Arrioja Vizcaíno. Adolfo, El federalismo mexicano hacia el siglo XXI. TEMIS

Adolfo Arrioja Vizcano

EL FEDERALISMOMEXICANO HACIA EL SIGLO X X I

Coleccin Ensayos Jurdicos

EDITORIAL THEMIS

Primera edicin, marzo de 1999

Derechos reservados conforme a la Ley por:

Adolfo Arrioja Vizcano

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Alejandro Dumas No. 331 Colonia Chapultepec Polanco Delegacin Miguel Hidalgo 11560 Mxico, D.F.

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Copyright

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kort-pr \)~8Q 100Impreso en Mxico Printed in Mexico

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EDITORIAL THEMIS, S.A. DE C.V. Patritismo 889 P .B. Col. Mixcoac Mxico, 03910, D.F.

ISBN-968-454-771-4

"Esta obra, Seor, que se confiar a vuestras luces y a vuestra provisin, forma desde este da la poca uen turosa de las glorias de la Patria. Emancipados de nuestros ya impotentes opresores, hemos salido de la ignominia y de la esclavitud para elevarnos al alto rango de las potencias libres, independientes y soberanas. La confianza en el Gobierno, cimentada por la voluntad nacional y explicada por los mandatarios del pueblo, segar para siempre el anchuroso abismo de las revoluciones. La experiencia dolorosa de los males que pasaron y la grata perspectiua de los bienes que se esperan bajo las garantas constitucionales, todo, Seor, nos promete que vuestras benficas intenciones sern cumplidas, y la Repblica, feliz, respetada y poderosa."

GUADALUPE VICTORIAPrimer Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.

Indice General

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Antecedentes del Autor... Publicaciones en Materia Fiscal, Constitucional y Administrativa ..... Palabras del Autor. ........

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PRIMERA PARTE-El ESTADO FEDERAL

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CAPITULO 1 - El Estado Federal1. CONCEPTO. 2. SOBERANIA UNICA O SOBERANIA DIVIDIDA? 3. LA NECESIDAD DE UNA CONSTITUCION POLlTICA. 4. EL PRINCIPIO DE LAS FACULTADES IMPLlCITAS. 5. LA DlVISION DE PODERES. 6. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL. 7. EL FEDERALISMO FISCAL. 8. LA CONFlGURACION HISTORICA DEL ESTADO FEDERAL: CONCENTRACION VERSUS DESCONCENTRACION. 9. LA NATURALEZA JURIDICA DEL ESTADO FEDERAL. 10. LAREPUBLlCA DE LAS LEYES.

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CAPITULO 2 - El Entorno Histrico1. JUSTlFICACION. 2. EL PLAN DE IGUAlA Y LOS TRATADOS DE CORDOBA. 3. EL REGLAMENTO POLlTlCO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO. 4. "LA CORTE DE LOS ILUSOS." 5 EL "PLAN" DE CASA MATA. 6. EL ACTA CONSTITUTIVA DE LA FEDERACION: Independencia y Soberania; Federalismo; Divisin de Poderes; Poder legislativo; Poder Ejecutivo; Poder Judicial; Limitaciones al Gobierno Particular de los Estados; La Libertad de Imprenta; Comentario floa" 7. lA PRESiDENCIA DE DON GUADALUPE VICTQRIA(1824-l829): 1825. Congreso Inactivo y Logias Hiperactivas; Politica Exterior: EICanainodle Saota Fe yel Tratado

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ADOLFO ARRIOJA VIZCAINO

Pgina Caretas; 1827. Ley Federal de Expulsin de los Espaoles. Un Cura Apellidado Arenas; 1828. El Motn de La Acordada y la Ruptura del Orden Constitucional; Don Guadalupe Victoria. 8. EL FIN DE LA REPUBLICA FEDERAL: La Presidencia de Vicente Guerrero o lo que Mal Empieza Peor Acaba; La Administracin de Alamn (1830-1831) o el Mal que Pueden Hacer los Hombres de Bien; El Interinato de Gmez Pedraza o la Sabidura de Aquello que Dice que todo debe Cambiar para Venir a Quedar Igual; El Gobierno Liberal de 1833 o la Primera Llamada a la Guerra de Reforma; El Fin de la Repblica Federal. 9. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA PRIMERA REPUBUCA FEDERAL.

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CAPITULO 3 - Los Antecedentes: La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la Constitucin Espaola de Cdiz

l. JUSTIFICACION. 2. LA CONSTITUCION DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA: Antecedentes; Poder Legislativo; Poder Ejecutivo; Poder Judicial. El Fortalecimiento de la Unin; Los Estados y la Nacin; La Declaracin de Derechos; Comentarios Finales. 3. LA CONSTITUCION ESPAOLA DE CADIZ: Los Antecedentes. Cmo Repartir el Tiempo Presidiendo Corridas de Toros y el Tribunal de la Santa Inquisicin; Las Cortes de Cdiz. Un Poblano Persa y un Dominico Indignado por los Delirios Constitucionales; Contenido de la Constitucin de Cdiz. La Supremaca del Poder Legislativo sin Principios de Gobernabilidad; Las Diputaciones Provinciales. Una Influencia Indirecta en los Origenes del Federalismo Mexicano; Comentarios Finales. Otro Exabrupto del Inevitable seor Alamn.

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CAPITULO 4 - El Congreso Constituyente

l. ANTECEDENTES. 2. EL PERFIL DE LOS CONSTITUYENTES: Juan Bautista Morales (1788-1836); Francisco Garcia Salinas (1786-1841); Carlos Maria de Bustamante (1774- 1848); Manuel Crescencio Rejn (1799-1849); Juan Jos Espinosa de los Monteros (1768-1840); Jos Mara Becerra (1784-1854); Juan de Dios Caedo (1786-1850); Valentn Gmez Faras (1781-1858); Prisciliano Snchez (1783-1826); Rafael Mangino y Mendivil (17881837); Juan Cayetano Gmez de Portugal (1783-1850); Jos Miguel Guridi y Alcocer (1763-1828); Lorenzo de Zavala (1788-1836); Jos Miguel Nepomuceno Ramos Arizpe (1775-1843); Jos Servando de Santa Teresa de Mier. Noriega y Guerra (1763-1827). 3. ACTUM EST DE REPUBUCA. 4. LA LIBERTAD DE IMPRENrA. 5. LAINTOLERANCIA REUGIOSA. 6. DIVl810N DE PODERES. 7. LOS ORIGENES DEL FEDERALISMO fiSCAL_ 8. LOS ECOS DEL TEMPLO DE SAN PEDRO Y SAN PABLO.....................................................

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EL FEDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI

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CAPITULO 5. - La Constitucin de 18241. LAS CUESTIONES PENDIENTES. 2. LAS GARANTlAS INDIVIDUALES: Prohibicin de Arrestos Arbitrarios; Derecho de Propiedad Privada; Justicia Penal; Tribunales Especiales e Irretroactividad de las Leyes; Garanta de Legalidad. 3. LAS RELACIONES ENTRE LA FEDERACION y LOS ESTADOS. 4. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD. 5. LOS PROCESOS ELECTORALES. 6. LA REPUBLICA FELIZ .

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SEGUNDA PARTE-EL NUEVO FEDERALISMO HACIA EL SIGLO XXI

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CAPITULO 6. -

La Reforma Electoral

1. PALABRAS DE UN CIUDADANO. 2. EL ENTORNO POLlTICO. 3. EL FINANCIAMIENTO PUBLICO A LOS PARTIDOS POLlTICOS. 4. LAS INSTITUCIONES ELECTORALES Y EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD: El Instituto Federal Electoral; El Tribunal Federal Electoral; El Control de la Constitucionalidad Electoral. 5. LOS ORGANOS DE LA REPRESENTACION NACIONAL. 6. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL: Antecedentes Histricos; La Reforma Constitucional; La Contradiccin Constitucional. 7. LA REFORMA ELECTORAL EN ANDADERAS.

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CAPITULO 7 - La Reforma Judicial1. LAREFORMA JUDICIAL DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1994. 2. UNA PROPUESTA HUMANITARIA: LA EXCLUSION DEL MINISTERIO PUBLICO EXCLUYENTE. 3. LA INTEGRACION DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION. 4. EL CONSEJO DE LAJUDICATURA FEDERAL. 5. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. 6. LOS PROCESOS EN LOS QUE LAFEDERACION ES PARTE. 7. LA EJECUCION DE LAS EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NA CION. 8. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA COMO CONSEJERO JURlDlCO DE LA FEDERACION. 9. PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL. 10. LOS MERITOS Y LAS INSUFICIENCIAS DE LAREFORMA JUDICIAL. .......

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xCAPITULO 8 - Poltica Exterior y Negocios Eclesisticos


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SECCION PRIMERA: POLlTICA EXTERIOR: 1. El ENEMIGO I!lITERNO. 2. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION UNILATERAL. 3. LA DOCTRINA ESTRADA Y LA POllTlCA DEl PENDUlO. 4. UNA VISION MACROPOllTlCA: Rusia; Europa; Asia; lberoamrica; la Visin Macropoltica. 5. ENSAYO DE UNA POllTICA EXTERIOR MULTilATERAL Y REALISTA: Narcotrfico: Poltica Migratoria; libre Comercio; la Federalizacin de la Poltica Exterior; Una Visin Macropoltica para el Siglo XXI Mexicano. "la Serensima Repblica." SECCION SEGUNDA: NEGOCIOS EClESIASTICOS: l. BREVE HISTORIA DE UNA RELACION IRREAL 2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1992.3. El FIN DEL SilENCIO DE LA IGLESIA.

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CAPITULO 9 - Federalismo Fiscal1. LAS REALIDADES PRACTICAS DEl FEDERALISMO. 2. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y ANAlISIS CRITICO: Artculo 124; Artculo 73, fraccin XXIX; Articulo 73. fraccin VII; Artculo 117. fracciones IV, V. VI y VII Y Articulo 118. fraccin 1. Una Conclusin Centralista: Anlisis Crtico. 3. COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LAS E!lITIDADES FEDERATIVAS Y SUS MUNICIPIOS Y ANAlISIS CRITICO: Gnesis; Texto Vigente y Anlisis Crtico. 4. LA COORDlNACION FISCAL. 5. CONCLUSIONES ACERCA DE LA COMPETENCIA TRIBUTARIA ENTRE LA FEDERACION, LAS E!lITIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS. 6. LAS REALIDADES PRACTICAS DEL NUEVO FEDERALISMO: Articulo 124; Artculo 31; Articulo 115.....

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A Manera de Conclusin................................................................

