Aportes pedido de consulta Documento “Protección social para la Seguridad Alimentaria” (Social...

7/31/2019 Aportes pedido de consulta Documento Proteccin social para la Seguridad Alimentaria (Social Protection for Foo

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DERECHOS SOCIALES Y POLTICAS PBLICASGrupo de Trabajo Interdisciplinario

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Latina, pero principalmente la pobreza se profundiz por razonesmacroeconmicas y no slo por una frgil institucionalidad o por la

debilidad propia de los programas focalizados sin medidas msuniversales, tal como analizaremos en otro apartado. En efecto, seraimportante que el documento pueda destacar mejor la responsabilidadestatal en la implementacin de medidas que directamente ataquen elproblema de la pobreza y la desnutricin en toda su amplitud.2En el documento, las referencias existentes son de los propiosorganismos promotores de estas polticas (Fondo MonetarioInternacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo)quienes responsabilizan a los estados latinoamericanos por el bajoefecto performativo de las reformas, pero no destacan la altaresponsabilidad propia en el conjunto de las reformas. Al respecto, sera

importante incorporar otras evaluaciones realizadas en la regin, tantopor organismos especializados, como la CEPAL, la FAO, la OrganizacinIberoamericana de Seguridad Social (OISS) y por las investigaciones ytrabajos empricos producidos desde la academia.

Si se analizan los datos actuales, en el 2010 la pobreza y la indigenciaregistraron en Amrica Latina los niveles ms bajos de los ltimos veinteaos, como consecuencia de la recuperacin del crecimiento econmicoluego de la crisis del 2008 y el crecimiento del ingreso medio de loshogares. En 2010, la incidencia de la pobreza al nivel regional se situen 31,4% -se trata de 177 millones de personas viviendo en condiciones

de pobreza- incluyendo un 12,3% de personas viviendo en la indigencia70 millones de personas-. En relacin con 1990, la reduccin de ambosindicadores totaliza 17,0 y 10,3 puntos porcentuales respectivamente, yla CEPAL estima que durante el ao 2011 la tasa de pobreza se reducirlevemente (llegar al 30,4%, alrededor de un punto porcentual pordebajo de la tasa de 2010). En cambio, la tasa de indigencia podra sufrirun incremento, ya que el aumento en el precio de los alimentoscontrarrestara el incremento previsto en los ingresos de los hogares(CEPAL, 2011a: 4).3 Es decir, a la luz de estos datos, es altamente

2 Salama, P. (2006) La pobreza en Amrica Latina. La lucha contra las dos V:

volatilidad y vulnerabilidad. En: Lo Vuolo, R. (comp.) La credibilidad social de lapoltica econmica en Amrica Latina. Buenos Aires, Ciepp-Mio y Dvila editores. En lamisma direccin se destaca el hecho que en el caso de Amrica Latina y el Caribe quehan transitado etapas de crisis y de recuperacin econmica, no implica que se hayanmodificado los niveles de pobreza, solo se comprueban ciertos atenuantes en perodosde alto crecimiento pero con posteriores aumentos de la pobreza cuando sobreviene lacrisis econmica y luego se estanca en momentos de su recuperacin.

3 Tal como es sabido, las diferencias en la dinmica de la pobreza y la indigenciaprovienen parcialmente de la forma en que varan los precios de los alimentos respecto


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El trmino "seguridad social" significa un paquete amplio de previsin,

con un papel fuerte del Estado no slo en la provisin, sino tambin enla regulacin y el financiamiento. El concepto mayoritariamente utilizadopara referir a la seguridad social es el Convenio 102 de la OrganizacinInternacional del Trabajo (OIT) de 1952, que establece como estndaresmnimos en seguridad social a los siguientes: cuidados de la salud;incapacidad laboral por enfermedad; discapacidad adquirida por eltrabajo; desempleo; maternidad; manutencin de los hijos; invalidez;edad avanzada, y muerte del sostn del hogar. El acceso a lasatisfaccin de estos estndares mnimos puede darse a travs de unacombinacin de aportes de los propios trabajadores, los empleadores, yel Estado, pero siempre bajo una lgica de financiamiento por va de

impuestos al salario.Por el contrario, la idea de proteccin social significa un modelomucho ms restringido y marca el alejamiento de una actividad estataltan amplia como esa, para acercarse a una en que las personas, lasfamilias, las comunidades y la sociedad civil desempean un papel msactivo. La lgica de provisin de bienestar, que inclua el suministro acargo de tres esferas tradicionales (Estado, mercado y familia)conformando una trada, pasa a ampliarse y complementarse con laperspectiva de nuevas fuentes productoras de bienestar, incorporandocomo cuarta a la sociedad civil (comunidad, esfera relacional, redes

informales, entre otros) conformando el denominado diamante debienestar.6

La seguridad social, reconocida en numerosos instrumentos de derechoshumanos, y en tanto concepto rector de las polticas sociales, seencuentra en fuerte cuestionamiento desde mediados de los aosochenta a la actualidad, no slo a partir de sus lmites demostrados entrminos de cobertura, calidad de las prestaciones, problemas definanciamiento, las tensiones demogrficas y de cuidado de personasdependientes (nios, nias y adolescentes, adultos mayores, entreotros), sino debido a modelos que se van implementando donde la

idea de proteccin social viene a sustituir a la seguridad y sonLos Derechos Sociales en el rea Metropolitana de Buenos Aires: Una aproximacindesde la Teora, las instituciones y la accin en el rea Metropolitana de Buenos Aires.Buenos Aires, Eudeba. (en prensa) y Pautassi, L. (2010) (Organizadora) Perspectiva deDerechos, polticas pblicas e inclusin social. Debates actuales en la Argentina.Buenos Aires, Editorial Biblos, (organizadora), Buenos Aires.6 Evers, A, Pijil, M. y Ungerson, C. (1994) Payments for Care: A Comparative Overview,Aveburt Ed. Aldershot.


