Gnero y Ciudadana: La representacin como articulacin social y poltica

Nlida Archenti Carrera de Ciencia Poltica

Instituto Gino Germani Universidad de Buenos Aires

Presentado ante el VI Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP). Universidad Nacional de Rosario. Noviembre de 2003.

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Ciudadana e Igualdad1

El debate contemporneo sobre la ciudadana se estructur alrededor de la necesidad de ampliar y redefinir su significado. La definicin clsica -centrada en la igualdad de derechos- se fue completando con nociones de pertenencia y participacin en la comunidad.

El creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas dio lugar a nuevas reflexiones a fin de dar cuenta de los temas planteados por nuevas perspectivas, como los estudios de la cultura, el feminismo, los ecologistas, los modelos tnicos y los defensores de los derechos de la infancia (Held, 1997; Kymlicka y Norman, 1997).

En el contexto de esta discusin, la nocin de ciudadana referida a los miembros de una comunidad poltica, que expresaba todo el poder de conviccin de la teora de la igualdad, comenz a desdibujarse en una suerte de pre-nocin que era necesario completar, enriquecer, diferenciar, revelar sus contradicciones y vacilaciones, a fin de recuperar su significado y su aplicabilidad en las sociedades complejas.

En tanto conforma un sistema de membresa social y poltica, la ciudadana ha sido considerada como un cuerpo legal de derechos que definen las titularidades y responsabilidades de los ciudadanos/as y como la pertenencia a un Estado nacin donde se construyen lealtades y se definen identidades dentro de un campo interpretativo cultural. Cuando la ciudadana se inscribe en la lucha poltica, asume significados que resultan de la correlacin de fuerzas en trminos de confrontacin, y negociacin entre los intereses en juego.

Ante la profundizacin de las desigualdades sociales y la prdida de legitimidad del sistema de representacin, surgi la necesidad de complejizar y calificar al concepto de ciudadana a fin de expresar realidades sociales y polticas que una nocin de ciudadana a secas no registraba. Las concepciones individualistas liberales fueron cuestionadas desde concepciones republicanas de ciudadana activa y desde el comunitarismo. Comenz a hablarse de ciudadanas frgiles, de baja intensidad y ciudadanos/as de segunda. La aparicin de estas nuevas expresiones parece indicar que: si los ciudadanos/as ya no son todos iguales, el derecho a tener derechos no parece tener aplicacin universal dentro de la comunidad.

Desde perspectivas multiculturalistas algunos autores/as han propuesto una concepcin diferenciada de la ciudadana, para dar lugar a la incorporacin de los miembros de grupos oprimidos -en tanto tales- a la comunidad poltica. Dado que los grupos culturalmente excluidos estn en desventaja frente al proceso poltico, es necesario proveer medios institucionales para su reconocimiento explcito y su representacin diferenciada en las instituciones (Young, 2000).

1 Este trabajo forma parte del Proyecto UBACyT, S601 Representacin, reforma poltica y gnero.

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La idea de una representacin diferenciada fue objetada desde posiciones liberales basadas en el principio de igualdad universal como base de los sistemas democrticos modernos. Sin embargo, Kymlicka y Norman sostienen que, a pesar de estas crticas, si se define la ciudadana diferenciada como la adopcin de uno o ms de estos derechos grupales diferenciados, entonces virtualmente toda democracia moderna los reconoce en alguna forma2.

Otras posiciones, crticas de la concepcin marshalliana de la ciudadana, ponen el acento en la conquista de los derechos como resultado de la correlacin de fuerzas sociales y polticas y de las luchas polticas de las clases subordinadas. Con este foco, cualquier discusin sobre la ciudadana debe dar cuenta de las luchas de los grupos sociales y tnicos, de los movimientos, clases y grupos subordinados contra diferentes tipos de discriminacin (econmica, social, cultural, de gnero y poltica).

Es necesario destacar que las luchas por la ciudadana se han enmarcado en diferentes escenarios sociopolticos, cada uno de los cuales -condicionado por los valores predominantes, los conflictos de intereses, los temores frente a cambios sociales abruptos y el poder de los actores sociopolticos individuales y colectivos- favorece polticas de mayor inclusin o exclusin. En este sentido, las luchas por los derechos y sus resultados dan lugar, en cada escenario, a la dinmica y transformacin de la ciudadana a travs de la generacin de oportunidades institucionalizadas de participacin, confrontacin y oposicin.

La pertenencia a la comunidad poltica y el status de ciudadana han constituido una preocupacin recurrente en las luchas de las mujeres por su inclusin en la poltica y se han expresado en los estudios de gnero en torno a tres ejes y sus relaciones: la representacin poltica y sus diversas expresiones institucionales en el sistema democrtico, la participacin como forma de expresin directa de demandas y opiniones y el reconocimiento sociocultural en trminos de igualdad y equidad.

La inclusin tarda de las mujeres en la ciudadana y las diversas interpretaciones de los arreglos institucionales diseados durante los 90 para garantizarles espacios de representacin en el sistema democrtico, han puesto en el centro de la escena a diferentes pares conceptuales y sus relaciones: pblico-privado, individual-social, universal-particular, estado-sociedad civil. En este proceso, la tensin que recorre el debate entre la igualdad y la diferencia, entre las autoras feministas modernas y postmodernas, entre el liberalismo y el multiculturalismo no ha perdido actualidad en la teora feminista. Sin embargo, el principio de igualdad ha sido predominante como sustento filosfico y como discurso poltico- en todos los reclamos de inclusin y representacin de los movimientos de mujeres, las demandas de inclusin poltica han sido siempre demandas de igualdad, reclamos de pertenencia, presiones por formar parte del grupo de los iguales.

2 KYMLICKA y NORMAN (1997), Pag. 31

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Este trabajo se enmarca dentro de estos debates en trminos de sus consecuencias para el acceso de las mujeres en los procesos de toma de decisin en el mbito de la poltica. Su objetivo se orienta a recuperar el carcter crucial de la articulacin entre las representantes polticas y las organizaciones de mujeres de la sociedad civil para la construccin de un sistema representativo equitativo en trminos de gnero. Con ese foco, intenta significar a las medidas favorables al acceso de las mujeres al proceso decisional como elementos clave en el diseo de contextos institucionalizados de oportunidad para el reconocimiento de nuevos derechos y la defensa del ejercicio de derechos preexistentes.

La Igualdad en la Representacin Poltica

Las mujeres organizaron luchas por su inclusin en el campo de la poltica desde fines del siglo XIX. Si bien la obtencin del derecho al sufragio y del status de ciudadana modific sustancialmente su posicionamiento en la esfera pblica, la conquista del voto no puso fin a su exclusin en la poltica. Las leyes del sufragio femenino garantizaron el derecho a ser electoras pero no resultaron en el ejercicio igual del derecho a representar, ni en la distribucin equitativa de cargos pblicos de responsabilidad o de puestos de decisin en los partidos polticos.

A pesar de que constitucionalmente gozaban de la garanta de la libertad negativa para ejercer sus derechos polticos, la discriminacin de gnero al interior de los partidos les impeda poner en prctica el derecho a ser elegidas. Las disposiciones constitucionales de igualdad no constituyeron un marco legal suficiente ni eficiente y la persistencia de pautas culturales patriarcales en la distribucin desigualitaria del poder poltico revelaron la necesidad de medidas especficas para garantizar la igualdad poltica en trminos de gnero.

En los 90, la lucha por el reconocimiento de los derechos polticos de las mujeres se orient hacia el proceso de toma de decisiones, en particular hacia los cargos de representacin legislativa. La exclusin de las mujeres del proceso decisional que se traduca en un ejercicio incompleto de su ciudadana fue considerado un dficit de la democracia.

Las medidas tendientes a dar respuesta a estos reclamos de la ltima dcada incluyen, por un lado, planes y programas propositivos de igualdad donde se establecen objetivos y prioridades orientadores de polticas pblicas en diversos mbitos, y/o marcos legales generales tendientes a garantizar la igualdad de oportunidades y de trato.3 Por otro lado, se han propuesto y/o implementado medidas vinculantes, expresadas en leyes, orientadas a disminuir la brecha entre los gneros en la

3 Algunos ejemplos son: El Plan de Igualdad de Oportunidades para la Mujeres 1994-1999, Sernam, Chile; La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, Venezuela; El Plan para la Igualdad de Oportunidad de las Mujeres 1988-1990, Instituto de la Mujer, Espaa; El Plan de Igualdad de Oportunidades y de Trato de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, establecido por la Ley 474 en agosto de 2000.

