los comisarios del gobierno ante lasCRC, desempeña, sin embargo, un papel muy importante en relacióna ellos, reuniéndolos periódicamente y transmitiéndoles recomenda-ciones. A través de los Comisarios del gobierno es, principalmente,como puede conseguirse una cierta armonización de las observacio-nes de gestión de las Cámaras Regionales de Cuentas de una regióna otra.

La comisión permanente de inspección de las Cámaras Regiona-les de Cuentas está formada por consejeros-superiores1 designadospor el Primer Presidente. Examina las condiciones de funcionamien-to de las CRC e informa sobre ello al Primer Presidente. Hasta el mo-mento se ignora qué papel han podido representar las relaciones dedicha comisión, salvo en lo que afecta a los presidentes de las CRC, asaber, que su gestión puede ser examinada por sus colegas del Tri-bunal de Cuentas...

El último de los vínculos «orgánicos» entre el Tribunal de Cuentasy las Cámaras Regionales de Cuentas son sus presidentes, pues todoslos presidentes de las CRC son consejeros del Tribunal de Cuentas.

Para ser más concretos, la mitad de los Presidentes de las CRC sonconsejeros del Tribunal que ya se encontraban destinados en el Tri-


1 Traducción adaptada del término conseiller-maître, cuyo significado se refierefundamentalmente al grado jerárquico de los magistrados. El conseiller-maître es elgrado superior, el conseiller-référendaire es el grado intermedio, y el auditeur es el infe-rior entre los magistrados del Tribunal de Cuentas francés (N. del T.).

bunal antes de su nombramiento como presidentes de una CRC. Laotra mitad son antiguos consejeros de Cámaras Regionales de Cuen-tas que devienen consejeros del Tribunal de Cuentas el día en queson nombrados presidentes de CRC.

En cualquier caso, el hecho de que los presidentes de las CRC se-an miembros del Tribunal de Cuentas y que la mitad de ellos pro-venga efectivamente de aquél refuerza los vínculos entre las dos cate-gorías de instituciones de control del sector público.

LAS RELACIONES FUNCIONALES

• El Tribunal es juez de apelación de las sentencias dictadas porlas CRC.

• El Tribunal y las CRC realizan investigaciones coordinadas bajola tutela del «comité de enlace» en aquellos sectores donde las com-petencias del Estado y de las administraciones locales se superponen.

• El Informe Público del Tribunal de Cuentas también informade la actividad de las CRC.

• El Tribunal de Cuentas puede delegar en las CRC el control dedeterminados establecimientos públicos nacionales (universidades,por ejemplo).

No insistiré en la función de juez de apelación que ejerce el Tri-bunal de Cuentas respecto de las sentencias dictadas en primera ins-tancia por las CRC. La relación en este ámbito es de igual naturalezaque la que vincula a todos los órganos de primer grado con los de se-gundo grado. Se trata de relaciones procedimentales estrictamentereguladas por la ley bajo la autoridad del juez de casación, que en este caso es el Consejo de Estado.

De distinta naturaleza son las relaciones relativas a los trabajos queefectúan en común el Tribunal de Cuentas y las CRC.

Nos referimos aquí, naturalmente, al control de la gestión.

En muchos ámbitos, la superposición de las competencias que os-tentan las entidades territoriales y las que conserva el Estado es talque si el control no se organiza de forma conjunta o coordinada en-tre el Tribunal y las CRC, resulta difícil, o incluso imposible, llevarloa cabo.

Es lo que sucede, por ejemplo, en el sector de la Sanidad, dondeel Estado asume las principales responsabilidades cuando los hospi-


tales, que es donde se realiza una importante parte del gasto, son ensu mayoría establecimientos públicos municipales sujetos al controlde las CRC.

Lo mismo sucede en el sector de Educación. El ámbito de Educa-ción sigue siendo competencia del Estado, principalmente con la con-tratación y las retribuciones del personal docente, así como con unaimportante presencia de servicios del Estado en las regiones y depar-tamentos (servicios dirigidos por los Rectores –que vienen a ser los«Prefectos» de Educación– y por los inspectores de Distrito universi-tario). Sin embargo, los centros docentes (institutos y colegios) son es-tablecimientos públicos de las regiones y departamentos sujetos a lafiscalización de las CRC.

Para facilitar la coordinación entre el Tribunal de Cuentas y las Cá-maras Regionales de Cuentas en todos aquellos ámbitos donde se pro-duce concurrencia de competencias del Estado y de las administra-ciones locales, existe un comité de enlace entre el Tribunal de Cuen-tas y las CRC que se reúne regularmente en el Tribunal de Cuentas.

Formado por igual número de representantes de las Salas del Tri-bunal y Presidentes de CRC, este comité examina las propuestas detrabajos en común que dimanan del Tribunal o de las CRC y selec-ciona los proyectos que le parecen viables. A continuación, esos pro-yectos se dan a conocer a las CRC, que tienen total libertad para par-ticipar en ellos o no. En efecto, la programación de los trabajos de lasCRC es competencia exclusiva de cada Presidente, previa consulta ala Cámara y al Comisario del gobierno.

En la práctica, estos trabajos conjuntos del Tribunal y las CRC,acordados bajo los auspicios del comité de enlace, son el origen de lamayor parte de los instrumentos metodológicos comunes a las Cá-maras. Estos trabajos conjuntos permiten reagrupar, en torno a unmismo tema, competencias que se hallan dispersas entre el Tribunaly las 25 CRC.

Es, sin ninguna duda, en la actividad del comité de enlace dondemás claramente se pone de manifiesto la naturaleza exacta de las re-laciones entre el Tribunal de Cuentas y las Cámaras Regionales deCuentas, que consiste en la cooperación y coordinación de todas lasjurisdicciones financieras del país para lograr un mejor control delgasto público, sea éste local o nacional.

El Informe Público Anual del Tribunal de Cuentas, o los informespúblicos especiales publicados a lo largo del año, que informan de lasfiscalizaciones e investigaciones llevadas a cabo tanto por el Tribunal


como por las CRC, separada o conjuntamente, constituye la pruebamaterial de estas relaciones entre Tribunal de Cuentas y Cámaras Re-gionales de Cuentas.

CONCLUSIÓN

Tribunal de Cuentas-Cámaras Regionales de Cuentas: un sistema de relaciones sui generis

Respecto a este tema de las relaciones entre el Tribunal de Cuen-tas y las Cámaras Regionales de Cuentas en Francia, podemos termi-nar con una doble proposición:

– Pese a sus estrechas relaciones con el Tribunal de Cuentas, lasCRC francesas no son secciones del supremo órgano fiscalizador (como en Italia o en Portugal).

– Pese a su independencia, las Cámaras Regionales de Cuentasmantienen estrechas relaciones con el Tribunal de Cuentas (más es-trechas que en Alemania o en España).


La calidad del marco institucional (expresada, por ejemplo, me-diante los grados de estabilidad política y económica, seguridad jurí-dica, transparencia en el funcionamiento de las administraciones pú-blicas, etc.) es claro que constituye uno de los determinantes últimos,o causas últimas, más importantes de los niveles de desarrollo de lospaíses. Ello es así puesto que de ese entramado de instituciones se de-duce el sistema de incentivos económicos (a la acumulación de capi-tal, el ahorro, la innovación, la iniciativa empresarial, el esfuerzo enel trabajo, etc.).

Por otra parte, en un contexto de creciente mundialización, dichacalidad del marco institucional cobra aún más importancia: el gradode competencia al que se enfrentan las empresas es mucho mayor enuna economía abierta al comercio internacional; la capacidad paraabsorber perturbaciones reales o financieras, de oferta o de deman-da, se revela más importante en economías menos protegidas econó-micamente y, por tanto, expuestas con más frecuencia a tales pertur-baciones provenientes del exterior; además, en un mundo donde larevolución de las tecnologías de la información permite que esta últi-ma se transmita en gran cantidad, rápidamente y a un reducido cos-te cobran gran relevancia las expectativas que realizan los agenteseconómicos a partir de esa información, y precisamente la formaciónde dichas expectativas (que nunca pueden ser perfectas y que deter-minan en buena medida las inversiones financieras y reales en las di-ferentes economías) depende en una importante medida de la con-

El papel de las instituciones y de la gestión de la política económicaen el crecimiento económico y la convergencia real: implicaciones para la política de desarrolloJ. Andrés Fernández CornejoProfesor titular de la Universidad Complutense de Madrid

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fianza que se tenga en la economía correspondiente y en sus institu-ciones.

A partir de estas consideraciones, el propósito de este trabajo es elde mostrar cómo los aspectos institucionales y los relacionados con el acierto de las políticas económicas aplicadas entran, en calidad dedeterminantes últimos, en el análisis del crecimiento económico y de lacapacidad para converger en niveles de renta per cápita de los países.

Con este objeto, la sección 1 se ocupa de recoger una muestra delos resultados empíricos típicos, o «hechos estilizados», relativos al fe-nómeno la convergencia; en concreto, se destaca que la convergenciaen niveles de renta per cápita se observa tan sólo para el grupo deeconomías pertenecientes al denominado «club de la convergencia mun-dial», formado por las economías más avanzadas más una serie deeconomías emergentes. A continuación, la sección 2 pasa revista, enprimer lugar, a las dos principales corrientes teóricas que proporcio-nan una explicación de este fenómeno: el modelo de crecimiento neo-clásico y el enfoque del catch-up tecnológico. A su vez, la segunda par-te de esta sección pone de manifiesto el hecho de que, en última ins-tancia, el marco institucional y el acierto de las políticas económicas aplicadasjuegan un papel central a la hora de explicar el resultado en materiade dinamismo económico de los países; o, dicho de otra forma, la «ca-lidad» de dicho marco y los correspondientes incentivos económicosque de él se deriven (englobado todo ello por Abramovitz bajo la ex-presión social capability) es lo que explica que una determinada eco-nomía pertenezca, o no, al club de la convergencia mundial. De ahí,pues, el interés de la revisión de la literatura sobre estos aspectos quese realiza en esta sección. El artículo se cierra con la sección 3, dedi-cada a conclusiones, donde se subraya el papel fundamental que pue-de jugar la política económica, y dentro de ella, la política de orde-nación, a la hora de favorecer el dinamismo económico a largo plazoy la capacidad para converger en términos reales de las economías,aspecto que resulta especialmente relevante para los países menos desarrollados.

1. LA CONVERGENCIA REAL ENTRE PAÍSES

La literatura reciente sobre crecimiento económico y convergenciaha acuñado dos términos que han acabado por popularizarse dentrode este campo. Estos dos términos son «convergencia beta» y «con-vergencia sigma», y cada uno de ellos se corresponde con una defini-ción diferente de convergencia real:


– Así, por ejemplo, considerando la variable «PIB real per cápita»,para un conjunto dado de economías (países, regiones, provincias, et-cétera), y para un período de tiempo determinado (normalmente unnúmero de años lo suficientemente largo como para poder hablar decrecimiento a largo plazo o tendencial), se dice que existe convergen-cia β si se obtiene una relación inversa entre el crecimiento medio anualdel PIB per cápita y el nivel de PIB per cápita del año inicial. Dichoen otros términos, para el período analizado, se da convergencia β silas economías más atrasadas (en el período inicial) crecen (en pro-medio) a un ritmo mayor que las más avanzadas.

– Por su parte, se dice que existe convergencia σ si durante el pe-ríodo analizado se reduce la dispersión de niveles de renta per cápi-ta entre el conjunto de economías consideradas1.

Los numerosísimos estudios empíricos realizados en los últimosaños sobre esta materia arrojan un resultado calificable, quizás, comode «regularidad empírica», «ley empírica» o «hecho estilizado del cre-cimiento», y que consiste en lo siguiente: entre grupos de economíasconsideradas como homogéneas o similares –en virtud de algún tipode criterio económico/institucional– se da el fenómeno de conver-gencia real a largo plazo, independientemente de la definición de ésta utilizada. Tal resultado constituye una manifestación del llamadofenómeno de «convergencia relativa o condicional» (existe conver-gencia sólo entre conjuntos de economías que comparten una seriede variables económico/institucionales). A su vez, cuando se trata conmuestras formadas por economías nacionales, dicha convergenciacondicional remite a la aproximación entre economías dentro del de-nominado «club de la convergencia mundial».

La ilustración de dicho resultado es posible gracias al conjunto deestadísticas internacionales (de países) elaboradas por Summers yHeston (1991, 1995). Así, comenzando con la convergencia β, el gráfi-co 1 presenta la relación existente entre crecimiento medio anual delPIB per cápita durante el período 1960-1992 y el logaritmo del niveldel PIB per cápita en el año inicial (1960), tomados ambos valores endesviaciones respecto a la media de la muestra para un conjunto de124 países. Como queda patente a partir de la nube de puntos obte-nida, para un conjunto de países ampliamente representativos de laeconomía mundial no se observa tendencia alguna a converger en ni-veles de producción per cápita; es más, la correspondiente recta de

El papel de las instituciones y de la gestión de la política económica... 71

1 Ambas definiciones, como cabría esperar, están estrechamente relacionadas; enconcreto, como demuestra Sala (2000, pág. 194), la convergencia β es condición ne-cesaria (aunque no suficiente) para que se dé convergencia σ.

regresión tiene pendiente positiva2 (cuando, recuérdese, si hubieseconvergencia debería obtenerse una relación negativa y estadística-mente significativa entre las dos variables).

En contraste, cuando se selecciona un subconjunto de países máspequeño, de entre los considerados en el gráfico 1, siguiendo el crite-rio de escoger economías con un cierto grado de similitud económi-co/institucional, el resultado, como se verá más adelante, es bien dife-rente.

Es razonable suponer que determinados grupos de países, comolos que integran, por ejemplo, la OCDE o la Unión Europea, tienen


2 Aunque es un resultado estadísticamente no significativo; es decir, el resultadoobtenido es de «no convergencia» y no de divergencia.

GRÁFICO 1CONVERGENCIA β, 124 PAÍSES

-3

-2

-1

0

1

2

3

-3 -2 -1 0 1 2 3

Ln (PIB per cápita 1960)

Cre

c. P

IB p

er

cápi

ta 1

960-

1992

EEU U

Corea

Hong-Kong

Japón

España

Portugal

VenezuelaPerú

Chad

Zaire

Botswana

Egipto

Et iopia

Francia

Nota: PIB per cápita en dólares de 1985 de Summers y Heston (dólares internacionales obtenidos a partir de laPPA). Las dos variables se expresan en desviaciones respecto a sus medias para los 124 países; así, por ejemplo, unpaís situado en el primer cuadrante se corresponde con una economía que en el año inicial (1960) tenía un PIB percápita por encima de la media y que además ha crecido por encima de la media durante el período 1960-92.Fuente: Summers y Heston (1991, 1995).

mayores similitudes entre sí que las que tienen con la mayoría de laseconomías del resto del resto del mundo. Estas agrupaciones se pue-den ampliar, adicionalmente, utilizando algún criterio de afinidadinstitucional, como, por ejemplo, el considerado por Sachs y Warner(1995), quienes distinguen entre «economías abiertas» y «no abiertas»,durante las décadas de los 70 y 80, a partir de un amplio conjunto deindicadores.

El gráfico 2 (pág. 74) recoge el caso de los países de la OCDE y elde las economías abiertas de Sachs y Warner (este último grupo re-sulta especialmente interesante porque, además de recoger a la ma-yoría de economías occidentales desarrolladas, incorpora países tanaparentemente dispares como Corea, Indonesia o Jordania3). Enambos casos se obtiene un claro resultado de asociación negativa en-tre el crecimiento y el logaritmo del nivel del PIB per cápita inicial,con un alto grado de significatividad estadística; es decir, entre lospaíses que componen estos dos grupos existe un claro proceso deconvergencia real durante el período de 32 años analizado. Obsér-vese, asimismo, que la muestra de 32 países de Sachs y Warner es, enbuena medida, la correspondiente al club de la convergencia mun-dial para el período 1960-92 (en la actualidad habría que añadirleuna serie de economías, como la República Checa, Hungría, Polo-nia, Chile, Argentina, etc).

Por lo que respecta al concepto de convergencia σ, el gráfico 3(pág. 75) muestra la evolución seguida por los coeficientes de varia-ción del PIB per cápita, calculados cada dos años durante el período1960-88, de los tres grupos de países considerados en las figuras an-teriores: 124 países, OCDE y economías abiertas. De nuevo se obser-va que a escala mundial no existe ninguna tendencia a converger, ha-biéndose mantenido el coeficiente de variación en un nivel muyelevado que ronda la unidad, en tanto que en los países de la OCDEy en las economías abiertas sí se produce convergencia, pues en estosdos grupos, además de partirse de unos niveles de dispersión muchomenores, éstos registran una tendencia decreciente durante el perío-do analizado (si bien en la OCDE parece que no opera dicho proce-so durante una parte de los años ochenta).


3 Las economías consideradas abiertas por Sachs y Warner (para el período 1970-89) son: todas las que integran la Unión Europea, Noruega, Suiza, Estados Unidos,Canadá, Australia, Chipre, Japón, Mauricio, Barbados, Hong-Kong, Indonesia, Jor-dania, Yemen, Corea, Malasia, Singapur, Taiwán y Tailandia. Obsérvese, por ejemplo,que no figura Nueva Zelanda, y es que, de acuerdo con el estudio de estos autores, laliberalización internacional de Nueva Zelanda no se produce hasta 1986.


GRÁFICO 2CONVERGENCIA β, OCDE (26 PAÍSES) Y ECONOMÍA ABIERTA (32 PAÍSES)

OCDEcrecY = –0,5545Y + 1,2064

R2 = 0,4934

-3

-2

-1

0

1

2

3

-3 -2 -1 0 1 2 3

Ln (PIB per cápita 1960)

Cre

c. P

IB p

er c

ápit

a 19

60-1

992

EE UU

Japón

España

México

Portugal

Turquía

Noruega

Canadá

E conomías abiertascrecY = -0,7031Y + 1,5546

R2 = 0,6088

-3

-2

-1

0

1

2

3

-3 -2 -1 0 1 2 3

Ln (P IB per cápita 1960)

Cre

c. P

IB p

er c

ápita

196

0-92

Jo rdania

Tailandia

EE UU

Corea

Indones ia

Ja pón

E spañaNoruega

Economías abiertascrecY = –0,7031Y + 1,5546

R2 = 0,6088

-3

-2

-1

0

1

2

3

-3 -2 -1 0 1 2 3

Ln (P IB per cápita 1960)

Cre

c. P

IB p

er c

ápita

196

0-92

Jo rdania

Tailandia

EE UU

Corea

Indones ia

Japón

E spañaNoruega

Fuente: SUMMERS y HESTON (1991, 1995), y SACHS y WARNER (1995), para la delimitación de las economías abier-tas. Véase la nota del gráfico anterior.

2. EL FENÓMENO DEL «CLUB DE LA CONVERGENCIA MUNDIAL» ABORDADO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA TEORÍA DEL CRECIMIENTO

2.1. La teoría del crecimiento

Una vez expuesta la información empírica de la sección anterior,el paso siguiente habría de ser el de especificar cuáles son las hipóte-sis teóricas que dan una explicación adecuada de tales hechos. En este caso se dispone de dos líneas teóricas bien definidas, que son lasrelacionadas con el modelo de crecimiento neoclásico y con los modelos decatch-up tecnológico, que conducen a la misma la predicción: se daráconvergencia, pero tan sólo entre grupos de economías con una seriede rasgos en común (convergencia condicional).

Muy brevemente, y considerando un grupo de economías ‘simila-res’ en términos económico-institucionales, la forma de alcanzar di-cha conclusión por parte de estos dos enfoques se puede expresar dela siguiente forma: de acuerdo con el modelo de crecimiento neoclá-sico4, dicho conjunto de economías, al tener unos parámetros eco-


GRÁFICO 3CONVERGENCIA σ, MUESTRA MUNDIAL (124 PAÍSES),

OCDE Y ECONOMÍAS ABIERTAS

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988

Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

124 países

Econ. abiertas

OCDE

Fuente: SUMMERS y HESTON (1991, 1995). Véase la nota del gráfico 1.

4 El modelo de crecimiento neoclásico se corresponde con las aportaciones deSolow (1956) y Swan (1956) en la denominada «versión con tasa de ahorro exóge-

nómico-institucionales (tasas de inversión en capital físico y humano,nivel tecnológico, entorno empresarial, eficiencia general de los fac-tores, etc.) similares tienden entonces a unos niveles de renta per cá-pita de equilibrio a largo plazo similares (disponen de un mismo po-tencial productivo); y así, por la ley de los rendimientos decrecientesdel capital, se tiene que, en la dinámica de transición al equilibrio delargo plazo, las economías más pobres del grupo (aquellas con unosmenores niveles de renta per cápita) crecerán a un ritmo mayor quelas más ricas. Es decir, que las economías con menores niveles de ren-ta per cápita, al poseer unos niveles de capital por trabajador meno-res que los de las más avanzadas ((K/L)P < (K/L)R), como consecuen-cia de los rendimientos decrecientes, se caracterizarán por tener unamayor productividad marginal del capital (PMgKP > PMgKR), lo quepermite, entre otras cosas, que para unas mismas tasas de inversión,su acumulación de capital y su crecimiento económico sean mayoresque los de las más avanzadas5.

Por su parte, el enfoque del catch-up tecnológico o «aproximacióntecnológica» constituye un segundo mecanismo explicativo del fenó-meno de la convergencia que tiene una naturaleza distinta a la preconizada por el modelo neoclásico6. La hipótesis es sencilla: si setiene un conjunto de economías (similares económico-institucional-mente) formado por una economía líder tecnológicamente y un gru-po de economías seguidoras, para estas últimas, que tienen un stockde capital que incorpora una tecnología más atrasada, el proceso acu-mulación de capital les permitirá incorporar las tecnologías más efi-cientes desarrolladas en la frontera tecnológica por el país líder, de talforma que el proceso de sustitución de capital desfasado por capitalque incorpora la tecnología más avanzada permitirá que se incre-mente la productividad total de los factores (PTF) de las economíasseguidoras, proceso que tendrá lugar con mayor intensidad cuantomayor sea la brecha o gap tecnológico entre el país líder y el corres-pondiente país seguidor. Este mecanismo de convergencia (basado en


na»; con Ramsey (1928), Cass (1965) y Koopmans (1965) en la versión con optimi-zación intertemporal, y con las aportaciones más recientes de autores como Mankiw,Romer y Weil (1992) o Sala-i-Martín (de este autor véanse especialmente sus apun-tes de 2000), que introducen definiciones más amplias del concepto de capital.

5 Dicho con otras palabras, las economías más atrasadas, teniendo el mismo po-tencial, disponen de unas mayores oportunidades de inversión; queda más potencialpor aprovechar. Nótese también que una mayor rentabilidad de la inversión esti-mula la misma, y que el comercio internacional y la inversión extranjera aceleran elproceso descrito.

6 La formulación de esta hipótesis se asocia con las contribuciones de Nelson yPhelps (1966), Abramovitz (1986) y Baumol (1986).

la difusión internacional de la tecnología) no es incompatible con elneoclásico (basado en los rendimientos decrecientes en el capital), yde hecho existen modelos que incorporan ambos, como el de Escot yGalindo (1997) o el de De la Fuente (1995).

2.2. «Capacitación social» y club de la convergencia

En el punto anterior se ha descrito el mecanismo que permite quese dé convergencia en niveles de renta per cápita entre economías «si-milares». En este artículo, la unidad económica de análisis es el país,y el grupo de economías «similares» se corresponde con el club de laconvergencia, formado por los países desarrollados más una serie deeconomías emergentes. Y el estudio del grado de similitud económi-co-institucional de estos países remite, en última instancia, al estudiode aspectos tales como el marco político y económico (economía demercado), la estabilidad política, jurídica y macroeconómica, el capi-tal humano, la capacidad del policy maker y calidad de las políticas eco-nómicas aplicadas por él, etc.

Es decir, que en este punto el centro del análisis se sitúa en la ca-racterización del entramado económico-institucional –de la social ca-pability y de la social infrastructure, en terminologías de Abramovitz(1986) y Hall y Jones (1999), respectivamente– resultante de la con-creción de todos estos aspectos, de cuya calidad se deriva la estructu-ra de incentivos económicos de la economía, de la cual, a su vez, sederivan los valores de los principales determinantes próximos delcrecimiento económico, como, por ejemplo, las tasas de inversión encapital físico y humano, los incentivos para asimilar tecnologías, etc.Esquemáticamente, el papel de la «capacitación social» de un país sepuede expresar como sigue:

Lo cual quiere decir, de acuerdo con esta forma de razonar, queuna economía caracterizada por los atributos institucionales situadosen el primer recuadro obtiene el correspondiente resultado en mate-ria de crecimiento económico de largo plazo y en materia de conver-


Capacitación social

Incentivos inversión encapital físico, humano y

tecnológico

Crecimientoeconómico a largo

plazo

Capacidad paraconverger en

términos reales

gencia hacia los niveles de renta per cápita de las economías másavanzadas por dos vías, indicadas por las correspondientes flechas: deforma indirecta (la flecha de arriba), a través del efecto de las varia-bles del primer recuadro sobre los incentivos para la inversión en sen-tido amplio, la cual, por su parte, constituye un determinante funda-mental de las dos variables situadas en el último recuadro, y de formadirecta, tal y como indica la flecha de abajo, en la medida en que elmarco institucional y las políticas económicas aplicadas afectan direc-tamente a la eficiencia en la asignación de recursos, en tanto en cuan-to influyen en el grado de distorsión de las señales de los precios delos mercados y en el grado de competencia existente en ellos.

La literatura sobre los aspectos relacionados con la capacitación so-cial es muy amplia y de carácter eminentemente interdisciplinar; encualquier caso, en el cuadro 1 (pág. 79) se recoge una muestra de losresultados de una serie de estudios empíricos (de corte transversal) enlos que de una manera explícita –razonando con la lógica de la teoríadel crecimiento– se considera una serie de variables institucionales yde política económica, las cuales se supone que contribuyen a la de-terminación de los niveles de renta per cápita de largo plazo de las eco-nomías, así como a la correspondiente explicación de los fenómenosdel crecimiento y la convergencia a largo plazo entre países.

De entre estos resultados merece la pena detenerse en el comen-tario de algunos de ellos:

a) Respecto de la estabilidad macroeconómica, tanto la teoría como laevidencia empírica (véase en el cuadro 1 de la página siguiente el tra-bajo de Fischer 1991), parecen sugerir que el mantenimiento de unapolítica económica rigurosa contribuye positivamente al crecimiento alargo plazo. El argumento general es que unas finanzas públicas sane-adas, la ausencia de constantes tensiones inflacionistas y cambiarias y,en fin, una evolución libre de vaivenes a corto plazo de los principalesagregados permiten una más eficaz (y menos distorsionada) formacióny variación de los precios relativos, lo que permite a los agentes eco-nómicos tomar decisiones en un contexto de menor incertidumbre.

b) Por su parte, la apertura al comercio internacional y la aplicación depolíticas económicas liberalizadoras, como indica el resultado de Sachs yWarner (1995) o el de Fernández Cornejo y Escot (1998), es claro quefavorecen el crecimiento a largo plazo y la convergencia real en la me-dida en que mediante la aplicación de estas líneas de política eco-nómica se introduce más competencia en los mercados, se mejora laeficiencia en la asignación de recursos, se fomenta una mayor espe-cialización internacional de los factores, se desmovilizan factores ocio-



sos, se hace a la economía más permeable a las ideas desarrolladas enel exterior, etc7.

c) En lo relativo a los regímenes políticos y su relación con el cre-cimiento. En una primera aproximación, parece que lo que Olson

CUADRO 1VARIABLES INSTITUCIONALES Y DE POLÍTICA ECONÓMICA

RELACIONADAS CON EL CRECIMIENTO Y LA CONVERGENCIA REAL

Variable explicada: CRECIMIENTO ECONÓMICO DE LARGO PLAZO

Autor Muestra Período Variables significativas

Barro (1991) 98 países 1960-85 Capital humano (+)Consumo público (-)Inestabilidad política (-)Distorsiones en los precios (-)

Fischer (1991) 73 países 1970-85 Estabilidad macroeconómica (+)[tasa de inflación, deuda externa,déficit público]

Mankiw, Romer 98 países 1960-85 Inversión en capital humano (+)y Weil (1991)

Alesina y Rodrik 70 países 1960-85 Desigualdad en la distribución (1994) de la tierra y la renta (-)

Sachs y Warner 79 países 1970-89 Apertura al comercio (1995) internacional (+)

Mauro (1995) 58 países 1960-85 Eficiencia burocrática (+)estabilidad política (+)

Brunetti (1997) Hasta Diversos Volatilidad de la política 117 países períodos económica (-)

Predecibilidad del marcoinstitucional (+)

Fdez. Cornejo 85 países 1970-92 Libertad económica (+)y Escot (1998) Políticas liberalizadoras (+)

Nota: Se trata en todos los casos de análisis de corte transversal, para muestras mundiales de países, en donde seescogen los promedios para cada país de una serie de variables para el período considerado, y se estiman por mí-nimos cuadrados ordinarios las relaciones existentes entre ellas. El signo positivo indica una asociación positiva en-tre la correspondiente variable institucional o de política económica y el crecimiento de largo plazo y la capacidadpara converger en términos reales.

7 Sobre estos aspectos existe una amplia literatura, dentro del campo de la eco-nomía internacional, en la que se pueden destacar, entre otros, los estudios sobre laeconomía política del fracaso de las estrategias de desarrollo hacia adentro (véanseBaldwin, 1989, o Krueger, 1996).

(1996) denomina «democracia estable» –aquella que garantiza los de-rechos individuales a la propiedad y el cumplimiento de los contratosa través de las generaciones– se acerca, como muestra la experienciade los países que son en la actualidad economías desarrolladas, alprototipo de régimen político que permite alcanzar un máximo de-sarrollo a largo plazo. No obstante, la cuestión acerca de si la demo-cracia fomenta el crecimiento en mayor medida que cualquier otrosistema político es muy controvertida. Como ponen de manifiesto enun completo estudio panorámico Przeworski y Limongi (1993), «laconclusión es que los científicos sociales saben realmente poco sobreel tema: nuestra intuición es que las instituciones políticas cuentan ala hora de explicar el crecimiento, pero pensar en términos de regí-menes parece que no permite captar adecuadamente las diferenciasrelevantes». Dicho en otros términos, quizá lo más relevante en estecaso sea la identificación de modelos alternativos de gobierno, en fun-ción de cómo se realiza la toma de decisiones y de cómo se ejecutan,y analizar los resultados correspondientes en materia de crecimiento.Ésta es la línea desarrollada por Brunetti (1997), el cual (véase el cua-dro 1) concluye que las variables cualitativas altamente significativaspara el crecimiento económico son la «volatilidad de la política eco-nómica» del gobierno (con incidencia negativa) y la «predecibilidaddel marco institucional» (con incidencia positiva).

d) En lo que respecta a la incidencia de la corrupción y de las activi-dades de rent-seeking, una de las intuiciones económicas más claras es laque relaciona positivamente el dinamismo económico con la honesti-dad y la eficiencia del sistema administrativo y burocrático8, y son es-tos aspectos los que centran la atención del trabajo de Mauro (1995).Este autor (ver cuadro 1) estima la relación existente entre el creci-miento económico y un ‘índice de eficiencia burocrática’ (que es lamedia de tres índices: ‘eficiencia judicial’, ‘corrupción’ y ‘trámites bu-rocráticos’), así como con un índice de estabilidad política, y obtieneunos resultados altamente significativos (y con el signo esperado). Este resultado de Mauro se basa en la aportación de Murphy, Shlei-fer y Vishny (1991, 1993), quienes analizan, tanto desde un punto devista teórico como empírico, la relación existente entre las actividadesde rent-seeking9 y el crecimiento económico. El eje central de su análi-


8 Sobre este tema, véase el nº 3, vol. I, de la REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EX-TERNO, dedicado monográficamente la economía de la corrupción.

9 Inversión de recursos y dedicación de talentos humanos a la búsqueda de ren-tas monopólicas, derivadas de toda suerte de favores políticos, o acciones similares,con resultados esencialmente redistributivos de la riqueza y escasa o nulamente pro-ductivos.

sis consiste en la distinción de dos sectores básicos en la economía: unsector «productivo», dedicado a la generación del output de la econo-mía, así como al desarrollo de nuevas ideas para aumentar la pro-ductividad, y un sector dedicado a la «búsqueda de rentas». A partirde ahí se investigan los incentivos existentes para invertir y para ejer-cer la actividad profesional de los individuos en uno o en otro, lo queles lleva a concluir que los países con una tecnología altamente pro-ductiva en el sector de búsqueda de rentas (plasmada en aspectos ta-les como fácil corrupción y pobre definición y ejecución de las leyesque impliquen una escasa protección de los derechos de propiedad)experimentarán un pobre rendimiento económico10. Otro aspectomás concreto que también analizan es el relativo a la asignación de los«talentos» (las personas más capacitadas, que desempeñan un papelfundamental en la toma de decisiones económicas) entre ambos sec-tores y las repercusiones que de ello se deriva para el crecimiento eco-nómico. La hipótesis que defienden es que en los países donde se pre-mien más las actividades de búsqueda de rentas que las actividadesrelacionadas con la iniciativa empresarial atraerán a los principales ta-lentos hacia la primera de ellas, conduciendo así al estancamientoeconómico11.

Antes de cerrar este epígrafe puede resultar interesante hacer unamención a La Nueva Economía Institucional como esquema teórico integra-dor y sistematizador de las líneas teóricas de los puntos anteriores.

La mayoría de los modelos construidos por la teoría económica or-todoxa ignoran el hecho de que el mundo real se caracteriza por laexistencia de fricciones de toda índole que afectan a las acciones o


10 En concreto, estos autores señalan dos vías a través de las cuales se produceeste resultado: en primer lugar, las actividades de búsqueda de rentas están sujetasa rendimientos crecientes (cuanto más generalizadas estén este tipo de actividadesmás rentable/atractivo resulta entrar en ellas y no en el sector productivo de la eco-nomía), con lo que niveles muy elevados de rent-seeking pueden autosostenerse; ensegundo lugar, destacan que las actividades de búsqueda de rentas relacionadas conel sector público son las que afectan más negativamente a las actividades relaciona-das con la innovación, con lo que ello significa de perjuicio para el crecimiento eco-nómico.

11 Para probar esta hipótesis añaden a las regresiones de convergencia de Barro(1991) la ratio de estudiantes matriculados en derecho respecto del total de alumnosmatriculados en enseñanza universitaria (se entiende que las actividades de los abo-gados tienen que ver fundamentalmente con el sector de búsqueda de rentas), y lomismo hacen para los matriculados en ingeniería (se supone que los ingenieros de-sarrollan su actividad profesional fundamentalmente en el sector productivo), obte-niendo como resultado una relación negativa entre crecimiento económico y la ratiode matriculación en derecho, y al contrario para el caso de las matriculaciones en in-geniería.

transacciones económicas12. Pues bien, en el momento en que se con-sidere que los derechos de propiedad no están perfectamente defini-dos (no son completos) y que los intercambios tienen un coste (es de-cir, que existen costes de transacción en todos los ámbitos13), lasituación puede cambiar sustancialmente. Esto es lo que se encargade estudiar la corriente teórica desarrollada en torno al enfoque de loscostes de transacción, y particularmente la vertiente desarrollada por loshistoriadores de la economía en la línea de Douglass North, los cua-les manifiestan un destacado interés por el estudio del crecimiento alargo plazo y la convergencia (véanse, por ejemplo, North, 1981,1990; Crafts y Toniolo, 1996, o Maddison, 1995). Desde este puntode vista, el complejo de restricciones institucionales existentes en unaeconomía, constituido por una combinación de restricciones formalese informales, es un reflejo de los costes asociados con la realización yel cumplimiento de acuerdos y contratos. De esta forma, al haber eli-minado el supuesto de ausencia de fricciones en los intercambios sejustifica la existencia de toda una serie de instituciones –una de lascuales es el mercado– cuyas funciones serían las de minimizar los cos-tes de transacción inherentes a dichos intercambios14.

De un planteamiento como éste se deduce de manera directa que el marco institucional juega un papel central en la explicación del com-portamiento en materia de crecimiento de una economía15. Como seencarga de ilustrar North, existen diversas posibilidades en cuanto a


12 Por ejemplo, en el modelo macroeconómico neoclásico subyace, de un lado,un entorno económico caracterizado por la existencia de competencia perfecta en to-dos los mercados, y de otro, un universo especial que permite la total ausencia defricciones en los intercambios. Ello presupone, en el primer caso, un entorno insti-tucional estable, transparente, con unas reglas del juego económico y unos derechosde propiedad perfectamente definidos, y con una autoridad pública que tiene la ca-pacidad de hacer cumplir dichas reglas y derechos con un coste cero, y en el segun-do, la existencia de una tecnología del intercambio que permite que todas las tran-sacciones se lleven a cabo de forma instantánea y sin costes.

13 La expresión «transacción» se emplea en un sentido amplio; es decir, hace re-ferencia a toda interacción entre individuos que implique una transacción, pudien-do realizarse ésta en los ámbitos económico, político o jurídico.

14 Obsérvese que lo que se hace es generalizar al conjunto de instituciones el ra-zonamiento que permitió a Coase (1937) justificar la existencia de una instituciónconcreta: la empresa.

15 Asimismo, North, con la ayuda de otros ingredientes (como el supuesto de quelos «actores» que llevan a cabo las elecciones manejan «modelos subjetivos» del fun-cionamiento de la economía, o el supuesto de existencia de un fenómeno de «iner-cia institucional» o «dependencia de la senda»), se propone el ambicioso objetivo deconstruir una teoría general del cambio institucional. Para una exposición detallada, véanse North (1990) o Eggertsson (1995); para una crítica a la pretensión de cons-truir una «gran teoría» de la dinámica del cambio social, véase Toye (1995).

la generación y a la evolución en el tiempo de dicho entramado ins-titucional. Una de esas posibilidades consiste en el desarrollo de unsistema institucional que inhiba el crecimiento, como pudo ser el ca-so de la China de los mandarines (con un sistema administrativo-bu-rocrático que desincentivaba la competencia, la innovación y el cam-bio); y otra de las posibilidades consiste en el desarrollo de un sistemainstitucional que fomente el crecimiento económico, como podría ha-ber sido el caso del mundo occidental, y fundamentalmente de los pa-íses anglosajones, donde fue surgiendo una serie de instituciones (co-mo la separación de poderes en la esfera política, el capitalismo, en laesfera económica, o la creación de un sistema eficiente de defensa delos derechos de propiedad –particularmente los de la propiedad in-telectual– en la esfera jurídica) que fomentaron la competencia em-presarial, la innovación y el cambio. El que se alcance un arreglo ins-titucional más próximo al primero o al segundo depende de multitudde factores, que van desde las formas de interacción social entre losindividuos hasta los objetivos y la fortuna de las políticas aplicadas porlos policy-maker (el policy-maker ya no es un guardián social benevolen-te y omnisciente), pasando por los avatares relacionados con la pro-pia historia del país.

3. CONCLUSIONES

Recapitulando lo expuesto hasta ahora, merece la pena destacardos aspectos: en primer lugar, el modelo de crecimiento neoclásico yel enfoque del catch-up tecnológico de Abramovitz proporcionan unaexplicación teórica del fenómeno de la convergencia condicional y dela existencia del ‘club de la convergencia mundial’; en segundo lugar,la amplia literatura existente sobre temas relacionados con la social ca-pability parece apuntar a que existen numerosos factores de índoleeconómico-institucional y de política económica que influyen positi-vamente sobre el crecimiento a largo plazo de las economías y sobresu capacidad para converger con los países más avanzados. Se pue-den citar, entre otros: la estabilidad política y macroeconómica, las inversiones en capital humano, una distribución no excesivamentedesigual de la renta, la apertura al comercio internacional y la segu-ridad jurídica y las garantías del cumplimiento de los derechos depropiedad.

Por otra parte, de lo analizado se pueden extraer dos implicacio-nes para la política de desarrollo, particularmente relevantes en elcontexto de una economía mundializada: en primer lugar, las políti-cas de ordenación (las que se ocupan de la configuración y ejecución


de las reglas del juego económico) son especialmente importantes,dado que su diseño ejerce una influencia muy relevante sobre los in-centivos que tienen los agentes económicos para llevar a cabo activi-dades productivas. En segundo lugar, dicho diseño debe tomar enconsideración la propia capacidad del estado, éste no es un guardiánsocial benevolente y omnisciente, y puede ser mejor moderar el gra-do de ambición de la intervención estatal a cambio de concentrarlaen ámbitos en los que ésta resulte manifiestamente mejor que la so-lución del mercado (véase el Informe sobre el desarrollo del Banco Mun-dial de 1997).

