Año 9, Sexta Época, mayo 2010, Nº 39

Revista oficial de difusión del

Instituto de Estudios Parlamentarios

“Eduardo Neri”del H. Congreso del Estado de Guerrero

Año 9, Sexta Época, mayo de 2010, No. 39

LIX Legislatura del H. Congreso del

Estado de GuerreroCarretera México-Acapulco

Chilpancingo de los Bravo, Gro.

Esta edición número 39 es coordinada por elDr. David Cienfuegos Salgado

EDITOREditora Laguna, S.A. de C.V.

[email protected]ÑOEditora Laguna, S.A. de C.V.

[email protected]

COORDINADOR EDITORIALAntonio Cervantes Núñez

PREPRENSASistemas Gráficos

IMPRESIÓNSistemas Gráficos

FOTO PORTADACocina campestre, de fondo: Bodegón con jarrón azulPor: Ulises Baylón Duarte. Nació en 1960 en la comunidad deTenexpa, Municipio de Tecpan de Galeana, Guerrero. Pintorautodidacta. De 1981 a la fecha expone en diversas galeríasnacionales y ha recibido reconocimientos por su contribución al artey cultura del Estado de Guerrero. La mayor parte de su obra seencuentra en colecciones privadas y del extranjero.

Consulta electrónica: www.iepen.org

Revista Altamirano, Año 9, Sexta Época, mayo de 2010, No. 39, revista cuatrimestral de análisis político y parlamentario es una revista editada por el Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”. Página

web: www.iepen.org; E-mail: [email protected]; Cerrada Moisés Reyes Parra s/n, Col. Temixco II, 39089, Chilpancingo, Gro. y publicada por Editora Laguna, S.A. de C.V., Arquitectura 41-

4, Copilco Universidad, México, D.F., 01 (55) 56 59 11 96; Río Guadalquivir 1501, Col. Las Magdalenas, Torreón, Coah., [email protected] Impresa con un tiraje de 1 000 ejemplares. Ninguna parte

de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse por cualquier sistema o método mecánico o electrónico, sin citar la fuente. El contenido de los artículos, es

responsabilidad exclusiva de los colaboradores y no reflejan el punto de vista de la Revista Altamirano.

Certificado de reserva 04-2009-071318413200-102 de derechos.

Al uso exclusivo del título: Revista Altamirano.No. de folio de ISSN en trámite: 00000292-00000293

SumarioPresentaciónDAVID CIENFUEGOS SALGADO ...................................................................................... 9Prevención y mitigación de un desastre sísmico en el Estado de GuerreroROBERTO ARROYO MATUS, SULPICIO SÁNCHEZ TIZAPA

Y ESTEBAN ROGELIO GUINTO HERRERA ........................................................................ 17Seguridad en el uso de aislantes térmicos poliméricos. A propósito del casode la guardería ABCRAFAEL ENRIQUE CABANILLAS LÓPEZ ........................................................................... 29Las fuerzas armadas y la protección civil: el Plan DN-IIIDAVID CIENFUEGOS SALGADO ...................................................................................... 35Guardia nacional y protección civil: una propuestaMANUEL GONZÁLEZ OROPEZA ..................................................................................... 49Algunas reflexiones sobre la atención de emergencias en las institucionesde educación superiorESPERANZA GUZMÁN HERNÁNDEZ ................................................................................ 85La protección civil desde el Congreso del Estado de GuerreroMARÍA ANTONIETA GUZMÁN VISAIRO ............................................................................ 93Ayuda internacional humanitaria en casos de desastres: una aproximacióna la Cruz RojaVERÓNICA HERNÁNDEZ ALCÁNTARA .............................................................................. 99Reflexiones sobre la relación jurídica entre las materias de protección civily urbanismoMANUEL JIMÉNEZ DORANTES ....................................................................................... 127Ensayo sobre seguridad pública y protección civilARTURO LIMA GÓMEZ ................................................................................................ 141La protección civil y los medios de comunicación en MéxicoLUIS GERARDO RODRÍGUEZ LOZANO ............................................................................ 155Evolución legislativa de la protección civil en MéxicoGONZALO SANTIAGO CAMPOS ....................................................................................... 193Reseñas bibliográficas ..................................................................................................... 215

DIPUTADOS LIX LEGISLATURA

DIP. ACEADETH ROCHA RAMÍREZDIP. ANTELMO ALVARADO GARCÍADIP. ANTONIO GALARZA ZAVALETADIP. BONFILIO PEÑALOZA GARCÍADIP. CARLOS ÁLVAREZ REYESDIP. CARLOS JACOBO GRANDA CASTRODIP. CATALINO DUARTE ORTUÑODIP. CELESTINO CESÁREO GUZMÁNDIP. EFRAÍN RAMOS RAMÍREZDIP. ENRIQUE HERRERA GÁLVEZDIP. ERNESTO GONZÁLEZ HERNÁNDEZDIP. ESTEBAN GARCÍA GARCÍADIP. FAUSTINO SOTO RAMOSDIP. FLORENTINO CRUZ RAMÍREZDIP. FRANCISCO JAVIER GARCÍA GONZÁLEZDIP. FRANCISCO JAVIER TORRES MIRANDADIP. GISELA ORTEGA MORENODIP. GUADALUPE GÓMEZ MAGANDADIP. HÉCTOR OCAMPO ARCOSDIP. HÉCTOR VICARIO CASTREJÓNDIP. HILDA RUTH LORENZO HERNÁNDEZDIP. IGNACIO DE JESÚS VALLADARES SALGADODIP. IGNACIO OCAMPO ZAVALETA

DIP. IRINEO LOYA FLORESDIP. IRMA LILIA GARZÓN BERNAL

DIP. JAVIER MORALES PRIETODIP. JESÚS EVODIO VELÁZQUEZ AGUIRRE

DIP. JORGE SALGADO PARRADIP. JOSÉ EFRÉN LÓPEZ CORTÉS

DIP. JOSÉ NATIVIDAD CALIXTO DÍAZDIP. JUAN ANTONIO REYES PASCACIO

DIP. JUAN MANUEL SAIDI PRATTDIP. LEA BUSTAMANTE ORDUÑO

DIP. LUIS EDGARDO PALACIOS DÍAZDIP. MARCO ANTONIO LEYVA MENA

DIP. MARIA ANTONIETA GUZMÁN VISAIRODIP. MIGUEL ÁNGEL ALBARRÁN ALMAZÁN

DIP. NAPOLEÓN ASTUDILLO MARTÍNEZDIP. RAMIRO JAIMES GÓMEZ

DIP. RICARDO MORENO ARCOSDIP. RUBÉN VALENZO CANTOR

DIP. RUTILIO VITERVO AGUILARDIP. SEBASTIÁN ALFONSO DE LA ROSA PELÁEZ

DIP. SILVIA ROMERO SUÁREZDIP. VÍCTOR MANUEL JORRÍN LOZANO

DIP. VICTORIANO WENCES REAL

COMISIÓN DE GOBIERNO

Dip. Héctor Vicario CastrejónPRESIDENTE

Dip. Celestino Cesáreo GuzmánSECRETARIO

Dip. Victoriano Wences RealVOCAL

Dip. José Natividad Calixto DíazVOCAL

Dip. Antonio Galarza ZavaletaVOCAL

Dip. Efraín Ramos RamírezVOCAL

Dip. Luis Edgardo Palacios DíazVOCAL

COMITÉ ORDINARIO LEGISLATIVODEL INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS

“EDUARDO NERI”

Dip. Marco Antonio Leyva MenaPRESIDENTE

Dip. Jesús Evodio Velázquez AguirreSECRETARIO

Dip. Francisco Javier García GonzálezVOCAL

Dip. Lea Bustamante OrduñoVOCAL

Dip. Juan Manuel Saidi PrattVOCAL

CONSEJO CONSULTIVO

M.C. NELSON VALLE LÓPEZPresidente

ANTONIO CERVANTES NÚÑEZ, Ph. D.Secretario

DR. ÁNGEL ASCENCIO ROMEROIntegrante

DR. DAVID CIENFUEGOS SALGADOIntegrante

DR. JOSÉ GILBERTO GARZA GRIMALDOIntegrante

DR. SALVADOR ROGELIO ORTEGA MARTINEZIntegrante

DR. MARCIAL RODRÍGUEZ SALDAÑAIntegrante

Con mi saludo señores, / Yo les quiero recordar, / Lo acontecido en septiembre /A México, mi gran ciudad, / Para que tengan presente, / Que aún podemosayudar / A hermanos que por desgracia / Han perdido hasta su hogar. […] Ma-ñana del diecinueve, / Temprano empezó a temblar, / La tierra se sacudía / Comoqueriendo pelear; / Nos reclamaba lo hecho, / Más con furia sin igual: / Haberconstruido cajones / Muy pesados además. / Le quitamos zonas verdes, / Ya nopodía respirar, / Automóviles la ahogaban, / De ellos se logró vengar [...].Diecinueve de septiembre [Corrido], Rodolfo Martínez Camberros

n los registros históricos de los desastres, la primera década del siglo XXI será tristemente recordada.Pongamos tan sólo algunos ejemplos: 2003 se enlutó con las decenas de miles de muertes provocadas por unterremoto en Irán; en 2004 un tsunami en Indonesia causó más de 250,000 muertes; en 2005 tres huracanes,Katrina, Stan y Wilma, causaron en conjunto más de tres mil muertes y pérdidas que superaron los 100,000millones de dólares, mientras que un terremoto causó más de 125,000 muertes en India, Pakistán y Afganis-tán; alrededor de 80,000 muertes provocó el terremoto en China en 2008, el evento más reciente es elterremoto en Haití, en enero de 2010, con un altísimo costo en vidas humanas, pues superó las 250 milvíctimas mortales.

No cabe duda que una de las constantes de la vida social es la imprevisibilidad de los fenómenos naturales queafectan su estabilidad. En su largo peregrinar, la Humanidad ha sido testigo de glaciaciones, huracanes, ema-

La sociedad frente al desastre:hacia una cultura de la protección civil

Presentación

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naciones, sequías, ciclones, terremotos, inundaciones, aludes, erupciones, tsunamis, incendios, tornados, epi-demias, entre otros numerosos eventos que tienen efectos mínimos o devastadores. Por ejemplo, la amenazade pandemias no es un evento novedoso: la peste negra causó en Europa, durante el siglo XIV más de 70millones de muertes; mientras que el cólera provocó alrededor de 800 mil muertes en México, entre 1530 y1545. Los datos son impresionantes: en los últimos veinte siglos cientos de millones de personas han muertoa causa de tales fenómenos.

Ya García Acosta nos ha hecho notar la creciente incidencia de estos eventos, al señalar que entre 1970 y 1989se registraron aproximadamente 2864 desastres; mientras que entre 1990 y 2005, un lapso menor, se registra-ron 5508 desastres de origen hidrometereológico (76%), geológico (14%) y biológico (10%),1 la mayoríaconcentrados en Asia y América.

En su pausado transitar, la organización social, cada vez más compleja, exigió que los gobiernos tomaran unpapel activo en la solución de la problemática que suscitaban tales eventos. El gobierno atendía, en distintogrado, las necesidades derivadas de tales eventos, otorgando apoyo a quienes resultaban afectados. Los con-ceptos de desastre o catástrofe, damnificados o víctimas, no sólo fueron surgiendo, sino que se consolidaronen el hacer de los gobiernos. Éstos reaccionaban ante los eventos dañosos. Sin embargo, pronto, el modeloreactivo se mostró insuficiente.

Saramago al recordar el terremoto de Lisboa, en 1755, trae a colación una respuesta que entonces se dio a lapregunta común de “Y ahora, ¿qué hacemos?”. La contestación de un oficial militar lusitano fue: “Enterrar alos muertos y cuidar de los vivos”. Lisboa había sido devastada, pero el gobierno tenía que mantener a flotea los vivos, que eran su razón de existir.

1 GARCÍA ACOSTA, Virginia, “Introducción. El estudio histórico de los desastres. Una década de reflexiones en América Latina”, enHistoria y desastres en América Latina, vol. III, México, Centro de Investigaciones y Estudios en Antropología Social, Red deEstudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, 2008, p. 14. No debe pasar desapercibida la crítica que hace la autoraa los parámetros utilizados para la calificación de un evento como desastre por parte de la Emergency Events Database del Centre forResearch on the Epidemiology of Disasters (Universidad Católica de Lovaina, Bélgica). Desastre se define como una “situación o eventoque sobrepasa la capacidad local, haciendo necesaria la solicitud de apoyo de escala nacional o internacional. Un evento inesperado y confrecuencia repentino que causa gran daño, destrucción y sufrimiento humano”. Además de ello, se utilizan como criterio para incorporar asu lista algún desastre que responda a la anterior definición, el que éste deberá reunir al menos uno de los siguientes puntos: a) Diez (10)o más personas fallecidas; b) Cien (100) personas reportadas afectadas; c) Declaración de estado de emergencia, y d) Solicitud de ayudainternacional” (p. 16).

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Tanto el fenómeno de la urbanización como la colonización de numerosos territorios, trajeron aparejadas lavulnerabilidad de la población ante los eventos mencionados, pero también frente a otros riesgos cada vezmás mayores, como los incendios derivados del manejo creciente de sustancias inflamables, el descarrilamien-to de vehículos de transporte y carga, epidemias derivadas del hacinamiento o de malas prácticas sanitarias, losdeslaves derivados de la expansión urbana o de la invasión de cauces secos. Y no sólo eso, sino también a escalaglobal, los riesgos tecnológicos: los sistemas de defensa intercontinentales, que con una aterradora bellezanarra Gabriel García Márquez en su El cataclismo de Damocles; o los riesgos ya evidenciados en Chernobil; losderrames petroleros marítimos, tristemente ilustrados con el Exxon Valdez o el Prestige; o la contaminación deDoñana, por citar de memoria algunos de los desastres ecológicos más conocidos. Al lado de ellos, guerras yactos de terrorismo han aumentado la cuota a pagar en vidas humanas.

Como puede verse es amplia la tipología de tales eventos. Los estudiosos de la protección civil han elaboradouna clasificación sobre estos fenómenos atendiendo al origen o causas de los mismos.

Se habla de fenómenos naturales y antropogénicos. Ambos aceptan subdivisiones: los fenómenos naturalespueden tener un origen geológico (sismos, terremotos, erupciones volcánicas) o un origen hidrometereológi-co (huracanes, ciclones tropicales, lluvias torrenciales, inundaciones, tormentas de nieve, granizo y eléctricas;heladas y nevadas; deshielo, sequías, tolvaneras, hundimientos, agrietamiento, tsunamis, ruptura de presas,fuertes vientos, etcétera).

Entre los fenómenos de origen antropogénico se enumeran los fenómenos químico-tecnológicos (derramesde solventes, fugas de gases o los provocados por el mal manejo de sustancias químicas, entre ellas radiaciones,envenenamientos, etcétera); los fenómenos sanitario-ecológicos (contaminación de aire, suelo y agua, epide-mias, plagas, lluvia ácida, desertificación) y fenómenos socio-organizativos (accidentes aéreos, terrestres omarítimos, y los originados por concentraciones masivas de población como huelgas o manifestaciones, asícomo de conductas antisociales, actos de sabotaje o terrorismo, aglomeraciones, accidentes de transporte odesperfecto en el suministro y operación de servicios públicos y sistemas vitales.2

Lo anterior apenas ilustra la necesidad que tuvieron los gobiernos de orientar sus esfuerzos para atender lacreciente demanda de atención hacia los riesgos, lo cual llevó a la organización de sistemas orientados a laprevención de tales eventos o, en otros casos, a minimizar los efectos dañosos.

2 Manual inducción a la protección civil, México, UNAM [Departamento de Capacitación, Dirección de Protección Civil], 2006, pp.1-3.

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La protección civil forma parte de estos sistemas. Se trata de una actividad a cargo del gobierno en la que, endiferente grado participa la propia población. A caballo entre la función pública y el servicio público, laprotección civil tiene numerosas manifestaciones, que en muchas ocasiones pasan desapercibidas o no sonvaloradas en su justa dimensión sino hasta el momento en que acontecen eventos dañosos. La eficacia de talessistemas se pone a prueba entonces.

Ninguna sociedad, desde los tiempos más antiguos, o en las épocas más recientes, ha estado exenta de eventosdañosos. En cada caso, tales eventos atienden a su entorno, a su contexto social, a las características geográfi-cas, por ende, los sistemas de protección civil presentan diferencias que atienden a tales circunstancias. Existenregiones en las que nunca se ha visto un tornado; otras que nunca han sufrido de lluvias extremas ni sufridoun incendio forestal; zonas donde los sismos son desconocidos o que no conocen las sequías; comunidadesque afortunadamente no han vivido una hambruna. En otros aspectos, las zonas pobladas son escenarioprobable para incendios, explosiones o epidemias. El riesgo o la amenaza está latente.

La organización de sistemas de protección civil integrales, que realmente protejan a la población, requiere dela colaboración entre gobierno y ciudadanía. En tal organización, los recursos humanos y materiales exigenuna permanente actualización, que permita su empleo de manera pronta ante cualquier eventualidad. El altocosto que implicaría mantener de forma permanente un cuerpo especializado en la atención de desastres, esuna de las razones que explican la necesidad de una colaboración y participación de la ciudadanía en taleslabores.

La historia de nuestro país y de nuestro estado está llena de ejemplos de desastres: erupciones volcánicas,terremotos, inundaciones, ciclones, epidemias, incendios forestales, que han traído aparejado un alto costo envidas. Y es que con un medio ambiente físico inestable interactúan grupos humanos vulnerables, producto delas más diversas estructuras sociales y económicas, pues como afirman los estudiosos de estos fenómenos, losdesastres no son naturales, se construyen socialmente.3

3 “La investigación histórica y antropológica sobre riesgos ha demostrado que los desastres no son naturales y que si estos fenómenos se hanhecho cada vez más frecuentes, no es porque se presenten mayor número de amenazas, sino porque con el tiempo nuestras comunidades ysociedades se han vuelto cada vez más vulnerables y riesgosas, afirmó Virginia García Acosta, investigadora miembro de la AcademiaMexicana de Ciencias”. Boletín AMC/021/10, del 03 de marzo de 2010. Consulta del 05 de abril de 2010, en http://www.comunicacion.amc.edu.mx/comunicados/los-desastres-no-son-naturales-se-construyen-socialmente-virginia-garcia-acosta/

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Numerosas poblaciones han visto mermado su capital humano en más de una ocasión. Los relatos familiares,y en ocasiones la toponimia, dan cuenta de una memoria desaprovechada. Libros, corridos, narraciones, hansido una constante en nuestra historia. Todos ellos ilustran la tragedia, el heroísmo, el desamparo, el horror,la soledad, todo eso que queda después del desastre.

En el memorial de agravios aparece el héroe de Nacozari, mientras que se encuentran sepultadas las poblacio-nes de Paricutín y San Juan Viejo Parangaricutiro al pie del Paricutín, pocos recuerdos dejan las erupciones delChichonal o del Volcán de Fuego; numerosas son las víctimas del huracán Mitch o del Vilma o del Katrinaque se unen a las del terremoto del 85; los múltiples incendios forestales que anualmente arrasan miles dehectáreas se suman a otros incendios, igual de devastadores en términos ambientales, por ejemplo los de lospozos Ixtoc 1 y Cantarell 69; Minatitlán no olvida su devastación en 1959, como Nuxco no es el mismodespués del Tara, ni Acapulco después del Paulina o Cancún y Monterrey después del Gilberto. No se quedanatrás las explosiones de Guadalajara o San Juanico. Perennemente se nos recordará que Acapulco es el lugar delos carrizos arrasados o destruidos, y que Mochitlán es donde todo se acabó.

Pero más allá de esto, la industria del entretenimiento nos recuerda a cada momento la posibilidad del desastreo de la catástrofe: Epidemia (1995); Tornado (1996); Luz de día (1996); Volcano (1997); Pico de Dante(1997); Titanic (1997); Armagedon (1998); Impacto profundo (1998); Resident Evil (2002); El día después demañana (2004); Soy leyenda (2007); El día que la tierra se detuvo (2008); El fin de los tiempos (2008), 2012(2009) y Avatar (2009), son apenas unos cuantos ejemplos de ese recordatorio constante, a través de suvisualización o a través de sus efectos.

Como alguna vez lo señaló Carl Sagan, vivimos en una sociedad profundamente dependiente de la ciencia yla tecnología y en la que muy pocos saben de estos temas. Ello constituye una fórmula segura para el desastre.

Estos eventos y datos hacen palpable la necesidad de organizar los recursos y de imbuir a la población de unacultura de protección civil. Medidas racionales que requieren de múltiples regulaciones, desde el hogar, laescuela, el lugar de trabajo o incluso el de diversión.

Ésta es la tarea ineludible del legislador: construir un marco jurídico que contribuya a crear una cultura de laprotección civil y a la vez proporcione herramientas eficaces para proteger a la sociedad ante eventuales desas-tres. El estudio de los desastres se ha revelado necesario para darles respuesta oportuna y adecuada cuando sepresenten las causas que los generan.

Es una labor compartida: gobierno, academia, ciudadanía. Todos participan: federación, estados, municipios,organizaciones civiles y universitarias. A todos nos incumbe. Para todos debe ser el extrañamiento cuando nose generan las condiciones que propicien una cultura de la prevención. La protección civil es una tarea detodos.

En junio de 2009 el Congreso guerrerense mediante un punto de acuerdo exhortaba a los municipios omisosa integrar los consejos municipales de protección civil y a diseñar sus respectivos planes de prevención para latemporada de lluvias. Lo anterior porque el artículo 26, fracción III, de la Ley de protección civil del estado deGuerrero establece la obligación de los presidentes municipales de instalar tales consejos en el mes de enero delprimer año de su mandato. Al momento de suscribir el acuerdo, sólo 33 de los 81 municipios contaba contales consejos.4 La apatía mostrada resulta injustificada cuando se revisan las importantes atribuciones quetienen a su cargo, sobre todo si se piensa en términos de vidas humanas.

El Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, órgano técnico del Congreso del Estado de Guerre-ro, consciente de la necesidad de proporcionar insumos para la labor legislativa, administrativa y académica,ofrece a legisladores y a la sociedad en general, el presente número de la revista Altamirano dedicado a aspectosvinculados con la protección civil. La relevancia de este esfuerzo debe enmarcarse en la atención que se haprestado en los últimos años al tema. Tan relevante resulta, que incluso se ha propuesto la creación de unaEscuela Nacional de Protección Civil en la que se imparta un programa de Técnico Superior en ProtecciónCivil.

En disco anexo, como una aportación a la labor legislativa, operativa y de investigación sobre el tema, seofrece una compilación de la principal legislación mexicana sobre protección civil. Se han reunido los textosfederales y locales en torno a la temática y se han incluido algunos documentos normativos de interés que dancuenta de la creación de órganos orientados a tales fines.

Asimismo, se ha incluido en dicho disco con la autorización correspondiente, las versiones electrónicas de losnueve números publicados entre 1993 y 1998 de la revista Desastres y sociedad editada por la Red de EstudiosSociales en Prevención de Desastres en América Latina (La Red), así como los tres volúmenes que a la fechahan aparecido de Historia y desastres en América Latina coordinados por Virginia García Acosta, quien tam-bién nos autorizó la elaboración del documento “Los sismos en la historia de Guerrero”, con información de

4 Boletín 186 de la Dirección de Comunicación Social del Congreso del Estado de Guerrero.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

su conocida obra.5 En este rubro debemos dejar constancia de la entusiasta autorización de los integrantes deLa Red (http://www.desenredando.org) para que este valioso material se pusiera a disposición de los lectoresde la revista Altamirano y sobre todo a su destacada labor para generar importantes materiales que coadyuvanen la toma de decisiones para la prevención de desastres en nuestro país y en toda Latinoamérica.

A sugerencia del Consejo Consultivo del IEPEN, se han incorporado otros materiales valiosos en el discocompacto. Tal es el caso del libro ¡Mira cómo tiemblo! del reconocido investigador Roberto Arroyo Matus; elinforme preliminar presentado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de la investigaciónrelacionada con el incendio de la Guardería ABC en Sonora; un glosario de términos de referencia sobreprotección civil y un documento sobre las bases para el establecimiento, en 1986, del Sistema Nacional deProtección Civil.

De igual manera debe destacarse la inclusión de la guía ¿Estás listo? del Departamento de Seguridad Nacionalde los Estados Unidos de América, en la cual se hace referencia a la preparación básica para enfrentar eventosdañosos, con especial atención a los rubros de riesgos naturales, riesgos tecnológicos, terrorismo y recupera-ción de un desastre. Se incorpora también la guía ¿Qué hacer en caso de …? editada por la Secretaría deGobernación y el Centro Nacional de Prevención de Desastres, que se ocupa de orientar sobre erupcionesvolcánica, ciclones, lluvias e inundaciones, sismos, incendios y heladas. Estamos seguros que ambos docu-mentos serán de mucho valor para los interesados en consolidar una cultura de la prevención.

Es un deseo gratificante pensar que el disco que contiene toda esta información pudiera llegar a la mano delmayor número posible de personas en el estado de Guerrero y fuera de él, para su consulta y estudio, pues seadvierte con creces la utilidad que puede tener. Al final, hay que hacer eco de aquella frase que aderezaba losesfuerzos gubernamentales en la difusión de la protección civil, y que sigue más válida que nunca: “Tu vida esprimero, tu participación es tu protección”.

Mi agradecimiento al Consejo Consultivo del IEPEN por permitirme coordinar este número temático de larevista Altamirano y a quienes colaboraron con sus ensayos en este esfuerzo que esperamos se capitalice enmejores legislaciones y una cultura de la prevención que salve vidas y preserve patrimonios. Con este esfuerzoeditorial, el Congreso del Estado de Guerrero hace una importante contribución a la discusión sobre laprotección civil y a la consolidación de una cultura preventiva en nuestro país.

5 Virginia García Acosta y Gerardo Suárez Reynoso, Los sismos en la historia de México, tomo I, México, UNAM, CIESAS,FCE, 1996, 718 p.

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6 José Saramago, “¿Cuántos Haitís?”, El País, Madrid, España, 07 de febrero de 2010.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Parafraseando a Saramago, al referirse a los muertos por el terremoto en Haití, concluyo diciendo que losmuertos de los desastres en Guerrero ya hacen compañía a los muertos por los miles de desastres que hanocurrido en el mundo. No puede hacerse nada por ellos, pero ahora, como siempre, nuestra obligación escuidar de los vivos.6

David Cienfuegos Salgado

Chilpancingo; Gro., mayo de 2010

PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE UN DESASTRE SÍSMICO EN EL ESTADO DE GUERRERO

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Resumen

n este artículo se presentan las características del peligro, vulnerabilidad y riesgo sísmico del Estadode Guerrero; también la necesidad de desarrollar un círculo virtuoso investigación-desarrollo-prevención-mitigación y la importancia que tiene el trabajo multidisciplinar en el campo de la prevención de desastrespara abatir al máximo los rezagos sociales que un evento sísmico extraordinario pudiese agravarse en Guerrero.El objetivo fundamental es establecer las características óptimas para emprender un programa integral deprotección civil para el refuerzo de estructuras, para la divulgación efectiva de la cultura de la prevención y delas medidas de autoprotección en la sociedad, así como la formación básica en seguridad estructural delpersonal que labora en las actividades de construcción en el Estado de Guerrero.

Prevención y mitigación de un desastre sísmicoen el Estado de Guerrero

Roberto Arroyo Matus

Sulpicio Sánchez TizapaEsteban Rogelio Guinto Herrera

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Peligro Sísmico

e acuerdo con el reglamento de construcción para municipios del Estado de Guerrero, en estaentidad federativa se encuentran las zonas sísmicas C y D, con peligro catalogado como alto y severo respec-tivamente. La figura 1 muestra que, a nivel nacional, 363 municipios de México se encuentran dentro de lazona catalogada con peligro severo, mientras que 632 se encuentran en la zona sísmica de peligro alto. En elcaso particular del Estado de Guerrero, prácticamente el 85% de sus municipios se encuentran en la zonasísmica de peligro severo. Dicho peligro está asociado, de forma directa, a la brecha sísmica que se extiende alo largo de la franja costera del Estado.

La brecha o gap sísmico de Guerrero está localizada en la zona costera del Estado de Guerrero, extendiéndosedesde la ciudad de Petatlán hasta los límites con el Estado de Oaxaca. De acuerdo a Zúñiga et al. (1993),dicha región se subdivide en tres secciones: La sección designada Guerrero Central localizada aproximadamen-te entre los paralelos 100Ú a 101.2Ú W, la sección Acapulco-San Marcos, entre los paralelos 99Ú y 100Ú W,y la sección de Ometepec entre 98Ú a y 99Ú W. Se le considera gap porque han pasado más de 30 años desdeque ocurrió un evento sísmico fuerte (McCann, 1979).