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Antecedentes del Autor

Licenciado en Derecho egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Maestra en Derecho otorgada por la Universidad Iberoamericana. Doctor en Derecho (Honoris Causa) por la Newport University, California, Estados Unidos de Amrica. Profesor Adjunto del doctor Andrs Serra Rojas en las Ctedras de Derecho Administrativo y Teora General del Estado, en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1969-1970). Profesor de la Ctedra de segundo curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1971-1976). Profesor titular de las Ctedras de Derecho Fiscal, Derecho Administrativo, Derecho Aduanero y Legislacin de Fomento Industrial en el Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana (1971-1988). Profesor titular de la Ctedra de Derecho Fiscal en la Escuela de Derecho de la Universidad Anhuac (1982-1983). Profesor del Diplomado de Derecho Tributario Mexicano (Curso de Postgrado) en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, ITAM (1989). Profesor titular de la Ctedra de segundo curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana (1992 a la fecha). Catedrtico del Diplomado de Impuestos (Cursos de Postgrado) organizado por el Colegio de Contadores Pblicos de Mxico, A.C. (1992 a la fecha).

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Miembro de la Comisin Fiscal del Colegio de Contadores Pblicos de Mxico, A.C. (1991 a la fecha). Profesor de la Ctedra de Administracin Fiscal en el Diplomado de Comercializacin y Finanzas que se imparte en la Universidad Anhuac (1993 a la fecha). Expositor Husped del International Competition and Trade Policy Committee of the International Law and Practice Section of the New York State Bar Association, en las Convenciones Anuales celebradas en Toronto, Canad, yen la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, en octubre de 1991 yen octubre de 1992, respectivamente. Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Fiscal de la Federacin (1969-1974). Abogado consultor y litigante independiente. Director General de la firma Arrioja Abogados, S.C. Acadmico Titular de la Academia Mexicana de Derecho Internacional, A.c. (1996 a la fecha). Conferencista invitado por las Universidades de Szeged y Miskolc, Repblica de Hungra y por la Universidad Carolingia de Praga, Repblica Checa, para la imparticin de un ciclo de conferencias sobre temas de Derecho Constitucional Mexicano en el mes de septiembre de 1997. Conferencista invitado por el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Estocolmo, Suecia, para la imparticin de una conferencia magistral en el mes de mayo de 1998.

Publicaciones en Materia Fiscal, Constitucional y Administrativa

"Derecho Fiscal". Libro de texto universitario y de consulta profesional publicado por Editorial Themis, S.A. de C.V. (Primera edicin, agosto de 1982; Dcima Cuarta Edicin, febrero de 1999); "Los Efectos de los Impuestos"; artculo publicado en el Quinto nmero extraordinario de la Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, Mxico, 1971; as como en el nmero 14 de la Revista de Difusin Fiscalde la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, correspondiente al mes de agosto de 1975; "Anlisisde la Nueva Legislacin Mexicana en Materia de Inversin Extranjera"; artculo publicado en el nmero 6 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1974; "Aspectos Fiscales de la Devaluacin de la Moneda Mexicana"; artculo publicado en el nmero 9 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1977; "The Mexican Law on Foreign Investment"; ensayo publicado en el nmero 7 de The Georgia JournaI of International & Comparative Law, anuario editado por la Escuela de Derecho de la Universidad de Georgia, Estados Unidos de Amrica, bajo la direccin del doctor Dean Risk; "Evolucin de las Finanzas Pblicas Mexicanas Durante los Ultimos Diez Aos", ensayo publicado en el nmero 1 O de la Revista XIII

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Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1978; "Anlisis de la Poltica de Incentivos Fiscales en Mxico Durante la Ultima Dcada"; ensayo publicado tambin en el nmero 1Ode la Revista Jurdica; "Aspectos Fiscales de la Transferencia de Tecnologa en Mxico"; ensayo publicado en el nmero 11 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1979; "La Doble Tributacin Internacional"; ensayo publicado en el nmero 12 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1980; "Principios Constitucionales en Materia Fiscal"; artculo publicado en el nmero 13 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1981; "La Enseanza del Derecho Fiscal en las Universidades Mexicanas"; artculo publicado en la obra "El Tribunal Fiscal de la Federacin -45 Aos al Servicio de Mxico", publicada por el mismo Tribunal Fiscal en el ao de 1982; "El Banco de Avo (1830-1842) y los orgenes de la Legislacin Mexicana de Fomento Industrial"; ensayo publicado en el nmero 19 de la Revista Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, correspondiente a 1988-1989; "La Desnaturalizacin Jurdica de la Caducidad en el Cdigo Fiscal de la, Federacin"; ensayo publicado en el nmero 7 de la Revista Ars Iuris, editada por la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, correspondiente a 1992; "Deregulation of the Transfer of Technology in Mxico": ensayo publicado en el Anuario de la International Law and Practice Section of the New York State Bar Association, correspondiente a 1992.

Palabras del Autor

Una Coleccin de Ensayos

La presente obra contiene una coleccin de ensayos sobre la historia, la actualidad y el futuro inmediato del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI. Est estructurada en forma tal que cada lector puede leer o consul.tar el captulo o el tema que le interese sin necesidad de tener que leer o tomar como referencia los restantes captulos o temas. La obra se inicia con un anlisis, tanto tradicional como novedoso, de lo que deben ser las bases constitucionales del moderno Estado Federal. En el segundo captulo se aborda la historia poltica, constitucional y econmica de la primera Repblica Federal Mexicana (1824-1836), que es uno de los perodos menos estudiados y valorados hasta la fecha de la Historia en Mxico. El tercer ensayo contiene un anlisis breve pero integral de las dos Constituciones Polticas que comnmente se asocian a los orgenes del Federalismo en Mxico: la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y la Constitucin Espaola de Cdiz de 1812. El cuarto captulo se consagra al anlisis de los debates del Primer Congreso Constituyente Mexicano (1823-1824) que desembocaron en la promulgacin de la primera Constitucin Federal que Mxico ha tenido; otro tema rara vez abordado a pesar de que se trata de los debates del Parlamento Constitucional ms brillante de nuestra Historia. La primera parte de la obra se cierra con una evaluacin general de la Constitucin Federal de 1824. La segunda parte est destinada al estudio de los principales temas de 10 que bien puede denominarse la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI, que se inicia conun detallado anlisis, tanto constitucional como poltico, de la Reforma Electoral de 1996, por considerarla el instrumento indispensable para que en el ao 2000 Mxico, despus de ms de 70 aos de espera, pueda consolidar al fin dos de los elementos que son consustanciales al Estado Federal: la alternancia en el poder por la va de las urnas y la independencia del Poder Legislativo. El sptimo ensayo est dedicado a evaluar la Reforma Judicial de 1995, sealando sus aciertos en lo que toca al reforzamiento del control de la constitucionalidad como el medio id-

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neo para la preservacin de las esferas de competencia de las diversas entidades polticas en las que se divide el Estado Federal, pero tambin marcando sus insuficiencias y contradicciones, particularmente en lo que se refiere al mantenimiento del "exclusivo y excluyente ministerio pblico" en un pas asolado por la inseguridad social y por enormes fallas en la procuracin de justicia. El octavo ensayo aborda de manera realista, propositiva y dinmica la problemtica de la poltica exterior del Estado Mexicano en los primeros aos del Siglo XXI, pidiendo no slo su federalizacin, sino ensayando las bases, geopolticas y geoeconmicas, para que pase de pasiva a reactiva y se maneje con una visin multilateral a mediano y largo plazos. En este mismo captulo se incluye una evaluacin histrica, constitucional y social de la siempre conflictiva relacin Estado-Iglesia. La obra se cierra con un estudio sobre el Federalismo Fiscal que se expresa en una propuesta de enmienda constitucional, que sin perder de vista los intereses creados por tantos aos de centralismo tributario, procura rescatar hacia el Siglo XXI, el principio fundamental segn el cual el Federalismo no puede existir si no est constitucionalmente asegurada la autosuficiencia hacendaria de las subdivisiones polticas que integran el Estado Federal ... En algn sentido podra decirse que se ha seguido el modelo clsico de los fundadores de la Unin Federal Norteamericana, James Madison y Alexander Hamilton, al estructurar una coleccin de ensayos que pueden leerse por separado. No fue esa la intencin original del autor. Simplemente los temas propios del Federalismo as suelen presentarse.La Portada

Por razones que son totalmente ajenas a la voluntad del autor, no pudo utilizarse como portada la pintura que para este fin elabor generosamente el maestro Ral Anguiano, el ltimo de los grandes muralistas del Siglo del muralismo mexicano ... el Siglo XX. La pintura es particularmente luminosa como suelen ser todas las obras del maestro Anguiano, y refleja admirablemente los ideales que esta obra persigue, al presentar la bandera nacional, con toques y colores ligeramente impresionistas, y teniendo al centro no la tradicional guila que simboliza el escudo nacional -ni siquiera el guila con las alas extendidas, smbolo de la primera Repblica Federal- sino el guila, de medio perfil, con la vista perdida en la lejana del cielo y con las alas ocultas, que es posible hallar en los antiguos cdices aztecas. Adems de darle vida y originalidad a la pintura, este detalle representa la fusin entre el pasado y'el futuro de Mxico enlazada a los smbolos que desde el Mxico antiguo hasta la fecha y hacia el Siglo XXI, nos identifican como Nacin. Lamento que las circunstancias no me permitan compartir con los lectores esta obra maestra que enriquecera cualquier publicacin. Sin embargo,


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ello no es bice para que desde aqu exprese al maestro Ral Anguiano -ya quien desde el anonimato colabor generosamente para tal fin-, mi admirado agradecimiento por su valiosa aportacin, acompaado de mi solemne promesa de conservar esta pintura, en todo momento, como uno de mis ms preciados tesoros.Reconocimientos