Para terminar, una observación: como se ha expuesto en este ar-tículo, los determinantes próximos del crecimiento per cápita son laacumulación de capital (físico y humano) y el progreso técnico; al mis-mo tiempo, estas últimas son determinadas por el marco institucionaly por la política económica aplicada; pero, ¿qué es lo que determina,a su vez, que algunos países posean unas instituciones y unas políti-cas económicas mucho mejores que otros? ¿Cómo se hace para pasarde un marco institucional altamente deficiente a uno de mejor cali-dad? Como señala Jones (1998, pág. 138), «esto se empieza a parecer alas maravillosas muñecas ‘matrioshka’ de Rusia, en las cuales cada figuracontiene a su vez otra más, ya que cada una de nuestras respuestas a la cues-tión de qué es lo que determina el éxito en el crecimiento a largo plazo parecedar lugar a una nueva cuestión». En cualquier caso, existen también al-gunos intentos de responder a estas dos cuestiones: de la primera seocupan fundamentalmente los historiadores de la economía; la se-gunda tiene que ver con la literatura actual sobre la economía políticade las reformas económicas, la cual, en el marco de los desarrollos del en-foque positivo de la política económica, trata de analizar, entre otrascosas, cuáles son las restricciones políticas con que se enfrentan las di-ferentes propuestas de política económica, cuál es la secuencia quedeben seguir dichas políticas económicas, etc16.

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1. INTRODUCCIÓN

El Tribunal Constitucional en la STC 215/2000, conforme a lomantenido en decisiones anteriores, va a insistir de nuevo en el reco-nocimiento del carácter jurisdiccional de una de las funciones del Tri-bunal de Cuentas, que expresamente le atribuye la Constitución ensu artículo 136: la función de enjuiciamiento contable. En efecto, es-te precepto constitucional otorga al Tribunal de Cuentas una funciónfiscalizadora de las cuentas y de la gestión económica del Estado y delsector público (aptdo. 1º) y una función jurisdiccional (aptdo. 2º),aunque respecto de esta última lo haga de forma indirecta bajo la ex-presión «sin perjuicio de su propia jurisdicción». La atribución cons-titucional de ambas funciones ha dado lugar a que la naturaleza jurí-dica del Tribunal de Cuentas haya sido una de las cuestiones másdebatidas en la doctrina, y ello a pesar de que, como expresa la pro-fesora Biglino Campos, resulte sorprendente la escasa atención quela disciplina del Derecho Constitucional ha prestado a dicho órganoy a la posición que ocupa en el ordenamiento jurídico2.

A propósito del carácter jurisdiccional de la función de enjuiciamiento contabledel Tribunal de Cuentas. Comentario a laSTC 215/2000, de 18 de septiembre1

Luis E. Delgado del Rincón Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Burgos

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1 Quiero expresar aquí mi agradecimiento más sincero a la letrada del Tribunalde Cuentas, María José de la Fuente, por haber invertido parte de su tiempo en lalectura de este trabajo y por haber formulado ciertas observaciones, precisiones y su-gerencias que, sin duda alguna, han contribuido a la mejora del mismo.

2 Sobre todo, si se compara con la amplia bibliografía existente sobre otro órga-no auxiliar del Parlamento, el Defensor del Pueblo. Cfr. BIGLINO CAMPOS, P.: «Parla-mento, presupuesto y Tribunal de Cuentas», Revista de las Cortes Generales, nº 37,1996, pp. 10-11.

Desde una perspectiva orgánica e institucional, desde la posiciónconstitucional que el Tribunal de Cuentas tiene en el entramado or-gánico del Estado, de acuerdo con las relaciones que dicha instituciónmantiene con otros órganos del Estado en el ejercicio de sus funcio-nes, un sector de la doctrina española, por influencia italiana, ha de-finido al Tribunal de Cuentas como un «órgano de relevancia consti-tucional» al no poder incluirle entre los «órganos constitucionales»,que son aquellos que se identifican con los poderes del Estado y a losque se añade el Tribunal Constitucional3. Para este sector doctrinal, elTribunal de Cuentas no es un «órgano constitucional» porque, con in-dependencia de su constitucionalización, no posee los caracteres desoberanía del Estado ni participa directa e inmediatamente en la for-mación del indirizzo politico, siendo además un órgano auxiliar deotro: las Cortes Generales. Para otro sector de la doctrina, al que nosadscribimos, el Tribunal de Cuentas es un «órgano constitucional», yaque, aun cuando no participe directamente en la formación de la vo-luntad del Estado, como sucede con los poderes del Estado, el hechode su regulación directa y expresa en la Constitución garantiza no só-lo la atribución de unas funciones decisorias propias, sino tambiénque las mismas sean ejercidas de modo independiente, esto es, sin su-bordinación a ningún otro órgano del Estado4.


3 Esta posición ha sido adoptada, entre otros autores, por LUCAS VERDÚ, P.:«Apuntes sobre los aspectos jurídico-políticos del Tribunal de Cuentas», en El Tribu-nal de Cuentas en España, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, vol. II, p. 844;CAZORLA PRIETO, L. M.: «Artículo 136 de la Constitución», en Comentarios a la Consti-tución (dir. por F. Garrido Falla), Madrid, 1985, p. 1454; FERNÁNDEZ-CARNICEROGONZÁLEZ, C. J.: «Artículo 136 de la Constitución», en Comentarios a las Leyes Políticas.Constitución Española de 1978 (dir. por O. Alzaga Villaamil), Madrid, 1985, tomo X, p. 329, y DE VEGA BLÁZQUEZ, P.: «El Tribunal de Cuentas», en Administraciones Públi-cas y Constitución. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitución Española de 1978(coord. de E. Álvarez Conde), INAP, Madrid, 1998, p. 694.

4 Vid. BIGLINO CAMPOS, P.: «Parlamento, presupuesto y Tribunal de Cuentas...»,ob. cit., p. 39, que acoge la distinción entre poderes del Estado y órganos constitu-cionales, utilizada por RUBIO LLORENTE, F.: en La forma del poder, Madrid, pp. 198-199. Para esta autora, la independencia del Tribunal de Cuentas, que constituye unode los criterios fundamentales para admitir su condición de órgano constitucional,no es una consecuencia del modo de designación de sus miembros (en nuestro casopor el Parlamento), sino «del status que se reconozca a sus miembros y de las normasque regulan su propia estructura y funcionamiento interno» (p. 40). Otros autoresque han mantenido también la consideración del Tribunal de Cuentas como órganoconstitucional han sido: LOZANO MIRALLES, J.: «Una excepción al principio de uni-dad jurisdiccional del artículo 117.5 CE: el Tribunal de Cuentas», en Estudios de De-recho Público..., ob. cit., vol. II, pp. 1489-1490, aunque lo haga de una forma indi-recta, y GÓMEZ SÁNCHEZ, Y.: «Algunas reflexiones sobre la naturaleza constitucionaldel Tribunal de Cuentas», en Estudios de Derecho Público. Homenaje a J. J. Ruiz Rico, vol.II, Madrid, 1997, pp. 1460-1466, que acude a los criterios de su configuración cons-titucional, de su incardinación en la estructura estatal básica e, incluso, al de su par-

El otorgamiento al Tribunal de Cuentas de las funciones fiscaliza-dora y jurisdiccional permite configurar también a esta institución como un órgano de control jurídico o de legalidad, puesto que, me-diante dichas funciones, comprueba que la gestión económica del sec-tor público se ha llevado a cabo con sumisión a lo previsto en el or-denamiento jurídico, pudiendo, en caso contrario, exigir y depurarla pertinente responsabilidad contable a quienes hayan tenido a sucargo el manejo de caudales o efectos públicos5.

La atribución constitucional, en el artículo 136 CE, de una funciónde carácter jurisdiccional al Tribunal de Cuentas y el desarrollo ini-cial que hizo de ella el legislador en la Ley Orgánica del Tribunal deCuentas, de 12 de mayo de 1982 (LOTCu), completado posterior-mente por la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de 5 de abril de 1988 (LFTCu), ha originado un interesante debate enla doctrina. Así, un sector doctrinal ha negado el reconocimiento deesa función jurisdiccional al Tribunal de Cuentas y, por ende, la na-turaleza jurisdiccional de este órgano al considerar, por un lado, queel otorgamiento de auténtica jurisdicción al Tribunal de Cuentas difi-cílmente se compatibilizaba con su configuración constitucional comoórgano dependiente directamente de un poder del Estado, el legisla-tivo, las Cortes Generales (art. 136.1 CE)6. Por otro lado, se ha reco-nocido también que la asignación de una función jurisdiccional al Tri-bunal de Cuentas no resultaba fácilmente compatible con laorganización del Poder Judicial del Estado y con algunos de los prin-cipios constitucionales por los que se rige, como los de unidad y ex-

A propósito del carácter jurisdiccional de la función de enjuiciamiento... 91

ticipación en la dirección política mediante el ejercicio de la función de control eco-nómico-financiero; y ello a pesar de que el legislador, a la hora de desarrollar el art.136 CE, «ha hecho de él un órgano de menor funcionalidad en la sociedad demo-crática». Criterios que han sido confirmados y desarrollados por esta autora en su re-ciente obra: El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero externo en el ordena-miento constitucional español, Madrid, 2001, pp. 119-126.

5 Esta caracterización del Tribunal de Cuentas como un órgano básicamente decontrol ha sido resaltada por PÉREZ ROYO, J.: «El Tribunal de Cuentas en la Consti-tución y en el proyecto de Ley reguladora del mismo», en El Tribunal de Cuentas enEspaña..., ob. cit., vol. II, p. 1149, y por BIGLINO CAMPOS, P.: «Parlamento, presu-puesto y Tribunal de Cuentas...», ob. cit., p. 11, quien apunta además que desde «laóptica del Derecho Constitucional nada impide que un órgano ejercite funciones denaturaleza distinta», aunque, en el caso del Tribunal de Cuentas, el ejercicio de otrasfunciones podría poner en peligro la independencia del Tribunal en el momento dejuzgar (p. 13).

6 Vid., en este sentido, OLIVA SANTOS, A. DE LA: «Sobre la naturaleza jurisdiccio-nal del Tribunal de Cuentas», Revista de Derecho Procesal, n.° 2, 1985, pp. 343-344, yFERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, C. J.: «Artículo 136 de la Constitución...», ob. cit.,p. 329.

clusividad7 o, incluso, los de independencia e imparcialidad judicial oel del juez natural8. De ahí que, desde esta posición doctrinal, se haya manifestado que el Tribunal de Cuentas es un órgano no juris-diccional, sin perjuicio de que posea «cierta especialización o cualifi-cación y (...) una función cuasi-jurisdiccional», consistente en una ac-tividad «preparatoria, sumarial o de instrucción de cualquierprocedimiento judicial», similar a la que realizan «otros órganos de lavía administrativa»9; o que la llamada jurisdicción contable del Tribu-nal de Cuentas quedaba reducida «a un mero expediente adminis-trativo debidamente contradictorio»10.

Por el contrario, otro sector doctrinal, teniendo presente la regu-lación que de la función de enjuiciamiento contable ha efectuado laLOTCu y, sobre todo, la LFTCu, ha defendido el reconocimiento deuna función de carácter jurisdiccional al Tribunal de Cuentas y, poresta razón, su naturaleza jurisdiccional. En este sentido, dicho ór-gano no sólo tendrá competencia para aplicar la norma jurídica al su-puesto de hecho determinado, declarando la existencia o no de lapertinente responsabilidad contable y ejecutando, en su caso, lo de-clarado y juzgado (contenido de la potestad jurisdiccional, según lo


7 Cfr. ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, C.: «La pretendida jurisdicción del Tribunalde Cuentas», Presupuesto y Gasto Público, n.° 17, 1983, p. 11, y OLIVA SANTOS, A. DE LA:«Sobre la naturaleza jurisdiccional del Tribunal de Cuentas...», ob. cit., pp. 363-364,cuando afirma que el Tribunal de Cuentas no sólo no pertenece al complejo orgáni-co del Poder Judicial, es decir, no sólo no forma parte integrante de la organizaciónjurisdiccional española, sino que además «no es un órgano jurisdiccional en sentidopropio», ya que si se considerase jurisdiccional al Tribunal de Cuentas «constituiríauna jurisdicción especial más que el traído y llevado quinto orden jurisdiccional».

8 Así, OLIVA SANTOS, A. DE LA: «Sobre la naturaleza jurisdiccional del Tribunal deCuentas...», ob. cit., pp. 361-362, entiende que «más dudoso se presenta el que, enlos juicios de cuentas y en los llamados procedimientos de reintegro por alcance, elTribunal de Cuentas, institucionalmente considerado, actúe con el denominado desinterésobjetivo, con la “alienitá” chiovendiana». Para este autor, el Tribunal de Cuentas, a di-ferencia de los órganos de la jurisdicción ordinaria, no es totalmente ajeno respectode los hechos que son objeto de su competencia, como, por ejemplo, en el caso losalcances, en cuanto que éstos se plantean precisamente ante el Tribunal de Cuentaspor ser el órgano estatal que tiene la máxima especialización en materia contable.

9 Cfr. ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, C.: «La pretendida jurisdicción del Tribunalde Cuentas...», ob. cit., p. 16. En sentido similar se pronuncia FERNÁNDEZ-CARNICE-RO GONZÁLEZ, C. J.: «Artículo 136 de la Constitución...», ob. cit., p. 329. Con ante-rioridad a la publicación de la Constitución española, PRIETO-CASTRO y FERRÁN-DIZ, L.; DE CABIEDES, E. G.; ALMAGRO NOSETE, J., y GONZÁLEZ DELEITO, N.: Tribu-nales españoles. Organización y funcionamiento, Madrid, 1974, pp. 210 y 214, ubicabanal Tribunal de Cuentas del Reino entre los «Tribunales y órganos no jurisdicciona-les», con competencias sobre «el derecho de los funcionarios», aunque sin precisarnada más sobre el ejercicio de sus funciones.

10 Según la opinión de SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: «Ante la reforma de las fun-ciones del Tribunal de Cuentas», en Revista Española de Derecho Administrativo, n.° 31,

dispuesto en el art. 117.3 CE), sino que, además, las resoluciones dic-tadas por las Salas de la Sección de Enjuiciamiento serán susceptiblesde recurso de casación (sentencias definitivas y determinados autos)y de revisión (sentencias firmes) ante la Sala de lo Contencioso-Ad-ministrativo del Tribunal Supremo (arts. 49 LOTCu y 52.2 LFTCu,en relación con los arts. 81 a 84 LFTCu).

Algunos de los argumentos que, desde este sector doctrinal, se hanesgrimido como fundamento de su posición han sido, entre otros, lossiguientes:

1º) La función jurisdiccional sirve de complemento al ejercicio dela función fiscalizadora, ya que mediante la primera se corregirán ju-risdiccionalmente las posibles irregularidades que se hayan detectadoen la realización de la segunda función, restaurando de este modo lalegalidad infringida.

2º) La especialización del Tribunal de Cuentas y la formación ju-rídica, presupuestaria y contable de su personal garantizará una ade-cuada calidad en el ejercicio de la función de enjuiciamiento conta-ble, sobre todo en lo que concierne a la valoración de los medios deprueba y a la interpretación de las normas jurídicas aplicables a lossupuestos de hecho específicos.

3º) La posibilidad de que se elabore y consolide una doctrina ju-risprudencial específica en materia presupuestaria, de contabilidadpública y, en general, en materia de actividad económico-financieradel sector público11.

Asimismo, quienes han defendido el carácter jurisdiccional de lafunción de enjuiciamiento contable han estimado también que el Tri-bunal de Cuentas ha de estar situado fuera de la organización del Po-der Judicial. Incluso, algunos de los autores representativos de estaposición han llegado a reconocer que la jurisdicción contable del Tri-bunal de Cuentas es una jurisdicción especial y que como tal consti-


1981, pp. 633-634 y 636, quien estima además que el constituyente ya «limita la fun-ción jurisdiccional a extremos que cabría calificar de totalmente marginales»; siendonecesario «desjurisdiccionalizar» el Tribunal de Cuentas. En esta línea se ha expre-sado también, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R: «Perfiles constitucionales del Tribunalde Cuentas», en El Tribunal de Cuentas en España..., ob. cit., vol. I, pp. 25 y 29, afir-mando, por otra parte, que la voluntad de los constituyentes fue «netamente judi-cialista» porque se hallaba condicionada, sobre todo, por «el peso de la tradición».

11 Algunos de estos argumentos se encuentran sistematizados en el trabajo de CU-BILLO RODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribunal de Cuentas, Granada, 1999, pp. 55-57. Este autor ofrece también una breve, pero interesante, descripción sobre el ejer-cicio de la función jurisdiccional por los Tribunales de Cuentas de otros países, comoFrancia, Italia, Grecia y Portugal (pp. 60-74).

tuye una excepción al principio de unidad jurisdiccional, reconocidoen el artículo 117.5 CE, aunque lo más correcto sería hablar de juris-dicción especializada12.

De acuerdo con los criterios doctrinales que se acaban de expo-ner, podría concebirse al Tribunal de Cuentas como un órgano cons-titucional de control técnico-jurídico, que auxilia a las Cortes Gene-rales en el análisis de las cuestiones técnicas derivadas de la actividadeconómico-financiera del sector público para que aquéllas puedanejercer su función de control político. Entre otras funciones, el Tri-bunal de Cuentas tiene atribuida una función jurisdiccional especia-lizada por razón del objeto y del sujeto, aunque ello no implique unaintegración de esta institución en el Poder Judicial organización.

En el ámbito de la jurisprudencia, el carácter jurisdiccional de lafunción de enjuiciamiento de la responsabilidad contable del Tribu-nal de Cuentas, sin perjuicio de su no integración en la organizacióndel Poder Judicial, se ha puesto de manifiesto también por la Sala de


12 En la doctrina, esta postura ha sido mantenida, entre otros, por los siguien-tes autores: MENDIZÁBAL ALLENDE, R.: «La función jurisdiccional del Tribunal deCuentas», en El Tribunal de Cuentas en España..., ob. cit., vol. I, pp. 67-110; publica-do también en Revista de Administración Pública, núms. 100-102, 1983, pp. 1359-1360 y 1361-1373, que considera al Tribunal de Cuentas como «un órgano autén-ticamente jurisdiccional, judicial mejor, (...) al margen de la estructura de laAdministración pública. Ejerce, pues, una jurisdicción especial (...) que actúa en unsector muy delimitado del ordenamiento administrativo: el Derecho financiero ola Contabilidad del Estado...»; AGÚNDEZ FERNÁNDEZ, A.: «Naturaleza jurisdiccionaldel Tribunal de Cuentas», en El Tribunal de Cuentas en España..., ob. cit., vol. I, pá-ginas 220-231; JIMÉNEZ HERNÁNDEZ, J. I.: «Aspectos judiciales del Tribunal deCuentas», en El Tribunal de Cuentas en España..., ob. cit., vol. I, pp. 773 y 780; MO-RENO PÉREZ, M.: «Alcance de la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas enla Constitución de 1978: una interpretación histórica y sistemática», en El Tribunalde Cuentas en España..., ob. cit., vol. II, pp. 989-991; NOFUENTES GARCÍA-MONTO-RO, M.: «La función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas en la Constitución, ladoctrina y en la actuación procesal», en El Tribunal de Cuentas en España..., ob. cit.,vol. II, pp. 1039-1066; REYES MONTERREAL, J. M.: «Aspecto jurisdiccional del Tri-bunal de Cuentas», en El Tribunal de Cuentas en España..., ob. cit., vol. II, pp. 1243-1245; LOZANO MIRALLES, J.: «Una excepción al principio de unidad jurisdiccio-nal...», ob. cit., pp. 1490-1491, que concibe la jurisdicción especial del Tribunal deCuentas como una excepción al principio de unidad jurisdiccional, aunque inter-pretado éste, no como un principio orgánico, sino funcional, y SALA SÁNCHEZ, P.:«La responsabilidad contable y su enjuiciamiento en la nueva Ley Orgánica delTribunal de Cuentas», Revista Española de Derecho Administrativo, n.° 39, 1983, p.541, quien, dentro de este sector doctrinal, ha adoptado una posición extrema alafirmar que la jurisdicción contable es un verdadero «orden jurisdiccional nuevo,entroncado en la estructura general del Poder Judicial». Postura que ha sido am-pliamente criticada por OLIVA SANTOS, A. DE LA: «Sobre la naturaleza jurisdiccio-nal del Tribunal de Cuentas…», ob. cit., pp. 363-364.

La mayor parte de los procesalistas han considerado también al Tribunal de Cuen-tas como un órgano jurisdiccional por tener atribuida una potestad de carácter juris-

Apelación del propio Tribunal de Cuentas13, por la Sala 3ª del Tribu-nal Supremo14 y por el Tribunal Constitucional, cuya posición, segúnya se ha anticipado, se analiza a continuación en la última de las de-cisiones que ha dictado sobre el tema: la STC 215/2000, de 18 de sep-tiembre de 2000, en la que se mantiene la doctrina ya fijada con an-terioridad en otras decisiones15.

2. LOS ANTECEDENTES DEL CASO Y LA POSICIÓN DEL RECURRENTEEN AMPARO DE NEGACIÓN DEL CARÁCTER JURISDICCIONAL DE LA FUNCIÓN DE ENJUICIAMIENTO CONTABLE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

La demanda de amparo que se resuelve en la STC 215/2000 tienesu origen, según lo expuesto en el antecedente 1º, en los hechos queseguidamente pasamos a exponer de modo sintético. El recurrenteen amparo, que era personal directivo del Organismo Autónomo es-


diccional, aunque tampoco integran al mismo en la organización del Poder judicial. Eneste sentido se han pronunciado MONTERO AROCA, J.; ORTELLS RAMOS, M., y GÓMEZCOLOMER, J. J.: Derecho Jurisdiccional, vol. I, Valencia, 1998, pp. 43, 49-50, quienes ha-blan del Tribunal de Cuentas como «un órgano judicial especial y constitucional», y GI-MENO SENDRA, V.; CORTÉS DOMÍNGUEZ, V., y MORENO CATENA, V.: Introducción al De-recho Procesal, Madrid, 1996, pp. 58-59, aunque precisan también que la naturalezajurisdiccional del Tribunal de Cuentas es más «compleja» que la de otros órganos ju-diciales por tener reconocidas, además de la jurisdiccional, otras funciones diversas.

13 Vid., entre otras, las sentencias de 18 de abril de 1986, de 26 de junio de 1992y de 30 de junio de 1994. En la de 26 de junio de 1992 se manifiesta expresamenteque «no pueda por menos que insistir en la reiteradísima doctrina de esta Sala y enla jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, según la cualel Tribunal de Cuentas cuando ejerce la jurisdicción contable está desarrollando unaauténtica función jurisdiccional que se enmarca en el enjuiciamiento de las respon-sabilidades contables (...)».

14 Cfr. la STS, Sala 3ª, de 27 de mayo de 1995 (FJ 1º), en la que se establece que:«a la luz de los arts. 117 y 136 CE, debemos empezar precisando que, aunque el Tri-bunal de Cuentas no está incardinado en el Poder Judicial, ejerce jurisdicción en lamateria específica que la Constitución y las leyes le confieren. Hecha esta precisión,hay que consignar que no es el único caso en que un órgano no incardinado en el Po-der judicial ejerce jurisdicción en nuestra Patria: también el Tribunal Constitucional(arts. 161 y ss. CE y art. 1 LO 2/79, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional) y losTribunales consuetudinarios y tradicionales a que se refiere el art. 125 CE (v. gr. el Tri-bunal de las Aguas de Valencia) ejercen funciones jurisdiccionales, sin estar integra-dos en el Poder Judicial». Precisión que, de modo más abreviado, se había constatadotambién en la STS, Sala 3ª, de 16 de julio de 1988 (FJ 2º), mediante la cual se resol-vió un recurso de casación contra una resolución del Tribunal de Cuentas que habíainadmitido la solicitud de actuación jurisdiccional para la exigencia de responsabili-dad contable en el caso de la privatización de las empresas del grupo RUMASA.

15 Como el ATC 664/1984, de 7 de noviembre; las SSTC 187/1988, de 17 de oc-tubre, y 18/1991, de 31 de enero, y el ATC 312/1996, de 29 de octubre, a las que nosreferiremos con detalle más adelante.

tatal Obra de Protección de Menores, fue condenado por sentenciade 6 de octubre de 1994, dictada en primera instancia por el Conse-jero de Cuentas competente de la Sección de Enjuiciamiento del Tri-bunal de Cuentas, al pago de la cantidad de 1.328.789 ptas., más losintereses legales, en concepto de responsable directo de los daños yperjuicios causados al mencionado organismo, después de haberseseguido la tramitación del correspondiente juicio de cuentas16. Estaresolución fue confirmada en apelación mediante sentencia de 30 deoctubre de 1995, dictada por la Sala de Apelación de la Sección deEnjuiciamiento del Tribunal de Cuentas. Contra esta decisión, el de-mandante de amparo interpuso recurso contencioso-administrativoordinario ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que por auto de 4 dejulio de 1996 declaró su inadmisión al entender que carecía de com-petencia para conocer de dicho recurso en relación con la actividadde enjuiciamiento contable, según lo previsto en los artículos 58.5 dela Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), 49 LOTCu y 81 LFTCu.Inadmisibilidad que fue ratificada, tras la interposición del pertinen-te recurso de súplica –por vulneración del art. 24.1 CE–, medianteauto del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1996. Finalmen-te, el demandante presentó recurso de amparo ante el TribunalConstitucional contra los citados autos dictados por el Tribunal Su-premo al entender que los mismos lesionaban su derecho a la tutelajudicial efectiva del artículo 24.1 CE, no en su manifestación de acce-so a los recursos, sino en su vertiente de acceso a la jurisdicción, estoes, a la jurisdicción contencioso-administrativa, que, en opinión delrecurrente, constituiría el juez ordinario predeterminado por la leypara controlar las decisiones del Tribunal de Cuentas. De ahí que,eventualmente, se estuviese lesionando también este derecho: el deljuez ordinario predeterminado por la ley.

De los antecedentes expuestos puede deducirse claramente la op-ción del solicitante en amparo de adscribirse a una tesis administrati-vista en virtud de la cual se niega la consideración de jurisdicción, elcarácter jurisdiccional, a la función de enjuiciamiento contable ejerci-da por el Tribunal de Cuentas. Para esta tesis, según se ha dicho, elTribunal de Cuentas, al igual que otros órganos como los Tribunales


16 En esta decisión se condenó también de forma solidaria, y hasta la cuantía de1.148.711 ptas., al Interventor Delegado de dicho Organismo Autónomo. Esta per-sona había interpuesto previamente recurso de amparo contra la sentencia dictadapor la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas, alegando que esta decisión vulne-raba, entre otros, el derecho a la tutela judicial efectiva, en varias de sus manifesta-ciones, y el derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley. Sin embargo, el Tri-bunal Constitucional inadmitiría la demanda de amparo del recurrente mediante elATC 312/1996, de 29 de octubre.

económico-administrativos, no es un órgano que forme parte inte-grante del Poder Judicial, sino que es Administración pública. En con-secuencia, las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas decla-rando responsabilidades contables han de estar sujetas al controljurisdiccional. Control que, para el demandante en amparo, no se sa-tisface de modo adecuado mediante la interposición de los recursos decasación y revisión, previstos en los artículos 81 y 82 LFTCu, máxime,si se tiene en cuenta, además, que para admitir el recurso extraordi-nario de casación es preciso que la responsabilidad contable declaradasupere una determinada cuantía económica: la establecida para el re-curso de casación civil (art. 81.2.1º LFTCu). De ahí que, para el inte-resado, la inadmisión por la Sala 3ª del Tribunal de Cuentas del re-curso contencioso-administrativo ordinario contra las decisiones delTribunal de Cuentas no sólo conculca su derecho a obtener la tutelajudicial efectiva del artículo 24.1 CE, esto es, el acceso a la jurisdiccióncontencioso-administrativa –considerada como juez predeterminadopor la ley–, sino que además dicha inadmisión traerá también comoconsecuencia la existencia de un ámbito de actuación administrativaexento de control judicial, prohibido por el artículo 106.1 CE17.

Dos son básicamente los argumentos empleados por el recurrentepara justificar la tesis en virtud de la cual rechaza el carácter jurisdic-cional de la función de enjuiciamiento contable del Tribunal deCuentas. El primero viene determinado por la posición constitucio-nal de este órgano que, a juicio del demandante en amparo, no se halla ubicado sistemáticamente en la Constitución dentro del Títu-lo VI, destinado al Poder Judicial, sino en el Título VII, cuyo epígra-fe versa sobre «Economía y Hacienda». Asimismo, la jurisdicción delTribunal de Cuentas no es una jurisdicción especial, puesto que laConstitución española sólo califica como tal a la jurisdicción militar,sin que tampoco sea posible caracterizar a dicha institución como untribunal consuetudinario o tradicional, a los que se refiere el artículo125 CE. Por otra parte, la utilización en el artículo 136.2 CE de la ex-presión «jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas» ha de enten-derse, en opinión del recurrente, como sinónimo de atribución decompetencias, algo muy habitual en la tradición legislativa española.

Otro de los argumentos empleados por el solicitante de amparo,para justificar la negación del carácter jurisdiccional de la función de


17 Por todo ello, el petitum del recurrente en amparo se concreta en la solicitud delos siguientes aspectos: que se declare vulnerado su derecho a la tutela judicial efec-tiva, que se anulen los autos de la Sala 3ª del Tribunal Supremo impugnados y quese ordene, por parte del Tribunal Constitucional, la admisión a trámite del recursocontencioso-administrativo interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala deApelación del Tribunal de Cuentas (Antecedente 3º, in fine).

enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas, y por ende la natu-raleza jurisdiccional de este órgano, se refiere al status jurídico de susmiembros cuando ejerzan dicha función de enjuiciamiento. En estesentido se dice, por parte del demandante, que los Consejeros deCuentas no son jueces o magistrados, pues no están sujetos a la LOPJni al gobierno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), sinoque dependen directamente del Congreso y del Senado en lo queconcierne a su nombramiento (para lo que no se exige además quesean licenciados en Derecho) y a su cese (incluso por razones discipli-narias, art. 25.2 LFTCu).

En conexión con este argumento se alega también, por el re-currente en amparo, la «falta de neutralidad» de los Consejeros delTribunal de Cuentas en el ejercicio de la función de enjuiciamientocontable, en cuanto que no son ajenos a la controversia que resuel-ven, sino que la misma ha sido provocada por aquéllos con ocasiónde haber ejercido previamente la función de fiscalización de lascuentas públicas. Y ello, con independencia de que en la normati-va reguladora de la función de enjuiciamiento contable prolifere lautilización de una terminología propia de la legislación procesal (ju-risdicción, enjuiciamiento, juicios, autos, sentencias...); hecho queobedece únicamente «a la creciente procesalización del actuar admi-nistrativo», aunque en ningún caso «puede servir para convertir es-tos procedimientos administrativos en verdaderos procesos judicia-les»18.


18 Los argumentos utilizados por el demandante de amparo para justificar su pre-tensión se hallan contenidos también a lo largo del Antecedente 3º. A estos argu-mentos se refiere igualmente la persona, que como parte que había sido en el juiciode cuentas sustanciado ante el Tribunal de Cuentas, se personará en este procesoconstitucional de amparo como coadyuvante. Ahora bien, el Tribunal Constitucional,antes de entrar a conocer el fondo del asunto, examina el ámbito subjetivo del re-curso de amparo, ya que en el escrito de alegaciones, presentado por el ahora coad-yuvante, se solicita el reconocimiento del derecho de todos los que habían sido parteen el procedimiento tramitado ante el Tribunal de Cuentas a interponer los recursosque, supuesto el otorgamiento del amparo, se declaren procedentes. Para el TribunalConstitucional, esta pretensión ejercitada por el coadyuvante no puede ser tomadaen consideración por las siguientes razones. En primer lugar, «porque su hipotéticasatisfacción implicaría una revisión del ATC 312/1996, que inadmitió a trámite el re-curso de amparo interpuesto por el ahora compareciente en el que se deducía la mis-ma pretensión que ahora trata nuevamente de hacer valer, contraria a lo dispuestoen el art. 50.4 LOTC». En segundo lugar, «porque este Tribunal ha precisado quequienes comparecen en el proceso constitucional, en virtud del emplazamiento pre-visto en el art. 51.2 LOTC, no ostentan la condición de parte codemandante, por loque les está vedado introducir en dicho proceso pretensiones distintas de las queconstituyen su objeto y que han quedado definitivamente fijadas en el escrito de de-manda (SSTC 66/1989, de 17 de abril, FJ 1º; 170/1990, de 5 de noviembre, FJ 1º, y228/1997, de 16 de diciembre, FJ 2º)». Véase el FJ 3º de la sentencia comentada.

3. CONSOLIDACIÓN Y RATIFICACIÓN DE LA DOCTRINAJURISPRUDENCIAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE ELCARÁCTER JURISDICCIONAL DE LA FUNCIÓN DE ENJUICIAMIENTOCONTABLE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

El Tribunal Constitucional, en la sentencia objeto de comentario,va a rebatir alguno de los argumentos esgrimidos por el recurrenteen amparo, siendo así coherente con la posición adoptada en deci-siones anteriores, donde el Alto Tribunal se había pronunciado ya afavor del carácter jurisdiccional de la función de enjuiciamiento con-table del Tribunal de Cuentas.

La primera cuestión que se plantea el Tribunal Constitucionalconsiste en precisar si efectivamente los autos dictados por la Sala 3ªdel Tribunal Supremo, desestimatorios del recurso contencioso-ad-ministrativo ordinario interpuesto por el demandante en amparocontra la sentencia de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas,interpretaron y aplicaron correctamente lo dispuesto en el artícu-lo 81.2.1º LFTCu19. A este respecto, compartimos la opinión del Tri-bunal de Constitucional cuando considera que la Sala 3ª del TribunalSupremo actuó de acuerdo con la Ley al inadmitir a trámite el re-curso contencioso-administrativo. Inadmisibilidad que se fundamen-ta no en la insuficiencia de la cuantía por la que se declara la respon-sabilidad contable (que tendría lugar si el recurso que se hubierainterpuesto hubiese sido el de casación), sino en la falta de jurisdic-ción del órgano judicial para conocer de un recurso, el contencioso-administrativo ordinario en única instancia, que el legislador no haprevisto en la LFTCu como remedio procesal adecuado contra las re-soluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas20. Es más, la preten-


19 Hay que recordar que este precepto establece lo siguiente: «Son susceptibles derecurso de casación: las sentencias definitivas pronunciadas por las Salas del Tribu-nal en apelación o en única instancia cuando la cuantía del procedimiento exceda detres millones de pesetas. Esta cuantía se entenderá, en su caso, elevada o disminui-da, sin necesidad de precepto legal que así lo exprese, en la medida en que lo sea pa-ra el recurso de casación en el proceso civil.» Así, en la anterior Ley de Enjuicia-miento Civil (LEC), tras la reforma procesal por la Ley 10/1992, la cantidad se habíaincrementado hasta los seis millones de pesetas, en virtud de lo dispuesto en el art. 1687.1.c). Con la nueva LEC, de 7 de enero de 2000, según lo previsto en el art.477.2, se exige que, para la interposición del recurso de casación civil, la cuantía delasunto haya de superar los 25 millones de pesetas.

20 Asimismo, el Tribunal Constitucional considera que no cabría fundamentar laadmisibilidad del recurso contencioso-administativo ordinario en el art. 1.1 de la LeyReguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) al tratarse las re-soluciones del Tribunal de Cuentas de actos judiciales, de resoluciones dictadas porun órgano jurisdiccional, y no de actos o disposiciones emanadas de una Adminis-tración Pública (FJ 4º).

sión del recurrente de que sea admitido a trámite el recurso conten-cioso-administrativo ordinario, interpuesto en su día, no puede serobjeto de examen en el proceso constitucional de amparo, ya que lamisma no tiene por finalidad la reparación de una lesión concreta yefectiva de un derecho fundamental del demandante, sino que supo-ne un juicio abstracto de inconstitucionalidad sobre determinadasnormas de la Ley: las reguladoras del sistema de recursos contra lasresoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas.

El Tribunal Constitucional llega a esta conclusión tras analizar unaspecto accesorio de la pretensión principal del demandante de am-paro que, por otro lado, no aparece mencionado en la sentencia co-mentada dentro de la parte relativa a los antecedentes del caso. Setrata de aquella solicitud elevada al Tribunal de Constitucional paraque éste declare que el establecimiento por el legislador de una sum-ma gravaminis para admitir el recurso de casación contra las resolu-ciones definitivas dictadas por la Sala de Enjuiciamiento del Tribunalde Cuentas vulnera el artículo 24.1 CE. El Alto Tribunal entiendeque, aunque se accediera a esta solicitud, ello no determinaría el otor-gamiento de la pretensión principal formulada por el recurrente: elreconocimiento del derecho a que se admita a trámite la interposicióndel recurso contencioso-administrativo ordinario, debido principal-mente «al carácter esencialmente subjetivo del recurso de amparo»21.Incluso, y a mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional advier-te puntual y perspicazmente sobre la falta de coherencia existente en-tre esa pretensión accesoria y la causa petendi del recurso (art. 41.3


21 Según se afirma en la STC 83/2000, de 27 de marzo (FJ 2º), y en las resolucio-nes allí citadas. Esto es así porque, conforme ya se ha dicho, el recurso de amparo«no es un cauce idóneo para efectuar juicios abstractos de inconstitucionalidad de laley, sino un medio reparador de lesiones concretas y efectivas de derechos funda-mentales» (FJ 4º). Aun planteándose el Tribunal Constitucional, de modo hipotético,el otorgamiento del amparo, éste habría de conllevar la elevación al Tribunal en Ple-no de la cuestión de inconstitucionalidad (art. 55.2 LOTC). Sin embargo, en el casoenjuiciado, el objeto de dicha cuestión no estaría exclusivamente en el art. 81.2.1ºLFTCu, sino en todas aquellas disposiciones de la LOTCu y de la propia LFTCu,que establecen como únicos recursos posibles frente a las sentencias definitivas pro-nunciadas por las Salas del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función de enjuiciamiento contable, los de casación y revisión ante la Sala 3ª del Tribunal Su-premo y que, en consecuencia, excluyen la posibilidad de interponer el recurso con-tencioso-administrativo ordinario. A ello añade el Tribunal Constitucional, en el FJ5º de la decisión comentada, que el demandante de amparo ha solicitado la anula-ción de los autos de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que inadmitieron su recursocontencioso-administrativo ordinario no porque estime «que en los mismos se apre-ciara incorrectamente la concurrencia de una causa que impide la obtención de unpronunciamiento respecto del fondo de la cuestión planteada, sino porque conside-ra que la omisión legislativa de ese recurso contencioso-administrativo contravieneen sí misma el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)».

LOTC). Esto es así porque, de un lado, se alega la vulneración del de-recho a la tutela judicial efectiva –en su manifestación de acceso a lajurisdicción– por parte de aquellas resoluciones judiciales dictadaspor el Tribunal Supremo, que fueron desestimatorias de un recursocontencioso-administrativo ordinario promovido contra las decisio-nes del Tribunal de Cuentas. Decisiones éstas a las que, en conse-cuencia, se estaba negando el carácter jurisdiccional, y ello a pesar dehaber sido dictadas por ese órgano en el ejercicio de su función de en-juiciamiento contable. Por otro lado, de forma contradictoria, parecepretenderse el restablecimiento en el citado derecho «a partir de unrecurso extraordinario, como es el de casación, que presupone justa-mente aquello que se niega: la existencia de una resolución jurisdic-cional cuya anulación trata de conseguirse en la misma vía» (FJ 4º, infine), si bien suprimida la cuantía económica exigida por el legisladorpara la admisión de dicho recurso extraordinario22.

El Tribunal Constitucional (en el FJ 6º de la sentencia referida) de-cide rebatir ampliamente uno de los argumentos esgrimidos por elsolicitante de amparo en apoyo de su tesis negadora del carácter ju-risdiccional de la función de enjuiciamiento contable del Tribunal deCuentas: el relativo a la interpretación del término «jurisdicción» uti-lizado en el artículo 136.2 CE. Para el recurrente, dicha expresión nosignifica el otorgamiento al Tribunal de Cuentas de una función denaturaleza jurisdiccional, al menos si se acude a una interpretaciónsistemática del Texto constitucional. A nuestro juicio, el Alto Tribunalrefuta, de forma acertada, la tesis del demandante de amparo afir-mando que «una interpretación del Texto constitucional que con-duzca a un resultado distinto de su literalidad sólo puede ser admiti-


22 Ha de traerse aquí a colación lo manifestado en el ATC 112/1996, de 29 de oc-tubre (FJ 3º), cuando, ante una alegación similar efectuada por el demandante deamparo sobre la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, como conse-cuencia de la imposibilidad de recurrir en casación, ante la Sala 3ª del Tribunal Su-premo, la sentencia dictada en apelación por la Sección de Enjuiciamiento del Tri-bunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional afirma, al respecto, que «este Tribunalya ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosas ocasiones, en el sentido de queel art. 24.1 CE garantiza a cada uno el derecho a la tutela jurídica o derecho al pro-ceso, tal tutela no significa que para todas las cuestiones esté abierto necesariamenteel recurso de casación, calificado legalmente como extraordinario (STC 14/1982).Igualmente la STC 109/1987, entre otras muchas, ha declarado que el art. 24.1 CEcomprende el derecho a utilizar los recursos ordinarios y extraordinarios, incluidoel de casación, en los casos y con los requisitos legalmente previstos. Pero el derechoa este recurso y, en general, al sistema impugnatorio, salvo en el orden penal, no tie-ne vinculación constitucional. El legislador es libre, por tanto, para determinar suconfiguración, las causas en que procede y los requisitos que, dada su naturaleza ex-traordinaria y principal finalidad a que responde de uniformidad en la aplicación dela ley, han de cumplirse en su normalización».

da cuando existe ambigüedad en el mismo o ésta se deriva de la fal-ta de cohesión o coherencia sistemática entre preceptos constitucio-nales», según ya se expresó en la STC 72/1984, de 14 de julio (FJ 6º).Ambigüedad y falta de coherencia que, para el Tribunal Constitucio-nal, no existen en la interpretación de la regulación constitucional dela institución del Tribunal de Cuentas, sobre todo si se acude a treselementos interpretativos.