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representacin, tales como bancas reservadas para mujeres (India), cuotas en las listas de candidatos4 y la paridad de gnero (Francia)5.

Las modificaciones propuestas a los mecanismos institucionalizados de seleccin de candidatos/as que garantizaban la presencia de mujeres en las listas electorales fueron consideradas atentatorias al principio de igualdad universal. Al incorporar la diferenciacin en el derecho, el trato preferencial para un sector de la ciudadana fue entendido como una traicin al ideal universalista.

En el debate parlamentario sobre la Ley de 24.012 (Cuotas), en Argentina, un diputado sostena:"La norma que se pretende instrumentar vulnera el principio de igualdad ante la ley y conlleva un agravio hacia la mujer ...Ninguna mujer virtuosa se sentir orgullosa de ser representante del pueblo en el ejercicio de funciones electivas si a ella accede por la coaccin de una ley a su partido y no como producto de la libre eleccin de sus pares, nico procedimiento que le otorga el don de la representatividad"(Diputado Garay)6.

La respuesta de las defensoras de las cuotas fue presentarlas como medidas correctivas de la falta de igualdad de oportunidades, orientadas a garantizar un ejercicio ms efectivo de la ciudadana de las mujeres a travs de la ampliacin de su presencia en el mbito institucional de la representacin, y transitorias hasta que el equilibrio de las oportunidades las volviera innecesarias. De este modo las cuotas que, en tanto

4 Argentina fue el primer pas de Amrica Latina que estableci este tipo de medida en el rgimen electoral (Ley 24.012). En otros pases existen medidas similares al interior de algunos partidos politicos por ejemplo, en Chile, el Partido por la Democracia aprob una mocin que impide que los cargos partidarios sean ocupados en ms de un 60% por alguno de los dos sexos, as como los cargos de representacin popular; y el Frente Sandinista en Nicaragua tiene una cuota interna para los cargos de conduccin partidaria. En Bolivia, La Ley 1704 de Reforma a la Ley Electoral (1997) establece una cuota de 30% de mujeres, en aplicacin del Art. 60 de la Constitucin Poltica del Estado. En 1996, Brasil se convirti en la segunda nacin latinoamericana en adoptar una ley que obliga a los partidos polticos a llevar un mnimo (20%) de mujeres en las listas legislativas municipales. En 1997, modific la legislacin para aumentar este piso al 30% en el ao 2000 e incorporar el 25% en las listas de cargos legislativos nacionales. El 23 de septiembre de 1999, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi que "el 40 por ciento de participacin de las mujeres en las papeletas para la eleccin de diputados, regidores y sndicos, debe ser en puestos elegibles". En febrero de 1997 se sancion, en Ecuador, la norma por la que las listas nacionales legislativas deban incluir un mnimo del 20% de mujeres. El Parlamento de Mujeres impuls en Mxico la modificacin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se garantice que en las listas de representacin popular ninguno de los dos sexos tenga ms del 70% en las elecciones proporcionales. En Per, los partidos polticos se vieron obligados a incluir un mnimo de 25% de mujeres candidatas (Ley 26.859). En Colombia se han propuesto cuotas de un mnimo de 30% en los gabinetes de los ejecutivos y en las altas Cortes de Justicia.

5 En diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Francesa vot el proyecto de ley constitucional que establece el principio de gal accs des hommes et des femmes aux mandats lectoraux et aux fonctions lectives . La Ley # 2000-493, que establece igual nmero de mujeres y varones en las listas de candidatos, con la excepcin de uno en el caso de listas impares, entr en vigencia en el 2001. 6 CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN ARGENTINA. Diario de Sesiones. Reunin 46. Sesin ordinaria de prrroga (Especial). Buenos Aires, 6/7 November, 1991

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medidas preferenciales violentaban el principio de la igualdad, se constituian en guardianas de aquello que violentaban. En palabras de un diputado argentino: "se trata de una discriminacin que busca proteger la igualdad"(Diputado Ortiz Pellegrini)7.

Las cuotas han significado un avance en trminos de equidad de gnero a travs del establecimiento de oportunidades institucionalizadas de mayor participacin en las cmaras legislativas. Si bien las polticas igualitarias de gnero son relativamente recientes, en aquellos pases donde se sancionaron leyes vinculantes se ampli en forma considerable la participacin de las mujeres en los parlamentos.

En la segunda mitad de los 80 comienza a aplicarse en Europa el concepto de paridad al mbito de la poltica, como significante de una representacin equitativa entre los sexos en el proceso de toma de decisiones. En un primer momento, la idea de paridad fue includa en la agenda y los discursos institucionales de organismos internacionales y supranacionales que comenzaron a analizar la exclusin de las mujeres en los procesos decisorios como un obstculo para los programas de paz y desarrollo. Una estructura decisional compartida en forma igualitaria por mujeres y varones apareca como ms funcional para la creacin de mercados integrados sin distorsiones y la implementacin de polticas de ajuste en el contexto de la crisis (Bataille y Gaspard, 1999).

Entrando en los 90, la paridad comienza a enraizarse en la sociedad civil a travs de las organizaciones de mujeres y feministas que la incorporaron en su lista de reclamos. En Francia, el accionar de las redes de mujeres dio lugar a la instalacin de un debate en los partidos polticos y la opinin pblica que desemboc en la revisin constitucional de 1999.

Como en el caso de las cuotas, los debates por la paridad estuvieron atravesados por el discurso de la igualdad. A partir de estas estrategias argumentativas, se consider que las medidas preferenciales para mujeres son las nicas que no violan el principio de universalidad, en tanto el gnero es transversal a todas las diferencias. Sin embargo, entender a la humanidad como dual (femenina y masculina)8, significa desconocer todas las otras diferencias que la recorren. De manera que, siendo aplicable slo a las mujeres dentro de un universal generizado y enmarcada en el modelo del universalismo, la demanda de la paridad de gnero en ningn caso poda extenderse a otros grupos excluidos del proceso poltico.

Esta concepcin numrica de la igualdad, medida por el equilibrio de los sexos en las listas de candidatos, ha dado lugar a crticas que sealan que ese trato

7 Idem

8 Algunas defensoras de la paridad rechazaban las cuotas por ser inferiores al 50% considerando que slo la paridad expresa l'galit parfaite 8. En palabras de Marysa Navarro el concepto de paridad propone un nuevo universal con dos gneros, uno masculino y otro femenino. (NAVARRO, Marysa. Desafos: Desde este lado del mundo en BATAILLE, Philippe y GASPARD, Francoise Op Cit. p. 17-18)

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preferencial a las mujeres no slo descalifica los reclamos de representacin proporcional de otros grupos subrepresentados en la poltica sino que tambin comporta el desconocimiento de otros factores de exclusin raza, clase social, religin, sexualidad, discapacidad- que atraviesan la subrepresentacin de las propias mujeres9.

A los ojos multiculturalistas, la defensa del ideal igualitario de las paritistes convirti a sus conquistas polticas en un obstculo para el acceso de otros grupos a la representacin poltica. Constituido el gnero en el eje privilegiado de la diferencia, la perfecta igualdad de los gneros en el sistema representativo completara un nuevo universal binario que excluira la posibilidad de representacin de otras diferencias.

Por otro lado, la pertenencia de gnero a las instituciones del Estado en nmeros equivalentes garantizada por el derecho, no significa necesariamente la conciencia en mujeres y varones de constituir conjuntamente un mismo universal. La construccin de esta pertenencia resultar de la estructuracin de la cooperacin y competencia en el campo poltico y social, en sociedades donde el gnero sigue siendo un eje de ruptura y de exclusin.

La incorporacin de los derechos humanos en las agendas nacionales e internacionales contribuy a generar contextos sensibles y favorables para las argumentaciones tendientes a reemplazar el concepto hombre ciudadano por persona ciudadana. Sin embargo, a pesar de su potencialidad, la teora de los derechos humanos, en algn punto, tambin resulta insuficiente. Por un lado, contrasta con la idea de un universal binario y, por otro, resulta en inconsistencias cuando entran en juego, en la arena poltica y en el campo del derecho, la pluralidad de las diferencias culturales, de los sistemas valorativos y de las contradicciones de intereses.

