APUNTES SOBRE LA

GOBERNANZA Y SU

APLICACIÓN TERRITORIAL

2013

Dra. Altair Jesica Magri

altair@fcs.edu.uy

altairmagri@gmail.com

ICP-FCS-UdelaR

CONTENIDOS

Definición y contenidos del concepto

gobernanza

Problemas no resueltos en teoría y práctica de

la gobernanza

La gobernanza en la organización del territorio:

un modelo para armar

EL ESTADO EN LOS S. XX Y XXI

EL ESTADO ES UNA ASOCIACIÓN DE DOMINACIÓN

CON CARÁCTER INSTITUCIONAL QUE MONOPOLIZA

DENTRO DE UN TERRITORIO LA VIOLENCIA FÍSICA

LEGÍTIMA . (Max Weber: 1908)

PRINCIPIOS DEL ESTADO Y GOBIERNO

LEGITIMIDAD otorgada por la sociedad para generar y

conservar el orden social

AUTORIDAD para imponer reglas vinculantes entre los

individuos entre si y con el Estado

AUTONOMÍA de otros Estados y de su propia sociedad

para operar en el marco legal que lo crea y reproduce

¿DE DONDE Y PORQUE SURGEN LOS

CUESTIONAMIENTOS A LA LABOR DEL

GOBIERNO?

¿POR QUÉ SE HABLA DE GOBERNANZA?

DÉFICITS DE GOBERNABILIDAD EN LOS 70S

(HUNTINGTON- CROIZIER Y WATANUKI 1975)

Estado Bienestar expandido: políticas

sociales y endeudamiento fiscal

Estado promovió la organización de la

sociedad y su capacidad de demanda y

luego no pudo responder

Crisis mundial y transformación de las

relaciones capitalistas de producción

Resultado:

Estado sin capacidad de mantener el orden

social: demandas, participación.

¿POR QUÉ SE HABLA DE GOBERNANZA?

a. Incapacidad de controlar la economía nacional

b. Percepción ciudadana de ineficiencia del

sector público, de burocracias auto referidas,

ineficientes e ineficaces

c. Complejidad social no abarcable por la

estructura estatal: estratificación social en

clave territorial

d. La organización social cuestiona la

verticalidad de la estructura jerárquica del

Estado: falta de información y transparencia

acciones públicas

DIAGNÓSTICO DE LOS DÉFICITS

f- cambios ideológicos cuestionan el rol del Estado

permeando a las élites dominantes , a los partidos y

a los técnicos de distintas tiendas políticas

g- cambios tecnológicos cuestionan los

procedimientos tradicionales de la gestión pública

h- emergencia del territorio como sujeto de atención:

descentralización, localismos, regionalismos

Síntesis:

cuestionamiento a la capacidad del gobierno para

mantener el monopolio de la conducción de los

intereses colectivos

CONTRAPROPUESTA

Existen otros mecanismos y actores capacitados que están de hecho compitiendo con el gobierno y el Estado en la provisión de bienes sociales, con capacidad de canalizar y responder a las demandas sociales

Por esto: La sociedad puede proporcionarse por otros

caminos sistemas de representación e instituciones para auto gestionarse coordinando coherentemente entre actores con diferentes objetivos, funciones y propósitos

(Rhodes: 1999)

LA GOBERNANZA “MODERNA”

Naturaleza: participativa.

Conlleva la lógica de la democracia participativa

cuyo fundamento es el ejercicio activo en la cosa

pública, donde los actores con capacidad de

agregación de intereses y decisión no

necesariamente derivan de la política sino

también de otros grupos y sectores de la sociedad

¿cuestiona el contrato social?

¿cuestiona el sistema representativo?

¿modifica la distribución del poder?