1º) «Los antecedentes inmediatos del precepto constitucional an-tes mencionado», ya que tanto la Ley de 29 de junio de 1934 (art. 1)como la Ley de 3 de diciembre de 1953 (art. 2) caracterizaban al Tri-bunal de Cuentas como órgano «supremo» con «jurisdicción especialy privativa» en materia contable (art. 1)23.

2º) «La imagen de la institución que tuvo ante sí el constituyente»,en cuanto que la referencia a la «propia jurisdicción» del Tribunal deCuentas se introdujo de forma consciente por el constituyente, comoconsecuencia de una enmienda al Anteproyecto formulada expresa-mente en ese sentido24.

3º) «La interpretación sistemática del término “jurisdicción” en laConstitución», ya que todos los supuestos en los que el Texto consti-tucional emplea el término «jurisdicción o sus derivados [arts. 53.3,117.3 y 5, 123.1, 152.1, segundo párrafo, y 153 c)]», tienen como re-ferencia órganos que ejercen funciones jurisdiccionales25.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional concluye que con lautilización expresa del término «jurisdicción», en el artículo 136.2 CE,


23 Acerca de los antecedentes normativos del Tribunal de Cuentas, vid. MEN-DIZÁBAL ALLENDE, R.: «El Tribunal de Cuentas al filo del 98: de la Restauración alDesastre (La Regencia) (I y II)», Revista Actualidad Administrativa, tomo I, 1999, pp. 1-72, así como los trabajos del mismo autor, citados en la nota introductoria de la pá-gina 1, que comprenden estudios que van desde la Contaduría Mayor de Cuentashasta el Tribunal Supremo de la Hacienda Pública. Cfr. también GÓMEZ SÁNCHEZ, Y.:El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero..., ob. cit., pp. 23-46, que en su ca-pítulo II se refiere no sólo a los antecedentes legislativos, sino también a los antece-dentes constitucionales.

24 Sobre la génesis o gestación constituyente del art. 136 CE, vid., entre otros, lossiguientes autores: CAZORLA PRIETO, L. M.: «Artículo 136 de la Constitución...», ob. cit, p. 1470; FERNÁNDEZ-CARNICERO GONZÁLEZ, C. J.: «Artículo 136 de la Consti-tución...», ob. cit., pp. 343-344; del mismo autor, El Tribunal de Cuentas. Trabajos par-lamentarios, Congreso de los Diputados, Madrid, 1984; ALBIÑANA GARCÍA-QUINTA-NA, C.: «La pretendida jurisdicción del Tribunal de Cuentas...», ob. cit., pp. 10-11 yGÓMEZ SÁNCHEZ, Y.: El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero..., ob. cit., pá-ginas 107-117, que pone en relación el proceso constituyente del art. 136 con el art.153, d), de nuestro Texto constitucional.

25 A lo que podría añadirse, con independencia de que algunos de esos órganosejerzan además otras funciones que no tengan carácter jurisdiccional, como es el ca-so del Tribunal de Cuentas y del Tribunal Constitucional.

el constituyente ha pretendido que el Tribunal de Cuentas, cuandoactúe en el ejercicio de la función de enjuiciamiento contable, lo ha-ga sometido a las garantías que establece la Constitución para todo ti-po de procesos, entre las que se hallan las derivadas del artículo 24CE. Por lo que, en contra de la tesis del recurrente en amparo, el ejer-cicio de la función de enjuiciamiento contable por el Tribunal deCuentas no implica, en sí misma, una vulneración del derecho a la tu-tela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, ya que el carácter jurisdic-cional de la función (que no meramente administrativo) ha sido atri-buido expresamente por nuestro Texto constitucional a dicho órgano(FJ 6º, in fine), siendo posteriormente desarrollado por el legislador.

La naturaleza jurisdiccional de la función de enjuiciamiento con-table ejercida por el Tribunal de Cuentas, que se afirma tajantemen-te en esta STC 215/2000 para el caso enjuiciado, ya había sido man-tenida por el Tribunal Constitucional en resoluciones anteriores, cuyadoctrina fundamental, en lo que aquí respecta, pasamos a exponer acontinuación26.

El ATC 664/1984, de 7 de noviembre, distingue ya de forma claraentre las dos funciones fiscalizadora y jurisdiccional del Tribunal deCuentas, aunque sin entrar en un análisis detallado de las mismas. ElTribunal Constitucional afirma únicamente que, en el caso suscitado,el Tribunal de Cuentas ha actuado en el ejercicio de su función fisca-lizadora (para la que con carácter supletorio, según lo dispuesto en laLOTCu, se aplica lo previsto en la Ley de Procedimiento Adminis-trativo), pero no en el ejercicio de la función jurisdiccional (para laque, también con carácter supletorio, se aplica la Ley reguladora dela Jurisdicción Contencioso-Administrativa y las Leyes de Enjuicia-miento Civil y Criminal). De ahí que, en dicho supuesto, no se hayavulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE,ya que este derecho «sólo opera en el ámbito de las actuaciones judi-ciales o, a lo más, jurisdiccionales, entendido este término en su sen-tido más amplio, configurándose, por tanto, aquél como un derechode acceso a la jurisdicción con las garantías que sean exigibles»27.


26 Algunos aspectos de esta doctrina se recogen brevemente en el FJ 7º de la de-cisión comentada. Por nuestra parte, hemos creído conveniente reproducir aquí, demodo más exhaustivo, las decisiones adoptadas por el Tribunal Constitucional sobreel tema debatido, ampliando por nota, respecto de determinadas cuestiones pun-tuales, algunas de las aportaciones doctrinales.

27 Para el Tribunal Constitucional: «En el presente supuesto no se ha podido pro-ducir indefensión en actuación jurisdiccional alguna, dado que esta última no ha lle-gado a existir. Y la pretendida infracción del art. 91 de la Ley de Procedimiento Ad-ministrativo (invocada por la sociedad recurrente en amparo) constituirá unacuestión de mera legalidad, ajena a la jurisdicción de este Tribunal» (FJ 1º).

La STC 187/1988, de 17 de octubre, constituye probablemente elpunto de referencia de la jurisprudencia constitucional sobre el temaque ahora nos ocupa: la función de enjuiciamiento del Tribunal deCuentas. En esta decisión, que tiene por objeto la resolución de un re-curso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de laLey del Parlamento catalán 6/1984, de 5 de marzo, sobre la creaciónde la Sindicatura de Cuentas de Cataluña28, el Tribunal Constitucio-nal no sólo diferencia claramente las funciones fiscalizadora y juris-diccional del Tribunal de Cuentas, sino que además examina deteni-damente, a la luz del orden normativo vigente, la caracterización ycontenido de la función jurisdiccional, cuyos aspectos más relevantesson los siguientes.

a) «El bloque de la constitucionalidad en esta materia» (la funciónde enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas) está integradopor las siguientes normas: «el artículo 136 de la Constitución y la LeyOrgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, prevista en el apartado 4ºde dicho precepto, así como por el artículo 42 del Estatuto de Auto-nomía de Cataluña»29.

b) La función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable enque incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efec-tos públicos se configura como «una actividad de naturaleza jurisdic-cional», a la que la LOTCu, utilizando la expresión contenida en elartículo 136.2 CE, califica de jurisdicción propia del Tribunal deCuentas (art. 15.1 LOTCu) y le atribuye «las notas de necesaria e im-prorrogable, exclusiva y plena» (art. 17.1 LOTCu)30, «al mismo tiem-


28 Concretamente, se declararon inconstitucionales los arts. 2, aptdo. 2º, 12, apar-tado d), y 18 de la Ley catalana. Los arts. 12, aptdo. d), y 18 atribuían al art. 2, apar-tado 2º, un sentido que no resultaba conforme a la CE y a la LOTCu al prever la cre-ación de una Sección de Enjuiciamiento en la Sindicatura de Cuentas, a la que sepretendía «reconocer –sin que aparezca muy claro en la Ley si como funciones «pro-pias», o sólo delegadas, en su caso, por el Tribunal Cuentas–, no sólo la competenciade «instrucción de los procedimientos jurisdiccionales», sino incluso el propio «en-juiciamiento de las responsabilidades contables de quienes tienen a su cargo cauda-les o efectos públicos» (FJ 5º).

29 Vid. el FJ 1º de la STC 187/1988, de 17 de octubre. 30 Ibidem, FJ 2º. El Tribunal de Cuentas ejercita la función jurisdiccional a través

de la Sección de Enjuiciamiento, compuesta por su Presidente y tres Consejeros deCuentas (arts. 19 LOTCu y 11 LFTCu). Los Consejeros de Cuentas, titulares de losDepartamentos de esta Sección, conocerán y resolverán en primera instancia de losdiferentes asuntos sobre responsabilidad contable que se les hayan adjudicado porreparto. En segunda instancia, las Salas del Tribunal de Cuentas (sólo existe una, laSala de Apelación, compuesta por el Presidente de la Sección de Enjuiciamiento ydos Consejeros) conocerán de las apelaciones deducidas contra las resoluciones dic-tadas en primera instancia por los Consejeros de Cuentas (arts. 24 y 25 LOTCu y 52a 54 LFTCu). Sobre la estructura orgánica de la Sección de Enjuiciamiento del Tri-

po que garantiza la independencia e inamovilidad de sus miembros,disponiendo, en concordancia también con lo establecido en el apar-tado tercero del mencionado precepto constitucional, que estarán su-jetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibi-ciones fijadas para los Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial(art. 33.1 LOTCu)»31.

c) En cuanto al contenido de la función de enjuiciamiento del Tri-bunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional establece que la activi-dad desarrollada por la Sección de Enjuiciamiento consiste «en apli-car la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre suadecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no res-ponsabilidad del funcionario, absolviéndolo o condenándolo y, en es-ta última hipótesis, ejecutando coactivamente su decisión»32. Dicha


bunal de Cuentas, vid., por todos, CUBILLO RODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribu-nal de Cuentas..., ob. cit., pp. 104-116, cuando habla de los «elementos subjetivos im-parciales en los juicios de responsabilidad contable». Acerca de las características dela necesariedad e improrrogabilidad, exclusividad y plenitud aplicadas a la jurisdic-ción contable y su significado, vid., entre otros, MENDIZÁBAL ALLENDE, R.: «La fun-ción jurisdiccional del Tribunal de Cuentas...», ob. cit., pp. 1361-1365 y VACASGARCÍA-ALOS, L.: «Instrumentos específicos de la jurisdicción del Tribunal de Cuen-tas ante la corrupción», Revista Española de Control Externo, n.° 5, vol. II, 2000, pági-nas 116-121, quien recoge jurisprudencia sobre el particular, aunque acaba centrándo-se en la compatibilidad de la jurisdicción contable con otros órdenes jurisdiccionales.

31 Cfr. el FJ 2º de la STC 187/1988, de 17 de octubre. Algunas consideracionessobre el status jurídico personal de los miembros del Tribunal de Cuentas puedenverse en CUBILLO RODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 110-111, y GÓMEZ SÁNCHEZ, Y.: El Tribunal de Cuentas. El control económico-finan-ciero..., ob. cit., pp. 137-147. También pueden consultarse los trabajos de LOZANO MI-RALLES, J., Configuración e independencia de los órganos de control externo: un análisis com-parado, Madrid, 1996, pp. 80-96, y REDONDO GARCÍA, A. M.: «Parlamento,representación y nombramiento de los miembros de los Órganos de Control Exter-no», Debates Constitucionales. Revista Electrónica editada por Derecons, n.° 1 (monográficosobre Representación mandato), julio, 1999, en <Http://constitución.rediris.es/revis-ta/dc/uno/redondo.html>, pp. 1 y ss., en particular, los apartados IV y V, y sin per-juicio de que ambos trabajos versen sobre el status de los miembros de los órganos decontrol externo autonómicos, que miméticamente siguen al del Tribunal de Cuen-tas, y éste al de los jueces y magistrados.

32 Vid. el FJ 2º de la STC 187/1988, de 17 de octubre. La responsabilidad conta-ble que pueda ser declarada por el Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su funciónde enjuiciamiento se ha concebido como una «especie» o «subespecie» de la respon-sabilidad civil. Cfr., en este sentido, el ATC 371/1993, de 16 de diciembre, FJ 1º, queadmite, por otra parte, la transmisión a los «causahabientes de los responsables en lacuantía a que ascienda el importe líquido de la herencia, previa aceptación, que es li-bre». En un primer momento, el Tribunal de Cuentas se pronunció también en estalínea, entre otras, en las sentencias dictadas por su Sala de Apelación de 18 de abrilde 1986, de 22 de julio y 29 de setiembre de 1987; de 25 de junio y 29 de octubrede 1992; de 20 de mayo de 1993; de 15 de abril de 1994 y de 21 de octubre de 1994.No obstante, en la sentencia de 13 de febrero de 1996 se puntualiza que: «no debeidentificarse absolutamente la responsabilidad contable con la responsabilidad civil

actividad se sustanciará «a través de un procedimiento judicial, regu-lado en el Capítulo Tercero del Título V y desarrollado en la Ley deFuncionamiento del Tribunal, en el que aparecen los elementos obje-


nacida de delitos (...), (al requerir aquélla) la concurrencia de unos elementos espe-cíficos que, guardando la natural similitud, exceden de los previstos en el art. 1.902y concordantes del Código Civil». Posteriormente, en las sentencias de 21 de no-viembre de 1996 y de 12 de junio de 1997 se establece que dicha responsabilidad«constituye un tipo específico y autónomo de responsabilidad, tanto por su régimenjurídico propio como por sus específicos elementos subjetivos, objetivos y formales».

Un amplio sector de la doctrina, reconoce también el carácter civil de la respon-sabilidad contable, aunque con ciertas peculiaridades, según lo dispuesto en el ar-tículo 38, aptdo. 1º, LOTCu, que impone la obligación de indemnizar los daños yperjuicios causados a quienes «por acción u omisión contraria a la Ley» menoscaba-ren los caudales o efectos públicos que tuvieren a su cargo. Vid., entre otros, los si-guientes autores: SALA SÁNCHEZ, P.: «La responsabilidad contable y su enjuiciamien-to...», ob. cit., pp. 532-533; OLIVA SANTOS, A. DE LA: «Sobre la naturaleza jurisdiccionaldel Tribunal de Cuentas...», ob. cit., pp. 349-350 y 355, y CORTELL GINER, R. P.: «Laresponsabilidad contable y su enjuiciamiento: principios generales» Revista Españolade Control Externo, n.° 4, vol. II, 2000, pp. 106-110, quienes ofrecen también algunasconsideraciones críticas sobre la amplitud con la que el legislador ha definido la res-ponsabilidad contable en el artículo 38.1 LOTCu, manifestando que no se trata de«una responsabilidad objetiva», ni de una «responsabilidad clásica por culpa», sinomás bien de una «responsabilidad atípica, sui generis». Para CUBILLO RODRÍGUEZ, C.:La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 234-236, y VACAS GARCÍA-ALOS, L.:El Tribunal de Cuentas: enjuiciamiento contable y jurisprudencia constitucional, Madrid,1998, pp. 62-64, no resulta tan fácil la equiparación entre responsabilidad civil ex-tracontractual y responsabilidad contable, existiendo ciertos elementos que aproxi-man a esta última responsabilidad con la responsabilidad administrativa patrimonial.TERÉ PÉREZ, A.: «Consideraciones sobre la reforma de los procedimientos de res-ponsabilidad contable», Auditoría Pública, n.° 1, 1995, pp. 68-69, afirma expresamen-te la naturaleza administrativa de la responsabilidad contable. MEDINA GUIJARRO, J.:«Presente y futuro del enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas», REVISTA ES-PAÑOLA DE CONTROL EXTERNO, n.° 1, vol. I, 1999, pp. 128-133, enumera sistemática-mente «los elementos calificadores de la responsabilidad contable» que han sido ela-borados por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas para delimitar su concepto yadecuar su contenido al ámbito de competencias que históricamente se han incluidoen la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Elementos que han sido recogi-dos también por PAJARES GIMÉNEZ, J. A., y MEDINA GUIJARRO, J.: «Comentario gene-ral sobre la jurisprudencia contable», Revista Española de Derecho Financiero, núms. 81,82 y 83 de 1994; 89 de 1996, y 93, 95 y 96 de 1997.

De la naturaleza civil de la responsabilidad contable, con sus elementos específi-cos, deriva la compatibilidad de la jurisdicción contable con la actuación de la juris-dicción penal y con el ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, respectode unos mismos hechos (art. 18, aptdo. 1º, LOTCu), así como también la competen-cia exclusiva de la jurisdicción contable para determinar la responsabilidad civil (concarácter contable) que proceda de unos hechos que fuesen constitutivos de delito(aptdo. 2º del art. 18 LOTCu), es decir, de los delitos de malversación, regulados enlos arts. 432 a 435 del Código Penal. Vid. sobre esta compatibilidad entre la jurisdic-ción penal y la contable y sobre la competencia exclusiva de la jurisdicción contablepara determinar la responsabilidad civil nacida de delito, las sentencias de la Sala deApelación del Tribunal de Cuentas de 14 de marzo y 18 de mayo de 1990; la de 21

tivos, subjetivos y formales que caracterizan a un proceso»33. Asimis-mo, las resoluciones que dicte el Tribunal en el ejercicio de la funciónde enjuiciamiento serán susceptibles «en los casos y en la forma quedetermina su Ley de Funcionamiento, del recurso de casación y revi-sión ante el Tribunal Supremo (art. 49)...»34.

d) De la distinta naturaleza de ambas funciones, se explica que laLOTCu califique a éste como «supremo órgano fiscalizador» (art.1.1), pero también como «único en su orden (...) en cuanto a su fun-ción de enjuiciamiento contable», abarcando su jurisdicción todo elterritorio nacional (art. 1.2). Por lo tanto, «si bien en dicha Ley se par-


de junio de 1991; las de 4 y 25 de junio y 30 de septiembre de 1992; las de 25 y 26de febrero de 1993; las de 24 de marzo, 6 de mayo, 4 y 30 de junio y 22 de octubrede 1994; las de 23 de febrero y 10 de marzo de 1995; el auto de 21 de noviembre de1996, el de 12 de febrero de 1997 y la sentencia de 23 de octubre de 1997. La com-patibilidad entre las jurisdicciones penal y contable ha tenido reflejo también en lajurisprudencia del Tribunal Supremo, como puede verse, entre otras, en las SSTS de27 de setiembre y 19 de noviembre de 1994. Igualmente, sobre este tema, puedenconsultarse en la doctrina los trabajos de VACAS GARCÍA-ALOS, L.: El Tribunal de Cuen-tas: enjuiciamiento contable y jurisprudencia constitucional..., ob. cit., pp. 29-50, y CUBILLORODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 215-220.

33 Cfr. el FJ 2º de la STC 187/1988, de 17 de octubre. En realidad, la actividad ju-risdiccional contable del Tribunal de Cuentas comprende un procedimiento no con-tencioso, los expedientes de cancelación de fianzas y dos procedimientos contencio-sos: el de reintegro por alcance y el juicio de cuentas. Este último es el procedimientoque se ha seguido contra el demandante de amparo en el caso enjuiciado por la STC215/2000. La LOTCu los enuncia simplemente en el art. 25, como competencia delos Consejeros de Cuentas integrantes de la Sección de Enjuiciamiento, sin estable-cer diferencia alguna entre ellos y remitiéndose a la forma que determine la LFTCu.Esta Ley, en los capítulos VII y VIII de su Título V, regula respectivamente el pro-cedimiento del juicio de cuentas (arts. 68-71) y el procedimiento de reintegro por al-cance (arts. 72-74). Aunque en el último capítulo (el XI) del Título IV, relativo a lafunción fiscalizadora del Tribunal, se regula lo que constituye la fase instructora delos procedimientos de exigencia de responsabilidad contable, integrada por un con-junto de actuaciones o actividades previas (arts. 45 a 48). A los elementos objetivos,subjetivos y formales, que resaltan un marcado carácter o una estructura netamentejurisdiccional de los procedimientos, se refieren, entre otros, los arts. 55 a 67 y 78 a87 de la LFTCu. Para un análisis detallado de estos «elementos objetivos, subjetivosy formales», caracterizadores de un verdadero proceso, pueden verse, entre otros,los siguientes autores: PAJARES GIMÉNEZ, J. A., y MEDINA GUIJARRO, J.: «Novedadesde la Ley de Funcionamiento en la función jurisdiccional (II) (Actuaciones previas yprocedimientos jurisdiccionales)», en El Tribunal de Cuentas. Crónica 1990-1991, Ma-drid, 1992, pp. 33-70; VACAS GARCÍA-ALOS, L.: El Tribunal de Cuentas: enjuiciamientocontable y jurisprudencia constitucional..., ob. cit., pp. 71-112, particularmente, respectode los diferentes requisitos jurídico-formales de los distintos juicios previstos legal-mente para la exigencia de responsabilidades contables, y CUBILLO RODRÍGUEZ, C.:La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 95-210.

34 Vid. el FJ 2º de la STC 187/1988, de 17 de octubre. Seguidamente se mencio-nan las Leyes de procedimiento que han de aplicarse con carácter supletorio, segúnel tipo de función que ejerza el Tribunal de Cuentas, a las que ya nos hemos referi-

te de la existencia de órganos fiscalizadores de cuentas que puedenestablecer los Estatutos de las Comunidades Autónomas, no ocurre lomismo con los órganos de enjuiciamiento contable. Por ello, auncuando se prevé que las Comunidades Autónomas puedan realizar supropia función fiscalizadora, no existe esta previsión respecto a la ac-tividad jurisdiccional, limitándose el artículo 26.3 de la LOTCu a dis-poner que en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos hayan es-tablecido órganos propios de fiscalización, el Tribunal podrá delegaren éstos la instrucción de los procedimientos jurisdiccionales para elenjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quie-nes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos»35.

Con esta referencia a los órganos de control externo de las Co-munidades Autónomas, en relación con la función de enjuiciamientocontable del Tribunal de Cuentas –aspecto al que, por otra parte, nose hace mención en la STC 215/2000–, el Tribunal Constitucional tra-


do anteriormente. En relación con el recurso de casación, cfr., a título de ejemplo, laSTS, Sala 3ª, de 26 de junio de 1989, en la que se admite el recurso de casación, pero se desestiman los tres motivos alegados por el recurrente. También puede con-sultarse el auto de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas de 20 de abril de1995 acerca de algunas consideraciones generales sobre el recurso de casación con-tra las resoluciones de la Sala de Justicia o de Apelación del Tribunal de Cuentas. Conmayor amplitud, sobre el sistema de recursos en la jurisdicción contable y la inci-dencia que respecto de él ha tenido la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de laJurisdicción Contencioso-Administrativa, vid., entre otros: MUÑOZ ÁLVAREZ, G.: «Losrecursos en la jurisdicción del Tribunal de Cuentas», Actualidad Jurídica Aranzadi, n.° 395, 17 de junio de 1999, pp. 1-4; VACAS GARCÍA-ALOS, L.: El Tribunal de Cuentas:enjuiciamiento contable y jurisprudencia constitucional..., ob. cit., pp. 115-127 y CUBILLORODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 285-308.

35 Cfr. el FJ 2º de la STC 187/1988, de 17 de octubre No obstante, en el FJ 5º deesta resolución, el Tribunal Constitucional desarrolla este argumento con la finalidadde fundamentar la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 12, aptdo. d) y 18de la Ley 6/1984 del Parlamento catalán. Para el Tribunal Constitucional, el art. 12,aptdo. d), de la Ley catalana, al crear la denominada Sección de Enjuiciamiento, con-figura: «Una estructura orgánica no prevista constitucional ni estatutariamente, quesólo tendría objeto si, además de su función fiscalizadora, la Sindicatura hubiese deejercer una función jurisdiccional o de “enjuiciamiento” de la que fuera titular. Y nocabe entender, en este caso, que, cualquiera que sea su denominación, la “Sección deEnjuiciamiento” no es más que un órgano creado por la Comunidad Autónoma –envirtud de la competencia exclusiva a ella atribuida para organizar sus instituciones deautogobierno (arts. 148.1.1 CE y 9.1 del Estatuto de Cataluña)– con la única finali-dad de llevar a cabo las funciones delegadas puramente instructoras –y no de “en-juiciamiento” propiamente dichas–...» Continúa razonando el Tribunal Constitucio-nal que «es, sobre todo, el art. 18 de la Ley catalana el que pretende atribuir a laSindicatura de Cuentas, bien la titularidad de una función jurisdiccional, o bien unaparticipación en la que es propia del Tribunal de Cuentas, lo que, en cualquier caso,excede ya manifiestamente de los límites constitucionales o de los fijados por la LeyOrgánica 2/1982, así como de los estatutarios, a que antes se ha hecho referencia».

ta de determinar claramente la extensión y alcance de esa función ju-risdiccional; dicho de otra manera, la participación que en la mismapueden tener los órganos de fiscalización autonómicos, según lo dis-puesto en la normativa estatal (particularmente, el art. 26, aptdo. 3º,LOTCu). En este sentido, la función de enjuiciamiento de los órga-nos de control externo autonómicos queda reducida, en la práctica,a una función meramente instructora, es decir, a la realización de ac-tividades preparatorias de los procedimientos de exigencia de res-ponsabilidad contable, y siempre por delegación expresa del Tribu-nal de Cuentas, a quien corresponde exclusivamente, como únicotitular de la jurisdicción contable, la declaración de las responsabili-dades contables36.

La doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional en la STC187/1988 se reitera en la STC 18/1991, de 31 de enero, en la que sedeclara también la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley delParlamento de Galicia 6/1985, de 24 de junio, sobre el Consejo deCuentas37. La STC 215/2000, en el extracto que realiza, en su FJ 7º,sobre la jurisprudencia constitucional relativa a la función de enjui-


36 Acerca de la participación de los órganos de fiscalización autonómicos en la fun-ción de enjuiciamiento contable, concretamente mediante la práctica de actuacionesinstructoras, permitáseme la remisión a mi trabajo: «La función de enjuiciamientocontable de los órganos de control externo en las Comunidades Autónomas», Revis-ta Vasca de Administración Pública, n.° 55, 1999, pp. 103 y ss., y a la bibliografía que allíse cita.

37 Se trata del art. 5, aptdo. 1º, de la Ley, en el que se regulaba la función de en-juiciamiento del órgano autonómico al disponer que «si en el ejercicio de su funciónfiscalizadora el Consejo de Cuentas advirtiera la existencia de indicios de responsa-bilidad contable, instruirá el oportuno procedimiento jurisdiccional y dará traslado de lascorrespondientes actuaciones al Tribunal de Cuentas para que éste efectúe el enjui-ciamiento de las mismas». Del tenor literal de esta norma parecía deducirse que lafunción de instrucción del procedimiento jurisdiccional se atribuía al Consejo deCuentas gallego como competencia propia, sin que dependiera de una delegaciónprevia del Tribunal de Cuentas. De ahí que la frase del aptdo. 1º del art. 5, señaladaen cursiva, fuese declarada inconstitucional y nula por el Tribunal Constitucional,que en el FJ 4º de la sentencia citada, tras reconocer que «la instrucción del oportu-no procedimiento jurisdiccional se configura como una fase previa al enjuiciamien-to (...)», que «las actividades de instrucción se configuran claramente como una fasepreliminar preparatoria del juicio de cuentas (...), que «las actuaciones previas a laexigencia de responsabilidades contables (...) son actuaciones directamente orienta-das al enjuiciamiento, y en su caso, exigencia de responsabilidad y, por tanto, inclui-das en el procedimiento enjuiciador y reservadas al Tribunal de Cuentas» (...), esta-blece que la Ley gallega del Consejo de Cuentas «prevé la delegación de funcionespor parte del Tribunal de Cuentas (sin embargo), la instrucción del oportuno proce-dimiento jurisdiccional a que se refiere el art. 5.1 de la misma Ley no se hace de-pender de delegación alguna, y se configura como potestad propia del Consejo deCuentas, lo que supone un ultra vires respecto de lo dispuesto en el art. 136 CE y enel art. 53 del Estatuto de Autonomía».

ciamiento del Tribunal de Cuentas, hace hincapié en un aspecto deesa doctrina jurisprudencial, recogido expresamente en la STC18/1991, al afirmar que «de la distinta naturaleza de las funciones fis-calizadora y de enjuiciamiento contable y de la correlativa diferenciade regulación legal de cada una de ellas cabe concluir que el Tribu-nal de Cuentas es supremo, pero no único, cuando fiscaliza, pues lapropia LOTCu presupone la existencia de órganos autonómicos decontrol externo, y único, pero no supremo, cuando enjuicia la res-ponsabilidad contable al atribuirse a la Sala de lo Contencioso-Admi-nistrativo del Tribunal Supremo la competencia para el conocimientode los recursos de casación y revisión contra sus resoluciones»38.

En el ATC 312/1996, de 29 de octubre39, el Tribunal Constitucio-nal invoca esta doctrina jurisprudencial, concretamente lo relativo ala configuración del Tribunal de Cuentas como único en su orden encuanto a su función de enjuiciamiento contable, según lo previsto enla LOTCu, para inadmitir el recurso de amparo interpuesto por in-fracción de «los derechos fundamentales a la obtención de la tutela deJueces y Tribunales en los términos previstos en el artículo 24.1 CE yal Juez ordinario predeterminado por la Ley», ya que el reconoci-miento al Tribunal de Cuentas de una jurisdicción propia, «como hace el artículo 136 CE, no contradice lo establecido en el artícu-lo 117.3 CE, al tiempo que hace del mismo el Juez ordinario prede-terminado por la Ley para el enjuiciamiento contable»40.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia 215/2000, después derealizar un breve extracto de la jurisprudencia constitucional en lamateria, concluye, de modo tajante, que de dicha jurisprudencia «sedesprende que el enjuiciamiento contable que lleva a cabo el Tribunalde Cuentas constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, plenay exclusiva, en un proceso especial por razón de la materia»41. En con-secuencia, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo ordi-nario interpuesto por el recurrente, acordada en su momento por laSala 3ª del Tribunal Supremo, no ha supuesto la vulneración del de-recho fundamental a la tutela judicial, del artículo 24.1 CE, ya que las


38 Afirmación que, como se ha indicado, se reconoce en términos similares en laSTC 187/1988 (FJ 2º).

39 En el que, según ya se ha apuntado, se presentaba un recurso de amparo porquien ha comparecido como coadyuvante en el proceso constitucional que se dilu-cida en la STC 215/2000 y en relación con las mismas resoluciones dictadas por laSección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, frente a las que, el ahora soli-citante de amparo, intentó también entablar, sin éxito, un recurso contencioso-ad-ministrativo ordinario ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo.

40 Cfr. el FJ 2º del ATC 312/1996, de 29 de octubre. 41 Vid. el FJ 7º in fine de la STC 215/2000, de 18 de septiembre.

sentencias dictadas por la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentasson actos judiciales, no meramente administrativos, contra los quehan de interponerse únicamente los recursos previstos legalmente, eneste caso los de casación y revisión, conforme a lo dispuesto en los ar-tículos 49 LOTCU y 52.2 LFTCu y en relación con los artículos 81 a84 LFTCu.

4. OTRAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA REGULACIÓN LEGAL DE LA FUNCIÓN DE ENJUICIAMIENTO CONTABLE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS QUE PUDIERAN SER OBJETO DE CONTROL DE INCONSTITUCIONALIDAD, PERO NO DE RECURSO DE AMPARO

El recurrente en amparo plantea en el presente caso, como argu-mentos de su pretensión, algunas cuestiones relacionadas con la fun-ción de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas que inciden tambiénen la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva del ar-tículo 24 CE, en su manifestación de acceso a la jurisdicción, sobre lasque el Tribunal Constitucional decide no entrar en su conocimiento,al estimar que las mismas son «reproches de inconstitucionalidad aldiseño legal del Tribunal de Cuentas, en lo que respecta al adecuadoejercicio de su función de enjuiciamiento contable». Es más, para elAlto Tribunal, el demandante de amparo y el coadyuvante no con-cretan en qué medida las infracciones a la Constitución, por ellos ale-gadas, han supuesto la lesión de un derecho fundamental distinto delque ya ha sido objeto de examen en los fundamentos jurídicos de lasentencia comentada. El Tribunal Constitucional insiste en que dichasalegaciones son realmente «más propias de un proceso constitucionalque tuviera por objeto la Ley y no de un acto judicial de aplicaciónde la misma», sirviendo únicamente «de apoyo a su posición sobre lacuestión principal antes debatida, esto es (...), la naturaleza no juris-diccional de la función de enjuiciamiento contable atribuida al Tribu-nal de Cuentas, cuando es la propia Constitución, como antes se hadicho, la que permite la atribución de dicha función jurisdiccional aeste órgano» (FJ 8º).

Las cuestiones que, relacionadas con la función de enjuiciamientodel Tribunal de Cuentas, constituyen también infracciones constitu-cionales, para recurrente y coadyuvante, son aquellas que versan so-bre el status jurídico de los Consejeros de Cuentas y la supuesta faltade imparcialidad objetiva de este órgano. En realidad, según se ha di-cho, son cuestiones vinculadas a la tesis fundamental del demandan-te: la afirmación del carácter administrativo de todas las decisiones


adoptadas por el Tribunal de Cuentas y la integración de este órganoen la Administración pública.

4.1. El status jurídico de los Consejeros de Cuentas

Por lo que se refiere a la objeción del status jurídico de los Conse-jeros de Cuentas, conforme ya se ha indicado, el recurrente alega queéstos, a diferencia de los jueces y magistrados, no están sujetos a laLOPJ ni al gobierno del Consejo General del Poder Judicial y que de-penden del Congreso y del Senado, tanto para su nombramiento (sinque se precise ser licenciados en Derecho para quienes van a ejercerfunciones jurisdiccionales) como para su cese (incluso por razonesdisciplinarias). Aspectos todos ellos que, a juicio del demandante deamparo, suponen una falta de independencia e imparcialidad de losmiembros del órgano juzgador en el ejercicio de la función de enjui-ciamiento contable.

Aun cuando, por las razones indicadas, el Tribunal Constitucionalomite entrar en el conocimiento de dicha objeción, entendemos que,en contra de la misma, pueden argumentarse las siguientes conside-raciones. En primer lugar, que como la CE no impone que «toda fun-ción jurisdiccional sea atribuida en todo caso a magistrados y juecesde carrera integrados en un cuerpo único, so pena de incurrir en unavulneración del artículo 24 CE» (STC 204/1994, de 11 de julio, FJ 8º),nada impide que dicha función pueda ser ejercida por un órgano queno sea parte integrante del Poder Judicial organización; luego tam-poco atenta contra la independencia e imparcialidad de los Conseje-ros de Cuentas el hecho de que no se hallen sujetos a la LOPJ ni alConsejo General del Poder Judicial, del mismo modo que no lo estánlos magistrados del Tribunal Constitucional. Incluso, como órganosconstitucionales que son (el Tribunal Constitucional y el Tribunal deCuentas), no resulta ilógico que, para preservar su propia indepen-dencia, sus miembros se encuentren sometidos a un régimen legal deinspección y de exigencia de responsabilidad disciplinaria distinto alprevisto para jueces y magistrados, cuya competencia se atribuye alConsejo General del Poder Judicial42.


42 Pueden traerse también aquí a colación las observaciones efectuadas por elAbogado del Estado acerca de la independencia del Tribunal de Cuentas, cuando re-conoce que si bien existe una dependencia interorgánica de esta institución respectode las Cortes Generales, como órgano técnico que auxilia a éstas (de la representa-ción popular) en el ejercicio de la función fiscalizadora sobre las cuentas del Estado(particularmente sobre la Cuenta General del Estado, art. 136.1 CE); la indepen-dencia del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función jurisdiccional, está sufi-cientemente garantizada (art. 136.3 CE) mediante un sistema legal de garantías (in-amovilidad, responsabilidad disciplinaria e incompatibilidades) que impiden que sus

En segundo lugar, el Tribunal de Cuentas está compuesto por 12 Consejeros (art. 25.1 LOTCu), que serán designados por las Cor-tes Generales entre Censores del propio Tribunal, Censores Juradosde Cuentas, magistrados y fiscales, profesores de Universidad y fun-cionarios públicos de cuerpos superiores, abogados, economistas yprofesores mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, conmás de quince años de ejercicio profesional (art. 30 LOTCU). Segúnpuede constatarse, la designación de los Consejeros se lleva a cabo en-tre una diversidad de funcionarios públicos y profesionales, con am-plia experiencia y específica formación jurídica, presupuestaria y con-table, con el objeto de garantizar el adecuado y competente ejerciciode las distintas funciones atribuidas: la fiscalizadora y la jurisdiccional.Difícilmente podría suceder, como alega el recurrente, que un Con-sejero no titulado en Derecho resuelva un procedimiento de reinte-gro por alcance o un juicio de cuentas, o que forme parte de la Salade Apelación de la Sección de Enjuiciamiento que decide los recursosinterpuestos contra las resoluciones adoptadas en primera instancia.Entre otras razones, porque, conforme a un criterio racional de or-ganización interna, hasta ahora se ha procedido a la adscripción delos Consejeros a las Secciones del Tribunal de Cuentas, según la for-mación específica y especializada que tuviera cada uno de ellos. Almargen de que el requisito de su formación ya hubiese sido valoradopreviamente en el momento de procederse a su designación. Ade-más, en el presente caso, como apunta el Abogado del Estado, estadenuncia formulada por el demandante «no deja de ser puramenteretórica», ya que nada se dice en concreto sobre si el Consejero queconoció del juicio de cuentas, o si alguno de los que componían la Sa-la de Apelación carecían de la titulación en Derecho.

4.2. La falta de imparcialidad objetiva en las actuaciones del Tribunal de Cuentas

Otra de las objeciones formuladas por el recurrente como infrac-ción de su derecho a la tutela judicial efectiva, más bien, del derechoa un proceso debido con todas las garantías, del artículo 24.2 CE, en-tre las que se encuentra la del juez imparcial (que es también y al mis-mo tiempo un derecho fundamental)43, consiste en la existencia deuna supuesta falta de imparcialidad objetiva en las actuaciones delTribunal de Cuentas. Esto es así porque, a juicio del demandante de


miembros puedan recibir instrucciones de las Cortes a la hora de ejercer las funcio-nes que tiene atribuidas.

43 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Vid., por todas,la STC 47/1998, de 31 de marzo (FJ 4º), en la que se recoge la doctrina ya expre-

amparo, el ejercicio de la función jurisdiccional por los Consejeros deCuentas (en primera o segunda instancia) tiene su presupuesto en laactividad fiscalizadora, en la que participan también todos los Conse-jeros del mismo órgano, ya que el informe de esa actividad ha de seraprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas (art. 44.4 LFTCu).Por este motivo, los Consejeros no van a ser ajenos a la controversiaque resuelven.

El examen de la imparcialidad objetiva del Tribunal de Cuentasha de ser abordado desde la dualidad funcional de este órgano que,como es sabido, encuentra su concreción, de conformidad con su estructura orgánica, en las Secciones de Fiscalización y de Enjui-ciamiento. De ahí que sea conveniente referirnos, aunque sea breve-mente, al régimen jurídico orgánico y procedimental de ambas fun-ciones, particularmente, a la de enjuiciamiento contable.

La función fiscalizadora realizada por alguno de los Departamen-tos sectoriales o territoriales de la Sección de Fiscalización del Tribu-nal de Cuentas, al frente de los cuales se encuentra un Consejero deCuentas (arts. 8.2 y 9 LFTCu), tiene un carácter eminentemente ad-ministrativo. Dicha función se sustancia a través de varios procedi-mientos, según el objeto de la fiscalización44, y finaliza con la aproba-ción definitiva del informe de fiscalización por el Pleno del Tribunalde Cuentas (arts. 31-44 LFTCu).

La función jurisdiccional puede iniciarse cuando se hubiere te-nido conocimiento de la existencia de hechos que pudieran dar lu-gar a responsabilidades contables, bien sea como consecuencia delejercicio de la función fiscalizadora, o bien por otras vías, como, por ejemplo, el ejercicio de una acción pública (arts. 47.3 LOTCu y 56 LFTCu)45. Conforme ya se ha anticipado, la función de enjuicia-miento de la responsabilidad contable se sustancia a través de dosprocedimientos contenciosos: el de reintegro por alcance, si los he-chos son constitutivos de alcance de caudales o efectos públicos46 o


sada en decisiones anteriores, como las SSTC 113/1987, 145/1988, 106/1989 y206/1994.

44 Para cuya tramitación se aplica con carácter supletorio, en defecto de lo pre-visto en la LFTCu, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas yProcedimiento Administrativo Común de 1992 (art. 32.1 LFTCu).

45 A este respecto debe tenerse en cuenta que, así como un procedimiento dereintegro por alcance puede ponerse en marcha sin necesidad de una fiscalizaciónprevia, la tramitación de «la pieza separada» preparatoria de un juicio de cuentas re-quiere siempre la existencia de un examen de las cuentas o de un procedimiento fis-calizador (art. 45 LFTCu).

