Argenova S.A. c/ Provincia de Santa CruzSENTENCIA14 de Diciembre de 2010CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION. CAPITAL FEDERAL, CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRESId Infojus: FA10985028

TEXTO COMPLETO

Dictamen de la Procuracin General de la Nacin:

Suprema Corte:

-I- A fs. 128/133, Argenova S.A. promovi accin declarativa de certeza, enlos trminos del art. 322 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin(CPCCN), contra la Provincia de Santa Cruz, a fin de obtener que sedeclare la inconstitucionalidad de la ley local 2632.

Explic que dicha norma, en cuanto exige que la tripulacin de los buquespesqueros est constituida en un cincuenta por ciento (50%) porciudadanos que tengan ms de dos aos de residencia permanente en laProvincia, legisla sobre temas de carcter federal ya regulados por el art.40, inc. b), de la ley 24.922 y en consecuencia, vulnera el art. 31 de laConstitucin Nacional.

Asimismo, afirm que el citado texto legal lesiona el principio derazonabilidad de las leyes y los derechos de propiedad y de igualad,adems de restringir su libertad de contratacin (arts. 14, 16, 17, 28, 31 yconcordantes de la Ley Fundamental).

En tal sentido, arguy que la exigencia consagrada en la norma provincialtrae aparejado un costo adicional que altera la ecuacin econmica de laempresa, mxime cuando la ley local y su decreto reglamentarioestablecen severas sanciones en caso de incumplimiento.

Por ltimo, solicit el dictado de una medida de no innovar.

-II- A fs. 180/182, la Provincia de Santa Cruz contest la demanda ysolicit su rechazo.

En tal oportunidad, no slo neg el estado de incertidumbre invocado porla actora, sino tambin que la ley provincial cuya constitucionalidad aquellacuestiona le hubiera provocado perjuicio alguno en su patrimonio.

Por otra parte, sostuvo que la ley bajo anlisis fue elaborada enconcordancia con la 24.922 (Rgimen Federal de Pesca) con la finalidadde promover el bienestar social de la comunidad santacrucea en un todode acuerdo con el espritu de aqulla.

-III- A fs. 197, el Tribunal dispuso conferir vista a esta Procuracin General.

Ante todo, cabe sealar que V.E. sigue teniendo competencia para atenderen el presente, a tenor de lo dictaminado a fs. 141.

Liminarmente, corresponde sealar que la pretensin de la actora seencuentra dirigida a dilucidar el estado de falta de certeza en que seencuentra frente a la exigencia impuesta por la ley 2632.

En este estado, a mi juicio, existe una controversia definida, concreta, realy sustancial sobre el alcance de la ley provincial ut supra mencionada queadmite remedio especfico a travs de una decisin de carcter definitivode V.E. (Fallos: 316:1713; 320:1556 y 2851).

A su vez, estimo que las cuestiones en debate no tienen un mero carcterconsultivo ni importan una indagacin especulativa sino que, antes bien,responden a un caso que busca precaver los efectos de actos en ciernes,en tanto ha mediado una actividad explcita de la Direccin de Trabajo ySeguridad Social de la Provincia -como resultan ser las cartas documentosnros. CD425902205AR, CD425902228AR y CD425902214AR por las quese notifica a la actora el inicio de sendos sumarios administrativos porincumplimiento del texto legal- y dicho accionar sumi a aqulla en un"estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de unarelacin jurdica", entendindose por tal a aquella que se "concreta" almomento de dictarse el fallo (v. Fallos: 310:606 y 311:421).

Pienso, asimismo, que la presente accin, resulta la va legal ms idneade la cual dispone el interesado para proteger sus derechos.

Sobre la base de tales premisas, en mi parecer, se encuentran cumplidosla totalidad de los requisitos fijados por el art. 322 del CPCCN para laprocedencia de la accin intentada.

-IV- De la forma en que ha quedado planteada la litis, se desprende que elthema decidendum estriba en determinar si la ley 2632 de la Provincia deSanta Cruz, en cuanto establece que la tripulacin de los buquespesqueros con permiso otorgado por la Provincia, deber estar constituidacon el cincuenta por ciento del personal, con ms de dos aos deresidencia permanente en aqulla, confronta con las disposiciones de laley 24.922 y, en consecuencia, vulnera el art. 31 de la ConstitucinNacional.

A tal efecto, creo oportuno recordar que el especial rgimen fijado por laley citada en ltimo trmino destina el captulo X a regular lo atinente a latripulacin. En virtud de ello, en el art. 40, inc. b), establece que el 75% delpersonal de maestranza, marinera y operarios de planta a bordo de losbuques pesqueros debe estar constituido por argentinos o extranjeros conms de diez aos de residencia permanente efectivamente acreditada enel pas.

Por su parte, el art. 1 de la ley cuestionada seala que "La tripulacin de

los buques pesqueros con permiso otorgado por la provincia, deber estarconstituida con el cincuenta por ciento (50%) del personal, con ms de dos(2) aos de residencia permanente, debidamente acreditada en laprovincia" y en el art. 4 prescribe que el incumplimiento de esta obligacinser pasible de sanciones, que podrn consistir en la aplicacin deapercibimientos, multas y suspensin del permiso de pesca.

Sobre la base de los textos transcriptos, pienso que, asiste razn a laactora cuando sostiene que la ley provincial se encuentra en pugna con elart. 40, inc. b) de la ley 24.922, en tanto pretende crear un requisitoadicional a los establecidos por esta ltima.

Ello es as, por cuanto el legislador nacional ha ordenado que, a efectos deotorgar los permisos de pesca, se otorgar prioridad a aquellos buquesque empleen mano de obra argentina en mayor porcentaje, pero no asignpreferencia alguna a los residentes de una regin en desmedro de otra, sinperjuicio de lo cual la provincia de Santa Cruz ha dictado la ley 2632 y,"con el objeto de promover el bienestar social de la poblacinsantacrucea", gener un distingo que el rgimen federal no contempla.

Por otra parte, la facultad conferida en este ltimo a la Secretara deAgricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin -en su carcter de autoridadde aplicacin- para establecer, previa aprobacin del Consejo FederalPesquero, los requisitos y condiciones que deben cumplir los buques yempresas para desarrollar tal actividad ha sido dada por el Congreso consustento en las atribuciones que le asigna el art. 75, inc. 18, de laConstitucin Nacional, para proveer lo conducente a la prosperidad delpas.

Siendo ello as, resulta manifiesto que la Nacin acta con plenajurisdiccin y en ejercicio de un derecho emanado de su naturalezaconstitucional, fundado, a su vez, en el deber de "promover el bienestargeneral" establecido en el prembulo.

En tal sentido, V.E. ha sealado que si bien es cierto que todo aquello queinvolucre el peligro de limitar las autonomas provinciales ha deinstrumentarse con la prudencia necesaria para evitar el cercenamiento delos poderes no delegados, no lo es menos que el ejercicio por parte de laNacin de las facultades referidas en el prrafo precedente no puede serenervado por aqullas, so pena de convertir en ilusorios los propsitos yobjetivos de las citadas facultades, que radican en la necesidad deprocurar eficazmente el bien comn de la Nacin toda, en el quenecesariamente se encuentran engarzadas y participan las provincias(dictamen de este Ministerio Pblico in re "Provincia de Buenos Aires c/Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires", Fallos: 305:1847).

En este orden de ideas, cabe recordar que el sistema federal importaasignacin de competencias a las jurisdicciones federal y provincial; ello noimplica subordinacin de los estados provinciales al gobierno central, peros coordinacin de esfuerzos y funciones dirigidos al bien comn general,tarea en la ambos han de colaborar, para la consecucin eficaz de aquelfin.

Por lo dems, es del caso mencionar que la norma cuestionada no puedelegitimarse en el poder de polica concedido a la autoridad provincial, yaque aqul no constituye una fuente para ampliar las atribuciones del poderlocal frente al nacional.

