Aproximación entre la Seguridad Energética, los Recursos Energéticos No Renovables y la Defensa...

-MINISTERIO DE DEFENSA-ESCUELA DE DEFENSA

NACIONAL

MONOGRAFÍA FINAL

“Aproximación entre la Seguridad Energética, los Recursos Energéticos No Renovables y la Defensa

Nacional”

*****Alumno: PAULO VIGNOLO

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Año 2011

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“Aproximación entre la Seguridad Energética, los Recursos Energéticos No Renovables y la Defensa Nacional”

Introducción

El presente trabajo tiene por objeto el análisis de las implicancias de la Seguridad Energética y la importancia de los recursos energéticos no renovables para la Defensa Nacional. Para ello en primer lugar abordaremos el concepto de Defensa Nacional, desde un punto de vista amplio e integral, como una de las operatorias a las que apela el Estado para obtener y mantener la Seguridad Nacional. Trataremos de no supeditar los asuntos de la Defensa al simple desarrollo de acciones coordinadas para el enfrentamiento de agresiones militares externas, ya que desde ese punto de vista la Seguridad Energética resulta acotada a la relación entre recursos energéticos y el conflicto armado. En lugar de ello nos centraremos en la seguridad energética como condición necesaria para cumplir con las finalidades de la Defensa Nacional, por sobre todo para garantizar la independencia, la soberanía y la capacidad de autodeterminación del Estado. Trataremos de relacionar de manera coherente Seguridad Nacional, Defensa Nacional, Seguridad Energética y Soberanía Energética.

Paulo Esteban Vignolo

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Seguridad y Defensa nacional

La Organización de las Naciones Unidas define a la Seguridad Nacional como aquella situación donde un estado se considera resguardado contra agresiones militares, presiones políticas o coerciones económicas significativas; obteniendo con ello libertad de acción para proseguir con su propio desarrollo y progreso.

Siendo así, la Seguridad es una situación, una condición deseable que garantiza la supervivencia del Estado, vela por el mantenimiento de su soberanía e independencia, y busca procurar y mantener una situación de libertad y tranquilidad que permita la libertad de acción. Existe en función del desarrollo del Estado, que aspira a emplear los medios de los que disponga para alcanzar sus fines, es decir, un nivel de desarrollo integral que otorgue a sus ciudadanos bienestar y calidad de vida. En otros términos, el problema de la seguridad remite al “mantenimiento de la independencia la identidad, la integridad y el bienestar de las sociedades estatales y en última instancia de los seres humanos”1.

Por su parte la Defensa Nacional es una de las herramientas u operatorias de las cuales se vale el Estado para obtener y mantener la Seguridad Nacional. De esta manera, el Estado argentino la define, mediante su Ley Nacional 23.554, como la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo prioritario de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones militares de origen externo. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida, la libertad y la propiedad de sus habitantes.

La Defensa Nacional procura una estrategia de disuasión cuando lo que busca es prevenir la agresión del oponente, induciéndolo a desistir en su agresión militar. Cuando la agresión militar externa se hace presente, la estrategia de la acción busca neutralizarla o destruirla mediante el empleo prioritario de las Fuerzas Armadas.

Ahora bien, esta definición de Defensa Nacional, podría parecernos restrictiva, puesto que en su relacionamiento con la Seguridad Energética haría hincapié primordialmente en la relación entre recursos energéticos y el conflicto armado, dejando de lado múltiples dimensiones entre las que destacan la soberanía, la autodeterminación del Estado, el desarrollo económico y social, etc. Un aproximamiento a la problemática de la seguridad energética desde una conceptualización restrictiva de la Defensa Nacional, nos circunscribiría a la importancia de los insumos energéticos tanto para el desarrollo y producción de sistemas de armamentos (ofensivos o defensivos), como para el esfuerzo de guerra, y a los recursos energéticos como

1 Del Arenal Moyúa, Celestino, “La relación de cooperación en materia de seguridad entre la Unión Europea y América Latina”, en Palomares Lerma, Gustavo (Ed.), Política de Seguridad de la Unión Europea: Realidades y Retos para el Siglo XXI, Valencia, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, 2002, p. 175.; extractado de Rubén Sánchez David, “La seguridad en Europa y América latina: reflexiones para Colombia”, CEPI-Universidad del Rosario, 2004


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factores desencadenantes de guerras (es decir, a los recursos naturales como factor de conflicto).

Para no caer en ello, entendemos a la Defensa Nacional desde una perspectiva integral y sistémica, en la que hay diversos componentes que coadyuvan a la consolidación del poder nacional y que se traducen en instrumentos de la Defensa para el cumplimiento de objetivos nacionales estratégicos2. Siguiendo a Lahoud, intentamos “construir una visión integral de la Defensa, entendiendo por ello que no solo el factor de poder militar debe estar involucrado directamente en las tareas de protección de la soberanía política e integridad territorial del Estado nacional, sino que, los factores económicos, psico – sociales y político interno e internacional deben intervenir en la necesaria reconfiguración de la estructura del poder nacional en función de la preservación de nuestros recursos”3.

La importancia de los recursos energéticos no renovables, principalmente el petróleo y el gas, que en la actual composición de la matriz energética nacional representan alrededor de un 90% de la oferta, adquiere una centralidad geoestratégica y geopolítica que le plantea al Estado nacional un auténtico problema frente a la coyuntura actual del sistema energético internacional globalizado, particularmente en lo que refiere a al control y acceso a estos recursos que son vitales para la reproducción política, económica, social y cultural de una comunidad. Es de esta manera que se le imponen desafíos globales a la Defensa Nacional, en un contexto donde la globalización le impone costos a las capacidades soberanas, la posesión de recursos energéticos constituye un factor estratégico de poder que debería ser traducible en aumentos del margen de maniobra (es decir, en este caso, de opciones estratégicas a la hora de planificar el desarrollo de un país).

Así, trataremos de abordar someramente qué desafíos se le imponen a la Defensa Nacional desde el control y la explotación de nuestros recursos energéticos no renovables, teniendo en cuenta, no solo las vulnerabilidades internas producto de la forma en que se ha dado la explotación y la propiedad de los mismos, sino también desde los desafíos que la Seguridad energética impone a nivel mundial.