En primer trmino quiero dedicar esta obra a mi esposa Virginia no solamente por su valiosa y paciente ayuda en la revisin de las respectivas pruebas de imprenta, sino por su generosidad y comprensin para darme los mltiples espacios y tiempos -generalmente en fines de semana y perodos vacacionales- que requer para poder escribir un ensayo de estas caractersticas y dimensiones. Su indeclinable apoyo, inclusiveen circunstancias difciles, contribuy en gran medida a que esta obra, al.fin, salga a la luz pblica. Por otra parte, como en los primeros ensayos que conforman el presente libro se aborda una serie de cuestiones histricas que forman parte de un perodo rara vez estudiado en la Historia de Mxico, por este medio quiero expresar mi gratitud a quienes me proporcionaron diversas obras de muy difcil obtencin -an en bibliotecas especializadas- y sin las cuales no habra podido conocer y analizar los apasionantes orgenes del Federalismo Mexicano y algunos aspectos, tambin histricos, de la casi siempre compleja relacin diplomtica entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica. As, me siento en el deber ineludible de mencionar a las siguientes personas: A mi padre poltico el seor licenciado Francisco Ruiz de la Pea, quien en una poca fuera distinguido Tesorero de la Federacin, y el que unos meses antes de su sensible fallecimiento tuvo la gentileza de obsequiarme los excelentes estudios escritos por los profesores de la Universidad de Texas en Austin Nettie Lee Benson y Michael P. Costeloe sobre la primera Repblica Federal de Mxico; as como la compilacin de las leyes constitucionales que estuvieron en vigor en Mxico a lo largo del Siglo XIX,sabiamente comentada y anotada por el jurista Jos M. Gamboa; y un magnfico ejemplar de la coleccin de ensayos sobre el Federalismo Norteamericano de James A. Madison. A la seora doa Mara Teresa Hernndez Delgado viuda de Alamn, gentil dama y fina amiga, que me don -esa es la palabra correcta- un ejemplar de las escasamente conocidas Memorias que su controvertido y en muchos aspectos notable ancestro poltico, don Lucas Alamn, escribiera sobre su gestin como todopoderoso Ministro de Asuntos Exteriores e Interiores en el gobierno del "general vicepresidente" Anastasio Bustamante que consolid el derrumbe de la primera Repblica Federal. Unicamente lamento

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que mis arraigadas convicciones federalistas me hayan llevado a atacar reiteradamente en esta obra a su ilustre antepasado, ya que el bueno de don Lucas como lder intelectual del partido conservador mexicano, siempre fue un denodado enemigo del sistema federal de gobierno, en virtud de que sus convicciones polticas, en todo momento, lo orientaron por el camino del absolutismo monrquico, y a falta de ste por el del centralismo ms autoritario que se pueda concebir. Al padre Carlos Gonzlez Salas, que en el ao de 1996 era el cronista oficial del puerto de Tampico, y quien generosamente me proporcion un ejemplar de su magnfica, pero por desgracia escasamente difundida, biografa sobre uno de los padres fundadores del Federalismo Mexicano: don Miguel Ramos Arizpe. Gracias a los datos que pude obtener de este interesante libro, el cuarto captulo de la presente obra se enriqueci de manera notable. Adems el padre Gonzlez Salas me confirm que cuando en 1829 el brigadier espaol Barradas intent la reconquista de Mxico, en el puerto viejo de Tampico, no fue derrotado y destruido por el supuesto genio militar del nefasto Antonio Lpez de Santa Anna, sino por la malaria que por esos tiempos asolaba las costas del Golfo de Mxico. Tampoco puedo dejar de mencionar a mi abuela paterna, doa Naborina Gonzlez Roa de Arrioja, distinguida dama guanajuatense, que antes de morir me hizo entrega de la versin original en ingls de las minutas de la Convencin de Reclamaciones Mxico-Estados Unidos (1923) -popularmente conocida como "Los Tratados de Bucareli"- en la que particip como delegado mexicano mi to abuelo, el internacionalista Fernando Gonzlez Roa. De igual modo, doa Naborina me hizo entrega del ltimo ejemplar que hasta donde yo se existe, del muy completo estudio que, en el ao de 1919 y por encargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, don Fernando escribi sobre el origen, historia y evolucin de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico. Ambas obras son prcticamente inditas, lo que me permiti darle algunos toques de originalidad al octavo captulo del presente libro que trata de Poltica Exterior y Negocios Eclesisticos como dos de los temas esenciales de la Agenda Legislativa del Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI. De manera especial quiero referirme a los directivos del Instituto Cultural Ludwig van Mises, la destacada investigadora social Carolina R. de Bolvar y el seor licenciado Alberto Ortega Venzor, representante del gobierno de mi Estado natal, Guanajuato, en el Distrito Federal; toda vez que al haberme permitido participar como expositor en el "Coloquio II Reflexiones sobre la Agenda Legislativa del Federalismo" , que tuvo lugar en diciembre de 1996 en la Ciudad de Oaxaca, me brin~ron una oportunidad nica de intercambiar experiencias y opiniones eon'destacados especialistas en la materia, tanto


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nacionales como extranjeros, que enriquecieron en forma significativa la presente coleccin de ensayos. No quiero dejar de mencionar la eficiente labor de mi secretaria la seora Susana Alvarado Rodrguez, en las delicadas tareas de transcripcin y correccin del manuscrito original y de las mltiples reformas y adiciones que le hice a lo largo de aproximadamente tres aos de intenso trabajo. "Last but not least", como dice una afortunada expresin inglesa de casi imposible traduccin al espaol, quiero reiterar mi gratitud a mis amigos y editores Enrique Calvo Nicolau, Eliseo Montes Surez y Elda Corts Escareo, por su apoyo en la publicacin de esta obra, que sin ser un texto universitario propiamente dicho, contiene y refleja inquietudes y vivencias que me parecen fundamentales para entender el pasado, el presente y el futuro del Estado Federal Mexicano. Desde 1982 he mantenido una excelente y gratificante relacin con la prestigiada Editorial Themis que se ha traducido en catorce ediciones y varias reimpresiones de algunas de esas ediciones de mi obra Derecho Fiscal, que es un libro de texto universitario y de consulta profesional, que ha tenido una excelente recepcin en los medios acadmico y profesional de nuestro pas, gracias en buena medida a que ha sido publicado por una de las empresas editoriales ms modernas y dinmicas que han surgido en los ltimos aos en Mxico. Tan slo me resta desear que los afanes federalistas que en esta nueva obra se expresan corran con la misma suerte.

Ciudad de Mxico, a 6 de enero de 1999. Adolfo Arrioja Vizcano

PRIMERA PARTE

EL ESTADO FEDERAL

CAPITULO

El Estado Federal

Sumario: 1. CONCEPTO. 2. SOBERANIA UNICA O SOBERANIA DIVIDIDA? 3. LA NECESIDAD DE UNA CONSTITUCION POLlTICA. 4. EL PRINCIPIO DE LAS FACULTADES IMPLlCITAS. 5. LA D1VISION DE PODERES. 6. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL. 7. EL FEDERALISMO FISCAL. 8. LA CONFIGURACION HISTORICA DEL ESTADO FEDERAL: CONCENTRACION VERSUS DESCONCENTRACION. 9. LA NATURALEZA JURIDICA DEL ESTADO FEDERAL. 10. LA REPUBLlCA DE LAS LEYES.

1. CONCEPTO

Partiendo de premisas elementales puede afirmarse que el Estado Federal se integra por un conjunto de subdivisiones polticas autnomas en lo concerniente a su rgimen interior que configuran una entidad suprema, comnmente conocida como Federacin o Gobierno Federal, que debe tener a su cargo la atencin y gestin de todas aquellas cuestiones que afectan de manera general tanto la integracin y el desarrollo de la propia unin poltica como los intereses y las necesidades colectivas de las propias subdivisiones polticas consideradas como un todo geogrfico y jurdico. Entre dichas cuestiones generales destacan: la defensa nacional, la poltica exterior, la emisin de moneda, las vas generales de comunicacin y dems servicios pblicos que rebasan la capacidad interna de cada subdivisin poltica para convertirse en una necesidad colectiva y comn de dos o ms de dichas subdivisiones polticas y, por lo tanto, de la Unin Federal. El Estado Federal para realizarse, en lo jurdico yen lo poltico, presupone la existencia de una Nacin. Es decir, de una comunidad de vida, costumbres, tradiciones, lenguaje y lazos de sangre, asentada en un territorio geogrficamente delimitado e histricamente definido. Sobre este particular, puede afirmarse que el Estado Federal, al igual que cualquier otra forma de organizacin poltica, se gesta y se desenvuelve en lo que la Ciencia Poltica generalmente ha denominado como el EstadoNacin.3

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El Estado Federal -que al poseer ms de dos siglos de existencia es por igual histrico y presente- debe contemplarse no como un fin en s mismo sino como el resultado de una suma de cesiones de facultades polticas y administrativas por parte de subdivisiones polticas autnomas que voluntariamente dan lugar al nacimiento de la Federacin. Dicho en otras palabras, el Estado Federal antes de ser una estructura jurdica, es una asociacin poltica por excelencia, que busca preservar la integracin y la identidad del EstadoNacin a travs de un sistema de distribucin -ordenada y coherente- de atribuciones y poderes. Dentro de este contexto, el Estado Federal slo puede darse en plenitud en una organizacin nacional regida por la democracia en el ms puro sentido de esta bella palabra. A menudo manoseada, desvirtuada y, por ende, desprestigiada por regmenes autocrticos que a travs de sucias maniobras de imagen y propaganda se denominan a s mismos "Repblicas Democrticas" quiz para presumir de 10 que carecen, la democracia es lisa y llanamente "el poder del pueblo", el cual slo puede expresarse con verdad, mediante el ejercicio peridico del sufragio universal, libre y secreto. Si el Federalismo surge de una suma de cesiones de facultades polticas y administrativas de gobiernos locales a un Gobierno Federal, es necesario dejar establecido que para que esas cesiones posean validez no slo jurdica sino tambin poltica, es requisito indispensable el que las mismas hayan sido aprobadas por el voto mayoritario del electorado de las subdivisiones polticas que, bajo el rgimen federal, aspiran a convertirse en un verdadero Estado-Nacin. De ah la importancia de que todo Estado Federal sea el fruto de un Congreso Constituyente, libremente electo. Estos conceptos preliminares nos llevan a la conclusin de que el Estado Federal debe nacer del concepto constitucional de la autonoma, en lo concerniente a su rgimen interior, de las subdivisiones polticas que lo integran, a fin de que mediante la divisin de las tareas de gobierno se consolide la Unin Federal. Es decir, dividir para unir.