En virtud de lo hasta aqu expuesto, y teniendo en cuenta que la Cortetiene dicho reiteradamente desde sus orgenes que "los actos de laslegislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos enque la Constitucin concede al Congreso Nacional, en trminos expresos,un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idnticos poderes ha sidoexpresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta ydirecta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas ltimas" (Fallos:302:1181; 320:619, entre otros), considero que V.E. debe hacer lugar a lademanda y declarar que la exigencia impuesta a los titulares de buquespesqueros por la Provincia de Santa Cruz, se encuentra en pugna con laobligacin asumida en el art. 40, inc. b), de la ley 24.922.

-V- Opino, pues, que corresponde hacer lugar a la demanda. - BuenosAires, 22 de agosto de 2005. -Ricardo O. Bausset.

Buenos Aires, diciembre 14 de 2010.

Vistos los autos "Argenova S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ accindeclarativa", de los que, Resulta:

I) A fs. 128/133, Argenova S.A. promueve accin declarativa de certeza enlos trminos del artculo 322 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de laNacin, contra la Provincia de Santa Cruz a fin de obtener que se declarela inconstitucionalidad de la ley local 2632 y de su decreto reglamentario17/03, por resultar, a su entender, violatorios de preceptos constitucionalesy legales.

Seala que esa ley provincial, al exigir que la tripulacin de los buquespesqueros est constituida en un cincuenta por ciento (50%) porciudadanos argentinos que tengan ms de dos aos de residenciapermanente en esa provincia, legisla sobre temas de carcter federal yaregulados de un modo diverso por el artculo 40, inciso b de la ley 24.922-rgimen federal de pesca- y en consecuencia conculca el artculo 31 de laConstitucin Nacional.

Relata que en los buques de su propiedad "trabajan marineros que sedomicilian en distintas zonas geogrficas del pas, siendo irrelevante almomento de decidir la contratacin mediante la suscripcin del contrato deajuste de estilo cul es su domicilio real, pues solamente se tiene encuenta su idoneidad profesional.".

Sostiene, en consecuencia, que el texto normativo en cuestin lesiona elprincipio de razonabilidad de las leyes y los derechos de igualdad ante laley y de propiedad y restringe la libertad de contratacin (artculos 14, 16,17, 28 y 31 y concordantes de la Ley Fundamental).

Aduce, adems, que la exigencia consagrada en la ley 2632 traeaparejado un costo adicional que altera la ecuacin econmica de laempresa. Observa, asimismo, que frente a casos de incumplimiento, esaley local y su decreto reglamentario, establecen severas sanciones ycondicionan la renovacin de los permisos de pesca a su observancia(artculo 11 del decreto provincial 17/03).

Solicita, por ltimo, el dictado de una medida de no innovar, la que fueconcedida por el Tribunal a fs. 142.

II) A fs. 141, el seor Procurador General de la Nacin opina que estacausa corresponde a la competencia originaria de la Corte, segn losartculos 116 y 117 de la Constitucin Nacional por ser demandada unaprovincia en una causa de naturaleza federal, a cuyo efecto resultaindiferente la vecindad de la actora.

III) A fs. 180/182, la Provincia de Santa Cruz contesta la demanda y solicitasu rechazo.

Niega la existencia de un estado de incertidumbre con relacin a laaplicacin de la ley, cuya validez constitucional se cuestiona, y que elloaltere el clculo financiero previsto por la demandante para el desarrollo desu actividad, "cuando justamente el observar la ley le otorga beneficiosimpositivos locales".

Explica que la norma provincial fue elaborada en concordancia con elespritu de la ley nacional 24.922, con la finalidad de promover el bienestarde la comunidad santacrucea y, ms tarde aprobada, conforme el sistemade sancin de las leyes previsto en la Constitucin provincial con unprofundo contenido social y de desarrollo.

Aclara que "Por tratarse de una norma local, su mbito de aplicacin es elterritorio provincial, incluidas las 12 millas, conforme la ley nacional 24.922y la ley provincial 1464.".

Alega, por ltimo, que frente a la firma por parte de la empresa del acta del12 de septiembre de 2003, se habra operado un desistimiento de hechode la accin de inconstitucionalidad impetrada.

IV) A fs. 197, se declara la cuestin de puro derecho y, como medida paramejor proveer, se confirieron nuevos traslados (por su orden), los quefueron contestados nicamente por la demandante a fs. 205 y 217,respectivamente.

V) A fs. 198/201, luce el dictamen del seor Procurador Fiscal subrogantesobre las cuestiones constitucionales en juego.

Considerando:

1) Que la presente demanda corresponde a la competencia originaria deesta Corte en virtud de lo dispuesto en los artculos 116 y 117 de laConstitucin Nacional.

2) Que el thema ad decidendum consiste en dilucidar si la pretensin dela Provincia de Santa Cruz de imponer, con base en las disposiciones de laley 2632, a la empresa Argenova S.A. -cuyo objeto comercial es la pescade altura- un cupo determinado de tripulacin domiciliada en ese estadolocal vulnera el rgimen federal de pesca. En efecto, la discusin centralen el sub judice gira en torno a la concordancia en el aspecto debatido enautos, entre la norma federal vigente en la materia y la ley provincial quese ataca.

3) Que la cuestin suscitada habilita la va del artculo 322 del CdigoProcesal Civil y Comercial de la Nacin toda vez que no configura una

indagacin meramente especulativa ni tiene carcter consultivo, sino queresponde a un acto en ciernes al que se atribuye ilegitimidad y lesin alrgimen constitucional federal (Fallos: 322:678 y 1253, entre otros).

4) Que, a ese respecto, cabe sealar que en el precedente "Provincia deSantiago del Estero c/ Nacin Argentina" (Fallos: 307:1379), el Tribunal-segn lo resuelto por la Corte Suprema de los Estados Unidos en la causa"Aetna Life Insurance Co. c/ Havorth, 300 U.S. 227"- defini lospresupuestos formales de admisibilidad de este tipo de accin, a saber: a)que la actividad administrativa afecte un inters legtimo; b) que el gradode afectacin sea suficientemente directo; y c) que aquella actividad tengaconcrecin bastante (conf. "Elyen S.A. c/ La Pampa, Provincia de" (Fallos:328:502) y "Nacin Administradora de Fondos de Jubilaciones y PensionesS.A. c/ Tucumn, Provincia de", Fallos: 329:1554).

5) Que, en el sub lite, esos recaudos han sido cumplidos toda vez que laempresa demandante se encuentra alcanzada por las previsiones de la ley2632 y acredita haber sido intimada por la Direccin de Trabajo ySeguridad Social de la Provincia de Santa Cruz por no incorporar a sutripulacin el cupo exigido, tal como se desprende de las cartasdocumentos del 10 de febrero de 2003 y las identificadas con los nros.CD425902205AR; CD425902228AR y CD425902214AR, todas ellas del 18de marzo de 2003, por las que se notifica a la actora el inicio de sendossumarios administrativos por incumplimiento de la norma en cuestin (v.control de verificacin, a fs. 82 y dictmenes acusatorios circunstanciados,a fs. 136, 137 y 138). As, pues, la afectacin del inters legtimo de laactora aparece configurada en forma concreta, directa y suficiente.

6) Que el examen de la validez constitucional de la norma provincial ponede resalto los lmites al que la ms delicada funcin del Tribunal ha deimponerse, al ceir su cometido a decidir si en los casos que conoce hahabido manifiesta incompatibilidad con los preceptos constitucionales.

En efecto, por ser la declaracin de inconstitucionalidad de una ley un actode suma gravedad institucional y la ltima ratio del orden jurdico (Fallos:303:248, 1708, 1776; 306:1597; 316:842; 302:1666; 310:211) requiere quela repugnancia con la clusula constitucional que se invoca sea manifiesta,clara e indudable (Fallos: 314:424; 320:1166 y 325:2600).