Otro elemento a tener en cuenta, en el anlisis de la representacin, es que debido a la heterogeneidad que caracteriza al colectivo femenino, el acceso a algunas posiciones de representacin, garantizado por las acciones afirmativas, no implica necesariamente la representacin de las mujeres. Sin embargo, aunque el incremento de mujeres en el proceso de toma de decisiones no asegura per se la representacin de gnero, ni siquiera garantiza estilos de poltica ms democrticos, su presencia en el poder significa la oportunidad de incorporar a la agenda pblica y poltica nuevas temticas, nuevos reclamos, nuevas perspectivas que resulten en transformaciones en la condicin y dinmica de la ciudadana de las mujeres y de otros grupos subrepresentados.

La probabilidad de poner en juego ese contexto de oportunidad, est condicionada, en gran parte, por la accin colectiva de las mujeres de la sociedad civil. El camino hacia la representacin de gnero se construye en la relacin entre las representantes y las mujeres organizadas, en la articulacin entre la representacin y la participacin. La participacin constituye una instancia necesaria en la construccin de un sistema representativo que suponga no slo delegacin sino tambin control, a travs

9 Cfr. BIRD, Karen. (2000) Gender Parity and the Political Representation of Women in France. paper presentado en el XVIII Worl Congress of the International Political Science Association. Quebec.

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de canales formales e informales de comunicacin entre las asociaciones de la sociedad civil y el Estado.

Acciones Afirmativas

Mientras que en algunos pases se establecieron cuotas en los estatutos de los partidos polticos, que operan en sus elecciones internas10, en otros se establecieron a travs de leyes nacionales, inscribiendo en el derecho un trato preferencial hacia las mujeres. La peculiaridad de esta modalidad reside en que las cuotas operan en el rgimen electoral, constituyendo una medida obligatoria para todos los partidos polticos.

Argentina fue el primer pas latinoamericano que incorpor cuotas en su legislacin nacional. La Ley 24.012, aprobada el 6 de noviembre de 1991, modificatoria del artculo 60 del Cdigo Electoral Nacional, establece que Las listas que se presenten debern tener mujeres en un mnimo del 30 % de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas. No ser oficializada ninguna lista que no cumpla estos requisitos. Se aplic por primera vez en 1993 en la renovacin parcial de la Cmara de Diputados de la Nacin y fue reglamentada a travs del Decreto N 379/93 del Ejecutivo Nacional que estableca la cantidad mnima de mujeres candidatas en funcin del nmero de cargos a renovar.

Con la aplicacin de la Ley, un nmero importante de mujeres accedi a las bancas del Poder Legislativo Nacional y posteriormente, en las provincias del pas, se sancionaron leyes similares a nivel distrital. La sancin de la Ley tambin tuvo efectos internacionales que aceleraron la presentacin y sancin de propuestas legislativas similares en varios pases de la regin, entre ellos, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Per, y Venezuela11. La implementacin de las cuotas ubic a

10 Algunos ejemplos de partidos latinoamericanos que han establecido cuotas de gnero para los cargos de conduccin partidaria son los siguientes: el Partido por la Democracia en Chile, el Frente Sandinista en Nicaragua, Accin Democrtica en Venezuela, el Partido dos Trabalhadores en Brasil, el Partido Liberacin Nacional y el Partido Unidad Social Cristiano en Costa Rica. 11 En Bolivia, La Ley 1704 de Reforma a la Ley Electoral (1997) estableci una cuota de 30% de mujeres, en aplicacin del Art. 60 de la Constitucin Poltica del Estado. En 1996, Brasil se convirti en la segunda nacin latinoamericana en adoptar una ley que obligaba a los partidos polticos a llevar un mnimo de 20% de mujeres en las listas legislativas municipales; en 1997, modific la legislacin para aumentar este piso al 30% a partir del ao 2000 e incorporar el 25% en las listas de cargos legislativos nacionales. En septiembre de 1999, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi que "el 40 por ciento de participacin de las mujeres en las papeletas para la eleccin de diputados, regidores y sndicos, debe ser en puestos elegibles". En febrero de 1997 se sancion, en Ecuador, la norma por la que las listas nacionales legislativas deban incluir un mnimo de 20% de mujeres. El Parlamento de Mujeres impuls en Mxico la modificacin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se garantice que en las listas de representacin popular ninguno de los dos sexos tenga ms del 70% en las elecciones proporcionales. En Per, los partidos polticos se vieron obligados a incluir un mnimo de 25% de mujeres candidatas (Ley 26.859). En algunos pases de la regin, las cuotas se extendieron a otros mbitos de la estructura del Estado y a otros grupos discriminados. En Colombia se han propuesto cuotas de un mnimo de 30% en los gabinetes de los ejecutivos y en las altas Cortes de Justicia. En Brasil, a travs de un decreto, el Presidente Fernando Henrique Cardoso

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la Argentina en un lugar destacado, en trminos comparativos internacionales, respecto a la representacin de mujeres en los cuerpos legislativos.

En la Cmara de Senadores de la Nacin, la Ley fue aplicada por primera vez en el ao 2001. En esa ocasin esta Cmara se renov en su totalidad, la eleccin se realiz a travs del voto directo de la ciudadana y el nmero de sus miembros aument en un 50 por ciento por la inclusin de un senador/a por la minora12. En diciembre de 2000, el Decreto N 1246/2000 del Ejecutivo Nacional (Presidente Fernando de la Ra) sustituy al decreto del Presidente Menem, estableciendo: a) el mbito de aplicacin de la Ley de Cuotas (diputados, senadores y constituyentes nacionales)13, en forma taxativa, b) que en el clculo de la cuota mnima las fracciones menores a la unidad deban computarse como la unidad superior14, c) que cuando se renovaren dos (2) cargos, en uno de ellos deber nominarse siempre a una mujer. Y no se considerar cumplida la Ley N 24.012 cuando, en el supuesto de que se renueven solamente uno (1) o dos (2) cargos, se incluya una sola candidata mujer ocupando el tercer trmino. Asimismo, cuando se renovaren ms de dos (2) cargos, debe figurar una mujer, como mnimo, en alguno de los tres (3) primeros lugares, d) que todas las personas inscriptas en el Padrn Electoral de un Distrito tienen derecho a impugnar ante la Justicia Electoral cualquier lista de candidatos cuando consideren que sta se ha conformado violando la Ley N 24.012 y e) criterios para el reemplazo de candidatas mujeres, en el caso de fallecimiento, renuncia o incapacidad previa a los comicios, por las mujeres que sigan en la lista. La aplicacin de la Ley result en un importante aumento de la participacin de mujeres en el Senado, ubicando a la Argentina en el primer lugar a nivel mundial.

Premisas para su evaluacin

Las consecuencias potenciales de la Ley fueron interpretadas desde diferentes perspectivas. Mientras para algunos/as vulneraba el principio de igualdad atentando contra la universalidad de la ciudadana, para otros/as promova la igualdad de oportunidades entre los sexos generando condiciones para un acceso ms igualitario a la representacin. Mientras algunos/as la consideraban una concesin graciosa hacia las mujeres, otros/as la reivindicaban como el resultado de una lucha poltica por una mayor igualdad. Mientras algunas las rechazaban porque no garantizaban el acceso a la

estableci cuotas del 20% para negros, 20% para mujeres y 5% para minusvlidos en las ofertas de empleo pblico de la Administracin del Estado (2002). 12 Estas modificaciones estaban previstas en la reforma constitucional de 1994 13 Para esa fecha, por la reforma constitucional de 1994, se haba establecido la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires y en consecuencia este distrito ya no se rega por las disposiciones de la ley nacional 14 En el decreto del Presidente Menem el corte se estableca en la fraccin 0,50 resultando que, por ejemplo, en el caso de 4 y 8 cargos a renovar la cantidad mnima de mujeres era 1 y 2 respectivamente, no dando cumplimiento al mnimo de 30% establecido por la Ley. Por otro lado, desde algunos sectores se intentaba establecer dudas sobre la aplicabilidad de la Ley en las elecciones de la Cmara de Senadores del 2001. La firma del nuevo decreto reglamentario de la Ley que garantizaba la aplicacin de las cuotas en el Senado fue promovida desde el Consejo Nacional de la Mujer con el apoyo de diversas agrupaciones de mujeres de partidos y de la sociedad civil.