Figura 1 Zonas sísmicas en el país

De acuerdo a los registros históricos de las tres secciones de la brecha de Guerrero, la parte de la secciónAcapulco-San Marcos, localizada al sureste del puerto de Acapulco, posee una zona de por lo menos 100 kmde largo que no ha experimentado liberación de energía acumulada. De acuerdo a Gómez Bernal et al. (2007),el intervalo de recurrencia en ese segmento es muy incierto debido a que también ha habido mucha incerti-

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dumbre en la localización y extensión de la zona de ruptura de los eventos más fuertes registrados en estaregión.

Sin embargo, diversos autores han sugerido periodos de recurrencia de sismos fuertes de 50 años con base enlos eventos de 1907 y 1957 (Nishenko y Singh, 1987; González-Ruiz y McNally, 1988). De acuerdo aGarcía Acosta y Suárez (1996), durante los sismos de 1820, 1874, 1894, 1899, 1902, 1907 y 1957 seoriginaron daños severos en las construcciones guerrerenses. La figura 2 muestra las intensidades de cuatroterremotos que causaron daños graves en las viviendas del Estado.

Por otro lado, la figura 3 muestra los epicentros de eventos sísmicos que han ocurrido en las cercanías de labrecha de Guerrero. La localización de los eventos de 1937, 1948, 1950, 1957 y 1982 es establecida porGonzález-Ruiz y McNally (1988), los de 1845 y 1882 por Figueroa (1972) y el resto por Anderson et al.(1989). Cabe resaltar que existe mucha incertidumbre en la localización del sismo de 1845.

Figura 2 Epicentros de eventos sísmicos ocurridos en las cercanías de la brecha de Guerrero. Figura tomada deGómez Bernal et al. (2007)

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Figura 3 Mapa de intensidades de terremotos que han causado fuerte destrucción en el Estado de Guerrero. Figuracombinada de Figueroa (1972) y Zúñiga (1993)

Vulnerabilidad

a vulnerabilidad es la susceptibilidad de que una estructura presente daños debido a la acción de unagente perturbador. De acuerdo a estudios recientes, las viviendas de mampostería y adobe son las más vulne-rables ante eventos sísmicos. Es decir, son las que pueden presentar los mayores niveles de daño estructural,debido principalmente a que sus materiales de construcción fueron elaborados sin una supervisión técnicaapropiada o porque la configuración arquitectónica es muy deficiente de acuerdo al punto de vista estructural(Alcocer, 1999).

También existe una gran vulnerabilidad en la infraestructura escolar, sobre todo porque numerosos edificiosde este tipo fueron construidos hace más de 50 años y no contemplaban, entre otros aspectos relevantes, lascondiciones de seguridad estructural que exigen las normas de construcción vigentes.

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Existe además una vulnerabilidad estructural muy elevada en los edificios de tipo multifamiliar, como los detipo INFONAVIT de las ciudades de Chilpancingo, Acapulco y Zihuatanejo, debido principalmente a lasmismas razones que afectan a los edificios escolares, pero sobre todo, al empleo de procesos constructivosdeficientes y a modificaciones arquitectónicas posteriores.

Es importante mencionar que, en el caso de los edificios privados, es común observar deficiencias estructura-les que incluyen desde entrepisos débiles en planta baja (destinados a accesorias o estacionamiento), con unadensidad muy baja de muros respecto a los pisos superiores, hasta separaciones insuficientes en las colindan-cias, lo cual puede provocar golpeteo severo entre edificaciones.

Otro tipo de estructura que presenta una vulnerabilidad elevada es la vivienda popular guerrerense, la cual esmayoritariamente de adobe. Es también el tipo de construcción en el que habita aproximadamente 52% de lapoblación guerrerense. Las características mecánicas del adobe, simple combinación de suelo y, en ocasiones,de fibras vegetales, lo hacen uno de los materiales más vulnerables ante el efecto de movimientos sísmicos deinclusive muy baja magnitud.

Debido a los diversos terremotos ocurridos en los lugares donde existen viviendas de adobe, éstas han demos-trado tener un mal comportamiento, colapsando en forma muy rápida incluso ante sismos moderados, lo quegeneralmente provoca la muerte de sus ocupantes, grandes pérdidas económicas y un grave rezago social de laregión afectada.

Una manera sencilla de describir el efecto de la falta de liga entre muros sería mediante una construcción hechacon naipes. Ante un ligero movimiento en la base ocurre el colapso porque no hay una conexión adecuada.Algo muy similar ocurre en el caso de las viviendas de adobe, pues el agrietamiento en las equinas libera a losmuros de la restricción de los muros perpendiculares y éstos pueden moverse libremente tendiendo a voltear-se fuera de su plano, lo cual frecuentemente resulta en un colapso parcial o total de la estructura.

Recientemente el sismo peruano de 2007, donde las características de la vivienda de adobe son muy similaresa las de México, puso de manifiesto que este tipo de vivienda puede presentar daño considerado como grave,aun cuando el sismo sea mediano.

Desafortunadamente estos patrones de ruptura podrían repetirse en prácticamente todas las regiones de Gue-rrero, pues el peligro sísmico y la vulnerabilidad de la vivienda en el Estado son ambos muy elevados (Salga-

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do, 2002). Por este motivo, y con la finalidad de mitigar el riesgo sísmico en la vivienda popular guerrerense,es necesario conocer sus características geométricas y dinámicas.

En cuanto a estudios de vibración ambiental en viviendas de adobe, la información es prácticamente nula,pues generalmente este tipo de estudios para determinar las formas de vibrar dominantes de las estructuras esmás común en edificaciones de mayor envergadura, como multifamiliares, oficinas, puentes, iglesias y hospi-tales. Conocer estos parámetros dinámicos, junto con las características físicas y mecánicas de las viviendasrepresentativas de adobe, permitirá elaborar modelos numéricos que podrán ser empleados para estudiar elefecto causado por los temblores de mediana y gran magnitud en este tipo de estructuras y emprender pro-puestas de refuerzo económico más efectivas que limiten el probable daño al que podrían someterse en laocurrencia de un fenómeno sísmico de magnitud importante.

Riesgo sísmico

on base a los estudios previos (Gómez Bernal, 2007), los escenarios de riesgo que podrían afectar alEstado de Guerrero y principalmente a las ciudades de Zihuatanejo, Acapulco y Chilpancingo, son lossiguientes:

a) Considerando la zona central de la brecha sísmica, que va desde la ciudad de Petatlán hasta elpuerto de Acapulco, la cual presenta periodos de ocurrencia de aproximadamente 100 años,podría ocurrir un evento sísmico de magnitud promedio de 8.1, con epicentro a 150 km alsuroeste de Chilpancingo en un lapso no mayor a 10 años.b) Considerando que han pasado prácticamente 50 años después del evento sísmico de 1957,podría producirse un sismo de magnitud promedio de 7.7 entre la ciudad de Acapulco y elpoblado de San Marcos, con una distancia epicentral de 100 km al sureste de la ciudad deChilpancingo, en un lapso no mayor de 10 años.c) También existe una probabilidad elevada de que se produzca un sismo de magnitud 7, con unadistancia epicentral cercana, de menos de 50 km al noroeste de Chilpancingo, similar al eventode 1902, en también menos de 10 años.

Si se considera además la elevada vulnerabilidad, o susceptibilidad de que se presenten daños en las viviendas,el escenario de riesgo sísmico que posee el Estado de Guerrero es muy elevado. En efecto, el riesgo sísmicopuede expresarse mediante la siguiente fórmula:

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Riesgo Sísmico = Peligro x Vulnerabilidad x Valor de elementos en riesgo

Como se vio precedentemente, el peligro sísmico en esta región es muy alto y no puede ser modificado. ElEstado de Guerrero se encuentra en una zona con un elevado peligro sísmico que no puede evitarse y se debetener siempre presente esta situación. Por otro lado, el riesgo crece a medida en que la vulnerabilidad y/o elvalor de los elementos en riesgo se incrementan.

Lo más importante aquí es que el riesgo sí puede ser disminuido ya que se pueden emprender acciones paramitigar los efectos directos o indirectos de un sismo de mediana y gran magnitud. La forma de lograr esteabatimiento es a través del desarrollo y aplicación de Medidas de prevención. Las autoridades, la sociedad y susrepresentantes en su conjunto son responsables y responsables solidarios de su propia protección ante eventosde este tipo y les corresponde desarrollar y aplicar dichas medidas de prevención. La fórmula se puede conver-tir entonces en:

Riesgo Sísmico = Peligro x Vulnerabilidad x costo - Medidas de prevención

De esta manera, puede reducirse el riesgo sísmico. El nivel de abatimiento del mismo dependerá de la efecti-vidad de dichas medidas. De acuerdo a los autores, entre las más importantes se encuentran las que se tratana continuación.

Medidas de prevención

fin de que las medidas de prevención sean realmente efectivas, en el Estado de Guerrero se requiereque dichas medidas logren, entre otros objetivos:

a) El diseño, ejecución y evaluación de programas sociales de refuerzo y rehabilitación de vivien-das. Es urgente implementar en nuestro Estado un programa social similar al de “Pisos Firmes”,orientado ahora al mejoramiento de la resistencia y durabilidad de los elementos verticales desoporte de las viviendas, a través de un programa de rehabilitación y refuerzo de la viviendapopular guerrerense (Alcocer, 1999).b) El establecimiento de un programa que impulse la investigación de nuevas alternativas tecno-lógicas para la construcción sismo-resistente popular guerrerense. A la fecha se han desarrolladodiversos trabajos experimentales en los laboratorios de materiales y estructuras de la UnidadAcadémica de Ingeniería en los que se ha estudiado la efectividad de nuevos materiales de cons-

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trucción y también de nuevos procesos constructivos, sin embargo el apoyo a la investigación estodavía muy limitado. Es urgente hacer más efectiva la participación y el apoyo de organismosestatales públicos, pero también privados.c) La divulgación generalizada de las recomendaciones prácticas para el detallado de refuerzoentre los trabajadores de la construcción, así como para la elaboración y dosificación correcta demezclas y de los procesos constructivos necesarios para lograr una edificación estructuralmentesegura. En este rubro se plantea realizar cursos técnicos gratuitos y básicos a albañiles y peones, afin de que integren en su trabajo las nuevas técnicas para asegurar un comportamiento estructuralmás adecuado y acorde a la norma de construcción vigente. Nuevamente, el apoyo de organis-mos públicos y privados es esencial.d) El desarrollo de un programa estratégico para evaluar, y de ser necesario renovar y rehabilitarlos edificios escolares, principalmente los que han funcionado por más de 40 años, ya que a lafecha presentan un alto grado de vulnerabilidad estructural que pudiese afectar a sus ocupantesante la ocurrencia de un evento sísmico de consideración. Como parte de las estrategias que sehan implementado, se ha establecido un convenio con la Subdirección estatal de ProtecciónCivil, para llevar a cabo un programa piloto para efectuar la evaluación estructural de edificiosescolares en la región centro del Estado de Guerrero. Se espera poder ampliar dicho programa, enel corto plazo, a todas las regiones del Estado.e) La evaluación de todos los edificios de tipo multifamiliar que fueron construidos con normasanteriores a las emitidas después del terremoto de 1985, ya que en ellas no se preveían losextraordinarios efectos que los sismos pueden producir. En este aspecto, se tiene ya un avanceimportante, pues se han definido, en conjunto con Protección Civil estatal y el Centro Nacionalde Prevención de Desastres, las directrices para aplicar una evaluación masiva de las condicionesestructurales de este tipo de edificios, inicialmente en la zona de Acapulco.f) La extensión de la cultura de protección civil y fomentar sus estrategias mediante la difusiónefectiva de cartillas para la construcción sismo-resistente de viviendas y de videos con dibujosanimados, dedicados principalmente a los niños. Se tiene contemplado desarrollar durante elprimer semestre de 2010 y con estudiantes de la carrera de ingeniería civil y de computación,animaciones tridimensionales electrónicas diseñadas especialmente para niños, niñas y adoles-centes, con información para incrementar su acervo cultural en protección civil. Dichos vídeos,con dibujos animados, serán incorporados a la página del Sistema Nacional de Protección Civilde la Secretaría de Gobernación.

Éstas son algunas de las actividades multi e interdisciplinarias que se desarrollan actualmente y se desarrollaránen breve en la Unidad Académica de Ingeniería y organismos participantes. Se pretende extender esta activi-


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dad a más sectores de tipo público y privado del Estado de Guerrero. El círculo virtuoso investigación-desarrollo-prevención-mitigación que representa tales actividades se muestra en la figura 4.

Figura 4 Círculo virtuoso investigación-desarrollo-prevención-mitigación

Naturalmente, este círculo sólo puede consolidarse con el apoyo de los órganos públicos y privados estatales,así como de los sectores de la sociedad relacionados y/o afines a las actividades de legislación y de proteccióncivil. Esto significa que sólo con la participación comprometida de los poderes de gobierno, del sector priva-do y de la población en general, podrá mejorarse y consolidarse en nuestra entidad una cultura plena e integralde la protección civil.

Conclusiones

casi 25 años de los dolorosos sucesos del 19 de septiembre de 1985 en nuestro país, resulta muyimportante llevar a cabo acciones para que no vuelvan a repetirse este tipo de hechos. Ahora, el mejor de loshomenajes para todas aquellas personas que perdieron la vida en esa triste fecha, lo representan por un lado,las atinadas acciones que hasta la fecha han sido emprendidas por el Sistema Nacional de Protección Civil ypor el otro, todo el cúmulo de avances científicos y tecnológicos que México ha alcanzado tras la memorablelección que nos dejó ese tipo de eventos tan extraordinario; el cual paradójicamente se aleja en el tiempo, perotambién se acerca pues la probabilidad de que se genere un evento similar crece cada día más al acumularsegrandes cantidades de energía bajo la costa del Pacífico Mexicano. Esto, en lugar de alarmarnos debe alertarnosy sobre todo, alentarnos a desarrollar muchas tareas prioritarias pendientes:

Existen en nuestro país numerosos edificios escolares que después de funcionar por más de 50 años ya hancumplido su vida útil. Por este motivo debe emprenderse un programa estratégico para evaluar, y de ser

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necesario rehabilitar y renovar toda esa infraestructura que pudiese afectar a nuestros jóvenes estudiantes anteel embate de los fenómenos naturales.

Otra tarea pendiente la constituye la evaluación de miles de edificios de tipo multifamiliar y privado quefueron construidos con normas anteriores a las emitidas después del terremoto de 1985, las cuales no preveíanlos extraordinarios efectos que los sismos pueden producir. Estos edificios no han sido sometidos a los efectosde un sismo producido a una distancia epicentral cercana.

Por otro lado, sólo en el Estado de Guerrero, más de la mitad de la población habita en viviendas de adobe.La mayoría de este tipo de estructuras carece de capacidad suficiente para soportar movimientos sísmicos yson, desafortunadamente, muy vulnerables. Por esta razón, es urgente que se implemente un programa socialsimilar al programa “piso firme”. Un programa de “muros seguros”, en el que se evalúen y refuercen lasviviendas de adobe con técnicas económicas pero efectivas, a fin de minimizar al máximo su deterioro y daño.

Debe también extenderse, aún más, la cultura de protección civil y fomentar ese tipo de estrategias mediantela difusión efectiva de cartillas para la construcción sismo-resistente de viviendas y de videos con dibujosanimados, dedicados principalmente a los niños.

Es importante resaltar que todas estas estrategias requieren invariablemente la intervención altruista y frater-nal de todos, y de todos los niveles de gobierno. Éstas son algunas de las acciones que nuestro equipo detrabajo considera deben atenderse de manera urgente, a fin de mitigar el riesgo existente. No es tarde aún,aprovechemos esta oportunidad.

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ROBERTO ARROYO MATUSIngeniero civil egresado de la Facultad de Ingeniería de la UAG. Realizó estudiosde posgrado en el Building Research Institute en Tsukuba, Japón; y en el InstituteNational des Sciences Apliquées de Lyon, Francia.Ha recibido numerosas distinciones entre las que sobresalen: el Premio Nacional deProtección Civil, 2009.Es autor de programas y patentes relacionadas con cálculo estructural; así como, deartículos en revistas nacionales e internacionales.Actualmente es profesor-investigador de la Unidad Académica de Ingeniería de laUAG, y es evaluador nacional acreditado del CONACyT.Correo electrónico: [email protected]

SULPICIO SÁNCHEZ TIZAPAProfesor-investigador, Unidad Académica de IngenieríaUniversidad Autónoma de Guerrero, Chilpancingo, Gro. México

ESTEBAN ROGELIO GUINTO HERRERAProfesor-investigador, Unidad Académica de IngenieríaUniversidad Autónoma de Guerrero, Chilpancingo, Gro. México

EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN MÉXICO

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I. Introducción

l conjunto coherente de acciones destinadas a responder a las necesidades y demandas planteadas porla sociedad, ante la inminencia o consumación de un desastre que ponga en situación de riesgo la vida, losbienes y el entorno de sus miembros, se le ha denominado protección civil. En las últimas décadas en nuestropaís los desastres han hecho conciencia, tanto en los ciudadanos de a pie como en las autoridades, de laimportancia de contar con disposiciones legales para atender las contingencias, pero aún más, de generar unacultura de la prevención.

Los primeros esfuerzos por establecer leyes en materia de protección civil corrió a cargo de las entidades de laRepública, pues al ser una materia no concedida expresamente a la federación, se entendía reservada a losestados miembros; así, durante los inicios de la década de los noventas se expidieron las primeras leyes de lamateria, transcurriendo casi dos lustros para que todas la entidades tuvieran una ley de protección civil.

En el ámbito federal también se realizaron acciones legislativas tendientes a constituir un marco legal quepermitiera a la federación tener a su cargo la coordinación de la protección civil, para ello se reformó la

Gonzalo Santiago Campos

Evolución legislativa de la protección civil en México

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Constitución y posteriormente se expidió una Ley General de Protección Civil, la cual es el referente de lasacciones nacionales en la materia.

El presente trabajo tiene por objeto primordial realizar una revisión de la labor legislativa en materia deprotección civil, tanto en el ámbito local como federal, sin adentrarse en alguna entidad federativa en particu-lar; para ello serán revisados los antecedentes legislativos del tema en el ámbito federal, además de examinar laesfera local, tanto leyes como constituciones, para finalizar con el estudio de la reforma a la Constituciónfederal y la expedición de la ley federal sobre el tema. Se ha incluido un anexo con las iniciativas de reformaspresentadas a partir de la entrada en vigor de la legislación de protección civil, las cuales no han sido dictami-nadas.

II. Antecedentes legislativos

n 1966 a consecuencia del desbordamiento del río Pánuco en la cuenca de Veracruz, la Secretaría dela Defensa Nacional, por instrucciones del gobierno de la República, crea el plan DN-3-E (DN-III-E), paraatender los daños ocasionados por la inundación; este plan nace bajo la concepción de “concurrir lo máspronto posible a los lugares afectados por un desastre, aplicando medidas de rescate, evacuación, atenciónmédica de urgencia, seguridad, protección y cuidado de las zonas afectadas; así como la coordinación de losapoyos proporcionados por las dependencias de la administración pública federal, organismos privados, deagrupaciones civiles voluntarias y la ciudadanía en general”. Desde entonces este plan es utilizado para atenderdiversas clases de sucesos.

Sin embargo, previo a los siniestros acontecidos los días 19 y 20 de septiembre de 1985, no se había conside-rado necesario establecer acciones en materia de protección civil, y menos aún, desarrollar una Cultura dePrevención. Así, como resultado de los sismos septembrinos, el titular de la Presidencia de la Repúblicadecidió crear la Comisión Nacional de Reconstrucción (9 de octubre de 1985), integrada por un grupo deciudadanos cuyo objetivo consistió en implantar las “bases para establecer los mecanismos para atender mejora la población en la eventualidad de otros desastres e incorporar las experiencias de instituciones públicas,sociales, privadas, de la comunidad científica y de la población en general”.

Para el año de 1986, se publica un decreto1 por medio del cual se establecen las bases del Sistema Nacional deProtección Civil, cuyo objetivo consiste en “proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de un

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desastre provocado por agentes naturales o humanos, a través de acciones que reduzcan o eliminen la pérdidade vidas humanas, la destrucción de bienes materiales y el daño a la naturaleza”. La instrumentación delSistema debía llevarse a cabo por medio de tres etapas:

- Etapa de conceptualización y planeación, representada por los decretos presidenciales sobre lamateria;- Etapa de organización y programación conformada por la creación de los órganos operativos dela protección civil y su marco normativo, así como por la estructuración de sus programas, y- Etapa de puesta en marcha a nivel preventivo y operativo, mediante el diseño y programaciónde acciones ante la posibilidad de la ocurrencia de desastres.

Asimismo, el 20 de septiembre de 1988, por decreto presidencial, se creó el Centro Nacional de Prevenciónde Desastres (CENAPRED), con el objetivo de “estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar tecnologías para laprevención y mitigación de desastres, promover la capacitación profesional y técnica sobre la materia, asícomo apoyar la difusión de medidas de preparación y autoprotección a la población ante la contingencia deun desastre”. En tanto que para mayo de 1990 se constituyó, por decreto,2 el Consejo Nacional de ProtecciónCivil, como órgano de consulta y de coordinación de acciones del gobierno federal para integrar, coordinar,concertar e inducir las actividades de los sectores público, privado, social, académico y voluntario, a fin degarantizar el cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Protección Civil.

Ahora bien, en diciembre de 1994 el Ejecutivo federal presentó una iniciativa de reformas y adiciones a la LeyOrgánica de la Administración Pública Federal,3 con el propósito de “adecuar la configuración administrativade las dependencias del Ejecutivo federal, para que su estructura y acción cotidiana respondan mejor a lanueva realidad que vive el país y a las aspiraciones y demandas colectivas más apremiantes”; sin embargo, enla iniciativa no se contempló el tema de la protección civil. La iniciativa fue turnada a la comisión de Gober-nación y Puntos Constitucionales.

La comisión dictaminadora, al emitir su dictamen,4 consideró necesario “adicionar tres atribuciones a laSecretaría de Gobernación; dos que sustentan su autoridad en las materias de protección civil y protección

2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo.3 Diario de los Debates, LVI Legislatura, Primer Periodo Ordinario del Primer Año de Ejercicio, Año I, núm. 18, 9 de diciembre de

1994.4 Ibidem, núm. 22, 17 de diciembre de 1994.

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ciudadana, que ha venido coordinando desde hace varios años con fundamento en las leyes secundarias y ensu propio Reglamento Interior y una que se refiere a desarrollar una política de apoyo específico a la mujer”;el texto de la iniciativa fue:

Artículo 27...I a XXVI...XXVII. Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los gobiernos delos estados, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la administra-ción pública federal, las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo para la preven-ción, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar coninstituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones conducentes al mismoobjetivo;XXVIII. Conducir y poner en ejecución las políticas y programas del gobierno federal en materiade protección ciudadana y coordinar, en términos de la ley respectiva, el ejercicio de las atribu-ciones del Ejecutivo federal que corresponden en esta materia, en relación con los estados, elDistrito Federal y los municipios;XXVIII Bis a XXXIV...

El dictamen fue aprobado en segunda lectura, tanto en lo general como en lo particular,5 y remitido al Senadode la República para continuar con el procedimiento legislativo.6 La minuta no fue objeto de modificacionesen materia de protección civil, se dispensó la segunda lectura del dictamen y fue aprobado en primera lectura7

sin cambios en su contenido, sólo algunas palabras fueron puestas (al inicio) con mayúsculas.8

Para el año de 1995, fue presentada una iniciativa9 de Ley General de Protección Civil, por la diputada Maríadel Carmen Segura Rangel, del grupo parlamentario del PAN, a nombre de integrantes de los grupos parla-mentarios del PAN, PRD y PT; de acuerdo con la exposición de motivos, la iniciativa pretendía:

5 Ibidem, núm. 23, 18 de diciembre de 1994.6 Ibidem, núm. 16, 19 de diciembre de 1994.7 Ibidem, núm. 17, 20 de diciembre de 1994.8 Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1994.9 Diario de los Debates, LVI Legislatura, Primer Periodo Ordinario del Segundo Año de Ejercicio, Año II, núm. 3, 19 de septiembre

de 1995.

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- Garantizar la permanencia del Sistema Nacional de Protección Civil, así como la de los diversosórganos y autoridades que lo integran;- Definir competencias y formas de articulación de acciones entre las diversas instancias públicas,privadas y sociales;- Dar estabilidad a los programas y subprogramas, definiendo su contenido mínimo;- Establecer mecanismos de coordinación entre órganos y dependencias para la ejecución deprogramas;- Dotar de eficacia al consejo nacional y a los consejos estatales y municipales de protección civil,a través de disposiciones jurídicas que garanticen su funcionamiento;- Garantizar la inscripción de la protección civil en programas de gobierno como rubro priorita-rio;- Estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar tecnologías para la prevención y mitigación de desas-tres;- Garantizar la profesionalización de la protección civil;- Definir responsabilidades y acciones de los diversos sectores de la población en caso de declararel estado de emergencia;- Promover la conformación de una cultura de protección civil, e- Impulsar la participación social en la protección civil.

El objetivo de la ley consistía en “establecer el Sistema Nacional de Protección Civil, las bases de su funciona-miento y coordinación entre autoridades e instituciones competentes en la materia y regular las acciones deprotección civil relativas a la prevención y salvaguarda de las personas y sus bienes, así como el funcionamien-to de los servicios públicos y equipamiento estratégico en caso de riesgo, siniestro o desastre”.

La iniciativa de ley fue turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, la cual no elaboróel dictamen respectivo, por esta razón quedó pendiente de resolución. Es este el antecedente inmediato de laactual Ley General de Protección Civil.

Finalmente, en octubre de 1996 fue presentada una iniciativa10 que reformó, adicionó y derogó diversasdisposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente;11 estas reformas sepresentaron, a decir de su proponente, en:

10 Diario de los Debates, LVI Legislatura, Primer Periodo Ordinario del Tercer Año de Ejercicio, Año III, núm. 13, 15 de octubre de1996.

11 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988.

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...una etapa revitalizada del federalismo mexicano, que supone una mayor participación de losestados, así como un mayor compromiso y equilibrio de los poderes federales, base de unfederalismo legislativo que garantice la pluralidad y los espacios a todas las expresiones e inquie-tudes de la comunidad nacional. Se trata de un federalismo que articula armónica y eficazmentela soberanía de los Estados, la libertad de los municipios y las facultades constitucionales delgobierno federal.

A través de la reforma presentada, entre otras cuestiones, se pretendía adicionar el siguiente texto:

Artículo 5º. Son facultades de la Federación:VII. La participación en la prevención y el control de emergencias y contingencias ambientales,conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.

Artículo 7º. Corresponden a los estados, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyeslocales en la materia, las siguientes facultades:XII. La participación en emergencias y contingencias ambientales, conforme a las políticas yprogramas de protección civil que al efecto se establezcan.

Artículo 8º. Corresponden a los municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y lasleyes locales en la materia, las siguientes facultades:XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y pro-gramas de protección civil que al efecto se establezcan.

La iniciativa fue turnada a la Comisión de Ecología y Medio Ambiente, la cual presentó su dictamen sinmodificaciones a los artículos transcritos; se dispensó la segunda lectura, se debatió y aprobó en lo general yparticular.12 La minuta fue enviada a la Cámara de Senadores, en donde se turnó a las Comisiones Unidas deEcología y Medio Ambiente y de Estudios Legislativos Quinta Sección.13 La comisión no realizó cambios ensu dictamen a la iniciativa enviada por la cámara de origen, el cual fue leído en primera y segunda lectura endías consecutivos, se aprobó por unanimidad14 y fue turnado al Ejecutivo federal para los efectos constitucio-nales.15

12 Diario de los Debates, LVI Legislatura, Primer Periodo Ordinario del Tercer Año de Ejercicio, Año III, núm. 18, 24 de octubre de1996.