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promovidos fuertemente por los organismos internacionales deasistencia crediticia. En general, los sistemas de seguridad social que se

desarrollaron en los pases centrales y en Amrica Latina particularmente en los pases del cono sur- incorporaron un concepto deseguridad social amplio y que con particularidades, incluyeron engeneral los siguientes programas: seguros sociales: i) pensiones devejez (denominadas jubilacin o retiro) invalidez y muerte osobrevivientes; ii) atencin mdico-hospitalaria y prestacionesmonetarias por riesgos ocupacionales (accidentes de trabajo yenfermedades profesionales), iii) atencin mdico hospitalaria ytransferencias monetarias por enfermedad comn o por maternidad; iv)prestaciones monetarias o indemnizacin por desempleo; asignacioneso subsidios familiares como consecuencia del crecimiento o

expansin del grupo familiar, asistencia social: pensiones nocontributivas o atencin mdico hospitalaria gratuita para personascarentes de recursos, ysistemas nacionales de salud: generalmenteadministrados por los Ministerios de Salud nacionales.

En este sentido genrico, el derecho a la seguridad social, se origina enla situacin de empleo asalariado e incluye los beneficios que formanparte del paquete total del salario o sueldo; comnmente se hacereferencia a ste como el "salario social". Los integrantes del hogar deltrabajador/a - cnyuge y nios y nias - tuvieron acceso a la seguridadsocial por medio de mecanismos de "cascada" o "goteo", esto es por

extensin de los beneficios del trabajador/a asalariado. De acuerdo aldesarrollo histrico-institucional descripto, se disearon diferentessistemas de seguridad social, en donde la relacin jurdica instrumentalla conforma una relacin de proteccin, por la cual un sujeto (entidadgestora) satisface las prestaciones determinadas legalmente a otrosujeto (destinatario) con la finalidad de revertir o satisfacer la necesidadactual de ste. El punto de partida de la legislacin en materia deseguridad social es el concepto de contingencia.El mismo refiere a unacontecimiento o hecho futuro que, en caso de producirse, acarreaconsecuencias para el individuo. Es, por lo tanto, un acontecimientofuturo e incierto -pero con un alto grado de probabilidad que se

produzca- que lleva a la necesidad de proteger al individuo, o a un grupode individuos, ante dicha eventualidad..

Sin embargo, para ser acreedor de una prestacin no basta estarcomprendido dentro del campo de aplicacin de estos regmenes, sinoque siempre se requiere cumplir con los requisitos legales para accedera la condicin de beneficiario. Estos requisitos pueden referirse a laobjetivacin de la contingencia, -determinado grado de invalidez- o


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cumplir con recaudos legales -estar casado- o bien haberse relacionadocon la autoridad administrativa y financiera del rgimen que se trate

-antigedad en la afiliacin o mnimo de aportes- o en el caso de laspensiones no contributivas no disponer de otro ingreso o cumplir losrequisitos establecidos en cada caso (por ejemplo, ser madre de 7 hijos).Claramente no es un sistema de acceso incondicional a losciudadanos/as.Es decir, tanto en sus orgenes como en la actualidad, la seguridadsocial constituye un sistema selectivo y restringido aasalariados formales, en su mayora varones, que habilitaba ciertas ydeterminadas prestaciones al grupo familiar, los que ingresaban alsistema por va de derechos derivados del vnculo matrimonial (en el

caso de las mujeres dedicadas a trabajo reproductivo) o por ser hijo/adel trabajador. La conformacin de afiliados al sistema por derechopropio y la presencia de beneficiarios por derechos derivados, marcuna dinmica particular en el desarrollo de los sistemas de seguridadsocial que contribuy a una invisibilidad de las mujeres dentro delsistema, como tambin de aquellos que quedaron excluidos del mismo.

Directamente relacionado con el importante dficit de cobertura quepresentan los sistemas de seguridad social, ya sea debido al crecimientode la economa informal, pobreza, desempleo o falta de inclusin porsituaciones de discriminacin de gnero; se ha comenzado a utilizar en

las ltimas dcadas el trmino "proteccin social". La proteccin socialha sido definida por la Comisin de Desarrollo Social de NacionesUnidas como un conjunto de polticas y programas gubernamentales yprivados con los que las sociedades dan respuestas a diversascontingencias a fin de compensar la falta o reduccin sustancial deingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias conhijos y ofrecer atencin mdica y vivienda a la poblacin.7 Estadefinicin incorpora el aseguramiento de las personas activas insertasen el mercado de trabajo formal como aquellas que se encuentran ensituacin de pobreza. La Organizacin Internacional del Trabajo hadefinido a la proteccin social como la proteccin que ofrece una

sociedad a personas y hogares, destinada a garantizar el acceso a laasistencia sanitaria y la seguridad de los ingresos, particularmente ensituaciones de edad avanzada, desempleo, enfermedad, discapacidad,lesin profesional, maternidad o prdida del sostn de la familia 8, sinespecificar el origen contributivo o no de los fondos. El organismo

7 Naciones Unidas (2000: 3) El mejoramiento de la proteccin social y la reduccin de lavulnerabilidad en el actual proceso de mundializacin. Comisin de Desarrollo Social,39 perodo de sesiones.