En esa inteligencia, esta Corte tambin ha sostenido que los actos de laslegislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en casos en que laConstitucin concede al Congreso Nacional, en trminos expresos, unpoder exclusivo o en el que el ejercicio de idnticos poderes ha sidoexpresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta ydirecta incompatibilidad en el ejercicio de ellas por stas ltimas (Fallos:302:1181; 320:619, entre otros). Por estas razones, la atribucin que tieneel Tribunal de declarar inaplicables leyes o actos emanados de otrospoderes del Estado Nacional o provincial, a ttulo de contrarios a laConstitucin o a las leyes nacionales, debe ejercerse con suma prudencia(Fallos: 286:76).

7) Que, asimismo, "cabe tener presente que el diseo del sistema federalen la Constitucin Nacional reconoce la preexistencia de las provincias y lareserva de todos los poderes que stas no hubiesen expresamentedelegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente lapreeminencia de los poderes federales en las reas en que la LeyFundamental as lo estableci." (Fallos: 324:3048).

Si bien es cierto que todo aquello que involucre el peligro de limitar lasautonomas provinciales ha de instrumentarse con la prudencia necesariapara evitar el cercenamiento de los poderes no delegados de lasprovincias; tambin lo es que, el ejercicio de las facultades delegadas quela Constitucin Nacional asigna a la Nacin, no puede ser enervado poraqullas, so pena de convertir en ilusorio los propsitos y objetivos de lascitadas facultades que fincan en la necesidad de procurar eficazmente elbien comn de la Nacin toda, en el que necesariamente se encuentranengarzadas y del cual participan las provincias. "De no ser ello as,aquellos poderes resultaran ilusorios y condenados al fracaso por lasmismas provincias que los otorgaron" (Fallos: 329:2975).

8) Que, con respecto al fondo del asunto, el marco normativo en el que sedesenvuelve la controversia se compone por la ley 24.922 -promulgada el6 de enero de 1998, y reglamentada por decreto 748/99- que instituy elrgimen federal de pesca, para el fomento del ejercicio de la pescamartima de un modo compatible con el aprovechamiento racional de losrecursos vivos del mar; la promocin de la proteccin efectiva de losintereses nacionales relacionados con la pesca y la promocin de lasustentabilidad de la actividad pesquera. En lo que atae al caso de autos,la norma nacional impulsa y prioriza, para el otorgamiento de los permisos,el empleo de mano de obra argentina (artculo 1, in fine).

En su artculo tercero determina el dominio y la jurisdiccin sobre losrecursos vivos del mar: a) hasta doce millas marinas: a las provincias conlitoral martimo; b) ms all de las doce millas marinas, y hasta el lmiteexterior de la plataforma continental y de la zona econmica exclusiva: a laNacin. Incorpora dentro de su mbito de aplicacin, la regulacin de lapesca en la zona adyacente a la Zona Econmica Exclusiva respecto delos recursos migratorios o que pertenezcan a una misma poblacin opoblaciones asociadas.

Crea el Consejo Federal Pesquero, rgano integrado por representantesde la Nacin y las provincias con litoral martimo, que adquiere relevanciaen lo que concierne a la organizacin institucional del sector. Entre susfunciones se destaca la de establecer la poltica pesquera nacional,planificar su desarrollo y promover la investigacin; establecer la capturamxima permisible por especie; aprobar los permisos de pesca; fijar losderechos de extraccin y los cnones para el ejercicio de la pesca, yreglamentar las normas del rgimen de administracin de los recursos porcuotas de captura (artculo 9).

Crea, tambin, un Fondo Nacional Pesquero, el 50% del cual escoparticipable entre Nacin y provincias con litoral martimo, bien que elremanente se aplica a investigacin, patrullaje y control, formacin ycapacitacin de personal y tareas de la Autoridad de Aplicacin.

En lo que aqu interesa, en el Captulo X, "Tripulaciones", por el artculo 40,incisos a y b, se reserva la totalidad de las habilitaciones para capitanes yoficiales a argentinos, y el 75% del personal de maestranza, marinera yoperarios a argentinos o extranjeros con ms de 10 aos de residenciapermanente efectivamente acreditada en el pas.

9) Que, por su parte, el artculo 1 de la ley provincial 2632, sancionada el12 de septiembre de 2002, ordena que: "La tripulacin de los buquespesqueros con permiso otorgado por la provincia, deber estar constituidacon el cincuenta por ciento (50%) del personal, con ms de dos (2) aosde residencia permanente, debidamente acreditada en la provincia." "Enningn caso podr impedirse la operacin normal de los buques

pesqueros, cuando la disponibilidad de personal santacruceo no alcanceel porcentaje exigido precedentemente." Aade el artculo 4, que elincumplimiento de las obligaciones establecidas en la norma, ser pasiblede sanciones, las que podrn consistir en la aplicacin de apercibimientos,multas e, incluso, la suspensin del permiso de pesca (fs. 152/153).

La reglamentacin de la ley 2632 est dada por el decreto 17/03, dictado el3 de enero de 2003, por el que se cre, en el mbito de la Subsecretarade Trabajo y Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Gobierno, elRegistro de Tripulacin Santacrucea, en donde se asientan los datos delas personas alcanzadas por la ley 2632, segn los requisitos exigidos enel artculo 3 del referido reglamento: la residencia permanente eininterrumpida inmediata anterior a la fecha de solicitud de inscripcin dedos (2) aos en la Provincia de Santa Cruz, entre otros.

Frente al incumplimiento de lo dispuesto en los artculos 1 y 2 de la ley2632, el artculo 7 del decreto en cita incluye diversas sanciones, quecomprenden: apercibimiento, multas de distinto tenor e incluso lasuspensin del permiso de pesca por el trmino de seis meses, segn lagravedad de la falta y la calidad de reincidente del infractor (fs. 154/155).

10) Que, en la regulacin de la pesca martima convergen normas dediversa ndole, as pues se incluyen las referentes al dominio pblico yprivado del Estado; las que contienen presupuestos mnimos de proteccinambiental para cumplir el mandato de utilizacin racional y preservacindel artculo 41 de la Constitucin Nacional; las necesarias para ejercer lospoderes constitucionales; las normas de organizacin administrativa y deprocedimiento para cumplir funciones de autoridad y polica en materias olugares sometidos a la jurisdiccin federal y las resultantes deconvenciones y tratados internacionales (artculo 75, incisos 13, 22 y 32 dela Constitucin Nacional). Asimismo, cabe indicar que los artculos 35 a 40de la referida ley 24.922 reglamentan cuestiones tales como la bandera, lacaptura de especies y la tripulacin de los buques pesqueros, de claracompetencia del Congreso, vinculados tambin al Derecho de laNavegacin, extremos que son indicativos de la complejidad de aspectos yrelaciones que el tema involucra.

11) Que, en tal sentido, cabe observar que el Congreso de la Nacin, confundamento en las atribuciones que le asigna el artculo 75, inciso 18, de laConstitucin Nacional para proveer lo conducente a la prosperidad delpas, confi a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca yAlimentacin -en su carcter de autoridad de aplicacin del rgimen federalde pesca- la facultad para establecer, previa aprobacin del ConsejoFederal Pesquero, los requisitos y condiciones que deben cumplir losbuques y empresas para desarrollar tal actividad. En consecuencia, laNacin acta en este campo en ejercicio de un derecho que procede de laConstitucin y del alto deber de "promover el bienestar general", segn elmandato que surge del Prembulo (doctrina de Fallos: 179:113; 295:157 y300:836, y argumentacin de Fallos: 201:432).