13 Ibidem, núm. 15, 28 de octubre de 1996.14 Ibidem, núm. 17, 30 de octubre de 1996.

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Así pues, previo a las legislaciones locales y federales en materia de protección civil, tanto las acciones, progra-mas e instituciones fueron constituidas a través de acuerdos y decretos federales, ordenamientos estatales yreglamentos municipales, generando así una enorme dispersión de normas e insuficiencias en la integración ycoordinación entre autoridades de los distintos ámbitos de gobierno. Entonces las disposiciones normativasa las que se recurría eran:

1. Ley de Planeación.2. Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares.3. Ley General de Población.4. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.5. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Además, el gobierno federal por medio de la Secretaría de Gobernación, ha elaborado y puesto en marcha losProgramas, Nacional de Protección Civil 1990-1994,16 1995-2000,17 2001-200618 y 2008-2012,19 todosellos enmarcados en el Plan Nacional de Desarrollo.

III. Legislación local

esde su origen el Sistema Nacional de Protección Civil, se basa en el supuesto de que los municipiosson los responsables de brindar la respuesta necesaria e inmediata en situaciones de emergencia; cuando porlas características de la calamidad fuesen rebasados en sus capacidades, la responsabilidad recae en los gobier-nos estatales; si este ámbito, a su vez, se viera superado por las dimensiones del siniestro, habrá que recurrir ala instancia federal. Actualmente, en virtud del trabajo de promoción, concertación y coordinación llevado acabo, se cuenta con las estructuras correspondientes, en todos los estados, el Distrito Federal, y aproximada-mente en 1000 municipios en el país, para atender emergencias por diversos tipos de siniestros.

15 Diario Oficial de la Federación del 13 de diciembre de 1996.16 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 1991.17 Éste sólo recibió la denominación de Programa de Protección Civil. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de julio de 1996.18 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de septiembre de 2002.19 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de septiembre de 2008.

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El tema de protección civil, en principio, surge como materia reservada a los estados de la República, pues noexistía disposición constitucional que concediera expresamente ese tópico a los funcionarios federales. Enton-ces, con la implementación del Sistema Nacional de Protección Civil y el Plan Nacional de Protección Civil1990-1994, inician los congresos locales a elaborar las primeras legislaciones en la materia. Por ello, ElisurArteaga consideró que la estructuración del Sistema constituía “una oportunidad...para fortalecer a los esta-dos, respetar su autonomía y descentralizar la vida política y jurídica de la nación”.20

Son cinco los congresos estaduales pioneros en la creación de leyes de protección civil: Colima (Ley delSistema Estatal de Protección Civil),21 Guerrero (Ley del Sistema Estatal de Protección Civil),22 QuintanaRoo (Ley del Sistema Estatal de Protección Civil),23 Querétaro (Ley de Protección Civil para el Estado)24 yPuebla (Ley del Sistema Estatal de Protección Civil).25 La creación de normas en materia de protección civil,por las legislaturas locales, concluyó hasta el año de 2001 con los estados de Sinaloa (18 de julio), Tlaxcala(29 de agosto) e Hidalgo (17 de septiembre).26

Es necesario anotar que algunas de las leyes originarias ya fueron abrogadas, pues las modificaciones introdu-cidas han sido tan amplias que se ha hecho indispensable expedir nuevas legislaciones: Tamaulipas (Ley deProtección Civil para el Estado),27 Veracruz-Llave (Ley de Protección Civil para el Estado),28 Distrito Federal(Ley de Protección Civil),29 Puebla (Ley del Sistema Estatal de Protección Civil)30 y Colima (Ley del Sistema

20 “El papel de los estados en un sistema nacional de protección civil”, Alegatos, México, Núm. 4, septiembre-diciembre de 1986, p. 49.21 Publicada en el Periódico Oficial el 23 de mayo de 1992.22 Publicada en el Periódico Oficial el 18 de agosto de 1992.23 Publicada en el Periódico Oficial el 30 de noviembre de 1992.24 Publicada en el Periódico Oficial el 3 de diciembre de 1992.25 Publicada en el Periódico Oficial el 18 de diciembre de 1992.26 A continuación enlistamos el resto de los entidades federativas y los años de expedición de sus leyes: Sonora (1993), Jalisco (1993),

Michoacán (1993), Tamaulipas (1993), Morelos (1993), Estado de México (1994), Nayarit (1994), Veracruz-Llave (1995), DistritoFederal (1996), Chihuahua (1996), Baja California Sur (1996), Campeche (1996), Coahuila (1996), Durango (1996), Guanajuato(1997), Nuevo León (1997), Chiapas (1997), Tabasco (1998), Baja California (1998), San Luis Potosí (1998), Yucatán (1999),Aguascalientes (1999), Oaxaca (1999) y Zacatecas (2000).

27 Publicada en el Periódico Oficial el 5 de junio de 2001.28 Publicada en el Periódico Oficial el 24 de diciembre de 2001.29 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 23 de julio de 2002.30 Publicada en el Periódico Oficial el 29 de septiembre de 2003.

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Estatal de Protección Civil).31 Aunque todas las entidades federativas cuentan con legislaciones en materia deprotección civil, menos de la mitad de ellas han expedido el reglamento de su respectiva ley.

En el ámbito constitucional no todas las entidades federativas incorporan, en el texto de sus normas funda-mentales, referencia alguna a la protección civil, en la mayoría de los casos sólo constituye una excepción aluso de los medios de comunicación social, en tiempos de campañas electorales, para transmitir propagandagubernamental en materia de protección civil: Durango, Guerrero, Nuevo León, Oaxaca, Tabasco, Tamaulipas,Tlaxcala y Veracruz.

Hay entidades que facultan a sus congresos locales (Asamblea Legislativa en el caso de la capital del país) paralegislar en materia de protección civil; Chiapas, Distrito Federal, Morelos y Oaxaca; además, se dispone laconcurrencia entre los municipios, el Estado y la Federación (delegaciones y coordinación de las delegacionesen el Distrito Federal), o entre alguno de ellos, en sus correspondientes jurisdicciones: Chiapas, DistritoFederal, Jalisco, México, Morelos y Yucatán.

También existen constituciones locales que adjudican directamente la materia de protección civil a los muni-cipios: Hidalgo (en esta entidad el texto constitucional hace mención expresa de la “seguridad civil de lapoblación”), Nayarit, Oaxaca, Veracruz y Zacatecas. El caso de Colima (artículo 1º f. XI) es singular, pues laprotección civil forma parte del capítulo de los Derechos del Hombre:32

Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente seguro, a que se le prevenga y protejaante cualquier eventualidad de un riesgo o desastre provocado por agentes naturales o humanosy a recibir auxilio en caso de consumarse algún siniestro. El Estado, con la participación de lossectores público, social y privado, organizará el sistema de protección civil, el cual estará bajo ladirección del titular del Poder Ejecutivo.

31 Publicada en el Periódico Oficial el 8 de abril de 2006.32 En la actualidad, la tendencia de considerar al servicio público como un derecho humano tiene dos visiones: una que lo concibe como un

derecho humano o fundamental, y otra que lo entiende solamente como el derecho de acceso al servicio público. Véase ALCARAZ

MONDRAGÓN, Eduardo y Erik Iván MATAMOROS AMIEVA, “Consideraciones en torno al servicio público y derechos humanos”en CIENFUEGOS SALGADO, David y Luis Gerardo RODRÍGUEZ LOZANO (coords.), Actualidad de los derechos públicos enMéxico, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, pp. 11-36.

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IV. Constitución y legislación federal

unque la protección civil, articulada a partir del Sistema Nacional de Protección Civil, encontrósustento legal en los sistemas jurídicos locales, en 1997 se inició una reforma constitucional para adicionar alartículo 73 una fracción XXIX-I, con el objetivo de facultar al Congreso federal para expedir leyes que estable-cieran las bases de coordinación en materia de protección civil entre los distintos órdenes de gobierno, conso-lidando así el sistema nacional de protección civil.

Así, la diputada Estrella Vázquez Osorno, del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democráti-ca, presentó la iniciativa de decreto33 que adicionaba un inciso I a la fracción XXIX del artículo 73 de laConstitución General de la República; entre los razonamientos señalados para fundar la iniciativa, se arguyó:

A pesar de que distintos fenómenos de la naturaleza llegan a causar efectos perjudiciales en ámbi-tos territoriales que exceden la jurisdicción de las entidades federativas, los poderes federalescarecen de atribuciones para prevenir y enfrentar este tipo de desastres.

De conformidad con el artículo 73 de la Constitución, relacionado con el artículo 124 de mis-mo ordenamiento, la protección civil es competencia exclusiva de los estados.

En tales condiciones tanto el Plan DN-III como la estructura administrativa que tiene la Secretaríade Gobernación para atender los asuntos de protección civil, carecen de sustento constitucional,y si bien es cierto que son funciones necesarias, no por ello deben estar sin soporte jurídico.

La protección civil requiere de la concurrencia de la Federación, de los estados y municipios paraenfrentar desastres que exceden la capacidad técnica, organizativa y económica.

El texto de la iniciativa de reforma propuesto, fue el siguiente: “Artículo 73. El Congreso tiene facultad:XXIX-I Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, de los estados, del DistritoFederal y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección civil”. Lainiciativa fue turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen.

33 Diario de los Debates, LVII Legislatura, Primer Periodo Ordinario del Primer Año de Ejercicio, Año I, núm. 17, 9 de octubre de1997.

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Asociada a la anterior iniciativa, la diputada María Mercedes Maciel Ortiz presentó una propuesta de reformaa los artículos 21 y 115 constitucionales,34 con la finalidad de coordinar a la Federación, el Distrito Federal,los estados y los municipios en las labores de protección civil; además de facultar a los municipios paraatender las cuestiones relacionadas con la protección civil; de acuerdo con lo establecido en la exposición demotivos,

Con las reformas constitucionales que se promueven a través de la presente iniciativa y que dellevarse a cabo repercutirán en ordenamientos de carácter federal, estatal y municipal, no sólo sereconocerá y tendrá seguridad jurídica la labor de protector civil, sino que terminará una suertede desentendimiento del Estado hacia este servicio público que exige la sociedad.

La moderna protección civil se concibe como un servicio público al que tiene derecho el ciuda-dano y que es responsabilidad del Estado, en sus tres niveles de gobierno brindarlo; desde luego,con la participación de la sociedad, particularmente con la colaboración, alentada y regulada porel Estado, de los grupos voluntarios.

Pero lo más importante, con un adecuado sistema normativo en materia de protección civil, queempieza con la reforma a la Constitución de la República y la promulgación de esta ley federal enla materia, pasa por las legislaciones estatales y termina con el reglamento municipal. Los parti-culares, las empresas, cada ciudadano común en la calle o dentro de su hogar, podrán incorporar-se a la cultura de la protección civil, adoptando medidas preventivas para evitar accidentes yorganizándose para saber actuar junto con los cuerpos institucionales de protección civil ante undesastre.

La iniciativa fue turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, con la opinión de laProtección Civil. El texto de la propuesta, a la letra establecía:

Artículo 21...Para la protección de la población ante riesgos y desastres provocados por fenómenos o agentes,tanto de tipo natural como social, la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipiosse coordinarán en sus respectivas competencias, en los términos de la presente Constitución y laley general que al efecto se expida para establecer un sistema nacional de protección civil.

34 Ibidem, núm. 40, 11 de diciembre de 1997.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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Artículo 115...I y II...III. Los municipios, con el concurso de los estados, cuando así fuere necesario y lo determinenlas leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:a) a h)...i) Protección civil yj) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.IV a X...

La comisión legislativa referida consideró necesario dictaminar las iniciativas de manera conjunta, pues “portratarse de dos iniciativas referentes a la misma materia, así como por entrañar enfoques propios sobre elseñalamiento en la Carta Magna de tareas en el ámbito de la protección civil”, por ello se acumularon lasmismas y se elaboró un solo dictamen.35 Así, fue constituida una subcomisión específica para elaborar unanteproyecto de dictamen, solicitando, además, la opinión de la Comisión de Protección Civil.

Después de realizar varias consideraciones, la comisión concluyó lo siguiente:

1. La propuesta de adición de una fracción XXIX-I al artículo 73 constitucional se considera unanecesidad, a efecto de facultar al Congreso federal para expedir leyes que establezcan las bases decoordinación en materia de protección civil entre los distintos órdenes de gobierno.

2. Se propone desechar la propuesta de reforma al artículo 21 constitucional, por considerar quela naturaleza jurídica de la protección civil no corresponde a la de una garantía constitucional,pues se trata de un servicio público que implica necesariamente la participación social, además deque dicho precepto no guarda relación con esta materia pues su contenido regula los derechos enmateria penal.

3. Esta comisión, por las consideraciones expuestas anteriormente, estima improcedente la adi-ción propuesta a la fracción III del artículo 115 constitucional.

35 Diario de los Debates, LVII Legislatura, Segundo Periodo Ordinario del Primer Año de Ejercicio, Año I, núm. 19, Vol. II, 30 deabril de 1998.

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El dictamen fue aprobado, por unanimidad, en lo general y particular sin discusión; así fue remitido a laCámara de Senadores para continuar con el procedimiento constitucional. El texto final de la reforma quedóde la siguiente forma:

Artículo 73, f. XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación,los estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarán sus acciones en materia de protec-ción civil.

Una vez recibida en el Senado, se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Goberna-ción y de Estudios Legislativos, Cuarta, la cual analizó la minuta y la documentación adjunta, para elaborar ypresentar su dictamen. Son dos las cuestiones a destacar de entre los argumentos esgrimidos por la comisióndictaminadora:

Si bien en un esfuerzo de interpretación jurídica podría ubicarse esta materia [protección civil]en un posible ejercicio de facultades implícitas, sin embargo, resulta indispensable, para su ma-yor claridad, que se expida por el Congreso de la Unión una ley general, en ejercicio de facultadesexpresas que instituya las bases sobre las que deba construirse un Sistema Nacional de ProtecciónCivil, que respetando las competencias de las diferentes instancias de gobierno, coordine el ejer-cicio de las mismas.

...

Es claro entonces, que se impone la necesidad de la expedición de una ley que en el ámbito federal, con apoyode la Constitución General de la República, concentre disposiciones normativas, valore las experiencias yarticule de manera adecuada los esfuerzos de la población y de las autoridades para la protección civil,en términos de prevención y atención de desastres que excedan de las facultades y de los recursos de losmunicipios y de las entidades federativas, pues contándose con un ordenamiento de esta índole, podránarticularse de una manera coordinada los esfuerzos de los tres niveles de gobierno, en debido apoyo a lapoblación, sin limitaciones que conllevan los respectivos ámbitos de competencia de cada uno de los nivelesgubernamentales.

La minuta fue dictaminada en sentido positivo por la comisión del Senado, en idénticos términos en los quefue enviada por la cámara de origen. De igual forma, que en al Cámara de Diputados, no hubo discusión y fue

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aprobada por unanimidad; así, se turnó a las legislaturas de los estados para su aprobación, siendo publicadaen el Diario Oficial de la Federación el 28 de junio de 1999.

Ahora veamos la génesis de la Ley General de Protección Civil. En principio es necesario apuntar la creacióndurante la LVII Legislatura, en la Cámara de Diputados, de la Comisión de Protección Civil,36 misma que seinstaló formalmente el 8 de octubre del mismo año, con la finalidad de coadyuvar al fomento de una culturade protección civil, que permitiera a la población mitigar los efectos de los desastres, a través la creación oactualización de leyes y reglamentos que sirvan de fundamento a las acciones nacionales en el tema.

Entonces, la diputada Noemí Zoila Guzmán Lagunes, a nombre de los legisladores integrantes de la Comi-sión de Protección Civil, presentó la Iniciativa de Ley General de Bases de Coordinación en Materia deProtección Civil,37 reglamentaria de la fracción XXIX-I del artículo 73 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, con la pretensión de:

- Establecer las bases de coordinación, que encauzarán las acciones conjuntas de la Federación, lasentidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, tanto en acciones de carácter preven-tivo, como durante el auxilio en desastres, y la recuperación posterior.- Fijar los alcances, términos de operación y responsabilidades, de las estructuras consultivas delSistema Nacional de Protección Civil, como el Consejo Nacional, y sus órganos operativos.- Convocar la integración de los grupos altruistas, voluntarios, vecinales y no gubernamentales,estableciendo con claridad las reglas de su accionar, y fomentando la participación activa y com-prometida de la sociedad.- Dejar sentadas las bases de elaboración, alcances y contenidos del Programa Nacional de Pro-tección Civil.- Eliminar la discrecionalidad, en aspectos como la declaratoria de desastre, las acciones de res-puesta, o las medidas de seguridad que necesariamente deberán instrumentarse en ocasión deesos fenómenos, acotando la responsabilidad del servidor público competente en la toma dedecisiones.

36 Diario de los Debates, LVII Legislatura, Primer Periodo Ordinario del Primer Año de Ejercicio, Año I, núm. 14, Vol. II, 30 deseptiembre de 1997.

37 Gaceta Parlamentaria, año III, núm. 408, 11 de diciembre de 1999.

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La ley presentaba la siguiente estructura: Capítulo I. Disposiciones Generales; Capítulo II. Del Sistema Na-cional; Capítulo III. Del Consejo Nacional; Capítulo IV. De los Grupos Voluntarios; Capítulo V. Del Pro-grama Nacional; Capítulo VI. De la Declaratoria de Desastre; Capítulo VII. De las Medidas De Seguridad;Capítulo VIII. De las Responsabilidades; Transitorios. Ésta fue turnada a la Comisión de Gobernación yPuntos Constitucionales, con opinión de la de Protección Civil.

La comisión en su dictamen,38 en primer lugar, modificó la denominación de la legislación para darle elnombre de Ley General de Protección Civil, toda vez que “el título con el que se presentó al Pleno parecierano ser el más adecuado”; además suprimió el capítulo de las responsabilidades (VIII). Después de haberexpuesto sus consideraciones la dictaminadora señaló lo siguiente:

a) La Comisión dictaminadora, integrada de manera plural con miembros de las fracciones par-lamentarias representadas en esta LVII Legislatura, ha considerado favorablemente la aprobaciónde la iniciativa presentada.b) En los términos expuestos por la Comisión de Protección Civil, ha estimado procedenteintroducir las precisiones contenidas en la opinión correspondiente, emitida por aquella.c) Por los razonamientos expuestos por los proponentes, resulta apropiado aprobar la Iniciativade Ley General de Protección Civil, que se ha analizado y discutido en los términos en que se haacordado modificar.

La iniciativa fue aprobada y enviada al Senado de la República, en donde fue turnada a las Comisiones Unidasde Gobernación, Primera, y de Estudios Legislativos, Tercera, para su estudio y dictamen correspondiente,misma que no realizó cambios significativos a la minuta enviada por la Cámara de Diputados. La ley fueaprobada en sus términos y enviada al Ejecutivo federal para su publicación.39

Hasta el día de hoy, la Ley General de Protección Civil ha sido objeto de cuatro reformas,40 mismas que hansido publicadas en el Diario Oficial de la Federación en las siguientes fechas: 29 de diciembre de 2001; 3 dejunio de 2003; 15 de junio de 2004 y 24 de abril de 2006.

38 Ibidem, núm. 502-II y 502-III, 28 de abril de 2000.39 Diario Oficial de la Federación del 12 de mayo de 2000.40 Las iniciativas y minutas de estas reformas pueden consultarse en las gacetas parlamentarias de los días: 18 de septiembre de 2001; 13 de

diciembre de 2001; 28 de octubre de 2003 y 7 de diciembre de 2004.

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Aunada a la legislación específica en materia de protección civil, está la Ley General para la Prevención yGestión Integral de los Residuos,41 la cual dispone:

Artículo 7. Son facultades de la Federación: f. XIII. Establecer y operar, en el marco del SistemaNacional de Protección Civil, en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y delos municipios, el sistema para la prevención y control de contingencias y emergencias ambien-tales relacionadas con la gestión de residuos.

Artículo 9. Son facultades de las Entidades Federativas: f. IX. Participar en el establecimiento yoperación, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil y en coordinación con la Fede-ración, de un sistema para la prevención y control de contingencias y emergencias ambientalesderivadas de la gestión de residuos de su competencia.

Además de la legislación antes referida, existen una serie de Normas Oficiales Mexicanas relacionadas con laprotección civil, entre las más importantes se encuentran:

1. NOM-003-SEGOB/2002. Señales y Avisos para Protección Civil. Colores, formas y símbo-los a utilizar.2. NOM-005-STPS Relativa a las condiciones de seguridad e higiene en los centros de trabajopara el manejo, transporte y almacenamiento de sustancias químicas peligrosas.3. NOM-017-STPS Equipo de protección personal-Selección, uso y manejo en los centros detrabajo.4. NOM-026-STPS Colores y señales de seguridad e higiene, e identificación de riesgos porfluidos conducidos en tuberías.5. NOM-087-SEMARNAT-SSA1 Protección ambiental-Salud ambiental-Residuos peligrososbiológico-infecciosos, clasificación y especificaciones.6. NOM-005-SCT2 Información de emergencia para el transporte de sustancias, materiales yresiduos peligrosos.

Por último, cabe apuntar que también han sido expedidos acuerdos relacionados con nuestro tema: Acuerdopor el que se emiten las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) DOF, 27/05/2009;Acuerdo que establece las Reglas del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) DOF, 15/

41 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de octubre de 2003.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


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08/2006; Acuerdo que establece los lineamientos para emitir las Declaratorias de Emergencia y la utilizacióndel Fondo Revolvente FONDEN, DOF 31/12/2008.

A manera de conclusión

urante varios lustros existió un Sistema Nacional de Protección Civil sin un marco jurídico especí-fico, sirviéndole de apoyo una serie de disposiciones normativas dispersas e insuficientes; con el trabajo de loscongresos locales y del Congreso federal se ha creado un conjunto de preceptos, tanto constitucionales comolegales y reglamentarios, a través de los cuales se apoyan las acciones y programas en materia de proteccióncivil.

Sin embargo todavía hay mucho por hacer, pues las legislaciones sólo sirven de apoyo pero el trabajo duroestá en crear la cultura de prevención; además las leyes son perfectibles, de ahí la relevante tarea de actualizarlas normas, incorporando cuestiones no previstas, o bien, corrigiendo complicaciones generadas por las mis-mas.

Sin duda existen asignaturas pendientes, el esfuerzo por generar un Sistema de Protección Civil no sólo recaeen las autoridades, los ciudadanos somos parte importante en la atención y prevención de desastres, de ahí latrascendencia que reviste el tema de la guardia nacional, cuestión olvidada por nuestros gobernantes, pero devital significación en el tema.

Fuentes de consulta

• ARTEAGA, Elisur, “El papel de los estados en un sistema nacional de protección civil”, Alegatos, México,Núm. 4, septiembre-diciembre de 1986, pp. 48-50.

• CÁMARA DE DIPUTADOS, Foro Nacional: Hacia la construcción del marco jurídico de la protección civil mexica-na, México, Cámara de Diputados, Comisión de Protección Civil, LVII Legislatura, 1999.

• —, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, 7ª ed., México, Cámara de Diputa-dos, Senado de la República, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación, Instituto Federal electoral, Miguel Ángel Porrúa, 2006, t. XIII.

• CIENFUEGOS SALGADO, David y Luis Gerardo RODRÍGUEZ LOZANO (coords.), Actualidad de los derechospúblicos en México, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009.

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• GONZÁLEZ ISUNZA, Enrique, “La construcción del marco jurídico federal de la protección civil”, Quórum.Suplemento, México, núm. 61, agosto de 1998, pp. 29-34.

• MATAMOROS CASTILLO, Martín, “Educación y protección civil”, Quórum. Suplemento, México, núm. 61,agosto de 1998, pp. 22-27.

• SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN, Bases para el establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, Méxi-co, Secretaría de Gobernación, 1986.

• TRIGUEROS, Laura, “Una propuesta para implementar un sistema de protección civil”, Alegatos, México,Núm. 4, septiembre-diciembre de 1986, pp. 45-47.

• VÁZQUEZ OSORNO, María Estrella, “Por una cultura de la prevención ante los desastres”, Quórum. Suple-mento, México, núm. 61, agosto de 1998, pp. 13-21.


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Anexo.Iniciativas de reforma a la Ley General de Protección Civil

Legislatura

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LVIII

LVIII

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Contenido o artículosde la iniciativa

Constituir un cuerpo colegiado de-nominado Comisión Nacional parala Prevención de Desastres

Restituir los bienes muebles de par-ticulares ante un desastre natural

Fortalecer el Consejo Nacional deProtección Civil

Reforma y adiciona diversas dispo-siciones de la Ley

Reforma, adiciona y deroga diver-sas disposiciones de las leyes Orgá-nica de la Administración PúblicaFederal, General de Protección Ci-vil, de Responsabilidad Civil porDaños Nucleares, y General delEquilibrio Ecológico y la Protecciónal Ambiente

Adiciona la fracción II, del artículo30 y reforma el segundo y tercer pá-rrafos del artículo 32

Reforma y adiciona los artículos 29,30, 32 y 36

Recursos del fondo preventivo dedesastres a instituciones de protec-ción civil, particularmente a los cuer-pos de bomberos del país

Legislador y grupoparlamentario

Congreso del Estado de Puebla

Alfredo Hernández Raigosa,PRD

Rafael Hernández Estrada,PRD

Sergio Armando ChávezDávalos, PRI

Arturo Nahle García, PRD

Jorge Uscanga Escobar, PRI

Eduardo Bailey Elizondo, PRI

Raúl Rogelio Chavarría Salas,PAN

Comisión a la que fueturnada

Gobernación y SeguridadPublica, con opinión de laComisión Especial de Se-guridad Pública

Gobernación y SeguridadPública

Gobernación y SeguridadPública

Gobernación (dictaminadaen sentido negativo)

Comisiones Unidas de Go-bernación, de SeguridadPública y Medio Ambientey Recursos Naturales

Gobernación

“ “ “

“ “ “

Publicación en GacetaParlamentaria

Número 1164, miércoles 8de enero de 2003

Número 1220, viernes 28de marzo de 2003

Número 1227, martes 8 deabril de 2003

Número 1486-IV, jueves29 de abril de 2004

Número 1576-III, jueves 2de septiembre de 2004

Número 1594-II, miérco-les 29 de septiembre de2004

Número 1709-I, jueves 10de marzo de 2005

Número 1735-I, martes 19de abril de 2005

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Dotar de recursos inmediatos a zo-nas afectadas por desastres natura-les

Reforma y adiciona diversas dispo-siciones de la Ley General de Pro-tección Civil

Crea una Ley General de Preven-ción de Desastres y Protección Ci-vil

Reforma el artículo 30 de la LeyGeneral de Protección Civil

Crea nueva Ley General de Protec-ción Civil

Establecer mecanismos de controly fiscalización de los recursos finan-cieros y materiales asignados a laprotección civil

Crea una Ley General de Preven-ción de Desastres y Protección Ci-vil

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La Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos será la encargada devigilar la asignación de recursos paraatender a las personas que resultenafectadas por los desastres

Incorporar al Sistema Nacional deProtección Civil a los conscriptosdestinados a servir en las unidadesen activo conforme lo disponga laSecretaría de la Defensa Nacional

Raúl Pompa Victoria, PRI

Federico Madrazo Rojas, PRI

Francisco Javier Saucedo Pérez,PRD

Francisco Isaías Lemus MuñozLedo, PAN

Alfonso Nava Díaz, PRI

Edgar Mauricio Duck Núñez,PAN

Francisco Javier Saucedo Pérez,PRD

Enviada por la Cámara de Sena-dores

Juana Leticia Herrera Ale, PRI

José Antonio Arévalo González,PVEM

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“ “ “

“ “ “

Comisiones Unidas de Go-bernación y de Presupues-to y Cuenta Pública

“ “ “

Gobernación, con opiniónde la Comisión de DerechosHumanos

Unidas de Defensa Nacio-nal y de Gobernación

Número 1737-II, jueves 21de abril de 2005

Número 1890-I, jueves 24de noviembre de 2005

Número 1898-V, martes 6de diciembre de 2005

Número 1903-V, martes 13de diciembre de 2005

Número 2086-VIII, jueves31 de agosto de 2006

Número 2388-I, jueves 22de noviembre de 2007

Número 2437-II, viernes 1de febrero de 2008

Número 2485-II, martes15 de abril de 2008

Número 2470-II, martes25 de marzo de 2008


213

LX

LX

Acortar los plazos para el acceso alos recursos destinados a la atenciónde emergencias y desastres

Incorporar la materia de proteccióncivil en la política nacional de vi-vienda

Valentina Valia BatresGudarrama, PRD

Enviada por la Cámara de Sena-dores

Gobernación

Vivienda

Número 2546, viernes 11de julio de 2008

Número 2617-I, martes 21de octubre de 2008

GONZALO SANTIAGO CAMPOSLicenciatura y Maestría en derecho por la UNAM.Profesor interino de la Facultad de Derecho de la UNAM yprofesor asociado de tiempo parcial en la UAM. Como inves-tigador del Centro de Estudios de Derecho e InvestigacionesParlamentarias (CEDIP), ha participado en diversas obrascolectivas. Actualmente es investigador B del CEDIP.Correo electrónico: [email protected]

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SEGURIDAD EN EL USO DE AISLANTES TÉRMICOS POLIMÉRICOSA PROPÓSITO DEL CASO DE LA GUARDERÍA ABC

29n los últimos años se ha incrementado rápidamente la oferta de materiales nuevos para la construc-ción. La gran demanda de viviendas, edificios, centros comerciales etc., ha hecho que los constructores esténrenovando constantemente sus técnicas de construcción buscando por un lado, en eficientar sus recursoseconómicos o financieros y, por otro lado optimizar sus tiempos y técnicas de construcción. Por otra parte labúsqueda de viviendas y edificios más eficientes energéticamente hablando ha disparado la incorporación demateriales novedosos en la búsqueda de evitar altos consumos de energía eléctrica, ya sea en la parte deiluminación como en la parte de climatización.