2. SOBERANIA UNICA O SOBERANIA DIVIDIDA?Al llegar a este punto se presenta una cuestin que los especialistas en Derecho Constitucional han debatido a lo largo de ms de doscientos aos: El Estado Federal ejerce una soberana nica e indivisibleo, por el contrario, la divide y la comparte con las subdivisiones polticas que lo integran? Confusin que por cierto agrava el texto del artculo 40 de la vigente Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al sealar que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa,


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democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental." Desde luego, para cualquier entidad poltica debe resultar verdaderamente irresistible el poder denominarse a s misma, por mandato constitucional: "Estado Libre y Soberano". Pero tal pretensin en modo alguno desvirta la necesidad de tener que resolver el dilema que ha quedado planteado. Sin pretender profundizar en un tema que ya ha sido ampliamente explorado por otros autores, considero que no est por dems el recurrir a las definiciones clsicas. Jean Badina, en su conocida obra, "Los Seis Libros de la Repblica"} define a la soberana como un poder legal supremo y perpetuo, que es adems indivisible, imprescriptible e inalienable. Por su parte John Locke, en su obra "Dos Tratados sobre el Goberno'" que, desde mi muy personal punto de vista, antecede y supera en muchos aspectos la conocidsima obra de Charles de Secondat Barn de Montesquieu, "El Espritu de las Leyes", apunta que adems de su carcter supremo, la soberana verdadera se la reserva el pueblo, y por ello mismo la comunidad conserva, a perpetuidad, "un poder supremo de liberarse de los intentos y de los designios de toda clase de personas, aun de sus legisladores, si ellos fuesen bastante locos o bastante perversos para formar y realizar designios contra las libertades y los bienes del sbdito." De estas nociones, que han sido tradicionalmente aceptadas por los principales tratadistas de la. Ciencia Poltica, se desprende que la soberana adems de poseer las evidentes caractersticas de expresarse a travs de un poder supremo que dimana del pueblo, es, ante todo, nica, indivisible imprescriptible e inalienable. Ahora bien, cmo es posible conciliar los conceptos anteriores, universalmente aceptados, con nuestro principio constitucional que seala que nuestro Estado Federal se integra por subdivisiones polticas, 3 libres y soberanas en lo concerniente a su rgimen interior?1 Bodno Jean. Los Seis Libros de la Repblica. Pars. Le Jardn Luxemburg, 1947; Captulo1, Seccin 1. Ttulo original en francs "Les Six Livres de la Republique." (Cita traducida por el autor). 2 Locke John. Dos Tratados sobre el Gobierno. Cambridge University Press. England, 1960; pgina 68. Ttulo original en ingls "Two Treatises 01 Government." (Cita traducida por el autor). 3 He decidido emplear el trmino marcadamente anglosajn de "subdivisiones polticas" a falta de otro mejor para definir a las partes integrantes del Estado Federal, ya que el trmino "Estados" que emplea nuestra Constitucin Poltica en vigor, tiende a confundirse con el concepto mismo de "Estado Federal", adems de que no aclara el papel constitucional del

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Si bien es cierto que Bodino y Locke escribieron sus respectivos Tratados muchos aos antes de que surgiera en el devenir de las formas de organizacin poltica el Estado Federal, tambin lo es que, tal y como se acaba de sealar, en el complejo, ya veces contradictorio mundo de la Ciencia Poltica, sus ideas son universalmente aceptadas. Por lo tanto, a mi entender, el problema no se ubica en la naturaleza misma de la soberana, sino en las caractersticas esenciales de la libertad poltica y administrativa que conservan las subdivisiones polticas al unirse en una Federacin. Si partimos de la indispensable premisa de que la soberana al ser un poder supremo, por razones obvias no puede dividirse o fragmentarse entre un Gobierno Federal y varios gobiernos locales, puesto que desde el momento mismo en el que se divide o fragmenta deja de ser precisamente un poder supremo, tendremos que llegar a la conclusin de que lo que las subdivisiones polticas verdaderamente poseen, en un Estado Federal, es una autonoma, tanto poltica como administrativa, en lo tocante a su rgimen interior, pero no un poder supremo. Esta conclusin se ve reforzada por el hecho de que el poder soberano slo se puede ejercer en el mbito interno mediante una potestad de mando que se extienda a todo el territorio nacional; yen el mbito externo a travs de la defensa de la integridad y de la independencia del Estado Federal, considerado, para este efecto, como un sujeto unitario del Derecho Internacional Pblico. Desde el momento mismo en el que en todas aquellas cuestiones que rebasan su mbito meramente interno -sean stas en materia de defensa nacional, poltica exterior, vas generales de comunicacin o recaudacin fiscal-, las subdivisiones polticas quedan sujetas al poder supremo del Gobierno Federal, desaparece por completo la posibilidad de que las propias subdivisiones polticas ejerzan cualquier tipo de poder soberano, ya que esteDistrito Federal como sede de los Poderes de la Unin, el que si bien es cierto que se integra a la Federacin, con sus propios Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, tambin lo es que no es un "Estado" dotado de plena autonoma en lo concerniente a su rgimen interior al servir de asiento al mismo tiempo al Gobierno Federal, lo cual, en mi opinin, da origen a un status juridico que slo puede clasificarse de "sui generis." De igual manera, la expresin "Entidades Federativas" que tambin emplea la vigente Constitucin Mexicana me parece inadecuada, ya que no incluye a los Municipios que, aunque no contemplados en la Constitucin Federal de 1824, en la actualidad son y deben seguir siendo la clula de la organizacin poltica y administrativa del Estado Federal Mexicano. De ah la necesidad de emplear el referido trmino de "subdivisiones polticas", toda vez que el mismo, desde mi punto de vista, engloba a los estados locales, a las entidades federativas, al Distrito FeCleral, a los Municipios y a cualquier otro posible componente del propio Estado Federal. -Nota del Autor.


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ltimo, en palabras generalmente aceptadas de Jean Badina, es por definicin "indivisible, imprescriptible e inalienable.?" Tamando en consideracin los conceptos anteriores, me parece que es factible afirmar que en la configuracin jurdica del Estado Federal no se presenta ningn tipo de divisin o de fragmentacin de la soberana nacional, sino que esta ltima al provenir del pueblo y ejercitarse mediante el libre juego democrtico, se deposita en la Federacin que la ejercita como poder supremo en los mbitos interno y externo, reservndose a las subdivisiones polticas, a travs del principio constitucional comnmente conocido como "de las facultades implcitas", un conjunto de facultades y atribuciones, de carcter tanto poltico como administrativo, para el manejo y solucin autnoma de todos aquellos asuntos y problemas que estrictamente correspondan al rgimen interno de cada subdivisin poltica.3. LA NECESIDAD DE UNA CONSTITUCION POLITICA

Tal y como se seal con anterioridad el verdadero Estado Federal nicamente puede darse dentro de un rgimen que sea autnticamente democrtico. Por consiguiente, tiene que ser el fruto de una Constitucin; entendida esta ltima como el Pacto Supremo por virtud del cual las subdivisiones polticas que integran el Estado-Nacin (geogrficamente delimitado e integrado por una poblacin que comparte lazos comunitarios de sangre, idioma y tradiciones) convienen en unirse para integrar una sola Federacin regida por un ente supremo, yen cierto sentido supranacional, generalmente conocido como Federacin o Gobierno Federal, en el que se deposita el ejercicio de la soberana nacional, entendida esta ltima como el poder supremo del Estado -Jean Bodino- que a nombre del pueblo -John Locke- se ejercita tanto en la esfera interna del gobierno como en el mbito internacional. En este sentido se da una evidente similitud con el procedimiento jurdico de constitucin de personas morales -sociedades y asociaciones civiles y mercantiles- por virtud del cual dos o ms individuos, personas fsicas, convienen en asociarse para crear una entidad distinta de quienes la organizan, dotada de personalidad jurdica propia -es decir, de la capacidad independiente de ser titular de derechos y obligaciones- que regir las actividades de sus creadores en la realizacin de una finalidad o negocio comn. Por esa razn, se afirma que el Estado, y de manera muy especial el Estado Federal, es la Persona Moral por excelencia.4 Obra citada. Captulo 1,Seccin 1. (Cita traducida por el autor).

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La necesidad de una Constitucin Poltica deriva del hecho de que el Estado Federal para poder organizarse debe contar con un ordenamiento supremo que por una parte seale las facultades y atribuciones del Gobierno Federal, y que por la otra, preserve la autonoma interna de las subdivisiones polticas, sin la cual no puede concebirse un genuino Federalismo. Alexis de Tocqueville, en su conocida obra "De la Democracia en Amrica", despus de expresar la, por las razones antes sealadas, inexacta y equivocada idea de que la soberana se divide o se "reparte" entre el Gobierno Federal y las subdivisiones polticas, apunta lo siguiente: "A la unin se le concedi, pues, el derecho exclusivo de hacer la paz y la guerra; de firmar los tratados de comercio; de formar ejrcitos y equipar las flotas. "La necesidad de un gobierno nacional no se siente tan imperiosamente en la direccin de los negocios interiores de la sociedad. "Sin embargo, hay ciertos intereses generales a los que slo una autoridad general puede proveer ltimamente. "En la Unin se otorg el derecho de reglamentar todo lo que tiene relacin con el valor del dinero; se le encomend el servicio de correos y se le dio el derecho de abrir las grandes vas de comunicacin que deban unir las diversas partes del territorio. "En general, el gobierno de los diferentes Estados fue considerado como libre en su esfera; sin embargo poda abusar de esa independencia y comprometer, por imprudentes medidas, la seguridad de la Unin entera. Para esos casos raros y definidos de antemano, se permite al gobierno federal intervenir en los negocios interiores de los Estados. As es como, en tanto se reconoce a cada una de las repblicas confederadas el poder de cambiar o modificar su legislacin se le prohbe, sin embargo, hacer leyes retroactivas y crear en su seno un cuerpo de nobles. "En fin, como era necesario que el gobierno federal pudiese desempear las obligaciones que se le imponan, se le dio el derecho ilimitado de recaudar impuestos. "55 Tocqueville Alexis de. "De la Democracia en Amrica." Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1973; pginas 119 y 120.


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Dejando de lado sus decimonnicos afanes de ponerse a repartir soberanas, no cabe duda de que a pesar de los casi dos siglos transcurridos desde la primera edicin de su obra clsica, la pluma de Alexis de Tocqueville sigue conservando una cierta magia para los estudiosos de la Ciencia Poltica. De ah que partiendo de la premisa que anima a esta obra, en el sentido de que si bien es cierto que casi no existe nada nuevo bajo el sol, tambin lo es que hay que buscar denodadamente la plena realizacin de lo poco bueno que todava existe bajo dicho astro, no est por dems parafrasear a Tocqueville para afirmar que en la configuracin del Estado Federal la Constitucin Poltica que necesariamente le debe dar origen, tiene que reservarle al Gobierno Federal, de manera expresa, las siguientes facultades y atribuciones.