12) Que, segn el pensamiento de Alberdi, "El Prembulo [...]expresasumariamente las grandes miras que presiden a sus disposiciones"; que elartculo 64:16 [actual artculo 75, inciso 18] a la vez que da al Congreso elpoder para realizar todo lo conducente a la prosperidad del pas, le sealalos medios para ello, como el fomento de la industria, la inmigracin, laconstruccin de ferrocarriles, entre otros, "por leyes protectoras de estosfines"; esas leyes, "tienen ya sus principios en la Constitucin; no puedenser arbitrarias, ni deben ser otra cosa que leyes orgnicas de la economa

constitucional" (v. Alberdi, Juan Bautista, "Sistema Econmico y Rentsticode la Confederacin Argentina", en Obras Selectas, T. XIV. Ed. Librera LaFacultad. Buenos Aires, 1920, pg. 19 y 20).

13) Que, en tal orden de ideas, la "clusula del progreso" comprende tantoel derecho de la empresa a ejercer una industria lcita y la consecuentelibertad de contratacin -tambin amparada por la nocin de comercio delartculo 75, inciso 13- como la proteccin y promocin de los derechos delos trabajadores del sector, con independencia de su lugar de residencia,en orden a la "igualdad de oportunidades y posibilidades", formulada en elartculo 75, inciso 19.

14) Que, a la luz del referido precepto constitucional y sobre la base de lostextos legales examinados, cabe sostener que, con la sancin de la ley2632, la Provincia de Santa Cruz -en aras de asegurar fuentes laboralesen las tareas de pesca que generalmente se realizan en las aguas delGolfo San Jorge- introdujo un privilegio a favor de sus habitantes y deaquellas personas que acrediten ms de dos aos de residencia en ella,que por una parte afecta a la empresa, segn se indic en el considerandoanterior y, de otro lado, no se concilia con la igualdad de derechos queconsagra la Constitucin Nacional entre los habitantes de las distintasprovincias.

Con respecto a esto ltimo, el Tribunal ha sealado que la igualdadasegurada por el artculo 28 de la Constitucin Nacional a los habitantesdel pas, es la igualdad ante la ley a fin de que ninguna norma legal puedaestablecer entre ellos diferencias de trato en situaciones substancialmenteidnticas (arg. Fallos: 233:173). Ello es as, pues la nica diferencia detrato que las constituciones provinciales contemplan concierne a losderechos polticos, dado que para poder ejercerlos, se requiere ser naturalde una provincia o acreditar determinada cantidad de aos de residenciaen ella.

15) Que, en efecto, como lo destaca el seor Procurador subrogante a fs.199, si bien el legislador nacional ha indicado que, a los fines delotorgamiento de los permisos de pesca se debe reconocer prioridad a losbuques que contraten mano de obra argentina en mayor porcentaje, no porello asign preferencia alguna a los residentes de una regin en desmedrode otras.

Por ende, la circunstancia de que los trabajadores sean migrantes o bienresidentes en una determinada provincia no puede constituirse en un factorlimitante de su admisibilidad en el empleo del que se trata, sin conculcarlos principios constitucionales enunciados.

16) Que, por otra parte, la representacin provincial alega que el cupo quela ley local determina "est referido pura y exclusivamente al cupo depersonal embarcado que deben observar las empresas de pesca paraobtener el correspondiente permiso provincial de captura en el mbito delas 12 millas que prev la ley federal de pesca (artculo 3 de la ley24.922)" (fs. 165).

Con relacin a la competencia territorial de las provincias, el ConsejoFederal Pesquero seal que: "La Ley N 24.922 ha delimitado el dominioy jurisdiccin sobre los recursos vivos marinos. El artculo 3 de la citadanorma establece el lmite provincial hasta las 12 millas marinas desde las

lneas de base, mientras el artculo 4 establece el dominio y la jurisdiccinnacionales allende ese lmite." (conf. el Acta CFP N 52/2003, punto 8.2,reiterado en el Acta N 20 del 29 de abril de 2004, punto 4).

Lo expuesto determina que si bien es facultad de la provincia otorgar lospermisos de pesca en su jurisdiccin -aspecto que no se hallacontrovertido en autos-, lo cierto es que la ley 2632 crea una condicinpara la renovacin de esos permisos, que en su aplicacin traspasa laesfera de competencia provincial, ya que importa una fuerte restriccin a lalibertad de contratar y a la igualdad de trato que no puede ser convalidada.Por lo dems, tal restriccin contrasta con los lineamientos establecidos enla normativa nacional, segn la cual aqullos slo pueden estarcondicionados a la contratacin por parte de las empresas que lossolicitan, de un mayor porcentaje de "mano de obra argentina", la que nonecesariamente tiene que ser local de una provincia con litoral martimo.

17) Que, la Provincia de Santa Cruz, al adherir sin reservas al rgimenaludido por medio de la ley provincial 2543, del 31 de marzo de 2000, seha sometido voluntariamente a sus disposiciones. Por consiguiente, suconducta al dictar la ley 2632 se aparta de los propsitos contenidos en lanorma federal e interfiere en la necesaria coordinacin, que entre losgobiernos nacional y provinciales, prev la ley 24.922, para laadministracin de los recursos ictcolas (v. artculo 5).

En ese contexto, resulta relevante el artculo 40, ltimo prrafo, de la ley24.922, en cuanto establece que: "Las reservas establecidas en los incisosa y b en ningn caso podrn dificultar la operatoria normal de los buquespesqueros, quedando facultado el Consejo Federal Pesquero para dictarlas normas necesarias para cumplir esta disposicin"; rgano del queforma parte la Provincia de Santa Cruz en su carcter de estado con litoralmartimo.

18) Que, en estas condiciones, la exigencia adicional que incorpora la ley2632, respecto a las disposiciones pertinentes de ley nacional en lamateria, no tiene base suficiente en el rgimen federal de pesca ni en elsistema de la Constitucin -en el que aquel se inscribe- y a cuyos criteriosdebi adecuarse en mrito a la naturaleza del tema que regula.

19) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver elcaso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentosexpuestos por las partes.

20) Que, por las razones expresadas y de acuerdo a los criterios indicadosen los considerandos anteriores, la ley 2632 de la Provincia de Santa Cruz,debe ser privada de validez por el principio de supremaca federalcontenido en el artculo 31 de la Constitucin Nacional (Fallos: 323:1705 y"Massaln Particulares S.A. c/ Tierra del Fuego Provincia de", Fallos:329:792 y causa P.341.XXXIX. "Pioneer Natural Resources -Argentina-S.A. c/ Ro Negro, Provincia de s/ accin declarativa deinconstitucionalidad", recaratulada como A.1337.XLIII "Apache EnergaArgentina SRL c/ Ro Negro, Provincia de s/ accin declarativa deinconstitucionalidad", del 26 de marzo de 2009).

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el seor Procurador Fiscalsubrogante, se resuelve: Hacer lugar a la demanda y declarar lainconstitucionalidad de la ley 2632 y del decreto 17/03 de la Provincia deSanta Cruz. Con costas (artculo 68 del Cdigo Procesal Civil y Comercialde la Nacin). Notifquese, comunquese al seor Procurador General y,

oportunamente, archvese. -Ricardo Luis Lorenzetti -Elena I. Highton deNolasco (segn su voto) -Carlos S. Fayt -Enrique Santiago Petracchi -JuanCarlos Maqueda -E. Ral Zaffaroni -Carmen M. Argibay (segn su voto).

Voto de la seora vicepresidenta doctora doa Elena I. Highton deNolasco:

Considerando:

La infrascripta se remite a lo expuesto en los considerandos 1 a 10 delproyecto de la mayora.

11) Que sobre la base de la concepcin dinmica del "comercio" que laCorte Suprema de los Estados Unidos de Norteamrica expuso en elconocido caso "Gibbons v. Ogden", este Tribunal formul una consistentedoctrina al establecer que ese vocablo comprende, "adems del trficomercantil y la circulacin de efectos visibles y tangibles para todo elterritorio de la Nacin, la conduccin de personas y la transmisin portelgrafo, telfono u otros medios, de ideas, rdenes y convenio". Sealtambin que "el poder para regular el comercio as comprendido es lafacultad para prescribir las reglas a las cuales aqul se encuentra sometidoy su ejercicio corresponde al Congreso de la Nacin" (Fallos: 154:104;282:104; 298:392, entre muchos otros).