ATRIBUTOS DE LA GOBERNANZA

Nuevos Equilibrios Estado /sociedad

Cooperación : entre actores dispuestos a

participar

Coherencia : en las acciones

emprendidas

Eficiencia y efectividad en la acción

pública

Horizontalidad en el relacionamiento

Información y rendición de cuentas

CARACTERÍSTICAS DE LA GOBERNANZA

Conjunto de actores para decidir e

implementar cuestiones públicas dentro y

fuera del gobierno

Proceso de dirección de la sociedad para

organizar sus metas, objetivos, recursos,

formas de distribución y regulación social

Inclusión de niveles no estatales

Interdependencia y articulación

Permeabilidad entre lo estatal y lo privado:

reivindica el espacio público no estatal

OBJETIVOS DE LA GOBERNANZA

Concertación e interdependencia entre los

actores que la ejercen

Legitimación social de nuevas formas de

relacionamiento

Aceptación social de los objetivos que

surgen del relacionamiento

Aumento de la participación directa

PREGUNTAS NECESARIAS PARA FORMULAR

PROCESOS DE GOBERNANZA:

• ¿Cuales son los objetivos de una vida asociativa?

• ¿Qué pautas de asociación?

• ¿Quiénes y cómo deciden los objetivos?

• ¿Cómo se induce la aceptación social de los objetivos ?

• ¿Cómo se distribuye la autoridad?

• ¿Cómo se amortiguan las asimetrías?

• ¿Cómo se evalúa y modifica el rumbo de la gobernanza?

• ¿Quiénes y cómo resuelven los conflictos?

¿Qué percepción tiene la sociedad de su rol en un cambio de modelo?

¿Qué demanda la sociedad en términos de participación? :

1- Hay descentramiento del poder decisión, implementación y control de las acciones

2- El gobierno relativiza su capacidad de imposición: (coerción vs. cooperación, negociación y consenso)

3-- Se trata de coordinar la acción de actores con intereses diferenciados múltiples y con lógicas de maximización de intereses particulares

5- Los actores tienen diferente capacidad de influencia para operar (organización, demanda, veto)

6- Las instituciones relativizan su capacidad de impartir reglas y lograr acatamiento

7- Los actores pasan a tener mayor relevancia frente a la capacidad de las instituciones

8- Tiene el mismo interés en participar la sociedad civil que la sociedad (en general)?

ENTONCES:

• Dimensión valorativa de la gobernanza

Aspira a un redimensionamiento de las relaciones humanas, cuestiona los fundamentos del contrato social clásico: la cesión de parte de la autonomía individual a favor de una institución con carácter vinculante y coercitivo de las relaciones sociales

• Dimensión fáctica de la gobernanza

Supone cambios en las relaciones sociales vigentes, en los vínculos entre ciudadanía y gobierno, entre ciudadanía y grupos de la sociedad. Supone recrear una nueva institucionalidad para operacionalizar sus metas y objetivos

TIPOS DE GOBERNANZA:

Proceso histórico de gobernanza 1. JERÁRQUICA (old governance) gobierno timonel del

modelo EKB 2. dio paso a-------------------> Gobernanza de mercado:

empuje neoliberal

Lógica empresarial en el sector público: eficiencia económica

a. Desmonopolización y competencia del Estado

b. Nuevo gerenciamiento público vs. Burocracias

c. Usuario cliente, libre elección y valoración del servicio

d. Contratos para la implementación de los servicios: interior Estado (unidades ejecutoras) y a privados (ONG´s o empresas)

e. Control por resultados no por procedimiento

f. RRHH: contratación vs. carrera pública

3- GOBERNANZA POR REDES:

Lógica: intercambio de recursos y negociación

Conducción consensuada constituye base de una negociación horizontal

Agregación y representación de intereses directa

Estado es uno más de la red (Estado descentrado)

Decisión política negociada ambiente socio-institucional

Implementación social o socio-institucional

Interacción e interdependencia

Mecanismos de autoregulación la red

Control en la red: eficiencia, eficacia, efectividad, equidad y coherencia objetivos y prácticas