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tripartito ha sealado que aproximadamente un 40% de la poblacinmundial en edad de trabajar debera estar cubierta por los regmenes

contributivos de pensiones (por vejez), pero solamente un 26% de lapoblacin est cubierta por algn sistema.9

Por su parte, la CEPAL ha sealado que las brechas en la proteccinsocial determinan distintas formas de vulnerabilidad entre las cuales lasprincipales son los riesgos de pobreza e indigencia, enfermedad,desempleo y vejez sin ingresos. As como en la regin las brechas deeducacin y productividad son muy agudas, as tambin la proteccinsocial est muy segmentada en trminos de redes y servicios oportunos.Un bajo porcentaje de la poblacin econmicamente activa contribuye ala seguridad social, en circunstancias en que las pensiones solidarias

todava son incipientes. La salud ha tendido a privatizarse y se hafragmentado su calidad segn la capacidad de pago y los seguros dedesempleo constituyen una deuda pendiente.10

En sntesis, la proteccin social es un concepto en evolucin(Cecchini y Martinez, 2011), por lo tanto resulta necesario establecerclaramente las diferencias entre seguridad y proteccin, entre derechosadquiridos y beneficios asistenciales, entre problemas de financiamientoy restricciones al ejercicio de un derecho; y as sucesivamente. La fuerzacon que est ingresando el discurso de derechos en propuestas deproteccin social restrictivas alerta sobre la necesidad de no confundir

un discurso que adiciona y agrega garantas asociadas con derechos oprogramas asistenciales con filtro de derechos, con un verdaderomodelo de garantas en torno a las obligaciones positivas de satisfacer elderecho a la seguridad social. Esta advertencia debe ser considerada enel marco de los lmites que presentan los modelos contributivos, y noslo por dficit de financiamiento, sino precisamente por garantasciudadanas. Por lo mismo, debe quedar en claro que si la seguridadsocial era restrictiva para asalariados formales, bajo una lgica

8Organizacin Internacional del Trabajo (2003) Revista Trabajo No. 49, Africa, en

busca del trabajo decente. Ginebra, OIT, diciembre 2003.9

Asimismo, en relacin con las disparidades de cobertura por nivel de ingresos, enaquellos pases con ingresos elevados el 75% de las personas de 65 aos o msreciben algn tipo de pensin, mientras que en los pases de bajos ingresos estaproporcin disminuye preocupantemente al 20% de cobertura, OIT (2010) InformeMundial sobre la Seguridad Social 2010/11. Brindar cobertura en tiempos de crisis, ydespus de las crisis (World Social Security Report 2010/11: Providing coverage intimes of crisis and beyond). Ginebra, OIT.10 CEPAL (2010) La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiagode Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.


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contributiva, la proteccin social es tambin restrictiva sobrequienes estn fuera de las relaciones asalariadas, ya que se aplica

en forma selectiva de acuerdo con test de recursos (mean tested) y enforma focalizada a ciertos sectores o grupos de personas en condicionesde vulnerabilidad econmica.

Por lo mismo, y recuperando los estndares considerados, cualquiersistema de polticas sociales que se disee, o si se promueven lossistemas de proteccin social, debe garantizarse a sus destinatarios yno beneficiarios como corrientemente se los denomina- un accesoamplio a la justicia, entendido ste como aquellos canales e instanciasespecficas y confiables para enviar un reclamo, presentar una denunciau otras vas recursivas administrativas y/o judiciales ante la falta de

cumplimiento del Estado, su inoperancia, discriminacin o suspensinarbitraria de una prestacin. Adems y tal como se analiza en elDocumento elaborado por el HLPE, deben estar incorporados losestndares de igualdad y no discriminacin, progresividad y noregresividad, contenido mnimo y universalidad; mximo de recursosdisponibles, acceso a la informacin pblica, acceso a la justicia yprincipio de participacin. Se recomienda especialmente revisar lasconclusiones en torno a los seis seminarios y taller de expertosdesarrollados por la Iniciativa para Amrica Latina y el Caribe sinHambre de FAO en relacin con los Programas de Transferencias deIngresos y el enfoque de derechos.11

Al respecto, el documento Proteccin social para la SeguridadAlimentaria debera enfatizar con mayor claridad la diferencia entre losprincipios de seguridad social incorporados en los Pactos y Tratadosinternacionales de Derechos Humanos (PIDESC; CEDAW, CDN entreotros) y los sistemas que se estn diseando y promoviendo bajo elparaguas de la proteccin social, que incluye bsicamente programasfocalizados de amplia cobertura, como el caso de los Programas deTransferencias condicionadas de Ingresos (PTC). De conformidad con elPIDESC (art. 11 Inc. 1 y 2) el hacer efectivo el derecho a un nivel de vidaadecuada implica la garanta de la alimentacin, vestido y vivienda.

Particularmente, con respecto a la alimentacin los Estados tienenobligacin de adoptar medidas necesarias para mitigar y aliviar elhambre y la malnutricin. Esto es, programas concretos que senecesitan para mejorar los mtodos de produccin, conservacin ydistribucin de alimentos mediante la plena utilizacin de losconocimientos tcnicos y cientficos, la divulgacin de principios sobrenutricin y el perfeccionamiento o la reforma de los regmenes agrarios

11Disponibles en http://www.rlc.fao.org/proyectoiniciativa/transcond.htm


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internacional en apoyo de las polticas nacionales sobre la materia. Enel artculo 17, el PSS hace referencia a la alimentacin adecuada de los

adultos mayores al sostener en el inciso a) que los Estados Parte secomprometen a proporcionar instalaciones adecuadas, as comoalimentacin y atencin mdica especializada, a las personas de edadavanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones deproporcionrsela por s mismas(Art. 17 PSS, inc a).13

En sntesis: valoramos altamente la apertura que el documento realizasobre las vinculaciones entre seguridad o proteccin social y seguridadalimentaria, en el marco de un debate altamente necesario que implicaredefinir el alcance de uno u otro concepto. Es decir, dejar en claro quimplica uno y otro, y la vinculacin con la seguridad alimentaria en tanto

derecho humano fundamental. Adoptar un enfoque de derechoshumanos, que asumimos debe ser indefectiblemente adoptado, implicaque el diseo de un sistema de seguridad social amplio no puedebasarse en la seguridad social para asalariados formales y proteccinsocial para ciertos grupos vulnerables a partir de PTC y un mix deprestaciones alimentarias asistenciales. Slo en la medida que se reviseconceptualmente el sistema, la seguridad social y la alimentacinadecuada deben efectivamente ser consideradas en toda su amplitud ydesvinculadas de la relacin asalariada (seguridad social contributiva),del test de derechos (proteccin social no contributiva) y de los estadosde necesidad (seguridad alimentaria).