1. La defensa nacional a travs de la organizacin, direccin y administracin de los ejrcitos de tierra, mar y aire.2. La seguridad nacional en los mbitos poltico, social y de prevencin de la criminalidad organizada. 3. La conduccin de la poltica exterior. 4. La construccin, administracin y desarrollo de todas las vas generales de comunicacin. 5. La emisin de moneda y la utilizacin del crdito pblico, particularmente en lo relativo a la contratacin y manejo de la deuda externa. 6. La facultad de intervenir en los asuntos internos de las subdivisiones polticas cuando estas ltimas adopten medidas de gobierno y/o aprueben leyes que pongan en peligro la seguridad y subsistencia de la Federacin, o bien contravengan la naturaleza constitucional del Estado Federal. 7. La regulacin y el fomento del comercio exterior. 8. La regulacin del comercio interior, evitando la existencia de las aduanas interiores y de los impuestos alcabalatorios a los que estas ltimas suelen dar origen. 9. La regulacin del comercio y de la industria nacionales, particularmente en lo relativo a la supresin de monopolios y otras formas de concentracin econmica que atenten en contra de la libre competencia. Sobre este particular, no debe perderse de vista que si los Estados Unidos de Amrica -nos guste o no- son en la actualidad la primera potencia econmica del mundo, se debe en gran medida a que su Gobierno Federal, a partir del ao de 1870 y mediante la expedicin de las leyes conocidas como Sherman

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Antitrust Act, Clayton Act, Robinson-Patman Act, Federal Trade Comission Act y Lanham Act," ha defendido vigorosamente el principio de la libre concurrencia a los mercados como garanta indispensable para lograr la prosperidad econmica. 10. El derecho de establecer un sistema de recaudacin fiscal, el que a diferencia de lo que opinaba Tocqueville no debe ser ilimitado sino exactamente lo contrario, como lo veremos ms adelante en este mismo Captulo en la seccin denominada "El Federalismo Fiscal." Definidas, a grandes rasgos, las principales facultades y atribuciones que constitucionalmente deben corresponder al Gobierno Federal, surge de manera inevitable la cuestin relativa a cules deben ser las facultades y atribuciones, que una Constitucin Federal, debe reservar a las subdivisiones polticas. Cuestin que directamente nos conduce a la problemtica del principio de las facultades implcitas que se analizar a continuacin.4. EL PRINCIPIO DE LAS FACULTADES IMPLlCITAS

A mi entender este principio constituye la verdadera esencia del Estado Federal, y es el que precisamente permite diferenciarlo de un Estado Centralista. Histricamente deriva de la dcima enmienda a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica y es recogido por el artculo 124 de la vigente Constitucin Mexicana, cuando seala que: "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. " Puesto en otras palabras, las atribuciones que la Carta Magna no confiera al Gobierno Federal, implcitamente podrn ser ejercidas por los gobiernos de las subdivisiones polticas. De ah el ttulo: "de las facultadas implcitas." Al respecto cabe afirmar que no es posible estructurar al Estado Federal en otra forma. En efecto, la esencia del Federalismo radica en el hecho de que un conjunto de subdivisiones polticas, geogrficamente delimitadas, transfieren poderes soberanos a un Gobierno comn a fin de que este ltimo pueda regir los destinos de la Unin Federal que dichas subdivisiones polticas, a su vez, forman mediante la suscripcin del correspondiente pacto constitucional.6 Citadas por Serra Rojas Andrs. "Derecho Administrativo." Libreria de Manual Porra, ~ S.A. Mxico, 1965; pginas 954 y 955.

El. FEDERALISMO MEXICANO HACIA EL SIGLO XXI

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Dentro de este contexto, la transferencia --que no el "reparto" del que hablara Tocqueville- de soberana para su ejercicio por parte del Gobierno Federal slo puede llevarse a cabo, dentro de un orden lgico-jurdico, otorgando las facultades constitucionales que sean estrictamente indispensables para el funcionamiento y subsistencia de la Federacin, de tal manera que las subdivisiones polticas conserven la libertad necesaria para atender por s mismas el manejo poltico-administrativo de todo lo concerniente a su rgi men interior. Para que el Estado Federal pueda surgr a la vida poltica y realizar adems los fines para los que fue diseado, es requisito indispensable la previa existencia de diversas regiones acostumbradas al manejo propio de sus asuntos locales, que convengan en someterse a un Poder Federal comn, bajo dos condiciones esenciales, a saber: 1. Que la nueva Federacin les garantice tanto su defensa como su subsistencia en el concierto internacional; as como la satisfaccin de todas aquellas necesidades colectivas que trasciendan la capacidad de gestin de un mero gobierno regional; y 2. Que el poder soberano -nico e indivisible- transferido al Gobierno Federal no restrinja ni mucho menos vulnere su propia autonoma poltica y administrativa. No olvidemos las sabias palabras de John Locke: "La sociedad se funda por Contrato, y es el nico medio de terminar con el estado de querra."? Por consiguiente, ningn representante de una subdivisin poltica que forme parte del respectivo Congreso Constituyente, acceder a la configuracin de un Estado Federal, a menos de que la correspondiente Constitucin Poltica garantice, a travs de reglas claras y sobre todo expresas, la autonoma interna de la subdivisin poltica que representa. En mi opinin, el principio de las facultades implcitas cumple a la perfeccin con los propsitos que quedaron sealados con anterioridad, desde el momento mismo en el que por una parte restringe el campo de accin del Gobierno Federal al ejercicio nico y exclusivo de las facultades y atribuciones que, de manera expresa, le otorgue la Constitucin, y por la otra, permite que las subdivisiones polticas, a su arbitrio, puedan llevar a cabo todos los actos de gobierno que consideren pertinentes para su rgimen interior, sin ms limitantes que la de no invadir la esfera de accin expresamente7 Obra citada, pgina 172. (Cita traducida por el autor).

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reservada a la Federacin por la Ley Suprema; y la de no tomar medida al-

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guna que pudiere afectar la naturaleza misma del Estado Federal. En un pas como Mxico, que posee una gran diversidad de culturas, tradiciones y estructuras econmicas y sociales, y en donde las regiones del sureste y del norte pueden llegar, en ocasiones, a parecernos dos mundos distintos, el Federalismo se presenta como la nica alternativa poltica viable para la subsistencia de la Repblica fundada en el ideal de la felicidad colectiva, el4 de octubre de 1824. Las grandes naciones histricamente se han cimentado en el fortalecimiento del desarrollo regional, el cual slo se logra en la medida en la que las intromisiones de la autoridad central en la vida regional se limiten a lo estrictamente indispensable, a travs de mecanismos eficaces de autocontrol jurdico y poltico. Por ende, el principio de las facultades implcitas opera como el ncleo constitucional del Estado Federal, al grado de que puede afirmarse que cuando una Constitucin Poltica se reforma y se adiciona continuamente para incrementar desmedidamente las facultades del Gobierno Federal en detrimento de la autonoma poltica y administrativa de las subdivisiones polticas, el principio de las facultades implcitas se ve reemplazado por el del "cmulo de las atribuciones expresas", y el Federalismo tiende a desvanecerse en una oscura y contradictoria forma de centralismo poltico y econmico. Para quienes hemos vivido el continuo proceso de involucin jurdica de la vigente Constitucin Federal Mexicana, lo anterior no amerita mayores comentarios. Como contrapartida, la Constitucin Federal escrita ms antigua del mundo, la de los Estados Unidos de Amrica, a lo largo de ms de dos siglos, apenas ha sufrido veintisis enmiendas, una de ellas, la dcima, precisamente para introducir el principio de las facultades implcitas; y es que el exceso de legislacin -lo que el maestro Daniel Cosa Villegas llamara alguna vez con su caracterstico humor sardnico "la diarrea legislativa"- generalmente no conduce a nada bueno. Como afirmara Toms Moro: "Cuando comparo Utopa con la gran mayora de los pases que siempre estn expidiendo nuevas leyes, pero que no obstante jams puede decirse que estn bien regulados, pues a pesar de que docenas de leyes son aprobadas diariamente, stas no son suficientes para garantizar a cada ciudadano sus ganancias o el disfrute de la llamada propiedad individual o la conclusin de una interminable sucesin de litigios interminables. Cuando analizo todo esto, siento mucha mayor simpata por Platn, y mucha menor sorpresa por el hecho de que se

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haya rehusado a legislar para una ciudad-estado que rechazaba los principios igualitarios. "8 Para quienes todava aspiramos a vivir en una verdadera Repblica Federallas palabras que anteceden no tienen desperdicio alguno. Al margen de estas consideraciones, cuando el principio de las facultades implcitas opera dentro de un rgimen constitucional en el que la esfera de accin del Gobierno Federal sabiamente se limita a las atribuciones esenciales que quedaron delineadas con anterioridad y se parte del postulado jurdico de que lo que no est expresamente reservado al Gobierno Federal por la Constitucin se entiende delegado -y permitido- a los gobiernos de las subdivisiones polticas, dicho principio, por fuerza, se convierte en la clave del genuino Federalismo.5. LA DIVISION DE PODERES

Por ser un tema que es de explorado Derecho, tratar de darle un enfoque original. No obstante, preciso es reiterar algunos conceptos bsicos. En palabras de Montesquieu, la diferencia entre un Estado Desptico y un Estado Democrtico radica en el hecho de que en el segundo las funciones de dictar las leyes, ejecutarlas y resolver las controversias que su ejecucin origine, se encomiendan, por mandato constitucional, a tres rganos independientes y distintos entre s, dando lugar a la existencia de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; siendo de advertirse que, al menos, los titulares de los'dos primeros deben ser designados por el voto popular directo, universal y secreto de la mayora de los ciudadanos de la Repblica. En esta forma se garantiza la democracia y, al mismo tiempo se evita la concentracin del poder en unas solas manos, puesto que la presencia de tres poderes independientes entre s sirve como freno y contrapeso a cualquier tentacin autoritaria o desptica. Montesquieu claramente influenciado por el sistema constitucional ingls sostiene que: "En cada Estado existen tres clases de poderes: la potestad legislativa, la potestad de ejecutarlas de la cual depende el derecho de gentes, y la potestad de ejecutarlas en controversias de la cual depende el derecho civil. "98 Moro Toms. "Utopa". Penguin Books Ltd., London, 1974; pgina 66. (Cita traducida por el autor). 9 Secondat Charles-Lous Barn de la Brede y de Montesquieu. "El Espritu de las Leyes." Lbraire de Firmin Didot Frres, Fils et Co. Pars, 1867; pginas 18 y 19. TItulo original en francs "Esprit des Lois." (Cita traducida por el autor).