2 Según el Libro Blanco de la Defensa de la República Argentina se define como intereses vitales a la soberanía e independencia de la Nación Argentina, a su integridad territorial, a su capacidad de autodeterminación, y a la protección de la vida y la libertad de sus habitantes. Los intereses estratégicos por su parte son: la paz y seguridad internacionales, las restricciones de armas de destrucción masiva, la integración y seguridad regionales, el crecimiento económico-social, el crecimiento científico-tecnológico, la preservación de la Nación frente a la amenaza del narcotráfico y el terrorismo internacionales, los recursos naturales, renovables y no renovables, la preservación del medio ambiente, los espacios marítimos, insulares y fluviales de interés, el espacio aéreo argentino, los pasajes interoceánicos, la preservación de vacíos geopolíticos, y la preservación del posicionamiento argentino en el Sistema Antártico.

3 LAHOUD, GUSTAVO O., “La importancia de los Recursos Naturales renovables y no renovables para la Defensa Nacional”, Material AREO004, IDICSO – USAL, 2004


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1. Seguridad Energética.

Existe amplio consenso dentro del campo de las relaciones internacionales, respecto de la naturaleza vaga e inasible de la definición clásica que se hace de la Seguridad Energética. Ello puede deberse simplemente a que la misma está destinada a significar cosas distintas en distintos momentos para los distintos actores del sistema internacional. La definición estándar y frecuentemente utilizada de Seguridad Energética afirma que se trata de la “capacidad para asegurar, o garantizar en grado suficiente, el suministro de energía a los consumidores a unos precios razonables” (definición de la Agencia Internacional de Energía, organización de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico). Dicha conceptualización implica importantes consideraciones. Por un lado, importa un componente subjetivo, puesto que recae en el actor definir cuando el suministro se encuentra “garantizado”, y cuando los precios son “razonables”. Así, la seguridad energética supone dos cuestiones: por un lado, el hecho económico de una cierta cantidad de recursos energéticos suministrados a precios determinados, y por otro, el hecho psicológico de seguridad, el cual es un sentimiento basado en la percepción, y por lo tanto de carácter subjetivo4. Lo cierto es que una conceptualización como esta, deja de lado importantes consideraciones al no tomar en cuenta que la seguridad energética es un concepto complejo, que debe ser estudiado desde diferentes perspectivas, que es un problema de carácter multidimensional, que posee connotaciones subjetivas difíciles de cuantificar, que debe tomar en cuenta los diferentes plazos en que se puede dar, las fuerzas determinantes del sistema internacional, y que supone importantes relaciones de interdependencia entre los países consumidores y productores

En primer lugar la seguridad energética es una externalidad, ello significa que el beneficio social de la misma es superior al privado, lo cual debería justificar la intervención del Estado para proveer la cantidad optima de seguridad mediante políticas públicas. Este, junto con el debate respecto de si el control estatal de las fuentes de energía es una condición necesaria para alcanzar la seguridad, es uno de los aspectos centrales de discusión en el sistema energético mundial actual.

La energía se vuelve objeto de referencia de la seguridad mediante tres elementos configuradores, los cuales constituyen los subapartados en los que la literatura fija su atención, estando íntimamente relacionados con las dimensiones de análisis de esta vertiente y por ello, con las amenazas por ella percibidas. Así, cuando tomamos la energía como materia de estudio de la seguridad, nos concentramos en tres cuestiones: los recursos energéticos, el desarrollo económico y el medio ambiente. Estos tres elementos se encuentran relacionados, aunque de manera asimétrica. Nuestro análisis se centra en las relaciones que se desprenden desde los recursos energéticos, ya que nuestro interés está en la energía como objeto de estudio de la seguridad internacional. En líneas generales, la relación entre recursos

4 Lo que suele definir la sensación de seguridad es el estado de las relaciones políticas entre el consumidor y el productor, las cuales son complejas, dadas las divergencias de intereses económicos y políticos entre los actores.


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energéticos y desarrollo económico es de carácter directo: a mayor desarrollo económico, mayor necesidad de recursos energéticos, y por ello, a mayor disponibilidad de recursos, mayor posibilidad de desarrollo económico. En cambio, la relación entre recursos energéticos y medio ambiente es de naturaleza inversa, ya que a mayor explotación y utilización de recursos energéticos, menor calidad ambiental. Entre los efectos negativos de la explotación de bienes energéticos que podemos mencionar, no solo se encuentra el agotamiento de los recursos no renovables, sino también la lluvia acida, los residuos, y el efecto invernadero producto de la emisión de gases derivados de explotación de hidrocarburos.

Respecto del sujeto de referencia, debemos hacernos la siguiente pregunta: ¿Para quién es la seguridad? Es decir, cuál es el “sujeto” que debe ser asegurado. Esto implica hablar de diferentes "niveles" de seguridad: la seguridad nacional o del Estado, propia de la visión clásica; la seguridad global o internacional, propia del concepto de "seguridad común"; y la seguridad individual, propia, por ejemplo, de la seguridad humana. De forma clásica, el sujeto de referencia ha sido el Estado, en cuanto a actor cuasi exclusivo del sistema internacional. Desde esta perspectiva, la búsqueda de seguridad persigue limitar la dependencia y vulnerabilidad energética del Estado a través de políticas públicas particulares, que pueden llegar a incluir o no la soberanía en materia energética. Así, la consecución de la seguridad dependería del buen funcionamiento del sistema puesto en marcha por el gobierno, que, en fin último, buscaría asegurar el suministro a su comunidad nacional. Algunos autores, al adoptar perspectivas teóricas neorrealistas, señalan este proceso como un juego de suma cero, donde lo que un Estado gana en seguridad, otro lo pierde (el Estado rival). Otros autores, adoptando perspectivas neoliberales, apelan a la cooperación internacional en materia energética como medio para alcanzar una situación satisfactoria para todas las partes implicadas. Esta última aproximación se basaría en la integración económica mundial, la liberalización de los intercambios y de las inversiones energéticas entre países, entendiendo que la intervención de los Estados en los mercados es inadecuada para la consecución de la seguridad. Aquí la seguridad energética se entiende como un bien colectivo o común, el sujeto de referencia no es ya el Estado, sino el conjunto de los Estados, la estrategia de largo plazo implica la creación de un régimen internacional que regule el comercio de los recursos energéticos, y el fin último es alcanzar la seguridad energética global, entendida como “un sistema estable de relaciones legales, políticas y ante todo, económicas, que permite mantener el funcionamiento eficiente del sistema energético mundial, eliminando y compensando los efectos negativos de varios factores desestabilizadores para garantizar una demanda segura y un suministro de energía estable, y un funcionamiento robusto y eficiente de los mercados energéticos regionales y mundial conforme a los requisitos obligatorios de la seguridad tecnológica y medioambiental”. Entre ambas perspectivas, que presentan sus claras dicotomías, existen posiciones intermedias, que aun defendiendo a la seguridad energética como un bien colectivo son partidarias de la intervención estatal en los mercados internacionales para corregir los defectos de los mismos. Que un Estado adopte una perspectiva u otra, depende siempre de su situación particular. Generalmente son los países