EL TERRITORIO. GOBERNANZA MULTINIVEL O

TRANSVERSAL

Lógica: coherencia estatal para interactuar con

la sociedad: eficiencia, efectividad, eficacia: Gobernabilidad + gobernanza

Absorber mejor la complejidad social

Reconocer que la balcanización sectorial no puede resolver por sí los problemas

Reducir las asimetrías, neutralizar las jerarquías dentro del Estado

Reducir los efectos atomizantes de la descentralización territorial: localismos y uso de recursos asimétricos

PRINCIPALES EJES DE DEBATE EN TORNO AL

ENFOQUE DE LA GOBERNANZA

Representación y participación de intereses

Conducción y coordinación

El control de las acciones: cómo y por quien

Los criterios de evaluación

Eficiencia-Eficacia-Equidad-Coherencia

La autonomía relativa del Estado

La capacidad social para ejercer gobernanza

La gobernanza en el territorio:

un modelo para armar

DEFINICIONES DE TERRITORIO:

Construcción social/política

Es la apropiación del espacio por parte de procesos económicos que involucran producción y generación de excedente económico (economía)

Sistema resultante de la interacción compleja entre una sociedad y el espacio que habita, producto de la relación histórica y multidimensional entre ese grupo social organizado y una porción de superficie terrestre. (arquitectura)

territorio tiene implícita la noción de apropiación del espacio geográfico: un ámbito espacial donde se ejerce algún tipo de control, sea político, social o económico (geografía)

construcción social, la cual va adoptando formas

de organización donde el poder y en control se

expresan mediante instituciones formales e

informales. El poder se continenta siendo la

construcción social donde se crea, reproduce y

cambia de acuerdo a las condicionantes que ese

espacio social permite y consciente (ciencia

política)

territorio como espacio habitado por conjuntos

humanos que se relacionan de una manera

singular, formando un espacio estructurante,

afectando los comportamientos y roles de los

individuos y colectivos. Es una construcción

social de relaciones y sistemas de significación

(social-comunicacional)

CALIFICACIONES Y ATRIBUCIONES DEL TERRITORIO

material, funcional, simbólico

productivo, económico, social, ambiental, cultural

escenario de poder, de identidad, de pertenencia,

capital humano, capital social, recursos naturales,

infraestructuras, excedente

significante, estructurante

el territorio como sistema de actores (visión

fundamental para entender la gobernanza)

ACTORES COMO EJE DE LA GOBERNANZA

estudiando las capacidades de los gobiernos en sus

diferentes niveles para establecer gobernabilidad y

gobernanza con la sociedad y el mercado (Política)

el desarrollo territorial no se hace “explotando” los

recursos del territorio sino que resulta de la organización

concertada entre los actores e instituciones locales para

combinar los capitales del territorio (Economía)

el desarrollo es desde los actores e instituciones del

territorio hay una participación estratégica y con

capacidad de decisión en el proceso productivo

(Economía)

para quienes lo habitan o usan el territorio genera una

identificación y un sentimiento de apropiación.

(Geografía)

la globalización es un proceso vinculado al territorio

porque la dinámica económica y el ajuste productivo

dependen de las decisiones de inversión y de

localización de los actores económicos y de los factores

de atracción de cada territorio (Habitat)

DILEMAS ENTRE GOBERNANZA –MODELOS DE

DESARROLLO EN EL URUGUAY DE HOY

Uruguay es hoy destino de las grandes inversiones, para ello elabora nuevas reglas de relacionamiento:

¿Cuáles son las condiciones de orden externo y orden interno que generan atracción para este tipo de inversiones? ¿Quién es el interlocutor ante las grandes inversiones: el Estado central, el regional o el local? ¿Qué tipo de modelo de desarrollo promueven estas inversiones?

¿Quiénes son los actores? ¿Cómo se relacionan?