El enfoque de derechos apunta a fortalecer la institucionalidad delas polticas sociales y lejos est de definir un modelo nico dedesarrollo, sino que deja a voluntad de cada Estado que concrete suestrategia de desarrollo, siempre y cuando respete y cumpla loscompromisos jurdicos asumidos. Es decir, se trata de disear desde lalgica de derechos polticas sustentables que inviertan la dinmicaprevaleciente en las ltimas dcadas, y por ende sean superadoras delas coyunturas polticas o de planes focalizados como los PTC o de labsqueda de otorgar cierta integralidad a acciones desintegradas yfocalizadas; e incorporen efectivamente el ejercicio de derechos a toda

la ciudadana.

ii) Indicadores de medicin de derechos: en las ltimas dcadas seha estado debatiendo en el marco de las Naciones Unidas (ONU) y de laOrganizacin de Estados Americanos (OEA) la necesidad de medir elgrado de cumplimiento de los Estados en satisfacer y hacer efectivos los

13 Para mayor informacin ver Grupo de Trabajo Protocolo San Salvador (2011)disponible en http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/index-7_GT.asp


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derechos humanos a travs de la creacin de indicadores especficos dederechos humanos, especialmente en materia de DESC, buscando

avanzar particularmente en el seguimiento de las obligacionespositivas de los Estados. Estos debates han sido acompaados conproduccin acadmica al respecto.14 A grandes rasgos, una de lasdiferencias centrales entre los indicadores sociales y los de derechos, esque los primeros identifican y cuantifican- un fenmeno en s mismo ysobre ello establecen escalas, comportamientos, ndices y variables delfenmeno, con algunas interrelaciones entre las reas que consideran(bienestar, educacin, salud, trabajo), mientras que los segundosconceptualmente parten del principio de interdependencia,indivisibilidad y universalidad de los derechos humanos fundamentales15

por lo que no solo cuantifican, sino tambin cualifican la conducta de los

Estados y establecen interrelaciones en los avances en la satisfaccin delos DESC en relacin con los derechos civiles y polticos. La caractersticade estos ltimos es la integralidad y abarca la responsabilidad estatal enlas tres reas del estado: ejecutiva, legislativa y judicial. En otrostrminos, los indicadores socioeconmicos miden el grado de desarrolloalcanzado, en cambio los indicadores de derecho miden si se haalcanzado efectivamente el progreso. De all que tanto en elSistema Internacional de derechos humanos16 como en el Sistemainteramericano17 se ha optado en clasificarlos en indicadoresestructurales, de proceso y de resultados.

En el caso especfico del Sistema Interamericano, se ha iniciado unproceso de discusin y definicin de un conjunto de indicadores quepermitan medir el grado de cumplimiento de los compromisos de losEstados en el marco del Protocolo de San Salvador (PSS). Losindicadores de progreso definidos consisten en lineamientosmetodolgicos que no pretenden ser acabados, sino lo suficientementeamplios y abiertos para permitir la incorporacin de ajustes y

14 Los principales aportes en Amrica Latina se encuentran en: Abramovich, Vctor yPautassi, Laura (comp.), (2010), La medicin de derechos en las polticas sociales.Buenos Aires: Editores del Puerto; Arcidiacono, Pilar, Espejo Yaksic, Nicols; Rodrguez

Garavito, Csar, (2010) Derechos sociales: justicia, poltica y economa en AmricaLatina, Colombia, Siglo del Hombre Editores.15 Principio de interdependencia consagrado en el art. 5, Convencin DerechosHumanos de Viena, 199316 Naciones Unidas, (2008), Informe sobre los indicadores para promover y vigilar elejercicio de los derechos humanos. Ref. HRI/MC/2008/3.17 El desarrollo del sistema de indicadores de progreso se encuentra a cargo del Grupode Trabajo para el anlisis de los informes nacionales del Protocolo de San Salvador, enbase a los lineamientos elaborados por la Comisin Interamericana de DerechosHumanos en 2008, disponible en http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/index-7_GT.asp


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variaciones que den cuenta de los diversos contextos locales yregionales, buscando adecuar metas, indicadores y seales de progreso

cualitativas a las distintas realidades y en un contexto participativoamplio y de rigurosa transparencia metodolgica. Sobre esta base, elGrupo de Trabajo del PSS ha definido un primer conjunto deindicadores, de tipo cuantitativo y seales de progresocualitativas- para medir el derecho a la salud, educacin y seguridadsocial, en funcin de tres tipos de indicadores: estructurales, de procesoy de resultados; organizados bajo tres categoras conceptuales: i)recepcin del derecho: en el sistema jurdico y las garantas establecidasen los Estados ii) contexto financiero y compromiso presupuestario: quealude a la disponibilidad efectiva de recursos del Estado y a laimportancia que el Estado asigna al derecho y iii) capacidades estatales:

que describen los aspectos tcnicos instrumentales y de distribucin derecursos al interior del aparato estatal (capacidades administrativas,tcnicas, polticas e institucionales). Las categoras sealadas secomplementan a su vez con ejes transversales comunes a todos losderechos del Protocolo: igualdad y no discriminacin, acceso a la justiciay acceso a la informacin, y participacin poltica.18

El segundo agrupamiento de derechos contenido en el Protocolo de SanSalvador, incluye el derecho a la alimentacin adecuada, y seencuentran en proceso de elaboracin los indicadores de progreso deeste derecho por parte del Grupo de Trabajo.