46 La LFTCu, en su art. 72, aptdo. 1º, define el alcance de forma genérica a tra-vés de los siguientes elementos: el «saldo deudor injustificado de una cuenta»: «la au-

de malversación contable47, y el del juicio de cuentas, cuando se esté ante otras irregularidades contables distintas de alcance48. En elejercicio de la función jurisdiccional puede distinguirse, a su vez,entre una fase instructora y otra decisoria. La tramitación de la fa-se instructora es diferente, según se trate del procedimiento del jui-cio de cuentas (cuya instrucción se realiza mediante la formación deuna «pieza separada», conforme a lo establecido en el artículo 45 de


sencia de numerario en las cuentas» y la falta «de justificación en las cuentas». Enotras palabras, conforme a lo manifestado en la STS, Sala 3ª, de 22 de mayo de 1990(FJ 2º), el resultado negativo de la cuenta puede tener su causa, bien en una estrictafalta de soportes documentales que avalen o acrediten la no justificación del saldo, obien en la simple ausencia del numerario a que la cuenta refiere. Por lo que se refie-re a la jurisprudencia de la Sala de Apelación del Tribunal de Cuentas, pueden con-sultarse, entre otras, las sentencias de 18 de abril de 1986, de 9 de setiembre de 1987,de 1, 25 y 30 de junio de 1992, de 30 de septiembre y de 31 de diciembre de 1992.En estas decisiones, se establecen los elementos definidores del alcance como infrac-ción contable y también se recogen algunos casos constitutivos de los supuestos delart. 72, aptdo. 1º, como, por ejemplo, la existencia de mandamientos de pago sin jus-tificar o mal justificados; cantidades recaudadas que no han sido ingresadas; la ex-pedición y cobro de recibos falsos por el recaudador; la existencia de recibos, factu-ras, pagarés y otros documentos similares correspondientes a pagos realizados y nocontabilizados, sin justificación.

47 La LFTCu define en el aptdo. 2º del art. 72, a los efectos de la jurisdicción con-table, la malversación de caudales o efectos públicos mediante la enumeración de lossupuestos que la integran: «la sustracción de caudales o efectos públicos»: «el con-sentimiento para que ésta se verifique» y «la aplicación a usos propios o ajenos porparte de quien los tenga a su cargo». En general, cfr. el auto de la Sala de Apelacióndel Tribunal de Cuentas de 26 de marzo de 1993, en el que se establecen las notasque caracterizan la malversación de caudales y efectos públicos. El concepto de mal-versación utilizado por la LFTCu está claramente inspirado en el delito de malver-sación propia e impropia, regulado en los arts. 432 a 435 CP, según opinan PAJARESGIMÉNEZ, J. A., y MEDINA GUIJARRO, J.: «Novedades de la Ley de Funcionamientoen la función jurisdiccional...», ob. cit., p. 29. No obstante, aunque la malversacióncontable y la penal tengan una idéntica denominación y definición, sus consecuen-cias jurídicas, como pone de manifiesto ROSIÑOL I VIDAL, C.: La responsabilidad con-table y la gestión de los recursos públicos. Análisis de la doctrina del Tribunal de Cuentas, Ma-drid, 1994, p. 73, son radicalmente distintas. La malversación contable implica unareparación del perjuicio económico, la malversación penal conlleva una sanción pe-nal. El Tribunal Supremo, en la STS, Sala 3ª, de 23 de octubre de 1996, distinguetambién el alcance contable de la malversación penal al reconocer que «son catego-rías jurídicas diferentes determinantes de responsabilidades distintas».

48 El legislador no introduce en la LFTCu un concepto legal ni un catálogo deirregularidades contables distintas de alcance. No obstante, algunos de estos supues-tos de infracciones contables, calificados por ROSIÑOL I VIDAL, C.: La responsabilidadcontable y la gestión..., ob. cit., p. 74, como «innominados o “definidos por omisión”, seencuentran enumerados en el art. 141, aptdo. 1º, en relación con los arts. 143 y 144del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP), conforme a la re-dacción efectuada por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de setiembre, ylas modificaciones introducidas por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, sobre me-didas fiscales de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protec-

la LFTCu)49 o del procedimiento de reintegro por alcance (cuya ins-trucción se efectúa a través de las «actuaciones previas», previstas enel artículo 47 LFTCu)50.

Las actividades instructoras del procedimiento de reintegro poralcance se llevan a cabo por un Delegado instructor51 o, conforme yase ha dicho, por un órgano de control externo autonómico, por de-


ción del desempleo. Ahora bien, según manifiestan ROSIÑOL I VIDAL, C.: ibidem, pá-ginas 75-76 y 141-143, y TERÉ PÉREZ, A.: «Consideraciones sobre la reforma de losprocedimientos...», ob. cit., pp. 68-69, no resulta fácil distinguir en la práctica algu-nos de los supuestos del art. 141, aptdo. 1º, con los integrantes de la definición de al-cance del art. 72, aptdo. 1º, LFTCu. Del mismo modo, conforme afirma CUBILLORODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 151-152, en los ca-sos en que la rendición de cuentas o su rendición defectuosa oculten un alcance ouna malversación, el procedimiento a través del cual se tramitará la exigencia de laresponsabilidad contable será el de reintegro por alcance y no el del juicio de cuen-tas. Para MEDINA GUIJARRO, J.: «Presente y futuro del enjuiciamiento contable delTribunal de Cuentas...», ob. cit., p 137, desde la entrada en vigor de la LFTCu, el«grueso» de los procedimientos jurisdiccionales incoados ante la Sección de Enjui-ciamiento del Tribunal de Cuentas lo han constitutido los procedimientos de reinte-gro por alcance, siendo más bien escasos los juicios de cuentas tramitados ante el Tri-bunal de Cuentas por «gestiones ineficaces o antieconómicas». A juicio de este autor,las razones de «tan escaso proceder descansan tanto en la dificultad que entraña acre-ditar la falta de eficacia o de economicidad de una culpable gestión pública en tér-minos jurídico-procesales como en la complejidad de los actuales trámites para suexigencia». Por otro lado, la tendencia actual de la Sala de Apelación del Tribunal deCuentas, a la hora de determinar, en los supuestos de irregularidades contables con-tenidos en el TRLGP, cuándo se está ante responsabilidades contables derivadas dealcance, malversación o de supuestos distintos de los anteriores es la de atender al re-sultado producido y no a la conducta que lo ha originado.

49 La decisión sobre la incoación o no de la «pieza separada» compete al Conse-jero de Cuentas que dirigió la fiscalización, ya sea de oficio o a instancia del Ministe-rio Fiscal o Letrado del Estado y con citación y, en su caso, intervención del presun-to responsable o de sus causahabientes (art. 45.1 LFTCu). Debe tenerse presente quela solicitud del Abogado del Estado o del Ministerio Fiscal sobre la incoación de «lapieza separada» no es vinculante para el Consejero de Cuentas, aunque su denega-ción deberá de motivarse.

50 Si tras el procedimiento de fiscalización se detecta (por el Consejero de Cuen-tas que lo ha dirigido) que los hechos pueden ser constitutivos de alcance, se pasana la Sección de Enjuiciamiento para que proponga, si procede, a la Comisión deGobierno el nombramiento de un Delegado instructor (art. 46.1 LFTCu). Recibi-dos los antecedentes en la Sección de Enjuiciamiento, tiene lugar una diligenciapreeliminar, en virtud de la cual, por turno, se asigna el asunto a uno de los Con-sejeros adscritos a la Sección, quien, previa audiencia del Ministerio Fiscal, del le-trado del Estado y, en su caso, del que ejercitó la pretensión de responsabilidadcontable, dictará un auto decretando el archivo de las actuaciones, si los hechos en-juiciados no presentan indicios de responsabilidad contable o, en caso contrario,proponiendo que el juicio siga adelante y se proceda al nombramiento del Delega-do instructor (art. 46.2 LFTCu).

51 Que será un funcionario especializado designado por la Comisión de Gobier-no del Tribunal de Cuentas. A tal efecto se ha creado una Unidad especial, la Uni-

legación expresa del Tribunal de Cuentas y caso por caso. Las activi-dades instructoras del juicio de cuentas, esto es, la formación de la«pieza separada» corresponde al Consejero de Cuentas de la Secciónde Fiscalización que ha dirigido el procedimiento fiscalizador o, tam-bién por delegación expresa, al órgano autonómico de control exter-no que ha ejercido la función fiscalizadora52. En definitiva, las activi-dades que constituyen la fase instructora de los dos procedimientos,a través de los cuales se sustancia la función jurisdiccional del Tribu-nal de Cuentas, tienen por finalidad concretar los supuestos hechosconstitutivos de responsabilidad contable, los presuntos responsablescontables, así como fijar el importe total de los daños y perjuicios cau-sados al erario público53.

Concluida la tramitación de la fase instructora de los dos procedi-mientos, se remiten las actuaciones realizadas a la Sección de Enjui-ciamiento para el inicio de la fase decisoria ante el Consejero deCuentas a quien corresponda por turno. Una vez recibidas las actua-ciones por el Consejero competente, éste puede acordar no haber lu-gar a la incoación del procedimiento de reintegro por alcance o del


dad de Actuaciones Previas, que radica en la Presidencia de la Sección de Enjuicia-miento (art. 26.2 LOTCu).

52 Según puede deducirse de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ex-presada en las SSTC 187/1988, de 17 de octubre (FJ 2º), y 8/1991, de 31 de enero(FJ 4º, in fine), sin perjuicio de que inicialmente, ante el silencio que guardaba la Ley,se planteara un debate doctrinal acerca de si era preciso o no la delegación expresadel Tribunal de Cuentas en favor de los órganos de fiscalización autonómicos para laincoación de la «pieza separada». Vid., al respecto, DELGADO DEL RINCÓN, L. E.: «Lafunción de enjuiciamiento contable de los órganos de control externo...», ob. cit., pá-ginas 115-117.

53 Para más información sobre el contenido y naturaleza de las actuacionesinstructoras, vid. ampliamente, entre otros: GARCÍA GIL, F.: «La pieza separada»,en El Tribunal de Cuentas. Crónica 1990-1991, Madrid, 1992, pp. 125 y ss.; VACASGARCÍA-ALOS L., y MONZO TORRES, J. L.: «Naturaleza jurídica y efectos de las ac-tuaciones instructoras en el reintegro por alcance», en El Tribunal de Cuentas.Crónica 1990-1991, ob. cit., pp. 139 y ss.; PAJARES GIMÉNEZ, J. A., y MEDINA GUI-JARRO, J.: «Novedades de la Ley de Funcionamiento en la función jurisdiccio-na...», ob. cit., pp. 33 y ss.; ROSIÑOL I VIDAL, C.: «Las actuaciones previas a laexigencia de responsabilidades contables», en El Tribunal de Cuentas. Crónica1992-1993, Madrid, 1994, pp. 444 y ss.; CORTELL GINER, R.P.: «Órganos auto-nómicos de control y responsabilidad contable», Auditoría Pública, n.° 4, 1996,pp. 53 y ss.; CUBILLO RODRÍGUEZ, C.: «La fase instructora de los procedimien-tos por alcance», en El Tribunal de Cuentas. Crónica 1992-1993, Madrid, 1994, pp. 206 y ss. y La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pp. 175 y ss. y 221y ss.; DELGADO DEL RINCÓN, L.E.: «La función de enjuiciamiento contable de losórganos de control externo...», ob. cit., pp. 114 y ss. y DE LA FUENTE Y DE LA CA-LLE, M. J.: «La fiscalización del Sector público y la pieza separada. Especial re-ferencia al ámbito autonómico», Revista Valenciana de Hacienda Pública, n.° 31,enero-abril, 1998, pp. 284 y ss.

juicio de cuentas si de lo practicado resulta evidente la inexistencia deresponsabilidades contables o, en caso contrario, la continuación delos procedimientos, que se sustanciarán a través de unos trámites dealegaciones y pruebas, culminando con la adopción de la resoluciónpertinente. Resolución que podrá ser recurrida ante la Sala de Ape-lación del Tribunal de Cuentas, que actuará como órgano decisorioen segunda instancia54.

Hecho este inciso para comprobar, aunque sea someramente, lacompleja regulación de la función de enjuiciamiento contable del Tri-bunal de Cuentas, que, conforme se ha visto y a pesar de su diferen-te naturaleza, guarda una estrecha relación con la función fiscaliza-dora, al constituir ésta –en la mayor parte de las ocasiones, aunque nosiempre– el precedente para el ejercicio de aquélla, procedemos se-guidamente a efectuar algunas consideraciones acerca de la obser-vancia de la garantía de la imparcialidad objetiva por parte del Tri-bunal de Cuentas, cuando ejerce su función jurisdiccional.

Según doctrina jurisprudencial, mantenida de modo uniformepor el Tribunal Constitucional, la imparcialidad objetiva del juez esaquella «que busca preservar la relación del juzgador con el objeto delproceso (...) y que se dirige a asegurar que los Jueces y Magistradosque intervengan en la resolución de una causa se acerquen a la mis-ma sin prevenciones ni prejuicios que en su ánimo pudieran quizáexistir a raíz de una relación o contacto previos con el objeto del pro-ceso»55. De acuerdo con lo que anteriormente se ha manifestado, escierto que los Consejeros de Cuentas adscritos a la Sección de Enjui-ciamiento, que conocen y deciden en primera o segunda instancia delcorrespondiente procedimiento jurisdiccional o de la apelación,siempre van a tener una participación en el ejercicio de la función defiscalización, debido a que forman parte del Pleno, órgano del Tribu-nal al que compete la aprobación del informe de fiscalización56. Aho-ra bien, en nuestra opinión, esta participación en la función fiscaliza-


54 La tramitación del procedimiento del juicio de cuentas se halla regulada en los arts. 68-71 LFTCu, que, como ya se ha reiterado, se remite a la Ley reguladorade la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 69 LFTCu). Por el contrario, los artículos 72-74 LFTCu contienen la regulación del procedimiento de reintegropor alcance, que, para su tramitación, se remiten al juicio declarativo que corres-ponda a la cuantía del alcance, según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil(art. 73.2 LFTCu).

55 Vid., por todas, la STC 47/1998, de 31 de marzo (FJ 4º), que reitera lo expre-sado en la STC 157/1993, de 6 de mayo.

56 Recientemente, el Consejo de Estado francés ha dictado una resolución de 23 de febrero de 2000, en virtud de la cual ha puesto en entredicho la observancia del principio de «imparcialidad estructural» por parte del Tribunal de Cuentas francés,

dora por parte del Consejero o Consejeros de Cuentas a quienes pos-teriormente se les asigna el asunto para que ejerzan la función juris-diccional (en primera o segunda instancia), no significa una relacióndirecta con el objeto del proceso (investigación de los hechos y acce-so a las pruebas), hasta el punto de que pueda producirles un pre-juicio o prevención tal que les influya posteriormente en su ánimo ala hora de adoptar la decisión judicial oportuna. Relación directa conel objeto del proceso que, sin embargo, sí se ha mantenido por elConsejero de Cuentas adscrito a la Sección de Fiscalización que ha di-rigido el procedimiento de fiscalización. Por lo tanto, únicamente po-dría ser conculcado el principio de imparcialidad objetiva si, por cual-quier circunstancia, a este Consejero se le adscribe posteriormente ala Sección de Enjuiciamiento y el asunto, del que tuvo conocimientoexhaustivo por haber dirigido el procedimiento de fiscalización, se leasigna por turno para su resolución judicial a través del pertinenteprocedimiento jurisdiccional57.

También podría verse vulnerado el principio de imparcialidad ob-jetiva si quien ha resuelto el correspondiente procedimiento jurisdic-cional en primera instancia, con posterioridad, tras la interposicióndel oportuno recurso de apelación, pasa a formar parte de la Sala deApelación que ha de resolver dicho recurso sin abstenerse. En este caso estaríamos ante la causa de abstención n.° 10 del artículo 219 de la LOPJ: «Haber actuado como instructor de la causa penal o ha-ber resuelto el pleito o causa en anterior instancia.»

Por otra parte, y en relación con la observancia del principio deimparcialidad objetiva en la jurisdicción contable, entendemos queno podría plantearse la lesión de dicho principio por una supuesta


al «asociar las funciones fiscalizadora y jurisdiccional». Hecho que puede representaruna especie de «prejuicio» en sus miembros respecto de todos aquellos asuntos que,tras ser fiscalizados, posteriormente son objeto de persecución judicial. De ahí que sehaya propuesto una reorganización interna de esta institución francesa, de tal formaque se puedan distinguir claramente sus funciones de control y de enjuiciamiento dela responsabilidad contable. Cfr., sobre el particular, CHAMBRAUD, C., y MALINGRE V.:«Un arrêt du Conseil d’Etat met en cause les rapports publics de la Cour des comp-tes. Les magistrats de la Cour sont à la fois contróleurs et juges», Diario Le Monde, de6 de marzo de 2000, p. 9.

57 En este supuesto remoto, de muy difícil producción en la práctica –por no de-cir imposible–, entendemos que el Consejero debiera de abstenerse, y ello aunque noexista una causa legal específica de abstención. De ahí que discrepemos, en este as-pecto, de lo manifestado por el Abogado del Estado en la STC 215/2000, objeto decomentario, cuando afirma genéricamente, sin matización alguna, que en el presen-te caso no se ha vulnerado la imparcialidad objetiva, entre otras razones, porque noexiste una causa específica de abstención o recusación que impida que el Consejeroque haya participado en un procedimiento de fiscalización intervenga posterior-mente en la función jurisdiccional.

falta de separación entre las fases de instrucción y decisión en los pro-cedimientos jurisdiccionales sustanciados ante el Tribunal de Cuen-tas. Dicho de otro modo, no cabe la posibilidad de que sea un mismoórgano del Tribunal de Cuentas, por ejemplo, un Consejero de laSección de Enjuiciamiento el que instruya y decida un asunto deter-minado. Entre otras razones porque, conforme ya se ha expuesto, laLFTCu prevé dicha separación tanto para los procedimientos dereintegro por alcance, en los que el instructor se halla incardinado enuna Unidad especial del Tribunal de Cuentas (Delegado instructor) oen un órgano autónómico de control externo, como para los juicios de cuentas, en los que la formación de la pieza separada se lleva a cabo bajo la dirección de un Consejero de Cuentas de la Sección deFiscalización.

No obstante, en materia de imparcialidad objetiva, ha de tenersepresente la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional, que haacogido, a su vez, la formulada por el Tribunal Europeo de DerechosHumanos, manifestándose que «la imparcialidad objetiva, cuyo coro-lario más trascendental se halla en la necesaria separación entre lasfunciones instructora y enjuiciadora (...), es característica de la juris-dicción penal de cuño continental donde se encadenan el sumario oinvestigación bajo garantía o dirección judicial y el juicio oral en sen-tido propio, aun cuando no sea extraño, pero sí infrecuente, en losdemás sectores jurisdiccionales (...). La identidad de naturaleza de lainfracción administrativa y del delito, de pena y sanción, exigen la ex-tensión de esta incompatibilidad al procedimiento administrativosancionador»58.

Conforme a lo que se acaba de exponer, y en lo que aquí respec-ta, si se parte del hecho de que la responsabilidad contable que se de-pura en el ejercicio de la función de enjuiciamiento contable es unaespecie de responsabilidad civil, que tiene por objeto exclusivamentela reparación de los perjuicios causados, y de que la misma puede ser compatible también con la exigencia de otras responsabilidades, como la penal y disciplinaria, que tienen una finalidad resarcitoria ysancionatoria, podría admitirse la posibilidad de que, en este ámbitode la exigencia de la responsabilidad contable, la atribución a un mis-mo órgano de las funciones instructoras y decisorias no vulnerase elprincipio de imparcialidad objetiva. Ahora bien, esta afirmación nosería del todo correcta si se entiende que la responsabilidad contablees una modalidad de la responsabilidad civil, pero con unos caracte-


58 Vid., entre otras, la STC 142/1997, de 16 de octubre (FFJJ 2º y 3º ) y la juris-prudencia allí citada del propio Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo deDerechos Humanos.

res singulares, que hacen que su finalidad resarcitoria se aproximetambién a una finalidad sancionatoria. En cuyo caso, la separación delas funciones instructoras y decisorias en los procedimientos judicia-les de exigencia de responsabilidad contable es fundamental para ga-rantizar el principio de la imparcialidad objetiva y el derecho a unjuez imparcial.

Con independencia de las consideraciones anteriores, en el casoenjuiciado por la STC 215/2000, convenimos con la opinión del Abo-gado del Estado sobre el hecho de que no ha quedado acreditadoque, en el proceso de que trae causa el recurso de amparo, se hayavulnerado la imparcialidad objetiva del Tribunal de Cuentas y, a tra-vés de él, el derecho del recurrente a un proceso con todas las ga-rantías del artículo 24.2 CE. Y es que, en el presente caso, la objeciónde la falta de imparcialidad objetiva invocada por el demandante deamparo, carece de relevancia jurídica porque, de un lado, los autosdictados por el Tribunal Supremo, recurridos en amparo, en el mo-mento de inadmitir el recurso contencioso-administrativo «no aplica-ron ninguno de los preceptos legales a los que pudiera achacarse lafalta de regulación de tales técnicas de garantía de la imparcialidadobjetiva», lesivas del derecho fundamental. Aparte de que la vulnera-ción de este derecho tampoco fue alegada formalmente, durante elproceso llevado a cabo ante el Tribunal de Cuentas, de acuerdo conlo previsto en el artículo 44.1, c), LOTC. De otro lado, porque en lademanda de amparo tampoco se precisa motivo alguno que permitadudar de la imparcialidad de los miembros del Tribunal de Cuentasque participaron en el ejercicio de la función de enjuiciamiento con-table. Es más, según apunta el Abogado del Estado, «debido al tiem-po que ha transcurrido entre la fiscalización de la Obra de Protecciónde Menores y las dos sentencias dictadas en el seno de la Sección deEnjuiciamiento, ninguno de los integrantes de ésta que han interve-nido en el proceso de que trae causa el recurso de amparo ostenta-ban la condición de Consejeros de Cuentas cuando el Pleno del Tri-bunal aprobó la fiscalización, por lo que no puede sostenerse quehaya quedado afectada la imparcialidad objetiva de ninguno deellos»59.

Para concluir, hay que poner de manifiesto que en la sentencia ob-jeto de comentario se ha hecho alusión a determinados aspectos del régimen jurídico vigente de la función de enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas que pudieran ser objeto de infracción cons-


59 Cfr. el antecedente jurídico 12º, in fine, de la STC 215/2000, de 18 de sep-tiembre.

titucional por lesión de determinados derechos fundamentales, aun-que en el presente caso no haya resultado acreditado la vulneraciónde los derechos constitucionales invocados por el recurrente median-te unos actos judiciales concretos de aplicación de la ley. De ahí queesas alegaciones efectuadas por el demandante de amparo hayanconstituido, en el caso enjuiciado, simples reproches o juicios abs-tractos de inconstitucionalidad sobre el régimen legal del ejercicio dela función de enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas. Sinembargo, de dichas alegaciones puede evidenciarse también la con-veniencia de llevar a cabo una reforma en ciertas materias relaciona-das con la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas, sobre todoalgunas de índole procesal60.

5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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60 De hecho, durante los últimos años, desde la doctrina han surgido voces quehan considerado también necesario introducir ciertas reformas en el régimen jurídi-co de la función de enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas, previsto en laLFTCu. En este sentido, las propuestas de reforma se han centrado, entre otros, enlos siguientes aspectos:

1º) En la simplificación de los cauces procedimentales a través de los cuales se sus-tancia el enjuiciamiento contable, proponiendo incluso la elaboración de un únicoproceso para la exigencia de las responsabilidades contables, cuyas conductas debe-rían ser tipificadas y definidas de modo más preciso.

2º) En la regulación de un único modelo de instrucción contable a desarrollardentro de un plazo razonable (desde luego, superior a dos meses), con previsión de-tallada de las actuaciones que habrán de seguirse, modificando el sistema de notifi-caciones e incorporando un nuevo trámite de audiencia en el que intervengan lospresuntos inculpados.

3º) En la concreción de unos mecanismos de colaboración o cooperación entrelos órganos de control externo autonómicos y el Tribunal de Cuentas para la prácti-ca de las actuaciones instructoras por parte de los primeros.

4º) En una mayor sistematización de los diferentes recursos que pueden inter-ponerse en la jurisdicción contable.

En general, sobre estos aspectos, pueden consultarse, entre otros, los siguientestrabajos: CUBILLO RODRÍGUEZ, C.: La jurisdicción del Tribunal de Cuentas..., ob. cit., pá-ginas 257-308; VACAS GARCÍA-ALOS, L.: El Tribunal de Cuentas: enjuiciamiento contable yjurisprudencia constitucional..., ob. cit., pp. 131-139, e «Instrumentos específicos de lajurisdicción del Tribunal de Cuentas...», ob. cit., pp. 129-133, y MEDINA GUIJARRO,J.: «Presente y futuro del enjuiciamiento contable del Tribunal de Cuentas...», ob. cit.,pp. 134-142.

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DOCUMENTACIÓNY TEXTOSDOCUMENTACIÓNY TEXTOS

1. EL ESTATUTO DE BAYONA

Cuando Murat marchaba sobre Madrid y, al conocerse el intento dehuída de Carlos IV y de Godoy, estalló el motín de Aranjuez, en mar-zo de 1808, que, proclamaba rey a Fernando. Ello obligó al monarca aproceder a la abdicación en favor de su hijo, produciéndose una si-tuación de incertidumbre que sería aprovechada por el citado maris-cal francés para enviar a Bayona a la familia real española, bajo el pre-texto de que dirimiesen sus diferencias internas ante el emperador.

En efecto, Napoleón, a través del general francés Savary, conven-ció a Carlos y a Fernando para que marcharan a Bayona, al tiempoque reclamaba la libertad para Godoy, que se hallaba prisionero en elcastillo de Villaviciosa, el cual, entregado a los franceses el 20 de abrilde 1808, saldría inmediatamente para Francia.

Fernando, antes de salir para Bayona, establecería la Junta Supre-ma de Gobierno, que a partir de ese momento sería la depositaria dela soberanía nacional1.

El Tribunal de Contaduría General del Estatuto de Bayona y el control de la Hacienda Pública durante el reinado de José I

Víctor Manteca ValdelandeDoctor en Derecho. Diplomado en Contabilidad

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1 La Junta estaba compuesta por cuatro ministros: Sebastián Piñuela (Gracia y Jus-ticia), Miguel José de Azanza (Hacienda), Gonzalo O’Farrill (Guerra) y Francisco Gilde Lemus (Marina), su presidente fue el Infante Antonio Pascual de Borbón, penúl-timo de los trece hijos del Rey Carlos III y María Josefa Amalia de Sajonia, casado conMaría Amalia de Borbón, hija de Carlos IV. PEÑA GONZÁLEZ, José: Historia política delconstitucionalismo español. Madrid, Prensa y Ediciones Iberoamericanas, 1995, p. 42.

Todo esto resultaría de gran provecho para que el emperador des-plazara hábilmente en beneficio de su hermano José los derechos altrono in absentia de España por sucesivas renuncias de Fernando y deCarlos IV.

Con el intento de legitimar la situación creada, Napoleón convocóuna asamblea de diputados en Bayona de 150 miembros, que de-bería estar formada por 50 nobles, 50 eclesiásticos y 50 representan-tes del pueblo. Publicada la convocatoria en La Gaceta de 24 de mayode 1808, se disponía en la misma que los representantes de los tresestamentos habían de acudir a Bayona para «tratar allí de la felicidadde toda España».

El mismo emperador designaría a Azanza como presidente de laAsamblea de Bayona. De los 150 convocados, sólo se presentaron eldía de la apertura de las Cortes 65, encontrándose presentes veintiúndías después, en la clausura de las mismas, 91 asistentes2.

La sugerencia constitucional vino por parte española, siendo polí-ticos españoles los que enseguida insinuaron la necesidad de unaConstitución, mostrándose en un principio reacio el propio Napo-león. Como señala Clavero, Napoleón quiere convocar una Asambleade Diputados de todas las provincias para hacer conocer al rey Car-los y al príncipe de Asturias que «me han cedido sus derechos» y «con-sultar a la nación sobre la elección de nuevo Soberano».

No obstante, en la proclama a los españoles de 25 de mayo co-mienza a deslizarse la posibilidad de una Constitución «Depositaréentonces mis derechos y colocaré vuestra gloriosa corona sobre la ca-beza de otro yo, garantizándoos una Constitución que concilie la san-ta autoridad del Soberano con las libertades y privilegios del pueblo.»

Señala el mismo autor que en el término constitución se entendíaalgo que «significaba poco para la parte concedente francesa, aunquebastante más para la parte reclamante española»; se pedía un marconormativo, preferentemente por ley escrita, para una monarquía quelo desconocía.

Se hablaba de una asamblea general de representantes locales oasamblea de notables, no siendo asamblea constituyente, pero te-niendo que asistir a determinaciones de ese alcance3.


2 La apertura tuvo lugar el 15 de junio de 1808, y la clausura, el 7 de julio delmismo año.

3 CLAVERO, Bartolomé: Manual de historia constitucional de España. Madrid, Alian-za Editorial, 1989, p. 16.

Al planear la Constitución la Asamblea se discutió si procedería lareunión de algún tipo de Cortes tradicionales, entendiéndose queninguna de éstas podía ofrecer el carácter de representatividad de lanación que se perseguía. Esta representatividad se trató de componercon una amalgama de diferentes elementos, de carácter estamental,como la Iglesia y la Nobleza; de carácter corporativo, como universi-dades, consulados de comercio, otras entidades de carácter local o in-cluso alguna territorial de la zona vasca, añadiéndose una presenciadel elemento americano por designación directa.

Constituida en Bayona la Asamblea, se consideró que se esta-ba ante una Junta Nacional, o Junta Española, capaz de realizar unalabor constituyente, y actuó de esta manera bajo la dirección y super-visión de Napoleón, siendo expresivas de esta competencia en la fun-dación constitucional las propias actas de las reuniones de la misma,pues «para todas las votaciones que se hicieron tuvo la Junta presen-te que el resultado de sus deliberaciones no era para otro objeto ni te-nía otro valor que el de que se presentase su opinión en los diferen-tes artículos al benéfico autor del proyecto de constitución».

Aunque el nombre de Junta Nacional fuera utilizado oficialmentepara referirse a la Asamblea reunida en Bayona, tanto el emperadorcomo el rey José I se refieren a sus componentes como representan-tes de la Nación española. A este respecto se ha destacado la ausenciade carácter representativo de la Asamblea de Bayona, ya que, ademásde no haber sido convocados para aprobar una Constitución, la ac-tuación de los diputados no se desarrolló en libertad, puesto que seencontraban en territorio extranjero, sometidos a las presiones delemperador francés. Esto se reflejaría en que la mayoría de los actosemanados de la Asamblea constituirían meras actuaciones protocola-rias y loas al emperador y al nuevo rey.

El texto del proyecto sería entregado por el propio Napoleón a laJunta en su tercera sesión, celebrada el 20 de junio de 1808, a travésdel presidente Azanza, quien manifestaría que el texto se lo había en-tregado el emperador, se había traducido al castellano y que se leeríaen la Junta. Posteriormente se distribuía el texto entre los asistentes,acordando que tuvieran un plazo de tres días para estudiarlo y hacerpor escrito las observaciones oportunas sobre la totalidad del mismo ode alguna de sus partes. Cabía igualmente la posibilidad de interven-ción sobre algún aspecto concreto, pero procurando que ello no die-ra lugar a debate ni controversia, que no ilustran, sino confunden4.

El Tribunal de Contaduría General del Estatuto de Bayona... 131

4 NÚÑEZ RIVERO, Cayetano, y MARTÍNEZ SEGARRA, Rosa María: Historia constitu-cional de España, Madrid, Universitas, 1997, pp. 44-45.

Uno de los acuerdos de la Junta consistió en que, una vez que lasintervenciones con las observaciones al texto leído se hubieran realiza-do, éstas pasarían a una comisión que se encargaría de clasificar y ex-tractar las mismas para presentarlas posteriormente a la misma Junta.

Esta comisión de clasificación y resumen de las observaciones seformó en la Junta sexta, celebrada el 23 de junio, presentando su tra-bajo el día 27 del mismo mes en la novena sesión, pasándose poste-riormente a la votación de cada una de las observaciones o enmien-das por el plenario de la Junta, acabando con dicho procedimientoen la undécima sesión, celebrada el 30 de junio, sesión en la que, lla-mada la atención del plenario sobre una omisión que se había detec-tado, acordó introducirse la regulación sobre un Tribunal de Conta-duría Mayor, lo cual analizaremos más adelante5.

Las enmiendas al proyecto presentado serían remitidas al empe-rador, ya que la Asamblea no tenía la potestad de modificar el pro-yecto que se le había presentado, siendo aceptadas muchas de ellas,entre las mismas la regulación del Tribunal de Contaduría Mayor, como indicaremos.

A este respecto, la doctrina reconoce que la mayor parte de las ob-servaciones hechas por los miembros de la Junta trataban aspectoseconómicos y algunas cuestiones marginales. Señala Clavero que, entan escasas sesiones de reunión de la Junta, alguna modificación to-davía cupo, empezándose por la propia denominación de la normaque pasaría a llamarse de Estatuto constitucional, como venía en el pro-yecto ya titularse Constitución, habiendo que señalar que hubo variosproyectos, promulgándose el 8 de julio y publicándose en La Gacetade Madrid entre los días 27 a 30 de julio de 1808, con la denomina-ción de Constitución definitivamente hecha por el emperador Napoleón enBayona y aceptada el 7 de julio de 1808 por la Diputación General queen aquella ciudad se juntó al efecto.

La carta tenía 146 artículos, y en su texto organizaba el país comouna monarquía hereditaria y católica; su innegable aliento reformis-ta le granjeó el apoyo de algunos intelectuales, pero no fue más allá,rechazado por su simbolismo extranjerizante y sin posibilidades deaplicación en un país en guerra, constituyó una carta otorgada a laque algún autor reconoce el hecho de haber provocado o estimuladola elaboración de la Constitución de Cádiz por el otro bando6.


5 SANZ CID, Carlos: La Constitución de Bayona (Labor de redacción y elementos que a ellafueron aportados según los documentos que se guardan en los Archives Nationales de Paris y lospapeles reservados de la Biblioteca del Real Palacio de Madrid). Madrid, Reus, 1922 p. 414.

6 ESCUDERO, José Antonio: Curso de Historia del Derecho. Fuentes e instituciones políti-co-administrativas. Madrid, 1995, p. 851.

Se trata, a juicio del Peña González, de un texto flexible sin se-paración entre la parte orgánica y dogmática con respecto al cualconviene destacar que, aunque la fecha del mismo corresponde alsiglo XIX, no obstante pertenece por derecho propio al siglo XVIII,constituyendo Bayona el último capítulo del reformismo ilustrado, dela misma manera que Cádiz será la primera página del liberalismo es-pañol7.

La valoración de la Carta de Bayona es bastante unánime para ladoctrina, incidiendo en la mayor parte de los casos en su carácter ne-gativo; así Clavero afirma que no alcanzaría influencia alguna en laformación del constitucionalismo español; no teniéndola incluso en la Constitución de 1812, pese incluso a la destacada participaciónen su elaboración de algunos miembros de la Asamblea de Bayona.

Señala asimismo este Clavero que la forma de esta Carta respon-día al propósito de hacerse comprender y valer, adoptando un estiloque facilitaba su inteligencia y aplicación, presentando un texto arti-culado en párrafos breves agrupados y numerados por títulos y conepígrafes que anunciaban unas instituciones.

Desde un punto de vista material podemos señalar como princi-pios materiales inspiradores del Estatuto:

– Se trata de una norma que propugnaba reformas en los ámbi-tos político, social y económico. En este sentido mencionaremos la li-bertad de industria y de comercio, la supresión de privilegios y adua-nas interiores, la igualdad de contribuciones, etc.

– Suponía una limitación al poder regio.

– Contenía un atenuado liberalismo.

– Proclamaba la confesionalidad católica.

– Apoyaba la vocación codificadora y la independencia judicial8.

La ordenación de materias comienza por la religión, a la que si-guen la Corona, sus ministerios, Senado, Consejo de Estado, Cortes,para finalizar con las materias hacendísticas9.

Se trata de una ley fundamental a la que quedaban todos someti-dos y en la que la monarquía ocupaba una doble posición, como or-denadora y a su vez ordenada, y es que en el texto existe una prime-


7 PEÑA GONZÁLEZ, José: Historia política del constitucionalismo español, op. cit., p. 41.8 MERINO MERCHÁN, José Fernando: Regímenes históricos españoles, Madrid, Tec-

nos, 1988, pp. 26-27.9 CLAVERO, Bartolomé: Manual de Historia constitucional de España, op. cit., p. 17.

ra ley mediante la que la monarquía quedaba vinculada y reguladacomo el resto de las instituciones, de tal manera que su misma legiti-midad pendería desde entonces de la norma aprobada.

El Estatuto no establecía una división de poderes, constituyendo laCorona el eje del sistema cuyo titular gozaba de amplias atribucionesen los planos ejecutivo, legislativo e incluso judicial.

En el Título II se establecía por primera vez en España una mo-narquía de carácter limitado, hereditaria en los descendientes de José I, y en su defecto de Napoleón, y sus restantes hermanos, desta-cándose la distinción entre el monarca y la nación. El Título III re-gulaba la Regencia, y el IV, el patrimonio de la Corona y las dotacio-nes de los distintos miembros de la familia real10.

Apunta Merino Merchán que el texto de Bayona no contiene unalista de competencias del rey, lo cual, por otra parte, no era necesarioporque éste encarnaba el poder político en exclusividad, siendo elresto de los órganos simples colaboradores de la voluntad regia; almismo tiempo, al retener el poder de nombramiento respecto del Mi-nisterio y de los miembros del Senado no infantes de España, juntocon la presidencia efectiva del Consejo de Estado, se le otorgaban demanera expresa todas las facultades inherentes al gobierno, adminis-tración de los reinos y de las provincias españolas de América y Asia,debiendo añadirse a todo ello que podía emitir Decretos con fuerzade ley cuando las Cortes no estuviesen reunidas; por ello, estos exor-bitantes poderes regios se hallaban inmanentes en todo el sistema po-lítico, si bien encontraban, al menos formalmente, un límite nominalen el respeto a los tenues derechos de los ciudadanos que aparecíandispersos en el Título XIII11.

El Ministerio aparece regulado en el Título VI del Estatuto, com-puesto por nueve ministerios: Justicia, Negocios Eclesiásticos, Nego-cios Extranjeros, Interior, Hacienda, Marina, Indias y Policía, a losque debía añadirse un Secretario de Estado, con calidad de ministro,encargado del refrendo de los Decretos12.

Los titulares de los ministerios eran nombrados por el Rey, res-pondían de manera individual de la ejecución de las leyes y de las ór-denes del monarca. No constituían Consejo de ministros y, por tanto,no existía ese órgano colegiado; tampoco había prelación entre los di-ferentes departamentos, sino sólo la antigüedad de sus titulares en elnombramiento.


10 Artículos 21, 23 y 24 del Estatuto.11 MERINO MERCHÁN, José Fernando: Regímenes históricos españoles, op. cit., p. 29.12 Artículos 27 y 28 del Estatuto.

Los ministros formaban parte del Consejo de Estado como miem-bros natos, sin que su número fuera tenido en cuenta para el cóm-puto de máximos y mínimos de miembros de esta institución y sin ha-llarse adscritos a una Sección concreta del mismo.

El ejercicio más efectivo del poder resultó el realizado por el mo-narca a través de unos ministros designados por el propio Rey, con elacuerdo del Consejo de Estado de carácter no representativo13.

Como indica Clavero, tras el Estatuto vendrían otras normas, co-menzándose por las leyes que no podía hacerlas el Rey por sí solo,pues tenía a su lado instituciones que le asistían y vigilaban: Senado,Consejo de Estado, Cortes, quedando sin desarrollo el primero y lasúltimas14.

El Senado se había proyectado como un cuerpo reducido de altacualificación política y militar, por ello no debe incluirse dentro delpoder legislativo, ya que no cumplía esas funciones ni formaría partede las Cortes. Como ha aclarado Merino, la ascendencia napoleónicasobre el Estatuto de Bayona se deja sentir en la concepción del Sena-do como Cámara de apoyo a la voluntad regia, pero con funcionesgarantizadas de determinadas libertades individuales15. No era un ór-gano electivo, sino compuesto de miembros designados por el Rey:los infantes de España que tuvieran dieciocho años cumplidos y 24 in-dividuos nombrados por el Rey entre altos cargos civiles y militares.El Presidente era elegido entre los senadores y nombrado por el Reycon un mandato de un año de duración.

Salvo los casos que se especificaban expresamente, el resto de los senadores debían tener cuarenta años cumplidos, siendo el puesto de se-nador de carácter vitalicio.

El Senado se podía reunir en Pleno y en secciones, y en cuanto asus funciones serían particularmente constitucionales velar sobre laconservación de la libertad individual y de la libertad de imprenta, con com-petencia judicial propia; hacerlo por el régimen electoral, pudiendo anular las operaciones de las Juntas de Elección para el nombramien-to de diputados provinciales y locales y decidir suspensiones consti-tucionales: suspender la vigencia de la Constitución y tomar otrasmedidas extraordinarias relativas a la seguridad pública; en la pri-mera función de defensa de libertades operaría a instancia de par-ticulares; en las restantes (respecto a las elecciones, a la libertad indi-


13 CLAVERO, Bartolomé: Manual de historia constitucional de España, op. cit., p. 20.14 Ídem: Manual de historia constitucional de España, op. cit., p. 18.15 MERINO MERCHÁN, José Fernando: Regímenes históricos españoles, op. cit., p. 30.

vidual o a la libertad de imprenta), sólo podría hacerlo a propuestadel Rey.