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Por su parte John Locke adems de plantear la necesaria divisin de poderes, sostiene que el Poder Legislativo debe ser el poder supremo de toda sociedad civil, en atencin a que se integra por los verdaderos representantes del pueblo. 10 Qued sealado con anterioridad, que el Estado Federal slo se concibe en una sociedad en la que se ejerza un verdadero juego democrtico, que presuponga no solamente la eleccin directa de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo, sino la alternancia en el poder y la posibilidad de que estos dos poderes puedan estar simultneamente controlados por individuos pertenecientes a distintos partidos polticos. De otra forma se vulnera la bondad natural que debe permear a la sociedad civilcomo una forma espontnea de organizacin poltica, y la Repblica Federal tiende a convertirse en una ficcin poltica. Recurrir de nueva cuenta a la autoridad moral de Toms Moro, conocido tratadista y poltico cuya firmeza de convicciones lo llev de la Cancillera del Reino al cadalso: "La naturaleza humana constituye un pacto en s misma, y los seres humanos se encuentran unidos en forma ms efectiva por la bondad que por los contratos, por los sentimientos que por las palabras."!' El Estado Federal como la Repblica de las Leyes por la que pugnara John Locke, depende tanto de la rectitud de los gobernantes como del respeto de las diversas esferas de gobierno al orden jurdico establecido; valores cuya bondad nadie puede discutir. De ah la necesidad de que en la sociedad civil coexistan, dentro de la debida armona jurdica, el libre juego democrtico, la alternancia en el poder y la divisin de poderes. Ahora bien, qu sucede cuando la maraa legislativa rompe, dentro del mismo Gobierno Federal, con el principio constitucional de la divisin de poderes? Me vaya permitir analizar un ejemplo de gran actualidad que paralelamente le otorgue algn tinte de originalidad a la presente seccin. Creo que no existe la menor duda de que una de las cuestiones que ms preocupa a la poblacin mexicana pensante de la ltima dcada del Siglo XX, -la cual, gracias a los medios cotidianos de informacin, cada da que pasa es mucho mayores la relativa al ejercicio del crdito pblico por parte del Gobierno Federal, particularmente en lo relativo a la contratacin, reconocimiento y pago de la deuda externa.10 Locke John. Obra citada; pgina 131. (Cita traducida por el autor). 11 Moro Toms. Obra citada; pgina 44. (Cita traducida por el autor).


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Para un pas que durante los ltimos veinte aos ha pasado por tres gravisimas crisis econmicas -cuyo origen tiene que ubicarse en el manejo irresponsable del crdito pblico y de la deuda externa-, que han reducido significativamente la capacidad econmica de ese motor social constituido por las clases medias, no puede existir, en los tiempos que corren, cuestin que revista una mayor importancia. Pues bien, nuestra vigente Constitucin Federal regula, desde su texto original, esta materia en una forma que slo puede calificarse de verdaderamente impecable. As, la fraccin VIII del artculo 73constitucional textualmente dispone que: "El Congreso tiene facultad: "VIII. Para dar lasbases sobre lascualesel Ejecutivo pueda celebraremprstitos sobre el crditode la Nacin,para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar pagar la Deuda Nacional. Ningn emprstito podr celebrarse sino para la ejecucin de obras, que directamente produzcan un incremento en los ingresospblicos, salvo losque se realicen con propsitos de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en lostrminos del artculo29." El precepto que se acaba de transcribir constituye un acabado ejemplo de cmo debe operar el principio de la divisin de poderes, puesto que reserva al Poder Legislativo -rgano supremo del Estado segn Locke- la potestad de fijar las bases para la celebracin de emprstitos y para reconocer y mandar pagar la Deuda Nacional, de tal manera que en estas importantes cuestiones el Poder Ejecutivo debe actuar siempre con arreglo a las reglas y a los lmites que le imponga el Poder Legislativo, puesto que en una Repblica de las Leyes el crdito de la Nacin debe ser manejado por el rgano que dicta las leyes, no por el que las ejecuta. En acatamiento a este postulado fundamental de todo Estado Federal, nuestra Constitucin, desde su texto original de 1917, ha otorgado al Congreso de la Unin, todas las facultades y atribuciones relacionadas con la contratacin, manejo, pago y aplicacin de la deuda pblica, particularmente de la deuda externa. Ahora bien, desde hace muchos aos a travs del artculo 20. de la Ley de Ingresos de la Federacin, disposicin secundaria de vigencia anual, esta facultad constitucional se ha transferido prcticamente intacta al Poder Ejecutivo, en especial al Presidente de la Repblica y a su Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, sin ms obligacin que la de tener que presentar al Congreso informes peridicos sobre el uso que hubieren hecho del crdito de la Nacin.

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Al haber abdicado el Congreso Federal de esta prerrogativa constitucional en favor del Ejecutivo, ha propiciado -en adicin a una grave ruptura del principio de la divisin de poderes- que una cuestin tan delicada, como sin duda alguna lo es el manejo de la deuda pblica, sea administrada en forma exclusiva, y a veces arbitraria, por el Presidente de la Repblica en turno, lo cual ha ocasionado al pas graves desequilibrios financieros, siendo el ltimo de ellos la emisin de bonos de la Tesorera de la Federacin (Tesobonos) que fueron colocados en el extranjero y que al ser redimibles en dlares de los Estados Unidos de Amrica, contribuyeron de manera significativa a ocasionar la grave crisis devaluatoria que tuvo lugar en el mes de diciembre de 1994. Semejante experiencia demuestra dos cosas: que no se puede atentar impunemente en contra del principio de la divisin de poderes; y que es urgente que el Poder Legislativo recupere los derechos que constitucionalmente le corresponden en esta materia, a fin de que se cumpla el objetivo constitucional de que sea dicho Poder Legislativo el que fije, de manera concreta y detallada, todos los trminos y condiciones con arreglo a los cuales deber llevarse a cabo el ejercicio del crdito pblico, de tal manera que al Poder Ejecutivo, es decir al Presidente de la Repblica y a su Secretario de Hacienda, slo les competa implementar las disposiciones que al respecto haya dictado, mediante el consenso de las diversas fuerzas polticas en l representadas, el Poder Legislativo. En el ao de 1995, se apreci un cierto avance en cuanto a que se le impusieron ciertos lmites al Ejecutivo Federal, a travs del invocado artculo 20. de la Ley de Ingresos de la Federacin, en materia de montos de endeudamiento y emisin de valores; en lo tocante a restringir la emisin de los llamados bonos de la Tesorera de la Federacin a un importe que no exceda durante el ejercicio fiscal del 15% de la deuda pblica total, yen lo relativo a que en caso de que se lleve a cabo la contratacin de crditos o la emisin de valores en el exterior con la garanta de un gobierno extranjero, los condicionamientos correspondientes sern sometidos a la aprobacin del Congreso de la Unin. No obstante, esta disposicin que por cierto se repiti para los aos de 1996 y 1997, dista mucho de ajustarse tanto a las exigencias constitucionales como al principio de la divisin de poderes. Al respecto, es necesario insistir en que el problema no estriba en imponer ciertas limitaciones al Poder Ejecutivo, sino que lo que se necesita para garantizar la estabilidad de las finanzas pblicas nacionales, es que el Congreso Federal, como rgano de liberatorio y pluripartidista, recupere ntegramente el manejo y control de la deuda pblica. Mientras esto ltimo no ocurra, las disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federacin, como las que se cometan para el perodo 19951997, no slo tendrn un vicio de inconstitucionalidad de origen, sino que


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adems propiciarn, por la falta de controles efectivos al endeudamiento externo, crisis financieras como las que el pas ha vivido en los aos de 1976, 1982 Y 1994. Toda lo anterior demuestra el peligro que para la economa nacional y, en ltima instancia para el bienestar de todos los mexicanos, representa el que se vulnere en esta forma el principio de la divisin de poderes, y el que, por consiguiente, no sea un organismo colegiado como el Congreso Federal el que, a travs de consultas y consensos, vaya determinando en forma prudente y razonada, el curso que debe seguir el pas en materia de contratacin y manejo del crdito pblico, en especial del endeudamiento externo. Por lo tanto, se debe insistir en la necesidad de que se respete lo que, desde su texto original, ha establecido la fraccin VIII del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. No se trata como se ha dicho por ah de que exista una responsabilidad compartida entre el Congreso y el Ejecutivo, toda vez que la Constitucin no contempla semejante situacin. Se trata, una vez ms de evitar desdichas nacionales mediante el sencillo expediente de cumplir con la Constitucin, restaurando la soberana del Congreso de la Unin en esta materia, para evitar que en el futuro se repitan las lamentables experiencias de los mencionados aos de 1976, 1982 Y1994. Mientras no sea el Poder Legislativo el que reconozca y mande pagar la deuda pblica y el que establezca con toda precisin y detalle las bases con arreglo a las cuales los emprstitos contratados slo podrn destinarse para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos pblicos, se repetirn, mediante crculos viciosos fatales, las crisis econmicas y financieras que intermitentemente el pas ha padecido a lo largo de los ltimos veinte aos. Todo lo cual, conlleva adems una delicada responsabilidad para con las futuras generaciones de mexicanos, ya que no debe perderse de vista la clara advertencia que al respecto formulara el distinguido tratadista francs Len Duguit, en el sentido de que "la deuda externa es una pesada carga que gravita sobre las generaciones futuras. "12 El ejemplo que se acaba de analizar demuestra, por s mismo, la importancia que el principio de la divisin de poderes, constitucional y democrticamente ejercido, posee en la configuracin del Estado Federal. No cabe duda que un buen ejemplo vale por mil palabras. De esta forma, y sin insistir demasiado en temas que empezaron a explorarse a partir de 1690 con la publicacin de la primera edicin de los "Dos12 Citado por Arrioja Vizcano Adolfo. "DerechoFiscal." Editorial Themis, S.A. de C.v. Dcima Primera Edicin. Mxico, 1996; pgina 93.

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Tratados sobre el Gobierno" de John Lockc.':' y que en siglos posteriores han sido extensamente desarrollados por una gran cantidad de autores, considero que ha quedado demostrada la singular importancia que el principio de la divisin de poderes tiene, por derecho propio, en la estructura jurdica del Federalismo. Unicamente debe reiterarse que dicho principio tiende a destruirse cuando la legislacin secundaria no respeta los respectivos postulados constitucionales, y cuando la eleccin de los titulares del Poder Legislativo no obedece a un libre juego democrtico. Dicho en otras palabras, el genuino Federalismo slo puede existir en la Constitucin y en la Democracia.Como ltima anotacin en lo que a este tema se refiere, cabe apuntar que para que el Estado Federal pueda operar con la debida congruencia jurdica, es requsito indispensable que las subdivisiones polticas adopten, en lo concerniente a su rgimen interior, el principio de la divisin de poderes bajo los mismos lineamientos que se adopten para el gobierno de la Federacin.6. LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL

No puede agotarse el tema de la divisin de poderes en el Estado Federal, sin hablar de la independencia del Poder Judicial frente a los otros dos poderes. Se trata de una cuestin demasiado importante como para tratarla a la ligera. Deca el Cardenal Cisneros, Primado de Espaa y consejero y confesor de Isabel la Catlica: "Dale a tu pueblo justicia antes que conquistas, palacios o trigo. Porque sin justicia no tendr nimos para celebrar tus victorias, ni para admirar tus palacios. Ni siquiera para probar tu pan. "14 Yen efecto, no existe tarea ms importante para el bienestar de la Repblica que una sana administracin de justicia, toda vez que el contar con jueces y tribunales que de manera imparcial, honesta y expedita resuelvan los litigios de toda ndole que invariablemente se presentan en cualquier sociedad organizada, constituye la forma idnea de prevenir todo tipo de desrdenes sociales. Indiscutiblemente la fe en la justicia -concebida no como una mujer con los ojos vendados y semidesnuda, sino como la concibieran los antiguos egipcios al estilo de una diosa cuyo extenso y bello plumaje arropa a los13 Al identificar la obra clsica de John Locke el autor est traduciendo correctamente, a su entender, el ttulo que aparece en la edicin de esta obra, publicada en el ao de 1960, por Cambridge University Press, y en la cual el autor de las respectivas notas introductorias, el investigador universitario Peter Laslett, anota lo siguiente. "Las recientes versiones, y algunas traducciones de la obra a otros idiomas, muestran titulas como 'Dos Tratados sobre el Gobierno Civil', o 'El Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil.' Quiero dejar aclarado que tales ttulos han sido indebidamente corregidos y aumentados y son, por lo tanto, incorrectos." Nota del Autor. 14 Citado por Colama Luis, S.J. "Fray Francisco," Talleres Tipogrficos Modelo, S.A. Mxico, 1943; pgina 261.