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desarrollados económicamente y dependientes de las importaciones energéticas los que buscan la liberalización del mercado, mientras que los países productores buscan asegurar su soberanía y control sobre los recursos casi de manera excluyente.

Como ya hemos mencionado, la seguridad energética es un problema multidimensional, por lo cual el estudio de la cuestión debe encararse desde múltiples aristas, las cuales guardan estrecha relación con los elementos configuradores de la energía como objeto de referencia de la seguridad. Estas dimensiones son el resultado de la evolución de la percepción de las amenazas, por lo cual se vinculan directamente a los condicionantes históricos y teóricos del momento histórico en que se tomen. Nosotros haremos hincapié en la dimensión geopolítica, puesto que es la que más hace a nuestro análisis.

Centra su atención en la idea de garantizar la estabilidad del abastecimiento de combustible, que es el que impulsa el desarrollo económico e industrial. Estudia así a los actores intervinientes en el sistema energético internacional, especialmente a los Estados, gobiernos y empresas que poseen el control directo sobre las fuentes de abastecimiento; la localización de las reservas energéticas; la distribución de la energía, es decir la infraestructura que transporta al producto hasta su usuario final; a los países de tránsito, etc.

La cuestión del abastecimiento posee un alto contenido geopolítico, y ello por dos cuestiones: en primer lugar, el debate de la seguridad energética gira en torno a los hidrocarburos, ya que el 80% de la matriz energética mundial responde a los mismos, y en segundo lugar porque hace referencia directamente a la cuestión del acceso a las reservas energéticas (con un mayor énfasis en los depósitos de combustibles fósiles). Así, vemos que algunas regiones adquieren cada vez mayor relevancia geoestratégica, en detrimento de otras regiones cuyos niveles de productividad han comenzado a decaer (por ejemplo el Mar del Norte). Cuando nos referimos a la localización geográfica de la producción, podemos constatar que tanto en el caso del petróleo como en el del gas, en todos los territorios de producción fuera de la OPEP, de Rusia y algunas de las ex repúblicas soviéticas, ya se ha alcanzado la meseta de producción, o bien la producción ha comenzado a declinar. Por eso, las regiones de la denominada “elipse estratégica” (área que comprende desde el Golfo pérsico hasta Siberia Occidental, pasando por el Mar Caspio) se tornan cada vez más importantes para el abastecimiento energético mundial5. En lo que respecta a quién posee el control de las reservas, el acceso a las mismas y la apropiación de la renta económica generada por las materias primas energéticas, ha ocurrido un importante cambio, que puede ser comprendido de diferentes formas, de acuerdo a la perspectiva que se adopte. En el pasado, las compañías energéticas occidentales no solamente eran las protagonistas del mercado energético internacional, sino que también se apropiaban de la mayor parte de la renta generada por la explotación de los recursos. En la

5 El 60% de las reservas de petróleo económicamente explotables se concentra en cinco países: Arabia Saudita, Irán, Irak, Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos. El Departamento de Energía de EEUU estima que para el año 2025 el 32% de la producción mundial de petróleo provendrá de la región del Golfo, el 13% de África, el 14% de Latinoamérica, y otro 14% de países de la Ex Unión Soviética.


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década del 60, siete grandes compañías multinacionales, las llamadas “majors”, controlaban el 85% de las reservas de petróleo y gas mundiales. En los 60 y 70, muchos países productores de petróleo intentaron recuperar el control sobre sus materias primas. Durante los 80 y los 90, algunos gobiernos, adoptando prácticas neoliberales, dejaron ir a sus compañías energéticas, y el sector volvió a abrirse para los capitales extranjeros que quisieran invertir en él. Sin embargo, recientemente se ha experimentado un renovado interés en los países poseedores de recursos naturales, por retomar el control soberano sobre la extracción y explotación de los mismos, lo que algunos autores liberales han dado en calificar peyorativamente como un resurgimiento del “nacionalismo energético”. Siendo así, las empresas privadas internacionales representan hoy la mitad de la producción mundial de petróleo, teniendo acceso a tan solo el 23% de las reservas mundiales, mientras que las empresas energéticas nacionales controlan más del 75% de las mismas. Con ello, el abastecimiento de energía de los países importadores y sus futuros económicos dependerá esencialmente de un número reducido de empresas energéticas nacionales, y de los gobiernos que se encuentran detrás de ellas. Esto, de acuerdo a la perspectiva que se adopte, puede configurarse como un riesgo o una amenaza, siempre tomando en cuenta la percepción e identidad del país importador.