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representacin de mujeres con conciencia de gnero, otros/as sostenan que no estaba en juego la representatividad de gnero sino el acceso a la representacin de la ciudadana en su conjunto.

Teniendo en cuenta las diferentes interpretaciones de las cuotas, las expectativas sociales que las mismas generaron y las intencionalidades polticas que las sustentan, para llevar a cabo la evaluacin de sus efectos partimos de las siguientes premisas:

La primaca del principio de igualdad en los reclamos de inclusin en el proceso de toma de decisiones no ha significado la ausencia de especificidades vinculadas a las mujeres (diferencia), tanto en el debate que suscit la Ley como en sus efectos.

El acceso a posiciones de decisin garantizado por las cuotas constituye per se un objetivo ticamente deseable en trminos de igualdad y justicia, independientemente de la conciencia de gnero de las candidatas.

La heterogeneidad del grupo social que conforman las mujeres no permite la construccin de una identidad femenina compartida por todos sus miembros, ni la identificacin de intereses comunes a todas ellas.

Las cuotas no son garanta de la representacin de gnero, slo garantizan el derecho de las mujeres a ser representantes en un rgimen democrtico. Amparan el derecho de acceso a la representacin, no la representatividad.

La representatividad es una construccin social y en el proceso de construccin de la representacin de gnero las cuotas operan como oportunidades institucionalizadas para su constitucin.

En un sistema de partidos, la lealtad y disciplina partidarias tienden a primar sobre la solidaridad de gnero.

La construccin de poder de las mujeres polticas al interior de sus partidos y bloques, generando apoyos y alianzas favorables a los proyectos de gnero, constituye una condicin sine qua non para la promocin de los mismos.

Modificaciones institucionales como las relativas a los sistemas electorales pueden obstaculizar el alcance y la permanencia de los efectos de la Ley.

El control ciudadano, ejercido por las mujeres organizadas de la sociedad civil, constituye un factor crucial en el proceso de construccin de un sistema representativo equitativo en trminos de gnero y de la representatividad de gnero de las legisladoras.

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Dimensiones de evaluacin

A partir de estas premisas consideramos que los efectos de la Ley de Cuotas pueden ser evaluados en las siguientes dimensiones:

La profundizacin del proceso de democratizacin, tomando como eje la igualdad poltica y la ciudadana plena de las mujeres.

El reconocimiento social y poltico de las diferencias de gnero, a travs de la inclusin de temticas vinculadas a la mujeres en la agenda social y poltica.

El reconocimiento sociocultural, expresado en los efectos identificatorios que a nivel social produce la presencia de mujeres en cargos y posiciones tradicionalmente asignados a los varones.

La generacin de condiciones favorables para la constitucin de pactos, acuerdos o coaliciones entre las mujeres, tanto al interior de los partidos y los poderes del Estado como entre las mujeres que ocupan cargos de representacin y las mujeres organizadas de la sociedad civil.

El impacto que la presencia de un conjunto amplio de mujeres en cargos de decisin tiene sobre la calidad de vida, a travs de la elaboracin de programas y la sancin de leyes orientados al diseo de polticas pblicas.

Las formas de insercin y los estilos de las prcticas polticas y legislativas de las mujeres en los procesos de decisin.

Los niveles de compromiso de las mujeres polticas con las agendas de las mujeres de la sociedad civil y el movimiento feminista.

Los criterios de seleccin que han predominado al interior de los partidos en la nominacin de las mujeres integrantes de las listas de candidatos/as.

La constitucin de instancias o intermediaciones de representacin de gnero.

Algunos efectos de la Ley15

Los resultados que presentaremos sobre la actividad legislativa de las diputadas nacionales corresponden al primer mandato posterior a la aplicacin de la Ley

15 Los resultados presentados corresponden a las siguientes investigaciones: Archenti, Nlida y Aznar, Luis (2000) Women representatives and Citizenship. Law of quotas effects in Argentina. International Political Science Association. Quebec. Agosto; Archenti, Nlida y Gmez, Patricia (2000),Acciones afirmativas y representacin de gnero: Los efectos de la Ley de Cuotas en Argentina, 1983-1997 en Voces en conflicto, espacios de disputa. Instituto Interdisciplinario de Estudios de Gnero. Universidad de Buenos Aires. formato CD; (1994). Las legisladoras argentinas. Su quehacer en la transicin democrtica 1983-1991" en Revista Amrica Latina, Hoy. Universidad Complutense de Madrid- Universidad de Salamanca. Segunda Epoca N 9. Noviembre.

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de Cuotas (1993-1997). A partir de la evidencia emprica que sustenta nuestras investigaciones podemos afirmar que los principales efectos de las cuotas pueden sintetizarse del modo siguiente:

Ampliaron el acceso de las mujeres a los cuerpos legislativos. La aplicacin de la Ley modific sustantivamente la composicin de las Cmara del Congreso Nacional en trminos de sexo y produjo un efecto multiplicador en las legislaturas provinciales argentinas y en otros pases latinoamericanos que sancionaron normas similares.

Porcentaje de legisladoras en las Cmaras

Ao Diputados Senadores1991 5,45

1999 4,17

2001 29,57 36.11

Fuente: Elaboracin sobre datos de la Direccin de Informacin Parlamentaria. Congreso de la Nacin

El acceso de un nmero importante de mujeres a las Cmaras contribuy a la ampliacin de su acceso a posiciones de liderazgo en las comisiones parlamentarias. Sin embargo, es importante tener cuenta trabajos como los de Molinelli (1991) que muestran como las legisladoras tienden a ser arrinconadas en comisiones femeninas o menores.

Diputadas y Senadoras en posiciones de liderazgo en comisiones

Porcentaje sobre el total de comisiones de cada Cmara con autoridades designadas

Ao Cmara de Diputados Cmara de Senadores

Presidencia Vicepresidencia Presidencia Vicepresidencia

1991 9,68 6,45

1992 9,83 6,25

2002 26,67 25,00 39,13 39,13

Fuente: Elaboracin sobre datos de la Direccin de Informacin Parlamentaria. Congreso de la Nacin

El aumento del nmero de representantes mujeres favoreci la inclusin de temticas vinculadas a las mujeres en la agenda legislativa. La mayor presencia de mujeres en las

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Cmaras redund en la incorporacin de diversas demandas del movimiento de mujeres/feminista a la agenda parlamentaria. Entre 1993 y 1997, primer perodo legislativo con vigencia de la Ley, las diputadas presentaron 323 proyectos con contenidos de gnero referidos a diversos temas. Algunos de ellos se orientaban al fortalecimiento institucional de las mujeres dentro de los organismos del Estado, como la propuesta de elevar las cuotas al 50%, la creacin del Foro Nacional de Mujeres parlamentarias y del Consejo Nacional de la Mujer por va de una ley nacional. Este ltimo proyecto se orientaba a garantizar la permanencia y la dependencia directa de este organismo del ejecutivo nacional, dentro del organigrama del Estado.

Tambin se presentaron proyectos que establecan cuotas para mujeres en las estructuras sindicales16 y varios proyectos modificatorios del Cdigo Civil tendientes a garantizar el ejercicio efectivo de derechos, vinculados al matrimonio y la familia en lo referente a bienes patrimoniales y cuotas alimentarias. Otros referentes a violencia domstica, violencia sexual en el mbito familiar y acoso sexual. Se encuentran tambin proyectos referidos al trabajo de las mujeres, a las jefas de hogar, a la salud de las mujeres, la educacin, la previsin social y los derechos reproductivos. Considerando que los derechos reproductivos estn en la base de la posibilidad de participacin efectiva de las mujeres, los proyectos sobre derechos reproductivos convierten al Estado, a travs del sistema de salud pblica, en responsable de los servicios necesarios para brindar informacin y asistencia para la prevencin del embarazo, y de este modo convertir la decisin de tener hijos en una opcin libre que garantice la participacin de las mujeres en la sociedad civil y poltica en condiciones de mayor libertad e igualdad.