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afligidos y a los desvalidos- es un valor de orden pblico que debe cuidarse con especial esmero, puesto que de la preservacin del mismo depende, en gran medida, la paz social. Cuando los procedimientos judiciales se caracterizan por la lentitud, por la corrupcin, por la ignorancia de los jueces, y por la interpretacin torcida de las leyes para favorecer a ciertos intereses, la mayora de la poblacin pierde la confianza en el sistema judicial, al que con justa razn tilda de inoperante y hasta de peligroso para quienes quedan atrapados en sus redes legalistas; y procura solucionar sus problemas por medios extrajurdicos que, a fin de cuentas, acaban por afectar a la misma poblacin como es el caso de las incontables marchas, plantones, mtines y dems formas de manifestacin del descontento popular. Por lo tanto, una sociedad que cuenta con un sistema eficaz de administracin de justicia tiene asegurado uno de los pilares de la estabilidad social. Por ende, si el Estado Federal aspira a convertirse en una Repblica de las Leyes, uno de sus principales objetivos debe ser el de garantizar la independencia del Poder Judicial. Cmo se logra lo anterior? A mi entender, debe atenderse a dos elementos primordiales: la posibilidad de que el Poder Judicial declare, as sea en casos particulares, tanto la inconstitucionalidad de las leyes expedidas por el Poder Legislativo como la de los actos de aplicacin de esas mismas leyes llevados a cabo por el Poder Ejecutivo; y la rigurosa seleccin de los titulares del Poder Judicial de la Federacin.

Analizar estas dos cuestiones por separado. La nica forma en la que el Poder Judicial puede actuar como freno y contrapeso a los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, es teniendo a su cargo, por mandato constitucional desde luego, el control de la constitucionalidad; si bien para que esta facultad no se politice, los alcances de sus sentencias deben limitarse a casos particulares, amparando tan slo a quienes hayan recurrido a la respectiva proteccin judicial. De otra suerte, el Poder Judicial usurpara las funciones legislativas que deben corresponder al constituyente ordinario. La labor de interpretacin de la Constitucin por parte del Poder Judicial, es indispensable para que en el Estado Federal opere a plenitud el principio de la divisin de poderes, puesto que si se reduce la labor del propio Poder Judicial a la mera interpretacin de leyes secundarias, automticamente se le convierte en un subordinado de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el postulado de los frenos y contrapesos se vuelve letra muerta.

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Dentro de este contexto, el Poder Judicial de la Federacin queda en aptitud de realizar la que probablemente sea la tarea ms noble de gobierno en la Repblica de las Leyes: preservar el orden constitucional imponindolo, mediante fallos particulares y criterios interpretativos de carcter general (verbigracia la jurisprudencia), a toda clase de autoridades, de tal manera que se imparta a los tribunales inferiores y locales, el principio del debido respeto al orden jurdico en general, as como un espritu de imparcialidad y eficiencia en la administracin de justicia. Esto ltimo nos conduce directamente a la segunda de las cuestiones planteadas: Cmo debe designarse a los titulares del Poder Judicial, y de manera muy especial a los Magistrados o Ministros, como se les llama en nuestro medio, de la Suprema Corte de Justicia? Cuestin de especial trascendencia, porque de la preparacin, experiencia e imparcialidad de estos altos funcionarios depender, a su vez, el grado de independencia y eficacia del Poder Judicial de la Federacin. Desde luego, en lo que a esta materia se refiere, no puede aplicarse la frmula del sufragio popular a la que invariablemente tiene que recurrirse para la designacin de los titulares de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. La experiencia del Siglo XIX mexicano es bastante aleccionadora al respecto. La eleccin por el voto directo de la ciudadana de los Ministros de la Suprema Corte y la eleccin, por el mismo mtodo, de su Presidente para que, de hecho, ejerciera las funciones de Vice-Presidente de la Repblica, adems de mezclar indebidamente las tareas y atribuciones de los Poderes Judicial y Ejecutivo, a lo nico que condujo fue a politizar la administracin de justicia a su ms alto nivel. En apoyo de lo anterior, cabe mencionar a tres connotados mexicanos del Siglo XIX -Benito Jurez, Sebastin Lerdo de Tejada y Jos Mara Iglesias- que utilizaron la Presidencia de la Suprema Corte como un escaln para llegar a la Presidencia de la Repblica; los dos primeros con xito y el tercero sin lograrlo, porque a sus ambiciones, ms o menos legalistas, se opuso la frrea voluntad del caudillo Porfirio Daz. El control de la constitucionalidad en un Estado Federal es una actividad tan compleja y delicada, que slo puede encomendarse a quienes posean los conocimientos jurdicos, la amplia experiencia forense necesaria para estos menesteres y la probada rectitud, profesional y personal, que aseguren tanto la independencia en el ejercicio de sus atribuciones como una buena -y expedita- administracin de justicia. Evidentemente, la seleccin de estas inusuales cualidades no puede dejarse al arbitrio de un electorado popular que, en su gran mayora, desconoce los merecimientos que se deben tener para velar por el cumplimiento de las normas constitucionales.


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Por tratarse de un acto de gobierno de primera magnitud, en el nombramiento de los titulares de la Suprema Corte de Justicia debe darse una participacin integral, armnica y equilibrada a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Sin embargo, para evitar que los nombramientos se politicen, la Constitucin del Estado Federal tiene que establecer requisitos objetivos que atiendan, nica y exclusivamente, a la capacidad jurdica y a la trayectoria profesional de los candidatos, procurando que estos ltimos no sean conocidos por su militancia en algn partido poltico. Las propuestas pueden partir del Ejecutivo pero, de ser as, tienen que quedar sujetas a un exhaustivo proceso de confirmacin ante el Legislativo, que permita conocer en detalle y a profundidad la preparacin jurdica, la filosofa constitucional y la trayectoria del aspirante en el foro y/o en la academia y/o en la judicatura. El procedimiento de "ternas" que el Ejecutivo somete a la consideracin del Senado de la Repblica, para la designacin de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, introducido a la vigente Constitucin Federal Mexicana a partir del ao de 1995, en mi opinin, tiende a trivializar la cuestin, porque reduce las posibilidades de analizar a fondo las cualidades de cada candidato y porque se presta al cabildeo y a cierto tipo de "acuerdos parlamentarios" que, a fin de cuentas, acaban por poltizar lo que, bajo ningn concepto, se debe politizar. En este sentido, el procedimiento previsto en la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica resulta mucho ms conveniente, en atencin a que cada propuesta del Ejecutivo es extensamente analizada, a veces en sesiones que slo pueden calificarse de maratnicas, por las respectivas comisiones de la Cmara de Senadores, hasta que se est en condiciones de proponer un voto razonado con base en la mayor informacin disponible sobre el candidato de que se trate. No descarto que el vot final pueda llegar a estar influido por consideraciones partidistas -lo cual, a fin de cuentas, es inevitable en toda organizacin poltica- pero al menos se tiene la conviccin de que ser un voto informado, debatido y razonado. Por el contrario, la seleccin a base de "ternas" al triplicar el trabajo de investigacin y anlisis, complica innecesariamente la toma de decisiones y, por ende, fcilmente se presta a la manipulacin poltica del proceso respectivo. La llamada "reforma judicial" que se llev a cabo en Mxico en 1995, tiene mritos indiscutibles, particularmente el haber logrado que el Mximo Tribunal de la Repblica dejara de ser un mero apndice del Ejecutivo y el haber instaurado el Consejo de la Judicatura Federal para permitir que los Ministros se consagren de tiempo completo a la importante misin que en Derecho les corresponde: el control de la constitucionalidad. Sin embargo, considero que en lo que toca al proceso de designacin de los propios Ministros se debe

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retornar al sistema de propuestas nicas, pero sujetas a detalladas y exhaustivas sesiones de confirmacin por parte del Senado de la Repblica. Siguiendo con el procedimiento de designacin de los titulares del rgano supremo del Poder Judicial de la Federacin, cabe sealar que en los ltimos tiempos, tanto en Mxico como en los Estados Unidos de Amrica, se ha recurrido al fcil expediente de efectuar las designaciones correspondientes nombrando exclusivamente a miembros de la judicatura. Es decir, a Magistrados y Jueces de Circuito y de Distrito, en lo que se ha dado en denominar, "la culminacin de la carrera judicial." Desde luego, nadie discute la importancia de que el tribunal encargado del control de la constitucionalidad se integre -mayoritariamente inclusive-por quienes hayan desarrollado, a lo largo de por lo menos 15 aos, una distinguida carrera en la judicatura federal. Sin embargo, la labor del control de la constitucionalidad en el Estado Federal reviste tal importancia, que se requiere de la participacin de otras voces que, desde distintas perspectivas jurdicas, coadyuven a la recta interpretacin de las normas constitucionales, aportando criterios diversos de los que comnmente tienden a forjarse en el ejercicio de la judicatura. En este sentido, la participacin de destacados acadmicos y de brillantes y prestigiados abogados litigantes, me parece indispensable, puesto que van a complementar las opiniones de los Magistrados o Ministros surgidos de la judicatura -los que, insisto, deben integrar la mayora respectiva- con la retroalimentacin que necesariamente deriva del conocimiento del Derecho y de la Constitucin adquirido a los ms altos niveles acadmicos; y con la orientacin prctica que la lucha cotidiana en el campo de las realidades sociales a las que el Derecho y la Constitucin tienen que aplicarse, permite adquirir a los abogados litigantes. Desde mi punto de vista, esta integracin tripartita -judicatura, academia y foro- reforzara la independencia del Mximo Tribunal de la Repblica y permitira que el control de la constitucionalidad se ejerciera a travs de criterios tcnico-jurdicos inspirados en la esencia y fines de la Ley Suprema, y ajenos por completo a los requerimientos polticos del momento. Por su parte, los Poderes Legislativo y Ejecutivo sabedores de la existencia de un Poder Judicial genuinaniente independiente -independencia que se reforzara con el nombramiento vitalicio de los Magistrados o Ministros de la Suprema Corte de Justicia- seran mucho ms cuidadosos de los aspectos jurdicos y constitucionales de la leyes, reglamentos y dems actos de gobierno que expidieran y aplicaran, logrndose as el equilibrio total