En sntesis: la interpretacin del derecho a la alimentacinadecuada en sentido amplio incluye no solo las medidas concretas,polticas pblicas, sino la necesidad de reformas institucionalesnecesarias, incluyendo garantas, proteccin y accesibilidad parala realizacin plena de este derecho. Por ende, la violacin del derecho ala alimentacin perjudica el ejercicio de otros derechos humanos einvolucra a varias generaciones y est estrechamente vinculado a ladistribucin societal del cuidado. La disponibilidad de indicadores deprogreso se presenta como un importante instrumento para laevaluacin y seguimiento de las obligaciones estatales.Concordantemente, sera sumamente oportuno que el DocumentoProteccin social para la Seguridad Alimentaria incluyeraespecficamente la necesidad de desarrollar indicadores de

18 A la fecha se han elaborado indicadores correspondientes al derecho a la seguridadsocial, a la salud y a la educacin contemplados en el Protocolo y elevados aaprobacin por parte de los Estados en el marco de la Asamblea General de la OEA enjunio 2012.


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progreso (cuantitativos y cualitativos) en materia de monitoreodel derecho a la seguridad social y a la alimentacin adecuada.

iii)Los programas de transferencias condicionadas de ingresosen Amrica Latina y la seguridad alimentaria:

El documento bajo anlisis toma en consideracin la principal respuestaque se ha dado a la pobreza como son los Programas de TransferenciasCondicionadas de Ingresos (PTC) los cuales integran la agenda de lapoltica social de muchos pases, en especial en Amrica Latina y quehan sido presentados como la principal estrategia con pretensiones deintegralidad y de derechos en materia de desigualdad

socioeconmica. A su vez, y bajo el manto de la proteccin socialfueron acompaados con una accin comunicativa dotada de unaimportante retrica de derechos econmicos, sociales y culturales(DESC), en donde abundan fundamentos a partir de los Pactos y tratadosinternacionales de derechos humanos. As irrumpen nuevas modalidadesde asistencia, que incluyeron el extenso paquete de programasfocalizados, con importante rol promotor por parte de los organismosinternacionales de asistencia crediticia, sumados a nuevas formas deintervencin en terreno con delegacin en la implementacin aorganizaciones de la sociedad civil muchas de ellas confesionales-, lairrupcin de medidas compensatorias conjuntamente con la

incorporacin de la contraprestacin obligatoria para los destinatariosde las polticas sociales, y un aumento paulatino y sostenido de losprogramas de transferencias de ingresos.19 Este mix de intervencionesimplementadas por diversas coaliciones gubernamentales en AmricaLatina durante las dos dcadas perdidas acentuaron el asistencialismoy la estigmatizacin de los beneficiarios los pobres las madrespobres. En muchos casos fueron consecuencia de incoherencia tericabasada en un bajo conocimiento emprico y en discursos de sentidoabsolutamente inconexos.20

En el caso de los actuales PTC pueden considerarse como una versin

poco ortodoxa de programas focalizados dada la enorme

19 Arcidicono, P, Pautassi, L. y Zibecchi, C. (2011a) Respuestas estatales en torno a laalimentacin y al cuidado: los casos de los Programas de Transferencia Condicionadosde Ingreso y el Plan de Seguridad Alimentaria en Argentina, en Sapiens ResearchBoletn Cientfico, Bogota, Volmen 1 Nmero 2, julio 2011.20 Lautier, B. (2006) Una proteccin social mutualista y universal: condicin para laeficacia de la lucha contra la pobreza. En: Lo Vuolo, R. (comp.) La credibilidad socialde la poltica econmica en Amrica Latina. Buenos Aires, Ciepp-Mio y Dvila editores.


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extensin que, en algunos casos, alcanza su cobertura. Hablar deprogramas focalizados con 5 millones de beneficiarios puede resultar

extrao. Sin embargo, la caracterizacin de programas focalizadosrefiere al hecho de la definicin de una poblacin objetivo determinada,que excluye de la posibilidad de acceso al beneficio a quienes nocumplen con las caractersticas y requisitos exigidos. En este sentido, losPTC son claramente programas focalizados, por cierto en un grupopoblacional muy amplio, lo que por otro lado resulta razonable dadas laselevadas tasas de incidencia de la pobreza que persisten en la regin.21