Asimismo, se presentaron repudios a la discriminacin contra las mujeres en diferentes mbitos -organismos pblicos, academias nacionales, medios de comunicacin de masas, violaciones de los derechos humanos en otros pases- y propuestas para modificar el uso sexista del lenguaje en los documentos oficiales. Otros proyectos tienen por objeto fortalecer el reconocimiento social y cultural hacia las mujeres, haciendo visible actividades que tienden a destacar temticas de gnero o mujeres destacadas. El objetivo de los mismos impacta en el orden de lo simblico y tiende a sustituir modelos discriminatorios hacia la mujer con una nueva imagen revalorizada tanto en la sociedad civil como en la esfera poltica. Se trata de apoyos a Congresos, Foros, Encuentros, Seminarios relativos a las mujeres, al establecimiento de fechas conmemorativas (Madres de Plaza de Mayo, Derechos Polticos de la Mujer, Da Internacional de la Mujer, de no violencia contra la Mujer), reconocimiento de la labor realizada por diferentes organismos a favor o de promocin de las mujeres y homenajes a mujeres destacadas en diferentes mbitos -la poltica, la ciencia, las artes, la cultura, los derechos humanos-.

Garantizaron la libertad positiva de las mujeres para representar a la ciudadana sin conformar necesariamente representacin de gnero. Las diputadas electas no orientaron principalmente su actividad legislativa a proyectos vinculados a la defensa de intereses femeninos, legislaron en relacin a todos los aspectos de la vida nacional.

16 El 6 de noviembre de 2002 se sancion una ley, votada por unanimidad en el Senado de la Nacin, que establece cuotas para mujeres en las elecciones sindicales

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Durante el perodo 1993-1997, el nmero de firmas de legisladoras en proyectos con contenido de gnero es sustancialmente menor que en proyectos no referidos especficamente a mujeres (sobre 16.087 firmas de diputadas en proyectos presentados en el perodo, slo el 7.2 % fueron firmas en proyectos de gnero). Por otro lado, durante este perodo el 29% de las diputadas no fueron autoras de ningn proyecto referido explcitamente a mujeres.

Sin embargo, la incorporacin de nuevas diputadas a la Cmara se tradujo en un mayor peso relativo de los apoyos a proyectos de gnero, esto se observa en el aumento del porcentaje de firmas de legisladoras en proyectos con contenido de gnero en cada ao posterior a cada renovacin parcial de la Cmara, cuando se incorporaron nuevas diputadas en virtud de la Ley de Cuotas.

Generaron mediaciones simblicas, a travs de modelos identificatorios que promueven la visibilizacin de la actividad poltica como una tarea de varones y mujeres. Con posterioridad a la Ley de Cuotas se verifica una mayor presencia de mujeres en la competencia electoral y un efecto multiplicador en las organizaciones de la sociedad civil. Las mujeres sindicalistas se movilizaron a favor de la cuota en las asociaciones gremiales, y mujeres de asociaciones profesionales plantearon reclamos judiciales por su exclusin de las comisiones directivas de sus organizaciones.

La mayor presencia de mujeres en la Cmara facilit la relacin mujeres representantes- movimiento de mujeres/feminista y se tradujo en la recepcin de algunas demandas que se expresaron en proyectos legislativos, como las referentes a derechos reproductivos, cuotas alimentarias y violencia domstica.

La proteccin y ampliacin de derechos expresados en los proyectos de gnero presentados por las legisladoras se orientaron tanto al mbito pblico como privado. La importancia del inters manifestado en ambos mbitos se profundiza por el vnculo entre los mismos, en el sentido que la desigualdad o desventaja en el rea domstica pone en riesgo la igualdad en la esfera pblica y, en consecuencia, los principios de ciudadana.

Los proyectos de gnero presentados se refieren a una amplia gama de derechos constitutivos de diferentes dimensiones de la ciudadana de las mujeres, reflejando la voluntad de crear o garantizar diferentes generaciones de derechos (civiles, polticos, sociales, de reconocimiento sociocultural).

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Proyectos de gnero presentados por diputadas 1993-1997

Tema Nmero Porcentaje

Derechos polticos 30 9.3

Derechos civiles 46 14.2

Derechos sociales y humanos 121 37.5

Repudio a casos de discriminacin 11 3.4

Reconocimiento social 66 20.4

Identidad simblica 47 14.6

Otros 2 0.6

TOTAL 323 100

El acceso de ms mujeres a cargos de decisin gener oportunidades institucionales para la ampliacin de la ciudadana de las mujeres, ya sea a travs del reclamo de nuevos derechos como por el impulso de medidas tendientes a garantizar el ejercicio de derechos preexistentes.

El peso numrico, sumado a la mayor experiencia en la prctica legislativa, ampla la capacidad de negociacin de las legisladoras para generar acuerdos polticos y articular alianzas al interior de la Cmara que den mayor apoyo a sus proyectos. El alcance de una masa crtica genera condiciones para poner en prctica la presin parlamentaria a travs del qurum. Este mecanismo entra en tensin con la disciplina partidaria y ha sido raramente llevado a la prctica.

El acceso a posiciones de toma de decisiones posibilit a las diputadas la ampliacin de su espacio de poder y negociacin al interior de los partidos. Este es probablemente uno de los efectos ms postergados de la Ley, debido a la reticencia en las estructuras partidarias a promover la inclusin de mujeres en los procesos de decisin. La Convencin Nacional de la Unin Cvica Radical incorpor el cupo femenino en las listas para cargos partidarios en su Carta Orgnica recin en diciembre de 2000.

Los resultados de este anlisis nos permiten concluir que, si bien las cuotas se generan como mecanismos institucionales tendientes a garantizar la igualdad de oportunidades y de trato, fundamentalmente operan como oportunidades institucionalizadas de participacin, representacin y confrontacin.

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Sus limitaciones

Las limitaciones a la Ley provienen de diferentes orgenes: a) la Ley misma, b) su interpretacin, c) su aplicacin por los partidos polticos y d) su dependencia respecto al sistema electoral.

a) Esta limitacin se vincula con la arbitrariedad del porcentaje fijado en la ley. Las cuotas establecen la obligacin de los partidos de conformar las listas con un porcentaje mnimo de mujeres, que en diferentes pases ha variado entre el 20% y el 40%. Esta proporcin de mujeres en las listas de candidatos/as no resulta de la aplicacin de un parmetro que exprese en alguna medida una distribucin real en la sociedad, por el contrario se trata de porcentajes arbitrarios acordados a travs de negociaciones polticas. Las resistencias que generaron las acciones afirmativas en los partidos y dirigentes polticos, ante la obligatoriedad de ceder lugares en las listas de candidatos/as, marcaron el horizonte de la negociacin sobre las proporciones de candidaturas de mujeres polticamente viables en cada pas.

b) La interpretacin minimalista de la ley que realizan los partidos convierte, la mayora de las veces, el mnimo de 30% establecido por la Ley en un techo. Se realizaron intentos por superar esta limitacin a travs de la presentacin de proyectos legislativos tendientes a elevar las cuotas al 50%, tomando como referencia la discusin sobre la paridad en Francia.

c) Otra de las limitaciones de las cuotas se vincula a la dinmica interna de los partidos polticos. En la medida que los partidos tienen el monopolio en la designacin de candidatos/as, su nivel de democratizacin interna en este proceso de seleccin condiciona que el cumplimiento de la ley se traduzca en respuestas universalistas o particularistas. Una respuesta particularista consiste en una aplicacin formal de la ley que muchas veces se expresa en la designacin de candidatas con bajos niveles de autonoma, que garantizan lealtades determinadas por relaciones adscriptas, como el parentesco. Este fenmeno tiende a ser mayor en partidos con liderazgos fuertes que impulsan mecanismos internos de seleccin basados en acuerdos de cpulas y no en la eleccin de los afiliados/as. Las organizaciones ms abiertas que dan lugar al debate y la participacin deliberativa generan escenarios ms favorables para que las mujeres construyan una base poltica territorial propia aumentando, al interior de los partidos, su capacidad de presencia, presin y negociacin.