Las Cortes eran tratadas en el título IX del Estatuto, teniendo uncierto carácter estamental en cuanto que formaban parte de las mis-mas 172 miembros divididos en brazos o estamentos, constituyendouna sola Cámara, en la que sus miembros se situarían en función desu pertenencia a un concreto estamento.

Los estamentos estaban representados del modo siguiente: 25 miembros por la nobleza, 25 miembros por el clero y los dos ter-cios restantes de la Cámara por el estamento popular, compuesto por62 diputados de las provincias de España e Indias; 30 diputados delas ciudades principales de España e Islas adyacentes; 15 entre nego-ciantes y comerciantes, elegidos entre los individuos de la Juntas deComercio y los negociantes más ricos y acreditados del reino, y 15 delas Universidades, personas distinguidas por su mérito personal enciencias o artes nombradas por el Rey.

Las Cortes serían convocadas y disueltas por el Rey, debiendo ha-ber al menos una convocatoria cada tres años; el presidente de lasCortes era nombrado por el Rey a propuesta de una terna presenta-da por las Cortes; la mesa estaba formada por el Presidente, dos Vi-cepresidentes y dos Secretarios

Las Cortes contarían con cuatro Comisiones que se nombrarían elprimer día de sesiones: Justicia, Interior, Hacienda e Indias. Estas Co-misiones estarían compuestas por cinco miembros.

Hay que señalar que las sesiones de la Cámara no eran públicas,constituyendo un acto de rebelión la publicación de las mismas.

Las Cortes no tenían iniciativa legislativa, y con respecto a las fun-ciones de carácter financiero hay que señalar que el Estatuto dispo-nía, en su artículo 82, que por el Consejo de Estado se presentaría cada tres años a deliberación y aprobación de las Cortes la cuota delas rentas y gastos anuales del Estado, mediante un proyecto de ley;por otra parte, el artículo 84 disponía que las cuentas de Haciendadadas por cargo y data, con distinción del ejercicio de cada año y pu-blicadas anualmente por medio de la imprenta, serían presentadaspor el Ministro de Hacienda a las Cortes, y éstas podrían hacer los re-paros, reformas, observaciones, petición de responsabilidades, etc.,que consideraren convenientes sobre los abusos introducidos en laAdministración. A este respecto el artículo 85 añadía que cuando lasCortes tuvieran que manifestar quejas graves y motivadas sobre laconducta de un ministro, la documentación que contuviera estas que-


jas y la exposición de su fundamento, una vez votada sería presenta-da al monarca por una diputación de las Cortes. Siendo examinadotodo ello por una comisión compuesta por seis Consejeros de Estadoy seis individuos del Consejo Real16.

2. ELABORACIÓN DEL ESTATUTO

Ya hemos señalado que el deseo de Napoleón de concordar el Es-tatuto que preparaba para España con la fisonomía propia de la vidanacional le movió a someter el proyecto al informe de alguno de lospersonajes españoles, adictos al régimen, que con sus observacionescontribuyesen a imprimirle un sello peculiar y apropiado al carácterespañol que, dado el efecto conciliador que Napoleón se proponía,tenía gran importancia.

Con esto, el proyecto, que en un primer momento resultaba com-pletamente ajeno, extraño e inadaptado a lo español, quedaría am-pliamente abierto a las aportaciones españolas materializadas en losdictámenes de los personajes españoles y más adelante por los de laAsamblea.

De estos informes, señala Sanz Cid, dependió, en gran parte, elenlace del Estatuto con la tradición y la realidad española, pues, sibien el emperador no había pretendido de ellos sino un simple ma-tiz y una apariencia de nacionalidad para su obra, también es verdadque él era el primer interesado en implantar una nueva legalidad conla menor conmoción posible, por lo que los asesores, que representa-ban tal interés, tuvieron un postura preeminente para hacer valer susrazones17.

En opinión de este autor, la participación en la formación del Es-tatuto es de un alto interés porque, además de marcar cuál fue laaportación nacional prestada a las primitivas bases, viene a poner derelieve las ideas de la época.

La primera revisión a que sería sometido el proyecto de Estatuto–todavía de manera confidencial– tendría lugar ante una reducidacomisión de personajes de Madrid, presidida y seleccionada por elembajador Laforest y su ayudante Freville.

Apenas concluido el proyecto, sería enviado a Murat con una car-ta del emperador, en la que se decía: «Adjunto encontraréis un pro-


16 Artículo 85 del Estatuto. NÚÑEZ RIVERO, Cayetano, y MARTÍNEZ SEGARRA,Rosa María: Historia constitucional de España, p. 58.

17 SANZ CID, Carlos, op. cit., p. 205.

yecto de estatuto constitucional18, remitidlo a Laforest y Freville, yreunid una comisión de cinco o seis hombres, los más considerablesde la Junta y del Consejo de Castilla, para consultarles sobre los cam-bios y mejoras de que es susceptible»19.

Los consultados en Madrid se habían fijado preferentemente, enaquellos puntos del Estatuto que habían encontrado inaceptables, sindesenvolver ni ampliar, sus disposiciones. La labor de esta primera fase de consulta consistió en eliminar los artículos considerados im-procedentes, dando como resultado una reducción del número totalde artículos.

Señala Sanz Cid que las particulares modificaciones introducidasen virtud del informe de Madrid se harían notar a la terminación delcapítulo, en el texto del proyecto que resultaría al final de esta se-gunda etapa de su redacción20.

Recibido el dictamen de Madrid y una vez recibida la informaciónsobre el primitivo proyecto y su reforma, los primeros consultados enBayona serían el Secretario de Estado y del Despacho de Hacienda,Azanza, y el ex Secretario de Estado, Urquijo, señalando este últimocuestiones interesantes y proponiendo medidas sabias y en conso-nancia con el caso concreto que España representaba entonces.

3. EL TRIBUNAL DE CONTADURÍA GENERAL Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA

La regulación de la Administración de la Hacienda se abordaba enel Título XII del Estatuto, en el que se regulaba la existencia y fun-ciones de un Tribunal de Contaduría General para examen y feneci-miento de las cuentas de todos los que debieran rendirlas; este Tri-bunal estaría compuesto por los individuos que designara el Rey.

Hay que señalar que en el proyecto entregado por Napoleón y enlas siguientes versiones del Estatuto no aparecía regulado el Tribunalde Contaduría General, surgiendo este asunto en la undécima reu-nión de la Junta celebrada el 30 de junio de 180821.

La undécima reunión, presidida por Azanza, estuvo formada porlos siguientes individuos: Colón, Lardizábal, Villela, Benuza, Orbe-


18 Dice Carlos Sanz que esta frase de Napoleón revela que lo que se proponía ha-cer en esta primera forma del Estatuto era la base para una futura elaboración y nouna obra acabada. SANZ CID, Carlos: op. cit., p. 208, nota 2.

19 SANZ CID, Carlos: ibidem.20 Ídem: Op. cit., p. 222.21 Ídem: Op. cit., pp. 149 y 412.

gozo, Pérez Cevallos, Castillo Larray, Bruna, Herrera, Fernán-Nú-ñez, Torres, Cerviño, Idiáquez, Errasti, Porras, Arzobispo de Burgos,General de San Francisco, General de San Juan de Dios, Frías, Híjar,Santa Cruz, Santa Coloma, Castellanos, Bendaña, Escudero, Gaínza,Yandiola, Lardizábal y Oriar, Castillo, Sampelayo, Saiz, Adurriaga,Cladera, Moral, Cea, Tejada, Pelayo, Upateguy, Ettenhard, Romero,Alonso, Amorós, Angulo, Novella, Prada, Soler, Isla, Echagüe, Ceva-llos, Infantado, Gómez, Galiano, Álava, Góngora, Arribas, Agustín,Ariza, Castelflorido, Noblejas, Uriz, Pereyra, Múzquiz, Arnao, La Ma-drid, Soto, Rosales, Núñez, Pisador, Sabiñón, Larriva, Orgaz, Milá dela Roca, Garriga, Espeja, Llorente, Fuentes, Norzagaray, Odoardo,Casa Calvo, Torre-Múzquiz y Hormazas, siendo secretarios de la mis-ma Urquijo y Romanillos22.

Comenzada esta undécima reunión en el palacio llamado delObispado viejo de la ciudad de Bayona, señala Sanz Cid que de todoslos individuos reseñados había algunos que era la primera vez queparticipaban en las reuniones de la Junta y se habían trasladado a Ba-yona en virtud de orden del lugarteniente del reino de España23, en-tre ellos el Marqués de las Hormazas, que era, además de consejerode S. M. ministro del Tribunal de la Contaduría Mayor en España24.

Uno de los asuntos tratados en esta reunión de la Junta se referíaa una de las observaciones formuladas al proyecto de Constituciónconsistente en una omisión por olvido en las anteriores redacciones.

En efecto, se había llamado la atención de la Junta, que en el títu-lo relativo a la Administración de Hacienda (entonces el Título IX)había una notoria omisión, por cuanto nada se había dispuesto acer-ca de la persona que debía estar al frente del Erario o Tesoro del Es-tado, ni acerca del Tribunal, a quien debieran presentarse las cuentasde los caudales públicos para su examen. Es muy probable que estaobservación partiera del Marqués de las Hormazas, que, como hemosindicado, era ministro del Tribunal de la Contaduría Mayor y era laprimera reunión de la Junta en que participaba.

Examinando este asunto, la Junta llegó a la conclusión de que realmente había esta omisión y que podía solucionarse estableciendo


22 SANZ CID, Carlos: Op. cit., p. 149.23 Comunicada a los interesados el 7 de junio anterior por el Secretario de Esta-

do y del despacho de Gracia y Justicia.24 Recoge este extremo SANZ CID, Carlos: Op. cit., p. 150.La Guía o estado de la Real Hacienda de España, correspondiente a 1808, recoge al

Marqués de las Hormazas entre los ministros del Tribunal de la Contaduría Mayor,p. 8.

a continuación de los seis artículos que componían el título citado lostres siguientes:

Habrá un Tesorero general, que se hará cargo de las rentas e in-gresos de fondos del Estado.

El Tesorero general dará todos los años sus cuentas arregladas porcargo y data y con distinción de ejercicios.

Habrá un Tribunal de Contaduría Mayor, donde se examinen y fe-nezcan todas las cuentas de los caudales públicos25.

Seguidamente de esto, el Presidente expuso que veía muy proba-ble que el emperador aprobase el texto, por ello proponía que en elmismo acto de la entrega de la Constitución ofrecer en homenaje alemperador la consagración de un monumento. Esto fue acogido conentusiasmo por la Junta, acordándose asimismo la acuñación de dosmedallas conmemorativas de la entrega a Napoleón del texto consti-tucional26.

En el título dedicado a la Administración de la Hacienda Públicahabía un artículo que dio lugar al planteamiento de una cuestión re-lativa a su contenido. La referida disposición establecía que el nom-bramiento de funcionarios quedaba reservado al Rey, y Arribas y Gó-mez Hermosilla, miembros de la Junta, aprobando el precepto,censuraron su ubicación en este título porque podía perjudicar a suamplio y general contenido, pues refiriéndose el título a cuestiones deHacienda podía creerse que la disposición se refería a los empleadosde este departamento exclusivamente27.

El reconocimiento de los vales reales como Deuda nacional fueacogido con satisfacción por los diputados, aun por aquellos que, como Alcalá Galiano, pensaban que semejante declaración no tenía sulugar adecuado en el Estatuto constitucional. Únicamente se juzgóque tal reconocimiento era insuficiente y restringido, pues debían decomprenderse entre las Deudas del Estado las acciones del Real em-préstito, las cédulas de Tesorería, las cédulas de la caja de consolida-ción, la deuda a favor del Banco Nacional de San Carlos y demás em-peños de la Corona.

La supresión de las aduanas interiores dio lugar a un dictamendel representante del Consulado de Burgos, Pedro de Isla –al que seadhirió el Duque de Frías–, solicitando que la Aduana para las lanas,


25 SANZ CID, Carlos: Op. cit., p. 15026 Ídem: Op. cit., p. 151.27 Ídem: Op. cit., p. 372.

que se extraen por Santander, Bilbao y frontera de Francia, con-tinuase en Burgos, como estaba establecida desde tiempo inme-morial, fundándose en que aquella capital era el punto céntrico enla región productora, adonde afluían las lanas para su venta, y eramucho más cómodo y barato para el Estado que al tiempo de sercompradas por los exportadores pagasen los derechos de Aduana,circulando ya seguras hasta los puertos bajo la garantía de su mar-chamo.

El capítulo establecía asimismo la igualdad en el sistema de im-puestos, lo cual motivó que algunos de los diputados de la Asamblea–Ranz, Romanillos, Isla, Gongora, etc.– hiciesen la observación que sehabía realizado al tratar de las funciones de las Cortes y que consistíaen solicitar que fuesen éstas las únicas autorizadas para establecer im-puestos28.

Finalmente, señalar que la redacción de los artículos del Estatutosobre la materia relativa al control de la Hacienda quedaría recogidadel siguiente modo:

«Artículo 119. El Tesorero público será distinto y separado del Te-soro de la Corona.

120. Habrá un Director General del Tesoro Público, que darácada año sus cuentas por cargo y data y con distinción de ejercicios.

121. El Rey nombrará al Director General del Tesoro Público. És-te prestará en sus manos juramento de no permitir ninguna distrac-ción del caudal público y de no autorizar ningún pagamento sinoconforme a las consignaciones hechas a cada ramo.

122. Un Tribunal de Contaduría General examinará y fenecerá lascuentas de todos los que deban rendirlas.

El Tribunal se compondrá de las personas que el Rey nombre.

82. La ley fijará de tres en tres años la cuota de las rentas y gastosanuales del Estado, y esta ley la presentarán oradores del Consejo deEstado a la deliberación y aprobación de las Cortes.

84. Las cuentas de la Hacienda dadas por cargo y data, con dis-tinción del ejercicio de cada año y publicadas anualmente por mediode la imprenta, serán presentadas por el ministro de Hacienda a lasCortes, y éstas podrán hacer, sobre los abusos introducidos en la Ad-ministración, las representaciones que juzguen convenientes.»


28 SANZ CID, Carlos: Op. cit. p. 373.

4. EL REINADO DE JOSÉ I

La llegada de José a Chamartín el 20 de julio de 1808 conmovió ala opinión pública toda vez que no pensaba que se atrevería a aden-trarse en España hasta Madrid a través de un territorio sublevado.

Los ministros que se encontraban en Madrid, el General O’Farrill,Cabarrús, el Almirante Mazarredo y Sebastián Piñuela salieron a re-cibirle, temerosos de que sus colegas que habían acompañado al mis-mo desde Bayona hubiesen logrado una influencia en su ánimo y de-seosos de entrevistarse con su nuevo señor.

Los días 21 y 22 recibió a numerosos notables, civiles y militares,con los que departió acerca de la situación, mientras tanto usaba dehalagos y amenazas para conseguir que los grandes cuerpos del Es-tado no dejasen de jurarlo. No era fácil tarea, pues al frente de la opo-sición se situaba el Consejo de Castilla, importante organismo estatalque ostentaba, además de su competencia judicial, la función de re-gistrar y publicar las leyes y varias funciones de carácter gubernati-vo, constituyendo un elemento fundamental en la administración es-pañola.

En efecto, desde la marcha del Fernando, el Consejo de Castillahabía realizado una labor de oposición tanto sorda como abierta a lainstauración de un Bonaparte en el trono de España; cuando se vioque esta voluntad se había propagado a los demás Consejos, se pidióa los miembros de los Consejos que jurasen el Estatuto de Bayona. ElConsejo de Castilla no había enviado delegados a la reunión y casi to-dos los restantes consejos se zafaron de ello a su vez; los ministros deJosé, temiendo provocar una huida de todos estos magistrados hacialas zonas insurrectas, no osaron insistir, puesto que el Rey estaba alllegar y zanjaría esta dificultad.

Llegado José, reunía a su Consejo, requiriendo juramento de losmiembros de los Consejos, que consiguió en los días siguientes a sullegada.

El día 25 de julio se proclamaba rey a José I, pronunciándose porel Conde de Campo Alange, que hacía las veces de Alférez Mayor:«Castilla, Castilla, Castilla, por el rey nuestro Señor que Dios guarde, DonJosé Napoleón I»; concluido este acto, por los cuatro reyes de armas, seesparció gran cantidad de moneda al pueblo que presenciaba dichaproclamación29.


29 La Gaceta de 27 de julio de 1808, citada por CAMBRONERO, Carlos: José I Bona-parte. El Rey intruso. Ed. Aldebarán, Madrid, 1997, pp. 78-79.

José I se sabía no aceptado por el pueblo español, y a esta intran-quilidad se añadieron las noticias acerca de la derrota francesa enBailén de tales proporciones que habían llevado a la inhabilitación detodo un cuerpo de ejército. El 28 de julio, el embajador francés co-municaba a José la verdad de lo sucedido con la recomendación deabandonar Madrid, cosa que realizó viniendo a establecer su cuartelgeneral en Miranda de Ebro para consolidar en los márgenes del ríosus líneas militares de apoyo. Varios ministros, así como el embajadorfrancés, fueron a establecerse a Vitoria, mientras que los titulares delas carteras militares O’Farrill y Mazarredo, junto a Cabarrús, per-manecieron en Miranda al lado del Rey. Posteriormente José se esta-blecería también en Vitoria30.

Después de la intervención personal de Napoleón en España seproducía el regreso a Madrid de José I.

5. CONFIGURACIÓN DEL ESTADO JOSEFINO

Instalado José I en Madrid, y para hacerse estimar por el funcio-nariado y la magistratura, el ministro Cabarrús decretaba la conce-sión de una paga especial, beneficio que también se haría extensivo ala servidumbre de la Casa Real.

Lo que José estimaba verdaderamente urgente era plasmar en Reales Decretos la configuración del Estado josefino, cuyos contornosse habían esbozado en el Estatuto de Bayona.

La producción legislativa, mostrada durante los primeros mesesde 1809, sería extraordinaria; se decretaron principalmente las leyesdefinitorias de la organización administrativa del Estado, con la deta-llada enumeración de las atribuciones y responsabilidades de cadadepartamento ministerial y, a los ya creados, se añadiría el Ministeriode Asuntos Eclesiásticos.

El gran problema al que José y su ministro Cabarrús se veían en-frentados era el de las finanzas públicas y, particularmente, el de la re-gularización de la Deuda. Hubo que recurrir a empréstitos forzosos,impuestos extraordinarios; hubo que crear cédulas hipotecarias porlas que habían de canjearse los vales reales y todos los demás valoresfiduciarios. El ex banquero desplegaba gran actividad para dirigiruna propaganda favorable a los franceses y para intentar llenar unascajas desesperadamente vacías. El dinero faltaba y el ministro de Ha-cienda hubiera querido que Francia le hiciese llegar los 19 millones


30 ABELLA, Rafael: José Bonaparte. Madrid, Planeta, 1997, p. 50.

de empréstito de 25 millones hecho por el Tesoro español al Bancode Francia, que aún no se habían entregado por faltar la fianza quegarantizaba el empréstito, en razón de la desaparición de las alhajasde la Corona; por ello el Gobierno francés se hacía el sordo en esteasunto31.

Hubo que gravar la propiedad, los alquileres y los consumos. Lagran esperanza de Cabarrús reposaba en los beneficios que resulta-rían de la desamortización de los bienes del clero y de los nobles pa-sados al bando de los insurgentes. Todo ello para hacer frente a ungasto público voraz que tenía que asumir los enormes dispendios pro-vocados por el mamntenimiento de un ejército que era de ocupa-ción32.

6. FUNCIONAMIENTO Y CONTROL DE LA HACIENDA

Señala José Antonio Escudero que los bandos beligerantes en laGuerra de la Independencia fueron conscientes del déficit de la Ha-cienda española y que tanto el régimen de José Bonaparte como el elnacional, dirigido por la Junta Central, acordaron acometer una re-forma financiera33.

Por Decreto de 1 de octubre de 1808 se disponía que los emplea-dos y todos aquellos que gozasen de sueldo o pensión del Tesoro Pú-blico debían prestar juramento al nuevo Rey, cesando en la percep-ción del sueldo o pensión en tanto no constara en el Secretario delministro de quien dependiera el juramento correspondiente34.

Por Decreto de 6 de febrero de 1809 se señalaban las atribucionesa la Secretaría de Estado y a los demás ministerios, disponiendo en suartículo VI las siguientes atribuciones del ministro de Hacienda:

«La administración de todas las Cajas públicas.

La propuesta y nombramiento de los agentes de cobranzas detoda especie.


31 MARTIN, Claude: José Napoleón I, «Rey intruso» de España. Madrid, Editora Na-cional, 1969, p. 212.

32 ABELLA, Rafael: José Bonaparte, op. cit., pp. 75 a 81.33 ESCUDERO José Antonio: Curso de Historia del Derecho. Fuentes e instituciones histó-

rico-administrativas, Madrid 1995 p. 953.34 Prontuario de las Leyes y Decretos del Rey nuestro señor Don José Napo-

león I desde el año 1808 tomo primero, p. 55.

La administración de todas las rentas reales, como Lotería, bienespatrimoniales o incorporados a la Corona, Aduanas, Correos, Sal, Ta-baco, Plomo y demás géneros estancados, y las Casas de Moneda.

El pago de la deuda pública e inspección de consolidación.

El pago de las pensiones civiles y eclesiásticas.

El pago de los sueldos de aquellos cuerpos que no estuviesen do-tados con fincas y que se hace en virtud de libramientos suyos.

La dirección del Tesoro Público.

El autorizar el pago de los libramientos que cada ministro expidesobre la Tesorería en virtud de los presupuestos y de los abonos queles están mandados hacer.

La propuesta para nombramientos de todos los agentes del Teso-ro Público, como Tesoreros generales y particulares de Guerra, Ma-rina y gastos civiles y de todos los cajeros.

Las diligencias para cobrar fondos que pertenecen al Tesoro Pú-blico.»

Para este objeto tendría un agente que practicara en su nombre to-das las diligencias legales y judiciales para estas cobranzas, y para lanegociación de los valores o efectos que había que realizar para el Te-soro público35.

Por Decreto de 18 de agosto de 1809 se suprimían los Consejos deGuerra e Indias, Órdenes, Hacienda, y las Juntas de Comercio y Mo-neda y la Suprema de Correos36.

Por Decreto de 18 de agosto de 1809 se mandaba cesar en sus fun-ciones, sueldos y honores a todos los empleados en la Administracióncivil y judicial, y en la carrera militar, que no hubiesen sido nombra-dos por S. M. y sus ministros, señalando que podrían solicitar su aco-modo, que sería atendido según su conducta, capacidad y moralidad,los empleados separados se someterían al régimen de pensiones y re-tiros, pudiendo disfrutar de este beneficio previa solicitud especial-mente aprobada37.

Por Decreto de 14 de septiembre de 1809 se mandaba que elCuerpo de Individuos de Cuenta y Razón de Marina se denominaseCuerpo de Contaduría de Marina38.


35 Prontuario de Leyes y Decretos de José Napoleón I, tomo primero, pp. 89-90.36 Ibídem, pp. 291 a 293.37 Ibídem, pp. 296-297.38 Ibídem, p. 348.

Por Decreto de 30 de mayo de 1810 se declaraba al Tesoro Públi-co centro de la entrada y salida de caudales y de la cuenta y razón delreino39.

Por Decreto de 30 de junio de 1810 se prohibía a los Tesoreros delas provincias hacer pagos sin que precedieran los correspondienteslibramientos de los ministros, en virtud de presupuestos aprobadospor S. M.40.

Por lo que se refiere al Tribunal de Contaduría General que, se re-gulaba en el Estatuto, las colecciones de Decretos no recogen normaalguna de funcionamiento aprobada en este sentido, por ello este or-ganismo quedaría esbozado en el Estatuto no teniendo oportunidadde entrar en funcionamiento.

Vuelto José a Francia quedaría el Consejo de Ministros presididopor Azanza como suprema autoridad, más nominal que efectiva, delterritorio josefino.

Los problemas económicos que el Consejo tuvo que afrontar fue-ron ingentes. La carencia de fondos era tal que en algunos regimien-tos llegaría a faltar el rancho para la tropa de un día para otro. Losproveedores, aprovechándose de la escasez y exasperados por el im-pago de sus remesas, amenazaron con cortar todo suministro, consis-tiendo el interés del ministerio en buscar a todo trance dinero para parchear la situación. La disponibilidad de un fondo de 100.000 realesexistente en la Casa de la Moneda permitiría atender a lo más pe-rentorio, pero la magnitud del descalabro económico era manifesta-da por el déficit de la Hacienda frente a los asentadores, que ascendíaa tres millones y medio de reales41.

Pese a no haber conseguido de Napoleón los plenos poderes y, noobstante, haber sido prudentemente aconsejado de dimisión, regre-saba José a España el 16 de junio de 1811.

El Estado josefino en aquella coyuntura era, en palabras de Ra-fael Abella, una entelequia que a duras penas controlaba las provin-cias del centro y la Villa y Corte; el problema de los abastecimientosera gravísimo, las cosechas de 1811 apenas si superaban la mitad dela cantidad normal, la guerrilla se apoderaba de suministros y paracolmo los ingleses adquirían los productos pagando sobreprecios a loscampesinos y en otros casos pagaban gratificaciones a quienes des-truían las cosechas.


39 Prontuario de Leyes y Decretos de José Napoleón I, tomo II p. 156 (en la recopila-ción oficial se recoge un extracto de las minutas de la Secretaría de Estado).

40 Ibídem, tomo II pp. 175-176.41 ABELLA, Rafael: Op. cit., pp. 130-131.

La situación económico-financiera del Estado josefino era comola de una empresa en bancarrota, endeudada en una progresiónaterradora y que estaba dispuesta a todo para poder subsistir42.

Las derrotas de las tropas francesas acabaron produciendo en1813 el definitivo retorno a Francia de José I, el Rey intruso.

7. EPÍLOGO

En este tratabajo hemos analizado el proceso de elaboración, con-tenido y naturaleza del Estatuto de Bayona, con especial referencia ala figura del Tribunal de Contaduría General, y funcionamiento delcontrol de la Hacienda Pública.

Si bien el contenido del Estatuto de Bayona fue elaborado por laAsamblea de notables españoles al dictado del equipo de juristas deNapoleón, podemos sostener que la introducción de la figura del Tri-bunal de Contaduría General en el artículo 122 se debió a una ini-ciativa española, protagonizada probablemente por el Marqués de laHormazas, que era ministro del Tribunal de la Contaduría Mayor deCuentas en España.

Con esto podemos afirmar el carácter español de esta institución,recogida en el Estatuto de Bayona, que si bien esta institución existíaen Francia, en este caso serían la tradición e influencia españolas lasque prevalecieron en la regulación constitucional de la misma, peropor razón de los avatares políticos no llegaría a regularse medianteuna normativa específica, según se desprende de la colección de De-cretos aprobados durante el reinado de José I.

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CAMBRONERO, Carlos: José I Bonaparte. El Rey intruso. Madrid, Alde-barán, 1997.


42 ABELLA, Rafael: Op. cit., p. 136.

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TOMÁS Y VALIENTE, Francisco: Historia del Derecho español. Madrid,Tecnos, 1986.

9. APÉNDICE

Planta del Tribunal de la Contaduría Mayor de Cuentas del año 180843

Tribunal de la Contaduría Mayor de Cuentas

Presidente en ausencia del Gobernador del Consejo de Hacienda,Vicente Alcalá-Galiano, ministro del mismo Consejo.

Ministros:

Pedro Regalado de Garro.El Marqués de las Hormazas.Pedro Macanaz.Nicolás de Otamendi.José Clavijo Y Basile44.


43 Guía o estado general de la Real Hacienda de España, año de 1808, pp. 8 a 11.44 Ibídem.

COMUNICACIONESY NOTASCOMUNICACIONESY NOTAS

INTRODUCCIÓN

Las Leyes Orgánicas 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electo-ral General (LOREG), y 3/1987, de 2 de julio, sobre financiación departidos políticos, establecen el sometimiento de la actividad econó-mico-financiera de las formaciones políticas derivada de los procesoselectorales y de su gestión ordinaria, respectivamente, al control ex-terno, como garantía del cumplimiento los principios de transparen-cia y publicidad que han de guiar dicha actividad. El ejercicio del con-trol externo, por lo que se refiere a la actividad ordinaria, estáatribuido legalmente, de forma exclusiva, al Tribunal de Cuentas, aligual que el correspondiente a la actividad electoral de las eleccionesa Cortes Generales, elecciones locales y al Parlamento Europeo;mientras que el relativo a las elecciones a las Asambleas Legislativasde las Comunidades Autónomas es compartido por el Tribunal deCuentas y los Órganos de Control Externo, en los casos en que la Co-munidad Autónoma disponga de dicho Órgano, con la excepción dela Comunidad Autónoma de Andalucía, cuya Cámara de Cuentas notiene actualmente atribuidas las pertinentes competencias.

La fiscalización de los partidos políticos: una síntesis de las actuaciones practicadas por el Tribunal de Cuentas (*)

Gregorio Cuñado AusínDirector Técnico de la Presidencia de la Sección de Fiscalización del Tribunal de Cuentas

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(*) El Pleno del Tribunal, en reunión celebrada el 30 de octubre de 2001, ha apro-bado una moción relativa a la modificación de la normativa vigente sobre financia-ción y fiscalización de los partidos políticos, en la que, entre otros extremos, se for-mulan diversas propuestas en relación con cuestiones recogidas en esta síntesis.

La asunción de competencias fiscalizadoras sobre la actividad eco-nómico-financiera de las formaciones políticas requiere un reconoci-miento legal expreso que sirva de fundamento a las mismas, ya que suejercicio presenta un alcance muy superior al que pudiera derivarse desu consideración de perceptores de subvenciones públicas. Los objetivosy el ámbito asignados a esta fiscalización, concebida como garantía deque la actividad electoral y ordinaria se acomodan a la normativa espe-cíficamente dictada y de que las cuentas rendidas ofrecen con total trans-parencia la situación real originada por dicha actividad, trascienden lamera justificación de las subvenciones públicas percibidas, a la que lasformaciones políticas estarían obligadas en virtud de lo previsto en el ar-tículo 4.2 de la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas y disposi-ciones similares en las Leyes de creación de los Órganos de Control Ex-terno de las Comunidades Autónomas. La necesidad de una atribuciónexpresa de estas competencias fiscalizadoras viene confirmada por la cir-cunstancia de que las subvenciones no se otorgan para una finalidad es-pecífica, sino para la financiación general de la actividad ordinaria oelectoral y de que su concesión se efectúa tras haberse comprobado pre-viamente que cumplen los requisitos exigidos para su percepción.

Este reconocimiento expreso de competencias fiscalizadoras sobrela actividad económica desarrollada por los partidos políticos suponeextender el ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuen-tas y, en su caso, de los Órganos de Control Externo de las Comuni-dades Autónomas, más allá del ámbito del Sector público, para al-canzar a unas asociaciones como los partidos políticos, a los que ladoctrina, si bien no de forma pacífica, ha situado en el ámbito priva-do, considerándolos como asociaciones de naturaleza privada quecumplen fines públicos o de interés general, en cuanto expresión delpluralismo político y de impulso de la participación democrática. Enesta línea se ha pronunciado en diferentes sentencias el TribunalConstitucional español.

El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las competencias fiscali-zadoras atribuidas, ha analizado la contabilidad de todos los procesoselectorales celebrados tras la promulgación de la LOREG y los esta-dos financieros anuales de 12 ejercicios, referidos en todos los casos aun número importante de formaciones políticas, concluyendo esteanálisis con la emisión de un total de 80 informes, cuya lectura per-mite evaluar la progresión de los partidos políticos en la normaliza-ción de su contabilidad, así como la actuación del Tribunal, comple-mentando su actividad fiscalizadora con la de asesoramiento yasistencia, con un esfuerzo adicional por aproximar los plazos de fis-calización a los previstos en la normativa vigente.


A continuación se expone una síntesis de las principales conclu-siones ofrecidas por el Tribunal de Cuentas en los informes aproba-dos, junto con las consideraciones y reflexiones que su análisis hanoriginado, relacionadas con las singularidades que presenta la regu-lación de la actividad de los partidos políticos y su fiscalización.

RENDICIÓN DE CUENTAS

La legislación vigente señala las formaciones que han de rendircuentas de su actividad electoral y ordinaria, estableciendo a tal fin unplazo. Por lo que se refiere a la contabilidad electoral, están obligadasa presentar una contabilidad detallada de los ingresos y gastos elec-torales aquellas formaciones que, en virtud de los resultados electo-rales alcanzados, se han hecho acreedoras a la percepción de sub-venciones públicas, o que hubiesen solicitado anticipos de las mismasal haber obtenido representación institucional en el anterior procesoelectoral de idéntica naturaleza. En cuanto a la rendición de los esta-dos financieros anuales, la obligación queda restringida a las forma-ciones con representación en el Congreso de los Diputados.

Ha de señalarse, a este respecto, que la normativa electoral esta-blece una serie de obligaciones contables a todas las formaciones po-líticas que concurren a un proceso electoral, responsabilizando, entreotras cuestiones, al administrador electoral de la correcta llevanza dela contabilidad. Sin embargo, el cumplimiento de estas obligacionesno se ve acompañado de la remisión de esta contabilidad, salvo quehayan dispuesto o vayan a disponer de recursos públicos. Las restan-tes formaciones, con independencia de que alguna de ellas pudierahaber quebrantado el funcionamiento democrático y perturbado eldesarrollo de la campaña electoral, no están sometidas a la rendiciónde sus cuentas, en perjuicio de la transparencia electoral. Asimismo,en la regulación de la actividad ordinaria se contemplan determina-das obligaciones contables y de control interno exigibles en general alos partidos políticos, mientras que la rendición de cuentas única-mente se impone a las formaciones con representación en el Congre-so. El carácter restringido de esta obligación permite que no estén so-metidas a la rendición de cuentas las formaciones que tienenrepresentación únicamente en el Senado, en el Parlamento Europeoo en algún Parlamento autonómico o Corporación Local, a pesar deestar percibiendo por la misma subvenciones públicas para su activi-dad parlamentaria y ordinaria.

El Tribunal, en sus informes, ha dejado constancia del grado decumplimiento de esta obligación, que en general se estima satisfacto-

La fiscalización de los partidos políticos: una síntesis... 153

rio, salvo en la remisión de la contabilidad correspondiente a las elec-ciones locales, que no se ha efectuado por un número significativo deformaciones políticas, si bien generalmente de reducida implanta-ción. Para facilitar esta rendición, el Tribunal ha venido remitiendo atodos los partidos unos criterios técnicos y unos modelos a los queacomodar la información a enviar, supliendo de este modo la falta dedesarrollo normativo en cuanto a las obligaciones contables impues-tas a las formaciones políticas. Estas carencias podrían paliarse me-diante la elaboración de una adaptación del Plan General de Conta-bilidad a las necesidades específicas de este Sector, completado conuna regulación precisa respecto a la legalización de los libros oficialesy depósito de las cuentas anuales.

En cuanto a la responsabilidad de rendir las cuentas en el plazo le-galmente indicado, hay que diferenciar que la normativa electoral sela atribuye al administrador de la correspondiente campaña electoral,mientras en la regulación de la rendición de los estados financierosanuales ordinarios no se contempla la figura de un cuentadante es-pecífico, sino que dicha obligación está asignada genéricamente alpartido político correspondiente, circunstancia que en algún mo-mento podría plantear dificultades jurídicas en cuanto al cumpli-miento de los requisitos formales que toda rendición de cuentas con-lleva.

La posibilidad de que en determinados procesos electorales unamisma formación política puede presentarse formando parte de dis-tintas coaliciones electorales en diferentes circunscripciones obliga apresentar una contabilidad a cada coalición, con la consiguiente difi-cultad en la segregación de los ingresos y gastos para cada circuns-cripción y en la interpretación del cumplimiento de los requisitos le-galmente exigibles para poder percibir la subvención de los gastospor envíos personales y directos de propaganda electoral, condicio-nada, según los casos, a la constitución de grupo parlamentario o a laconsecución de representación política en un número determinadode Corporaciones Locales. La misma dificultad en la segregación degastos e ingresos electorales se presenta cuando una misma forma-ción política participa en dos o más campañas electorales convocadasen concurrencia. El Tribunal de Cuentas viene aceptando cualquiercriterio de distribución de los gastos e ingresos que pueden ser co-munes, constatando en todo caso que se cumplen los requisitos legal-mente previstos en cuanto a las aportaciones privadas y en cuanto allímite de gastos. Debe señalarse, no obstante, que el criterio seguido en la distribución de los gastos electorales puede tener su incidencia en la percepción de las correspondientes subvenciones, principalmente


cuando su concesión corresponde a distintas Administraciones públi-cas y los criterios para su cuantificación son diferentes.

Por lo que se refiere a la elaboración y rendición de los estadoscontables anuales, además de la carencia de un formato estandariza-do para los mismos, en la legislación vigente no se define qué se en-tiende por partido político y por actividad ordinaria del mismo. Suconsecuencia es la falta de definición del alcance que deben presen-tar las cuentas a rendir. Cabe señalarse, a este respecto, que en algu-nos Proyectos de Ley, definitivamente no aprobados, se ha contem-plado la posibilidad de excluir de las cuentas anuales la actividaddesarrollada por los grupos parlamentarios, así como la de la organi-zación local correspondiente a municipios de reducida población. Porel contrario, el Tribunal de Cuentas ha reiterado en sus informes suconcepción del partido político, a estos efectos, como una única rea-lidad económica, integradora de toda su organización institucional yterritorial, y ha dejado constancia de las carencias que en este ámbitopresentan las contabilidades rendidas, que se presentan como im-portantes limitaciones al alcance de las fiscalizaciones realizadas.

Desde la perspectiva del control, se estima que excluir legalmentede las cuentas a rendir por una formación política la actividad desa-rrollada por alguna de las manifestaciones que conforman su organi-zación territorial o institucional permitiría la existencia de áreas deriesgo, con la consiguiente reducción de la eficacia del control. Porotra parte, la exigencia de que se rinda cuentas de toda su actividadal Tribunal es compatible con el sometimiento a un control específicopor parte del correspondiente Parlamento o Corporación Local de laaplicación de los fondos públicos otorgados a la respectiva represen-tación que en estas instituciones tienen las distintas formaciones polí-ticas.

ANÁLISIS DE LA FINANCIACIÓN

Una de las áreas habitualmente analizadas en los informes de fis-calización del Tribunal es la referida a la financiación de las forma-ciones políticas, en cuyo examen se ha atendido fundamentalmenteal cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos y que difie-ren según se trate de una financiación de su actividad ordinaria oelectoral.

El sistema de financiación previsto en la vigente normativa es unsistema mixto de financiación privada y pública, con independenciade que ésta presente actualmente un predominio significativo.


Por lo que se refiere a la financiación privada, hay que señalar quela actual legislación establece distintos requisitos, según que su objeti-vo sea financiar la actividad ordinaria o la electoral. Así, en la finan-ciación electoral no están permitidas las aportaciones anónimas y lasaportaciones nominativas están limitadas a un millón de pesetas,mientras que en la financiación ordinaria se autorizan las aportacio-nes anónimas con un límite global, cifrado en el 5 por 100 del im-porte presupuestado para la subvención de funcionamiento ordina-rio, y las aportaciones privadas pueden ascender hasta los diezmillones. A este respecto, el Tribunal ha puesto de manifiesto que esfácil eludir estos requisitos, referidos al carácter anónimo o nomina-tivo de las aportaciones y a su limitación cuantitativa, resultando a talfin suficiente la modificación de la finalidad a la que se pretende quevaya destinada dicha financiación, sin que se vean por ello alteradaslas posibilidades de actuación de la propia formación política. Se se-ñalan, por otra parte, las dificultades para identificar a los aportantesen el caso de celebración de actos colectivos para recaudar fondos conocasión de la celebración de campañas electorales. Por último, ha deindicarse que las cuantías máximas admitidas no han sido objeto deactualización desde la aprobación de la Ley correspondiente.

El Tribunal de Cuentas, en su fiscalización, ha verificado el gradode cumplimiento de los requisitos impuestos, observándose que las de-ficiencias más frecuentes se concretan en la falta de alguno de los da-tos identificativos exigidos de los aportantes nominativos o en la faltade acreditación de que la aportación ha sido aprobada por el corres-pondiente órgano de Administración en los casos de personas jurídi-cas. En cuanto a la superación de los importes máximos admitidos,únicamente en alguna campaña electoral se ha detectado dicha cir-cunstancia en formaciones políticas de menor implantación, formu-lándose por parte del Tribunal la pertinente propuesta de sanción.

Los requisitos cuantitativos y formales mencionados únicamentese exigen a las aportaciones, mientras que para las restantes vías definanciación privada, como los legados y herencias, las prestacionesen especie, los ingresos patrimoniales... no se prevé expresamenteninguna limitación. Se ha observado, no obstante, que estos ingresossuelen ser de reducida cuantía. En cuanto a las cuotas de afiliados, sedescribe en los informes de fiscalización los distintos procedimientosde registro de estos ingresos, concordantes con la organización terri-torial implantada por cada formación política. Es relevante significarque el carácter reservado de la afiliación política no puede entender-se como una limitación a la función fiscalizadora del Tribunal, sino como una exigencia más a observar en dicha actuación.