En la actualidad, hay aproximadamente cuarenta PTC que seencuentran vigentes en Amrica Latina, que operan en 18 pasesde la regin y alcanzan a ms de 25 millones de hogares, con

una cobertura aproximada de 113 millones de personas, es deciraproximadamente un 19% de la poblacin que vive en AmricaLatina.22 La dimensin que ocupan los PTC en el campo de la polticasocial regional es sin duda insoslayable, constituyendo un factor que hacontribuido a la reduccin de la pobreza y de la indigencia. Sin embargo,solamente los pases destinan en promedio recursos equivalentes al0.4% del PBI, que tanto en magnitud como en cobertura de losprogramas difiere de manera sustantiva entre pases, siendo el caso delPrograma Oportunidades en Mxico y del Bolsa Familia en Brasil los msemblemticos por su historia, trayectoria, magnitud, cobertura eimpactos. No obstante, el costo fiscal de los PTC es mnimo en

comparacin con la magnitud del gasto pblico en otros sectoressociales.23

A su vez, la mayora de los PTC hoy vigentes en Amrica Latina secaracterizan por efectivizar una transferencia de recursosmonetarios, y en algunos casos se complementa contransferencias en especie, vinculadas especialmente aprogramas alimentarios; por focalizar en la poblacin encondiciones de pobreza o indigencia; con una segundafocalizacin prioritaria en hogares con nios, nias yadolescentes, y continuando las condicionalidades vinculadas con la

asistencia escolar de los nios, nias y adolescentes y controles de21 Rodrguez Enriquez, C. (2011) Programas de transferencias condicionadas de ingresoe igualdad de gnero Por dnde anda Amrica Latina?. Serie Mujer y Desarrollo No109, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, pp. 13.22 Cecchini, S. y A. Madariaga (2011) Programas de Transferencias Condicionadas.Balance de la experiencia en Amrica Latina y el Caribe. Santiago: Cepal Asdi.23 Cecchini, S. y Martinez, R. (2011) Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Unamirada integral, un enfoque de derechos. Santiago de Chile, CEPAL..


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salud y nutricionales de los nios, nias y adolescentes y de lasmujeres embarazadas; y finalmente con preferencias por realizar

la transferencia del beneficio a las madres, esto es, son quienesreciben directamente el subsidio. Sin embargo, estos programas noavanzan en una discusin en torno a la divisin sexual del trabajo, comotampoco incorporan en la discusin el rol del estado y la sociedad. Laspolticas de proteccin social que se diseen sin incorporar estadimensin no sern efectivas para lograr mayor igualdad. De este modo,los PTC parten de un diseo que considera a la mujer como buenaadministradora, y como tal es seleccionada como beneficiaria debidoal supuesto mayor impacto de la transferencia en el bienestar del hogar.Sin embargo, la mujer es considerada por la burocracia asistencial comocuidadora, y como tal relegada al mbito domstico.24

Tal como se ha analizado desde la CEPAL, si bien los PTC compartenciertas caractersticas comunes, se verifican fuertes heterogeneidadesen la regin, que pueden sintetizarse de este manera: en trminos decobertura, los PTC de mayor envergadura alcanzan a la totalidad de loshogares indigentes y gran parte de los hogares pobres (PTC de Brasil yMxico), mientras que en otros casos (mayormente en los pases deCentroamrica) la cobertura no supera al 20% de la poblacin encondiciones de pobreza. A su vez, si bien todos los programas planteancomo objetivo especfico la reduccin de la pobreza, algunos optan porel corto plazo -priorizando el impacto de la transferencia- y otros el largo

plazo -priorizando la inversin en capital humano que deriva de laintervencin-. Finalmente, en trminos de impacto, se seala comopositivo el impacto en las tasas de acceso y cobertura de educacin ysalud, lo que es menos evidente en indicadores de rendimiento en estasreas, por ejemplo en trminos de aprendizaje o estado nutricional.25 Esall donde deben redoblarse esfuerzos para avanzar en la produccin deinformacin tanto de tipo estadstica como cualitativa. En materia desituacin nutricional varios autores sealan la controversia en relacincon los resultados efectivamente alcanzados.

El reconocimiento por parte de las polticas pblicas del significado que

tienen en el bienestar del hogar los ingresos de la mujer no se ha dado,inclusive no se ha avanzado en el diseo de polticas activas que facilitenel ingreso de las mujeres al mercado de trabajo remunerado. Claramente

24 Zibecchi C y Mourio C (2012b) Provisin de cuidado y satisfaccin de necesidadesalimentarias. Un abordaje desde las estrategias desplegadas por las familias, el mbitocomunitario y los dispositivos de intervencin estatal, Documento Proyecto ODA-IALCSH (mimeo), Buenos Aires;25Cecchini y Madariaga (2011) op. Cit.


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son acciones y programas que no promueven cambios o los mismos noson complementados con otras acciones que efectivamente promuevan

el ingreso en el mercado de trabajo.26

En la vida cotidiana de los hogares, las estrategias de cuidado y lasalimentarias se encuentran ntimamente vinculadas de manera espacialy temporal sin embargo sera necesario avanzar en polticas queconecten ambos tipos de problemticas. Los PTC y los programasalimentarios se presentan como un punto de enlace donde confluyen:mujeres cuidadoras y receptoras de programas encargadas de organizartodas las tareas vinculadas con las necesidades alimentarias de lafamilia (compras comunitarias, cocina, trmites asociados a losprogramas alimentarios), el mbito comunitario que presenta espacios

para la alimentacin (comedores, merenderos), familias demandantesde servicios de cuidado y de alimentos. No obstante, dada lascaractersticas de los programas dichas prcticas se encuentran teidaspor un carcter asistencial.

A su vez, las relaciones existentes entre el cuidado de las personasdemandantes (nios, nias y adolescentes, adultos mayores, enfermos)y las necesidades alimentarias que pueden observarse en diversosniveles de anlisis y mbitos por donde estas transcurren, tantofamiliares como extrafamiliares, dan cuenta de la denominadadistribucin societal del cuidado. Esta distribucin refiere a cmo

la oferta pblica estatal no brinda cobertura o esta es residual y noexisten ingresos para contratar servicios en el mercado- se acude a laoferta pblica no estatal disponible: las Organizaciones Sociales yComunitarias, y otros dispositivos de atencin en la primera infancia decarcter residual que han proliferado en los ltimos aos en muchospases de Amrica Latina. Asimismo, los programas sociales -sean estosPTC y/o alimentarios- ocupan un lugar muy relevante en las estrategiasalimentarias y condicionan las relaciones de cuidado entre los miembrosde la familia. Adems, en dichos programas, las mujeres ocupan unlugar central en calidad de madres beneficiarias, mediadoras,trabajadoras vecinales, titulares del beneficio, y lo hacen a travs

de trabajo no remunerado e invisibilizado socialmente. Efectivamente,los roles que histricamente han desempeado las mujeres en diversosprogramas sociales han sentado antecedentes para que los PTCimplementados en la regin hayan resultados exitosos, pero esconden

26 Zibecchi, C (2008): Desafos y Lmites de los programas de empleo y sostenimientosde ingresos para promover equidad social y de gnero (Argentina 1992-2006), Tesisde Doctorado de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires,(mimeo), Buenos Aires.