En particular en la región del noroeste del país las condiciones climatológicas caracterizadas por largos ycalientes veranos obligan a la utilización extensiva de equipos de refrigeración los cuales son equipos queconsumen grandes cantidades de energía eléctrica, esto provoca que los dueños de edificios o habitantes deviviendas busque disminuir sus cuentas de electricidad, una de las alternativas más socorrida y, correcta, es lade aislar las casas o edificios utilizando algún material de baja conductividad térmica. La idea es disminuir elintercambio de calor entre el espacio habitado y el caliente exterior.

Existen varios materiales que sirven para este propósito, en particular los materiales que presentan menoresconductividades térmicas son las espumas rígidas, ya sean basadas en poliestireno o en poliuretano. Sin lugara dudas estos materiales se han convertido en los caballitos de batalla contra los inmensos consumos de

Seguridad en el uso de aislantes térmicos poliméricosA propósito del caso de la guardería ABC

Rafael Enrique Cabanillas López

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electricidad que provoca el uso del aire acondicionado, que generalmenten se eleva cinco veces en los meses deno verano.

Como cualquier otro tipo de materiales su uso debe ser tomando en cuenta sus propiedades, limitaciones yaspectos de seguridad que deben seguirse para obtener los mejores resultados de su aplicación y por supuestoobtener el mejor desempeño por la inversión efectuada.

Las espumas poliméricas rígidas.

Son materiales compuestos que utilizan la propiedad de algunos polímeros de formar micro celdas dondeconfinan un gas (normalmente aire). Esta estructura de micro celdas es muy estable y al estar llena de aire,como el aire es uno de los materiales con menor conductividad térmica, que al estar confinado en microceldasno se puede mover y así se evita la convección que es un mecanismo de transferencia de calor muy eficiente,entonces se logra tener un material compuesto por el polímero y el aire confinado que presenta una granresistencia térmica que desfavorece el paso de calor. Los materiales que forman espumas rígidas más usualesson: el poliestireno y el poliuretano.

Ambos materiales son materiales poliméricos que tienen muchas ventajas, pero que requieren de estrictasmedidas de precaución desde su fabricación hasta su instalación.

Para el uso seguro de estos materiales en las viviendas o edificios es necesario que la instalación sea en elexterior y con una buena protección (emplaste duro), porque no resisten la acción de la intemperie como losrayos UV del sol o los elementos naturales de vientos-lluvia. De requerir instalarlos dentro de las viviendas esentonces necesario contar con buenos sistemas de detección de incendios o, mejor aún, un buen sistemacontra-incendios.

Estas simples recomendaciones harán menos probable casos como el que a continuación se describe.

Lo que les cayó a los niños fue prácticamente napalm.

La mezcla compuesta básicamente por benceno y poliestireno, adicionada con un agente iniciador de laignición como fósforo blanco, se le conoce como napalm.


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El poliestireno se utiliza para darle cuerpo a la mezcla, lo que produce una especie de gel que una vez encen-dido difícilmente puede ser sofocada, además se comporta como un plástico pegajoso que se adhiere a la pielo los objetos con los que tiene contacto y permanece encendido durante bastante tiempo.

En el suceso trágico del pasado sábado se unieron varios factores que en conjunto conformaron lo quese conoce como “la tormenta perfecta” es decir las peores condiciones posibles para producir el peor efecto.Si bien esta suma de factores tiene baja probabilidad de suceder, eventualmente suceden y los efectos sonterribles.

Por lo que se conoce del incendio a nivel público, que son relatos recopilados y publicados por los periódicoslocales se pueden concluir algunos puntos: la guardería poseía un techo falso o plafón formado por poliesti-reno expandido (comúnmente denominado frigolit o estirofoam). Que ese techo estaba en el interior de unagran bodega que se compartía con otras áreas que almacenaban distintos materiales. Se habla de una explo-sión, de que hubo una confusión total y todo pasó demasiado rápido para responder con celeridad. Que losniños tenían como plástico derretido en su piel. Que los detectores de humo no dieron alarma, que losextinguidores no se pudieron encontrar. Las puertas de salida de emergencia no funcionaron.

Teniendo estos elementos en cuenta se pueden adelantar algunas conclusiones, claro a reserva del dictamenperital que los expertos determinen en base a sus estudios, se puede observar que este lamentable accidentecontó con la concomitancia de muchos factores para producir el efecto conocido.

El poliestireno expandido es un polímero termoplástico que se obtiene de la polimerización del estireno.Tiene, como la gran mayoría de los polímeros, su base en elementos como el carbón y el hidrógeno. Elpoliestireno expandido es de fácil ignición y es inestable a bajas temperaturas ya que empieza su degradacióna 100°C aproximadamente.

Estructura química del poliestireno

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El poliestireno está prohibido en muchos países como material de construcción si no se encuentra tratado conretardantes de fuego o “encarcelado” entre paredes de concreto u otros materiales “secos”.

A nivel mundial se han tenido varios terribles incendios donde el poliestireno jugó un papel central: el 11 deabril de 1996 el segundo aeropuerto en importancia de Alemania se incendió, donde 17 personas perdieronla vida y otras más tuvieron que ser internados por intoxicación debido a la inhalación de los gases y vaporesde combustión. El 18 de noviembre de 1996 en el túnel que une Francia con Inglaterra se presentó unincendio que involucró al poliestireno, el cual era transportado por los vagones de carga del tren, este acciden-te afortunadamente no tuvo víctimas fatales pero si muchos daños materiales que obligaron a las compañíasinvolucradas a tomar medidas precautorias muy rígidas.

En nuestra entidad ya se habían presentado incendios que involucraron al poliestireno, en Ciudad Obregónhace algunos años, se incendió un súper (VH) que usaba un gran plafón de poliestireno, hubo muchosheridos y las condiciones fueron muy parecidas a la guardería ABC.

¿Cómo funciona la “tormenta perfecta” en el caso del poliestireno?, primero si alguien ha tratado de quemaruna lámina de poliestireno se dará cuenta que no es tarea fácil y que una vez encendida el fuego se propagalentamente si no es que se extingue, entonces ¿Cómo es posible pensar que el poliestireno es el culpable detantos y tan terribles incendios? lo que sucede es lo siguiente; un pequeño fuego iniciado, por ejemplo por uncorto circuito o un pequeño mueble, genera gases calientes que pueden llegar a los 1000°C estos gases subenrápidamente buscando las partes altas de la vivienda o edificio, es aquí donde los gases calientes entran encontacto con el poliestireno.

Como se describió anteriormente el poliestireno se degrada después de los 100°C así que ante un flujo degases de combustión con alta temperatura el poliestireno se empieza a descomponer en sus elementos básicosque son carbón e hidrógeno (y combinación de éstos) con benceno, todos estos gases forman una mezcla lacual resulta muy explosiva. La continua exposición del poliestireno con los gases calientes genera una grancantidad de vapores, de esta mezcla explosiva que sólo necesita de una descarga eléctrica (como la que sucedecuando portamos electricidad estática) o que las llamas del pequeño incendio inicial toquen esos vapores yocurra una explosión generalizada.

Si nos regresamos unos instantes antes de la explosión, deberíamos aquí decir que estos gases en general sonmás livianos que el aire y que como están calientes tienden a subir y a esparcirse por todo el techo. Es decir,esta mezcla gaseosa explosiva en esos momentos cubre una gran parte del techo y difícilmente será descubierta


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por los detectores de humos, entre más tiempo pasa, más grueso es su espesor y más concentración de gasesexplosivos. Los gases y los vapores se encuentran confinados, ya sea por debajo o por encima del plafón, comono existe ventilación alguna, todos los gases y vapores producidos se acumulan y se acumulan. Aquí sólo faltauna chispa para desatar “la tormenta perfecta”.

Lo que los testigos-víctimas del incendio en el súper de Ciudad Obregón comentaron que nunca vieron elincendio, nunca les dio olor a quemado y de pronto el techo se desplomó como una lluvia de fuego sobre suscuerpos.

Posiblemente fue lo mismo que sucedió en la Guardería ABC, el incendio quizás se originó fuera de lasinstalaciones de la propia guardería, pero en un recinto tal que tenía contacto con el poliestireno del plafón,éste se gasificó y posteriormente se presentó la explosión de los gases. Esta secuencia de sucesos explica por quéfue tan repentino todo el acontecimiento.

Éste no es el caso de un incendio común que inicia en una parte determinada y que lentamente se desplazarconforme encuentra material inflamable, aquí la explosión de los gases extendidos por todo el techo, son elmedio por el cual el fuego se propaga. Como es el techo el que se colapsa, cae como un baño de aceitehirviendo e inflamado sobre todas las superficies, prácticamente como una bomba de napalm. Para esosmomentos no hay solución posible.

La única forma de evitar estos terribles accidentes es reglamentar el uso de materiales como el poliestireno enviviendas y edificios y utilizarlo sólo bajo estrictas medidas de seguridad.El poliestireno, la lámina de cartón negro, el poliuretano son materiales de frecuente uso en nuestra región,pero su uso conlleva algunos riesgos que deben ser minimizados con normas de seguridad, que permitan darcertidumbre a sus usuarios.

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RAFAEL ENRIQUE CABANILLAS LÓPEZIngeniero Químico por la Universidad de Sonora. Obtuvo los grados deMaestría en Energía Solar y Doctorado en Ingeniería por la UNAM.Tiene publicaciones en revistas internacionales y nacionales, presentacionesen congresos internacionales y nacionales, es coautor del libro “Introduc-ción a la concentración solar”, y tiene en su haber más de 16 tesis dirigidasentre licenciatura, maestría y doctorado.Pertenece a la Asociación Nacional de Energía Solar y de la Internacio-nal Solar Energy Society. Es Miembro de la Academia de Ingeniería deMéxico, y Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I.actualmente se desempeña como Profesor-Investigador de Tiempo comple-to del Depto. de Ingeniería Química y Metalurgia, División de Ingenie-ría, Universidad de Sonora.Correo electrónico: [email protected]

LAS FUERZAS ARMADAS Y LA PROTECCIÓN CIVIL: EL PLAN DN-III

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I. Introducción

uando nos referimos al Plan DN-III, inmediatamente acuden a nuestra mente las imágenes de efec-tivos de las fuerzas armadas realizando labores de rescate o servicios sanitarios para la población en situaciónde desastre. Esa fue una imagen que se implantó en el imaginario colectivo a lo largo de numerosos años, através de las imágenes que nos trasmitía la televisión. En otras ocasiones, no pocas por cierto, esa impronta ladejó la vivencia de tales circunstancias.

A pesar de esa imagen tan arraigada, pocas veces nos cuestionamos las razones que animan esta actividadrealizada desde hace décadas, así como el marco legal que determina las atribuciones de la Secretaría de laDefensa Nacional, dependencia del Ejecutivo federal, en tal materia.

Las fuerzas armadas y la protección civil:el Plan DN-III

David Cienfuegos Salgado*

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* El autor agradece el apoyo de Héctor Miguel Peña Serrano, alumno de la Universidad Autónoma del Estado de México, campusTexcoco, en la búsqueda de información para la presente investigación.

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El presente trabajo ofrece un acercamiento a la creación del Plan DN-III, operado por la Secretaría de laDefensa Nacional y pretende reseñar brevemente el nacimiento de este programa destinado a la protección dela población civil, a la vez que presentar su vinculación con el Sistema Nacional de Protección Civil, detallan-do las acciones que realizan las organizaciones castrenses involucradas en tal tarea, las fases en que se aplica elplan, los propósitos establecidos desde su instauración, los efectos causados en la sociedad, la eficacia desde suestablecimiento, así como el marco legal que lo rige.

Si bien no se trata de una apología sobre las instituciones castrenses en el ámbito nacional, este ensayopretende dar cuenta de uno de los programas de alcance social que ha contribuido a la seguridad de lapoblación ante situaciones de desastre; programa que contribuyó a consolidar una imagen positiva de lasfuerzas armadas ante la sociedad mexicana durante muchos años.

Al final, la aparición de mecanismos institucionales de protección civil ha desplazado del imaginario socialel Plan DN-III, pero no debe pasar desapercibido que tal programa sigue vigente, atento a las contingenciasque puedan poner en riesgo a la población mexicana para actuar y desplazar eficazmente las acciones que lecaracterizan.

II. Antecedentes

artimos de una reflexión en torno a los mecanismos existentes para proteger la vida humana. Es claroque los sistemas coordinados de asistencia humanitaria, aparecen por la necesidad de salvaguardar la vidahumana, así como evitar el sufrimiento de las personas ante eventos imprevisibles que las coloquen en estadode vulnerabilidad. Esta idea es desiderata de la mayoría de los gobiernos y en términos de justificación la ratioque explica la idea misma de Estado.

Al concluir la segunda Guerra mundial, y en el marco del Protocolo 2 de los tratados de Paz en Ginebra, el 12de agosto de 1949, se denomina oficialmente la existencia de la “Defensa civil” (Protección civil), como unode los medios operativos de los derechos humanos.

En 1965 la Organización de las Naciones Unidas, en su asamblea general, en resolución 2034 extiende laobligación de la asistencia humanitaria como una función de los gobiernos, en situaciones de desastre y nosólo en guerra. Técnicamente se pide a las naciones, desarrollen sistemas de gestión de emergencias, quepermitan a cada país responder de la mejor manera a desastres ya sean de origen natural o humano.

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El siguiente avance de importancia se da en los Estados Unidos, en el año de 1967, siendo presidente LyndonJohnson, cuando se promueve la iniciativa para la existencia de un sistema unificado de emergencia a través deun número único de emergencia, el principio esbozado fue consecuencia de la muerte de John F. Kennedy elcual no recibió auxilio alguno, sino hasta llegar al hospital, esto significó para el presidente en turno una gravevulnerabilidad, la cual era inadmisible.

Su idea prospera y el 12 de enero de 1968, se instala el servicio en Washington. Debido a su alcance y éxito,el congreso norteamericano promueve su conformación nacional en el año de 1969, mediante la votación dela ley 328.

Antecedentes en México de la protección civil

Aún cuando se tienen múltiples antecedentes de accidentes ocurridos en el país, la capacidad de reacción delos gobiernos para la protección civil ha evolucionado lentamente. Por desgracia, es una constante que losprogramas de protección han surgido a consecuencia de algún acontecimiento lamentable.

Durante el mandato presidencial del Lic. Gustavo Díaz Ordaz, en el año de 1966, se formuló el plan deauxilio a la población en casos de desastre, el cual según el propio presidente debió ponerse en práctica tiempoatrás en algunas regiones del país.1

Los sucesos que marcan la pauta para dar respuesta coordinada en atención a víctimas del desastre, son losocurridos en mayo de 1966, derivado del desbordamiento del Río Pánuco, el cual provocó graves daños enlos estados de Veracruz y Tamaulipas, y el desbordamiento de la presa de los Conejos (hoy presa La Purísima)en Irapuato, el 18 de agosto de 1973. Estos acontecimientos sientan las bases para la participación del Ejérci-to en las labores de auxilio a la población, creando el plan de defensa número III (Plan DN-III) por parte dela Secretaría de la Defensa.

La falta de un organismo específico que acudiera de inmediato al auxilio de los habitantes de las zonas afecta-das, originó que el gobierno de la República girara instrucciones para que la Secretaría de la Defensa Nacionalprocediera a elaborar un plan que garantizara la oportuna asistencia a las poblaciones afectadas por este tipo dedesastres.

1 http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/re/RE-ISS-09-06-13.pdf○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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En el año de 1980, inician en la capital del país, los primeros esfuerzos para preparar planes de respuesta adesastres, para lo cual se conforma un grupo multidisciplinario en el que participó el Instituto de Ingenieríade la UNAM y la Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica de la Ciudad de México, con elfin de enfrentar los problemas originados por el hundimiento de la Ciudad de México y su repercusión en eldrenaje. De esta manera en 1983 se instala la oficina del Sistema de Protección y Restablecimiento de laCiudad de México (SIPROR) y de manera paralela inician las obras del drenaje profundo.

Con el paso del tiempo se creía tener el control absoluto para la atención a desastres, sin embargo la explosiónde una gasera en San Juan Ixtepec, el 19 de noviembre de 1984 y el sismo ocurrido en septiembre de 1985,evidencian la gran vulnerabilidad de la Ciudad de México y de los organismos gubernamentales. Irónicamen-te, el sismo de 1985 derrumba el edificio sede en el que se encontraban las oficinas del SIPROR.

Mediante decreto presidencial de fecha 6 de mayo de 1986, se crea el Sistema Nacional de Protección Civil(SINAPROC), el cual sienta las bases de coordinación de los esfuerzos y permite de una manera gradual lacreación de planes de respuesta a todos los niveles de la población.

El SINAPROC se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones fundamentales,métodos y procedimientos que establecen las dependencias y entidades del sector público entre si, con lasorganizaciones de los diversos grupos sociales y privados y con las autoridades de los estados y municipios, afin de efectuar acciones de común acuerdo, destinadas a la protección de los ciudadanos contra los peligros yriesgos que se presentan ante la eventualidad de un desastre”.

A su vez, el Consejo Nacional de Protección Civil es el organismo instituido para el funcionamiento delSistema Nacional de Protección Civil, dicho consejo es presidido por el titular del Poder Ejecutivo, mientrasque el Secretario de Gobernación funge como Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional, el cual se vale delSubsecretario de Protección Civil y de Prevención y Readaptación Social quien realiza las funciones de Secre-tario Técnico.

En lo que interesa debe mencionarse que forman parte de este organismo los titulares de las siguientes secre-tarías de Estado: Secretaría de Relaciones Exteriores, Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de Marina,Secretaría de Energía, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaríade Salud; y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.


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III. El Plan DN-III y la protección civil

a República Mexicana por su situación geográfica presenta condiciones para que en la totalidad de suterritorio se vea afectada con cierta periodicidad por fenómenos sísmicos, volcánicos, geológicos ohidrometeorológicos, así como otros derivados de las altas concentraciones humanas, como accidentes ferro-viarios, aéreos, carreteros, etc. Ante este panorama, la Secretaría de la Defensa Nacional dentro de su planestratégico, considera la hipótesis de desastre, a la cual responde con el Plan DN-III.

Para los fines de este plan se entiende como situación de emergencia aquella que se produce por un desastreocasionado por fenómenos naturales o causados por el hombre, misma que no puede ser superada con losrecursos normales del área afectada, siendo necesario acudir a medios de urgencia local, estatal, nacional yeventualmente a los internacionales.

El concepto “desastre” se puede definir como: “el evento concentrado en tiempo y espacio, en el cual lapoblación o una parte de ella, sufre daños y pérdidas severas, de tal manera que la estructura social se desajustay se impide el cumplimiento de las actividades esenciales de la sociedad”.

En este contexto, el Plan DN-III de auxilio a la población civil en casos de desastre, se vincula al SistemaNacional de Protección Civil, constituyendo la aportación de la Secretaría de la Defensa Nacional.

El despliegue de las unidades, dependencias e instalaciones del Ejército y Fuerza Aérea en el territorio nacio-nal, permite actuar tanto en la planeación como ejecución de las actividades de auxilio en cada uno de losniveles de gobierno; integrándose al Consejo Nacional de Protección Civil, consejos estatales y municipales,según corresponda.

Es importante señalar que el hecho de que cada dependencia gubernamental tenga asignada una funciónespecífica, no impide que los mandos militares tomen las providencias para atender las consecuencias de unfenómeno en forma integral, puesto que puede suceder que donde ocurra el incidente no haya representaciónde dichas dependencias.

El plan de auxilio a la población civil en casos de desastre, denominado Plan DN-III, es el instrumentooperativo militar que establece los lineamientos generales a los organismos del Ejército y Fuerza Aérea mexi-canos para realizar actividades de auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de desastre. El plan

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contempla el despliegue de los recursos humanos y materiales del instituto armado, para reducir o mitigar losefectos de los fenómenos naturales o provocados, tanto en las personas, como en sus bienes y su entorno.

Su denominación data de 1966 a raíz de su inclusión en la planeación de Defensa Nacional como anexo “E”.En aquel año se produjo el desbordamiento del río Pánuco en Tamaulipas, por lo cual el Ejército diseñó esteplan que permite una respuesta inmediata en caso de inundaciones y otros fenómenos naturales que se presen-ten y que pongan en riesgo a la población.

En constantes revisiones se ha presentado la posibilidad de cambiar la denominación de este plan, sin embar-go por decisión del Secretario de la Defensa Nacional, el plan lleva el mismo nombre debido a que estadenominación se identifica plenamente con las autoridades civiles, y la población en general.

El Plan DN-III tiene por objeto fundamental aminorar o limitar los efectos de un desastre en una zonadevastada, y establecer las medidas tendientes a capacitar y coordinar mejor a las Fuerzas Armadas, paraintervenir efectivamente en auxilio a la población civil en las áreas en que ocurra algún desastre o se prevea laposibilidad de ello.

Tiene como propósitos básicos, el establecer los lineamientos para la actuación de las tropas del Ejército yFuerza Aérea mexicanos, en el auxilio a la población en casos de desastre durante sus tres fases, proteger laintegridad física de las personas y sus bienes, preservar el entorno, mantener la confianza en la capacidad derespuesta de las instituciones nacionales ante una emergencia, y optimizar los recursos de la Secretaría de laDefensa Nacional para hacer frente a todo tipo de desastres.

En materia de protección civil, la SEDENA estableció los siguientes objetivos:

a) Proteger a las personas, sus bienes y preservar el entorno ecológico como objetivo fundamen-tal de las actividades de protección civil.b) Crear cultura de protección civil en el personal militar para prevenir, evitar y/o disminuir losefectos destructivos que causan diversos fenómenos en la sociedad.c) Profesionalizar las actividades de protección civil, en el Ejército y Fuerza Aérea mexicanos,para optimizar el uso de los recursos humanos y materiales empleados en la atención de emergen-cias ocasionadas por desastres naturales o provocados por el hombre.


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d) Generar doctrina para la actuación del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos en las actividades deprotección civil para el empleo oportuno en tiempo y espacio, del personal militar en las opera-ciones de auxilio a la población.

Con base en esos objetivos se desarrollaron actividades en dos vertientes: el aspecto operativo y el educativo.

En el aspecto operativo, debe mencionarse que se crea un organismo en el Estado Mayor de la DefensaNacional, designado como Subsección de Protección Civil, pertenecientes a la sección tercera (operaciones).Dicha subsección, es la encargada de planear, organizar, coordinar y supervisar todas las actividades relaciona-das con el Sistema Nacional de Protección Civil y el Plan DN-III.

Por cuanto hace al aspecto educativo, se profesionalizan los cuadros de mando de todos los niveles, lo quepermite obtener conocimientos y adquirir habilidades para determinar el origen y desarrollo de los fenóme-nos naturales o provocados por el hombre, desarrollar planes de prevención, análisis de riesgo, evaluación dedaños; así como en coordinación con los tres órdenes de gobierno, llevar a cabo la organización y el controlde la población en las zonas afectadas.

Resalta como dato importante el hecho de que, en los últimos años para capacitar al personal militar en laaplicación del Plan DN-III, las tesis individuales o grupales del personal que cursa maestrías y licenciaturas enlos planteles educativos militares de tipo superior, se han enfocado al Sistema Nacional de Protección Civil.

Efectos.

Los desastres que en mayor grado afectan tanto a la población civil de nuestro país como a su economía, sonlos producidos por los ciclones, inundaciones, sismos e incendios forestales, casos en que intervienen lasFuerzas Armadas para auxiliar a la población civil tanto antes como durante y después de su ocurrencia.

Los ciclones e inundaciones son las únicas causas de desastre que permiten disponer de una informaciónanticipada y en consecuencia, adoptar oportunamente medidas tendientes a reducir sus efectos.

Las otras causas de desastre contempladas normalmente originan daños, pero su carácter imprevisible enalgunos casos y en otros por ser responsabilidad de otras secretarías de Estado, limita la acción oportuna ypreventiva de las Fuerzas Armadas.

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Los desastres producen en las zonas devastadas un estado psicológico que se caracteriza por una moral que-brantada de la población, lo que aunado a la suspensión temporal de los servicios de seguridad, orden públicoy administrativos, da lugar a que se cometan diversos delitos (robos, despojos, ultrajes, etc.), lo cual exige laintervención de las Fuerzas Armadas en auxilio de las autoridades civiles para conservar el orden y llevar a cabolas operaciones de auxilio en beneficio de la población que resulta damnificada.

Fases del Plan DN-III

El plan consta de tres fases, la de prevención, la de auxilio siendo esta la más notoria por el estado de ánimopredominante en la población y el apoyo incondicional del ejército en contacto directo con la población, ypor último la de recuperación.

Durante la fase de prevención se llevan a cabo las actividades de planeación y coordinación, identificación deinstalaciones que puedan ser generadoras de desastre, ubicación de las áreas probables de sufrir algún riesgo ysupervisión en el uso y manejo de explosivos.

Entretanto, en la fase de auxilio el Ejército entra en contacto con la población civil, ya sean damnificados ovoluntarios y se manifiesta el apoyo directo en las tareas que de forma inmediata se deben realizar, siendoalgunas de ellas las siguientes:

a) Búsqueda, rescate y evaluación.b) Coordinación de la ayuda de emergencia.c) Atención médicad) Apoyo en la obtención y distribución de abastecimientos.e) Apoyo a las autoridades civiles.

De estas actividades se derivan otras en las cuales las Fuerzas Armadas participan (como coordinador y comocorresponsable) que en orden de importancia son:

Como coordinador, tiene como misión fundamental el factor seguridad, este aspecto, se refiere a acciones quetienden a proteger la integridad física de los ciudadanos y el patrimonio nacional tales como: acordonamientode las zonas afectadas, seguridad y vigilancia en los lugares de concentración de damnificados y, coordinaciónde las actividades de los cuerpos de seguridad pública.


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La búsqueda, salvamento y asistencia, también son actividades desempeñadas como coordinador, duranteesta etapa se comprenden las siguientes actividades: coordinar y organizar la ayuda destinada a estas labores, alos organismos y grupos de voluntarios, la evacuación y reubicación de damnificados, utilización adecuada delos recursos humanos, materiales y equipo que proporcionen las secretarías de estado.

Como corresponsable tiene asignadas las tareas de evaluación de daños, atención médica, servicios estratégi-cos, equipamiento y bienes y abastecimiento.

En la evaluación de daños se coadyuva a efectuar el reconocimiento físico y el registro de los daños sufridospor la población, en cuanto a pérdidas humanas, heridos, atrapados y damnificados.

El punto relativo a atención médica, se enfoca a proporcionar el apoyo con los recursos humanos, instalacio-nes sanitarias, equipo y materiales médicos de la Secretaría de la Defensa Nacional.

A su vez como responsable en servicios estratégicos, equipamiento y bienes, se vale de los medios de transpor-te y comunicación disponibles para las acciones de auxilio, así como remoción de escombros en vías decomunicación y servicios públicos.

Por último en el abastecimiento, las actividades de distribución de medicamentos y provisiones enviados paraapoyar a la población afectada, se coordina con la Secretaría de Salud, respecto a los medicamentos y con la deDesarrollo Social en relación a los elementos básicos de subsistencia.

En la fase de recuperación se contribuye en la remoción de escombros en coordinación con las autoridadesciviles en sus diferentes niveles, proporcionándose el mayor apoyo con el personal y equipo con que cuenta laSecretaría, de acuerdo con sus capacidades; a solicitud expresa de los mandos civiles se participa en la recupe-ración de los servicios públicos.