FACTORES DE ORDEN EXTERNO

La intensificación del comercio mundial y la entrada en escena de países como India y China, y Brasil en nuestra región, en un escenario probable de escasez de ciertos recursos naturales, hacen necesaria la búsqueda de nuevas regiones abastecedoras.

Ejemplos:

El caso del mercado mundial de hierro en manos de un pequeño grupo de empresas norteamericanas y australianas que de algún modo restringen el acceso a un mineral estratégico para el desarrollo de los “gigantes asiáticos”.

La relación entre los depósitos de calizas en Treinta y Tres, la fábrica de clinker (portland) con las necesidades de cemento del sur de Brasil. Esto impulsa la hidrovía de la Laguna Merín.

La demanda adicional de alimentos (raciones y granos para producir carne) que representan China y Asia que ha modificado el agro negocio en la región y en Uruguay (donde con el boom agrícola los granos y su logística -silos, camiones, puertos, inteligencia exportadora- forman uno de los sectores que capta más inversiones).

Avances tecnológicos que permiten explotar yacimientos minerales que décadas atrás no eran rentables y explorar nuevos yacimientos:

Ejemplo: Hierro en Valentines y oro en Rivera.

Ejemplo: posibles hallazgos de yacimientos de petróleo explotables en subsuelo y plataforma marina

Frente a un escenario de crisis internacional, sobre todo de EEUU y Europa, los países de América Latina que vienen creciendo en forma sostenida, se convierten en refugio de los capitales globales en activos y proyectos de inversión con oportunidades de renta.

Preguntas:

Como impactan los intereses externos en el OT, en el ambiente, como transforman las relaciones socio-políticas?

¿cuántos de estos capitales se dirigen a inversiones y proyectos productivos y cuántos a especulación financiera e inmobiliaria?

FACTORES DE ORDEN INTERNO

Actividades con demanda en mano de obra calificada.

Ventajas históricas de bajo costo relativo de recursos humanos calificados que se mantienen pero tienden rápidamente a desaparecer por falta de oferta suficiente ante la demanda en aumento (por ej. Ingenieros informáticos), y por la nueva demanda de calificaciones que el país no tiene o no en suficiente cantidad (por ej.: formación específica forestal donde las tecnicaturas son recientes; carencias en la formación técnica para manejo y reparación de equipos/maquinaria complejos; falta de profesionales formados en logística y comercio exterior; etc.).

Marcos normativos de estímulo a la inversión extranjera directa. Ejemplo: Ley de inversiones, concesión de zonas francas. Seguridad jurídica y reglas de juego claras. Ejemplo: se constituye en una ventaja clara a la hora de localizarse en el Mercosur , ej.: frente a Argentina, e incluso es factor de atracción de inversiones de la propia Argentina (en el marco del MERCOSUR, que con sus problemas igual facilita estos flujos de inversión hacia Uruguay con destino de venta en la región).

ACTORES Y ESCALAS IMPLICADAS ESTADO: según la escala implicada tiene funciones y competencias sectoriales/territoriales que producen distintas visiones sobre modelos productivos para el desarrollo. NACIONAL: en su órbita está toda la normativa implicada: laboral, ambiental, impositiva. Tiene la última palabra en materia de autorizaciones. DEPARTAMENTAL: tiene competencias limitadas: normativa urbanística y ordenamiento territorial, pero tiene mayores costos, pues actúa como intermediario con el Estado central para solucionar logística y dimensión social de los emprendimientos. Debilidades: contradicciones en normativas de usos del suelo entre lo departamental y lo nacional. Procesos de institucionalización del área de ordenamiento territorial en los municipios aún muy incipiente. MUNICIPAL: no tiene incidencia alguna dadas sus atribuciones limitadas. ¿Puede tener costos? Ejemplo: La Paloma: diferencias entre Alcalde e Intendente de un mismo partido