12) Que en la causa "Harengus S.A. c/ Provincia de Santa Cruz" (Fallos:317:397) este Tribunal ponder las especiales caractersticas de laactividad pesquera, bajo el rgimen normativo compuesto entonces -entreotras normas- por las leyes 17.094 y 18.502, y seal la importancia queasumen en el mundo contemporneo los temas vinculados con elaprovechamiento y con la proteccin de los recursos naturales del mar.Record que esos conceptos se han recogido en la labor desarrollada porla comunidad jurdica internacional y en las leyes internas de la Nacin, talcomo resulta del mensaje que acompa a la ley 17.094, con referenciaexplcita al tema. Tal trascendencia de la actividad pesquera se ha vistoreflejada en las transformaciones operadas con la incorporacin de nuevastecnologas en materia de captura y preservacin de la fauna y en sugravitacin en el desarrollo del comercio exterior.

13) Que, en ese contexto, dijo el Tribunal que la pesca se encuentrarelacionada de forma directa y vital con fines federales de mximajerarqua, de modo que encuadra sin esfuerzo en la regulacin delcomercio contenida en el art. 67, inciso 12 -hoy 75, inciso 13-. Su ejercicioindustrial, en condiciones operativas que van desde la captura hasta elprocesamiento y comercializacin nacional e internacional del producto,compromete para su acabado desenvolvimiento otras facultades delCongreso de la Nacin, a quien compete reglar el comercio interprovinciale internacional, como medio que contribuye, adems, a promover elbienestar general (art. 67, inc. 16, hoy 75, inc. 18).

14) Que tambin puntualiz esta Corte que las propias caractersticas deese recurso natural aconsejan reconocer la jurisdiccin federal, en tanto,como lo adverta ya Jos Len Surez en 1919, lo que l llamaba"ganadera del mar" deba desarrollarse sin que el hombre trastornara lasleyes naturales de su evolucin, ajustando al proceso migratorio de loscardmenes la regulacin jurdica de su aprovechamiento, a cuyo finparece impropio segmentar la jurisdiccin, toda vez que la actividadpesquera no tolera un limitado continente geogrfico, como podran ser loslmites provinciales (considerando 5 del fallo mencionado).

A la luz de lo expuesto, aunque no est expresamente previsto en laConstitucin, el poder de regulacin de la pesca integra el comercio en suconcepcin abierta y creciente y su legislacin en situaciones semejantesexcede el marco local y justifica la competencia nacional. Cabe agregar,empleando las palabras del juez S.C. Black de la Corte norteamericana,que se trata de uno de los asuntos que los estados individuales, con suslimitadas jurisdicciones territoriales, no estn en condiciones plenas deregir ("U.S. vs. South-Eastern Underwriters Assoc.", 322 U.S. 533, 552, enEdward S. Corwin "La Constitucin de los Estados Unidos y su significadoactual", pg. 75/76; considerando 6 del fallo citado).

15) Que, en tal sentido, cabe observar que el Congreso de la Nacin, confundamento en las atribuciones que le asigna el artculo 75, inciso 18, de laConstitucin Nacional para proveer lo conducente a la prosperidad delpas, confi a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca yAlimentacin -en su carcter de autoridad de aplicacin del rgimen federalde pesca- la facultad para establecer, previa aprobacin del ConsejoFederal Pesquero, los requisitos y condiciones que deben cumplir losbuques y empresas para desarrollar tal actividad. En consecuencia, laNacin acta en este campo en ejercicio de un derecho que procede de laConstitucin y del alto deber de "promover el bienestar general", segn elmandato que surge del Prembulo (doctrina de Fallos: 179:113; 295:157 y300:836, y argumentacin de Fallos: 201:432).

16) Que, segn el pensamiento de Alberdi, "El Prembulo [...]expresasumariamente las grandes miras que presiden a sus disposiciones"; que elartculo 64:16 [actual artculo 75, inciso 18] a la vez que da al Congreso elpoder para realizar todo lo conducente a la prosperidad del pas, le sealalos medios para ello, como el fomento de la industria, la inmigracin, laconstruccin de ferrocarriles, entre otros, "por leyes protectoras de estosfines"; esas leyes, "tienen ya sus principios en la Constitucin; no puedenser arbitrarias, ni deben ser otra cosa que leyes orgnicas de la economaconstitucional" (v. Alberdi, Juan Bautista, "Sistema Econmico y Rentsticode la Confederacin Argentina", en Obras Selectas, T. XIV. Ed. Librera LaFacultad. Buenos Aires, 1920, pgs. 19 y 20).

17) Que, en tal orden de ideas, la "clusula del progreso" comprende tantoel derecho de la empresa a ejercer una industria lcita y la consecuentelibertad de contratacin -tambin amparada por la nocin de comercio delartculo 75, inciso 13- como la proteccin y promocin de los derechos delos trabajadores del sector, con independencia de su lugar de residencia,en orden a la "igualdad de oportunidades y posibilidades", formulada en elartculo 75, inciso 19.

18) Que, de los referidos preceptos constitucionales y sobre la base de lostextos legales examinados, cabe sostener que, con la sancin de la ley2632, la Provincia de Santa Cruz -en aras de asegurar fuentes laboralesen las tareas de pesca que generalmente se realizan en las aguas delGolfo San Jorge- introdujo un privilegio a favor de sus habitantes y deaquellas personas que acrediten ms de dos aos de residencia en ella,que por una parte afecta a la empresa, segn se indic en el considerandoanterior y, de otro lado, no se concilia con la igualdad de derechos queconsagra la Constitucin Nacional entre los habitantes de las distintasprovincias.

Con respecto a esto ltimo, el Tribunal ha sealado que la igualdadasegurada por el artculo 28 de la Constitucin Nacional a los habitantesdel pas, es la igualdad ante la ley a fin de que ninguna norma legal pueda

establecer entre ellos diferencias de trato en situaciones substancialmenteidnticas (arg. Fallos: 233:173). Ello es as, pues la nica diferencia detrato que las constituciones provinciales contemplan concierne a losderechos polticos, dado que para poder ejercerlos, se requiere ser naturalde una provincia o acreditar determinada cantidad de aos de residenciaen ella.

19) Que, en efecto, como lo destaca el seor Procurador subrogante a fs.199, si bien el legislador nacional ha indicado que, a los fines delotorgamiento de los permisos de pesca se debe reconocer prioridad a losbuques que contraten mano de obra argentina en mayor porcentaje, no porello asign preferencia alguna a los residentes de una regin en desmedrode otras.

Por ende, la circunstancia de que los trabajadores sean migrantes o bienresidentes en una determinada provincia no puede constituirse en un factorlimitante de su admisibilidad en el empleo del que se trata, sin conculcarlos principios constitucionales enunciados.

20) Que, por otra parte, la representacin provincial alega que el cupo quela ley local determina "est referido pura y exclusivamente al cupo depersonal embarcado que deben observar las empresas de pesca paraobtener el correspondiente permiso provincial de captura en el mbito delas 12 millas que prev la ley federal de pesca (artculo 3 de la ley24.922)" (fs. 165).

Con relacin a la competencia territorial de las provincias, el ConsejoFederal Pesquero seal que: "La Ley N 24.922 ha delimitado el dominioy jurisdiccin sobre los recursos vivos marinos. El artculo 3 de la citadanorma establece el lmite provincial hasta las 12 millas marinas desde laslneas de base, mientras el artculo 4 establece el dominio y la jurisdiccinnacionales allende ese lmite." (conf. el Acta CFP N 52/2003, punto 8.2,reiterado en el Acta N 20 del 29 de abril de 2004, punto 4).