Es conveniente señalar que las actividades preescritas en el Plan DN-III, constituyen la aportación de laSEDENA al esfuerzo que en materia de protección civil realiza el gobierno de la República para brindar a lapoblación una mayor seguridad y protección ante la eventualidad de un desastre, siempre bajo la premisa deque lo más importante es la salvaguarda de la persona y de la sociedad.

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Fuerzas de apoyo para casos de desastre

La fuerza de apoyo para casos de desastre es un organismo militar, formado para que la Secretaría de la DefensaNacional esté en condiciones de proporcionar apoyo inmediato con personal y equipo especializado, a aque-llos mandos militares en las que las áreas bajo su responsabilidad se encuentren sujetas a los efectos de unfenómeno natural o antropogénico que pueda afectar a la población civil y cuya capacidad se vea rebasada.

Este agrupamiento se traslada a cualquier parte del territorio nacional, previa solicitud del mando militar queen el área afectada se encuentre, el personal, material y equipo con que cuenta, le permiten actuar inmediata-mente desarrollando entre otras, las siguientes actividades:

i) Efectuando reconocimientos aéreos y terrestres.ii) Elaborando un informe inmediato sobre la situación existente en el área afectada y un análisisdel control de daños.iii) Proporcionando atención médica y odontológica, así como distribución de alimentos.iv) Colaborando en los trabajos de remoción de escombros y restablecimiento de las vías decomunicación.

La fuerza de apoyo para casos de desastre está integrada por dos componentes:

Componente terrestre

Compuesto por Agrupamiento de Ingenieros integrado por personal especialista, cargadores frontales articu-lados, motoniveladoras, excavadoras, traxcavos, bulldozer, camiones de volteo y empleados para realizar tra-bajos de remoción de escombros y restablecimiento de vías de comunicación.

El Agrupamientos de Servicios se integra por:

a) Servicio de Sanidad, conformado por células de médicos, odontólogos, enfermeras y personalespecialista con medicamento y material diverso.b) Servicio de Intendencia, conformado con personal especialista en la elaboración de alimentos,equipados con cocinas comunitarias, víveres y material de cocina.c) Servicio de Policía Militar, conformado por personal de Policía Militar y binomios canófilos,los cuales proporcionan seguridad a instalaciones diversas del área afectada.


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Componente aéreo

Compuesto por: aeronaves de ala fija. Se emplea en reconocimientos, evacuación de personas, traslado depersonal y material hacia y fuera de las zonas de desastre. Entre sus recursos se encuentran:

I) Aviones Hércules C-130, yII) Aviones Boeing 727.

Aeronaves de ala rotativa: se emplea en reconocimientos, evacuación de personas, traslado de personal ymaterial hacia y fuera de las zonas de desastre. En este rubro se destacan:

I) Helicópteros MD-530FII) Helicópteros MI-2III) Helicópteros MI-8IV) Helicópteros MI-17, yV) Helicópteros MI-26

IV. Bases legales del Plan DN-III

a Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 29, faculta en sus fracciones VIy XIX, a la Secretaría de la Defensa Nacional, en el despacho de los siguientes asuntos:

Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planesy órdenes necesarios para la defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil.

Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejército y la Fuerza Aérea, así como los servicios civiles que adichas fuerzas señale el Ejecutivo federal.

La Ley General de Población, en su artículo 3 fracción XIII, señala como atribución de la Secretaría deGobernación, dictar, promover y coordinar en su caso ante las dependencias competentes, o entidades corres-pondientes las medidas necesarias para: “Coordinar las actividades de las dependencias del sector públicofederal, estatal y municipal, así como las de los organismos privados, para el auxilio de la población en las áreasen que se prevea u ocurra algún desastre”.

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La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en su artículo primero fracciones III y V, señala comomisiones generales las siguientes: “Auxiliar a la población civil en caso de necesidades públicas”, y “En caso dedesastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstruc-ción de las zonas afectadas”.

Por su parte el artículo segundo, establece que las misiones enunciadas, podrán realizarlas el Ejército y laFuerza Aérea, por sí o en forma conjunta con la Armada o con otras dependencias de los gobiernos federal,estatales o municipales, todo, conforme lo ordene o lo apruebe el Presidente de la República, en ejercicio desus facultades constitucionales.

La Ley Orgánica de la Armada de México en su artículo 2 fracción VII, faculta a la misma para auxiliar a lapoblación en los casos y zonas de desastre o emergencia; aplicando los planes institucionales de proteccióncivil, en coordinación con otras autoridades.

V. Eventos destacados en los cuales se ha implementado el Plan

os desastres más significativos en los que se ha aplicado el Plan DN-III para brindar auxilio a lapoblación civil y que han proporcionado grandes expectativas al Ejército y Fuerza Aérea Mexicana son:

1985, Sismo en la Ciudad de México1995, Sismo en Colima y Jalisco1997, Huracán Paulina1998. Huracán Isis1998, Fuertes lluvias en Chiapas1998, Temporada de incendios forestales1999, Fuertes lluvias en Oaxaca1999, Sismo en Oaxaca1999, Inundaciones en Hidalgo, Puebla, Veracruz y Tabasco.2000, Inundaciones en Valle de Chalco e Ixtapaluca

Una participación relevante y de gran importancia es la que ha tenido la Secretaría de la Defensa Nacional albrindar ayuda humanitaria a otros países lacerados por diversos fenómenos, principalmente inundaciones ysismos:

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En abril de 1996, a Ecuador con motivo de un sismoEn agosto de 1996, a Nicaragua y Costa Rica con motivo del huracán CésarEn octubre de 1996, a Cuba con motivo del huracán LiliEn mayo de 1998, a Bolivia con motivo de un fuerte sismoEn septiembre de 1998, a la República Dominicana con motivo del huracán George.En octubre y noviembre de 1998, a Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua con motivodel huracán Mitch.En enero y febrero de 1999, a Colombia con motivo de un fuerte sismoEn diciembre de 1999, a Venezuela con motivo de las fuertes lluvias que provocaron inundacio-nes y deslaves en las zona norte de ese paísEn abril de 2000, a la República de Guatemala debido a incendios forestales en el área del PeténEn enero y febrero de 2000, a el Salvador

Con base en las experiencias obtenidas en diversas actividades de auxilio a la población civil, el Plan DN-III,continúa siendo el instrumento operativo militar que permite un apoyo inmediato y oportuno de las fuerzasarmadas hacia la población civil afectada por un desastre. Estas acciones propician la confianza de la poblaciónhacia el Ejército y Fuerza Aérea mexicanos.

VI. Fuentes de consulta

• www.sedena.gob.mx• Secretaría de la Defensa Nacional (1974), Plan DN-III. El Ejército y Fuerza Aérea en auxilio a la pobla-

ción civil en casos de desastre.• Juan Dávalos Viurquiz (2007), La protección Civil y su marco regulatorio en México. México, D.F.• Secretaría de la Defensa Nacional. (1995) Plan DN-III. México, D.F.• http://www.congresoags2008.org.mx/archivo/Dia15/SPAD-JUAN-DAVALOS.pdf• http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/re/RE-ISS-09-06-13.pdf• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal• Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos• Ley General de Población

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DAVID CIENFUEGOS SALGADOObtuvo el grado de Licenciatura por la Escuela de Derecho de laUniversidad Autónoma de Guerrero. Maestría y Doctorado enDerecho por la UNAM. Fue director fundador de la revista Lexturasguerrerenses de la Fundación Académica Guerrerense, y DirectorEjecutivo de Res Pública.Fue distinguido con la medalla Ignacio L. Vallarta, el premio jurídicoAlberto Saavedra Torija y la Condecoración Juan Álvarez por elGobierno del Estado de Guerrero. Es miembro de la AcademiaMexicana para la Educación, el Derecho y la Cultura; y Presidentede la Fundación Académica GuerrerenseSe ha desempeñado como Profesor de asignatura en la División deEstudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM, yes miembro del Sistema Nacional de Investigadores.Correo electrónico: [email protected]

GUARDIA NACIONAL Y PROTECCIÓN CIVIL: UNA PROPUESTA

49I. Antecedentes de la GUARDIA NACIONAL

egún el constitucionalismo liberal, el ejército permanente es una institución necesaria en tiempos deemergencia y temida en tiempos de paz, pues contando con la fuerza puede ser instrumento de gobernantesopresores; por ello, durante el siglo XVIII hubo la disyuntiva de contar con un ejército permanente o basarseen la “milicia” que es la fuerza organizada de los propios ciudadanos que entran sólo en acción en caso deemergencia. La organización de la milicia es históricamente anterior a la del ejército permanente,1 y tal comose explica en El Federalista en los números 25 y 29, milicia y ejército permanente pueden ser limitantesmutuamente, pues aunque son necesarios ambos, si caen en excesos, lo cual se temía sobre todo del ejército,podrían frenarse a sí mismos.2

El concepto de milicia en la tradición estadunidense tiene un concepto distinto al que consigna el diccionariode la Real Academia Española, cuyas acepciones próximas son: a) arte de hacer la guerra y de disciplinar a lossoldados para ella; b) servicio o profesión militar, y c) tropa o gente de guerra. Por ello, la noción de milicia,

Guardia nacional y protección civil: una propuesta

Manuel González Oropeza

1 DICEY, A.V., Introduction to the study of the Law of the Constitution, 8a ed., Londres, Mc Millan and Co., 1927, p. 292.2 Cfr. The Federalist Papers, número 25, escrito por Alexander Hamilton, New American Library, New York, p. 166.

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fuera del contexto estadunidense se ha adjetivado de manera distinta. Tales conceptos son referidos en elmencionado diccionario, donde se define a la milicia nacional como el “conjunto de los cuerpos sedentariosde organización militar, compuestos de individuos del orden civil e instituidos en España durante las luchaspolíticas del siglo XIX para defensa del sistema constitucional”; la milicia provincial se define como “cada unode ciertos cuerpos militares que estuvieron destinados a servicio menos activo que los del ejército” y lasmilicias populares como el “conjunto de voluntarios armados no pertenecientes al ejército regular”.

Estas figuras tienen un evidente protagonismo en la historia europea y americana, especialmente durante elsiglo XIX, por su participación en las revoluciones liberales. Su relevancia descansa en que para el modelopolítico del momento, estos cuerpos representaban la base organizativa de un Estado basado en ciudadanosparticipativos, con capacidad para fiscalizar a las autoridades y resistirse a sus mandatos si los considerabaninadecuados, dado que además se trataba de ciudadanos armados. En la medida que era el pueblo, o la nación,la que estaba en armas, la milicia encarnaba la virtud cívica, lo que hacia incorruptible e invencible a talcuerpo. La milicia guardaba el orden político, era la guardia de la nación, la GUARDIA NACIONAL.

Se pensaba que la milicia o GUARDIA NACIONAL no podía caer en la tentación de oprimir al pueblo, puesera parte de ese pueblo y sus nexos con la comunidad eran tan estrictos que cualquier exceso sería en contra desu propia familia o amistades.3 Lo anterior, permitía concebir la idea de autolimitación en la GUARDIANACIONAL, concepto que no encontraba correlato en el Ejército permanente.

Así, si bien la discusión sobre ambas figuras parte antes que nada de la posibilidad de limitarse mutuamente,en el caso de la GUARDIA NACIONAL el argumento a favor se centra precisamente en la autolimitación, locual la hace, hasta cierto punto, una fuerza confiable sobre el propio ejército permanente que, en principio noposee similar vocación autolimitativa.

Los articulistas de El Federalista se preocuparon incluso por calcular la proporción razonable de elementos deun ejército, llegando a la conclusión de que un ejército debe sólo constituir una centésima parte del total dehabitantes o una cuarta parte de los habitantes en edad de portar armas;4 de tal manera que la potencialidadnumérica de la milicia sería suficiente para desalentar cualquier intento despótico del ejército permanente.

3 Cfr. The Federalist Papers, número 29, escrito por Alexander Hamilton, New American Library, New York, pp. 185-186.4 Cfr. The Federalist Papers, número 46, escrito por James Madison, op. cit., p. 299.

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Esta consideración prescinde de la idea de que el ejército permanente posee un arsenal, puesto que en elespíritu estadunidense el derecho a la posesión de las armas forma parte de un conjunto de derechos, el Bill ofRights, estructurados en torno a la posibilidad de que el ciudadano pueda defenderse, incluso ante el propiogobierno, que tendría a su disposición al ejército permanente. Así, la noción de GUARDIA NACIONAL omilicia encuentra sentido en el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a estar armados.

Thomas Jefferson sostenía que un ejército profesional en manos del gobierno podía derivar en un instrumen-to de tiranía, por lo cual consideraba que si los ciudadanos estaban armados y se rebelaban de vez en cuando,recordarían a los gobernantes que tenían que tener en cuenta la voluntad popular. Esta idea puede tambiénadvertirse en el hecho de que en la Convención Constituyente de Filadelfia se llegó a proponer, el 18 deagosto de 1787, que la defensa nacional descansara fundamentalmente en la milicia, con excepción de algunospuestos permanentes de fuerzas armadas, sobre todo cuidando las fronteras, especialmente aquéllas que tuvie-ran problemas con las tribus indígenas.5

George Mason y Charles Pinckney favorecieron la idea de que la milicia fuera reglamentada y controlada porel gobierno federal, mientras que Oliver Ellsworth, posterior presidente de la Suprema Corte, y Roger Sher-man pensaron que la autoridad sobre la milicia no debería alejarse de las manos de las autoridades de losrespectivos estados.

En la sesión del 23 de agosto de 1787 se presentó una fórmula de compromiso en la cual el gobierno federalse reservó la facultad de reglamentar, organizar, armar y disciplinar a la milicia, mientras que los estadosnombrarían a los oficiales y se encargarían de entrenarla. Esta fórmula pasó a formar parte de la sección VIIIdel artículo I de la Constitución de los Estados Unidos.

La experiencia estadunidense influyó notablemente el diseño constitucional mexicano. De ahí que la mismadisposición pasó a la Constitución mexicana de 1824 en su artículo 50 fracción XIX, que señalaba:

50. Las facultades exclusivas del Congreso General son las siguientes:[...]XIX. Formar reglamentos para organizar, armar y disciplinar la milicia local de los Estados; reser-vando a cada uno el nombramiento respectivo de oficiales, y la facultad de instruirla conforme ala disciplina prescrita por dichos reglamentos.

5 James Madison, Journal of the Federal Convention, Chicago, Albert Scottand Co., 1893, p. 551.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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Asimismo, desde un principio, México otorgó al Presidente de la República la facultad de comandar y movi-lizar a la GUARDIA NACIONAL, según se desprende de la fracción XI del artículo 110 de la Constituciónde 1824, antecedente de la actual fracción VII del artículo 89 constitucional:

110. Las atribuciones del presidente son las que siguen:[...]X. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra, y de la milicia activa, para la segu-ridad interior y defensa exterior de la Federación.XI. Disponer de la milicia local para los mismos objetos, aunque para usar de ella fuera de susrespectivos estados o territorios, obtendrá previamente consentimiento del congreso general,quien calificará la fuerza necesaria; y no estando éste reunido, el consejo de gobierno prestará elconsentimiento y hará la expresada calificación.

Aquí debe mencionarse que la Constitución de Cádiz de 1812, influyó en el sentido de que el Poder Ejecuti-vo es el que dispone de las milicias, llamadas nacionales por dicha Constitución, dentro del territorio de cadaprovincia, pero también en el caso de que se requiera movilizarlas hacia sus fronteras, para sofocar sublevacio-nes o invasiones que pongan en peligro la integridad nacional; no obstante, se necesitaba la autorización delas Cortes. El capítulo II, denominado de las milicias nacionales, señala:

Art. 362. Habrá en cada provincia cuerpos de milicias nacionales, compuestos de habitantes decada una de ellas, con proporción a su población y circunstancias.

Art. 363. Se arreglará por una ordenanza particular el modo de su formación, su número yespecial constitución en todos sus ramos.

Art. 364. El servicio de estas milicias no será continuo, y sólo tendrá lugar cuando las circunstan-cias lo requieran.

Art. 365. En caso necesario podrá el rey disponer de esta fuerza dentro de la respectiva provincia;pero no podrá emplearla fuera de ella sin otorgamiento de las Cortes.

En las posteriores constituciones mexicanas se plasmó este último principio, ahora requiriendo la autoriza-ción de la Cámara de Diputados, hasta la restauración del Senado en 1874, cuya participación pasó entonces


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a esta Cámara. En la actualidad es el Senado el facultado en exclusiva para otorgar tal autorización, salvo elcaso de los recesos que corresponde a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

Durante el siglo XIX la defensa del país recayó fundamentalmente en la milicia, ante la falta de recursos paramantener un permanente y suficientemente numeroso ejército. Quizá la primera vez que se ejerció la facultadde movilizar a distintas guardias nacionales fue la autorización otorgada por el Congreso a Guadalupe Victo-ria el 23 de febrero de 1827, para que pudiera utilizar 4 mil milicianos de Coahuila, Nuevo León, Tamaulipasy Nuevo México para afrontar desórdenes ocurridos en Texas.6 Otro ejemplo es la autorización del 5 de agostode 1851 para que el Presidente pudiera disponer de la guardia de Chiapas en sublevaciones ocurridas enOaxaca.

La autorización del cuerpo senatorial constituye un mecanismo efectivo de control sobre las potestades delEjecutivo. La movilización de la GUARDIA NACIONAL fuera de sus ámbitos naturales de acción —losterritorios de cada Estado— requiere del control del Senado, como autorización de la Cámara federal repre-sentante de esos estados, y evitar cualquier abuso que el Presidente pueda cometer en detrimento de la sobe-ranía de los mismos.

De igual manera, el constitucionalismo mexicano ha encargado a una rama del Congreso el autorizar alPresidente la entrada y salida de tropas extranjeras y nacionales respectivamente, al territorio nacional. En elprimer caso, la entrada representaría un acto de hostilidad internacional si fuerzas armadas de otros paísesentrasen al territorio nacional sin autorización previa. Ejemplos de estas autorizaciones se han dado en oca-sión de actos de cortesía internacional, cuando países vecinos al nuestro envían contingentes para participaren actos conmemorativos nacionales. Algunos casos ilustran lo anterior, como cuando el 21 de diciembre de1940 el Senado otorgó autorización al Presidente para que permitiera la entrada de aviones militares norte-americanos por el espacio aéreo mexicano. En 1952 se autorizó la entrada de un contingente militar norte-americano con el fin de participar en un desfile (23 de septiembre) así también se autorizó la entrada de unbuque insignia británico con los mismos fines (25 de septiembre) y de cadetes y oficiales de Cuba y Guatema-la (4 de diciembre).

6 José Manuel Villalpando César, “La evolución histórico-jurídica de la guardia nacional en México”, en: Memoria del IV Congreso deHistoria del Derecho Mexicano. En prensa.

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La salida de tropas mexicanas requiere también de aprobación senatorial pues podría implicar una acciónbélica sin previa declaratoria de guerra. Como México nunca ha sido agresor, esta facultad no cuenta con unapráctica identificable, ni en el siglo XIX ni en el XX, como es amplia y amargamente conocida en los EstadosUnidos. Sin embargo, ya en este siglo XXI, encontramos publicada una autorización que permitió a la Arma-da de México participar en ejercicios navales en Estados Unidos:7 una Fragata Clase Allende “ARM MINA” (F-214), acompañada de un helicóptero embarcado “BOLKOW” BO-105 y 239 elementos de tripulación; unaPatrulla Oceánica “ARM OAXACA” (PO-161) Clase Oaxaca acompañado de un helicóptero embarcado “PAN-THER” AS 565 MB y 59 elementos de tripulación y, un Agrupamiento de Infantería de Marina integrado por45 elementos, viajaron a Florida, para permanecer ahí del 19 de abril al 7 de mayo de 2009.

Durante la primera mitad del siglo XIX, las milicias o guardias nacionales fueron objeto de polémica identifi-cación entre liberales y conservadores, Valentín Gómez Farías y Mariano Otero, entre otros, identificaron a lasguardias nacionales con el federalismo, pues se trataban de fuerzas organizadas en los estados, mientras queAntonio López de Santa Anna y Lucas Alamán promovían el fortalecimiento del ejército permanente comofuerza única del centralismo en detrimento de las milicias. El primer gran enfrentamiento entre estas dostendencias se dio en 1835, cuando se cambió violentamente del sistema federal al centralista. El escenario fueZacatecas. Desde 1832, el gobernador y gran federalista Francisco García, y después Manuel González Cosíoen 1835, habían promovido y organizado la GUARDIA NACIONAL. Tanto García como González Cosíoconvocaron a la milicia, que era la más numerosa y mejor pertrechada de México, para defender el sistemafederal.8 Los centralistas respondieron con la ley para el arreglo de la milicia local del 31 de marzo de 1835 enla cual redujeron el número de las milicias, de un miliciano por cada 500 habitantes, los zacatecanos respon-dieron de la siguiente manera

El ejército permanente sirve al tirano y a los poderosos para oprimir a la nación que los alimenta, y llevar acabo criminales empresas: los cuerpos monásticos y el clero todo, dimanado con mano pródiga en el desven-

7 “Decreto por el que se concede autorización al ciudadano Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, Presidente de los Estados UnidosMexicanos, para permitir que la Armada de México participe en los Ejercicios Navales UNITAS 50-09 , que se llevarán a cabo del 19de abril al 7 de mayo de 2009 en Mayport, Florida, Estados Unidos de América”, Diario Oficial de la Federación, México, DF., 17de abril de 2009, primera sección, p. 4.

8 García expidió el manifiesto del 10 de julio de 1832. Cfr. Extraordinaria de Zacatecas y Yucatán. Fondo Lafragua 393 LAF. Por su arte,González Cosío expidió el decreto del 31 de marzo de 1835 facultándose para disponer de la milicia y defender la soberanía del Estado contrala presencia de tropas federales. Cfr. El Crepúsculo, t. I, núm. 7, México, 7 de abril de 1835.

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turado suelo cristiano, son otros tantos soldados, que con armas más fuertes que las de hierro, abren caminoa la monstruosa ambición y a los excesos de la curia romana; la milicia cívica, he aquí al ejército del pueblo, laGUARDIA NACIONAL.9

Los centralistas, comandados por Santa Anna, respondieron con la toma de Zacatecas después de “dos horasde horror y de matanzas” entre el ejército y la GUARDIA NACIONAL.10 Esta contraposición entre GUAR-DIA NACIONAL y ejército permanente fue perdiendo sentido después de la invasión norteamericana de1847, y a partir de la circular del 24 de febrero de 1849, se le comienza a asimilar a un “ejército federal dereserva”, lo cual está refrendado por la vigente ley del servicio militar obligatorio de 1940, al designar comoGUARDIA NACIONAL a los ciudadanos de 40 a 45 años y constituir una tercera reserva del ejército. Laasimilación fue realizándose también a través de la equivalencia de tiempos de servicio en la GUARDIANACIONAL para aquellos de sus integrantes que quisieran ingresar al ejército permanente. Este reconoci-miento de la antigüedad en los servicios de guerra como miliciano era una motivación para ingresar comoelemento permanente y remunerado al ejército. La anterior situación se dio mediante las circulares del 16 dediciembre de 1880 y del 22 de enero de 1891, últimas disposiciones jurídicas que se han expedido conrelación a la GUARDIA NACIONAL.

La reglamentación de la GUARDIA NACIONAL fue prolija durante el siglo XIX, según se aprecia en elcuadro que se anexa al final. Sin embargo, a través de todas las leyes, reglamentos o proyectos se repitenalgunas constantes

a) Edad. Los milicianos deben estar entre los 18 y los 50 años de edad, excepto en el Reglamentodel 11 de septiembre de 1846 en el que se reclutaban desde los 16 años.b) Excepciones. Todos los ordenamientos contemplan excepciones que se reducen a los siguien-tes: eclesiásticos, militares, empleados y funcionarios, preceptores, catedráticos y estudiantes,médicos, cirujanos y farmacéuticos, impedidos físicamente, jornaleros e indigentes. Todos ellospodían declinar su estado de excepción y voluntariamente prestar sus servicios en la GUARDIANACIONAL. Las personas excepcionadas a cambio contribuían al fondo de la guardia, queservía para la adquisición de todos los pertrechos requeridos.c) Extranjeros. Los extranjeros inicialmente estaban impedidos para integrarse a la GUARDIA

9 Cfr. El Crepúsculo, 15 de abril de 1835.10 Cfr. El Crepúsculo, 16 de mayo de 1835.

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NACIONAL pero a partir de la ley 15 de julio de 1848, se les permitió integrarse a ésta en formavoluntaria y existen ejemplos en los que extranjeros formaron fuerzas para mantener la seguridadlocal de los estados.11

d) Registro. A cargo de las autoridades municipales, se efectuó después de la ley de 1848 me-diante la calificación de un jurado, cuyo reglamento se expidió el 9 de agosto del mismo año de1848.e) Mando. Estaría la GUARDIA NACIONAL bajo el mando de las autoridades civiles de cadaEstado. Para la movilización fuera del Estado respectivo, el Presidente de la República la haríaconforme a la autorización del Congreso la cual se cambiaría posteriormente por la del Senado.Los casos que se dieron de esta movilización se presentaron con anterioridad a la reinstauracióndel Senado; como ejemplo se encuentran las autorizaciones otorgadas el 5 de agosto de 1851cuando se movilizó por el Presidente la guardia de Chiapas para concentrarla en Oaxaca, asícomo la del 30 de diciembre de 1869, por la cual el Presidente moviliza a 4000 hombres dedistintas partes para sofocar una sublevación en San Luis Potosí.f) Oficialidad. Los oficiales de la GUARDIA NACIONAL eran electos por los mismos integran-tes de dicha guardia, lo cual se le otorgaba un carácter dignamente democrático. Entre las obliga-ciones de los oficiales estaba el instruir a los milicianos de acuerdo a las reglas del ejército.g) Fondo de la guardia. La guardia era sostenida por un fondo integrado por las contribucionesobligatorias de todas aquellas personas exceptuadas.

De los proyectos de ley sobre la GUARDIA NACIONAL el más interesante y perceptivo es el que presentaraIsidoro Olvera al Congreso Constituyente el 6 de octubre de 1856; en este proyecto Olvera caracteriza a laguardia como “una de las instituciones más a propósito para formar virtudes y costumbres que se contrapon-gan a esos vicios (los excesos de poder), porque da al pueblo, por la posesión de las armas, conciencia de sufuerza”.

Pero el proyecto no sólo hace una apología de la guardia sino también un retrato de sus vicios. Por principio,Olvera confirma que GUARDIA NACIONAL y ejército deben ser dos instituciones distintas pero que hantransformado a la primera en la “escuela preparatoria de la milicia permanente”.

11 Cfr. Alejandro Villaseñor. Memoria política y estadística de la prefectura de Cuernavaca, presentada al superior gobierno del Estado librey soberano de México, México, Imprenta Cumplido, 1850, pp. 55 y 56. Fondo Lafragua LAF (31). Vid. Memoria leída en lasCámaras en 1851, por el Secretario de Relaciones Interiores y Exteriores, Imprenta C. Torres, 1851, Fondo Lafragua LAF (6106-502).

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Pero la peor crítica fue que

¿Han estado allí el comerciante, el agricultor, el minero, el artista, el industrial, el literato, etc.?Excusado es contestarme cuando es notorio que el servicio ha gravitado exclusivamente sobre lainfeliz parte proletaria de las poblaciones y por esto creo que en lo sucesivo no podrá obtenerseen la guardia de verdadera sanción de la soberanía popular, si no se llena la condición indicada.12

El proyecto contempla lo que quizá nadie hubiera pensado para la GUARDIA NACIONAL excepto Olvera:el derecho de insurrección. Este recurso procedía cuando: a) el Presidente de la República esté declarado porel Congreso traidor a la patria y resistiese al juicio político, b) cuando ese magistrado impidiera nuevaselecciones presidenciales y de diputados, y c) cuando así lo resolviera el Congreso. Como se aprecia, esteúltimo recurso estaba prácticamente en las manos del Poder Legislativo federal y era previsible en contra delPresidente de la República.

Por último, para destacar el papel relevante que esta institución tuvo en el siglo XIX mexicano, no debemosolvidar que la GUARDIA NACIONAL sirvió a la nación en las intervenciones estadunidense y francesa. Porejemplo, muchos no saben que Ignacio Zaragoza ingresó al servicio de armas como sargento de la GUARDIANACIONAL de Nuevo León. Fueron precisamente algunas de las disposiciones que aparecen listadas en elanexo I, las que permitieron en diversas ocasiones la “incorporación” de la GUARDIA NACIONAL al ejér-cito mexicano en situaciones de defensa territorial, como la circular de 24 de febrero de 1849, en la que seordena que la GUARDIA NACIONAL móvil se halle dispuesta y organizada bajo la denominación deejército federal de reserva.