En resumidas cuentas, la dimensión geopolítica analiza la influencia de los factores geográficos en la vida, características y evolución de los Estados, interpretando los fenómenos políticos en su realidad espacial. Así, tenemos una gran demanda global de combustibles fósiles, ya que los mismos representan la mayor parte de la matriz energética mundial. El problema es que esta amplia demanda, que crecerá aún más debido al crecimiento de las economías emergentes, hace frente a una oferta concentrada en unos pocos países, que además son considerados por los países más económicamente desarrollados, como inestables política y económicamente. Es por ello que la mayor preocupación de los países importadores está en la gestión de los recursos que harán esos países, si tendrán la capacidad para hacer frente a la demanda, si tendrán la voluntad como para invertir en la exploración y producción, y todo ello teniendo en cuenta la caracterización escéptica que hacen de lo que ellos denominan como “petroestados”: “la tarea principal de las compañías energéticas nacionales en estos países es abastecer al “petroestado” de un presupuesto que le permita alimentar los sistemas corruptos de clientelismo político, y también asumir deberes propios del Estado en materia de políticas sociales y de infraestructura”6. El mayor riesgo que se desprende de esta dimensión estaría representado por hipotéticos conflictos entre países por el control de las fuentes de energía.

Uno de los principales riesgos percibidos por las economías dependientes de las importaciones energéticas es el referido a la seguridad del abastecimiento, y la posibilidad de sufrir interrupciones deliberadas en el suministro energético. Este riesgo, que se ha

6 DIRMOSER, DIETMAR (2007); “La nueva escasez, el resurgimiento del nacionalismo y el futuro de los enfoques multilaterales”, Buenos Aires, Revista Nueva Sociedad (pág. 15).


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configurado como amenaza para ciertos actores en determinados momentos históricos, encierra dentro de sí, múltiples cuestiones. En primer lugar, el acceso al abastecimiento o al suministro es una cuestión geopolítica, ya que implica el acceso (no solo directamente, si no también indirectamente, mediante países de tránsito o infraestructura energética) a las reservas energéticas, las cuales, como ya hemos dicho, se encuentran en más de un 75% en manos de Estados y sus empresas energéticas. A esto se le suma la cuestión de la dependencia de los recursos energéticos fósiles a nivel internacional, la cual se estima que crecerá aún más, impulsada por las economías emergentes7. Un aumento de la dependencia de los hidrocarburos significa un aumento de la dependencia de las importaciones y, por ende, de la dependencia respecto de un grupo reducido de países exportadores. Los cambios producidos en la localización geográfica de la producción, están relacionados con el agotamiento que han experimentado todos los territorios de producción fuera de la OPEP8, lo cual ha aumentado y aumentara aún más la importancia de las regiones de la “elipse estratégica” para el abastecimiento mundial. La Unión Europea importa el 50% de su demanda energética y se estima que para el año 2030 esa proporción alcance el 70%. Ante este aumento de la dependencia de las importaciones, los países económicamente desarrollados no pueden más que experimentar preocupación, ya que las mismas provendrán de países de “regiones inestables”, inestabilidad que podría traducirse en inseguridad de abastecimiento como hecho físico, es decir, que entrañaría una interrupción temporal o permanente, parcial o total, del suministro. No obstante, es necesario entender la naturaleza de las interrupciones, así como los motivos, cuando los hay, de las mismas. La mayoría de las interrupciones en el suministro no son intencionadas, sino que se tratan más bien de interrupciones ocasionadas por accidentes en refinerías, problemas de oleoductos o catástrofes naturales. El resto de las interrupciones se han visto causadas por disturbios locales (como por ejemplo la “Gran Huelga de PDVSA), o por inestabilidades geopolíticas (caso Irak). Incluso se han dado ataques terroristas a infraestructuras energéticas fundamentales. Aun así, dada la complejidad técnica del sistema energético y a la inestabilidad propia de las relaciones internacionales, los riesgos existen. Pero el hecho que garantiza mejor la estabilidad del suministro y la no interrupción deliberada del mismo es la interdependencia existente entre los países productores y los países consumidores (ciertamente esa interdependencia es asimétrica, en el sentido de que el costo de una interrupción para el país productor puede ser menor que para un país consumidor. Pero en el largo plazo tal asimetría desaparece, pues casi ningún productor puede renunciar durante un tiempo prolongado a las rentas que le procuran sus hidrocarburos). Los autores coinciden en que una mayor interdependencia solo puede

7 La Agencia Internacional de Energía estimaba en su World Energy Outlook 2006 que para el año 2030 se necesitaría aproximadamente un 50% más de energía que en la actualidad. Los que generarían este consumo adicional serian, en una proporción de más del 70%, los países que están fuera de la OCDE

8 Al hablar de seguridad energética, pareciera ser que centramos nuestra atención solo en el petróleo, el gas y el carbón. Si esto es así, es porque representan los mayores componentes de la matriz energética mundial, y porque la dimensión geopolítica que analizamos está estrechamente vinculada a ellos.


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significar una mayor seguridad en el suministro para el país importador, así como una mayor estabilidad económica para el país productor.

Los principales factores que producen que los gobiernos nacionales busquen alcanzar o retomar el control soberano sobre sus propios recursos, se deben a la importancia del petróleo/gas como principal, y en ocasiones único, recurso importante de que disponen. Por esta razón los gobiernos de esos países no pueden permitirse renunciar al control sobre ese recurso, que genera la mayor parte de sus ingresos presupuestarios y de exportación. Es también un factor desencadenante el descontento que a veces provocan los resultados de las empresas extranjeras o los contratos cuando se vuelven demasiado desfavorables para el país de acogida por cambios en la coyuntura9.

Así, cualquiera de estos factores, o la combinación de alguno de ellos, hará que los gobiernos traten de modificar las condiciones de los contratos o de expropiar (casi siempre con algún tipo de compensación económica) parte, o la totalidad, de los activos de una empresa.

Tres son los países que a principios de este siglo llevaron adelante procesos tendientes a revertir las políticas energéticas adoptadas por gobiernos anteriores y que mayor repercusión tuvieron en el sistema internacional: Venezuela, Bolivia y Rusia. Ese fue el elemento en común de las actuaciones de los presidentes Hugo Chávez, Evo Morales, y Vladimir Putin. Los tres países presentan una dependencia económica crucial de los ingresos del gas y el petróleo para su balanza de pagos y su presupuesto estatal. Los tres podrían ser denominados economías de hidrocarburos, donde el Estado trata de conseguir el mayor control que le sea posible sobre el sector del gas y el petróleo, ya que representan valiosos recursos no renovables que son los activos más importantes del país, y por lo tanto no debieran ser dejados en las manos de otros, cuando sea posible. Dicho control puede ser absoluto o puede permitir relaciones con inversores extranjeros.