Lo expuesto determina que si bien es facultad de la provincia otorgar lospermisos de pesca en su jurisdiccin -aspecto que no se hallacontrovertido en autos-, lo cierto es que la ley 2632 crea una condicinpara la renovacin de esos permisos, que en su aplicacin traspasa laesfera de competencia provincial, ya que importa una fuerte restriccin a lalibertad de contratar y a la igualdad de trato que no puede ser convalidada.Por lo dems, tal restriccin contrasta con los lineamientos establecidos enla normativa nacional, segn la cual aqullos slo pueden estarcondicionados a la contratacin por parte de las empresas que lossolicitan, de un mayor porcentaje de "mano de obra argentina", la que nonecesariamente tiene que ser local de una provincia con litoral martimo.

21) Que, la Provincia de Santa Cruz, al adherir sin reservas al rgimenaludido por medio de la ley provincial 2543, del 31 de marzo de 2000, seha sometido voluntariamente a sus disposiciones. Por consiguiente, suconducta al dictar la ley 2632 se aparta de los propsitos contenidos en lanorma federal e interfiere en la necesaria coordinacin, que entre losgobiernos nacional y provinciales, prev la ley 24.922, para laadministracin de los recursos hitcolas (v. artculo 5).

En ese contexto, resulta relevante el artculo 40, ltimo prrafo, de la ley24.922, en cuanto establece que: "Las reservas establecidas en los incisosa) y b) en ningn caso podrn dificultar la operatoria normal de los buquespesqueros, quedando facultado el Consejo Federal Pesquero para dictar

las normas necesarias para cumplir esta disposicin"; rgano del queforma parte la Provincia de Santa Cruz en su carcter de estado con litoralmartimo.

22) Que, en estas condiciones, la exigencia adicional que incorpora la ley2632, respecto a las disposiciones pertinentes de ley nacional en lamateria, no tiene base suficiente en el rgimen federal de pesca ni en elsistema de la Constitucin -en el que aquel se inscribe- y a cuyos criteriosdebi adecuarse en mrito a la naturaleza del tema que regula.

23) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver elcaso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentosexpuestos por las partes.

24) Que, por las razones expresadas y de acuerdo a los criterios indicadosen los considerandos anteriores, la ley 2632 de la Provincia de Santa Cruz,debe ser privada de validez por el principio de supremaca federalcontenido en el artculo 31 de la Constitucin Nacional (Fallos: 323:1705 y"Massaln Particulares S.A. c/ Tierra del Fuego Provincia de", Fallos:329:792 y causa P.341.XXXIX. "Pioneer Natural Resources -Argentina-S.A. c/Ro Negro, Provincia de s/ accin declarativa deinconstitucionalidad", recaratulada como A.1337.XLIII "Apache EnergaArgentina SRL c/ Ro Negro, Provincia de s/ accin declarativa deinconstitucionalidad", del 26 de marzo de 2009).

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el seor Procurador Fiscalsubrogante, se resuelve: Hacer lugar a la demanda y declarar lainconstitucionalidad de la ley 2632 y del decreto 17/03 de la Provincia deSanta Cruz. Con costas (artculo 68 del Cdigo Procesal Civil y Comercialde la Nacin). Notifquese, comunquese al seor Procurador General y,oportunamente, archvese. -Elena I. Highton de Nolasco.

Voto de la seora ministra doctora doa Carmen M. Argibay:

Considerando:

Que la infrascripta se remite a lo expuesto en los considerandos 1 al 5del voto de la mayora.

6) Que, con respecto al fondo del asunto, el marco normativo en el que sedesenvuelve la controversia se compone por la ley 24.922 -promulgada el6 de enero de 1998, y reglamentada por decreto 748/99- que instituy elrgimen federal de pesca, para el fomento del ejercicio de la pescamartima de un modo compatible con el aprovechamiento racional de losrecursos vivos del mar; la promocin de la proteccin efectiva de losintereses nacionales relacionados con la pesca y la promocin de lasustentabilidad de la actividad pesquera. En lo que atae al caso de autos,la norma nacional impulsa y prioriza, para el otorgamiento de los permisos,el empleo de mano de obra argentina (artculo 1, in fine).

En su artculo tercero determina el dominio y la jurisdiccin sobre losrecursos vivos del mar: a) hasta doce millas marinas: a las provincias conlitoral martimo; b) ms all de las doce millas marinas, y hasta el lmiteexterior de la plataforma continental y de la zona econmica exclusiva: a laNacin. Incorpora dentro de su mbito de aplicacin, la regulacin de lapesca en la zona adyacente a la Zona Econmica Exclusiva respecto de

los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma poblacin opoblaciones asociadas.

Crea el Consejo Federal Pesquero, rgano integrado por representantesde la Nacin y las provincias con litoral martimo, que adquiere relevanciaen lo que concierne a la organizacin institucional del sector. Entre susfunciones se destaca la de establecer la poltica pesquera nacional,planificar su desarrollo y promover la investigacin; establecer la capturamxima permisible por especie; aprobar los permisos de pesca; fijar losderechos de extraccin y los cnones para el ejercicio de la pesca, yreglamentar las normas del rgimen de administracin de los recursos porcuotas de captura (artculo 90).

Crea, tambin, un Fondo Nacional Pesquero, el 50% del cual escoparticipable entre Nacin y provincias con litoral martimo, bien que elremanente se aplica a investigacin, patrullaje y control, formacin ycapacitacin de personal y tareas de la Autoridad de Aplicacin.

En lo que aqu interesa, en el Captulo X, "Tripulaciones", por el artculo 40,incisos a y b, se reserva la totalidad de las habilitaciones para capitanes yoficiales a argentinos, y el 75% del personal de maestranza, marinera yoperarios a argentinos o extranjeros con ms de 10 aos de residenciapermanente efectivamente acreditada en el pas.

7) Que, por su parte, el artculo 1 de la ley provincial 2632, sancionada el12 de septiembre de 2002, ordena que: "La tripulacin de los buquespesqueros con permiso otorgado por la provincia, deber estar constituidacon el cincuenta por ciento (50%) del personal, con ms de dos (2) aosde residencia permanente, debidamente acreditada en la provincia." "Enningn caso podr impedirse la operacin normal de los buquespesqueros, cuando la disponibilidad de personal santacruceo no alcanceel porcentaje exigido precedentemente." Aade el artculo 4, que elincumplimiento de las obligaciones establecidas en la norma, ser pasiblede sanciones, las que podrn consistir en la aplicacin de apercibimientos,multas e, incluso, la suspensin del permiso de pesca (fs. 152/153).

La reglamentacin de la ley 2632 est dada por el decreto 17/03, dictado el3 de enero de 2003, por el que se cre, en el mbito de la Subsecretarade Trabajo y Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Gobierno, elRegistro de Tripulacin Santacrucea, en donde se asientan los datos delas personas alcanzadas por la ley 2632, segn los requisitos exigidos enel artculo 3 del referido reglamento: la residencia permanente eininterrumpida inmediata anterior a la fecha de solicitud de inscripcin dedos (2) aos en la Provincia de Santa Cruz, entre otros.

Frente al incumplimiento de lo dispuesto en los artculos 1 y 2 de la ley2632, el artculo 7 del decreto en cita incluye diversas sanciones, quecomprenden: apercibimiento, multas de distinto tenor e incluso lasuspensin del permiso de pesca por el trmino de seis meses, segn lagravedad de la falta y la calidad de reincidente del infractor (fs. 154/155).