De igual manera debe mencionarse que fue el 6° Batallón de la GUARDIA NACIONAL del estado dePuebla, el primer cuerpo de guerra del Ejército de Oriente en enfrentar a los franceses en la célebre batalla delcinco de mayo de 1862. Entre los integrantes de este batallón estaban los elementos de las compañías deTetela de Ocampo, de Zacapoaxtla y de Xochiapulco, ejemplo claro de cómo la composición de las fuerzasarmadas en el siglo XIX descansaba en su origen popular.

12 Cfr. ZARCO, Francisco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), estudio preliminar de Antonio Martínez Báeze índice de Manuel Calvillo, El Colegio de México, 1956, pp. 906-910.

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Así, puede advertirse que la figura de la GUARDIA NACIONAL, como organización de ciudadanos, ha sidouna institución importante en la historia patria.

II. La “mención” constitucional de la GUARDIA NACIONAL

oy día la Constitución federal sigue haciendo referencia a la GUARDIA NACIONAL en sus artícu-los 10, 31, 35, 36, 73, 76, 78 y 89. Sin embargo, tal referencia no tiene un reflejo en la realidad. Porparadójico que resulte, dada la trascendencia que tuvo en el siglo XIX, aunque tiene un reconocimientoconstitucional, en la práctica la GUARDIA NACIONAL no existe.

Los artículos antes mencionados señalan:

Art. 10. Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en sudomicilio, para su seguridad y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la ley federaly de las reservadas para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional.La ley federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar alos habitantes la portación de armas.

Art. 31. Son obligaciones de los mexicanos: [...]III. Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurary defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así comola tranquilidad y el orden interior.

Art. 35. Son prerrogativas del ciudadano: [...]IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la república y de susinstituciones, en los términos que prescriben las leyes.

Art. 36. Son obligaciones del ciudadano de la república: [...]II. Alistarse en la Guardia Nacional.

Art. 73. El Congreso tiene facultad para: [...]XV. Crear reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, re-servándose a los ciudadanos que la forman el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a losestados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos.

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Art. 76. Son facultades exclusivas del Senado: [...]IV. Dar su consentimiento para que el presidente de la República pueda disponer de la GuardiaNacional fuera de sus respectivos estados, fijando la fuerza necesaria.

Art. 78. Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente com-puesta de 37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores, nombrados por susrespectivas Cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones. Para cadatitular, las Cámaras nombraran de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto. La ComisiónPermanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrálas siguientes:I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla elartículo 76 fracción IV.

Art. 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son: [...]VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene lafracción IV del artículo 76.

El hecho inobjetable de ser una institución prevista constitucionalmente, justificó en diversas ocasiones laidea de reactivación. Como fue el caso de la propuesta de Lázaro Cárdenas, quien en su Plan Sexenal deGobierno, en 1934, mencionó la necesidad de que esta institución se integrara con ciudadanos, “obreros ycampesinos” dado el sesgo ideológico, y que sirviera para complementar las fuerzas armadas permanentes.

La Segunda Guerra Mundial fue ocasión para el diseño actual de la GUARDIA NACIONAL, pues en 1940se reguló en la Ley del Servicio Militar, hasta hoy vigente.13 Sin que por ello se reconocieran los perfiles que sedesprenden de los diversos mandatos constitucionales arriba citados.

En 1997 se planteó la idea de reglamentar la figura para dedicarla a diversas labores, entre ellas las de apoyo ala población en situaciones de desastre. Abundaremos sobre esta propuesta en el siguiente punto.14

13 Ley del Servicio Militar, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 1940.14 Véase la Iniciativa para reglamentar la guardia nacional en caso de percances, presentada el 11 de diciembre de 1997. Así como el dictamen

negativo publicado en la Gaceta Parlamentaria, año V, número 961, del viernes 15 de marzo de 2002; así como en Gaceta Parlamentaria,Cámara de Diputados, número 985-II, martes 23 de abril de 2002.

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También en 1997, se planteó la reactivación de la GUARDIA NACIONAL con el objetivo de destinarla alcombate contra la delincuencia. Propuesta que ha sido retomada en febrero de 2009, con la presentación deuna iniciativa según la cual

La activación de la GUARDIA NACIONAL se realizaría con personal militar, egresado de lasescuelas militares del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, tanto oficiales como personal de tropa.

La GUARDIA NACIONAL iría tomando paulatinamente las responsabilidades de la SeguridadPública Nacional, así como de las labores de protección civil y de resguardo de fronteras yaduanas, a paso y medida que se vaya aumentando la creación de unidades.15

Como se advierte, en esta última propuesta de reforma constitucional a los artículos 73, 76 y 78 de laConstitución federal, se señala expresamente la tendencia de que esta institución se ocupe de labores deprotección civil, aunque la iniciativa se centra en el tema de la seguridad pública nacional.

III. Una propuesta para recuperar la GUARDIA NACIONAL

espués de la fruición con la que los legisladores del siglo XIX emprendieron la regulación de laGUARDIA NACIONAL, el siglo XX se caracterizó por un olvido de esta institución, seguro por el fortaleci-miento del ejército permanente. Situación que seguramente cambiará, dada la reiterada mención de que sereactive tal figura con contenidos disímbolos, que sin embargo le reconocen el papel de una fuerza armada.

Además, la única referencia actual a la GUARDIA NACIONAL se hace a través de la Ley del Servicio Militar de1940, asimilándola a una tercera reserva de los ciudadanos. El artículo 5º de dicha ley señala que el servicio delas armas se prestará en la GUARDIA NACIONAL de los 40 a los 45 años de edad, lo cual puede ampliarseen caso de guerra internacional, pues como prescribe el artículo 6º, “los mexicanos de más de 45 años de edad,hasta el límite que exijan las circunstancias, pueden ser llamados a servir en la GUARDIA NACIONAL, deacuerdo con sus condiciones físicas”.

Esta referencia circunstancial en una ley sobre el servicio militar no es suficiente para satisfacer la obligación dereglamentar la GUARDIA NACIONAL, sobre todo si se desea modernizar la institución, dándole un nuevoperfil que siga garantizando la participación de los civiles, de los ciudadanos.

15 Véase la iniciativa en Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2701-II, jueves 19 de febrero de 2009.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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Aunque los antecedentes de la GUARDIA NACIONAL se han centrado de manera fundamental en atendersituaciones de emergencia armada, puede en la actualidad hablarse de que es deseable que las nuevas funcionesde esta institución sean las de cuidar el orden y la seguridad de las localidades ante eventualidades físicas:desastres naturales, contingencias urbanas o epidemias, es decir, vincular esta institución a las tareas de eseamplio rubro que hoy se conoce como protección civil.

Aunque no hay que olvidar el papel de la GUARDIA NACIONAL como garante de la seguridad pública,también es cierto que la consolidación de un ejército permanente hace secundaria la participación de laguardia en este aspecto, máxime cuando ha tomado carta de naturalización en nuestro sistema jurídico elpermitir que salga de sus cuarteles y se le destine al combate de los fenómenos de delincuencia organizada ynarcotráfico. De ahí, que el planteamiento de una reforma constitucional y legal en torno a la figura de laGUARDIA NACIONAL pueda prescindir del carácter de fuerza armada que tuvo en el siglo XIX, centrándo-se en aspectos menos “problemáticos”.

La propuesta que aquí esbozamos, tiene que ver con que el potencial humano de la GUARDIA NACIONALdebe canalizarse de manera primordial hacia otros fines, como los de organizar al resto de la población ante losdesastres, como los ocurridos en septiembre de 1985, o las inundaciones en Tabasco y Chiapas en octubre de2007, por citar algunos ejemplos.

La definición de una GUARDIA NACIONAL vinculada a la población posibilita en mayor medida la idea deque sirva a los fines de autoorganizarse en casos de desastres naturales o contingencias de cualquier tipo quepongan en peligro la vida, la integridad o los bienes de los ciudadanos. El eje de la idea es que es el ciudadanoquien cuida al ciudadano.

Queda clara así la vocación ciudadana de la figura de la GUARDIA NACIONAL, sin embargo ello nos obligaa modificar el contenido, en primer lugar de los artículos 31 y 35 de la Constitución federal, para dotar de unanueva configuración a la institución. Así el “alistarse y servir” o “tomar las armas” en la GUARDIA NACIO-NAL, no deben vincularse a la idea de defensa, pues lejanos están los tiempos en que “la independencia, elterritorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior” son losvalores principales reivindicados en el ordenamiento. Igual ocurre con las otras referencias constitucionales.

Servir en la GUARDIA NACIONAL pasaría a tener un nuevo contenido, pues antes que nada su regulacióndebe atender a un concepto de ciudadanía participativa, donde el acercamiento a los gobiernos municipales y

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estatales sería mucho más evidente, toda vez que éstos serían los encargados del adiestramiento y formación detales cuerpos ciudadanos.

Debe mencionarse que la idea de reactivar la institución de la GUARDIA NACIONAL no es novedosa.Finalmente, el concepto tiene expresiones en las denominadas milicias obreras de las revoluciones socialistas,o las milicias de partido o sindicato, algunos grupos paramilitares de América Latina, los Comités de Defensade la Revolución Cubana o las conocidas patrullas vecinales. Incluso, la experiencia mexicana de la PolicíaComunitaria resulta ilustrativa al respecto.16

Sin embargo, lo innovador de esta propuesta es que se pretende dotarle de un nuevo perfil y objetivo,adaptados a las necesidades que la población tiene en materia de prevención y protección ante eventos natu-rales o de otra índole que atentan contra la seguridad personal y patrimonial de los mexicanos.

El diseño que podría darse a la GUARDIA NACIONAL tiene que ver, por supuesto, con la idea de que seanlas entidades y sus municipios o delegaciones, según se trate, los encargados de hacer operativa la institución.La organización puede variar en cada caso, pero la forma de integración, programas y objetivos deberáncontenerse en una ley que establezca bases generales a seguir por el legislador local.

El énfasis debe recaer en el carácter social y ciudadano de la institución y no requiere de ser una instituciónarmada. El carácter social que se imprima permitirá que se establezca un sistema de servicio social en el que seinvolucren hombres y mujeres mayores de dieciocho años o incluso de menor edad, a partir de los dieciséis,si así lo establece el legislador.

El sistema de organización si bien puede tener un carácter jerárquico, no requiere necesariamente de talconsideración, dada la función que está llamada a desempeñar y al hecho de que no tendría una vocación depermanencia. Sin embargo, si requiere de un sistema permanente que organice la actividad y desempeño de lainstitución ante los casos en que se requiera su participación.

Los integrantes serían todos los ciudadanos, por lo cual deberán establecerse mecanismos para que el “llama-do” al servicio de la GUARDIA NACIONAL quede moderado conforme a reglas claras, con el presupuesto

16 Véase CIENFUEGOS SALGADO, David, “Seguridad pública y estado multicultural: el caso de la ‘policía comunitaria’ en el estado deGuerrero”, en FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, coord., Derecho administrativo. Memoria del Congreso Internacional de Culturas ySistemas Jurídicos Comparados, México, UNAM, 2005, pp. 613-633.

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de que todos están preparados para ese llamado. Aquí no puede obviarse la posibilidad de que haya periodosde entrenamiento (o simulacros) para todos y cada uno de los ciudadanos. Así, la decisión de llamar alservicio de la GUARDIA NACIONAL puede establecerse por periodos anuales, a lo que habría de sumarse elllamado a los voluntarios que estuvieren preparados de antemano.

A la posibilidad de contar con elementos semi-profesionalizados ante eventuales contingencias naturales,industriales o sociales, se debe sumar el hecho de que éstos no percibirían salario, dado el carácter de serviciosocial que se pretende dar a la institución. Serían municipios, delegaciones y entidades federativas las queproporcionarían y tendrían a su cuidado los elementos de trabajo: vehículos, herramientas, uniformes, manua-les, etcétera.

En este sentido, la prevención y protección de la población ante eventuales desastres no resultaría demasiadoonerosa y podría ser mucho más efectiva, dado que los recursos humanos están en el lugar mismo de lacontingencia.

Otro de los puntos que pueden generar disenso es el relativo a las facultades de que se debe dotar a laGUARDIA NACIONAL para tomar decisiones que pueden resultar lesivas de derechos, por ejemplo, eldesalojo de poblaciones o la prohibición de desplazamiento personal. O los casos en los cuales acordone,proteja y patrulle áreas desalojadas y su eventual intervención para evitar actos vandálicos o de rapiña. O laposibilidad de recomendar la clausura de establecimientos que constituyan un riesgo para la población. O loscasos en que debe emitir una declaratoria de estado de emergencia y si ello puede implicar que otras institu-ciones gubernamentales queden supeditadas a su mando. Como se ve estas situaciones fácticas deben serclaramente desarrolladas para evitar conflictos jurídicos en su desempeño.

El sistema de reclutamiento también resulta llamativo, ¿sustituirá el servicio social de la GUARDIA NACIO-NAL al Servicio Militar actualmente obligatorio? Quién debe coordinar el reclutamiento, ¿órganos munici-pales o estatales? ¿Cuál es la relación que guardará la GUARDIA NACIONAL, institución local, con elejército, institución federal?

Como puede advertirse hay muchas discusiones pendientes, debates que deben darse para lograr que esteperfil de la GUARDIA NACIONAL se incorpore a la Constitución y se haga realidad en México, donde cadavez vemos más y más propensión a los desastres naturales y ello exige la búsqueda de soluciones que resultenviables y no desgasten el erario de los municipios y estados.

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En los anexos II y III presentamos una propuesta presentada en la Cámara de Diputados en 1997 y sudictamen negativo, de 2002. La iniciativa planteaba la reglamentación de la GUARDIA NACIONAL, orien-tada específicamente a los “casos de percances”. El dictamen enfatizó el carácter inconstitucional de varias desus normas. La lectura de estos documentos permite advertir que para alcanzar lo mencionado líneas atrás, lareforma constitucional debe ser previa a la reglamentación que se pretende.

Con el actual perfil es poco probable que la GUARDIA NACIONAL se haga una realidad. Las dificultades enmateria de seguridad pública y combate a la delincuencia han sido uno de los derroteros que han seguidoquienes se oponen a su restauración. La idea de “más armas, más cuerpos armados, más problemas” es unargumento de peso para tal oposición. Por ello la propuesta aquí esbozada pudiere servir.

Sin embargo, cualquier fin que se le imprima a la GUARDIA NACIONAL será saludable para el rescate deesta institución, digna de encomio, que necesita ser regulada a través de una ley orgánica.


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Anexo ILegislación y Decretos en materia de GUARDIA NACIONAL en el

siglo XIX

Año

1822, 3 de agosto

1823, 3 de mayo

1827, 29 de diciembre

1834, 21 de marzo

1835, 31 de marzo

1843, 15 de mayo

1843, 17 de setiembre

1846, 11 de setiembre

1847, 9 de abril

1847, 17 de junio

1848, 15 de julio

1848, 29 de julio y 1° de agosto

1848, 5 de agosto

1848, 9 de agosto

1849, 24 de febrero

1850, 4 de mayo

1851, 23 de junio

Título

Reglamento provisional para la milicia cívica.

Orden sobre la milicia.

Ley sobre arreglo de la milicia local.

Ley para la formación de la milicia cívica del Distrito Federal y territorios.

Ley para el arreglo de la milicia local.

Circular sobre la milicia cívica.

Decreto estableciendo 34 compañías de la guardia nacional.

Reglamento para organizar la guardia nacional.

Autorización para que el Ejecutivo organice la guardia nacional.

Penas de consejo de guerra a la guardia nacional.

Ley orgánica de la guardia nacional.

Reglamento para el alistamiento de la guardia nacional.

Decreto sobre excepciones al registro de la guardia nacional.

Decreto sobre el jurado de la guardia nacional.

Circular en la que se ordena que la guardia nacional móvil se halle dispuesta y organizada bajo ladenominación de Ejército federal de reserva.

Reglas que han de observarse en la prisión de las guardias nacionales.

Serán inspectores de la guardia nacional los comandantes generales o generales en jefe a cuyas órdenes sehallasen.

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Anexo IIIniciativa para reglamentar la GUARDIA NACIONAL en caso de

percances

Exposición de motivos

México ha vivido las más graves contradicciones en cuanto a su normatividad jurídica, siendopaís abundante en leyes en las que pretendemos normar nuestra vida institucional, nos hemosalejado de principios jurídicos básicos. Es común que se llegue a invocar sin fundamento legalalguno, reglas no escritas; en contrasentido, existen normas vigentes en nuestras legislaciones sinaplicación ni eficacia, reduciendo el derecho vigente en derecho positivo. No obstante la inten-ción clara tanto del constituyente original, como del constituyente permanente.

Caso específico resulta la norma constitucional que establece en nuestros textos vigentes la GUAR-DIA NACIONAL. En efecto, los artículos 31 fracción III, 35 fracción IV, 36 fracción II, 73

1856, 14 de enero

1856, 3 de junio

1861,

1861, 10 de mayo

1861, 4 de julio

1861, 19 de octubre


1863, 3 de octubre


1891, 22 de enero

Reglamento de la guardia nacional.

Se exceptúa el clero de Yucatán de la contribución para la guardia nacional.

Circular sobre que las guardias nacionales se empleen en cuidar de la seguridad de los caminos.

Bando del gobierno del Distrito Federal sobre organización de la guardia nacional en el Distrito Federal.

Bases para la formación de la guardia nacional de empleados.

Bando sobre el mejor arreglo de los cuerpos de la guardia nacional.

Decreto estableciendo una inspección de guardia nacional del Distrito Federal.

Establecimiento de la guardia civil del Imperio.

Circular por la que se ordena que los antiguos miembros de la Guardia que estén en el Ejército federal seles compute dicho tiempo.

Circular sobre cómo deben abonarse los servicios de los miembros de la guardia nacional cuando ingresenal Ejército


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fracción XV, 76 fracción IV y 89 fracción VII, conciben a la GUARDIA NACIONAL como unainstitución que debió haber formado parte de nuestras instituciones nacionales, sin embargo elmanifiesto desinterés de los gobiernos de la República, han aplazado sin justificación alguna lacreación de la GUARDIA NACIONAL.

Nunca más oportuno como en estos momentos en que la nación ha padecido los más grandesdesastres en su territorio nacional, algunos por causas de fenómenos naturales y otros por fallashumanas, así tenemos los casos más relevantes, como la erupción del volcán Chichón en el año de1982, San Juan Ixhuatepec en 1984, el terremoto en la Ciudad de México en 1985, el huracánGilberto en 1988, la erupción del volcán de Colima en 1991, la explosión en la Ciudad de Gua-dalajara en 1992, el huracán Gert en 1993, la amenaza latente del volcán Popocatepelt, los huraca-nes que han afectado constantemente las costas, como el caso último de Oaxaca y Guerrero, porPaulina y Rich recientemente.

En la atención de estas tragedias, se invoca constantemente la intervención de organizacionesgubernamentales, como lo son el sistema nacional de PROTECCIÓN CIVIL, y las comisionesestatales de PROTECCIÓN CIVIL en los respectivos estados de la República. En realidad pocosresultados favorables se han obtenido a través de tales sistemas por que ejerciendo una tareafundamentalmente normativa, es ajena a las tareas operativas, este último encomendado invaria-blemente al Ejército Mexicano, quienes de conformidad con el plan DN3, acuden a labores derescate, salvamento y atención a damnificados.

Es de interés nacional la conformación de organizaciones ciudadanas que se comprometan en lostrabajos, no sólo normativos o de opinión, sino específicamente en los operativos de rescate,salvamento y atención a damnificados, con disciplina, profesionalismo y espíritu solidario, quesurja precisamente de la sociedad descansando en ellos las partes esenciales del trabajo operativo,a tales necesidades se encuadra la GUARDIA NACIONAL como organización de ciudadanosdedicada a dar garantías de seguridad a la comunidad como se consideró y especificó en el senodel congreso constituyente, destacando el DIP. ALBERTO M. GONZÁLEZ, quien definió a laGUARDIA NACIONAL de la siguiente manera:

“Vamos a darle la creación real, la vamos a tener como guardia ciudadana, que tiene que cuidardel honor, los intereses o integridad del territorio de los estados”.

Así también definió que la GUARDIA NACIONAL sirva para salvaguardar los intereses, y laintegridad de los estados

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Nos encontramos ante las circunstancias de analizar y debatir la importancia que mantiene hoyen nuestros días la GUARDIA NACIONAL, una institución que en esencia estaría conformadapor ciudadanos bajo una disciplina y organización orientada a salvaguardar la vida, el patrimo-nio y la tranquilidad de los ciudadanos, más ahora que los cauces democráticos son más ciertos.El artículo 73 fracción XV constitucional que establece textualmente

Artículo 73 - El Congreso tiene facultad

Fracción XV - Pan dar reglamentos con objetivo de organizar, armar y disciplinar la GUÁRDIANACIONAL, reservándose a los ciudadanos que la forman el nombramiento respectivo de jefesy oficiales y a los estados la facultad de instrumentarla, conforme a la disciplina prescrita pordicho reglamento

En sentido estricto, la GUARDIA NACIONAL está considerada en nuestra norma vigente. Lafalta de reglamentación ha impedido su organización y obviamente su existencia y ante las altaszonas de riesgo que constantemente hacen presencia en nuestro país, y los peligros latentes sehace indispensable su formación a fin de que sea la GUARDIA NACIONAL, como organiza-ción ciudadana, reglamentada por el legislativo federal y ejecutivos estatales, salvaguarden a lapoblación de los efectos siniestrales. Es de reconocer que el ejército mexicano ha intervenidoheroicamente en actividades de ayuda a la población, por lo que ante la existencia de la GUAR-DIA NACIONAL, las labores del ejército quedarán a las que expresamente la otorga la constitu-ción, sin menoscabar su energía y la superior misión que tiene encomendada

En diversos países de Europa y en los Estados Unidos la GUARDIA NACIONAL es una estruc-tura fundamental pan la protección ante los fenómenos naturales en esas naciones se tiene laexperiencia de que ante la despiadada fuerza de los fenómenos, se pierden bienes pero se salva-guarda la vida, que es el propósito fundamental de gobierno y sociedad. La actividad de estaGUARDIA NACIONAL en el caso estadunidense, tiene una historia de más de trescientos añosdesde que era colonia y en el transcurso del tiempo han perfeccionado esa institución hastahacerla indispensable en la vida de la Unión Americana

¿Por qué pensar en la necesidad de una GUARDIA NACIONAL en México? La respuesta esinmediata, el país requiere de la participación de hombres y mujeres que reciban instrucciónespecializada para atender con prontitud y eficacia los trabajos preventivos y de auxilio a lapoblación; pero además, es indispensable que se fomente en la conciencia de esos hombres y


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mujeres un espíritu de servicio, de fraternidad y de solidaridad, por ello se propone que a travésde la institucionalidad de la GUARDIA NACIONAL se reglamente el servicio social comoobligatorio para ciudadanos y ciudadanas del territorio nacional suprimiendo las excepcionesmás que en aquellos casos en que por condiciones físicas u otros impedimentos insalvables nodeba exigirse la prestación del servicio social. Bajo este esquema se irá integrando y agrupando laGUARDIA NACIONAL con jóvenes instruidos y capacitados para las eventualidades catas-tróficas, reservando a las reglamentaciones secundarias los casos en que los integrantes de laGUARDIA NACIONAL deban permanecer armadas, de acuerdo al tiempo y a las necesidadesque estrictamente así lo requieran.

Conviene puntualizar que ningún esfuerzo del poder público tendrá resultado óptimo si no secuenta con la participación ciudadana las catástrofes deben de ser prevenidas y atendidas funda-mentalmente por los ciudadanos en primera instancia de manera organizada con el concurso delpoder público. Es la GUARDIA NACIONAL una institución que deberá estar compuesta porciudadanos preparados, concientes de la necesidad de contar con una organización civil orienta-da a proteger la vida, el patrimonio y el honor de los mexicanos.

Es oportuno invocar las resoluciones aprobadas por la ONU, 42/169 y 44/169 del “DecenioInternacional para la reducción de los desastres naturales” que considera que los desastres natura-les, tales como los provocados por terremotos, vendavales, ciclones, huracanes, tornados, tifo-nes, maremotos, inundaciones, deslizamientos de tierra, erupciones volcánicas, incendios y otrascalamidades de origen natural, han costado la vida a unos 3 millones de personas en el mundodurante los últimos veinte años; han perjudicado la existencia de por lo menos 800 millones deseres más y han ocasionado daños inmediatos que superan los 23 000 millones de dólares yexhorta a los gobiernos a que:

a) Formulen programas nacionales para mitigar los efectos de los desastres naturales, así comopolíticas económicas, de aprovechamiento del suelo y disposiciones relativas a los seguros paraprevenir los efectos de los desastres naturales y, particularmente en los países en desarrollo, inte-gren plenamente esos programas en sus programas nacionales de desarrollo,

b) Participen durante el decenio en una acción internacional concertada para reducir los desastresnaturales y, según proceda, establezcan comités nacionales en cooperación con las comunidadescientíficas y tecnológicas pertinentes y otros sectores interesados, con miras a alcanzar el objetivoy las metas del decenio;

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c) Alienten a las administradores locales a adaptar medidas apropiadas para movilizar el apoyonecesario de los sectores público y privado y a que contribuyan al cumplimiento de los propósi-tos del decenio;

d) Adopten las medidas aprobadas para que el público cobre mayor conciencia del riesgo dedaños y de la importancia de la preparación para casos de desastres, la prevención de los mismosy el socorro y las actividades de recuperación a corto plazo, así como para mejorar la preparaciónde la comunidad mediante la educación, la capacitación y otros medios, teniendo en cuenta lafunción específica que desempeñan los medios de comunicación;

e) Presten la debida atención a los efectos que los desastres naturales tienen en la atención de lasalud, especialmente a las actividades para reducir la vulnerabilidad de los hospitales y los centrosde salud, así como efectos en el almacenamiento de alimentos, las viviendas y otras infraestructu-ras sociales.

f) Mejoren la pronta disponibilidad internacional de suministros de emergencia adecuados me-diante el almacenamiento o la reserva de esos suministros cerca de zonas expuestas a desastres.

En consideración a la exposición de motivos, se elabora la siguiente:

Ley Reglamentaria del artículo 73 fracción XV de la Constitución General de la República

Artículo 1. Esta ley es de orden público y de observancia general en todo el territorio nacional yestablece las bases de organización de la GUARDIA NACIONAL en las entidades de la federa-ción.

Artículo 2. La GUARDIA NACIONAL es una institución de carácter social integrada porhombres y mujeres mexicanos por nacimiento y naturalización, mayores de 18 años y en plenoejercicio de sus derechos.

Artículo 3. Cada estado de la federación organizará la GUARDIA NACIONAL en los términosy con las atribuciones contenidas en las leyes respectivas.


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Artículo 4. Los ciudadanos hombres y mujeres al cumplir la edad de 18 años están obligados aprestar su servicio militar y de servicio social y pasando a formar parte de la reserva del ejército yfuerza aérea mexicanos en los términos previstos por la ley y asimismo formarán parte de laGUARDIA NACIONAL para los fines y propuestas contenidas en la presente ley. Ésta podráportar armas sólo para la defensa e integridad del territorio nacional y cuando por excepción seanecesario en labores de prevención de tumultos o vandalismos, en caso de desastres naturales. Elarmamento destinado a la GUARDIA NACIONAL, estará bajo custodia del ejército mexicanocuando sea del uso exclusivo del ejército y las fuerzas armadas.

Artículo 5. El servicio social para la GUARDIA NACIONAL, deberá presentarse por el términode un año en la forma, lugares y condiciones que establezcan el reglamento correspondiente.

Artículo 6. Los nombramientos de jefes y oficiales de la GUARDIA NACIONAL estará reserva-do a los ciudadanos que la integren, de conformidad con la reglamentación en vigor, quienesdeberán desempeñar su cargo de tiempo completo sin que puedan dedicarse a otra actividadremunerativa, a no ser académica o literaria. Sus emolumentos serán determinados por el Con-greso del Estado respectivo.

Artículo 7. Los miembros de la GUARDIA NACIONAL deberán someterse a las instrucciones,disciplina y ordenamiento de quienes ostenten cargos oficiales y de jefatura de acuerdo a lareglamentación vigente, obligándose a respetar la disciplina y los programas respectivos.