El Tribunal de Cuentas también señala, en este ámbito de la fi-nanciación privada, la participación mayoritaria de los partidos en so-ciedades mercantiles, que en ocasiones son meras entidades inter-puestas, así como la creación de fundaciones afines a los mismos, ysugiere, mientras no se haya aprobado la correspondiente modifica-ción legislativa, la rendición de cuentas consolidadas con la finalidadde alcanzar un conocimiento más exhaustivo de la actividad desarro-llada y de toda la financiación privada percibida. Como hecho singu-lar se indica la participación de alguna formación política en merca-dos especulativos, como el bursátil, con la pretensión de incrementarsus ingresos, vía rendimiento de las inversiones, actuación que puedeestimarse poco acorde con la naturaleza y funciones reconocidas a lospartidos políticos y el carácter mayoritariamente público de su finan-ciación.

Dentro del área de financiación privada de los partidos políticosha de destacarse su endeudamiento, en el que puede diferenciarse elde funcionamiento y el financiación propiamente dicha. El endeuda-miento de funcionamiento adquiere una mayor relevancia en la acti-vidad electoral en consonancia con el normal aplazamiento del pagode los servicios prestados. Las referencias más habituales que se pue-den encontrar en los informes del Tribunal en el análisis de estas re-laciones mercantiles se concretan en el incumplimiento del plazo de noventa días previsto en la normativa electoral para satisfacer el pago de los importes aplazados, en la condonación, en algunos casos,de la deuda contraída y en la falta de información al Tribunal porparte de algunos proveedores que han prestado servicios a la forma-ción política por importe superior a un millón de pesetas. A este res-pecto cabe reseñar, por su alejamiento de las relaciones mercantileshabituales, el singular tratamiento del artículo 125.3 y 4 de la LOREGen relación con la limitación temporal para satisfacer los pagos pen-dientes y la consideración de nula y no pagadera de toda reclamaciónpor gastos electorales que no sea notificada al administrador electoralen los sesenta días posteriores a la votación.

Por lo que se refiere al endeudamiento de financiación, en la lec-tura de los informes se constata, junto a la importancia de sus cuan-tías, el progresivo reconocimiento contable de operaciones que nohabían tenido el adecuado reflejo contable como consecuencia delpropio devenir de las formaciones políticas y de su inicial organiza-ción contable. En cuanto a la determinación de su cuantía y su clasi-ficación contable, se destaca el no reconocimiento por algunas for-maciones políticas de los intereses correspondientes a la deudavencida no satisfechos, así como de los devengados pendientes de


vencimiento. Asimismo, se señala la falta de movimiento en algunasoperaciones como consecuencia del incumplimiento de los plazosconvenidos para su amortización. No obstante, la observación más re-levante en esta área es la condonación de deuda por parte de las en-tidades financieras, que, en ocasiones, alcanza únicamente a los inte-reses no satisfechos y, en otras, también al principal, y sobre la que elTribunal manifiesta que no está prevista entre las fuentes de finan-ciación privada recogidas en la Ley 3/1987.

Cabría preguntarse por la regularidad de esta operación analiza-da a la luz de los requisitos establecidos para la financiación privada.No obstante, en su análisis debería tenerse en cuenta, además deltiempo transcurrido desde su concertación a efectos de calcular el im-porte que correspondería a cada uno de los ejercicios, que dicha ope-ración es el resultado de una negociación mercantil que, en principio,no ha estado guiada por la voluntad espontánea de donar, que ca-racteriza a toda aportación.

En la normativa se distinguen las operaciones de endeudamientoelectoral de las de endeudamiento ordinario, de modo que los gastosocasionados por el primero se conceptúan como gastos electorales, loque podría presentar alguna incidencia en relación con el cumpli-miento de los límites de gastos autorizados, incidencia que resulta fá-cilmente eludible, como anteriormente se ha señalado. Dado que elperíodo de devengo de intereses de los préstamos electorales se ex-tiende, según el artículo 130.g) de la LOREG hasta la percepción dela subvención, momento que no está predeterminado, el Tribunal deCuentas ha resuelto considerar gastos electorales a los intereses de-vengados hasta los treinta días posteriores a la remisión de la conta-bilidad, referencia temporal en que se sitúa la percepción del an-ticipo de las subvenciones, con cuyo importe se puede atender gene-ralmente a su amortización. Por el importe del préstamo electoralque no quedara cubierto con el mencionado anticipo, se considerangastos electorales los devengados durante el periodo de un año.

En relación con el endeudamiento financiero, el artículo 8 de laLey 3/1987 establece que sólo podrá comprometerse para el pago deanualidades de amortización de operación de crédito hasta el 25 por100 de los ingresos procedentes de las subvenciones otorgadas parael funcionamiento parlamentario y la financiación de la actividad or-dinaria. Esta regulación ha de entenderse como cláusula de salva-guarda para los partidos políticos frente a las entidades de crédito, sinque en modo alguno impida que una formación política pueda libre-mente destinar de hecho un importe superior al mencionado por-centaje para la amortización de operaciones de endeudamiento vi-


gentes. El Tribunal no señala en sus informes que se haya incumpli-do dicha previsión legal.

Por lo que se refiere a la financiación pública, el artículo 2 de la rei-terada Ley 3/1987 relaciona las distintas vías a las que pueden accederlas formaciones políticas, que se concretan en las subvenciones paragastos electorales, en las subvenciones para la actividad parlamentariay en las subvenciones para la actividad ordinaria. En cuanto a su cuan-tificación, la normativa electoral contempla los importes a abonar porcada cargo electo y por voto, importes que son actualizados en cadaconvocatoria electoral; por el contrario, la cuantía global de la subven-ción parlamentaria y de la destinada a la financiación de la actividadordinaria no está sometida a la aplicación de criterio específico, salvolos que pudieran seguirse en la determinación del crédito presupues-tario correspondiente a consignar en la Ley de Presupuestos Genera-les del Estado de cada ejercicio. Tampoco está prevista ninguna limita-ción o referencia para los sucesivos incrementos anuales. Por lo que serefiere a la distribución de las distintas subvenciones públicas entre lasformaciones políticas que cumplen los requisitos exigidos, los diferen-tes criterios legalmente establecidos se reconducen a un procedimien-to de acentuada proporcionalidad a los resultados electorales obteni-dos, favorable, por lo tanto, a los partidos mayoritarios.

Se estima de interés destacar que la subvención para la actividadordinaria está restringida a los partidos políticos con representaciónen el Congreso de los Diputados, no teniendo derecho a la misma losque únicamente hayan conseguido representación en el Senado, niaquellos cuya representación se limita al Parlamento Europeo, a al-gún Parlamento autonómico o al ámbito de la Administración Local.Ya se ha mencionado anteriormente que la obligación de rendircuentas anuales al Tribunal está directamente unida al hecho de lapercepción de esta subvención, con independencia de que otras for-maciones políticas pudieran haber percibido otras ayudas públicas yde que el efecto pretendido con esta obligación sea garantizar latransparencia y publicidad de la actividad económica, en general, delos partidos políticos.

Las subvenciones anuales a la actividad ordinaria se califican en eltexto legal como no condicionada. El carácter no condicionado de es-tas subvenciones explican que en los informes del Tribunal no se re-coja ninguna referencia a la eficacia o economía de las gestión reali-zada, limitándose a ser unos informes de fiscalización de regularidad,en cuanto que evalúan la representatividad de los estados contables yel cumplimiento de la normativa general o específica que es de apli-cación a las formaciones políticas.


Para contrastar los importes de las subvenciones públicas registra-das en las contabilidades rendidas, el Tribunal ha circularizado a to-das las instituciones públicas otorgantes solicitándoles la pertinenteinformación, que en la práctica totalidad de los casos han confirma-do los saldos contabilizados, con la excepción de los relativos a las sub-venciones recibidas de las Corporaciones Locales, a las que se alu-dirá inmediatamente. Según dicha información, y efectuando un promedio entre varios ejercicios fiscalizados, a fin de compensar laposible distorsión que la celebración de elecciones en un ejercicio pu-diera originar, las subvenciones públicas concedidas, consideradas susdiferentes modalidades, ascienden a una media anual aproximada de25.000 millones de pesetas.

La primera valoración que se deduce al analizar los estados finan-cieros rendidos es la significativa importancia de la financiación pú-blica frente a la privada, tanto en la actividad ordinaria como en laelectoral.

Analizando cada una de las modalidades de subvenciones públicasenumeradas en la Ley, caben efectuar las siguientes consideraciones:

Por lo que se refiere a las subvenciones de los gastos electorales, hayque señalar una cierta falta de concordancia entre los gastos legalmenteautorizados y el importe de las subvenciones, que se aprecia de modosingular en las elecciones locales en relación con los municipios de re-ducida población, donde el límite máximo de gastos es tan exiguo queno permitiría la percepción de la subvención correspondiente al primerrepresentante electo, circunstancia que explica que el Tribunal no pro-ponga en estos casos la reducción de la subvención. Esta incongruenciatécnica deriva de que las formaciones políticas de reducida implanta-ción, en el momento de calcular su límite máximo de gastos, no puedenagregar el sumando provincial, de carácter absoluto e idéntico, que seautoriza a las formaciones que se presentan, al menos, en el 50 por 100de los municipios. Semejante falta de congruencia se observa en todoslos procesos electorales tras la incorporación de la subvención a los gas-tos de envío directo y personal de propaganda electoral, al reducirse elimporte de los gastos ordinarios computables, pero no el de las subven-ciones correspondientes, lo que ha facilitado que en determinadas Ad-ministraciones autonómicas el importe anticipado de las subvenciones,según los resultados electorales obtenidos, haya superado el total de losgastos ordinarios declarados y justificados, lo que ha obligado al Tribu-nal de Cuentas a requerir el reintegro del exceso percibido.

La subvención de los gastos de envío de propaganda electoral seintrodujo por la Ley 8/1991 y posteriormente se ha ido extendido a


la práctica totalidad de los procesos electorales, sin que en ningúnmomento se haya precisado su regulación en cuanto a la realizacióny justificación de dichos envíos, principalmente cuando se efectúancon los medios propios de la formación política. Pretendiendo paliarestas deficiencias reguladoras, el Tribunal ha exigido, como justifica-ción complementaria, la identificación de los participantes y la con-firmación a nivel de zona de los responsables, considerando insufi-ciente una mera declaración jurada del responsable del partido. Enel análisis de la evolución cuantitativa de esta subvención se observasu progresivo incremento, hasta alcanzar en la mayoría de los casos elimporte máximo posible en función del número de electores de cadacircunscripción, al tratarse de una subvención cuyos requisitos depercepción pueden satisfacerse fácilmente.

Al cotejar los importes de la subvención a los gastos electorales, de-terminados en la LOREG y en las distintas Leyes Electorales Autonó-micas, se observa una gran disparidad, como lo confirma el hecho deque en la Ley de una Comunidad Autónoma se prevea una subven-ción de dos millones de pesetas por cada escaño y de 75 pesetas porvoto obtenido, mientras que en otra Comunidad las subvenciones sereducen a 750.000 y 45 pesetas por escaño y voto, respectivamente,diferencias que se presentan también, como se desprende de los in-formes del Tribunal de Cuentas, en las subvenciones otorgadas a losrespectivos grupos parlamentarios y que no parecen responder úni-camente a la distinta situación demográfica en cada Comunidad Au-tónoma.

En el análisis efectuado en los informes de fiscalización de las sub-venciones de los gastos electorales se observa una evolución en la ac-tuación del Tribunal de Cuentas, restringida en los últimos informesa examinar, de conformidad con sus competencias, el adecuado re-gistro por los partidos de las subvenciones percibidas y su concor-dancia con la información transmitida por terceros, sin proceder a sucuantificación, cuyo cálculo, teniendo en cuenta los resultados electo-rales, es competencia del correspondiente órgano de la Adminis-tración.

En el seguimiento efectuado a las subvenciones públicas percibidaspor los distintos grupos parlamentarios, el Tribunal de Cuentas haobservado que con frecuencia parte de las mismas se transfieren a laorganización ordinaria de la respectiva formación política, contribu-yendo a la financiación de su gestión habitual. Pueden ofrecerse ar-gumentos justificativos de esta transmisión de fondos, relacionadoscon colaboraciones y asesoramientos prestados por la propia organi-zación del partido. No obstante, se considera que sería técnicamente


más rigurosa una presupuestación de las distintas subvenciones enfunción de los gastos que por su propia naturaleza han de financiar,evitando confusiones innecesarias de fines y fondos.

Por lo que se refiere a la financiación pública de la actividad ordi-naria, además de su inclusión en la relación de recursos públicos queen un alcance pretendidamente exhaustivo desarrolla el artículo 2 dela Ley 3/1987, el artículo 3.3 de este mismo texto legal declara su in-compatibilidad con cualquier otra ayuda económica o financiera pre-vista en los Presupuestos Generales del Estado. No obstante, esta con-cepción de exclusividad e incompatibilidad de las subvencionespúblicas mencionadas se ha visto limitada por las siguientes actuacio-nes administrativas y reformas legislativas a las que se alude en los in-formes de fiscalización del Tribunal.

En primer lugar, se ha observado la percepción de ayudas públi-cas, además de la subvención para funcionamiento ordinario, otorga-das por determinados órganos de la Administración Central, funda-mentalmente a las asociaciones juveniles de los partidos políticos, yque, en la consideración de éstos como una única unidad económica,romperían la incompatibilidad reconocida a aquéllas. Asimismo, se havenido constatando la percepción de ayudas monetarias por los gru-pos de cargos electos en la Administración Local, concedidas por lainstitución en la que ejercitan su representación. En relación con estaayuda, se estima de interés señalar que la reiterada Ley 3/1987 no laincluyó en su articulado, a pesar de que durante su tramitación par-lamentaria se presentaron sendas enmiendas por los grupos parla-mentarios Vasco y de Minoría Catalana, dejando constancia de que es-tas ayudas eran habituales. Ambas propuestas fueron rechazadas conel argumento de que las fuentes de financiación habilitadas por la Leyeran claras y taxativas y que las prácticas no acomodadas a su regula-ción deberían ser revisadas, evitando caminar por sendas peligrosas.

Por su parte, la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local úni-camente preveía una ayuda indirecta de medios personales y mate-riales a los grupos políticos, previsión que fue posteriormente modi-ficada a través de la Ley 11/1999, en la que, variando la posiciónparlamentaria aludida, se autoriza que el Pleno de la Corporacióncon cargo a los presupuestos anuales pueda asignar a dichos gruposuna dotación económica que contará con un componente fijo, idén-tico para todos los grupos, y otro variable, en función del número demiembros, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con ca-rácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Esta modificación legislativa, si bien puede ofrecer amparo normati-vo a las actuaciones que el Tribunal venía constatando, origina cierta


inseguridad jurídica por cuanto en ninguna de las Leyes de Presu-puestos posteriores se ha incluido la referencia general para la deter-minación del importe máximo de dichas ayudas y principalmenteporque ha supuesto quebrantar la relación de exclusividad de lasayudas públicas ofrecida por la Ley 3/1987, sin respetar el carácter deOrgánica y la especificidad de la materia de esta Ley. El Tribunal deCuentas, en sus informes, reitera que esta ayuda de las Corporacio-nes Locales no está prevista en la Ley Orgánica 3/1987 de financia-ción de los partidos políticos.

Asimismo, determinadas actuaciones en el ámbito de las Comuni-dades Autónomas han de ser valoradas como una superación de laexclusividad de las ayudas públicas contempladas en dicha Ley. Así,el Tribunal de Cuentas deja constancia en sus informes de que el Go-bierno Vasco, en cumplimiento de la previsión incluida en la corres-pondiente Ley de Presupuestos, incorporada a través de la pertinen-te modificación parlamentaria apoyada por todos los grupos, vieneotorgando una subvención para funcionamiento ordinario –la de1998 ascendió a 500 millones– distribuida entre todas las formacionespolíticas con representación en el Parlamento autonómico. En los in-formes de fiscalización se manifiesta que esta subvención no está in-cluida entre las previstas por la Ley 3/1987. A esta actuación del Par-lamento y Gobierno Vascos se puede agregar el acuerdo delParlamento de Cataluña, adoptado el 26 de febrero de 2001, sobretransparencia, autolimitación y financiación de los partidos políticos,en el que, entre otros extremos, se prevé que «en el presupuestoanual de la “Generalitat” se hará constar una partida específica, quese incorporará en el presupuesto del Parlamento, destinada a los gru-pos parlamentarios, que la podrán asignar a los partidos políticos queconcurran a las elecciones (...) El importe de la asignación recibidapodrá ser contabilizado por los partidos políticos como subvenciónanual no condicionada, entendiéndose para sus gastos de funciona-miento ordinario». La lectura de este acuerdo parlamentario condu-ce de nuevo a la ya comentada confusión entre subvención electoraly de actividad ordinaria y, principalmente, a la ruptura, mediante unmero acuerdo parlamentario no tramitado como proyecto legislativo,del carácter de exclusividad predicado de los recursos públicos regu-lados en la Ley 3/1987. Cabe señalar que en este mismo acuerdo par-lamentario se prevé otorgar competencias fiscalizadoras de la activi-dad ordinaria a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, competenciasque dicha Ley atribuye, en exclusividad, al Tribunal de Cuentas.

Estas antinomias, en las que pudieran apreciarse problemas de je-rarquía y competencia legislativa, incorporan un importante grado


de inseguridad jurídica y perturban la transparencia y regularidadque deben regir la actividad de las formaciones políticas. El propioTribunal de Cuentas propugna en sus informes una revisión de la vi-gente normativa que ofrezca unos criterios nítidos con los que poderevaluar el cumplimiento por parte de los partidos políticos de su le-gislación específica.

FISCALIZACIÓN DE LOS GASTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

En la fiscalización de los gastos incurridos por los partidos políti-cos es necesario diferenciar de nuevo si la actividad examinada eselectoral u ordinaria, dado que su análisis requiere un tratamiento di-ferenciado, de conformidad con la regulación expresamente dictadapara los gastos electorales.

Por lo que se refiere a la fiscalización de los gastos correspondien-tes a la actividad ordinaria, el examen atiende fundamentalmente asu registro contable y a su justificación documental, procediendo elTribunal a evaluar el sistema contable implantado, la adecuada se-gregación de funciones, la corrección de su registro de acuerdo conlos principios generales de contabilidad, poniendo de manifiesto en sus informes las deficiencias detectadas al analizar los estados fi-nancieros anuales rendidos. La carencia de un plan de cuentas nor-malizado requiere atender a la configuración contable que cada for-mación política tiene diseñada de conformidad con su correspon-diente modelo de organización territorial, siendo muy acusadas lasdiferencias que entre distintas formaciones políticas pueden obser-varse. Una referencia frecuente en los resultados de fiscalización delTribunal es la inclusión de gastos de naturaleza electoral entre los gas-tos de naturaleza ordinaria, cuando se ha observado dicha circuns-tancia, y la posible incidencia que la inclusión detectada puede teneren la contabilidad electoral. La preocupación por diferenciar los gas-tos electorales y los ordinarios proviene del sometimiento de aquéllosa múltiples restricciones marcadas por la normativa electoral y lasconsecuencias que en la determinación de las subvenciones electora-les se derivan en el caso de su incumplimiento.

La carencia de un plan contable sectorial para las formaciones po-líticas origina que la integración de la contabilidad electoral dentro dela contabilidad no es uniforme. No obstante, se ha observado, comométodos más frecuentes, que esta integración se ha efectuado me-diante un asiento resumen de toda la actividad electoral que mantie-ne segregados sus propios registros individualizados y sus archivos, omediante asientos diferenciados en cada uno de los epígrafes en los


que se subdivide la contabilidad. Para facilitar esta integración, el Tri-bunal de Cuentas distribuyó, en su momento, entre las formacionespolíticas una guía de actuación. Con independencia de que la fiscali-zación de la contabilidad de las elecciones a la Asamblea Legislativade las Comunidades Autónomas pueda estar atribuida al correspon-diente Órgano de Control Externo, mediante esta integración en losestados anuales el Tribunal de Cuentas tiene acceso a la misma, lo quefacilita la coordinación y la uniformidad de criterios en su análisis.

El artículo 130 de la LOREG, de aplicación también en las elec-ciones a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas,según se contempla en la disposición adicional 1ª, apartado 2, apor-ta una referencia temporal y una relación concreta de gastos paraidentificar el gasto electoral. Según la referencia temporal, son gastoselectorales los que realicen los partidos políticos desde el día de laconvocatoria hasta el de la proclamación de electos. Esta delimitacióntemporal obliga a diferenciar los gastos electorales de los de precam-paña y a no considerar gastos electorales a aquellos que se hayan efec-tuado fuera de dicho ámbito temporal, aun cuando los conceptos degastos pudieran ser similares o idénticos. Ha de tenerse en cuenta aeste respecto que en un análisis documental de determinada clase degastos, especialmente de aquellos que requieren un plazo de prepa-ración y un proceso de elaboración, no es fácil precisar el momentoen el que materialmente se han realizado. De hecho, el Tribunal deCuentas ha constatado en la fiscalización de la actividad ordinaria elsignificativo incremento, en algunos casos, de los gastos registrados yjustificados como gastos ordinarios por corresponder a la precampa-ña. Se destaca que los gastos de precampaña, en cuanto gastos ordi-narios, no están sometidos a ninguna restricción cuantitativa ni alcumplimiento de requisitos formales adicionales.

La relación de siete supuestos concretos de gastos electorales queel citado artículo incluye se complementa con una remisión genéricaa cuantos gastos sean necesarios para la organización y funciona-miento de las oficinas y servicios precisos para las elecciones, pero enningún momento se ofrece una definición ni un desarrollo del alcan-ce del concepto de gasto electoral. Las excepciones puestas de mani-fiesto por el Tribunal en sus informes se refieren fundamentalmentea la adquisición de determinados bienes de inmovilizado, cuya vidaútil supera la duración de la campaña electoral, por lo que deben for-mar parte del inmovilizado ordinario del partido, y a gastos habitua-les del mismo, como gastos de personal, alquileres..., salvo en el im-porte de exceso que pudiera presentar sobre los gastos ordinarios enlos mismos conceptos.


La principal restricción que la normativa electoral impone sobrelos gastos electorales se refiere a la no superación de un límite máxi-mo diferenciado según la naturaleza del proceso electoral, así comode otros sublímites referidos a la publicidad exterior y a la publicidaden la prensa periódica y en las emisoras de radio de titularidad pri-vada, incorporados con posterioridad mediante la Ley Orgánica13/1994, de 30 de marzo, y de los cuales sólo el segundo es de apli-cación en las elecciones a las Asambleas Legislativas de las Comuni-dades Autónomas. Como excepción cabe señalar las elecciones paralas Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco, encuya regulación no se prevé ningún límite a los gastos electorales.

Para el cálculo del límite máximo de gastos, así como de los cita-dos sublímites, en cuanto son un porcentaje del 25 y del 20, respec-tivamente, de aquél, la normativa electoral establece el criterio demultiplicar un determinado importe, actualizado en cada procesoelectoral, por el número de habitantes correspondientes a la pobla-ción de derecho de la circunscripción electoral, a lo que hay que agre-gar, en el caso de las elecciones locales, un importe absoluto por pro-vincia, siempre que la formación política se presente, al menos, en el50 por ciento de sus municipios, como ya se ha reseñado. De nuevose observa en esta regulación una clara divergencia en las cuantías es-tablecidas como límite máximo en los diferentes procesos electorales,principalmente en las elecciones a las Asambleas Legislativas de lasComunidades Autónomas.

Con independencia de estas divergencias, el Tribunal de Cuentasrecoge en sus informes dos supuestos en los que la normativa electo-ral presenta a priori un importante grado de indeterminación en lacuantificación del límite máximo, generado por la concurrencia deprocesos electorales y la agregación de los gastos por envíos directosy personales de propaganda electoral que no han resultado subven-cionados.

El artículo 131.2 de la LOREG contempla la posible coincidenciade varias elecciones y señala que en este caso no se podrán realizargastos electorales suplementarios en cuantía superior en un 25 porciento de los máximos permitidos para las elecciones a Cortes Gene-rales, sin que en ningún momento se especifique la base a la que seagregaría el importe suplementario descrito. Esta indeterminación,puesta de manifiesto por el Tribunal en sus informes y que en su mo-mento originó un importante grado de incertidumbre a las forma-ciones políticas al tener que planificar su campaña electoral, ha que-dado solventada por el acuerdo de la Junta Electoral Central de 15de marzo de 1999 en el que, a consulta de los partidos, se viene a se-


ñalar que el límite a tomar como base será el más alto de los procesosa celebrar en concurrencia, resolución que aboga por la situación másfavorable a las formaciones políticas.

Ha de significarse que esta pretendida reducción del límite máxi-mo de gastos en el caso de concurrencia de dos o más procesos elec-torales no es de aplicación cuando una misma formación política sepresenta formando parte de diferentes coaliciones electorales paracada proceso, lo que puede interpretarse como un trato desigual, dehecho, entre formaciones políticas.

Por lo que se refiere a los gastos por envío personal y directo depropaganda electoral, la normativa establece unos criterios y condi-ciones para fijar el importe de la subvención e indica –art. 175.3, b),de la LOREG– que la cantidad subvencionada no estará incluidadentro del límite máximo de gastos, debiendo deducirse en conse-cuencia que la cuantía no subvencionada ha de tener la considera-ción de gasto electoral ordinario. Esta regulación implica que unaformación política no pueda conocer previamente, a los efectos deprogramar adecuadamente el cumplimiento del límite máximo degastos y de los sublímites mencionados, el importe total de gastosordinarios, ya que el conocimiento definitivo de los gastos por en-víos de propaganda electoral que no han resultado subvencionablessólo se alcanza tras la celebración de las elecciones y la comproba-ción de que los resultados obtenidos le hacen acreedora a dicha sub-vención, una vez fiscalizada por el Tribunal de Cuentas la contabili-dad rendida.

La subvención de los gastos de envío personal y directo de propa-ganda electoral, introducida inicialmente en la LOREG, a través de sumodificación por la Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo, y poste-riormente extendida a la práctica totalidad de los procesos electorales,con independencia de los motivos históricos que pudieran explicar suincorporación, supuso un incremento objetivo de las subvenciones,que no estuvo acompañado de un descenso real de los gastos electo-rales, sino de una desagregación de los mismos en gastos electoralesordinarios y gastos electorales por envíos de propaganda electoral,con un distinto tratamiento para ambos, como se ha señalado.

Las carencias que la normativa presenta tanto en la justificación delos gastos por envío directo y personal de propaganda electoral, ya in-dicadas, como en la determinación del límite máximo de gastos acon-sejan una nueva regulación de esta subvención.

Por su parte, la determinación de los mencionados sublímites pre-senta las mismas dificultadas antes señaladas para el conocimiento del


límite general máximo de gastos electorales, ya que son un porcenta-je de éste, a las que habría que agregar el distinto alcance que se pue-de otorgar a los conceptos de publicidad exterior o en emisoras de radio, con la consiguiente mayor o menor dificultad en su cumpli-miento. Por otra parte, la posible concurrencia de distintos procesoselectorales, en alguno de los cuales el sublímite de propaganda exte-rior no sea de aplicación, comporta una mayor complejidad en su fis-calización, a la vez que suscita dudas sobre su eficacia.

El Tribunal de Cuentas pormenoriza en sus informes el segui-miento efectuado sobre cada uno de los límites mencionados, indivi-dualizando en cada formación política el grado de cumplimiento ob-servado. Ha de señalarse que en este seguimiento se ha contado conla información y colaboración de los Órganos de Control Externo delas Comunidades Autónomas respecto a las campañas electorales porellos analizadas, que en su mayor parte se han celebrado conjunta-mente con otras de ámbito estatal.

En la LOREG, al regular en su artículo 131 y siguientes el controlde la contabilidad electoral y la adjudicación de subvenciones, se afir-ma que la Junta Electoral Central y las Provinciales, desde el día dela convocatoria hasta el centésimo día posterior a la celebración de laselecciones, velarán por el cumplimiento de las normas establecidas yque a estos efectos la Junta Electoral Central podrá recabar la cola-boración del Tribunal de Cuentas. Se señala, asimismo, que las Jun-tas Electorales informarán al Tribunal de Cuentas de los resultadosde su fiscalización. A este respecto cabe señalar que en ningún pro-ceso electoral se ha requerido la colaboración del Tribunal de Cuen-tas, actuación que, a las correspondientes dificultades organizativas,habría agregado las derivadas de la conjunción de una fiscalizaciónconcomitante con el ejercicio de la fiscalización consuntiva y a poste-riori, propia del Tribunal de Cuentas, máxime cuando no se ha regu-lado un procedimiento específico a tales efectos. Por lo que se refierea la transmisión de información al Tribunal de Cuentas, en determi-nados procesos electorales se ha dispuesto del informe elaborado porla correspondiente Junta Electoral con los resultados obtenidos en lafiscalización efectuada. Con independencia de la redacción dada a es-tos artículos de la LOREG, se puede concluir que el legislador pre-tendió separar, en concordancia con el desfase temporal mencionado,el ejercicio de dirección y supervisión del proceso electoral, propio delas Juntas Electorales, velando por la libertad e igualdad de oportu-nidades de los participantes, y el posterior control externo de las con-tabilidades electorales atribuido al Tribunal de Cuentas.


RÉGIMEN SANCIONADOR

La aplicación de los principios de regularidad, publicidad y trans-parencia, proclamados en la normativa vigente, tanto en la actividadordinaria como en la electoral de las formaciones políticas, requierela implantación de un régimen sancionador que restablezca el ordenque en su momento pudiera haberse quebrantado.

Por lo que se refiere a la actividad electoral, el capítulo VIII del Tí-tulo I de la LOREG tipifica las posibles actuaciones irregulares quepudieran alterar la expresión personal del voto. Por lo que se refierea la actividad financiera, los artículos 149 y 150 describen como in-debidas las actuaciones del administrador o persona interpuesta quefalsee los saldos contables y se apropie de los fondos del partido, ac-tuaciones que podrán ser castigadas con la pena de prisión menor ymulta de 30.000 a 300.000 pesetas. Asimismo, el artículo 134.2, al re-gular la actividad fiscalizadora del Tribunal, establece que, en el casode que se hubiesen apreciado irregularidades en la contabilidad ren-dida o violaciones de las restricciones establecidas en materia de in-gresos y gastos electorales, el Tribunal de Cuentas puede proponer lano adjudicación o reducción de la subvención estatal a la formaciónpolítica correspondiente. Si advirtiese, además indicios de conductasconstitutivas de delito, lo deberá comunicar al Ministerio Fiscal.

Por su parte, la Ley Orgánica 3/1987, tras exponer los requisitos ylimitaciones de la financiación privada, señala en su artículo 7 que elincumplimiento por los partidos de las prohibiciones establecidas será sancionado con multa equivalente al doble de la aportación ile-galmente aceptada, sin que en ningún momento se identifique al ór-gano sancionador y el procedimiento aplicable. Posteriormente, en elartículo 11.3 se indica que el Tribunal se pronunciará sobre la regu-laridad de las cuentas rendidas y su adecuación a lo dispuesto en laLey, exigiendo, en su caso, las responsabilidades que pudieran dedu-cirse de su incumplimiento.

El cotejo de estas referencias legislativas, en lo que atañe a la acti-vidad del Tribunal, permite apreciar un distinto alcance, según se tra-te de la fiscalización de la actividad electoral u ordinaria. En el primercaso, la propuesta de no adjudicación o reducción de la subvenciónes una actuación discrecional del Tribunal que podrá o no ejercer;mientras que en el segundo parece otorgarse al Tribunal capacidadsancionadora en la exigencia de las responsabilidades en que pudie-ra haberse incurrido, si bien en ningún momento se tipifican las po-sibles responsabilidades ni se explicita el procedimiento para su exi-gencia. Debe tenerse en cuenta que la naturaleza privada de las


formaciones políticas y el hecho de que las subvenciones públicas per-cibidas no sean condicionadas y de que su percepción se realice enfunción de los resultados electorales previamente conseguidos, soncircunstancias que dificultan la apreciación de supuestos de respon-sabilidad de naturaleza contable en esta actividad y, en consecuencia,la aplicación de los procedimientos previstos para su exigencia en lanormativa específica del Tribunal de Cuentas.

En los informes de fiscalización de la contabilidad electoral apro-bados por el Tribunal se concluye el análisis de cada formación polí-tica con un pronunciamiento expreso sobre la formulación o no de la propuesta contemplada en el mencionado artículo 134.2 de la LOREG, sugiriendo la no adjudicación o reducción de la subvenciónpública. Ante la falta de desarrollo normativo sobre la gravedad de losposibles incumplimientos de la normativa electoral y la graduaciónde la sanción que en cada caso le correspondiese, el Tribunal ha con-venido unos criterios de penalización sobre la subvención pública apercibir plasmados en la aplicación de unos porcentajes, de carácterprogresivo en función del exceso que sobre el límite global máximode gastos o sobre los sublímites específicos se haya observado. Estoscriterios se aplican a todos los procesos electorales, si bien adaptadosa las singularidades que cada elección puede presentar, y permitencuantificar la sanción propuesta.

La propuesta más frecuente de no adjudicación o de reducción dela subvención electoral ha tenido su origen en la superación de los lí-mites de gasto establecidos. No obstante, también se ha propuesto al-guna penalización cuando la calidad técnica de la contabilidad remi-tida era muy deficiente, o cuando se ha observado el ingreso definanciación privada por encima del importe máximo admitido paralas aportaciones nominativas, penalización que en este caso se ha ci-frado en el duplo del exceso sobre lo permitido, siguiendo lo señala-do en el referido artículo 7 de la Ley 3/1987 . Dichas propuestas hansido posteriormente asumidas por la correspondiente Comisión par-lamentaria y ejecutadas por el pertinente órgano de la Administra-ción estatal o autonómica. Debe destacarse que, según la previsión delartículo 134.2 de la LOREG, no puede formularse propuesta de san-ción a quien no tiene derecho a la percepción de subvenciones pú-blicas, ni en ningún caso la sanción puede superar el total de la sub-vención a percibir, ya que la única propuesta prevista es la noadjudicación o reducción de dichas subvenciones.

El hecho de que el Tribunal de Cuentas haya formulado en dife-rentes ocasiones la correspondiente propuesta sancionadora y que ésta haya sido posteriormente asumida en la tramitación parlamen-


taria y aplicada en su estricta literalidad no impide reconocer la ne-cesidad de dotar a esta actividad de un procedimiento sancionadorcon el adecuado desarrollo normativo. Así lo testimonia el propio Tri-bunal en sus informes, reiterando en el apartado de recomendacio-nes la sugerencia de que se prevea un régimen sancionador con elsuficiente desarrollo normativo que, partiendo de una adecuadatipificación de las distintas responsabilidades y proporcionalidad delas sanciones, como consecuencia de los incumplimientos de la nor-mativa en que pudieran incurrir quienes, de una u otra forma, par-ticipan en la actividad económico-financiera electoral u ordinaria delas formaciones políticas, y siguiendo un procedimiento adecuada-mente diseñado en todas sus fases, permita garantizar la publicidad ytransparencia de dicha actividad.

Esta recomendación no debe entenderse como una postulacióndel propio Tribunal reclamando para sí competencias sancionadoras.Por el contrario, se estima que la atribución de capacidad sanciona-dora podría perturbar, vía recursos y otras manifestaciones, la propiaactividad fiscalizadora y la concepción del Tribunal como SupremoÓrgano Fiscalizador de las cuentas y de la gestión del Sector público.

Este régimen sancionador también debería contemplar los incum-plimientos de terceras personas que, estando obligados a facilitar alTribunal de Cuentas información sobre la situación o actividad de lospartidos políticos, reiteradamente incumplen dicha obligación, con laconsiguiente limitación a la actuación fiscalizadora. El Tribunal, anteesta falta de colaboración, principalmente de entidades financieras yproveedores, ha dejado constancia de esta situación en los informesde fiscalización, identificando en los mismos a quienes, pese haberlessido recordada la obligación de informar al Tribunal de Cuentas delas operaciones convenidas con las formaciones políticas por importesuperior al millón de pesetas, no la han satisfecho.

Por último, se considera necesario acompañar la implantación deun régimen sancionador con una revisión de la actual normativa, ar-monizando la legislación aplicable a los distintos procesos electorales yconfigurando un marco legal que defina adecuadamente las obliga-ciones derivadas de la actividad de las formaciones políticas en corres-pondencia con los objetivos que constitucionalmente tienen asignados.

CONCLUSIÓN

La aproximación efectuada a las actuaciones fiscalizadoras llevadasa cabo por el Tribunal de Cuentas sobre la actividad ordinaria o elec-


toral de los partidos ha confirmado el avance registrado en la nor-malización contable de las formaciones políticas, al que ha contribui-do la labor de asesoramiento desarrollada por el propio Tribunal,junto con el interés manifestado por los partidos en subsanar las de-ficiencias puestas de manifiesto en los sucesivos informes de fiscaliza-ción emitidos. No obstante, en los últimos informes aprobados el Tri-bunal de Cuentas sigue exponiendo la persistencia de determinadaslimitaciones al alcance de la fiscalización de los estados financierosanuales remitidos, como consecuencia de que dichas cuentas no re-cogen la información de toda la organización territorial e institucio-nal de las formaciones políticas y de que información requerida a ter-ceras personas no se ha facilitado. Se señalan, asimismo, las lagunas e inconsistencias técnicas observadas en la actual regulación, cuya corrección reiteradamente se recomienda, en la pretensión de po-tenciar la regularidad y transparencia de esta actividad y afianzar, deeste modo, la credibilidad de las formaciones políticas, fundamentoimprescindible del funcionamiento democrático.


LEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIALEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIA

INTRODUCCIÓN

Siguiendo idéntica metodología a la del número anterior, ofrece-mos en esta sección al lector interesado en ello una información decarácter general sobre la legislación y la jurisprudencia más relevan-te producida en el segundo cuatrimestre del año, en relación con las materias que directa o indirectamente afectan a la actividad eco-nómico-financiera del sector público.

En la primera parte («Legislación») constan, sistemáticamente or-denadas, Leyes del Estado y Autonómicas, Decretos u Órdenes mi-nisteriales y demás Resoluciones. La información que se proporcionaconsiste en el enunciado de la disposición y la referencia del periódi-co oficial donde aparece publicado para facilitar su consulta.

La segunda parte refleja las «Fiscalizaciones del Tribunal de Cuen-tas», incluyendo la resolución aprobada por la Comisión Mixta en re-lación con el Informe de que se trate, con el Boletín Oficial de su pu-blicación.

Finalmente, la tercera parte («Jurisprudencia») recoge, además delas resoluciones dictadas por la Sala de Justicia de la Sección de En-juiciamiento del Tribunal de Cuentas, dos importantes Sentencias:una del Tribunal de Justicia de la UE y otra del Tribunal Superior deJusticia de Andalucía, figurando, en las primeras, una breve descrip-ción de su fundamentación jurídica.

Segundo cuatrimestre del año 2001

Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez

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1. LEGISLACIÓN

1.1. Leyes estatales

■ REFORMA DEL REGLAMENTO del Senado por la que modi-fica el artículo 184. BOE nº 155, de 29 de junio de 2001.

■ REFORMA DEL REGLAMENTO del Congreso de los Dipu-tados por la que se modifica el artículo 205. BOE nº 156, de 30 de ju-nio de 2001.

■ LEY ORGÁNICA 7/2001, de 14 de mayo, de modificación de laLey del Patrimonio del Estado, texto articulado aprobado por De-creto 1.022/1964, de 15 de abril. BOE nº 116, de 15 de mayo de 2001.

■ LEY ORGÁNICA 2/2001, de 28 de junio, sobre composición delConsejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Or-gánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. BOE nº 155, de 29 dejunio de 2001.

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 14 /2000, de 29 de di-ciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.BOE nº 155, de 29 de junio de 2001.

■ LEY 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. BOEnº 161, de 6 de julio de 2001. CORRECCIÓN de errores de la Ley10/2001, de 5 de julio. BOE nº 184, de 2 de agosto de 2001.

■ LEY 11/2001, de 5 de julio, por la que se crea la Agencia Espa-ñola de Seguridad Alimentaria. BOE nº 161, de 6 de julio de 2001.

■ LEY 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma delmercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de sucalidad. BOE nº 164, de 10 de julio de 2001.

■ LEY 15/2001, de 9 de julio, de fomento y promoción de lacinematografía y, sector audiovisual. BOE nº 164, de 10 de juliode 2001.

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley 1/2000, de 7 de enero, deEnjuiciamiento Civil. BOE nº 180, de 28 de julio de 2001.

■ CORRECCIÓN de erratas de la Ley 13/2000, de 28 de diciem-bre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2001. BOEnº 189, de 8 de agosto de 2001.


1.2. Reales Decretos legislativos estatales

■ REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2001, de 20 de julio, por elque se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. BOE nº 176,de 24 de julio de 2001.

1.3. Reales Decretos-leyes estatales

■ REAL DECRETO-LEY 12/2001, de 29 de junio, por el que seaprueban medidas fiscales urgentes en materia de retenciones e in-gresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ydel Impuesto sobre Sociedades. BOE nº 156, de 30 de junio de 2001.CORRECCIÓN de errores del Real Decreto-ley 12/2001, de 29 de ju-nio. BOE nº 176, de 24 de julio de 2001.