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entre los poderes de la Unin, que la tesis de los frenos y los contrapesos ha buscado desde sus orgenes. Por todas estas razones las primeras Constituciones Federales tuvieron como uno de sus objetivos primordiales el garantizar la independencia del Poder Judicial, pues si bien es cierto que la soberana nacional debe depositarse en el Congreso de la Unin por estar integrado por los representantes del pueblo, tambin lo es que en la Repblica de las Leyes que todo Estado Federal debe aspirar a ser, tiene que conferirse especial primaca al rgano encargado de interpretarlas y de regular su aplicacin. Muestra de ello es la Constitucin Federal Mexicana de 1824 que al darle vida -entre conflictos e insuficiencias- a la gran Nacin que somos el da de hoy, estableci como uno de los principios supremos de la entonces naciente Unin la absoluta autonoma del entonces tambin naciente Poder Judicial de la Federacin. Pero ese es un tema que se ver ms adelante en detalle. Por lo pronto basta decir que si el Estado Federal slo puede ser el resultado de un libre juego democrtico expresado dentro de un orden constitucional y que, por consiguiente, no se concibe su existencia sin el principio de la divisin de poderes; este ltimo principio se vuelve letra muerta cuando el propio orden constitucional no garantiza la plena independencia del Poder Judicial, la cual slo se logra, tal y como se seal con anterioridad, cuando al rgano supremo de dicho Poder se le encomienda de manera exclusiva el control de la constitucionalidad, y cuando sus titulares se designan con apego a los criterios tambin anteriormente enunciados, que aseguren su capacidad, imparcialidad y rectitud.7. EL FEDERALISMO FISCAL

De nada sirve contar con una estructura poltica-administrativa que resulte perfecta desde el punto de vista jurdico, si la Constitucin respectiva no contempla mecanismos que garanticen la autosuficiencia financiera de los rganos que integren dicha estructura. En el caso del Estado Federal la cuestin anterior resulta verdaderamente crtica porque dicho Estado presupone y requiere de la autonoma interna de las subdivisiones polticas. Autonoma interna que resulta ilusoria cuando las subdivisiones polticas carecen de fuentes propias de ingresos y tienen que subsistir a base de las "participaciones" que les otorgue el Gobierno Federal a su arbitrio, y aveces a su capricho.

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Como en los tiempos que corren la autarqua -entendida como la capacidad de un Estado-Nacin de financiar todos sus requerimientos presupuestarios con recursos econmicos propios y sin tener que recurrir al endeudamiento tanto interno como externo- resulta ms ilusoria que el sueo de una noche de verano sobre el que Shakespeare tan animadamente escribiera; dos tienen que ser las principales fuentes de financiamiento a las que el Estado Federal puede acudir para sufragar los gastos pblicos tanto de la Federacin como de las subdivisiones polticas: 1. La utilizacin del crdito pblico; y 2. La recaudacin fiscal. En el primer caso estamos en presencia de una atribucin que suele estar reservada de manera exclusiva a la Federacin, ya que, por regla general, las subdivisiones polticas difcilmente pueden endeudarse -en especial si se trata de acreedores extranjeros- sin el aval, o sin el consentimiento al menos, del Gobierno Federal. Sobre este particular, no debe perderse de vista que la conduccin de la poltica internacional -la cual incluye de manera preponderante a la poltica crediticia- debe corresponder al Gobierno Federal. Ahora bien, la experiencia demuestra que la utilizacin del crdito pblico a lo nico que lleva es al llamado "endeudamiento en cadena" que implica la continua contratacin de emprstitos para el pago de los anteriores, de tal manera, que aun cuando la deuda se renegocie, a fin de cuentas siempre crece. Ejemplos de lo anterior, lo constituyen la experiencia mexicana de 1970 a 1995 y el asombroso dficit con el que suele operar el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica. Por tanto, y toda vez que esta obra no pretende abordar los siempre complicados entretelones del Derecho Financiero, preciso es concentrarse en la problemtica de la recaudacin fiscal. El Federalismo tiene que actuar fiscalmente sobre determinadas fuentes de riqueza que generalmente estn limitadas por los recursos existentes en el pas y por la capacidad de los ciudadanos, y de sus empresas, de generar esos recursos. Ahora bien, si efectivamente lo que se busca es que por una parte el Gobierno Federal pueda ejercer adecuadamente las atribuciones que constitucionalmente le corresponden, y que por la otra, las subdivisiones polticas cuenten con los recursos necesarios para C14Je efectivamente puedan ser autnomas en lo concerniente a su rgimen interior, la nica alternativa lgica que se presenta es la de que, por mandato constitucional, las fuentes de riqueza existentes y disponibles en el pas se dividan, buscando el mayor equilibrio

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posible, entre la potestad tributaria de la Federacin y la potestad tributaria de las subdivisiones polticas. Dicho en otras palabras, la Constitucin Feder-al debe buscar una distribucin armnica -mediante reglas claras y precisas que dejen el menor campo posible a la interpretacin de los tribunales-, de las fuentes de riqueza que pueden ser objeto de contribuciones federales y de las que pueden ser objeto de contribuciones locales. Al llegar a este punto, preciso es hacer el siguiente sealamiento: Cualquier criterio que se siga en la distribucin de las potestades tributarias debe dejar perfectamente establecido que as como las fuentes de riqueza reservadas a la Federacin son intocables para las subdivisiones polticas, de igual manera las reservadas a estas ltimas deben ser absolutamente intocables para el Gobierno Federal. De otra suerte se cae en la concurrencia fiscal que, a su vez, origina el indeseable y antieconmico fenmeno de la doble tributacin. En efecto, cuando en un Estado Federal no existe una norma consttucionalque, en forma precisa e inequvoca, delimite las respectivas potestades tributarias y prohba terminantemente afectaciones recprocas de los respectivos campos de tributacin entre la Federacin y las subdivisiones polticas, se llega inevitablemente a la llamada concurrencia fiscal que se da cuando una misma fuente de riqueza o de ingresos es gravada dos o ms veces con contribuciones federales y locales, para tratar de satisfacer los respectivos requerimientos presupuestarios. Dentro de semejante contexto, la concurrencia fiscal si bien es cierto que resuelve problemas recaudatorios inmediatos, tambin lo es que inevitablemente provoca la doble tributacin, que es terriblemente injusta para el contribuyente ordinario, puesto que lo obliga a pagar dos o ms gravmenes sobre el mismo ingreso o fuente de riqueza, lo que, en palabras del gran clsico de la economa poltica Adam Smith, "... oprime o coarta la industria, desanimando al pueblo para aplicarse a ciertos ramos de negociacin que proporcionaran trabajo y mantendran a mayor nmero de gentes... "15 Es decir, la doble tributacin, independientemente de que en el corto plazo proporcione ingresos fiscales a la Federacin y a las subdivisiones polticas, a la larga lo nico que ocasiona es el tpico efecto antieconmico de desalentar la actividad productiva, y la consiguiente generacin de riqueza y15 Smith Adam. "Investigacin de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones."

Publicaciones Cruz O. Mxico, 1978. UbroV, Tomo 11, pginas410y41l.

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empleos, mediante el simple expediente de acumularle contribuciones a la poblacin econmicamente activa. En tal virtud, para poder hablar de Federalismo Fiscal lo primero que se requiere es que tanto en la respectiva Constitucin Poltica como en el desarrollo de la poltica tributaria, las subdivisiones polticas tengan aseguradas fuentes propias de ingresos fiscales que sean intocables para el Gobierno Federal. Puesto que tal garanta, no slo permite la subsistencia de la autonoma interna de las subdivisiones polticas, sino que implica el debido respeto al derecho que todo contribuyente-ciudadano posee de tributar en forma proporcional a su respectiva capacidad econmica. Principio de proporcionalidad -o de justicia como tambin se le conoce- que no se da cuando el mismo ingreso o fuente de riqueza es gravada dos o ms veces mediante la imposicin de diversos tributos, sean stos federales o locales. Resulta curioso hacer notar que este postulado, fundamental para que el Estado Federal efectivamente pueda volverse una realidad poltica y administrativa, fue inmediatamente adoptado por la Constitucin Mexicana de 1824, tal y como se demuestra con el detallado anlisis que de esta cuestin se efecta ms adelante (ver Captulo Noveno). Sin embargo, nuestra vigente Constitucin Poltica a base de una confusa, desordenada y contradictoria acumulacin de reglas ha propiciado la concurrencia fiscal y, por ende, la doble tributacin, contrariando as -y sin ms excusa que la de tener que satisfacer la voracidad tributaria de la Federacin- el verdadero espritu del Estado Federal, y creando una evidente forma de centralismo fiscal que inevitablemente ha generado, en la realidad de los hechos, prcticas inconstitucionales de centralismo econmico y, a fin de cuentas, poltico. Tan grave ha sido la situacin, que la antigua Suprema Corte de Justicia de la Nacin (a la que debe denominarse as porque fue sustituida en su totalidad, en el ao de 1995, por la actual Suprema Corte, como resultado de la llamada "Reforma Judicial"), neg a sentar la siguiente jurisprudencia: "...aun conviniendocon el a qua de que el impuesto del 1% constituyeuna doble tributacin, no por ello puede concluirse que dicho impuesto contravenga)o establecidoen el artculo31, fraccinIV de la Constitucin,en relacin con la proporcionalidad y equidad.Estendencia de la polticafiscal de la mayora de los pases, entre ellosel nuestro, evitar la doble tributacinprecisamente para realizar la justcia fiscal; para lograrlo, infinidad de pases han celebrado convenciones, convenios y modos vivendi (sic), y existen normas de derecho tendientes a evitar la doble tributacin. Sin embargo, en ocasiones, la doble tributacin es conscientemente buscada por

Arrioja Vizcaíno. Adolfo, El federalismo mexicano hacia el siglo XXI. TEMIS

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