En ciertas condiciones, la presencia alta de mujeres en el parlamento y en las instituciones del poder ejecutivo constituye un indicador de una alta integracin de mujeres en el sistema de partidos polticos (Siim, 1991). Esta caracterstica puede influir positiva o negativamente en la gestin de polticas vinculadas con la consecusin de la equidad entre gneros. En el caso en que se generen coaliciones entre mujeres de diferentes partidos y aquellas que participan en organizaciones de la sociedad civil, la presencia de mujeres en mbitos de poder poltico contribuira al fortalecimiento de la ciudadana de las mujeres, a travs de polticas pblicas sensibles. En otras ocasiones, una alta integracin de las mujeres a las estructuras partidarias puede operar como un

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obstculo, ya que la democracia representativa es ms sensible a la poltica de ideas que a la poltica identitaria (Phillips, 1995). En este caso, los intereses se encontraran mediados por las estrategias partidarias, impidiendo una poltica de coalicin basada en intereses estratgicos para las mujeres

Por otro lado, en circunstancias de relativa estabilidad poltica y alta competencia partidaria puede primar la lnea del partido, ya sea por la necesidad de integracin al interior de los partidos y de diferenciacin entre los mismos como por la intensidad de las presiones de otras organizaciones sociales que participan en el juego poltico. En escenarios de crisis institucionales y descontento que dan lugar a fragmentaciones al interior de los partidos, formacin de coaliciones amplias y alta movilizacin social (que en general coinciden con demandas de redistribucin econmica o de inclusin poltica) es ms probable la formacin de alianzas entre mujeres de distintos partidos y organizaciones de la sociedad civil alrededor de objetivos especficos calificados como estratgicos para todas (Archenti y Moreno, 2002)

d) La cuarta limitacin se encuentra en la dependencia que tienen las cuotas respecto del sistema electoral. El establecimiento de cuotas en las listas de candidatos/as se ha demostrado efectivo en el marco de sistemas proporcionales basados en listas partidarias cerradas y bloqueadas. Las modificaciones del sistema electoral tendientes a la apertura de las listas (voto preferencial, tachas) o la incorporacin de distritos uninominales derivan en reducciones importantes en el porcentaje de mujeres candidatas, fragilizando la efectividad de la medida de accin afirmativa. Las experiencias de aplicacin de diferentes sistemas electorales en distintos distritos del pas y los estudios comparativos con otros pases indican que todos tienen efectos negativos sobre el acceso de las mujeres a las bancas legislativas en comparacin con el sistema proporcional con lista cerrada y bloqueada con cuotas de gnero. (Rule, 1987; Rule y Zimermann,1992; Norris,1993; Jones, 1997).

Representacin Poltica y Participacin Social

En Amrica Latina, la profundizacin de las desigualdades econmicas y sociales, producto de las polticas de concentracin y exclusin de los modelos neoliberales que han desplazado a sectores importantes de la poblacin debajo del umbral de ciudadana, ha dado lugar a nuevas formas de organizacin y protesta social en el reclamo de derechos. Los discursos de protesta han estado atravesados por el cuestionamiento de la representatividad de dirigentes y partidos polticos y la propuesta de la participacin directa de la ciudadana en la toma de decisiones como el nico camino hacia formas ms democrticas de gestin de lo pblico.

El cuestionamiento de la representatividad, con la consiguiente vulnerabilidad de la legitimidad, se ha expresado a travs de la accin colectiva en la sociedad civil. El surgimiento de nuevos actores colectivos que operan en la intermediacin de demandas de redistribucin de recursos y reconocimiento sociocultural, se produce paralelamente con la puesta en duda de los partidos polticos como actor privilegiado para representar los intereses y pasiones de los ciudadanos/as ante el Estado. La prdida de confianza en la competencia de los partidos polticos para intermediar entre la ciudadana y el Estado

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y su indiferencia frente a las desigualdades en la distribucin y la representacin di lugar a propuestas de ampliacin de la participacin a travs de la bsqueda de diseos institucionales ms pluralistas17.

A travs de los nuevos agentes de intermediacin se ampli el mbito de la representacin poltica a espacios no partidarios, y las propuestas de formas de democracia directa se presentaron como la reparacin a la supuesta exclusin de la ciudadana del proceso deliberativo en los sistemas representativos. Esto genera un debate acerca de la necesidad del fortalecimiento de la estructura asociacional de la sociedad civil, de la revitalizacin de la legitimidad del poder poltico y de las funciones de las intermediaciones institucionales.

La participacin es presentada como una alternativa al sistema representativo en crisis, como una instancia de transparencia frente a la opacidad de las instituciones, como una recuperacin de la soberana y como la resistencia a delegar la capacidad de decisin. Sin embargo, en la sociedad de masas la representacin y la participacin constituyen dos instancias interrelacionadas que dan expresin a la voz de la ciudadana. La efectividad de la participacin ciudadana para la consolidacin de un sistema democrtico slo es viable si construyen formas de representacin poltica expresadas en instituciones y la representacin poltica involucra, por definicin, una relacin necesariamente mediada18.

El escenario de la sociedad civil ofrece un conjunto de oportunidades de participacin ciudadana que van desde organizaciones estructuradas en roles diferenciados con organizaciones internas reguladas en base a reglas formales que establecen pautas normadas de interaccin y toma de decisiones, hasta organizaciones horizontales orientadas a formas de militancia espontnea y nucleadas alrededor de la oposicin a toda institucionalizacin. Las que se sitan cercanas al primer tipo tienen, en general, un accionar por objetivos orientados por intereses y temas especficos e intentan influir en las polticas pblicas en base a planes o programas cuya realizacin depende de subsidios estatales o de organismos multinaciones. El accionar de las que se acercan al segundo tipo se orienta por el rechazo a toda forma de institucionalizacin a travs de acciones tendientes a generar visibilidad, concentrar la atencin del Estado y la ciudadana y construir smbolos que faciliten procesos de identificacin y pertenencia.

Ambos tipos de organizaciones (y los tipos intermedios) desarrollan la capacidad de incorporar temas, nuevos discursos, nuevas reglas y procedimientos, y nuevos valores al debate poltico. Las primeras tienen a su favor el establecimiento de

17 Segn Philippe SCHMITTER (1995), las fuentes de descontento se focalizan en ciertos principios bsicos de la democracia liberal real. 18 ARCHENTI, Nlida y VARELA, Paula. (2001). Sociedad Civil y Representacin Poltica. La intermediacin de gnero en la Argentina. XXIII Congreso de la Asociacin Latino Americana de Sociologa (ALAS). Guatemala.

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una comunicacin ms fcil con las instituciones del Estado y un mayor reconocimiento, pero su falta autonoma determinada por la necesidad de recursos econmicos muchas veces limita sus posibilidades de definir en forma autnoma sus objetivos. Las segundas, definidas a partir de su autonoma basada en la oposicin y una actitud de intransigencia frente al Estado ven limitadas sus posibilidades de influencia y articulacin con la accin estatal. Tienen mayor capacidad de mobilizacin pero ms efmera si en su proceso de desarrollo no se convierten en organizaciones ms estructuradas a travs de procesos de formalizacin de los liderazgos y de la definicin de objetivos que concentren voluntades.

En la sociedad civil muchas mujeres encontraron un escenario propicio para la expresin de sus reclamos, a travs de canales institucionalizados y la posibilidad de generar una voz pblica y de acceder a recursos para el diseo y la implementacin de programas y acciones colectivas. En la mayora de los casos, estas organizaciones se generaron alrededor de reas problemticas definidas y orientaron su accionar hacia un horizonte determinado de intereses, con objetivos precisos. Su surgimiento y desarrollo muchas veces fue promovido desde organismos internacionales, desde los gobiernos y desde los propios partidos. Se diferencian por su nivel de estructuracin formal y su capacidad de presin, influencia y articulacin de reclamos. La capacidad de intermediar en forma significativa entre la sociedad y el Estado aumenta cuando se nuclean en redes19 que superan los lmites distritales y nacionales. Muchas actan en la sociedad civil como nuevas instancias de representacin de intereses de gnero, develando la transversalizacin de gnero en los problemas sociales sobre los que accionan. Trabajan sobre temticas diversas como: salud, pobreza, violencia, derechos sexuales, derechos humanos, derechos de la infancia, trfico de personas, medio ambiente, etc. Generan nuevos discursos, articulan y difunden informacin, ofrecen servicios (mdicos, psicolgicos, legales), participan en el diseo de polticas y organizan acciones de lobby y campaas de presin sobre las autoridades.