Artículo 8. Los gobiernos estatales establecerán de acuerdo a su presupuesto los recursos mate-riales necesarios para la operación y funcionamiento de la GUARDIA NACIONAL, establecien-do zonas destinadas a la capacitación y adiestramiento de sus integrantes, de común acuerdo conel ejército mexicano que tiene a su cargo el servicio militar obligatorio, estando facultados paracelebrar convenio de colaboración con la Secretaria de la Defensa Nacional en materia de Protec-ción Civil por casos de desastres.

Artículo 9. La GUARDIA NACIONAL tendrá entre sus atribuciones la elaboración de progra-mas de trabajos relativos a la prevención de desastres por fenómenos naturales o humanos Elabo-rarán sus insignias, distintivos, uniformes, lemas, manuales y demás instructivos útiles para suintegración e identificación.

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Artículo 10. Deberá prevenir oportunamente a la población a través de los medios idóneos y asu alcance de fenómenos naturales, cuando sean previsibles, a fin de que se tomen las medidasidóneas para mantener alerta a la población sobre los efectos de esos fenómenos. Los medios decomunicación electrónicos proporcionarán las facilidades para esos efectos, en términos de la LeyFederal de Radio y Televisión.

Artículo 11. Podrá proponer a las autoridades municipales y estatales, el desalojo de habitantesasentados en áreas o poblaciones donde pudiera ocasionarse algún daño como consecuencia deun fenómeno determinado, debiendo prevenir a la autoridad respectiva para que acate su reco-mendación en el menor tiempo posible, debiendo coadyuvar la GUARDIA NACIONAL paraque los desalojos se realicen en un lapso perentorio. Las autoridades o personas que obstruyanlas medidas de prevención y auxilio tomadas, serán sancionadas en los términos que prevenga elreglamento.

Artículo 12. Las autoridades del municipio y del estado deberán destinar dentro de sus respec-tivas áreas, albergues funcionales para alojar a los habitantes que hayan sido prevenidos por laposible afectación de un fenómeno natural o humano. La GUARDIA NACIONAL a través desus oficiales tendrá a su cargo la atención y vigilancia de los albergues respectivos, procurando subuen funcionamiento y garantizando la tranquilidad de los albergados, cuidando también de laalimentación, servicio hidráulico y sanitario dando preferencia en la atención a los menores,ancianos y mujeres embarazadas. En ningún albergue o centro de atención podrá, bajo ningúnconcepto, restringirse la libertad personal.

Artículo 13. La GUARDIA NACIONAL en la medida que sea posible hará el acordonamiento,protección y patrullaje, dará seguridad a las áreas que hayan sido desalojadas, a fin de evitarsaqueos, pillajes o cualquier otro acto que haga peligrar el patrimonio de los desalojados de loslugares de riesgo, poniendo inmediatamente a disposición de la autoridad competente a laspersonas que sean sorprendidas cometiendo actos vandálicos y de rapiña.

Artículo 14. La GUARDIA NACIONAL fomentará la concientización en la comunidad sobrelos riesgos susceptibles que puedan sobrevenir y que puedan afectar a la población, lo que hará através de medios de publicidad, foros u otros medios que lleguen a la población.


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Artículo 15. La GUARDIA NACIONAL organizará periódicamente sesiones de simulacros yorientación en instituciones públicas y privadas, a fin de prevenir e ilustrar lo que se debe hacerante la eventualidad de un siniestro natural o humano.

Artículo 16. La GUARDIA NACIONAL deberá organizarse en grupos debidamente coordina-dos, a fin de tener contemplados los diversos riesgos, como los volcánicos, sísmicos, hidrome-teorológicos, industriales, socio-organizativos y sanitarios. Estableciendo los operativos adecua-dos de acuerdo al siniestro que se presente.

Artículo 17. La GUARDIA NACIONAL podrá recomendar por escrito a las autoridades muni-cipales, estatales y federales, la suspensión temporal o clausura definitiva de establecimientos quepuedan constituir un riesgo a la vida, o al patrimonio o a ambos en la comunidad o denuncie suexistencia en caso de operar sin autorización.

Artículo 18. La GUARDIA NACIONAL, tendrá bajo su más estricta responsabilidad los cen-tros de acopio de víveres y otra clase de ayuda no económica, destinada a los damnificados,organizando su distribución de manera equitativa a los damnificados. Debiendo presentar de-nuncia inmediatamente ante las autoridades competentes cuando tenga conocimiento de pre-suntos desvíos o mal uso de los apoyes destinados para las personas afectadas por el siniestro. Laomisión a esta disposición, será imputable al jefe u oficial que se haya abstenido de hacer ladenuncia respectiva haciéndose acreedor a la sanción disciplinaria que el reglamento respectivoestablezca, independientemente de las acciones punibles que deriven.

Artículo 19. El gobierno municipal y estatal de conformidad con su presupuesto habrá de apro-bar los estímulos y recompensas a favor de los miembros de la GUARDIA NACIONAL, que-dando prohibido otorgar cualquier clase de emolumentos que no esté previamente aprobadopor la instancia correspondiente.

Artículo 20. La GUARDIA NACIONAL previa evaluación con el Gobierno municipal y delestado, declarara estado de emergencia en las comunidades y poblaciones en que así se ameritepor motivo de algún siniestro.

Artículo 21. El estado de emergencia tiene como efecto que las corporaciones del orden públicoy de salud, con excepción del ejército y las fuerzas armadas queden bajo el mando e instrucción

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de la GUARDIA NACIONAL, cesando tal subordinación una vez que superado el riesgo, sealevantado el estado de emergencia.

Artículo 22. La federación deberá destinar recursos financieros de acuerdo a su presupuesto parael auxilio, atención y rehabilitación de los damnificados y de las zonas afectadas por el siniestro.

Artículo 23. El sistema educativo tanto público como privado, incluirá en sus planes de estu-dios orientación de salvamento y primeros auxilios fomentando el espíritu solidario y de coope-ración entre los educandos por causas de siniestros.

Artículo 24. Los jefes y oficiales de la Guardia Nacional no podrán por ninguna causa participaren actos políticos o expresiones partidistas, ni aspirar a cargos de elección popular a menos que sesepare con un año de anticipación de la Guardia Nacional.

Artículo 25. Los miembros de la Guardia Nacional, formarán parte del ejército mexicano en lostérminos de los artículos 5, 6, 8 y 9 de la Ley del Servicio Militar.

Artículo 26. Los patrones que tengan bajo su subordinación a miembros de la GUARDIANACIONAL que deban ser adiestrados o presten servicios específicos en tareas de orientación,prevención o rescate darán las facilidades para que éstos desempeñen sus labores en términos delartículo 132 fracción X de la Ley Federal del Trabajo, sin que exceda de términos razonables.

Artículo 27. El ciudadano para alistarse en la GUARDIA NACIONAL deberá acudir a lasJuntas Municipales de Reclutamiento en los periodos en que así lo disponga el reglamentorespectivo.

TRANSITORIO

PRIMERO. Esta ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de lafederación.

SEGUNDO. Los gobiernos de los estados deberán instrumentar la GUARDIA NACIONALdentro de los primeros 180 días, a partir de la entrada en vigor de la presente ley.


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Anexo IIIDictamen de las comisiones unidas de Gobernación y Puntos Constitucio-

nales, y de Defensa Nacional, en sentido negativo, sobre la iniciativa con pro-yecto de Ley de la Guardia Nacional, reglamentaria del artículo 73, fracciónXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presenta-da por el diputado Alberto López Rosas, del grupo parlamentario del PRDde la LVII Legislatura

Honorable Asamblea:

A las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales, y de Defensa Nacional, lesfue turnado para su estudio y dictamen, con opinión de la Comisión de Protección Civil, por laMesa Directiva de la H. Cámara de Diputados, la Iniciativa de Decreto con proyecto de Ley porel que se crea la Ley de la Guardia Nacional, reglamentaria del artículo 73, fracción XV, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha iniciativa fue presentada ante elPleno de la Cámara de Diputados el día 11 de diciembre de 1997, por el Ciudadano DiputadoAlberto López Rosas, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de laLVII Legislatura, en ejercicio de la facultad que le confiere la fracción II del artículo 71 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las Comisiones en comento, de conformidad con las facultades que nos confieren los artículos39, 40 y 45 numeral 6, incisos e y f, de la Ley Orgánica del Congreso General de los EstadosUnidos Mexicanos, y de los artículos 60, 65, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interiordel Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de estaHonorable Asamblea, el presente dictamen de acuerdo con los siguientes:

Antecedentes

I. Con fecha 11 de diciembre de 1997, mediante expediente con número 255, índice “G”, foja76, Libro III, de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados, se turnó a las Comisiones

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Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Defensa Nacional con opinión de laComisión de Protección Civil, la iniciativa que crea la Ley de la Guardia Nacional, Reglamenta-ria del artículo 73, fracción XV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,presentada por el Ciudadano Diputado Alberto López Rosas, del Grupo Parlamentario del Par-tido de la Revolución Democrática.

II. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso elturno de iniciativa de Ley a las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales yde Defensa Nacional con opinión de la Comisión de Protección Civil, para los efectos corres-pondientes.

III. De conformidad con lo que dispone el numeral IV del artículo tercero transitorio de la LeyOrgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficialde la Federación el 3 de septiembre de 1999, a partir del 15 de marzo del año 2000 los asuntosque estuvieran pendientes de resolución en la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucio-nales serían competencia de la nueva Comisión de Gobernación, Población y Seguridad Pública,habiendo ésta atraído a la anterior Comisión de Protección Civil. Posteriormente, con funda-mento en lo establecido en el decreto por el que se reforma y adiciona el numeral 2, del artículo39 de la Ley Orgánica en mención, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 deoctubre de 2000, la anterior Comisión de Gobernación, Población y Seguridad Pública quedasin efectos, convirtiéndose en la actual Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de laLVIII Legislatura. Siendo competente esta última Comisión para conocer de la iniciativa que nosocupa, atento a lo dispuesto por el numeral 3 del propio artículo 39 de la ley en cita.

IV. En reunión plenaria de trabajo de la Comisión de Defensa Nacional de fecha 22 de marzo delpresente año, la presidencia dio cuenta del Acuerdo que envió la Conferencia para la Dirección yProgramación de los Trabajos Legislativos, por el que se autoriza a las Comisiones el envío deasuntos no resueltos al archivo, de fecha 27 de febrero del año 2001.

V. Por Acuerdo del Pleno de la Comisión de Defensa Nacional, con esa misma fecha, se turnó ala Subcomisión Número 2 la iniciativa, para su estudio y análisis.

VI. La Subcomisión responsable del análisis y estudio de la presente iniciativa de ley, elaboró unproyecto de dictamen, el cual fue aprobado y remitido a la Comisión de Gobernación y Seguri-


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dad Publica para su análisis. Esta última hizo las observaciones procedentes al documento, y unavez consensados los criterios de ambas comisiones, el dictamen final fue aprobado por ambascomisiones.

Consideraciones

1. La iniciativa que nos ocupa, pretende reglamentar a la Guardia Nacional, con fundamento enel artículo 73, fracción XV, constitucional.

Dicho precepto establece lo siguiente:

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: [...]

XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar, y disciplinar la Guardia Nacional,reservándose a los ciudadanos que la formen el nombramiento respectivo de jefes y oficiales y alos estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos”.

Sin embargo, la iniciativa es improcedente porque adolece de técnica legislativa, ya que no seocupa de reglamentar estrictamente lo que dispone el artículo 73, fracción XV, constitucional, asaber:

a) Organizar la GUARDIA NACIONAL. El artículo 3 de la iniciativa establece que cadaestado organizará a la GUARDIA NACIONAL, mientras que la Constitución establece que es elLegislativo federal quien debe hacerlo, y el art. 16 señala que la GUARDIA NACIONAL seorganizará en grupos “debidamente coordinados”, pero no dice cómo.

b) Armar la GUARDIA NACIONAL. El artículo 4 de la iniciativa se limita a señalar en quécasos portará armas y la custodia de las mismas, pero no establece cómo estará armada, qué armaspuede usar, dónde se guardarán, cómo se distribuirán, quién es responsable, cuándo y cómoutilizar municiones reales, prever cuestiones técnicas, etc.

c) Disciplinar la GUARDIA NACIONAL. El artículo 7 de la iniciativa somete a sus miem-bros a la “disciplina” de oficiales y jefes y los obliga a “respetar la disciplina”, pero no se determi-na cómo será la disciplina.

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d) Dar facultad a los Estados de “instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichosreglamentos”. La iniciativa les da facultad a los estados para organizar a la GUARDIA NACIO-NAL (artículo 3), para establecer emolumentos de jefes y oficiales (artículo 6) y los obliga aaprobar estímulos y recompensas (artículo 19). Sin embargo nada de esto tiene que ver con lafacultad de sólo “instruir” a la GUARDIA NACIONAL, como señala el texto constitucional.

De igual manera, la iniciativa, tiene deficiencias de constitucionalidad, es decir, cualquier otramateria contenida en la iniciativa y no prevista en la Constitución (artículos 31, fracción III, y35, fracción IV, constitucionales) carecen de fundamento constitucional y por lo tanto resultaninconstitucionales. Por ejemplo:

a) El artículo 4 de la iniciativa establece que tanto hombres como mujeres están obligados acumplir con el servicio militar. La Constitución no obliga a las mujeres a ello.

b) El artículo 9 de la iniciativa establece que la GUARDIA NACIONAL tendrá la atribución deelaborar programas de trabajo relativos a la prevención de desastres por fenómenos naturales ohumanos. Esto rebasa el marco constitucional de la Guardia Nacional: no lo dicen expresamentelos artículos relativos, ni se desprende de ellos.

c) El artículo 11 de la iniciativa dice: “Podrá proponer a las autoridades municipales y estatales,el desalojo de habitantes asentados en áreas o poblaciones donde pudiera ocasionarse algún dañodebiendo prevenir a la autoridad respectiva para que acate su recomendación en el menor tiempoposible. Las autoridades o personas que obstruyan las medidas de prevención y auxilio tomadas,serán sancionadas en los términos que prevenga el reglamento”.

El artículo 12 de la iniciativa señala: “Las autoridades del municipio y del estado deberán desti-nar dentro de sus respectivas áreas, albergues funcionales para alojar a los habitantes que hayansido prevenidos por la posible afectación de un fenómeno natural o humano. La GUARDIANACIONAL a través de sus oficiales tendrá a su cargo la atención y vigilancia de los alberguesrespectivos, procurando su buen funcionamiento y garantizando la tranquilidad de los alberga-dos, cuidando también de la administración y servicio hidráulico y sanitario”.

El artículo 20 de la iniciativa establece que “La GUARDIA NACIONAL previa evaluación conel Gobierno municipal y del Estado, declarará estado de emergencia en las comunidades y pobla-ciones en que así se amerite por motivo de algún siniestro”.


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El artículo 21. “El estado de emergencia tiene como efecto que las corporaciones del ordenpúblico y de salud, con excepción del Ejército y las Fuerzas Armadas queden bajo el mando einstrucción de la GUARDIA NACIONAL, cesando tal subordinación una vez que superado elriesgo, sea levantado el estado de emergencia”.

Esto de ninguna manera puede ser atribución de la GUARDIA NACIONAL, su quehacer esmeramente operativo. Además se trata de facultades exclusivas de la autoridad administrativa. Esdecir, se le estarían dando a la GUARDIA NACIONAL facultades extraconstitucionales.

d) El artículo 22 de la iniciativa señala que “La Federación deberá destinar recursos financieros deacuerdo a su presupuesto para el auxilio, atención y rehabilitación de los damnificados y de laszona afectadas por el siniestro”.

Las cuestiones presupuestales no deber ser materia de esta ley.

2. Ahora bien, independientemente de lo anterior, y a mayor abundamiento, la iniciativa de leyque ahora analizamos establece crear la Ley de la Guardia Nacional, reglamentaria del artículo73, fracción XV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido deque la GUARDIA NACIONAL debe ser parte de nuestras Instituciones, que las organizacionesciudadanas se comprometan en los trabajos, no sólo normativos o de opinión, sino específica-mente en los operativos de rescate, salvamento y atención a damnificados, con disciplina, profe-sionalismo y espíritu solidario, que surjan precisamente de la sociedad descansando en ellos laspartes esenciales del trabajo operativo. A tales necesidades se encuadra la GUARDIA NACIO-NAL como organización de ciudadanos dedicados a dar garantías de seguridad a la comunidad.

3. Los artículos constitucionales que se refieren a la creación, organización y funcionamiento dela GUARDIA NACIONAL en México, son los siguientes:

Artículo 31, fracción III

Artículo 35, fracción IV

Artículo 36, fracción II

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Artículo 73, fracción XV

Artículo 76, fracción IV

Artículo 89, fracción VII

4. El propósito de la GUARDIA NACIONAL está señalado en el artículo 31, fracción III, de laLey Fundamental: “asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos aintereses de la Patria, así como la tranquilidad y el orden interior”.

5. La GUARDIA NACIONAL ha estado presente en nuestra historia desde que el Estado mexi-cano nació a la vida independiente. Sus antecedentes históricos parten desde el Acta Constitutivade la Federación de 1824, la Constitución federal de ese mismo año, las Siete Leyes Constitucio-nales de 1836, las Bases Orgánicas de 1843 y la Constitución de 1857. Aunque el tratamientodado por cada uno de esos ordenamientos haya variado, su esencia ha permanecido. Consistió enbuscar facilitar el ejercicio de la soberanía en un territorio tan extenso que no era posible contro-lar desde el centro. Con ello, se delegaba en los gobiernos de los estados la responsabilidad deorganizar a la milicia para su defensa inmediata, con sus propios recursos.

6. Para 1857, la interpretación que daba el Constituyente al concepto de GUARDIA NACIO-NAL era la de una organización de ciudadanos armados, con una estructura similar a la de lamilicia regular bajo el control de la autoridad estatal, cuya función constitucional era la decoadyuvar en la preservación de la independencia nacional, defender el territorio nacional, asícomo garantizar los derechos populares. La formación de unidades locales de la GUARDIANACIONAL tuvo su explicación en circunstancias tales como la extensión del territorio nacio-nal y su difícil geografía, la inestabilidad política y amenazas del exterior que al incidir en laseguridad interior requerían de una milicia cívica que contribuiría a mantener la estabilidadpolítica, amenazada a su vez por motines y cuartelazos.

7. Las misiones anteriormente señaladas se entienden perfectamente en una situación de difícilcomunicación entre la capital de la República, sede de los Poderes Federales y, consecuentementedel mando militar, con los estados de la República, los cuales a su vez podían verse amenazados,como lo estuvieron en numerosas ocasiones durante el siglo pasado, por grupos de malhechoresdel interior del país o provenientes del exterior, sin que hubiese la posibilidad inmediata de que


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las fuerzas militares federales acudieran con prontitud en su auxilio. Más aún, la situación delerario nacional durante las primeras décadas de vida independiente, hizo difícil el sostenimientode una fuerza armada eficiente. Son dichas circunstancias geográficas, económicas e históricas lasque explican y justifican la disposición contenida en la fracción II del artículo 118 constitucio-nal, en virtud de la cual, los estados de la República “tampoco pueden, sin consentimiento delCongreso de la Unión tener en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra”, suposi-ción que interpretada a contrario sensu supone que de existir dicha autorización, pueden contarcon tales. Sin embargo, consideramos que ello sólo se sitúa en las condiciones históricas mencio-nadas, toda vez que en las circunstancias actuales la institucionalidad y el respecto irrestricto a laley son los rasgos más distintivos de las Fuerzas Armadas y nada podría explicar ni justificar lacreación de fuerzas paramilitares.

8. La activación de la GUARDIA NACIONAL como se propone, procedería únicamente encaso de guerra inminente o bien ante la presencia de calamidades internas que pudieran sobrepa-sar las capacidades de resolución del Sistema Nacional de Protección Civil, en el que participanlas Fuerzas Armadas, Cuerpos de Seguridad Pública, el Gobierno Federal y los Gobiernos de losestados.

9. La iniciativa de ley que se dictamina señala en su exposición de motivos que “La falta dereglamentación ha impedido su organización y obviamente su existencia y ante las altas zonas deriesgo que constantemente hacen presencia en nuestro país, y los peligros latentes, se hace inapla-zable su formación a fin de que sea la GUARDIA NACIONAL, afirma, como organizaciónciudadana, reglamentada por el Legislativo Federal y Ejecutivos estatales, salvaguarden a la po-blación de los efectos siniestrales”. Sin embargo, al referirse a desastres derivados de fenómenosnaturales y accidentes lamentables, para justificar la reglamentación que propone para la estruc-tura y funcionamiento de la GUARDIA NACIONAL, señala expresamente que “es de reconocerque el Ejército Mexicano ha intervenido heroicamente en actividades de ayuda a la población”.Ciertamente es de todos conocido el programa DN-III que la Secretaría de la Defensa Nacionalpone en marcha ante este tipo de eventualidades. Asimismo el autor de la iniciativa alude al“Sistema Nacional de Protección Civil”, y las Comisiones Estatales de Protección Civil, en losrespectivos estados de la República”, como instancias civiles encargadas de prevenir y enfrentarlas consecuencias de los fenómenos naturales y demás siniestros con motivo de los cuales, segúnsu propuesta, la GUARDIA NACIONAL podrá intervenir. Lo anterior nos indica, a partir delpropio texto de la exposición de motivos, que existen las previsiones institucionales pertinentes

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para enfrentar dicho tipo de eventualidades, sin que alguna omisión al respecto haga necesaria lacreación de una instancia adicional.

10. Además, y en el supuesto de que las disposiciones relativas a la GUARDIA NACIONAL soninoperantes, debido a la situación política de nuestros días, su elevado costo económico no sóloen materia de entrenamiento, equipo y mantenimiento, vuelven prohibitiva su existencia. Lanación requiere canalizar recursos hacia áreas prioritarias de beneficio social. La situación econó-mica en que se encuentra la mayoría de los estados de la Federación los incapacita para soportarapoyos y erogaciones para la creación de la GUARDIA NACIONAL.

11. La creación de la GUARDIA NACIONAL en México, no ha sido aplazada como lo manifes-tó el Diputado López Rosas en la exposición de motivos de su iniciativa, sino que las condicio-nes políticas, económicas, sociales y militares del país han cambiado radicalmente; el Estadomexicano ha hecho grandes esfuerzos para crear y consolidar un Sistema Nacional de ProtecciónCivil, que junto con otras organizaciones e instituciones públicas, estimulan la participaciónsocial, al convocar la integración de los grupos altruistas, voluntarios, vecinales, no gubernamen-tales, estableciendo con claridad las reglas de su actuación.

Las consideraciones anteriores, así como la reivindicación manifiesta de las instancias y procedi-mientos de protección civil, nos han llevado a formular las siguientes:

Conclusiones

PRIMERO: Resulta improcedente la iniciativa que se dictamina toda vez que no cumple con lafinalidad de reglamentar a la GUARDIA NACIONAL, a que se refiere el artículo 73, fracciónXV constitucional, en que se fundamenta, además de tener deficiencias de constitucionalidad.

SEGUNDO: La existencia de formaciones militares y paramilitares bajo el mando de las autori-dades de los estados de la República, con el consentimiento expreso del Congreso de la Unión,se explican en una etapa histórica y política totalmente superada, entre muchos otros elementos,por la construcción y equipamiento de las diferentes formas de comunicación a través del territo-rio nacional, el desarrollo tecnológico y el fortalecimiento democrático.


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TERCERO: La posible integración, adiestramiento, equipamiento y mantenimiento de laGUARDIA NACIONAL, invoca a la reflexión sobre su auténtica viabilidad y conveniencia,pues implicaría elevados costos económicos con la consecuente distracción de recursos públicos,federales y estatales, que deben estar dedicados a la atención de prioridades nacionales de indiscu-tible importancia, tales como los servicios de salud, educación, vivienda y demás servicios públi-cos destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población, así como a disminuir las dife-rencias entre los mexicanos de mayores ingresos y los que viven en la pobreza.

CUARTO: Las instituciones y procedimientos de protección civil existentes constituyen unsistema pertinente para prevenir y enfrentar los desastres naturales y los accidentes de gran mag-nitud e impacto. Es conveniente proveer lo necesario para ampliar y fortalecer sus actividades,sin que la GUARDIA NACIONAL pudiese ser considerada como un complemento viable paraenfrentar y resolver las situaciones creadas por calamidades y desastres.Por lo antes expuesto las Comisiones Unidas de Gobernación y Seguridad Pública, y de DefensaNacional:

Resuelven

UNICO: En términos de los considerandos y conclusiones del presente Dictamen, la iniciativacon proyecto de Decreto por el que se crea la Ley de la Guardia Nacional, reglamentaria delartículo 73, fracción XV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no es deaprobarse por considerarse improcedente.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a veintiséis de septiembre del dos mil uno.

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MANUEL GONZÁLEZ OROPEZALicenciado en Derecho por la UNAM. Maestría en Derecho Público, por la Univer-sidad de California, y Doctorado en Derecho por la UNAM.Ha fungido entre otras posiciones, como: Secretario General de la Coordinación de Hu-manidades de la UNAM; Presidente del Consejo Electoral del IFE en el DistritoFederal. Ha sido profesor en la Universidad Panamericana; Escuela Libre de Derecho;INAP; Montreal; California en Los Ángeles; Houston; Michigan State; Texas enAustin y en diversas Universidades públicas y privadas al interior del país. Ha colaboradoen la formulación de reformas a las Constituciones de los Estados de Veracruz, Durango,Querétaro y Guerrero.Actualmente, se desempeña como Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación.Correo electrónico: [email protected]

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA ATENCIÓN DE EMERGENCIASEN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR

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I. Introducción

e acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE), una de las acepciones deemergencia es “situación de peligro o desastre que requiere una acción inmediata”. Esta idea permite conside-rar una emergencia como algo fuera de lo ordinario, es decir podemos poner énfasis en que es una situacióndistinta de las normales. En Wikipedia se define la emergencia como una situación fuera de control que sepresenta por el impacto de un desastre o bien una situación seria que sucede inesperadamente y requiereacción inmediata. Siguiendo esta idea podemos abundar y enfocar así el tema que nos interesa señalando queuna emergencia es una situación anormal que puede ocasionar un daño a la colectividad.

Lo que interesa considerar de una emergencia es precisamente el reconocimiento de que “puede” ocasionar undaño, es decir, puede ser controlada tal situación, lo que permitirá reducir o minimizar el daño, sin que elloimplique por supuesto que no existe la noción de riesgo para la colectividad, entendida ésta como la pobla-ción total o como una porción de la población que puede encontrarse expuesta a dicha situación de riesgo.

Algunas reflexiones sobre la atención de emergenciasen las instituciones de educación superior

Esperanza Guzmán Hernández

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El tipo de población que se puede encontrar expuesta a un riesgo resulta de interés porque pocas veces nosponemos a pensar en que el riesgo puede existir estando en nuestros domicilios o en nuestro lugar de trabajoo de estudio, o en los lugares que frecuentamos para consumir (centros comerciales, mercados, tianguis,etcétera), para divertirnos (playas, cines, estadios; etcétera), para realizar trámites (oficinas de gobierno) o,simplemente, nuestras rutas de tránsito diario. Esta circunstancia determina el tipo de población que puedeser afectada por los riesgos que pueden originarse en cada uno de estos lugares.

Como trabajadora de una institución de educación superior me interesa destacar las emergencias que puedensuscitarse en estos centros educativos. Aclaro desde ahora que he dejado fuera aquellas áreas temáticas vincu-ladas con la seguridad que deben disfrutar empleados, alumnos y visitantes en las instalaciones universitarias,por considerar que el tema de la seguridad pública debe abordarse desde perspectivas criminológicas y devictimología, para realizar una atención integral a tales incidencias.

Así, insisto, estas líneas tienen especial énfasis en las emergencias que pueden suscitarse en instituciones deeducación superior o centros educativos similares. Por supuesto, parto de la consideración de que cada insti-tución y nivel educativo tendrá diferentes poblaciones y por tanto, enfrentará diversas problemáticas. Valgaseñalar que no es lo mismo desalojar un jardín de niños que una escuela de enseñanza secundaria o unauniversidad. De igual forma, los mecanismos de prevención de accidentes no tendrán el mismo alcance en unaescuela primaria que en un centro de posgrado. Por ello, mi enfoque sólo atiende a las instituciones educativasde nivel superior, con las que he tenido contacto desde hace varios años.

En el caso particular, aunque mi centro de trabajo es la Universidad Autónoma de Guerrero, no voy aenfatizar mis reflexiones sobre lo que acontece en dicha institución, por lo cual debe considerarse la presenteuna opinión general que deben atender todas las instituciones de dicho nivel.