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altos costos para las mujeres madres de bajos recursos. Ellas son las quediagraman complejas estrategias de cuidado y alimentarias tanto en

contextos familiares como extrafamiliares.27

Resulta destacable el impacto en los ingresos de los hogares,particularmente cuando los beneficios transferidos representan unaproporcin significativa del valor monetario de las lneas de indigencia ypobreza, y donde la cobertura de los programas es mayor; a lo cual sesuma el impacto positivo en la incidencia y la brecha de la pobreza, condiferencias importantes. Otros de los impactos positivos es sobre lasestrategias alimentarias de los hogares (en trminos de acceso y calidadde los alimentos que consumen, acceso a vestimenta para los nios ynias), en los mas consolidados ha estimulado el ahorro en el hogar y en

los que estn bancarizados ha puesto coto a las redes deintermediacin. En relacin con la distribucin del ingreso, en opinin delos autores es moderado y slo advertible en el caso de los PTC msgrandes, como el Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en Mxico.28

En rigor, estas mega herramientas de poltica social no han logradoinstalar una accin efectivamente inclusiva y sustentable de laproteccin social, mucho menos de la seguridad social y conimportantes dficits en materia alimentaria. Tampoco han sido exitososen promover garantas integrales de proteccin al conjunto de laciudadana, no han logrado una articulacin activa entre los distintossectores de la poltica social. En este sentido, con vistas a superar la

volatilidad de los PTC surge la necesidad imperiosa de articular estosprogramas con otras instancias: efectores de salud; las institucioneseducativas, que continan siendo centrales en materia de cuidado de lasgeneraciones ms jvenes y las venideras; la infraestructura de cuidado

27 Son numerosos los estudios que remarcan el carcter instrumental de las mujeres enlos PTC y en los programas alimentarios, al respecto, Daeren, L (2005): Mujeres pobres:prestadoras de servicios y/o sujetos de derechos?. Anlisis y evaluacin de programasde superacin de la pobreza en Amrica Latina desde una mirada de gnero , CEPAL,Santiago de Chile; Molyneux, M (2007): Change and Continuity in Social Protection inLatin America. Mothers at the service of the State? United Nations Research Institutefor Social Development, Gender and Development Programme, Paper Number 1, May

2007. Kabeer, N. (1998) Realidades trastocadas. Las jerarquas de gnero en elpensamiento sobre el desarrollo. Mxico- Editorial Paids, PUEG, y para el casoargentino: Zibecchi (2008) op cit.28 Cecchini y Madariaga, 2011, op. Cit. FAO-ALCSH (2011) Antecedentes para elanlisis de los Programas de Transferencias Condicionadas de Amrica Latina desde unenfoque de Derechos: El Principio de Igualdad y No Discriminacin. Documento detrabajo n2:, Taller de Expertos: Los Programas de Transferencias Condicionadasdesde un Enfoque de Derechos , FAO-ALSCH, Santiago de Chile, 17 y 18 Marzo del2011., disponible en:http://www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos/documentos/trabajo/dt2.pdf
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existente en cada pas, en torno a los miembros dependientes (nios/asy adultos mayores); las polticas y programas alimentarios.

Cabe sealar que es muy comn que el sistema internacional y regionalde derechos humanos utilice la idea de grupo o grupo vulnerablepara referirse a colectivos diversos como las mujeres, los nios, nias yadolescentes, los adultos mayores, las personas en situacin depobreza, los migrantes, indgenas y afrodescendientes, criterio que enlos ltimos aos ha recibido numerosas crticas. En primer lugar, la ideade construir estas figuras de grupos, que son calificados comovulnerables, los que en su interior presentan heterogeneidadesimportantes, implica un tratamiento bajo supuestos igualitarios que sonfalsos. Por lo mismo, asociar a todos los nios y nias bajo la

denominacin grupo vulnerable sin considerar que tipo devulnerabilidades atraviesan: si son vulnerabilidades madurativas,etreas, socioeconmicas, tnicas, territoriales, de gnero, etc. Engeneral, se asume que la adopcin del concepto de grupo se asocia conla idea de grupo desaventajado y la importancia de su tratamientocomo tal a efectos de lograr sortear su sistemtica exclusin de ladiscusin pblica, o de toda consideracin al momento de definirpolticas o ante el desconocimiento de los decisores pblicos y de losjueces de las especificidades de las minoras. Debido a que los idealesde derechos igualitarios han sido sistemticamente apropiados y sloejercidos para determinados sectores de poder que han utilizado este

principio igualitario para su propio beneficio, diversas corrientesdefienden abandonar la idea de derechos iguales para todos ya que enlos hechos no funcionan como tales en el momento de hacerlosefectivos, para pasar al otorgamiento de derechos especiales paraciertos grupos, los que intencionadamente o no, reciben tratamientoarbitrario29. El aspecto a destacar es que el reconocimiento sea a partirde su condicin de titular de derechos y no de su desventaja por casosu situacin de pobreza, discapacidad, situacin migratoria, etc.- ya que