La mayora funciona dentro de las reglas establecidas, en vinculacin con los gobiernos y organismos internacionales a quienes recurren en bsqueda de reconocimiento institucional, apoyo tcnico y financiamiento para sus proyectos. Resultan funcionales a los gobiernos en la medida en que resuelven en forma eficiente problemas con apoyos desde el Estado, pero la dependencia econmica de sus programas en relacin a instituciones financieras multilaterales y agencias de gobierno puede debilitarlas en sus demandas y en las negociaciones.

Sus estrategias tienden a desarrollarse a travs de la participacin dentro de los marcos institucionales existentes, estructurando demandas polticamente viables. Promueven la educacin cvica, la capacitacin de adolescentes y jvenes, la salud, la igualdad de gnero, los derechos reproductivos, la transparencia en la gestin poltica, la tolerancia frente a minoras sexuales, nacionales, econmicas, tnicas a travs de un repertorio de acciones pedaggicas, formativas, asistenciales, de investigacin, de

19 Las redes generalmente estn centradas en reas o problemticas determinadas. Algunos ejemplos son la Red Nacional por la Salud de la Mujer; La Red Argentina de Gnero, Ciencia y Tecnologa y el Foro Internacional de Mujeres contra la Corrupcin.

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difusin, de lobby y de influencia. Frente a problemticas puntuales organizan campaas de apoyo y/o de presin a favor de modificaciones institucionales que favorezcan la calidad de vida de las mujeres y de otros grupos subrepresentados y les garanticen el ejercicio de sus derechos20.

Algunas organizaciones combinan estas acciones con estrategias de oposicin a las polticas gubernamentales y discursos crticos21 y promueven acciones centradas en generar visibilidad a travs de la protesta pblica, la movilizacin popular y la confrontacin. El poder de este tipo de ONGs se basa fundamentalmente en el trabajo voluntario de sus miembros, sustentado en la conviccin tica de sus objetivos, y en su capacidad de convocatoria y movilizacin.

Las ONGs presentan algunas ventajas para las mujeres frente a los partidos, que se vinculan a algunos principios organizativos basados en el predominio de las relaciones horizontales en el proceso de toma de decisiones, en una participacin interna ms igualitaria, en la generacin de prcticas que permiten compartir intereses y experiencias y en la posibilidad de acceso a recursos econmicos y a cierta autonoma en la utilizacin del tiempo que permite adecuarlo a las responsabilidades parentales activas.

La concentracin de las prcticas de las mujeres en la sociedad civil puede leerse, desde cierta perspectiva, como un retroceso en la profundizacin de la lucha poltica por la ampliacin de la participacin en el proceso de toma de decisiones polticas, cuando la prctica social reemplaza o se vuelve prioritaria a la participacin partidaria puede traducirse en un proceso de aislamiento respecto del mbito poltico- institucional de toma de decisiones.

Sin embargo, algunos tericos afirman que las organizaciones de la sociedad civil estn reemplazando a los partidos polticos en muchos de sus roles histricos. Las organizaciones no gubernamentales desempean algunos roles tradicionalmente asignados a los partidos polticos, en particular en el proceso de agregacin de voces e intereses sociales y en algunos procesos de control de la gestin de gobierno. Ante el debilitamiento y la prdida de funciones de los partidos polticos, muchas son asumidas por las organizaciones civiles. Pero es necesario destacar que, a pesar que las ONGs complementan y hasta pueden reemplazar a los partidos polticos en alguno de su roles, stos siguen siendo hegemnicos como actores sociales capaces de estructurar programas para el conjunto de la sociedad, articular opciones electorales y formar gobierno. Mientras que las ONGs, por su calidad de asociaciones de intereses, no

20 Un ejemplo reciente es la campaa de opinin sobre el Senado de la Nacin, implementada durante la segunda mitad de 2002 por un conjunto de ONGs de mujeres, que se expres en la presin a travs del envo de emails y faxes a legisladores/as solicitando la aprobacin del Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. La campaa fue motivada por la solicitud del Poder Ejecutivo del retiro del proyecto. 21 Marisol Pags (2000) distingue las ONGs en insiders y outsiders. Esta distincin es retomada por KORZENIEWICS, Roberto P. y William SMITH en Civil society Networks: the old and new politics of representation in Latin America (mimeo).

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tienen capacidad para el diseo de propuestas globales para la ciudadana (Schmitter, 2001).

A pesar del debilitamiento de las identificaciones partidarias, el descontento con la dirigencia poltica y la prdida de la capacidad para generar alineamientos importantes en el electorado, mientras los partidos polticos sigan siendo los actores predominantes en el proceso de articulacion de intereses y su traduccin en propuestas de gobierno y continen teniendo el monopolio en la estructuracin de opciones electorales seguirn siendo el escenario fundamental de la lucha poltica por la representacin. Debido al predominio de los partidos en la escena poltica y electoral, la ampliacin del acceso de las mujeres a la representacin poltica y a cargos de decisin en la estructura gubernamental se dirime, en las condiciones de la democracia actual, en el campo partidario.

En consecuencia, el principal desafo para el movimiento de mujeres en las estrategias por la integracin en el proceso de toma de decisiones polticas, es construir el poder social y poltico suficiente para ejercer algn control en la designacin de las integrantes de las listas electorales y la principal arena para poner en ejercicio ese poder son los partidos polticos.

La construccin de un sistema de representacin equitativo en trminos de gnero que de lugar a una actividad representativa de intereses compartidos y que se traduzca en la sancin de leyes y la implementacin de polticas pblicas transita a travs de dos canales de representacin y su interrelacin: los partidos polticos y las organizaciones sociales. Los primeros constituyen el canal de acceso a los procesos de toma de decisin y a las candidaturas y las segundas cumplen las funciones de articular intereses de gnero, promover mujeres comprometidas con los mismos y desarrollar actividades de control de la gestin pblica.

La representacin como articulacin social y poltica

La articulacin de la participacin social y poltica constituye una instancia necesaria en la construccin de un sistema representativo, basado no slo en la delegacin sino tambin en el control a travs de canales formales e informales de comunicacin entre las asociaciones de la sociedad civil y el Estado. Es en el encuentro entre la voluntad representativa y el reconocimiento del vnculo de representacin donde se dan las condiciones para la constitucin de un sistema, que se caracterice por su pluralismo y por la coexistencia y el entrecruzamiento de intereses diversos.

Cuando la ciudadana no visualiza actores capaces de suturar la fragmentacin social y enaltece la virtud de la asociacin ciudadana como contraparte organizada del Estado, pierde de vista la paradoja de la sociedad civil (Foley y Edwards, 1996), en el sentido que es difcil pensar a la misma constituyndose en contrapeso del Estado sin el apoyo de partidos y movimientos polticos. La reconstruccin de la relacin Estado-Sociedad Civil es uno de los principales desafos para la restauracin de un sistema de representacin legtimo. Las redes sociales promueven la resolucin de los dilemas de

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la accin colectiva, pero sta slo se traduce en efectos positivos para la gobernancia en la medida que lo civil se convierte en poltico.

La legitimidad del sistema representativo se produce en la dinmica de interaccin entre representantes y representados, donde se construyen y reconstruyen las identidades, la participacin se traduce en acceso a lugares de representacin y la representacin se traduce en representatividad a travs de la articulacin Sociedad Civil-Estado. En este marco, la definicin de intereses y la construccin de identidades de gnero se produce en la relacin entre el movimiento de mujeres y el Estado; en el diseo de un sistema representativo donde confluyen lo social y lo poltico en una red compleja de interaccin y comunicacin. De tal modo que cada ciudadana electa no se convierte, en virtud de la eleccin, en la intermediadora de la sntesis de los intereses de todas las mujeres, por el contrario, la multiplicidad en la representacin es la que expresa la diversidad de las demandas.

La posibilidad de accountability sobre la gestin de los representantes se estructura a travs de mecanismos institucionalizados que exigen formas de control eficiente desde las organizaciones de la sociedad civil. La articulacin entre estas organizaciones con grados de autonoma suficiente y las instituciones del Estado es el desafo para la construccin de un sistema representativo que incluya entre sus dimensiones a la participacin activa de la ciudadana.

En este proceso, los sistemas de comunicacin juegan un papel central en la medida que las posibilidades de interrelacin entre la sociedad civil y el Estado estn mediatizadas por la circulacin de la informacin. La construccin de circuitos formales e informales de comunicacin a travs de los cuales las organizaciones de la sociedad civil expresen sus demandas y los gobernantes den cuenta a la ciudadana de la gestin de gobierno constituye una estructura clave para la puesta en accin de los procesos de delegacin y accountability.