Los riesgos y amenazas que el “nacionalismo energético” representa para los países económicamente desarrollados y dependientes de las importaciones energéticas son:

a) El riesgo de que las gobiernos de los países productores utilicen a sus empresas energéticas nacionales y a los recursos energéticos como “armas geopolíticas “, en la búsqueda de sus intereses10.

9 MABRO, ROBERT (2007); “El Nacionalismo petrolero, la industria del petróleo y la seguridad energética”, ARI N° 114/2007, Real Instituto Elcano. (Pág. 4)

10 A modo de ejemplo Dirmoser menciona el siguiente caso de uso de los recursos como arma política: “Además a muchas de las compañías petroleras nacionales se les asignan deberes específicos relacionados con los objetivos que persiguen sus gobiernos. Venezuela, por ejemplo, se aseguró una influencia considerable en América Latina subvencionando a varios países de la región con petróleo barato, lo cual hasta ahora le ha permitido impedir que se formara una alianza contra el populismo de izquierda “bolivariana” del presidente Chávez” en DIETMAR DIRMOSER (2007); “La nueva escasez, el


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b) La vulnerabilidad que implica la dependencia de importaciones energéticas de países “la mayoría de los cuales están económicamente subdesarrollados, políticamente inestables, faltos de instituciones democráticas solidas o se sienten amenazados o excluidos por la globalización”11. Países que son “enormes escollos para la globalización”.

c) El riesgo de que el ritmo de la inversión energética se quede a la zaga con respecto a la inversión necesaria para producir y suministrar a los mercados los suficientes recursos como para hacer frente a la demanda prevista (que, recordemos, aumentara aún más por el desempeño de las economías “emergentes”). Según los expertos esto se debería al “nacionalismo energético”, puesto que las obstaculizaciones que el mismo impondría en el mercado por causas políticas afectarían al suministro mucho antes de que se impongan las propias limitaciones geológicas. ¿A qué se debería esto? A que el panorama futuro de las inversiones se vería afectado por el “aspecto interno” del nacionalismo de recursos, refiriendo a las nuevas condiciones de acceso y a la imposición de condiciones más exigentes en materia fiscal y en lo que a regalías refiere sobre las compañías energéticas internacionales. De hecho, los gobiernos “han aumentado significativamente la carga impositiva aplicada a las empresas privadas que operan en sus sectores energéticos, disminuyendo así sus incentivos para continuar invirtiendo en nueva producción”; esto sumado a “las medidas de los países productores encaminadas a restringir aún más las condiciones de acceso y a favorecer a sus propias empresas petrolíferas y de gas nacionales, en detrimento de las empresas privadas” lo cual ha dejado la cuestión del suministro futuro en manos de los Estados nacionales. La pregunta es si estos invertirán lo suficiente en exploración y producción, dadas las prioridades presupuestarias en pugna en muchos de sus gobiernos. También nos remite a la capacidad tecnológica y de gestión como para llevar la cantidad suficiente de bienes energéticos a los mercados a medio plazo para satisfacer la demanda. Aquí las aguas se dividen entre aquellos que adoptan una postura más escéptica y aquellos que estiman que algunas empresas nacionales son lo suficientemente eficientes y competitivas como para cumplir con estos desafíos. Si llegase a ocurrir aquello que los escépticos esperan, entonces se daría la inseguridad energética de los consumidores mediante futuros déficits en el suministro y por unos mercados energéticos mundiales cada vez más tensionados. Se estaría dando una “escasez de inversión políticamente inducida”, puesto que no sería el mercado el que imponga las condiciones restrictivas a los inversores, sino los gobiernos, mediante sus políticas energéticas.

d) Los efectos nocivos que puede tener sobre la volatilidad de los precios.

resurgimiento del nacionalismo y el futuro de los enfoques multilaterales”, Buenos Aires, Revista Nueva Sociedad (pág. 16)

11 ISBELL, PAUL (2008), “El Rompecabezas de la Seguridad Energética”, ARI N°67/2008, Real Instituto Elcano (pág. 5)


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Según Dirmoser (2007) cualquiera sea la estrategia a seguir en la búsqueda de seguridad energética, la misma deberá superar el problema político central: formar una estructura de gobernanza del sistema energético internacional que sea aceptable en igual medida para los países productores y los importadores, que haga justicia a los intereses de ambos bandos. Frente a la tendencia actual de los Estados a recuperar el control soberano legítimo sobre sus recursos energéticos cabe preguntarse si un programa que incluya el fortalecimiento de los mecanismos del mercado es capaz de generar consenso. ¿Por qué habrían de aceptar mecanismos como la Carta de la Energía12 países productores que no ven resguardados sus intereses en la misma?

Así, nos señala que la única oportunidad de arribar a un entendimiento mutuo es si se hace hincapié en los intereses comunes de consumidores y productores. Mientras los primeros deberían estar interesados en asegurar el abastecimiento, los segundos deberían estar interesados en lograr consenso y continuidad, puesto que necesitan de la afluencia de recursos para mantener la estabilidad económica (y política) en sus territorios. Un marco regulatorio que permitiese articular la seguridad del abastecimiento con la demanda estable con afluencia de recursos constante ayudaría a estabilizar y formalizar las relaciones entre los actores y a reducir en lo posible, la deficiencias del mercado.