29Este debate se encuentra reflejado en los trabajos contenidos en Gargarella, Roberto

(1999) (ed) Derecho y grupos desaventajados, Barcelona, Espaa, Editorial Gedisa.Entre otros, Owen Fiss seala que hay grupos que se encuentran en una situacin desubordinacin perpetua, como el caso de la comunidad negra, debido a la posicinsocial relativa que ocupan en tanto comunidad y el tiempo que llevan ocupando dicholugar y que carecen de un poder poltico significativo, que puede deberse precisamentea su dbil posicin econmica y a los extendidos prejuicios que existen sobre susmiembros. Gargarella por su parte, se inclina por dos tipos de medidas: i) darle lapalabra a los grupos desaventajados, de modo que ellos mismos puedan hacer conocery salir en defensa de sus puntos de vista; ii) asegurarles una integracin ms efectivaen su comunidad.


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la sistemtica mencin de grupo vulnerable estigmatiza y refuerza laexclusin y en muchos casos discriminacin de la que son receptores.

Sin embargo, en el plano de la accin comunicativa, cada vez con mayornfasis se busca incluir en los programas un enfoque de derechos. As,en Amrica Latina cada vez es ms frecuente encontrar programassociales y polticas diseadas desde un enfoque de derechos. Algunosejemplos de esta tendencia son el Plan Jefes y jefas de Hogar, PlanFamilias y Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social deArgentina30; Plan Auge y el Sistema de Proteccin Social en Chile oprogramas, como Oportunidades en Mxico o Bolsa Familiaen Brasil queincluyen en su formulacin una referencia directa a los estndares dederechos, an cuando el conjunto de sus intervenciones no

necesariamente contemplen este enfoque.Por ende, de lo expuesto se desprende la necesidad imperiosa deimplementar polticas activas vinculadas con la promocin de unainsercin econmica y productiva (que no descuide la articulacincon el mbito reproductivo) con el fortalecimiento de las polticassociales de cuo universal. No hay forma de luchar efectivamente contrala discriminacin si no se construyen redes de seguridad socialuniversales que tengan sus impactos ms potentes sobre las personasque gozan de menor autonoma y que a la vez incorporen activamenteel principio de equidad de gnero, no slo para garantizar proteccin a

las mujeres en relacin con las arbitrariedades del mundo del trabajo,sino que operen sobre la divisin de responsabilidades de cuidado y delas obligaciones positivas que tiene el Estado. Pero simplementeenunciarlas o ponerlas como metas desvinculadas de las medidasconcretas que se toman no implica un cumplimiento de las obligacionesestatales.

Finalmente, resta sealar que los PTC si bien presentan resultadospositivos, implican una solucin parcial al imperativo desatisfaccin de derechos econmicos, sociales y culturales. Seraaltamente deseable y oportuno, dada la voluntad poltica que

manifiestan las coaliciones gobernantes en relacin con los derechos,que se reconsidere y que se busque generar condiciones necesarias30 Arcidicono, P y Carrasco (2012): Derechos, participacin social y actividadparlamentaria en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria Documento ProyectoODA-IALCSH (mimeo); Arcidicono, P, Carmona Barrenechea, V y Straschnoy, M (2011)Transformaciones en la poltica social argentina. El caso de la Asignacin Universal porhijo, en Leviathan. Caderno de Pesquisa Poltica, nmero 3, Universidades de SaoPaulo, noviembre.


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para efectivamente avanzar en los compromisos en el campo de losderechos humanos y que sean superadoras de estrategias de corto

plazo. Centrar el eje en la proteccin social a partir de PTC u otrasprcticas focalizadoras slo contribuir a seguir reproduciendo sistemasresiduales en polticas sociales y dotar a estos programas con filtro dederechos. La oportunidad que el enfoque de derechos brinda esprecisamente superar medidas protectorias y recuperar el rol rector debrindar seguridad y cobertura a los ciudadanos y ciudadanas en elmarco del ejercicio del derecho a la alimentacin adecuada.

El reconocimiento de la nutricin como una problemtica queamerita un enfoque integral sigue constituyendo una deudapendiente de la poltica pblica. Tal deuda, implica intervenciones

destinadas a desarrollar hbitos nutricionales y superar las polticasalimentarias asistenciales, promoviendo polticas universales detransferencia de ingresos incondicionales y complementarlo conactividades nutricionales y de estimulacin dirigidas a sectores que aslo requieren. De este modo, se eliminara la poltica de reparto dealimentos en sus diferentes formatos y se avanzara en la direccin delejercicio de un derecho alimentario.

En sntesis: la experiencia desarrollada en Amrica Latina da cuentaque una mayor rigurosidad en la focalizacin de los programas noresuelve los problemas de insercin laboral y social de larga data, por elcontrario, refuerza los principios excluyentes. Asimismo, poco se avanza

en analizar cun determinante resulta la falta de voluntad poltica, elclientelismo, la baja capacidad de incidencia de la sociedad civil paraplantear polticas acordes con un marco de derechos humanos, laresistencia a la consideracin de las discriminaciones por gnero y deetnia y raza, para consolidar polticas pblicas equitativas. Por otraparte, es necesario dar por superada la imposicin decorresponsabilidades o contraprestaciones y basar definitivamente lastransferencias en derechos ciudadanos de carcter universal sinrequerimientos de ningn tipo.

Buenos Aires, 9 de Abril de 2012

Laura PautassiInvestigadora Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y

Tecnolgicas (CONICET)Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Argentina


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Coordinadora Grupo de Trabajo Interdisciplinario Derechos Sociales yPolticas Pblicas

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