1.4. Leyes autonómicas

1.4.1. Comunidad Autónoma de Andalucía

■ LEY 3/2001, de 22 de mayo, de modificación de la Ley 9/1983,de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz. BOE nº 147, de20 de junio de 2001.

■ LEY 4/2001, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley1/1988, de 17 de marzo de la Cámara de Cuentas de Andalucía.BOW nº 152, de 26 de junio de 2001.

■ LEY 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido delsilencio administrativo y los plazos de determinados procedimientoscomo garantías procedimentales para los ciudadanos. BOE nº 189, de8 de agosto de 2001.

1.4.2. Comunidad Autónoma de Aragón

■ LEY 8/2001, de 31 de mayo, de Adaptación de Procedimientosa la Regulación del Silencio Administrativo y los Plazos de Resolucióny Notificación. BOE nº 148, de 21 de junio de 2001.

■ LEY 9/2001, de 18 de junio, de creación de la Comarca de laComunidad de Calatayud. BOE nº 164, de 10 de julio de 2001.

■ LEY 10/2001, de 18 de junio, de creación de la Cámara deCuentas de Aragón. BOE nº 164, de 10 de julio de 2001.

Segundo cuatrimestre del año 2001 177

1.4.3. Comunidad Autónoma de Asturias

■ LEY 1/2001, de 6 de marzo del Patrimonio cultural. BOEnº 135, de 6 de junio de 2001.

■ LEY 2/2001, de 27 de marzo, del Consejo Económico y Social.BOE nº 135, de 6 de junio de 2001.

1.4.4. Comunidad Autónoma de Canarias

■ LEY 4/2001, de 6 de julio, de medidas tributarias, financieras,de organización y relativas al personal de la Administración Públicade la Comunidad Autónoma de Canarias. BOE nº 176, de 24 de ju-lio de 2001.

■ LEY 7/2001, de 31 de julio, del diputado del común. BOEnº 207, de 29 de agosto de 2001.

1.4.5. Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha

■ LEY 6/2001, de 24 de mayo, de modificación de la Ley 3/2000,de 26 de mayo, de creación del Ente Público de Radio-Televisión deCastilla La Mancha. BOE nº 148, de 21 de junio de 2001.

1.4.6. Comunidad Autónoma de Castilla y León

■ LEY 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administraciónde la Comunidad de Castilla y León. BOE nº 175, de 23 de julio 2001.

■ LEY 4/2001, de 4 de julio, reguladora de la iniciativa legislativapopular y de los Ayuntamientos de Castilla y León. BOE nº 175, de23 de julio de 2001.

■ LEY 5/2001, de 4 de julio, de Cajas de Ahorro de Castilla y León. BOE nº 175, de 23 de julio de 2001.

1.4.7. Comunidad Autónoma de Cataluña

■ LEY 5/2001, de 2 de mayo, de Fundaciones. BOE nº 134, de 5 de junio de 2001.

■ LEY 8/2001, de 14 de junio, del Plan Estadistico de Cataluña2001-2004. BOE nº 171, de 18 de julio de 2001.

■ LEY 9/2001, de 14 de junio de modificación del artículo 34 dela Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Generali-dad de Cataluña para 2001. BOE nº 171, de 18 de julio de 2001.


1.4.8. Comunidad Autónoma de las Illes Balears

■ LEY 12/2001, de 22 de junio, de modificación de la Ley15/2000, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Co-munidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2001. BOEnº 164, de 10 de julio de 2001.

1.4.9. Comunidad Autónoma de La Rioja

■ ACUERDO de 18 de abril de 2001, del Pleno del Parlamento deLa Rioja, por el que, de conformidad con lo prevenido en el artícu-lo 18.2 del Estatuto de Autonomía La Rioja, aprobó el Reglamentodel Parlamento de La Rioja, de lo que, en cumplimiento de la dispo-sición final segunda del citado Reglamento, se ordena la publicación.BOE nº 107, de 4 de mayo de 2001.

■ LEY 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rio-ja. BOE nº 147, de 20 de junio.

1.4.10. Comunidad Autónoma de Madrid

■ LEY 1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece la duraciónmáxima y el régimen de silencio administrativo de determinados pro-cedimientos. BOE nº 149, de 22 de junio de 2001.

■ LEY 2/2001, de 18 de abril, de contenidos audiovisuales y ser-vicios adicionales. BOE nº 149, de 22 de junio de 2001.

■ LEY 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad deMadrid. BOE nº 179 de 27 de julio de 2001.

1.4.11. Comunidad Autónoma de Navarra

■ LEY 4/2001, de 6 de marzo, de Cuentas Generales de Navarrade 1999. BOE nº 117 de 16 de mayo de 2001.

■ LEY FORAL 7/2001, de 27 de marzo, de tasas y precios públi-cos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus Organismos Autónomos. BOE nº 117, de 16 de mayo de 2001. CORRECCIÓN de errores de la Ley Foral 7/2001, de 27 de marzo.BOE nº 188, de 7 de agosto de 2001.

■ LEY FORAL 10/2001, de 24 de mayo, de medidas relativas alpersonal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.BOE nº 190, de 9 de agosto de 2001.


■ LEY FORAL 16/2001, de 5 de julio, del Plan Especial 2001-2003en materia de infraestructuras locales. BOE nº 191, de 10 de agostode 2001.

■ CORRECCIÓN de errores de la Ley Foral 20/2000, de 29 dediciembre, de modificación parcial de diversos impuestos y otras me-didas tributarias. BOE nº 188, de 7 de agosto de 2001.

1.4.12. Comunidad Autónoma Valenciana

■ LEY 2/2001, de 11 de mayo, de creación y gestión de áreas me-tropolitanas en la Comunidad Valenciana. BOE nº 147, de 20 de ju-nio de 2001.

1.5. Reales Decretos

■ REAL DECRETO 374/2001, de 6 de abril, sobre la protecciónde la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacio-nados con los agentes químicos durante el trabajo. BOE nº 104, de 1 de mayo de 2001.

■ REAL DECRETO 541/2001, de 18 de mayo, por el que se esta-blecen determinadas especialidades para la contratación de serviciosde telecomunicación. BOE nº 138, de 9 de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 543/2001, de 18 de mayo, sobre acceso al em-pleo público de la Administración General del Estado y sus organis-mos públicos de nacionales de otros Estados a los que es de aplicaciónel derecho a la libre circulación de trabajadores. BOE nº 130, de 31 de mayo de 2001.

■ REAL DECRETO 578/2001, de 1 de junio, por el que se regu-lan los principios generales del sistema de información contable de la Administración General del Estado. BOE nº 149, de 22 de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 579/2001, de 1 de junio, por el que se modi-fica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físi-cas, aprobado por el Real Decreto 241/1999, de 5 de febrero, en materia de exenciones, rendimientos del trabajo y actividades econó-micas, obligación de declarar y retenciones, y el Reglamento del Im-puesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el Real Decre-to 326/1999, de 26 de febrero, en materia de retenciones. BOEnº 132, de 2 de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 582/2001, de 1 de junio, por el que se esta-blece el régimen de ayudas y el sistema de gestión del Plan de Con-


solidación y Competitividad de la Pequeña y Mediana Empresa (PYME). BOE nº 132, de 2 de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 658/2001, de 22 de junio, por el que seaprueba el Estatuto General de la Abogacía Española. BOE nº 164, de10 de julio de 2001.

■ REAL DECRETO 659/2001, de 22 de junio, por el que se desa-rrolla la disposición adicional novena de la Ley 55/1999, de 29 de di-ciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social sobrebeneficios fiscales aplicables a «Salamanca capital europea de la cul-tura 2002». BOE nº 150, de 23 de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 661/2001, de 22 de junio, por el que se mo-difican determinados artículos del Real Decreto 706/1997, de 16 demayo, por el que se desarrollan el régimen de control interno ejerci-do por la intervención General de la Seguridad Social. BOE nº 158,de 3 de julio de 2001.

■ REAL DECRETO 662/2001, de 22 de junio, por el que seaprueba el Reglamento de Retribuciones del Personal de las FuerzasArmadas. BOE nº 150, de 23 de junio de 2001.CORRECCIÓN deerratas del Real Decreto 662/2001, de 22 de junio. BOE nº 152, de 26de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 741/2001, de 29 de junio, por el que se otor-ga rango de Secretario de Estado al Director del Centro Superior deInformación de la Defensa. BOE nº 156, de 30 de junio de 2001.

■ REAL DECRETO 779/2001, de 5 de julio, por el que se crea elConsejo para el Debate sobre el Futuro de la Unión Europea. BOEnº 167, de 13 de julio de 2001.

■ REAL DECRETO 781/2001, de 6 de julio, por el que se regulaun programa para el año 2001 de renta activa de inserción para tra-bajadores desempleados de larga duración mayores de cuarenta ycinco años. BOE nº 162, de 7 de julio de 2001.

■ REAL DECRETO 782/2001, de 6 de julio, por el que se regulala relación laboral de carácter especial de los penados que realicen ac-tividades laborales en talleres penitenciarios y la protección de Segu-ridad Social de los sometidos a penas de trabajo en beneficio de la co-munidad. BOE nº 162, de 7 de julio de 2001.

■ REAL DECRETO 908/2001, de 27 de julio, por el que se modi-fica el Real Decreto 1.282/2000, de 30 de junio, por el que se modifi-ca y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Agri-cultura, Pesca y Alimentación. BOE nº 180, de 28 de julio de 2001.


■ REAL DECRETO 898/2001, de 27 de julio, por el que se modi-fica parcialmente el Real Decreto 24/2000, de 14 de enero, sobre elFondo para la concesión de microcréditos para proyectos de desa-rrollo social básico en el exterior. BOE nº 189, de 8 de agosto de 2001.

■ REAL DECRETO 907/2001, de 27 de julio, por el que se modi-fica el Real Decreto 1431/1997, de 15 de septiembre, por el que se re-gula la composición y funciones de la Comisión Nacional de Admi-nistración Local. BOE nº 191, de 10 de agosto de 2001.

■ REAL DECRETO 936/2001, de 3 de agosto, por el que se re-gula el ejercicio permanente en España de la profesión de abogadocon título profesional obtenido en otro Estado miembro de la UniónEuropea. BOE nº 186, de 4 de agosto de 2001.

■ REAL DECRETO 948/2001, de 3 de agosto, sobre sistemas deindemnización de los inversores. BOE nº 186, de 4 de agosto de 2001.

1.6. Ordenes ministeriales

■ CORRECCIÓN de erratas de la Orden de 27 de abril de 2001por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupues-tos Generales del Estado para el año 2002. BOE nº 108, de 5 de mayo de 2001.

■ CORRECCIÓN de errores de la Orden de 27 de abril de 2001por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupues-tos Generales del Estado para el año 2002. BOE nº 112, de 10 de mayo de 2001.

■ ORDEN de 17 de mayo de 2001 por la que se dictan las normaspara la elaboración de los anteproyectos de presupuestos de la Segu-ridad Social para el ejercicio 2002. BOE nº 125, de 25 de mayo de2001. CORRECCIÓN de erratas de la Orden de 17 de mayo de 2001por la que se dicten normas para la elaboración de los anteproyectosde Presupuestos de la Seguridad Social para el ejercicio 2002.

■ ORDEN de 23 de mayo de 2001 sobre aplicación del euro enlos cobros y pagos de la Seguridad Social. BOE nº 125 de 25 de mayo de 2001.

■ ORDEN de 23 de mayo de 2001 por la que se modifica la Ordende 18 de junio de 1997 para el desarrollo del Real Decreto 148/1996,de 5 de febrero, por el que se regula el procedimiento especial para elreintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamentepercibidas, modificado parcialmente por el Real Decreto 1.506/2000,de 1 de septiembre. BOE nº 133, de 4 de junio de 2001.


■ ORDEN de 1 de junio de 2001 por la que se dictan normas para la Administración Local sobre la apertura de la contabilidad el 1 de enero de 2002 en la unidad de cuenta euro y se modifican lasÓrdenes de 17 de julio de 1990 por las que se aprueban la Instruc-ción de Contabilidad para la Administración Local y la Instrucción deContabilidad del tratamiento especial simplificado para EntidadesLocales de ámbito territorial con población inferior a 5.000 habitan-tes. BOE nº 141, de 13 de junio de 2001.

■ ORDEN de 30 de junio de 2001 por la que se modifica la Or-den de 2 de junio de 1994 por la que se desarrolla la estructura de laAgencia Estatal de Administración Tributaria y la Orden de 10 de di-ciembre de 1998 por la que se desarrollan determinados artículos delReglamento General de Recaudación sobre competencias de los ór-ganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tribu-taria. BOE nº 158, de 3 de julio de 2001.

■ ORDEN de 4 de julio de 2001 por la que se aprueban los mo-delos 600, 620 y 630, en pesetas y en euros, de declaración-liquida-ción del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídi-cos Documentados y se determinan el lugar y plazos de presentaciónde los mismos. BOE nº 162, de 7 de julio de 2001.

■ ORDEN de 12 de julio de 2001 por la que se modifica la de22 de febrero de 1996 para la aplicación y desarrollo del Reglamen-to General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social, aprobadopor el Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto. BOE nº 178, de 26 dejulio de 2001.

■ ORDEN de 16 de julio de 2001 por la que se establece el abonoen euros en los pagos de la Administración General del Estado, orga-nismos autónomos y otros organismos públicos a partir del 15 de sep-tiembre de 2001. BOE nº 172, de 19 de julio de 2001.

■ ORDEN de 27 de julio de 2001 por la que se aprueban los mo-delos 043, 044, 045, 181, 182, 190, 311, 371, 345, 480, 650, 651 y 652,en euros, así como el modelo 777, documento de ingreso o devolu-ción en el caso de declaraciones-liquidaciones extemporáneas y com-plementarias y por la que se establece la obligación de utilizar nece-sariamente los modelos en euros a partir del 1 de enero de 2002.BOE nº 185, de 3 de agosto de 2001.

■ ORDEN de 31 de julio de 2001 por la que se corrige error pro-ducido en la Orden de 12 de julio de 2001 por la que se modifica lade 22 de febrero de 1996 para la aplicación y desarrollo del Regla-mento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social, apro-


bado por el Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto. BOE nº 184, de2 de agosto de 2001.

■ ORDEN de 31 de julio de 2001 por la que se establece la plenaintegración de la contabilidad de la Caja General de Depósitos en elSistema de Información Contable de la Administración General delEstado. BOE nº 192, de 11 de agosto de 2001.

■ ORDEN de 7 de agosto de 2001 por la que se aprueba el mo-delo 346, en euros, de declaración informativa anual de subvencionese indemnizaciones satisfechas o abonadas por entidades públicas oprivadas a agricultores o ganaderos, así como los diseños físicos y ló-gicos para la sustitución de las hojas interiores de dicho modelo porsoportes directamente legibles por ordenador, y se establece el pro-cedimiento para su presentación telemática por teleproceso. BOEnº 190, de 9 de agosto de 2001.

1.7. Acuerdos y Resoluciones

■ RESOLUCIÓN de 16 de abril de 2001, de la Dirección Generalde Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, por la que se de-sarrolla la información a suministrar por las Corporaciones Localesrelativa al esfuerzo fiscal y su comprobación en las Delegaciones deEconomía y Hacienda, estableciéndose el modelo que, a estos efectos,se deberá utilizar.

■ RESOLUCIÓN de 30 de abril de 2001, de la Subsecretaría, porla que se regula la suplencia del Director General del Patrimonio delEstado. BOE nº 112, de 10 de mayo de 2001.

■ RESOLUCIÓN de16 de mayo de 2001, de la Secretaría de Es-tado de la Seguridad Social, por la que se regulan algunos aspectosde la coordinación de la asistencia jurídica de la Administración de laSeguridad Social y el régimen de disposición de la acción procesal ennombre de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguri-dad Social. BOE nº 126, de 26 de mayo de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 17 de mayo de 2001, de la Dirección Gene-ral de la Tesorería General de la Seguridad Social, sobre modelos de documentos de cotización vigentes para la liquidación e ingreso decuotas de la Seguridad Social. BOE nº 142, de 14 de junio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 31 de mayo de 2001, de la Dirección Gene-ral de Comercio e Inversiones, por la que se dictan instrucciones para la presentación por los intermedios financieros de las declara-ciones de inversiones extranjeras en valores negociables cotizados en


mercados españoles y de inversiones españolas en valores negocia-bles cotizados en mercados extranjeros. BOE nº 141, de 13 de juniode 2001.

■ RESOLUCIÓN de 28 de junio de 2001, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de con-validación del Real Decreto-ley 11/2001, de 22 de junio, por el que semodifica el artículo 29 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carrete-ras y se establecen normas presupuestarias para atender los gastosderivados de actuaciones del Ministerio de Fomento en carreteras es-tatales. BOE nº 156, de 30 de junio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 17 de julio de 2001, de la Dirección Generalde la Tesorería General de la Seguridad Social, por la que se dictaninstrucciones para efectuar por medios telemáticos el embargo de di-nero en cuentas abiertas en entidades de depósito. BOE nº 191, de 10 de agosto de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 18 de julio de 2001, de la Dirección Generalde Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen laestructura económica establecida por la Orden del Ministerio de Ha-cienda de 27 de abril de 2001. BOE nº 178, de 26 de julio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 19 de julio de 2001, de la Dirección Generaldel Catastro, por la que se aprueba la remisión a la Agencia Estatal deAdministración Tributaria y a las Comunidades Autónomas de la in-formación sobre los bienes inmuebles remitida por los Notarios y Re-gistradores de la Propiedad en virtud de lo dispuesto en la Ley13/1996, de 30 de diciembre. BOE nº 182, de 31 de julio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 20 de julio de 2001, de la Intervención Ge-neral de la Administración del Estado, por la que se regula el proce-dimiento a seguir en el tratamiento contable de las diferencias de re-dondeo que se originen en los pagos a través de agentes mediadoresa los que se refiere la Orden del Ministerio de Economía, de 16 de ju-lio de 2001, por la que se establece el abono en euros en los pagos dela Administración General del Estado, organismos autónomos y otrosorganismos públicos a partir del 15 de septiembre de 2001. BOEnº 179, de 27 de julio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 23 de julio de 2001, de la Dirección Generaldel Instituto Nacional de la Seguridad Social, por la que se da nuevaredacción al apartado tercero, punto 2, de la Resolución del INSS de16 de junio de 1997 sobre abono de los gastos causados por las com-parecencias exigidas por el equipo de valoración de incapacidades.BOE nº 191, de 10 de agosto de 2001.


■ RESOLUCIÓN de 24 de julio de 2001, de la Mutualidad Ge-neral de Funcionarios Civiles del Estado, sobre aplicación del euro enel pago de las cotizaciones de los mutualistas a MUFACE. BOEnº 189, de 8 de agosto de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 25 de julio de 2001, de la Secretaría de Es-tado de Presupuestos y Gastos, por la que se dictan instrucciones enrelación con la elaboración en euros de las nóminas de determina-do personal del sector público estatal. BOE nº 192, de 11 de agostode 2001.

■ RESOLUCIÓN de 26 de julio de 2001, del Congreso de losDiputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de con-validación del Real Decreto-ley 12/2001, de 29 de junio, por el que seaprueban medidas fiscales urgentes en materia de retenciones e in-gresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ydel Impuesto sobre Sociedades. BOE nº 184, de 2 de agosto.

1.8. Recurso de inconstitucionalidad y conflicto decompetencias ante el Tribunal Constitucional

■ RECURSO de inconstitucionalidad nº 549/1994, promovidopor el Presidente de Gobierno, contra los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,9, 15 y disposición adicional primera de la Ley Foral 12/1993, de 15de noviembre, del parlamento de Navarra, de apoyo a la inversión ya la actividad económica y otras medidas tributarias. BOE nº 180, de28 de julio de 2001.

■ RECURSO de inconstitucionalidad nº 1.299/1997, promovidopor el Presidente del Gobierno, contra los artículos 52 a 56, 156 y 157de la Ley Foral 24/1996, de 30 de diciembre, del Impuesto sobre So-ciedades de la Comunidad Foral de Navarra. BOE nº 180, de 28 dejulio de 2001.

■ CONFLICTO en defensa de la autonomía local nº 4.546/2000,promovido por la Ciudad Autónoma de Ceuta, en relación con el ar-tículo 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fisca-les, Administrativas y del Orden Social. BOE nº 27, de 31 de enerode 2001.

■ RECURSO de inconstitucionalidad nº 1.771/2001, promovidopor el Presidente del Gobierno, en relación con la Ley de las Cortesde Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del Impuesto so-bre Determinadas Actividades que inciden sobre el Medio Ambiente.BOE nº 110, de 8 de mayo de 2001.


■ RECURSO de inconstitucionalidad nº 1.772/2001, promovidopor el Presidente del Gobierno, en relación con la Ley 16/2000, del Parlamento Catalán, de 29 de diciembre, del Impuesto sobreGrandes Establecimientos Comerciales. BOE nº 110, de 8 de mayo de 2001.

■ RECURSO de inconstitucionalidad nº 1.808/2001, promovidopor el consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en relación con determinados preceptos de la Ley13/2000, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estadopara 2001. BOE nº 110, de 8 de mayo de 2001.

2. FISCALIZACIONES DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

■ RESOLUCIÓN de 8 de noviembre de 2000, aprobada por laComisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en re-lación al Informe Anual, ejercicio 1996, relativo a los Sectores Públi-cos Autonómico y Local, e Informes Territoriales relativos a las Co-munidades y Ciudades Autónomas que carecen de Órgano Externode Control, así como los Informes sobre el Fondo de CompensaciónInterterritorial (ejercicio 1996) de las Comunidades Autónomas deCantabria, Asturias, Extremadura, Castilla y León y Murcia. BOEnº 155, de 29 de junio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 14 de febrero de 2001, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al informe anual, ejercicio 1997, sobre la gestión del sector pú-blico estatal, en el que está incorporada la memoria de actuacionesjurisdiccionales. BOE nº 149, de 22 de junio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 14 de marzo de 2001, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe de Fiscalización de inmuebles en uso por las Mu-tuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de laSeguridad Social. BOE nº 152, de 26 de junio de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 14 de marzo de 2001, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe de Fiscalización de la gestión de tasas por el Con-sejo de Seguridad Nuclear, ejercicio 1995. BOE nº 154, de 28 de juniode 2001.

■ RESOLUCIÓN de 22 de mayo de 2001, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe anual, ejercicio 1997, relativo a los Sectores Públi-


cos Autonómico y Local, e Informes Territoriales relativos a las Co-munidades y Ciudades Autónomas que carecen de Órgano Externode Control, así como los Informes sobre el Fondo de CompensaciónInterterritorial (ejercicio 1997) de las Comunidades Autónomas deCantabria, Asturias, Extremadura, Castilla y León y Murcia. BOEnº 201, de 22 de agosto de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 22 de mayo de 2001, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe anual, ejercicio 1998, sobre la Gestión del SectorPúblico Estatal, en el que está incorporada la Memoria de Actuacio-nes Jurisdiccionales. BOE nº 207, de 29 de agosto de 2001.

■ RESOLUCIÓN de 25 de mayo de 2001, de la Presidencia delCongreso de los Diputados y de la Presidencia del Senado, por la quese dispone la publicación del dictamen de la Comisión Mixta para lasRelaciones con el Tribunal de Cuentas correspondiente a la declara-ción definitiva sobre la Cuenta General del Estado del ejercicio 1998.BOE nº 154, de 28 de junio de 2001.

3. JURISPRUDENCIA

3.1. Tribunal de Justicia de la UE

■ SENTENCIA del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2001. Ismeri europa Srl contra Tribunal de Cuentas de las ComunidadesEuropeas. Recurso de casación – Programas MED – Informe especialnº. 1/96 del Tribunal de Cuentas – Principio de contradicción – Men-ción nominal de terceros – Necesidad y proporcionalidad. Asunto C-315/99 P.

3.2. Tribunal Supremo

■ SENTENCIA de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tri-bunal Supremo, de 16 de julio de 2001, dictada en el Recurso de ca-sación n.° 45/39/96, contra el Auto de la Sala de Justicia del Tribunalde Cuentas de 12 de febrero de 1996. Ponente: Excmo. Sr. D. RamónRodríguez Arribas.

3.3. Tribunal de Cuentas. Sala de Justicia

3.3.1. Sentencias y resúmenes doctrinales

■ SENTENCIA nº 11/2001, de 30 de mayo de 2001. Recurso11/2001. Apelación. Procedimiento de reintegro nº 83/97. Ramo de


Economía y Hacienda, provincia de Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. Mi-guel C. Álvarez Bonald.

La jurisdicción contable debe respetar los hechos declarados pro-bados en una sentencia contencioso-administrativa firme. Tales he-chos deben considerarse probados e inamovibles en virtud del prin-cipio de cosa juzgada, ya que la compatibilidad legal para que dosjurisdicciones puedan conocer de unas mismas conductas ilegales nopuede interpretarse de forma que parezca jurídicamente posible queunos mismos hechos puedan existir para un orden y, en cambio, nopara el otro. Ahora bien, la jurisdicción contable es la única compe-tente para decidir sobre la existencia o no de responsabilidades con-tables derivadas de hechos concretos, aunque éstos hayan sido enjui-ciados por otros órdenes jurisdiccionales en el ámbito de suscompetencias.

La no aplicación del importe de una subvención o ayuda públicaal fin para el que se había concedido constituye un supuesto de al-cance, y la responsabilidad contable derivada de la ilícita aplicaciónde tales fondos recae en las personas o entidades perceptoras de lasubvención, ya sean, por tanto, personas físicas o jurídicas.

■ SENTENCIA nº 12/2001, de 29 de junio de 2001. Recurso8/2001. Apelación. Procedimiento de reintegro nº 226/98. Ramo deCorreos, provincia de La Coruña. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la Rosa Alemany.

La excepción de litisconsorcio pasivo necesario, como excepciónde carácter perentorio, si prospera produce una absolución en la ins-tancia, dejando imprejuzgado el fondo del asunto, debiendo, ade-más, ser imperativamente revelada por el órgano jurisdiccional, aun-que no la aduzca o alegue el demandado. El litisconsorcio pasivonecesario viene impuesto por vinculaciones subjetivas de carácterinescindible; así, el demandante en todo proceso debe convocar almismo a cuantas personas físicas o jurídicas puedan estar afectadaspor la resolución que en el mismo se adopte, es decir, el actor, para ellogro de sus pretensiones, no puede elegir libremente a los deman-dados, sino que debe dirigir su acción frente a todos los que tenganevidente y legítimo interés en impugnarla y puedan resultar afecta-dos por la decisión jurisdiccional que se pronuncie. Sólo habría lugaral litisconsorcio pasivo necesario cuando la sentencia que recayera enel proceso hubiera de afectar directa y necesariamente a aquel que nohubiera sido parte en el mismo, sin que haya lugar al mismo cuandolos posibles efectos que se produjeran frente a terceros tuvieran uncarácter reflejo por una simple conexión. En el ámbito de la respon-


sabilidad contable, que es de carácter civil, patrimonial y personal, elfallo condenatorio que pudiera recaer en un proceso no puede afec-tar a otros interesados, dado que en el mismo se declara la responsa-bilidad contable de una persona determinada, responsabilidad que essubjetiva y que da lugar a que dicha persona deba reintegrar los da-ños y perjuicios causados en los fondos públicos, obligación que nun-ca atentaría contra otros interesados, de quienes no se podría decirque habían sido vencidos en juicio sin ser oídos. La declaración deresponsabilidad contable de una persona determinada no impediríaque posteriormente se entrara a conocer de la responsabilidad con-table que pudiera afectar a otras personas relacionadas con los he-chos, incluso admitir que la presentación por la demandada de otrospresuntos titulares de responsabilidades contables pudiera impedir,sin otro argumento, que el fondo fuera tratado, podría considerarsevulnerador del principio de tutela efectiva, puesto que provocaría enel demandante una clara situación de indefensión.

La responsabilidad contable resulta predicable de aquellas perso-nas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos,en cuanto el que recibe fondos públicos debe justificar la inversión delos mismos, respondiendo de ellos en tanto no se produzca la data,bien sea bajo la forma de papel, esto es, justificantes adecuados de suinversión, o bien sea en forma de dinero, es decir, reintegro de lascantidades no invertidas. Acreditado un cargo y constatada la falta depapel o dinero, aparece un descubierto en las cuentas o alcance defondos públicos.

■ SENTENCIA nº 13/2001, de 29 de junio de 2001. Recurso9/2001. Apelación. Procedimiento de reintegro nº 6/91. Ramo deAgricultura, provincia de Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. PaulinoMartín Martín.

En el ámbito de una responsabilidad contable derivada de la per-cepción indebida de una subvención, corresponde al demandante, envirtud del principio civil de carga de la prueba, probar que la entidadsubvencionada no debió percibir la subvención en cuanto no habíarealizado la actividad que daba derecho a su cobro, y a al demanda-do, por su parte, probar que sí había realizado tal actividad, ya queesto es lo que impediría que naciera la obligación de indemnizar losdaños y perjuicios causados. En cualquier caso, la aplicación del prin-cipio de carga de la prueba es necesaria en las contiendas en que,efectuada una actividad probatoria, los hechos relevantes para la de-cisión han quedado inciertos o dudosos.


Es competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas el enjuicia-miento de la responsabilidad contable, si bien la jurisdicción penal esprevalente en orden a la determinación de los hechos, y la autoría ytales pronunciamientos deben ser respetados en sede contable, encuanto no es legalmente posible que unos mismos hechos existan para un orden jurisdiccional y no existan para otro.

■ SENTENCIA nº 14/2001, de 29 de junio de 2001. Recurso 20/2001. Apelación. Procedimiento de reintegro nº 236/99. Ramo de Tra-bajo y Asuntos Sociales, provincia de Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. An-tonio de la Rosa Alemany.

Constituye ilícito contable, entre otros, el alcance de fondos públi-cos, esto es, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentasque han de rendir quienes tienen a su cargo el manejo de los mismos,siendo un supuesto de falta de rendición de cuentas la carencia depoder de descargo de la documentación aportada como justificativade un pago.

El ingreso realizado en el Tesoro en concepto de retenciones porel IRPF es una operación por cuenta de terceros de la que no pue-den derivar a favor de la entidad retenedora efectos de minoraciónde la partida de alcance.

■ SENTENCIA nº 15/2001, de 20 de julio de 2001. Recurso 31/2000. Apelación. Procedimiento de reintegro nº 136/98. Ramo Cor-poraciones Locales, provincia de Tenerife. Ponente: Excmo. Sr. D. An-tonio de la Rosa Alemany.

Es admisible en el proceso contable la presentación e incorpora-ción a los autos de un documento de fecha posterior a la demanda ycontestación en cualquier momento antes de la citación para senten-cia, del cual, en todo caso, se debe dar traslado a las demás partes per-sonadas al efecto de que presenten las alegaciones oportunas.

■ SENTENCIA nº 16/2001, de 20 de julio de 2001. Recurso19/2001. Apelación. Procedimiento de reintegro nº 27/99. Ramo Or-ganismos Autónomos, provincia de Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. Mi-guel C. Álvarez Bonald.

La prescripción de la responsabilidad contable debe aplicarse deoficio, pues resulta de inexcusable observancia, opera de forma auto-mática y garantiza la seguridad jurídica, evitando situaciones de in-defensión. Para que pueda aplicarse el plazo de prescripción estable-cido en el apartado cuarto de la Disposición Adicional Tercera de laLey 7/88, los hechos enjuiciados deben ser constitutivos de delito, es


decir, deben haber sido calificados como delictivos por la jurisdicciónpenal a través de la correspondiente sentencia.

La responsabilidad contable, dado su carácter subjetivo y persona-lísimo, sólo puede imputarse al que con sus actos u omisiones contra-rias a la ley origine el menoscabo al Tesoro Público, y en consecuen-cia dicha responsabilidad no es transmisible. Ahora bien, se transmitela deuda derivada de la declaración de responsabilidad, por lo que,en tanto no haya una deuda líquida y exigible, no se transmite nada.Lo que se puede integrar en el haber hereditario es la deuda o rein-tegro derivados de la responsabilidad declarada en una resolución fir-me, pero no la responsabilidad no declarada ni la culpabilidad subje-tiva derivada de la comisión de la infracción.

■ SENTENCIA nº 17/2001, de 20 de julio de 2001. Recurso 24/01. Apelación. Procedimiento de reintegro A-223/99. Ramo Adminis-tración del Estado, provincia de Barcelona. Ponente: Excmo. Sr. D. An-tonio del Cacho Frago.

Para determinar si un determinado gasto es o no subvencionablehay que estar a las concretas normas establecidas en la convocatoriade la correspondiente ayuda.

3.3.2. Autos y resúmenes doctrinales

■ AUTO de 18 de abril de 2001. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 10/01. Actuaciones Previas nº 91/00. Ramo de EntidadesGestoras de la Seguridad Social, Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. Mi-guel C. Álvarez Bonald.

La jurisdicción penal y la contable son compatibles para enjuiciar,cada una dentro de su competencia, unos mismos hechos, sin perjui-cio de que tienen que actuar de forma coordinada para evitar que se pueda producir un enriquecimiento injusto en el sector públicoafectado.

En la fase de instrucción de los procesos contables por alcance sólo se buscan indicios de responsabilidad, pero la conversión o no deesos indicios en hechos probados sólo puede producirse en vía juris-diccional. En dicha fase no se ha ejercitado acción procesal alguna,por lo que no se ha constituido la relación jurídico-procesal; en con-secuencia, la liquidación provisional que practica el Delegado Ins-tructor no es una resolución condenatoria, es una mera diligencia deinstrucción que tiene por objeto declarar de forma previa y provisio-nal si de las diligencias de averiguación practicadas se desprenden ono indicios de la existencia de un posible alcance y la presunta impu-


tabilidad del mismo a persona alguna como responsable contable delmismo. Por su parte, el embargo preventivo decretado por el Dele-gado Instructor no es un acto de ejecución orientado a hacer efecti-va una condena declarada, sino una medida cautelar que no traba deforma definitiva el patrimonio del presunto responsable, sino única-mente hasta que en el proceso jurisdiccional correspondiente conclu-ya mediante una resolución definitiva y firme, momento en que elembargo preventivo se cancelará o se hará efectivo.

■ AUTO de 7 de mayo de 2001. Recurso de apelación nº 51/00.Diligencias Preliminares de la Acción Pública nº 2/99. Ramo deSociedades Estatales y demás Entes Públicos, Madrid. Ponente:Excmo. Sr. D. Miguel C. Álvarez Bonald.

Los derechos y garantías procesales que delimitan el derecho a latutela judicial efectiva se acogen a tres grandes principios: el princi-pio pro actione, que tiene aplicación en todo lo relativo a los derechosde acceso a la jurisdicción y a obtener una resolución fundada en de-recho; el deber judicial de promover y cooperar en la efectividad dela tutela, y por último, el principio de razonabilidad. El principio proactione es aquel que impide interrumpir el curso de la acción ejercita-da si no es en base a una causa expresamente prevista en la Ley e in-terpretada en el sentido más favorable a su desarrollo normal hastael fin y que obliga a resolver un litigio de una vez y por todas si cabehacerlo. Así, la interpretación de las normas que rigen el acceso a lajurisdicción debe hacerse de la manera más favorable al ejercicio dela acción. El acceso a la jurisdicción sólo puede privarse en virtud delno cumplimiento de requisitos esenciales que no pueden ser subsa-nados; por ello, una exigencia literal de los requisitos que para el ejer-cicio de la acción pública contable establece el artículo 56 de la Ley7/88, prejuzgando el fondo del asunto, privaría a los ciudadanos dela participación en la administración de justicia contable. El citado ar-tículo 56 trata de obstaculizar la posibilidad de que prosperen, en víajurisdiccional, intentos frívolos y sin fundamentación seria de poneren marcha la administración de justicia, pero la interpretación de losrequisitos exigidos en el referido artículo debe siempre ser hecha conarreglo al principio pro actione en la necesidad de evitar que un exce-sivo rigor en el criterio de apreciación lleve a inadmisiones vulnera-doras de la tutela judicial efectiva.

■ AUTO de 7 de mayo de 2001. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 1/01. Actuaciones Previas nº 108/96. Ramo de Corpora-ciones Locales, Granada. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de la RosaAlemany.


A través del cauce del recurso previsto en el artículo 48.1 de laLey 7/88 la Sala sólo puede entrar a conocer las pretensiones que serefieran a la posible producción de indefensión en la fase de actua-ciones previas, a la denegación de la solicitud de práctica de deter-minadas diligencias y, en general, a las actuaciones de orden públi-co que resulten de inexcusable observancia, en cuanto el referidorecurso es un medio impugnatorio por medio del cual no se persi-gue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate, sinoofrecer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanismode revisión de cuantas resoluciones puedan minorar las posibilida-des de defensa. La interposición del referido recurso no suspende laprosecución del procedimiento, salvo que se pruebe que su conti-nuación puede producir un daño de difícil o imposible reparación.El embargo preventivo es una medida de aseguramiento de caráctercautelar o precautoria que no supone presunción de culpabilidad niquebranto de la presunción de inocencia ni quiebra de la tutela ju-dicial efectiva, porque en su regulación se pondera la necesidad detutela de la parte demandante con la compatibilización de la tutelade la parte demandada, estableciendo un razonable equilibrio entreellas.

■ AUTO de 7 de mayo de 2001. Recurso de apelación nº 2/01.Diligencias Preliminares de la Acción Pública nº 1/00. Ramo deSociedades Estatales y otros Entes Públicos, Madrid. Ponente:Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín.

La acción pública contable forma parte del derecho constitucionalde los ciudadanos de participar en la administración de justicia coníntima conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva, por cuan-to el primer contenido de ese derecho fundamental no es otro que elacceso a la jurisdicción y la interpretación de las normas que rigen elacceso a la jurisdicción debe ser hecha, en virtud del principio pro ac-tione, del modo más favorable al ejercicio de la acción ejercitada y a laobtención de una resolución fundada en derecho. En la comproba-ción de los requisitos que exige el artículo 56 de la Ley 7/88 para elejercicio de la acción pública contable se debe evitar que un excesivorigor lleve a inadmisiones vulneradoras de la tutela judicial efectiva,no siendo posible en este momento procesal la aplicación de la pres-cripción, ya que al constituir una excepción propia su aplicación deoficio sin audiencia de las partes origina una infracción procesal, pe-ro, además, causa indefensión, pues en principio la acción que conella se pretende destruir existe y es válida hasta tanto el demandadopueda ejercitar el derecho de impugnación en que la excepción con-siste.


■ AUTO de 30 de mayo de 2001. Recurso de apelación nº 49/00.Procedimiento de reintegro por alcance nº 135/94. Ramo de Agri-cultura, Lérida. Ponente: Excmo. Sr. D. Paulino Martín Martín.

El régimen de recursos contra las resoluciones dictadas en los pro-cedimientos jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas es el prevenidoen la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Tanto la ejecución de sentencias firmes como la ejecución provi-sional es competencia del órgano jurisdiccional que hubiera conocidode la primera instancia, pero la ejecución provisional debe siempreser acordada a instancia de parte; para que se pueda acordar la eje-cución de oficio es preciso que la sentencia sea firme.

■ AUTO de 29 de junio de 2001. Recurso del artículo 46.2 de laLey 7/88 nº 21/01. Diligencias Preliminares nº 2/01. Ramo de Cor-poraciones Locales, Tarragona. Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio de laRosa Alemany.

El ejercicio de la acción popular contable se llevará a cabo me-diante escrito en debida forma, en el que deberán individualizarse lossupuestos de responsabilidad en que en su caso se haya podido in-currir, con referencia concreta a las cuentas, actos u omisiones o re-soluciones susceptibles de determinarla, así como referencia igual-mente concreta a los preceptos legales que se consideren supuesta-mente infringidos. Así se regula expresamente en el ámbito contablela acción pública como instrumento de participación de los ciudada-nos en la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Es un dere-cho de contenido procesal, pero no de carácter absoluto, sino limita-do y sujeto a los requisitos expuestos.

■ AUTO de 29 de junio de 2001. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 15/01. Ramo de Organismos Autónomos, Madrid. Po-nente: Excmo. Sr. D. Antonio del Cacho Frago.

Los presupuestos objetivos que sirven de apoyatura para la inter-posición de los recursos previstos en el artículo 48.1 de la Ley 7/88 sondos: por una parte, que en la fase de instrucción del procedimientono se haya accedido a completar las diligencias solicitadas por los quehayan comparecido, y por otra, que se haya causado indefensión.

La apertura de la pieza separada puede acordarse de oficio por elConsejero de Cuentas o a instancia del Ministerio Fiscal o Abogadodel Estado. La interpretación de las normas jurídicas que rigen el ac-ceso a la jurisdicción debe hacerse del modo más favorable al princi-pio pro actione, que debe ser entendido como interdicción de aquellasdecisiones de inadmisión que revelen una clara desproporción entre


los fines que la causa preservan y los intereses que sacrifican. La for-mación de la pieza separada es requisitos previo y necesario para laincoación del juicio de cuentas, y si se deniega su apertura cuando elsolicitante ha acreditado al menos indiciariamente que los hechos re-visten los elementos constitutivos de responsabilidad contable que sedefinen en la Ley, se le estaría vetando la posibilidad de que, una vezterminada, pueda incoarse el correspondiente juicio de cuentas.