Habiendo hecho estas aclaraciones, que nos parecen centrales para la comprensión del fenómeno de la seguridad energética a nivel internacional, aunque no existe consenso frente a su definición, tomamos la que más se ajusta al potencial de desarrollo y que refiere a:

“Asegurar el abastecimiento energético requerido por un territorio para proseguir su desarrollo económico y social mediante la garantía de eficiencia en el suministro del recurso energético, eficacia en su distribución, protección del medioambiente gracias a una política que privilegie la sustentabilidad, la elaboración de marcos regulatorios adecuados y la contribución al objetivo de equidad social sobre la base de la defensa, preservación y soberanía de su infraestructura ante eventuales amenazas de carácter interno o externo”13

12 Tratado sobre la Carta de la Energía, resuelto en 1991, firmado en 1994 y parcialmente en vigor desde 1998, es un catálogo de reglas fijadas en el marco de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Lo que pretendía era, en suma, que los Estados configuraran sus sistemas impositivos de manera tal que resultaran atractivos para los inversores, que renunciaran a las regalías y, preferiblemente, que desnacionalizaran en el acto sus sectores energéticos. Por el momento, el proceso de implementación de la Carta de la Energía está paralizado. La visión de los años 90 acerca de cómo debía ser la estructura de gobernanza del sistema energético internacional no se hará realidad por el momento. Los principales países exportadores se niegan a seguir avanzando en la liberalización de los mercados energéticos y a aplicar el arsenal legislativo de la OMC y sus arbitrajes en el sector. En la actualidad, más allá de algunos diálogos energéticos no vinculantes, no existe ningún nivel en el cual se pueda conversar sobre la creación de un arsenal legislativo vinculante para el sector energético


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Esta afirmación comprende dos vértices del tema: por un lado la seguridad económica para el desarrollo social y por otro la seguridad militar, como garantía de la defensa de la soberanía territorial y de la infraestructura). Entendido así, el perfil que la región sudamericana presenta es de un potencial en hidrocarburos así como en la exploración de energías alternativas a los mismos, lo cual propicia el ambiente adecuado para que el subcontinente amaine la dependencia importadora en los decenios siguientes. Esto frente al esquema de seguridad que la realidad busca imponer (impulsado principalmente por la Unión Europea), que se basa en el enfoque de los mercados e instituciones, el cual promueve la creación de un mercado energético a manera de mecanismo autorregulador de la seguridad energética.

13 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), "Oportunidades y riesgos del uso de la bioenergía para la seguridad alimentaria en América Latina y el Caribe", 2007; extractado de GÓMEZ-PATIÑO, DILIA PAOLA, “Suramérica y la seguridad energética: una visión a la luz del sistema político internacional”, Revista Díkaion, Vol 19, No 1 (2010)


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2. La importancia estratégica de los recursos energéticos no renovables: Petróleo y Gas.

Un recurso natural estratégico es todo aquel recurso natural escaso que es actual o potencialmente vital para el desarrollo de la actividad económica o para el mantenimiento de la calidad de vida de un país, y, por sobre todo, para la prosecución de los objetivos nacionales de un país. Tiende a concentrarse en pocas manos y ser escaso a nivel global, por ello puede ser objeto de conflicto, no solo militar, sino también económico y diplomático. Es muy importante el componente geopolítico del recurso (lo entendemos como la distribución geográfica del mismo), puesto que influye en su valoración a nivel global, ya que un recurso escaso o abundante para todos los actores del sistema internacional no es factor de conflicto. El problema surge cuando es abundante (en un espacio geográfico determinado) para un país y escaso para otro que también lo requiere para su actividad económica y social.

Un recurso natural energético no renovable como el petróleo y gas, puede convertirse en elemento de poder cuando es escaso a nivel global, comprometiendo a dos o más actores en una lucha por el control del mismo. Esta lucha no necesariamente debe ser militar, sino que puede darse en el ámbito diplomático, político o económico. Cuando el recurso natural es percibido como un elemento de poder, tiende a concentrarse en unos pocos administradores Se establece así una relación indirecta entre las existencias del recurso (presentes o futuras) y su importancia y gravitación como elemento de poder; es decir, a menor existencia, mayor importancia. Esta situación exige que los estados en vías de desarrollo económico con abundantes recursos naturales deban formular como políticas de Estado, mecanismos para la protección de la propiedad sobre los mismos y para su explotación sustentable.

Cuando abordamos el análisis de los hidrocarburos como recursos naturales estratégicos debemos tener en cuenta las tendencias futuras de consumo y sus consecuencias para el sistema internacional. Petróleo, gas y carbón, a pesar de ser recursos energéticos no renovables, son y continuarán siendo en las próximas décadas, las fuentes dominantes en la matriz energética a nivel global, representando conjuntamente aproximadamente el 80% de la oferta total de energía primaria mundial14. Si se relacionan los niveles de reservas probadas con los niveles de producción actual, los horizontes de vida alcanzan los 42 años para el petróleo, y los 64 años para el gas15. El carbón, por su parte, es el combustible fósil más abundante, y se estima que su producción pueda satisfacer unos 155 años más aproximadamente, pero posee la particularidad de ser el recurso energético más contaminante en términos de emisiones de dióxido de carbono16. La tendencia a que la tasa de

14 “Key World Energy Statics 2010”, Agencia Internacional de Energía (AIE).

15Datos del “World Energy Outlook 2006”, AIE, extractado de “La Seguridad Energética de América Latina y el Caribe en el contexto mundial”, de Ariela Ruiz Caro, CEPAL, 2007.

16La mitad de sus reservas están localizadas en los tres mayores consumidores: China, India y los EEUU. Dos tercios de la demanda de energía en China se cubren con carbón; en India, la proporción es de un tercio y en EEUU un quinto. En China, las tres cuartas partes de la energía eléctrica son generadas con


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producción mundial de petróleo aumente es mayor a la incorporación de nuevas reservas, por lo cual se puede señalar la existencia de un estancamiento estructural del sector. En la mayoría de los países, especialmente en los desarrollados, la demanda energética será superior a su oferta, lo cual implica que su creciente consumo deberá ser abastecido externamente, por países localizados en regiones consideradas “inestables” o de alto riesgo en términos geopolíticos. Se estima que en el periodo 2005 – 2030, más del 70% del incremento de la demanda de petróleo provendrá de economías “emergentes”, como China e India. Estas breves consideraciones han puesto a la cuestión energética en un lugar prioritario en la agenda estratégica de los Estados del mundo. A prima facie, es posible observar dos tendencias, que no necesariamente son armónicas entre sí: por un lado, aquellos países dependientes de las importaciones de recursos, han buscado ciertos tipos de lineamientos que les permitan asegurar el suministro energético, ya sea mediante la diversificación geográfica de sus fuentes de abastecimiento, el impulso a la suscripción del Tratado de la Carta Energética (UE), así como la liberalización de los servicios energéticos en el marco de la Organización Mundial del Comercio, la mayor participación de energías renovables en su matriz energética y un uso más eficiente de las fuentes tradicionales de generación de energía para el logro de mejores estándares de eficiencia energética. Por otro lado, se observa el surgimiento de otra tendencia: el fortalecimiento de las empresas estatales o mixtas (con mayoría de participación estatal), que de la mano de los Estados nacionales han comenzado a recuperar sus niveles de influencia, capacidad de acción y de planificación estratégica sobre los recursos energéticos, mediante una mayor participación en los mercados. Detrás de esto se puede observar una propensión a rescatar un papel más activo del Estado en áreas consideradas estratégicas. Esto no es menor, si se tiene en cuenta que el 75% de las existencias de crudo comprobadas en el mundo pertenecen a las llamadas Compañías Petroleras Nacionales y que las mismas son responsables de un 53% de la extracción de crudo a nivel mundial17.