Comunidades locales afectadas ¿Cómo definir el alcance y la calidad de lo local? Ejemplo 1: en las audiencias públicas por Montes del Plata la mayoría de los participantes pertenecía a otras localidades, incluso ubicadas fuera del departamento de Colonia. Ejemplo 2: La Paloma, pobladores permanentes/veraneantes/nuevos pobladores Pueden estar organizados o no, formando grupos más o menos institucionalizados Tienen posicionamientos e intereses diferentes. Ejemplo: en el caso Aratirí se oponen los productores rurales y están a favor obreros de la construcción y comerciantes. Permanencia de un modelo antagónico de desarrollo campo-ciudad.

Empresas: por definición buscan maximizar beneficios pero deberán articular con los diversos actores y escalas.

Tienen discursos variados, escasa información sobre quiénes son los interlocutores.

Otras organizaciones de la sociedad civil: Partidos políticos: No tienen una orientación

concreta sobre temas emergentes. ONGs ambientalistas profesionales (no locales) Sindicatos: defienden intereses de los

trabajadores implicados en las obras.

IMPACTOS TERRITORIALES Y SOCIOECONÓMICOS LOCALES Derivados del cambio de uso del suelo: obras de infraestructura

necesaria, crecimiento urbano, eventuales procesos de degradación ambiental y transformación del paisaje.

Necesidad de provisión de bienes sociales: salud, educación, vivienda, espacio público.

Temporalidad de la fuente de trabajo.

Creación de puestos de trabajo en actividades nuevas, necesidad de capacitación.

Cambios culturales:

- nuevas lógicas de manejo de personal, por ejemplo: pasar de peón rural a trabajar con una empresa multinacional.

-inmigración temporal (o no) de diversos orígenes.

Oportunidad para el desarrollo del tejido empresarial local (emprendedores, MYPES, proveedores locales) o la inhibición/imposibilidad del mismo.

¿EXISTEN CONFLICTOS ENTRE MODELOS DE DESARROLLO?

Desarrollo exógeno vs. desarrollo endógeno

(desde fuera y funcional a los objetivos externos o compatibilizando los procesos externos con dinámicas e impulsos internos de

cambio hacia metas propias de desarrollo).

Modelo extractivo vs. desarrollo sustentable

(maximizar la riqueza hoy y obtener una compensación por los daños en el futuro o, un crecimiento equilibrado de maximización inter-temporal de la riqueza que no sobrevalore el presente e incluso considere límites a esa maximización de riqueza).

¿Son posibles los cruces entre ambos pares?

¿Son totalmente excluyentes entre sí?

PREGUNTAS……

¿Es posible pensar estos emprendimientos como facilitadores de condiciones para el desarrollo local/territorial? ¿En qué casos?

¿Cuánto pesa el tipo de emprendimiento en las condiciones del

territorio (como construcción social)? ¿Cuánto la existencia de capacidades locales en el lugar? ¿Cuánto pesa la existencia de una historia vinculada a ciertas

actividades productivas ante nuevas tecnologías? Por ejemplo: el pasado industrial de Fray Bentos o Paysandú, o el pasado minero en Rivera.

¿Qué rol juega en todo esto el ordenamiento territorial a nivel nacional, departamental y municipal?

¿Cómo conciliar o articular los tiempos políticos, los tiempos empresariales y los de la sociedad?

¿Cuál sería el trabajo a realizar desde el Estado nacional para ayudar a generar ámbitos “de aprovechamiento” de las “¿nuevas oportunidades ?”

¿y desde los Gobiernos Departamentales? ¿se puede hacer algo desde lo local? ¿Cómo estimular la

sinergia entre actores y la construcción de redes? ¿Cuál es el modelo de desarrollo que se promueve

desde el ámbito nacional y local? : ¿Hay visiones articuladas o se va haciendo camino al

andar? ¿lo nacional y lo local defienden modelos o vías de

desarrollo compatibles?