8) Esta Corte ha establecido desde sus primeros tiempos que, en virtudde la reserva hecha por las provincias de todo poder no delegado por laConstitucin al gobierno federal, "los actos de la Legislatura de unaProvincia, no pueden ser invalidados, sino en aquellos casos en que laConstitucin concede al Congreso Nacional en trminos expresos unexclusivo poder, o en los que el ejercicio de idnticos poderes ha sidoexpresamente prohibido las Provincias, cuando hay una directa y

absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas ltimas; fuera decuyos casos, es incuestionable que las Provincias retienen una autoridadconcurrente con el Congreso" (sic), (...); confr. "Don Domingo Mendoza yhermano, contra la Provincia de San Luis, sobre derechos de exportacin",Fallos: 3:131, 136 [1865]; "Griet", Fallos: 137:212 y "Vargas Hnos.", Fallos:239:343).

Qued as delineado un criterio de tres niveles para examinar lacompatibilidad entre normas o actos nacionales y provinciales, a saber: a)la atribucin exclusiva de determinada competencia al gobierno central porla Constitucin Nacional; b) la prohibicin expresa de que ciertasdecisiones sean tomadas por los gobiernos provinciales y c) cuando setrata de atribuciones que se hallan nominalmente dentro de los poderes deambas jurisdicciones pero han sido ejecutadas de manera tal que laspolticas del gobierno federal se ven entorpecidas por las normas o actosprovinciales.

9) Segn se desprende de la resea precedente, la ley 24.922 que aprobel Rgimen Federal de Pesca [RFP], promueve la contratacin de "manode obra argentina", mientras que la ley dictada por la legislatura de laprovincia de Santa Cruz hace lo propio con la contratacin de trabajadoresdomiciliados en su territorio. De ah que, como todo trabajador radicado enSanta Cruz, por definicin, tambin lo est en el pas, una comparacinmeramente literal entre ambos regmenes llevara a la conclusin,pretendida por la demandada, de que la ley provincial no resultacontradictoria con la nacional, puesto que las empresas pesqueras como laactora pueden cumplir con la primera sin violar la segunda.

Cabe recordar que el RFP, segn se desprende del debate que precedi asu sancin legislativa, no est orientado a establecer una discriminacinentre argentinos y extranjeros radicados en el territorio nacional, sino queincluye ambas categoras dentro de la genrica designacin de "mano deobra argentina". En efecto, al iniciarse en la Cmara de Diputados ladiscusin sobre cada artculo en particular, el diputado Olima propusosustituir, en el artculo 1, la expresin "mano de obra argentina" por "manode obra local", puesto que la primera podra ser entendida en el sentido deque slo se favorece a los trabajadores de nacionalidad argentina y no a latotalidad de la poblacin del pas. Dicha propuesta fue rechazada por laComisin redactora del proyecto. Su presidente, el diputado Castillo,explic que en el artculo 1 "no se hace ningn tipo de diferenciacinhacia los extranjeros que legalmente viven en nuestro pas." (Diario deSesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, Reunin 36, 19 denoviembre de 1997, p. 4375.) Es cierto que la ley federal favorece la manode obra argentina sin hacer distinciones basadas en el lugar de residenciaque tengan los trabajadores, basta con que vivan en el territorio argentino.Sin embargo, esta falta de precisin sobre el punto, puede ser interpretadaen dos sentidos distintos: o bien como una mera indefinicin que no impidea las provincias dictar leyes que reserven, en todo o en parte, los puestosde trabajo martimo, o bien en el sentido de que la "mano de obraargentina" debe tener acceso a dichos puestos por el solo hecho de ser taly sin restricciones basadas en la provincia donde reside el trabajador.

10) De los dos significados antes expuestos, solamente el mencionado ensegundo trmino imprime al RFP un sentido consistente con los principalescometidos que la Constitucin asigna al Congreso, puesto que unainterpretacin que incluya la posibilidad de regmenes locales defensivossera incongruente con el sistema econmico creado por la ConstitucinNacional en sus artculos 8, 9, 10, 11 y 12 cuya preservacin se encuentra

a cargo del mismo Congreso Nacional, nica legislatura con jurisdiccinpara "reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provinciasentre s." (artculo 75, inciso 13, Constitucin Nacional).

Las citadas clusulas constitucionales buscan asegurar un espacioeconmico nico, libre de trabas fundadas en el hecho de que lacirculacin de bienes y personas atraviese los lmites provinciales, es decir,de aquellas que tengan una inspiracin proteccionista a favor de lasactividades econmicas internas de las provincias contra aquellos bienes yservicios que provienen de las dems. Por dicha razn, tales preceptosliberan y dan garantas al movimiento interprovincial de personas y bienes.El artculo 8 dispone que los "ciudadanos de cada provincia gozan detodos los derechos, privilegios e inmunidades inherentes al ttulo deciudadano en las dems", el 9 suprime las aduanas interiores; el 10establece de manera expresa la regla segn la cual en el "interior de laRepblica es libre de derechos la circulacin de los efectos de produccino fabricacin nacional", el 11 introduce una precisin an mayor a esteprincipio y dispone que ningn derecho podr imponerse a los bienes y alos medios que los transportan "por el hecho de transitar el territorio" y,finalmente, el artculo 12 hace extensivo este rgimen de libre circulacineconmica a la navegacin interprovincial.

11) En defensa del rgimen constitucional federal, esta Corte hadeterminado que el diferente tratamiento tributario que las leyesprovinciales otorguen a los bienes segn provengan de una u otraprovincia, con la finalidad de favorecer la propia produccin constituye unproteccionismo interno manifiestamente perjudicial del espacio econmiconacional unificado que buscan conformar las clusulas constitucionalesprecitadas. (Fallos: 125:333, 342-3 [1917]). En el primero de los casoscitados, esta Corte declar inconstitucional una ley de la provincia deSanta Fe que estableca un tributo sobre la venta de cerveza, el cual seincrementaba cuando se trataba de cerveza elaborada fuera de laprovincia. En uno de sus pasajes ms significativos, expres: "Esindudable que una Provincia puede gravar con impuestos las mercaderasque ha introducido de otra y se encuentran ya incorporadas a su riquezageneral, pero desde el momento en que el gravamen se basa en esaprocedencia o establece diferencias en perjuicios de las mismas y enbeneficio de las de origen local, sale de su esfera propia de accin y afectael comercio interprovincial cuya reglamentacin ha sido atribuida alHonorable Congreso de la Nacin." (Fallos: 125:333, 342-3, el subrayadoes aadido. Estas ideas fueron reiteradas en Fallos: 149:137 [1927] y163:285 [1931], entre otros.) En un caso posterior, el Tribunal tuvooportunidad de puntualizar que "el tratamiento diferente del mismoproducto, segn sea local o importado, segn se consuma en l o seexporte a otra provincia" era un impedimento para que el pas fuera "unsolo territorio para una sola nacin" (Fallos: 178:308, 321 y 322, ltimoprrafo [1937]) y que lo condenable, lo ilegal de un gravamen provincialson "sus fines econmicos de proteccin o de preferencia, a fin de manejarla circulacin econmica" (ibdem p. 323), aspecto que no se verificaba enel caso (ibdem, p. 326, primer prrafo y 331), puesto que el impuesto tenala misma incidencia sobre los bienes de produccin local y losprovenientes de otras provincias. Este precedente fue ampliamentereproducido por esta Corte en el caso "Transportes Vidal" del ao 1984(Fallos: 306:516) en el que se retom la distincin entre aquellosimpuestos que tienen un efecto colateral sobre el comercio interprovincial yaquellos otros que toman precisamente este aspecto de la actividadeconmica como rasgo que determina el origen de la obligacin fiscal. Lavigencia de esta regla ha sido recordada en Fallos: 327:5147, 5157 [2004].