Lahoud (2004), nos remite a la necesidad estratégica de encarar definiciones precisas en relación al control de recursos naturales renovables y no renovables que son conceptualizados como verdaderos “intereses nacionales vitales” para la supervivencia de la comunidad humana, ante los desafíos de la globalización. Nos señala tres cuestiones interrelacionadas que han de ser tenidas en cuenta al considerar la importancia estratégica de los recursos naturales. En primer lugar el crecimiento de la demanda mundial de recursos renovables y no renovables, íntimamente asociada al crecimiento demográfico mundial y a la extensión de la industrialización a un número cada vez mayor de zonas del planeta. La segunda cuestión remite al peligro de la escasez, y está relacionada al tipo de explotación predatoria que se ha impuesto a nivel mundial. Este tipo de explotación no permite la sostenibilidad del recurso (desarrollo sostenible, según el Banco Mundial, es aquel “…

carbón, en EEUU, la mitad

17 LAHOUD, GUSTAVO, “Balance de la situación del sector energético en la Argentina a la luz de un mundo convulsionado” (2010).


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progreso que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”) y al mismo tiempo provoca daños al medioambiente. Por último, el crecimiento de las disputas por el control de las fuentes de suministro de los recursos, como un rasgo preocupante de la actual dinámica del sistema internacional.


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3. La Situación Energética Argentina

Aquí intentaremos señalar de manera breve los aspectos centrales de la situación energética nacional. Para eso nos centraremos en tres cuestiones que hacen al problemática estructural de nuestro sector energético. Ellos son: la diversificación de la matriz energética, el problema de la eficiencia energética, y los regímenes jurídicos normativos vigentes.

En primer lugar cuando se observa la matriz energética nacional, se observa que alrededor de un 90% de la oferta depende directa o indirectamente del petróleo y el gas, lo cual representa un importante problema de carácter estructural: una matriz de generación de energía dependiente de combustibles fósiles en un contexto de caída de la producción y de las reservas nacionales.

Las causas de esto pueden encontrarse en la aplicación de un modelo ultra – extractivo, que se ha agudizado en las últimas dos décadas. La cantidad de pozos perforados, los niveles de reservas comprobados y los niveles de extracción de petróleo y gas han mostrado un desempeño declinante que parece no tener visos de revertirse en el corto plazo.

En lo que respecta a la generación de oferta eléctrica, se observa que alrededor de un 55% de la misma es generada en centrales termoeléctricas, que funcionan en su mayoría alimentadas por gas natural, pero que debido a la escasez creciente de este combustible, ha comenzado a ser reemplazado por fueloil o gasoil. Luego de este tipo de generación viene la generación hidroeléctrica, que varía entre un 30 – 35%. Finalmente esta la nucleoelectricidad que participa con un porcentaje entre un 5 – 7%.

En este contexto la administración Kirchner ha puesto en marcha medidas que persiguen aliviar la actual situación de debilidad en materia de oferta energética, pero en lo que respecta a hidrocarburos, parece profundizar el escenario ya delicado de agotamiento de reservas, puesto que buscan incentivar a los empresarios a encarar nuevos proyectos de exploración y extracción que aseguren el abastecimiento en los próximos pocos años.

El cuadro energético se ve completado por un Estado ausente en lo que refiere a planificación, control, regulación y gestión del sector energético; y por un modelo productivo que presenta (o presentó hasta tiempos recientes) niveles irracionales de extracción para satisfacer una demanda exportadora en un contexto de agotamiento de las reservas (lo cual ha producido la pérdida del horizonte de autoabastecimiento de hidrocarburos); así como un mercado energético de competencia extremadamente imperfecta, donde un puñado de empresas actúan en la formación de precios de combustibles, de tarifas de gas y electricidad. En la base de todo ello se encuentran “las políticas desregulatorias, de privatización y fragmentación del aparato energético nacional, que fueron encaradas en la década de los ’90 a partir de una visión cortoplacista que consideró a los recursos energéticos como commodities transables en el mercado internacional como cualquier otro producto, cuando en realidad son bienes


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estratégicos que en el actual escenario internacional están en el centro de las disputas en una buena parte de las regiones del mundo18”.

Esto ha provocado que la balanza comercial energética arrojara resultados negativos por primera vez en veinticuatro años19, incrementando las necesidades de importaciones, con la problemática adicional del incremento incesante de los subsidios a la generación y consumo de gas y electricidad.

El segundo eje es la búsqueda de eficiencia energética en el uso de los recursos energéticos. Nuestro país ha dado pasos insuficientes básicamente han sido medidas tomadas en el subsector eléctrico en materia de incentivo al ahorro de energía en los consumos domiciliarios. Más allá de ello no pareció haber una política decididamente orientada en la búsqueda integral de una mayor eficiencia energética. Cabe destacar la acumulación de vulnerabilidades de carácter estructural en materia de planificación, regulación e implementación de políticas en el sector energético, lo que no permite la aplicación de patrones de regulación y fijación de tarifas que respondan a criterios de justicia, razonabilidad y eficiencia.