Pero el desarrollo de este proceso exige la presencia de mujeres en cargos de decisin con voluntad de representacin de gnero, dispuestas a escuchar, acordar y negociar con las asociaciones civiles. Estas condiciones no son necesariamente tenidas en cuenta por los partidos a la hora de confeccionar las listas, las candidatas son seleccionadas por razones diversas, basadas en la confianza personal, lealtades personales o partidarias, vnculos de parentesco, acuerdos entre lneas o grupos internos, acuerdos interpartidarias en caso de alianzas o coaliciones, o por peso poltico personal.

La traduccin de las demandas de las mujeres en polticas de gobierno est condicionada por la capacidad de generar poder en la sociedad civil, en los partidos polticos y en los bloques parlamentarios; y en la capacidad de articulacin y acumulacin de estos poderes.

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Conclusiones

La teora de la igualdad transversaliza los debates y las pugnas sociales por los derechos de inclusin poltica, en la medida que es esgrimida tanto por quienes defienden el status quo como por quienes lo cuestionan. La adhesin a la igualdad como valor, se expresa tanto en la defensa de quienes la gozan como en el reclamo de quienes la exigen. Esta utilizacin dual del discurso de la igualdad puede explicarse, por un lado, a travs de una interpretacin pragmtica basada en un uso poltico de los principios y, por otro, a partir de las propias tensiones que el concepto de igualdad y su aplicacin en la poltica encierran.

A pesar del consenso valorativo que la igualdad concierta, el concepto de igualdad universal presenta al menos dos problemas: uno es su tensin con la libertad, que se ve restringida en la creacin de condiciones para la igualdad y, el segundo, la contradiccin entre la igualdad formal legal y la desigualdad social real, donde la distancia entre los iguales y los excluidos/as marca el lmite identitario de la pertenencia.

Las luchas de las mujeres por su inclusin poltica han estado recorridas predominantemente por el ideal igualitario. El mismo est en la base de los Planes y Programas de Igualdad de Oportunidades y de Trato, de la creacin de Organismos de Mujeres en el mbito ejecutivo, de las Cuotas, de la Paridad, de todos los diseos institucionales favorables a las mujeres que se han implementado en las ltimas dcadas (incluyendo obviamente conquistas previas como el sufragio femenino).

Sin embargo, el discurso de la diferencia, elaborado desde distintas corrientes del feminismo, se ha entrelazado -a veces complementando y a veces crticamente- con los argumentos polticos y filosficos elaborados en defensa de una incorporacin plena de las mujeres en la ciudadana, ya que el reconocimiento que requieren las mujeres para su inclusin en la comunidad poltica en trminos de igualdad precisa de la aceptacin de las diferencias implicadas por su gnero y su sexo. Desde posiciones naturalistas que asignan virtudes tpicamente femeninas a cada individuo-mujer, sin poner en cuestin el contenido cultural que la definicin de mujer supone; pasando por reclamos frente a la exclusin en la agenda gubernamental de temticas vinculadas a intereses de las mujeres entendidas como un colectivo; hasta el relato multiculturalista que aboga por representaciones diferenciadas basadas en criterios de especificidad de cada grupo subrepresentado, el discurso de la diferencia tambin se hizo presente en cada instancia de reclamo de derechos.

La inclusin poltica ha sido entendida en dos sentidos: como una extensin de instituciones ya constituidas a sujetos que estaban excluidos o como una transformacin de las instituciones a fin de garantizar el reconocimiento y la atencin a diferencias sociales (Young, 2000) Sin embargo, an cuando la ampliacin de la ciudadana de las mujeres se limitara a una extensin de las instituciones ya existentes, su incorporacin en los procesos de toma de decisiones de la democracia implica per se un avance en el proceso de democratizacin. Si bien las diversas formas de inclusin de las mujeres en

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la ciudadana no garantizan la representacin de las mujeres como grupo, es importante destacar que, en cualquier instancia representativa, la representatividad se construye, se conquista y se negocia en el entramado de las relaciones sociales y polticas; y el posicionamiento y la capacidad de poder e influencia dentro de esas relaciones generan oportunidades diferenciadas para cada uno de los actores.

Dentro de la lgica de la accin colectiva, la definicin de los intereses femeninos est condicionada por el tipo de organizacin de los grupos de mujeres, su capacidad de reclutamiento y cohesin, su participacin en la construccin de identidades colectivas, la eficiencia de sus canales de comunicacin y su capacidad para establecer debates en el espacio pblico que logre instalar temas en la opinin pblica. Por otro lado, la presencia de una masa crtica de mujeres en la toma de decisiones es una condicin para que el vnculo entre las representantes y las mujeres organizadas de la sociedad civil se fortalezca y las demandas se traduzcan en proyectos de gobierno.

En el anlisis de la efectividad de las diferentes estrategias de inclusin ciudadana, es importante tener en cuenta que el poder no es slo poder institucionalizado y que la lgica de agregacin de las voces y los votos en las instituciones democrticas, est atravesada por una compleja red de lealtades e influencias. Segn el mecanismo institucional a partir del cual las mujeres se sitan en el proceso decisional, convergen en el desempeo de su rol lealtades diversas --partidarias, personales con la figura presidencial o ministerial que las haya designado, el compromiso con sus bases electorales y el compromiso con el movimiento de mujeres-. Los procesos de control vertical se complejizan en el entrecruzamiento de esas lealtades cuando los reclamos de las mujeres de la sociedad civil confrontan con los intereses de agentes polticos (partidos, ejecutivos nacionales, estatales o provinciales) o con instituciones sociales (iglesias, sindicatos, asociaciones cvicas). En este escenario, el fortalecimiento de las mujeres en cargos a travs del apoyo de coaliciones intrapartidarias e interpartidarias entre mujeres y las ONGs, se convierte en una condicin fundamental para el desarrollo de la representacin de gnero.

A partir del anlisis de estos tpicos concluimos que la estrategia de las cuotas genera oportunidades institucionalizadas de mayor participacin e influencia de las mujeres en el proceso decisional. La transposicin de estas oportunidades en acciones legtimas y eficaces, orientadas al diseo de un sistema democrtico sin exclusiones de gnero, est condicionada por el accionar colectivo y articulado de las mujeres insertas en el sistema poltico y las organizaciones de mujeres de la sociedad civil.

La mayora de los casos de exclusin de un grupo social implica tanto posiciones de desigualdad en la distribucin como la falta de reconocimiento social (Fraser, 1997). Dentro de las tensiones que generan las diversas lgicas de participacin y representacin, se vuelve ineludible el accionar en y sobre las instituciones del Estado para generar condiciones de posibilidad de reformas institucionales y polticas pblicas favorables a la construccin de un sistema representativo equitativo.

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Los partidos polticos, a pesar de la prdida de roles, continan ocupando un lugar hegemnico en la escena poltica por su capacidad de coordinacin, regulacin y administracin en gran escala; y ms all de las resistencias sociales a la poltica partidaria constituyen los canales legtimos de acceso a las instituciones representativas del Estado. Y ste es el nico agente que puede contrarrestar las desigualdades y la exclusin social y poltica, a travs de la regulacin y la coercin legtima. Dentro de la lgica poltica de las sociedades democrticas del capitalismo tardo, la representacin poltica de grupos desaventajados o excluidos slo es viable a travs del accionar conjunto en la sociedad civil y las instituciones del Estado.

La articulacin de redes sociales y de canales formales e informales de comunicacin entre la sociedad civil y las mujeres en el Estado se convierte en la garanta ltima para la constitucin de un sistema equitativo en trminos de gnero. Las estrategias para la construccin de un sistema as definido no se agotan en la lucha por el reconocimiento institucional de derechos y las modificaciones institucionales que los garanticen. Estos objetivos constituyen condiciones formales necesarias pero insuficientes si no se acompaan con el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, la creacin de canales de institucionalizacin de demandas, la disposicin para crear coaliciones, la publicidad de la gestin pblica que permita mecanismos de control de la misma y el diseo de acciones colectivas tendientes a generar el compromiso de las mujeres en el Estado con los reclamos de las mujeres organizadas en la sociedad civil.

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