Una suerte similar han corrido otras restricciones no tributarias impuestaspor una provincia al comercio interprovincial (Fallos: 173:429 [1935] y

197:381 [1943]), aunque, al respecto, esta Corte tom la decisin deinvalidarlos sobre la base de que invadan el campo de las atribucionesexclusivas que tiene el Congreso para reglar el comercio de las provinciasentre s (Fallos: 173:429 [1935]).Tambin ha habido casos en que a esefundamento aadi el de constituir tales barreras una "franca trasgresin alartculo 10 de la Constitucin Nacional". (Fallos: 197:381 [1943]). EnFallos: 173:429, se declar la inconstitucionalidad de una ley de laProvincia de Tucumn que estableca un cupo mximo para la produccinde azcar que podan volcar los ingenios al mercado interno y los obligabaa exportar los excedentes. Para ello, la Corte tuvo en cuenta que lacantidad y precios fijados por la ley provincial habran de recaer sobre laventa de azcar en todo el territorio de la Repblica y que, por lo tanto, nopoda sostenerse que se trataba solamente de una regulacin del comerciointerior de la provincia (Fallos: 173:429, 457). En el otro de los precedentesmencionados (Fallos: 197:381), se invalid una ley de Mendoza queimpeda dentro de su territorio la comercializacin de carnes faenadas einspeccionadas fuera del matadero local y procedentes de otras provincias.Para ello se puso de resalto que la ley afectaba los productos queprovenan de otras jurisdicciones y que ello no era "un episodiocircunstancial e intrascendente de una reglamentacin interna", sino "lanorma general que interfiere el comercio interprovincial, tanto como elinterno, con menosprecio de la clara y categrica clusula del inc. 12 delart. 67 de la Constitucin". (Fallos: 197:381, 394). Ms adelante, aadique la ley mendocina era una franca trasgresin al art. 10 de laConstitucin Nacional, si se reparaba en que ella no gravaba con unimpuesto, sino que directamente impeda "la entrada de productos y elconsiguiente comercio interprovincial en el momento mismo de suimportacin, es decir cuando aun la jurisdiccin provincial no hacomenzado a tener imperio" (Fallos: 197:381, 396).

12) La disposicin del RFP a favor de la "mano de obra argentina" debeser entendida, por todo lo expuesto anteriormente, como orientada afavorecer a toda la poblacin argentina, sin discriminaciones que afecten elprincipio de igualdad entre nacionales y extranjeros, segn surge deldebate parlamentario, pero tambin sin distinciones entre los habitantes delas diversas provincias que integran la Repblica, que se erijan enobstculos al comercio interprovincial, dentro de cuyo concepto debeincluirse el trabajo asalariado.

Desde esta perspectiva, es igualmente proteccionista la poltica provincialque otorga un trato preferencial a los bienes producidos en su propioterritorio que la orientada a limitar la libre entrada o salida de factores de laproduccin, uno de los cuales es precisamente el trabajo, con el exclusivopropsito de favorecer la contratacin de los que se encuentran en elpropio territorio y sin que medien otras razones vinculadas con otrasfinalidades cuyo cumplimiento es tarea del gobierno local.

Y es manifiesto que la ley de la provincia de Santa Cruz responde a finessemejantes. Es justamente un impedimento de esta clase el que se busc,a saber: restringir la libre circulacin interprovincial de mano de obra.Diversas manifestaciones vertidas por los legisladores provinciales queparticiparon en el debate y sancin de la ley 2632, revelan la exactitud deeste aserto. De entre ellas vale la pena mencionar las expresiones dellegislador Di Tulio: "Es poco lgico, seora presidenta, que actividadeslocalizadas en una zona determinada den en una proporcin realmentellamativa trabajo a gente de otras regiones que tienen que viajar hasta msde 2000 kilmetros para acceder a esos puestos y no la gente que estafincada, arraigada y vive en la zona. Lo natural en cualquier fenmenocomo ste en el mundo es que estas herramientas econmicas le sirvan ala gente que es de la regin." 13) Por otra parte, ms all de lasintenciones, el efecto restrictivo sobre el movimiento econmico es un

resultado objetivo que cabe esperar. La exigencia de un cupo detrabajadores locales igual al cincuenta por ciento del personal embarcado,limita el ingreso de trabajadores de otras provincias que slo podr hacerlohasta cubrir la otra mitad del personal. Por lo tanto, la exigencia legaldeterminar un aumento de la demanda de trabajadores santacruceospara cubrir los cupos respectivos y la consiguiente disminucin de lacorrespondiente a trabajadores de otras provincias, circunstancia queperjudica a estos ltimos no slo por la disminucin de puestosdisponibles, sino tambin porque el menor inters en ellos presionar a labaja de sus salarios. De tal suerte, los trabajadores provenientes de lasdems provincias, en la medida que la ley de Santa Cruz resulte exitosa,se vern excluidos de los beneficios que establece en su favor la leynacional 24.922.

14) Si bien lo anterior, ya muestra que el efecto buscado por la leyprovincial es inconsistente con la legislacin federal, tambin debe tomarseen consideracin que una sentencia favorable a su validez implicara unaval a que otras provincias con frente martimo, en busca de proteger asus propios trabajadores, dicten leyes similares a la vigente en Santa Cruz.En tales condiciones, una embarcacin no podra cumplir con ms de dosprovincias que pongan un cupo del cincuenta por ciento y, por cierto, siuna de ellas estableciese un piso mayor a ese porcentaje, el empleadordeber optar entre ese rgimen y el de Santa Cruz, puesto que no tendrposibilidad de adecuarse a los dos con la misma tripulacin.

Es decir, que una regulacin como la cuestionada tiene la potencialidadpara desatar una puja proteccionista, al menos, entre las provincias conlitoral martimo con el consiguiente deterioro del comercio interprovincial,efecto exactamente opuesto al que busca establecer el rgimen de laConstitucin Nacional. Esta posibilidad se ve confirmada por la necesidaden que se vieron las provincias de Santa Cruz y Chubut de relevarsemutuamente de las exigencias sobre el cupo local de personal embarcado,mediante la clusula Novena del Convenio Marco celebrada entre ambosestados el 5 de enero de 2006, aprobado por la provincia de Santa Cruzmediante ley 2854.

15) Las consideraciones precedentes, permiten concluir que la restriccinde la circulacin interprovincial de trabajadores del mar es el efectoprincipal y deliberado de la ley 2632 y no la consecuencia colateral oindirecta de un rgimen que busca la realizacin de otros fines que debenser llenados por el gobierno provincial, revelndose entonces como unaregulacin del comercio interprovincial dictada en abierto desconocimientode la prohibicin que pesa sobre las legislaturas provinciales de ejercerfacultades que han sido otorgadas al Congreso federal con carcterexclusivo (artculo 75, inciso 13 de la Constitucin Nacional). Estas ltimas,segn se ha visto, han sido ejercitadas mediante la inclusin en la ley24.992, que aprob el Rgimen Federal de Pesca, de disposicionesprotectoras de la "mano de obra argentina".

16) Que las consideraciones precedentes son suficientes para resolver elcaso y tornan innecesario el tratamiento de los restantes argumentosexpuestos por las partes.

17) Que, por las razones expresadas y de acuerdo a los criterios indicadosen los considerandos anteriores, la ley 2632 de la Provincia de Santa Cruz,debe ser privada de validez por el principio de supremaca federalcontenido en el artculo 31 de la Constitucin Nacional (Fallos: 323:1705 y"Massaln Particulares S.A. c/ Tierra del Fuego Provincia de", Fallos:329:792 y causa P.341.XXXIX. "Pioneer Natural Resources -Argentina-S.A. c/ Ro Negro, Provincia de s/ accin declarativa de

inconstitucionalidad", recaratulada como A.1337.XLIII "Apache EnergaArgentina SRL c/ Ro Negro, Provincia de s/ accin declarativa deinconstitucionalidad", del 26 de marzo de 2009).

Por ello, habiendo dictaminado el seor Procurador Fiscal subrogante, seresuelve: Hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad de laley 2632 y del decreto 17/03 de la Provincia de Santa Cruz. Con costas(artculo 68 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin).Notifquese, comunquese al seor Procurador General y, oportunamente,archvese. -Carmen M. Argibay.