El último punto está vinculado con el esquema jurídico normativo que regula en nuestro país la producción, transporte, distribución y consumo de energía. El punto central en este esquema es la debilidad estructural del Estado Nacional en planificación de la política energética por un lado y la falta de regulaciones claras por el otro, todo en el contexto de profundización de la provincialización de los recursos hidrocarburiferos (establecido en el artículo 124 de la Constitución Nacional), lo cual no permite darle solución coherente y eficiente a las dos ejes de problemas que vimos anteriormente, el de la necesidad de diversificar la matriz energética y mejorar la eficiencia energética.

La Ley 26.197, aprobada en 2006 y promulgada en enero de 2007, profundizó el escenario de desguace de las estructuras nacionales de planificación e intervención en materia de política energética, que comenzó con los tres decretos liberalizadores de la Administración Menem (1055/89, 1212/89 y 1589/89) y que continuó con la Ley 24.145 de federalización de los hidrocarburos y privatización de YPF, sancionada y promulgada en 1992. En efecto, en su artículo 1º, la denominada Ley corta establece: “ Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado nacional o de los Estados provinciales, según el ámbito territorial en que se encuentre”. De esta manera, refuerza lo normado por la citada Ley de 1992 y modifica dramáticamente la Ley nacional de hidrocarburos 17319, vigente desde 1967 y que establecía taxativamente la propiedad

18 LAHOUD, GUSTAVO, “Balance de la situación del sector energético en la Argentina a la luz de un mundo convulsionado” (2010).

19 “Después de 24 años, vuelve el déficit comercial energético”, La Nación, 11 de junio de 2011


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inalienable, imprescriptible y exclusiva del Estado nacional sobre todos los recursos hidrocarburíferos existentes. En conclusión, las provincias poseen el dominio originario sobre los recursos y, además, se transforman en la autoridad concedente y de aplicación en materia de contratos y tienen el poder de fiscalización y de policía en lo que respecta a asuntos tributarios y regulatorios.

De esta manera las provincias petroleras se ven libres para cerrar acuerdos con las compañías operadoras de las cuencas productivas de la Argentina, los cuales derivaron en renovaciones de concesiones de campos y bloques de explotación de gas y petróleo que se extendieron por 20, 30 y hasta casi 40 años. En todos estos casos, las provincias obtienen mayores porcentajes de ingresos por pago de regalías, pero, en contrapartida, y de la mano de amplias políticas de incentivos, se han dado facilidades importantes en materia de devoluciones de impuestos, configurando un escenario soñado para las operadoras energéticas internacionales y nacionales.


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4. Conclusiones

La pregunta central que nos hacemos es si la situación energética nacional cumple con los estándares de la seguridad energética, es decir, si nos encontramos en una situación donde el abastecimiento energético se encuentra asegurado de una manera tal que permite a nuestro Estado y comunidad nacional proseguir con su desarrollo económico y social mediante la garantía de eficiencia en el suministro energético, eficacia en su distribución, protección del medioambiente y contribuye al objetivo de la equidad social sobre la base de la defensa y preservación de nuestra soberanía.

Como hemos visto, la respuesta es negativa.

Tenemos en cuenta que, desde la perspectiva de nuestro análisis, tanto la Seguridad Nacional, como la Defensa Nacional, hacen y deberían preocuparse por un escenario de control factible de los recursos naturales en el mediano y largo plazo. La Defensa provee a la Seguridad difuminando y repeliendo toda amenaza probable que pueda materializarse en amenaza sobre el control de estos bienes estratégicos, es decir, es la operatoria de la Defensa Nacional, la que debiera proveer los instrumentos adecuados a fin de garantizar un campo de acción futuro despejado de amenazas potenciales.

Siendo así, entendemos que la libre disponibilidad de nuestros recursos naturales constituye uno de los intereses vitales del Estado argentino como nación soberana y para su seguridad y defensa nacional ya que hace a la idea de soberanía misma, que implica la real existencia de un Estado, en y mediante un territorio que ocupa, que posee recursos materiales y humanos, para cuyo control el Estado procura los medios necesarios, es decir, sobre los que posee la libre capacidad de disponer a su antojo, que son estratégicos para su supervivencia y reproducción socioeconómica. La soberanía energética (que es uno de los componentes de la soberanía estatal) no sería más que eso: “la libre capacidad de una comunidad política para ejercer el control y la potestad y para regular de manera racional, limitada y sustentable la explotación de los recursos energéticos, conservando un margen de maniobra y una libertad de acción que le permita minimizar los costos asociados a las presiones externas de los actores estratégicos que rivalizan por la obtención de esos recursos” (LAOUD, GUSTAVO, “Una aproximación teórica a la soberanía energética e integración regional sudamericana”, AREP016, IDICSO – USAL, (2005) .

La protección integral sobre nuestros recursos energéticos no renovables como política estratégica de acción directa sobre los mismos (es decir, soberanía energética) debería ser una de las preocupaciones estratégicas de largo plazo de la Defensa Nacional. Pero mientras se mantenga el estado de cosas actual de nuestro sistema energético, descripto en el último apartado mediante tres ejes centrales, que muestran claramente el aumento del riesgo de seguridad energética y una vulnerabilidad creciente expresada en el aumento de las necesidades de importaciones energéticas, lo cierto es que no habrá Seguridad Nacional, puesto que el Estado nacional no se encuentra en esa situación de libertad de acción y control sobre sus recursos que le permitirían continuar con su libre desarrollo económico y social.


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Siendo así, a nuestro Estado le urge la necesidad de recuperar su rol soberano, articulador y legitimador del interés común, expresado, en este caso, en su papel de directriz y conductor del proceso de control y uso racional de los recursos energéticos no renovables, y como tal garante de estos bienes públicos, que al ser así, deben beneficiar equitativamente a toda la comunidad y no destinados a aumentar las ganancias de agentes económicos externos que llevan y llevaron a cabo una explotación predatoria al no haber tenido en cuenta una explotación económica sostenible del petróleo y gas.

Mientras esto no se lleve a cabo, no podremos hablar de una Argentina segura frente a los desafíos que la coyuntura energética internacional nos plantea como comunidad nacional.


Aproximación entre la Seguridad Energética, los Recursos Energéticos No Renovables y la Defensa...

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