■ AUTO de 29 de junio de 2001. Recurso del artículo 48.1 de laLey 7/88 nº 16/01. Actuaciones Previas nº 108/96. Ramo de Corpo-raciones Locales, Granada. Ponente: Excmo. Sr. D. Paulino MartínMartín.

Las actuaciones previas constituyen una fase de facilitación delposterior juicio de responsabilidad contable, cuya regulación se con-templa expresamente en el artículo 47 de la Ley 7/88. El único re-curso que cabe contra estas actuaciones es el que la misma Ley deFuncionamiento establece en su artículo 48.1, por lo que, contra lasprovidencias dictadas por los Delegados Instructores, no procede in-terponer el recurso de reposición previsto en la Ley 30/92. Además adiferencia de este recurso de reposición, el recurso previsto en el ar-tículo 48.1 de la Ley 7/88 es un recurso de naturaleza jurisdiccional ycuyos motivos de interposición son únicamente los que contempla elcitado precepto, esto es, que no se haya accedido a completar las di-ligencias con los extremos que los comparecidos señalaren o que sehaya causado indefensión. Tampoco resulta aplicable el artículo 111de la Ley 30/92, ya que la Ley de Funcionamiento del Tribunal deCuentas regula de una manera clara y precisa los trámites que inte-gran el procedimiento de instrucción previo al juicio contable, y entreellos no recoge la posible suspensión de los actos y resoluciones dic-tados en su tramitación. Tal circunstancia no se puede achacar a unolvido del legislador, que justificaría la introducción, por vía de su-pletoriedad, del régimen jurídico previsto en la Ley 30/92, sino quees un mecanismo encaminado a dotar a las actuaciones previas del ca-rácter rápido, indagatorio y cautelar que les corresponde, dada laplena salvaguarda que, para las garantías procesales de las partes, su-pone la existencia de un juicio plenario posterior dotado de todas lasfases alegatorias y probatorias necesarias para garantizar sus dere-chos e intereses legítimos.

3.4. Tribunal Superior de Justicia de Andalucía

■ AUTO de 25 de julio de 2001. Recurso contencioso administra-tivo nº 2.463/98. Partes: Contratas 2.000, S. L., y Cámara de Cuentasde Andalucía.


PUBLICACIONESPUBLICACIONES

JOSÉ MANUEL VERA SANTOS: ElTribunal de Cuentas y los Órga-nos de Control Externo de las Co-munidades Autónomas.

Centro de Estudios Políticos yConstitucionales. Madrid, 2001.

La Constitución Española de1978 (CE) ha introducido profun-das transformaciones en el Estado.La estructuración de los Poderes, laorganización territorial diseñada ylas relaciones y conflictos surgidosal amparo de las nuevas concepcio-nes han dado lugar a una amplia li-teratura jurídica y económica.

En efecto, el paso de un Estadocentralizado a otro en que coexistendiversas realidades territoriales ypolíticas dotadas de autonomía fi-nanciera para la gestión de sus com-petencias e incluso, como es el casode las Comunidades Autónomas, deautogobierno y capacidad de auto-organización, ha generado un com-plejo entramado no exento de du-plicidades, lagunas y tensiones.

No en vano el Título VIII de laCE fue el de más difícil consensodel Texto Fundamental, siendo ob-jeto de sucesivas enmiendas y nego-ciaciones de las que resultó un siste-ma que adolece de importantesimprecisiones y vacíos. Han sido engran medida la jurisprudencia delTribunal Constitucional y, sobre to-do, la práctica cotidiana de gobier-no y administración las que han su-plido dichas carencias. Resultarevelador que las constantes refle-xiones sobre la necesidad de modi-

ficar dicho Título se hayan abando-nado sistemáticamente ante el te-mor de una «peor solución».

A la falta de tradición histórico-jurídica del Estado autonómico enEspaña se ha unido la intensa trans-formación de instituciones básicasque, aunque creadas siglos atrás,han visto modificado esencialmentesu objeto y fundamento para po-nerse al servicio de un régimen par-lamentario democrático de distri-bución de competencias y exigenciade responsabilidades a los Poderespúblicos.

Es precisamente este marco y apartir del binomio control-respon-sabilidad, de donde arranca la pro-blemática planteada por el libro ob-jeto de este comentario. En elmismo, el autor busca estructurar,desde la perspectiva constitucional,un sistema de relaciones entre ór-ganos a los que se atribuye, en susrespectivos ámbitos competenciales,el control de la actividad económi-co-financiera del sector público enEspaña: el Tribunal de Cuentas ylos Órganos de Control Externo crea-dos por las Comunidades Autóno-mas (OCEX).

Si bien es cierto que en el estadoactual de cosas se hace sumamenteatractivo teorizar sobre los conflic-tos resultantes de las relaciones Tri-bunal de Cuentas-OCEX, se echade menos en esta obra la no culmi-nación del objetivo anunciado en suintroducción; a saber, el estudio delcontrol externo a la «luz de la des-centralización política».

En efecto, a estas alturas no esposible ignorar la realidad suprana-cional de los Estados miembros dela Unión Europea. En economíasen las que la mayor parte de los fon-dos comunitarios se gestiona porlos Estados miembros no puedeprescindirse en un análisis descen-tralizado de las competencias decontrol sobre los mismos, del quecorresponde también a una Institu-ción que convive y actúa simultánea-mente con las nacionales, el Tribu-nal de Cuentas Europeo. Es, portanto, una ocasión perdida paraanalizar de forma completa la es-tructura orgánica del control de laactividad económico-financiera delsector público en España.

Como bien se señala en la intro-ducción de la obra, resulta curiosoque instituciones como el Tribunalde Cuentas, que han sufrido uncambio tan radical en su concep-ción a partir de la CE de 1978, ha-yan sido objeto de tan escasa pro-ducción doctrinal. A esto hay queañadir el carácter mayoritariamen-te académico de los estudios publi-cados al efecto, que se han orienta-do más al tratamiento teórico de lasinstituciones que al estudio críticode las mismas.

En este sentido es loable la vo-luntad que, desde la introduccióndel libro que se comenta, se percibeen orden a poner de manifiesto losconflictos interinstitucionales surgi-dos del ejercicio práctico del controlde la actividad económico-financie-ra del sector público, y a reflejar losprincipios que deben iluminar lavertebración de un sistema que has-ta ahora dista mucho de ser claro yconcreto.

La obra arranca con la búsquedadel fundamento jurídico-político dela propia función de control y con lalocalización de sus orígenes en la fi-gura del Monarca «buen adminis-trador» de los recursos autorizadosy posteriormente controlados porlos Parlamentos. Se destaca la secu-lar atrofia funcional que las institu-ciones de control han sufrido, debi-do al poco gusto de los Ejecutivospor someter su actuación al examende otras entidades por el riesgo dedenuncia de deficiencias, ineficaciase irregularidades que conlleva.

Hechas las correspondientes re-flexiones históricas, se actualiza lamateria abordando el estudio delreconocimiento constitucional delTribunal de Cuentas, de la natura-leza jurídica de dicha Institución yde los OCEX y de los principios quegarantizan su independencia.

Desde el primer momento seaboga por una nueva orientacióndel control que complemente lafunción de denuncia con su voca-ción de llegar a «buenas prácticasde gestión», que conjugue su finali-dad con la realidad determinadapor el Estado Social y Democráticode Derecho y el sistema autonómi-co, y que reconduzca las funcionesfiscalizadora y jurisdiccional conta-ble a una misma variedad más am-plia del significado del propio con-trol.

El libro se divide en cuatro capí-tulos que, con un estilo claro y rít-mico, se articulan de forma siste-mática. Se inician con una breveintroducción encaminada a centrarel tema; se desarrollan con la expo-sición de la materia elegida en cadauno de ellos, incluyendo siempreuna comparación crítica entre el


Tribunal de Cuentas y los OCEX; yfinalizan con un breve resumen delas ideas expuestas y de las posturasmantenidas al respecto.

El autor parte de la idea centralde que el Tribunal de Cuentas, ór-gano de relevancia constitucional,es el elemento de cohesión del con-trol del gasto en el Estado, Comu-nidades Autónomas y EntidadesLocales, de acuerdo con un «siste-ma de fuerzas centrífugas y centrí-petas» que hacen posible los princi-pios de unidad política (soberanía)y solidaridad para el logro de unosmínimos de equilibrio. Para la con-secución de estos principios consi-dera fundamental la coordinacióncon los OCEX, instituciones estatu-tarias o de desarrollo estatutario le-gítimamente creadas en virtud de lapotestad autoorganizatoria de lasComunidades Autónomas y cuyaexistencia, no obligatoria, no obstaa que el Tribunal de Cuentas sigagozando de sus íntegras competen-cias sobre las distintas entidadesterritoriales que forman el Estado.

Desde un enfoque especialmen-te minucioso se trata la necesaria in-dependencia del Tribunal de Cuen-tas y de los OCEX para el ejerciciode la función fiscalizadora, para loque resulta fundamental la garantíanormativa de la triple autonomíade sus miembros, de organización ypresupuestaria. En este ámbito secritica que las leyes reguladoras nosean más restrictivas respecto de latitulación y especialización exigiblea los miembros de estas institucio-nes.

Bastante más teórico resulta ellibro en el estudio de la función ju-risdiccional del Tribunal de Cuen-tas, incurriéndose en el tono acadé-

mico y poco creativo a que se hacíareferencia al comienzo de este co-mentario. Sin embargo, es especial-mente incisivo el autor en lo que serefiere a la ausencia del reconoci-miento explícito de una funciónconsultiva autónoma en favor delTribunal de Cuentas, a diferenciadel tratamiento realizado por las le-yes de los OCEX, que les reconocendicha potestad con una virtualidadque incluso se extiende a las dispo-siciones de carácter general en ma-terias propias de su competencia.

El libro finaliza con la transcrip-ción del contenido de la jurispru-dencia del Tribunal Constitucionalsobre dos cuestiones esenciales: latitularidad de la competencia parael ejercicio del enjuiciamiento con-table, y la fiscalización de los sectorespúblicos territoriales autonómico ylocal. Con respecto a este últimotema el autor postula la concurren-cia de potestades del Tribunal deCuentas y los OCEX en dichos sec-tores, no reconociendo un repartocompetencial ni el ejercicio de unpoder delegado.

En este ámbito se denuncian dosprácticas especialmente perversaspara el control: la excesiva dejaciónen los OCEX del ejercicio de lascompetencias del Tribunal deCuentas en relación con los sectorespúblicos autonómico y local que enocasiones ha tenido lugar, y la in-existencia de la suficiente coordina-ción al respecto.

Capítulo interesante de este li-bro lo constituye el amplio elencode citas bibliográficas y jurispruden-ciales que al hilo del desarrollo de lamateria se realizan, bien reflejandola opinión de los autores, bien in-terpretándola (en ocasiones de ma-

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nera un tanto dogmática y quizáforzada hacia las propias posturas),bien rebatiéndola con argumentosmás o menos compartibles, pero, engeneral, bien razonados. Se obser-va, sin embargo, que dichas remi-siones doctrinales no se correspon-den parcialmente con la relaciónbibliográfica final, que más que unaordenación alfabética de la obra dereferencia constituye un compendiode estudios sobre la materia.

La nítida estructura que sopor-ta la obra y que se desarrolla a lolargo de los distintos capítulos, ha-ce que se eche en falta en un textotan bien acompasado un epílogo fi-nal de cierre que dé unidad a lasmaterias tratadas, que refleje lasconclusiones del trabajo y que rea-lice una labor crítica general de lasituación actual y unas propuestasde futuro.

Debe concluirse que este libro deJosé Manuel Vera constituye unaobra interesante para profundizaren el estudio del régimen de rela-ciones derivadas de la estructurasubjetiva del control en nuestro Es-tado descentralizado. Por la claridadde su sistemática, la carga de opi-nión que incluye y la perspectivadesde la que se afrontan los proble-mas, resulta de referencia recomen-dada en el marco de la coordinacióninterinstitucional del ejercicio de lafiscalización de la actividad eco-nómico-financiera del sector públicoen España. Si bien es cierto que, porla complejidad de la materia, no essino un fino cabo del hilo que per-mite adentrarse sin excesivos extra-víos en un complejo entramado derelaciones realmente laberínticas.

Mª JOSÉ DE LA FUENTEY DE LA CALLE

GINÉS DE RUS: Análisis coste-bene-ficio.

Ed. Ariel Economía, Barcelona,septiembre de 2001, 220 págs.

El análisis coste-beneficio, comoinstrumento surgido dentro de laeconomía del bienestar, se planteadesde el punto de vista microeco-nómico como una técnica para laóptima asignación de los recursosen los proyectos de inversión públi-ca y, en palabras de Prest y Turvey,como una «forma práctica de juzgarla conveniencia de los proyectoscuando es importante una visión alargo plazo y sobre un horizonteamplio (en el sentido de apreciarlos efectos laterales de muy diversasclases sobre numerosas personas,industrias, regiones, etc.)».

A pesar de este reconocimientocomo técnica fundamentalmentemicroeconómica, tal y como señalael profesor Fernández Díaz, tieneun amplio campo de acción en elseno de la política económica en loque se refiere al objetivo macroeco-nómico de la asignación óptima delos recursos productivos, ejerciendouna labor orientadora y correctorade la función ejercida por el sectorpúblico. Desde esta perspectiva, elanálisis coste-beneficio se configuratambién como un instrumento ade-cuado para el control de la gestiónpública por parte de los órganos en-cargados del mismo, contribuyendode esta forma a realizar valoracio-nes sobre el grado de realización delos principios de economía, eficaciay eficiencia en la prestación de losservicios públicos.

En este ámbito acaba de publi-car el profesor Ginés de Rus un ma-nual breve, pero riguroso, sobre la


utilización de esta técnica como ins-trumento adecuado para evaluarpolíticas públicas y proyectos de in-versión. El mismo aparece divididoen dos partes claramente diferen-ciadas:

– En la primera de ellas se reco-gen los conceptos teóricos básicosde esta técnica, como eficiencia, cos-te de oportunidad y equidad, ex-ternalidades, beneficios privado ysocial, valoración económica de loscostes y beneficios, precios de mer-cado y precios sombra, introduc-ción del riesgo e incertidumbre, eincidencia sobre la distribución dela renta. Estos elementos teóricospretenden colocar al lector en el ca-mino adecuado para poder enfocarel análisis de proyectos de inversióny valoración de políticas públicas,tomando en consideración la infor-mación relevante para alcanzar lasconclusiones económicas más ade-cuadas. La justificación de la ampli-tud de esta parte teórica en la obraen su conjunto es explicada por elautor como un deseo de evitar con-vertir el libro en un mero «receta-rio» a base de casos prácticos.

– La segunda parte pretenderomper con el modelo tradicionalde los manuales sobre análisis coste-beneficio mediante la incorpora-ción de cuatro capítulos referidos ala aplicación práctica de los concep-tos estudiados en la primera partey dedicados al análisis de la privati-zación de un servicio público, delturismo, del tren de alta velocidadMadrid-Sevilla y de la construccióny operación privada de infraestruc-turas, tratando de determinar losbeneficios ex ante y ex post de dichasmedidas.

La mayor novedad de la obrahay que situarla precisamente enesta segunda parte, y especialmentesu posible aplicabilidad en la actua-ción de los Órganos de Control Ex-terno. El primer capítulo de esta se-gunda parte se dedica al análisis dela privatización de las empresas pú-blicas de autobuses urbanos, paratratar de responder a la preguntade que si dicha privatización es unapolítica que puede beneficiar al in-terés general. La mayor debilidadde este capítulo tiene que ver conlos datos utilizados, que correspon-den al ejercicio 1992, actualizandolos mismos al 2000 utilizando elIPC general y excluyendo del análi-sis las empresas de las ciudades deMadrid y Barcelona, con unas flotasde autobuses y plantillas muy supe-riores a las de las empresas privadasdel sector.

La conclusión más significativaque se extrae de este primer capí-tulo se refiere a las notables dife-rencias existentes entre empresaspúblicas y privadas en este sector,con una mayor productividad delfactor trabajo en estas últimas. Sinembargo, la intensidad en el uso delos autobuses y la productividadpor autobús es similar en ambosgrupos, lo que le lleva a concluir alautor que, en última instancia, lasempresas públicas son más inefi-cientes que las empresas privadasde la muestra analizada, y, por lotanto, la política de privatización delas empresas de transporte queoperan en el sector público aumen-tarían el bienestar social. En cual-quier caso, el autor aboga por elcambio de la regulación legal delsector, fomentando la competenciacon contratos de concesión más cor-

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tos, que podrían generar beneficiossuperiores a los estimados en ellibro.

Los capítulos segundo y cuartode esta segunda parte se refieren alanálisis coste-beneficio del turismoy de la construcción y operaciónprivada de infraestructuras. Sinembargo, a pesar de estar ubicadosen esta segunda parte de la obra,suponen exclusivamente el desa-rrollo de un modelo teórico para laaplicación de este instrumento alsector analizado, sin que se realicen,como en el capítulo anterior, estu-dios prácticos sobre costes y benefi-cios de la aplicación de políticasconcretas.

El siguiente supuesto se refiereal análisis de los costes y beneficiosde la implantación de la línea de al-ta velocidad entre Madrid y Sevilla,comparándolos con los de otrosoperadores para el mismo trayecto,básicamente el avión. Como sucedíaanteriormente, los datos utilizadoshan sido los de 1995, actualizado al2000 utilizando el IPC. La conclu-sión fundamental a la que se llegaes que la política de precios deRENFE en esta línea es compatiblecon criterios de eficiencia económi-ca, ya que los precios están cercanosa los costes marginales. Una políticatarifaria diseñada con una restric-ción financiera más severa empeo-raría notablemente el resultado ne-gativo obtenido.

Hechas estas consideraciones,reiteramos nuestra más calurosaacogida a esta obra, de indudableinterés tanto para los profesionalesdel sector público, que han de rea-lizar en su labor profesional la eva-luación de políticas públicas y pro-yectos de inversión, como para los

distintos ámbitos del sector privado,que han de emitir informes queafectan a los intereses de los distin-tos grupos sociales.

ÁNGEL A. ALGARRA PAREDES

JOSÉ D. BUENDÍA AZORÍN y JOSÉCOLINO SUEIRAS (Editores): Tu-rismo y medio ambiente.

Civitas Ediciones, S. L. (ColecciónEconomía), y Cámara de Murcia,Madrid, 2001.

El libro Turismo y medio ambienteintenta reflejar la problemática me-dioambiental generada por el sec-tor turístico español y por todas lasactividades productivas relaciona-das con el mismo. Esta obra es el re-sultado del esfuerzo realizado porla Cámara de Comercio, Industria yNavegación de Murcia en la prima-vera de 2000, al organizar las V Jor-nadas de Economía Mediterránea,dedicadas a generar opinión, a tra-vés del debate teórico y del examende experiencias existentes, en tor-no al sector turístico español y susrepercusiones sobre el medio am-biente.

Las cuestiones medioambienta-les están condicionando de formacreciente los procesos de toma dedecisiones económicas, alterandolas actuaciones de los distintosagentes (tanto públicos como priva-dos) en lo relativo a ciertos sectores,por ejemplo, al turismo. Este libropretende ofrecer los pilares básicossobre los que establecer un modelode turismo deseable, que compati-bilice la obtención de un mayor de-sarrollo turístico con la conserva-ción del patrimonio natural ycultural del territorio. Esto supone


un cambio rotundo respecto a loque ha sucedido en España con elturismo de sol y playa que, durantelas últimas décadas, ha provocadoel deterioro medioambiental deamplias zonas de la geografía espa-ñola, en especial del litoral medi-terráneo.

Esta obra se puede localizar oencuadrar en el ámbito de interac-ción entre el desarrollo del sectorturístico y todas las actividades co-nexas y la preservación de la rique-za medioambiental. Esto significaque es útil para acercarse a temasvigentes y fundamentales en el de-sarrollo de la economía española,como lo son el turismo y el medioambiente. De ahí que el libro sea in-teresante no sólo para alumnos deEconomía, Administración de Em-presas y Medio Ambiente, sino tam-bién para los gestores y directivosde empresas turísticas y para políti-cos encargados de establecer el mo-delo de turismo deseable y de con-servar el medio ambiente, políticosque, en muchos casos, no coordi-nan sus actuaciones en aspectos tanimportantes como éstos. Es decir, esun libro con interés para el mundoacadémico, el empresarial y el insti-tucional.

A lo largo de ocho capítulos, re-conocidos especialistas abordan di-ferentes temas relacionados con elturismo y el medio ambiente. Acontinuación pasamos a revisar elcontenido concreto y más detalladode cada uno de ellos.

El primer capítulo, «Turismo,desarrollo y sostenibilidad», escritopor Luis Valdés, constituye un pun-to de partida de gran interés paraestablecer un nuevo modelo de de-sarrollo turístico.

Frente a los tradicionales enfo-ques desarrollistas, en los últimostreinta años se empieza a consideraruna nueva estrategia de desarrollo,tomando en cuenta los problemasen los ámbitos económico, social ymedioambiental. Este creciente in-terés en la protección del medioambiente se observa por el mayornúmero de encuentros que van te-niendo lugar y los informes de dife-rentes organismos que van surgien-do sobre el tema y de los que elautor hace una revisión.

El concepto de desarrollo soste-nible no adquiere carácter institu-cional hasta la celebración de laCumbre de la Tierra, o Cumbre deRío, en 1992. A partir de este mo-mento, el concepto de sostenibili-dad empezará a aplicarse a deter-minadas ramas de actividad, comoes el caso del turismo. Luis Valdésanaliza en este capítulo el despeguedel concepto de desarrollo turísticosostenible y las principales aporta-ciones al mismo desde una tripleperspectiva: mundial, de la UniónEuropea y española. De todas ellaspodemos concluir que si desarrollosostenible es un proceso que buscaasegurar la durabilidad de los re-cursos, de forma que se conservenel capital natural y el cultural, en-tonces el turismo, que es instru-mento y fuente de desarrollo, debegestionarse de forma que se garan-tice la sostenibilidad de los recursosde los que depende.

Para finalizar, se presentan docelíneas de actuación que se puedenseguir para desarrollar una estrate-gia de desarrollo turístico sosteni-ble en las que la Administración nopuede jugar un papel pasivo.

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En el capítulo segundo, obra deDiego Azqueta, se estudia la de-manda social de los espacios natu-rales. En él se analizan las razonespor las que se demandan los espa-cios naturales, razones que clasificaen dos bloques: por las funcionesproductivas que se desarrollan enellos y por las no directamente pro-ductivas. En cualquier caso, losefectos positivos no directamenteproductivos de los espacios natura-les hacen que la demanda social delos mismos sea positiva y esté en au-mento. Pero con el paso del tiempolas relaciones que la sociedad man-tiene con la naturaleza van cam-biando, especialmente cuando lasnecesidades más perentorias estánsatisfechas. Se trata no sólo de in-troducir la demanda social de gene-raciones futuras, sino de tomar encuenta que esa demanda va a irevolucionando con el tiempo deforma que cada vez se asigne mayorimportancia a la conservación de lanaturaleza. En este sentido, las fun-ciones productivas pueden entraren conflicto con las ecológicas y, alargo plazo, con la demanda socialde un patrimonio natural conserva-do íntegramente.

El análisis económico puedeproporcionar herramientas parapriorizar unos usos frente a otros,valorando el bienestar social deriva-do de cada uno de ellos. Diego Az-queta examina los métodos eco-nómicos utilizados hasta ahora: elcoste del viaje a los parques natura-les, el método de valoración contin-gente o el método de los precios he-dónicos. Pero valorar las funcionesno productivas de los espacios natu-rales sólo es posible si a los bienes yservicios proporcionados se les asig-

na la categoría de mercancías. Co-mo esto no siempre sucede, el aná-lisis económico sólo puede repre-sentar una parte relevante de lainformación.

En el tercer capítulo, MaciàBlázquez Salom y J. Fernando VeraRebollo analizan un caso concreto:el litoral mediterráneo y cómo seconjugan en él los espacios natura-les y el desarrollo turístico. En unprincipio, el desarrollo turístico me-diterráneo se consiguió, precisa-mente, a costa de esquilmar el pa-trimonio natural. Sin embargo,actualmente, la calidad medioam-biental incide directamente a lahora de elegir destino vacacional. Enzonas como el litoral mediterráneoespañol, donde el turismo se carac-teriza por un gran número de visi-tantes, además de impulsar la gestiónmedioambiental de las empresas, tam-bién se plantean nuevas formas deestablecer relaciones turismo-me-dioambiente a través de la revisióndel papel de los espacios naturales.Los espacios protegidos aparecencomo respuesta de las autoridades alas amenazas que soporta un terri-torio en lo que se refiere a la diver-sidad de ecosistemas y a su riquezanatural y paisajística, y en el que lanecesidad de conservación puedeconjugarse con los principios desostenibilidad. En este contexto seencuadran las regiones del Medite-rráneo ante los nuevos retos de cua-lificación y competitividad del turis-mo sostenible.

En este capítulo se examinan lasdiferentes figuras que sirven paraproteger el medio ambiente y lascontextualizan en las regiones me-diterráneas. Después se estudia eluso turístico-recreativo de los espa-


cios protegidos del litoral medi-terráneo, buscando puntos comu-nes entre las dos actividades y laconservación medioambiental. Losautores ponen un énfasis especialen la amenaza que para los espaciosprotegidos puede suponer la pre-sión demográfica y plantean posi-bles soluciones. Finalizan compa-rando la protección de espaciosnaturales en la Comunidad balearcon la de otras Comunidades Autó-nomas del litoral mediterráneo es-pañol, comparación que refleja unagran falta de políticas conservacio-nistas y, simultáneamente, de usopúblico sostenible.

M. González, P. Colomé y A. Pra-da, de la Universidad de Vigo, sonlos autores del capítulo cuarto, titu-lado «Rentabilidad social del patri-monio natural: valor dependientede las visitas y valor de conserva-ción». Uno de los instrumentos másutilizados para la salvaguarda de labiodiversidad y el patrimonio natu-ral-paisajístico es la declaración, encualquiera de sus modalidades, deEspacio Natural Protegido. En Es-paña existen casi 600, de los que 10son Parques Nacionales. Su mante-nimiento recae, en gran parte, so-bre el erario público. Dada esta si-tuación, no es de extrañar que sepretenda analizar la producciónpública del bien patrimonio naturaly que se justifique el gasto públicoen el mismo frente a otras deman-das sociales.

Hasta ahora no se había realiza-do en España una valoración com-pleta de los beneficios derivados dela intervención de la Administra-ción en un Espacio Natural Protegi-do. Las aportaciones económicas eneste campo se han centrado en el

desarrollo de técnicas para cuantifi-car el output derivado de la conser-vación. En este caso, los autores eva-lúan la intervención pública en lasIslas Cíes, diferenciándose su estu-dio de la línea anteriormente des-crita en que el diseño del escenarioha permitido obtener los beneficiosderivados de la gestión públicapara visitantes, así como el que pue-dan reconocer los no visitantes dePontevedra. Además, los resultadosobtenidos se contrastan con los de-rivados de otras especificaciones:no paramétrica, logit simple y consi-deración de asimetría.

En el capítulo quinto: «Agricul-tura y turismo en el medio rural:aspectos conceptuales y algunas re-flexiones sobre su interacción», Ja-vier Calatrava presenta, en primerlugar, algunos conceptos funda-mentales, como turismo rural yagroturismo. Después identifica lasrazones del auge del turismo en elmedio rural y analiza las ventajas ylos inconvenientes, puesto que unbuen planificador no puede olvidarninguna de las ventajas ni los in-convenientes del turismo rural an-tes de incluirlo como una fuente dedesarrollo. Planificación y correctodimensionamiento de la compo-nente turística en un proceso de de-sarrollo rural son de máxima im-portancia, pues puede afectar alequilibrio de dicho proceso y a lasustentabilidad del mismo a medio-largo plazo. La componente turísti-ca debe planificarse integrada conotras actividades económicas paraalcanzar la sustentabilidad del desa-rrollo. Para fomentar el desarrollorural, una de las formas de integra-ción que el autor promueve es la in-tegración turismo-agricultura, que

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considera deseable y positiva parael desarrollo rural endógeno y sos-tenible.

Manuel Figuerola es el autor delcapítulo sexto, titulado «Aspectosmacroeconómicos del turismo enEspaña». Podemos dividirlo en dospartes. En la primera se analizan losdiferentes factores económicos queinfluyen en el turismo, diferencian-do entre las variables económicassobre las que es posible influir y quecondicionan el crecimiento del tu-rismo, y otros factores, también in-fluyentes, pero a cuya variación hade someterse la actividad turística alno tener capacidad de intervencióno actuación sobre ellos. El autorenumera y analiza los distintos fac-tores, regulables e independientes,que influyen en la demanda de ser-vicios turísticos en España.

A los efectos económicos quepuede tener el turismo en la econo-mía se dedica la segunda parte deeste capítulo, en la que se analizanlos efectos sobre el crecimiento eco-nómico, el desarrollo intersectorialdel turismo, sus repercusiones so-bre el mercado de trabajo, su actua-ción como redistribuidor de la ren-ta, impulsor del equilibrio en labalanza de pagos y creador de in-gresos fiscales. Tradicionalmente seha destacado como la repercusiónmás importante el efecto del turis-mo sobre el equilibrio de la balanzade pagos. El autor pone especial in-terés en la creación de áreas de es-tabilidad y de vigencia de una mo-neda única, un aspecto de singularimportancia hoy en día en la UniónEconómica y Monetaria.

El capítulo séptimo contemplalas «Tendencias recientes de la de-manda turística», y su autora es

Águeda Esteban Talaya. La estruc-tura de la demanda turística espa-ñola se apoya en dos componentes:la procedente del exterior y la rea-lizada por los españoles, tanto enEspaña como fuera de sus fronte-ras. La autora estudia los factoresen que se apoyan estos dos compo-nentes (renta, precios y tipos decambio) y las características de lademanda turística española (evolu-ción expansiva, concentración tem-poral y espacial, heterogeneidad enlas motivaciones de los consumido-res y especialización en sol y playa).También se realiza un interesanteanálisis comparativo de los dosprincipales componentes de la de-manda turística española, reflejan-do una gran homogeneidad en laspautas de comportamiento entrelos turistas extranjeros (fundamen-talmente europeos) y los nacio-nales.

Del octavo y último capítulo,que lleva por título «La financiacióndel sector turístico en España», suautor es Antonio Mora Sánchez. Enél se analizan, primero, las relacio-nes existentes entre la actividadeconómica real y financiera de lasempresas, para delimitar posterior-mente las principales fuentes de fi-nanciación de las empresas del sec-tor turístico en España durante elperíodo 1986-98, lo que le permiterelativizar la importancia del siste-ma crediticio como fuente de finan-ciación en el turismo respecto aotros sectores económicos, así comoobservar cuáles son los principalesintermediarios financieros funda-mentales para el conjunto del sec-tor turístico. Este estudio amplía sucontenido analizando la distribu-ción autonómica de la financiación


turística, en la que Baleares y Cata-luña ocupan los primeros puestos,según datos de 1998, así como lasrazones por las que la actividad tu-rística no se ha incorporado a losnuevos mercados y productos fi-nancieros que utilizan empresas deotros sectores económicos y el mis-mo sector en otros países.

Podemos concluir que este libromuestra las bases para alcanzar elequilibrio entre desarrollo turísticoy medio ambiente. Además, todoslos capítulos prestan especial aten-ción al caso español y se comple-mentan con una amplia bibliografíaque permite profundizar en los di-versos temas tratados en los ochocapítulos.

BLANCA OLMEDILLAS BLANCO

JOSÉ RIVERO ROMERO y JOSÉ ÁN-GEL RIVERO MENÉNDEZ: Conta-bilidad para juristas.

Editorial Trivium, Madrid, 2001.

Nos encontramos ante una obraoriginal, ya que tiene como objetivofacilitar una primera aproximacióna la contabilidad a todos aquellosque carezcan de conocimientos so-bre la misma, especialmente los es-tudiantes de la licenciatura de De-recho. El rigor de la obra vieneavalado por el prestigio de los auto-res, los profesores Rivero Romero yRivero Menéndez.

La obra se encuentra estructu-rada en 24 capítulos, en los cuales sedesarrolla de manera clara y accesi-ble las diferentes materias objeto deanálisis en la contabilidad. Para ello,los primeros seis capítulos los dedi-can al estudio de una serie de con-ceptos contables previos, tales como

el concepto de contabilidad, la teo-ría de las cuentas, el análisis del pa-trimonio de la empresa, los princi-pios contables, entre otros. A partirdel conocimiento de los mismos sepretende una mejor comprensiónde los temas restantes que com-prende la obra.

A continuación se procede al es-tudio de las partidas del balance yde la cuenta de resultados. Conse-cuentemente con ello, en el activodel balance se estudian las partidasde accionistas por desembolsos noexigidos, inmovilizado y gastos adistribuir en varios ejercicios. Con-tinuando con las partidas del activocirculante, describiendo, valorandoe interpretando las mismas. Asimis-mo, en el balance son estudiadas lascuentas de provisión del Plan Ge-neral Contable y las amortizacio-nes acumulada como cuentas decorrección.

Una vez analizado el activo delbalance, a partir del capítulo 13 seinicia el estudio del pasivo, esto es,el estudio de la valoración e inter-pretación de los fondos propios, delos ingresos a distribuir en variosejercicios, de las provisiones parariesgos y gastos, y de los acreedoresa largo y a corto plazo.

Finalizado el estudio del balance,se inicia desde el capítulo 16 al 21 elestudio de la teoría del beneficio yla cuenta de pérdidas y ganancias.Para ello se estudia la valoración e in-terpretación de diferentes elemen-tos contables, como son los gastos eingresos de explotación, los gastos eingresos financieros y los gastos e in-gresos extraordinarios. Finalmente,se procede al estudio completo delsegmento de resultados extraordi-narios contenidos en la cuenta de

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pérdidas y ganancias y de los bene-ficios o pérdidas antes de impuestos.

Asimismo se dedican los capítu-los 22 y 23 a analizar el Impuestode Sociedades y el resultado delejercicio, y el Impuesto sobre ValorAñadido. En el primero de ellos serealiza la descripción, valoración einterpretación del Impuesto de So-ciedades como gasto. Por su parte,en el capítulo 23 se estudia el con-cepto del Impuesto sobre el Va-lor Añadido, su representación enlas Cuentas Anuales y la regla deprorrata.

Por último, el capítulo 24 se de-dica a analizar cuál es la incidencia

que tendrá la introducción del eurosobre nuestro sistema contable, untema de vital trascendencia dada laproximidad de la introducción deleuro.

Hay que añadir que toda la obrasigue un hilo conductor claro y quelos autores facilitan la comprensiónde los distintos temas estudiadoscon clarificadores supuestos y ejem-plos. Es por ello que se recomiendala utilización de este manual por to-do aquel que, sin tener conocimien-tos al respecto, desee hacer una pri-mera aproximación al mundocontable.

ALICIA CORONIL JONSSON


ABSTRACTSABSTRACTS

After a summarized vision of the different notions and concepts ofjustice along the time, since Hesiodo to Rawls, the author tries to pre-sent and develop the elements constituent of a modern theory of jus-tice. The analysis and method followed is a multidisciplinary one, re-lating basic and important questions pertaining to the fields ofphilosophy, moral, law and economics.

There is also a relevant incursion in the context of the political the-ory, provinding a clear distinction or classification of the variousgroups or branches. In such a manner it is possible to deal with sev-eral theories of justice: communitarianism, contractualism, intuition-ism, utilitarianism, and libertarianism. The comparative analysis ofthese approaches of the theory of justice, always realized with a mul-tidisciplinary view, makes possible profile a landscape in which justiceas fairness, distributive justice, welfare state, welfare economics,among others subjects or concepts, may be tackled.

This work is a chapter of a book in progress titled “The Theory ofjustice: a reappraisal”, related to the role and working of the state, thepublic sector, and their control.

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About the Theory of Justice: A firstapproachAndrés Fernández Díaz


The role of institutions and themanagement of economic policy in theeconomic growh and real convergence:implications to development policyJosé Andrés Fernández Cornejo

This article analyses how the institutional arrangement and thesensible economic policies applied by government, are the main de-terminants of economic growth and real convergence of countries.

Bearing this aim in mind, the section 1 starts showing and assess-ing the main empirical facts concerning the phenomenom of real eco-nomic convergence; in particular, it emphasizes the fact that this con-vergence operates only among a group of countries, call “worldconvergence club”.

The second section of the work is devoted to surveying the twomain theoretical lines which explains this convergence: the neoclassi-cal growth model and the technological catch-up approach. At thesame time, the second part of this section is devoted to the analisys ofthe effect of institutions and sensible economic policies on economicgrowth. In this respect, it is used the concept of “social capability”,created by Moses Abramovitz, which refers to the quality of econom-ic and political institutions and to the sensible choice of economicpolicies, which, in turns, provides good incentives to economic activ-ity and economic dinamism.

Finally, the article reaches several conclusions, and point out therole and relevance of public policies related with the maintenance ofeconomic transparence and political and macroeconomic stability.

Abstracts 215

With regard to the jurisdictionalcharacter of the trial function of thespanish Court of Audit. Commentary toSTC 215/2000, 18 september (*)Dr D. Luis E. Delgado Del Rincón

In the introduction of this work, reference is made to the attribu-tion by art. 136.2 of the Spanish Constitution of a function of ac-counting judgement to the Spanish Court of Audit, which gave rise,at that moment, to an interesting doctrinal debate on the jurisdic-tional or not jurisdictional nature of this function and, therefore, tothe own jurisdiction of the Court of Audit. We have considered theCourt of Audit as a constitutional organ of technical-legal control thatit holds, among others, a specialised jurisdictional power in the ac-counting field, although it is not integrated in the organisation of thejudicial Power.

In a second section, the real antecedents of the assumption are ex-posed as it has given rise to the ruling dictated by the ConstitutionalCourt, after the presentation of the opportune appeal for legal pro-tection by the interested person. The position that adopted the peti-tioner in the appeal for legal protection consisted of denying the ju-risdictional character of the decisions dictated by the Court of Audit,considering this one like a mere organ of the Public Administration.Position that is deduced from the presentation before the ThirdChamber of the Supreme Court of an ordinary appeal to the ordi-nary courts against decisions of the Government or administrationagainst the resolutions dictated by the Court of Audit, instead of anappeal for annulment, that is the one that specifically is mentioned inthe Court of Audit Functioning Act. The Supreme Court, by writ, didnot admit the ordinary appeal, and the interested part presented anappeal for legal protection to the Constitutional Court, by infringe-ment of its right to the effective judicial trusteeship, in its action of ac-cess to the jurisdiction. The Constitutional Court, that admitted theappeal for protection, did not consider the petition of the recurrent

(*) I would like to express my most sincere gratitude to the Lawyer of the SpanishCourt of Audit, Ms. María José de la Fuente, as she dedicated part of her time toreading this work. She also made some observations, comments and suggestions that,no doubt, have contributed to improve it.

as it understood that the decision of the Supreme Court was in agree-ment with legality. Also, the Constitutional Court considered that theallegations presented by the recurrent follow more an abstract opin-ion of unconstitutionality of the law on the system of appeals that toan intention of repair of an effective and concrete damage regardinga fundamental right.

The Constitutional Court, in the ruling that is the object of thiscommentary, confirmed, without any doubts, the jurisdictional char-acter of the function of accounting judgement of the Court of Audit,confirming, in this way, the case-law that already had mentioned inprevious resolutions, whose more relevant aspects in the subject dis-cussed, have also been exposed in the present work.

In the last section of this commentary we have paid attention tothe analysis of other questions - alleged by the recurrent in the appealregarding the legal regulation of the function of accounting judge-ment of the Court of Audit, on which the Constitutional Court didnot give any opinion, when considering that they might be the objectof unconstitutionality control, but not of an appeal for protection.These questions deal with the legal status of the Members of Court ofAudit and the supposed lack of objective impartiality of the Court ofAudit, as it is the opinion of the recurrent, that the exercise of the ju-risdictional function by the Members (in first or second instance) it isbased in the auditing activity, in which all the members of the organalso participate, since the report of that activity has to be approved bythe Full Session of the Court of Audit.


NORMAS BÁSICAS PARA LA PREPARACIÓNDE ORIGINALES

1. A continuación del título de la colaboración se indicará el nombre delautor y el cargo o la titulación.

2. No se hace índice o sumario.3. La estructura debe responder al siguiente esquema:

a) Los apartados en que, en su caso, se divida el artículo irán prece-didos de un número (arábigo) y del correspondiente epígrafe enminúscula y en negrita.

b) Las posibles subdivisiones irán precedidas de dos dígitos y elcorrespondiente epígrafe en letra normal.

c) Si resultaran indispensables mayores subdivisiones, éstas irán pre-cedidas de una letra minúscula seguida de medio paréntesis –a), b),c)…– y el epígrafe, en su caso, en letra normal.

4. Evitar subrayado. En su lugar, emplear cursiva.5. Las notas se numerarán correlativamente y se consignarán a pie de

página.6. Las referencias se harán indicando el autor y el año y, eventualmente,

la(s) página(s), recogiendo en un apartado final la totalidad de las re-ferencias, ordenadas alfabéticamente.

7. Se elaborará un resumen del artículo, de una extensión de medio fo-lio, que se entregará en español y, a ser posible, en inglés.

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