Las universidades, públicas y privadas, comparten un tipo similar de población, con una diversidad poblacionalabrumadora: desde las universidades que tienen apenas un ciento de alumnos hasta las que los cuentan pordecenas de miles, llegando al extremo de las megauniversidades, como sería la propia UNAM.

En el estado de Guerrero, la población escolar en las instituciones de educación media superior y superior seestima en más de 160 mil estudiantes, de los cuales, en el periodo 2008-2009 la Universidad Autónoma deGuerrero atendía 61,136 en sus diversas unidades, según el informe de rectoría [Consultado en http://utai.uagro.org.mx/sites/default/files/III_informe_uagro.pdf]. Aquí debe destacarse que, según el Plan de Tra-bajo elaborado por Rogelio Ortega Martínez, la mayor parte de la matrícula de la Universidad Autónoma de


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Guerrero es de bachillerato (62.2%), seguidad de la licenciatura (35.7%) y con sólo 1.3% en el posgrado.Además, la mitad de la población escolar de la universidad se encuentra en la región de Acapulco, zona que esla que presenta más riesgos en materia sísmica.

Dentro de la infraestructura universitaria, se encuentran los edificios donde se imparten clases, pero tambiénbibliotecas, centros de idiomas, instalaciones deportivas, comedores universitarios, unidades médicas, casasde estudiantes, museos, etcétera.

Además de los alumnos, en las universidades se dan cita académicos (profesores, investigadores, ayudantes,auxiliares), personal administrativo y de intendencia, así como visitantes. Este hecho, aunado a la diversidadde horarios de los trabajadores y de las clases del alumnado, hace prácticamente imposible determinar demanera objetiva y precisa el número de personas que se encuentran a cada momento en el campus de unauniversidad, lo cual puede generar inconvenientes cuando de atender una emergencia se trata.

En el caso de la Universidad Autónoma de Guerrero, el personal académico son 2,825 personas, según elAnuario estadístico 2008-2009, de las cuales 71% son hombres y 29% mujeres.

Para visualizar en forma cabal una situación de emergencia en una institución de educación superior (en losucesivo IES) no debe atenderse sólo la puesta en peligro de quienes concurren a ella en su vertiente depersonas, sino debe tenerse presente que además concurre la circunstancia de que esas personas son los recur-sos humanos en los que la sociedad ha estado invirtiendo amplios recursos económicos para que el día demañana sean los encargados de desarrollar las labores profesionales que habrán de potenciar el desarrolloeconómico, tecnológico, político y cultural de la misma sociedad. Y es precisamente por el impacto económi-co y social que representa un desastre de gran magnitud que se han llevado a cabo estudios más a fondo enmateria de atención de emergencias, especialmente en el área de sismología. Las IES concentran en su senouna población en su gran mayoría joven y por ende valiosa para el futuro de nuestras sociedades, en entoncesimperante tomar medidas de prevención y salvaguarda de estos asentamientos poblacionales.

II. Las instalaciones de las IES

ara la atención adecuada de una emergencia en las IES, es preciso, como condición indispensable,desarrollar una cultura de prevención que tienda a reducir los riesgos, así como a disminuir los posiblesefectos del impacto de dicha emergencia (también denominados fenómenos o agentes perturbadores) sobre lavida y bienes de la población que se encuentran presentes en dichas IES.

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Una cultura de la prevención en las IES inicia por un elemento central: las instalaciones.

Cuando hablamos de instalaciones lo primero que nos viene a la mente es la necesidad de que se conozcan lasinstalaciones de manera precisa. Ahí los trabajadores tienen un papel relevante, pues mientras los alumnostransitan de uno a otro nivel no siempre tienen acceso u ocupan las mismas instalaciones, sin embargo,profesores y personal administrativo y de intendencia sí se mantendrán en los mismos espacios. Virtud deesto, al seno de las IES deben localizarse los puntos de riesgo, saber qué hacer una vez ubicados estos puntos.Es importante contar con responsables en cada centro educativo, o bien se pueden formar grupos voluntariosde protección civil, que participen de manera continua en simulacros o capacitación, actividades éstas tenden-tes a garantizar una intervención oportuna y eficaz ante los eventos de emergencia.

Sin embargo, esta situación no debe entenderse como una atribución de responsabilidad unilateral para lostrabajadores, sino como la necesidad de que las entidades de administración de las IES establezcan una polí-tica de protección civil que se traduzca en la realización de talleres de entrenamiento en protección civil parael personal que labora en cada edificio de la IES así como el empleo de señalizaciones que permitan identificarclaramente las rutas de evacuación, las salidas de emergencia, las zonas de menor riesgo, los puntos de reunióny la ubicación de recursos humanos y materiales que se requieren frente a estas contingencias.

A ello habrá de aunarse la necesidad de que las IES realicen revisiones periódicas a las instalaciones paraverificar que se encuentran en buen estado y por tanto son aptas para el uso que se les ha destinado; en casocontrario, las IES deben realizar los mantenimientos o modificaciones necesarios (rampas, salidas de emergen-cia), llegando incluso a su demolición si presentare algún problema estructural. Por citar un ejemplo en lasdiversas instalaciones de la ciudad universitaria zona sur en Chilpancingo, desde el acceso hasta las aulas o lasáreas administrativas, no existen rampas suficientes para transitar en silla de ruedas o muletas, si alguiennecesita llegar a tales instalaciones tiene que ser cargado en brazos o ir demasiado lento, según la incapacidadque presente. Para quien padece esto, es torturante que no haya una rampa, que le permita continuar con susactividades en esas dependencias universitarias. Por supuesto, esta situación está presente en casi toda la ciu-dad, no siendo privativa de la universidad.

En zonas sísmicas, es importante contar en las instalaciones con sistemas de alerta sísmica, que permitan salvarvidas en caso en un terremoto. Las IES deben contar con una adecuada distribución de trompetas y cableadode dicho sistema. Aunque se trata de una inversión que para algunas universidades puede resultar muy onero-sa, estamos ante una obligación que deberían imponer las leyes de la materia. Insistimos en el hecho de que elterritorio nacional mexicano se encuentra entre cinco fallas tectónicas. Y de todo el territorio nacional, Gue-


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rrero y Oaxaca presentan más del 50% de epicentros sísmicos. Desconocemos cuántos centros educativos enla Universidad Autónoma de Guerrero cuentan con alarma sísmica. Sabemos que existe una en la EstanciaInfantil “Benita Galeana” y otra en la Unidad Académica de Ingeniería, en Chilpancingo, sin embargo, elgeneralizar dicho sistema en las diversas dependencias universitarias es una obligación de las administracionesescolares.

III. El papel de la difusión y capacitación

as IES deben organizar un programa de difusión, que permita concientizar respecto a las medidas yactitudes preventivas que se hayan adoptado. Esto no sólo entre quienes laboran en la institución, sino acualquier persona que se encuentre en las instalaciones.

La difusión puede darse especialmente a través de folletos informativos. A la par, la capacitación es indispen-sable: todas las IES deben contar con recursos humanos formados para la atención de emergencias. Éstaspueden ser, casos de incendio, sismos, emergencias médicas, como paro cardiaco, ahogamiento porbroncoaspiración, desmayos, lesionados por accidentes traumáticos, intoxicación por materiales peligrosos,crisis nerviosas, etcétera.

En efecto, no basta contar con los recursos materiales para enfrentar una situación de emergencia, sino que,además, se requiere de personal calificado para utilizar tales recursos materiales. Cada institución debe contarcon botiquín, extinguidores en buen estado y lo necesario para proporcionar primeros auxilios a quien loamerite.

Hay que insistir y resaltar que las IES deben invertir en los recursos materiales necesarios para atender unaemergencia y deben ver por su mantenimiento constante, pero además deben formar los recursos humanosadecuados a través de programas de capacitación general y especializada.

Si los trabajadores de una IES saben qué hacer, existirá menor incertidumbre cuando una situación de emer-gencia suceda. Nadie podrá cuestionar que una respuesta efectiva y coordinada en una situación de riesgosalvará vidas y asegurará el debido cuidado a aquellos que lo requieran.

Aunado a lo anterior, deben realizarse de forma cotidiana simulacros de situaciones de riesgo. Esta laborpermitirá entrenar a la comunidad de las IES en las acciones de autoprotección, con la finalidad que de

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manera paulatina se mejore su actitud para enfrentar una emergencia y a la vez permitirá poner a prueba lacapacidad de respuesta del personal involucrado en la atención de tales situaciones.

El simulacro debe ser también oportunidad para constatar la adecuada coordinación con organismos públicosy privados. No debe olvidarse que en algunas ocasiones se exige el apoyo mutuo, y ahí las IES deben ser unaparte indispensable en la consolidación de grupos que atiendan emergencias de amplio espectro.

Por supuesto, la organización de un organismo especializado al interior de las IES sería lo deseable, sinembargo, este esquema funciona mejor cuando se trata de una IES que tiene un solo campus donde se reúnentodas sus instalaciones. Una IES con instalaciones dispersas no podrá adoptar tal esquema por el alto costoque le representaría. Será entonces necesaria la coordinación interinstitucional y al exterior con los organis-mos encargados de la protección civil ciudadana, así como con grupos voluntarios.

No debe descartarse el papel que juega la identidad universitaria o institucional, que permite generar unsentimiento de corresponsabilidad en las tareas que se realizan al interior de la institución, tanto en materia dedifusión de los programas de protección civil como para dar respuesta a las posibles emergencias que sepresenten.

IV. Los números de emergencia

n las noticias oímos con frecuencia de accidentes o situaciones de emergencia que tuvieron un desen-lace fatal porque no se pudo avisar rápidamente a las instancias públicas que pudieran intervenir y minimizarel riesgo o los daños. Aquí, además de advertirse el papel coadyuvante, sumamente trascendental, de la comu-nidad universitaria, se advierte la necesidad de un programa preventivo.

En este sentido, considero que las IES deben proporcionar a cada uno de sus empleados una tarjeta-directoriocon los números telefónicos de las principales dependencias o instancias que pueden actuar en una situaciónde emergencia, por citar algunos:

- Protección civil federal, estatal o municipal- Sismológico Nacional- Servicio Médico/Cruz Roja u otras- Control canino- Control de abejas

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- Bomberos- Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguarda- Comisión Federal de Electricidad/Compañía de Luz y Fuerza- Vigilancia de la IES- Protección Civil de la IES- Central de fugas de gas- Jurídico de la IES

En otro esquema, las autoridades de las IES deben poner a disposición de cada dependencia carteles conrecomendaciones y números de emergencia que estén a la vista de los trabajadores, alumnos y visitantes parasu rápida identificación.

V. Conclusión

stas breves líneas pretenden llamar la atención sobre el tema de la protección civil en las IES, porconsiderar que en ellas concurren personas que serán el sustento profesional, académico y político para eldesarrollo de la sociedad.

Promover y difundir la cultura de prevención en las instituciones de educación superior, en función de lograrque la población que la conforme tenga la capacitación suficiente para la autoprotección es una necesidad queno debe desatenderse. Esto lleva a la creación de reglamentos internos sobre protección civil, así como lacreación de grupos, equipos u órganos encargados de la protección civil en las IES.

Sería muy oportuno que las instancias universitarias, desde administración escolar, sindicatos, federaciones deestudiantes y profesores, pudieran participar activamente en la realización de un congreso interno sobre pro-tección civil en las IES. A ello debería aunarse la implantación de una semana de la protección civil en toda lainstitución o en los diversos cuerpos que la componen (el caso de las unidades académicas, por ejemplo).

De igual manera, las IES deberían contar con un banco de datos que registre los datos más importantes de lainfraestructura universitaria. Mapas, planos y diagnósticos realizados periódicamente por el mismo personaluniversitario o a través de programas especiales (que pueden beneficiarse de la prestación del servicio social deegresados y estudiantes de áreas estratégicas como ingeniería, arquitectura, cómputo y administración, porcitar algunos casos).

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A ello debe aunarse que es necesario considerar la coordinación con los grupos de protección civil estatal ymunicipal, a fin de lograr la participación de grupos voluntarios de ciudadanos en caso de desastres ocurridosen las IES. Estos grupos pueden integrarse con exalumnos, lo cual permite se mantenga una comunicaciónconstante de las IES con sus egresados, pero además debe complementarse con la firma de convenios decolaboración con tales entidades, que lo mismo sirvan para capacitar a empleados universitarios, profesores yalumnado en general.

Los tiempos que corren, caracterizados por el creciente número de situaciones de emergencia (algunas de ellasrelacionadas con fenómenos climatológicos), exigen de una mayor preocupación por el tema de la proteccióncivil. Y las IES no pueden prescindir de participar en las labores para crear una cultura de la protección civilque salve vidas y genere condiciones para atender cualquier situación de emergencia, en primer lugar en lasinstalaciones universitarias, y después hacia la población en general.

Quizá más adelante, especialmente en el estado de Guerrero, veamos como la Universidad Autónoma deGuerrero, a través de alguna de sus unidades académicas, nos da la sorpresa de convocar a una licenciatura,especialidad o maestría en protección civil, que sirva para formar los recursos humanos que serán necesariospara hacer frente a las contingencias que se avizoran en el futuro de nuestro estado y del país. Al final, todoesto es una inversión que bien vale la pena realizar en aras de garantizar la vida, la seguridad y demás bienes dela población.

Chilpancingo, Gro., marzo de 2010.

ESPERANZA GUZMÁN HERNÁNDEZLicenciatura en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero y Maes-tra en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Se hadesempeñado como Catedrática de la Facultad de Derecho de la UniversidadAutónoma de Guerrero, Directora del Instituto para el Mejoramiento Judi-cial del Tribunal Superior de Justicia del Poder Judicial del Estado e Inves-tigadora del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H.Congreso del Estado. Pertenece a la Fundación Académica Guerrerense, A.C. y a El Colegio de Guerrero, A.C.Correo electrónico: [email protected]

LA PROTECCIÓN CIVIL DESDE EL CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO

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l origen de la Protección Civil en México es como resultado de la ocurrencia de diversos desastres deintensidad creciente, registrados en el territorio nacional desde lo más remoto de su historia, pero especial-mente durante las últimas tres décadas —basta recordar la erupción del volcán Chichonal, la explosión eincendio de instalaciones gaseras en San Juan Ixhuatepec, los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, elhuracán Gilberto, por mencionar algunos ejemplos— surge el Sistema Nacional de Protección Civil, creado el6 de mayo de 1986, por virtud de un Decreto Presidencial, en cuya publicación se incorporó el documentodenominado “Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil”.

Así, cuando el gobierno emitió el referido decreto, el grupo de técnicos y especialistas que sustentaron dichasbases, reconocieron, como fuente de ocurrencia de calamidades en México, a una serie de acontecimientos quegenéricamente fueron agrupados en cinco rubros, respectivamente denominados fenómenos geológicos,hidrometeorológicos, químicos, sanitarios y socio-organizativos, que ocurren a todo lo largo y ancho delterritorio nacional.

Para dar respuesta a las necesidades de seguridad de la población, ante la ocurrencia de los referidos fenóme-nos, se ha ido estructurando e instrumentando, desde entonces, el entramado de la organización que actual-

La protección civil desde el Congreso del Estadode Guerrero

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mente sustenta a dicho sistema, sobre la base de ser un conjunto ordenado de estructuras, relaciones funcio-nales y corresponsabilidades, y de que los tres niveles de gobierno, en sus respectivos ámbitos de competencia,son los responsables de la preparación necesaria para hacerles frente.

A partir de este concepto, las bases determinaron, como el objetivo fundamental del sistema: “Proteger a lapersona y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por agentes naturales o humanos, através de acciones que reduzcan o eliminen la pérdida de vidas humanas, la destrucción de bienes materiales yel daño a la naturaleza”.

De lo antes consignado parece que pudiera hablarse de un entramado de estrategias, planes y fórmulas que enel marco del Sistema Nacional de Protección Civil se realizan a nivel federal, estatal y municipal, particular-mente en materia de difusión y promoción de la cultura preventiva entre la población, lo que ha motivadoalternativamente, que a nivel institucional se amplíen respuestas operativas con un sentido solidario de cola-boración y concertación con diversas instancias y organismos públicos y privados, que realizan sistemáticamentelabores de emergencia.

En el Estado de Guerrero, con la publicación de la Ley del Sistema Estatal de Protección Civil del Estado deGuerrero en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el día 18 de agosto de 1992, se crea el SistemaEstatal de Protección Civil en el Estado con el propósito de que esa política nacional de Protección Civil,tuviera eco de manera local e impactara en las formas de organización y de preparación para muchos de losriesgos que en el Estado de Guerrero se presentan. Por otra parte, en el mes de noviembre de 1999 inició suvigencia una nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, en la que se creó la Secretaría deSeguridad Pública y Protección Ciudadana, dependencia que entre otras funciones, era de sus principalescompetencias atender la materia de protección civil en el Estado.

Conforme se fue avanzando tanto en el proceso organizativo como en la manera de hacerle frente a los riesgos,en el año 2002 se consideró pertinente realizar una profunda revisión del marco jurídico en la materia, con elpropósito de adecuar y perfeccionar los instrumentos jurídicos de la protección civil en el Estado, así comopara establecer reglas claras sobre su operación, acordes con la ubicación geográfica del Estado, en donde seregistran con frecuencia fenómenos perturbadores que afectan o causan alarma en la población. La Quincua-gésima Sexta legislatura observó la necesidad de crear un nuevo marco jurídico sobre la protección civil en elEstado, para estar en condiciones de hacer frente a esos fenómenos naturales o eventos destructivos y estable-cer las bases, para que la sociedad y sus autoridades actuaran de manera oportuna y eficiente. Era el momento


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de que la Ley de Protección Civil del Estado de Guerrero diera un giro y otorgara a las dependencias del ramoatribuciones acordes a la realidad de ese momento.

De tal forma que en ese cuerpo legal, se definió al Consejo Estatal de Protección Civil como una instituciónde coordinación, consulta, planeación y supervisión del Sistema Estatal de Protección Civil, así como decolaboración y participación, cuyo fin principal es proteger la vida, la salud y el patrimonio de las personas, laplanta productiva, la prestación de servicios públicos y el medio ambiente, ante los riesgos, emergencias odesastres producidos por causas de origen natural o humano.

Hoy en día, las acciones para fortalecer los sistemas de protección civil tanto a nivel nacional como en losestados y en los municipios, son reflejo de un esfuerzo compartido de participación y ejercicio libre de laexpresión crítica y propositiva para orientar desde una perspectiva social, el desarrollo de las políticas públicasde protección civil en México, algunas de esas acciones son resultado de la visión de representantes de lasociedad civil, comunicadores sociales, empresarios, políticos, académicos y especialistas en la materia, que através de sus propuestas han enriquecido la labor institucional que se enmarca en el Sistema Nacional deProtección Civil y por consiguiente en los sistemas estatales.

Refrendan, asimismo, el compromiso solidario de colaboración para mejorar las expectativas de respuestaante la ocurrencia de fenómenos geológicos, hidrometeorológicos, químicos, sanitarios y socio-organizativosque alteren el equilibrio de la sociedad y su medio ambiente como en el caso de los desastres.

Toda esta labor se ha desarrollado en el entorno de una sociedad más participativa, comprometida y conscien-te de que en el consenso de voluntades se encuentra el sustento de cualquier estrategia, plan, programa opolítica que involucre a la población. Con esta misma vocación, la protección civil retoma de la experiencia dela sociedad civil sus bases y condiciones para consolidarse como patrimonio cultural con plena identidadentre los mexicanos, ahora se sabe más de los fenómenos de índole natural y social, de sus repercusiones alequilibrio del medio ambiente, pero sobre todo, de las alternativas adecuadas de solución para estar más ymejor preparados.

Por lo que es importante recalcar que a pesar de los logros alcanzados, se hace necesario redoblar esfuerzos paramejorar procedimientos así como de otras acciones alternativas que enriquezcan los parámetros de respuestadel Sistema de Protección Civil. Un riguroso análisis deberá evidenciar el punto en que se encuentra laprotección civil en México, identificar carencias y/o deficiencias, y servir como base fidedigna para la orienta-ción que deberá tener en el futuro.

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Como ciudadanos, hemos aprendido a convivir con los riesgos y hemos aprendido a tomar conciencia de susimpactos en nuestra vida diaria, por ello cuando la circunstancia nos coloca en una posición de responsabili-dad, buscamos que los beneficios se reflejen en el resto de la población.

Por lo que al inicio de la Quincuagésima Novena Legislatura al Honorable Congreso del Estado de Guerreroy al tomar esta importante responsabilidad como lo es ser Legislador Local, me dio mucho gusto cuandorecibí la notificación de que presidiría la Comisión de Protección Civil, pues es de todos conocido quenuestro Estado necesita fortalecer el trabajo de protección ya que a pesar de los grandes esfuerzos y adelantosen la materia, la población siempre está expuesta y vulnerable ante cualquier fenómeno natural o provocadopor el hombre.

Desde entonces, los miembros que conformamos la Comisión de Protección Civil, nos propusimos hacer untrabajo serio y responsable que permitiera que la Protección civil en el Estado siguiera adelante en su evolu-ción. Por lo que nos avocamos a marcar una agenda de trabajo y recabar información precisa sobre los esque-mas de trabajo en materia de protección civil para conocer qué es lo que se hace en el Estado, aprender de susprocesos y comprender más adecuadamente su importancia, todo ello con el propósito de trabajar por forta-lecer el marco legal en la materia y darle un enfoque más preciso, a fin de que la ciudadanía guerrerense estémás protegida. Es bien sabido que nos enfrentamos a riesgos nuevos o que no habían ocurrido antes, por locual sabemos que es imprescindible trabajar en nuestra ley Estatal de Protección Civil y adecuarla a las condi-ciones actuales, que no son las mismas a las que se enfrentaron las legislaturas que realizaron reformas a lamisma.

Como comisión reconocemos el avance y el esfuerzo que ha hecho el Gobierno del Estado para desarrollaruna estructura administrativa como lo es la Subsecretaria de Protección Civil, la cual prácticamente se levantódesde sus cimientos. Aplaudimos la importante inversión que se ha realizado en los últimos cinco años de laAdministración del Gobernador Zeferino Torreblanca Galindo, para suministrarle un mejor recurso humanopero sobre todo más capacitado, apoyado por el equipo necesario para enfrentar los riesgos tanto naturalescomo los causados por los ciudadanos. Ha sido tan grande el esfuerzo realizado hasta hoy, que se ha llegado atener presencia en cada una de las regiones del Estado, apoyando en el menor tiempo posible a las direccionesde Protección Civil en cada uno de los municipios cuando éstas han sido rebasadas por las contingencias.

Sin embargo sabemos que eso no basta, que es necesario lograr un cambio de actitud, responsabilidad yconcientización de los ciudadanos en el tema de Protección Civil, una revolución cultural que abarque loshogares, los centros de trabajo, las instituciones educativas, los espacios públicos y por supuesto nuestra


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persona, ese es el reto de esta comisión, desde donde ya estamos trabajando en una nueva Ley de ProtecciónCivil, apoyados por las instancias que día a día viven los riesgos y tienen más presente los vacios legales que nopermiten realizar de una mejor manera su importante labor.

Los integrantes de la Comisión de Protección Civil de la Quincuagésima Novena Legislatura al honorablecongreso del Estado de Guerrero, tenemos el compromiso de velar por la seguridad de los Ciudadanos,nuestro objetivo principal.

Integrantes de la Comisión

Dip. María Antonieta Guzmán Visairo, PresidenteDip. Francisco Javier Torres Miranda, SecretarioDip. Gisela Ortega Moreno, VocalDip. Victoriano Wences Real, VocalDip. Héctor Ocampo Arcos, Vocal

MARÍA ANTONIETA GUZMÁN VISAIRODiputada Presidente de la Comisión de Protección Civil de la LIX Legislaturadel H. Congreso del Estado de Guerrero.Directora de Imagen Urbana del H. Ayuntamiento Constitucional de Acapulco deJuárez 1994-2004, Primera Sindica Administrativa, Contable, Financiera y dePatrimonio, del H. Ayuntamiento Constitucional de Acapulco de Juárez 2005-2008.Correo electrónico: [email protected]

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AYUDA INTERNACIONAL HUMANITARIA EN CASOS DE DESASTRES:UNA APROXIMACIÓN A LA CRUZ ROJA

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I. Nota introductoria

or regla general en toda catástrofe o crisis humanitaria, desafortunadamente siempre coinciden dosaspectos antagónicos que derivan en desastres; uno de ellos, se constituye por la propia catástrofe en sí, y elsegundo, se ocasiona ante el arribo de la ayuda humanitaria, de los más diversos orígenes, dadas las consecuen-cias de desorganización y ausencia de mecanismos idóneos que permitan el ajustar el actuar (ya de por sítrastocado ante lo intempestivo de los hechos) con la realidad reinante, en la cual todo apunta hacia laimprovisación e implementación de métodos y estrategias para hacer frente de manera rápida y oportuna a lascontingencias que imperan.

Este doble carácter al cual se hace referencia, ha permeado en todas las instituciones y organizaciones sociales,públicas y privadas, que directa o indirectamente enfrentan los efectos producidos ante el acaecimiento de unevento provocado por un caso fortuito o de fuerza mayor, lo cual ha generado que se manifiesten múltiplesposturas y reflexiones acerca de las acciones que deberían emprenderse ante situaciones tan difíciles, en lascuales estas instituciones y organizaciones saben y experimentan las desventajas de acciones ineficientes que

Ayuda internacional humanitaria en casos de desastres:una aproximación a la Cruz Roja

Verónica Hernández Alcántara

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redundarán en un mayor perjuicio para los sujetos pasivos de los eventos catastróficos, situación que se ve aúnmás acentuada cuando la ayuda proviene de entidades extranjeras.

Ante esa vorágine de elementos dispersos, tratar de ayudar y no saber cómo actuar o cómo canalizar dichoapoyo, aparecen conductas reprobables a todas luces, enfocadas a la apropiación o adjudicación mezquina dela acción humanitaria generalmente por parte de los gobiernos o las fuerzas armadas en ciertas crisis quereclamaban atención y solución inmediata, sin duda las políticas, han hecho que, en ocasiones, la ayudahumanitaria sea calificada como parte del problema y no como parte de la solución a estos eventos.

La participación de nuevos entes al contexto humanitario, que afortunadamente no siempre es negativa, hadado pauta a la aparición de problemáticas muy particulares, ya que al carecer de una serie de lineamientos onormas, en las cuales, al no estar perfectamente bien claras las funciones y misión de cada uno de los actoresparticipantes en brindar apoyo, se ha tornado mucho más compleja la actuación en situaciones ya de por sídifíciles como las que requieren de ayuda humanitaria inmediata, rápida y eficaz.

Por tanto, resulta indispensable precisar algunas cuestiones, relacionadas con la multiplicidad de organismosque intervienen en operaciones humanitarias y sus relaciones, a fin de que la solidaridad entre los puebloscontribuya a la verdadera solución de los problemas y no se convierta en un instrumento más de la políticaexterior de los Estados o en una simple respuesta basada en un deber abstracto de las poblaciones de los paísespoderosos.

II. Antecedentes

i se toma como punto de partida que el objetivo fundamental de la ayuda humanitaria es socorrer alas víctimas ante la presencia de conflictos armados, catástrofes naturales o emergencias de cualquier otro tipo,en aras de garantizar su permanencia, se efectuará un análisis histórico respecto de su origen, desarrollo yevolución, en la cual se apreciará que invariablemente y por regla general, estas acciones siempre han sidodesempeñadas en su mayoría en el ámbito de Organizaciones No Gubernamentales.

En su origen y durante mucho tiempo las organizaciones religiosas, filantrópicas o caritativas de la más diversanaturaleza se dieron a la tarea de prestar apoyo, asistencia y por ende, pugnar por beneficiar a los desvalidosante una situación de desastre, a ese incipiente apoyo se puede atribuir el carácter de “humanitario”. En estesentido, la misión del Estado simplemente se circunscribía a dejar que dichas organizaciones se manejaran

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en absoluta libertad, en aras de hacer más llevadera la reincorporación de la población afectada a la nuevarealidad.1

Fue hacia 1864, cuando nace formalmente la Cruz Roja, tras el impacto ocasionado en su fundador HenryDunant por la batalla de Solferino de 1859, en este sentido se debe reconocer una doble aportación, y decarácter innovador, dado que, por una parte nace una organización dedicada específicamente a socorrer, capazde aliviar el sufrimiento de las víctimas de los conflictos armados, principalmente protagonizados por lasfuerzas militares de aquél entonces, y en segundo término, se emprende la búsqueda de diversas vías a travésde las cuales se impongan barreras o límites a la extralimitación de las facultades que les asistían a los cuerposmilitares y a la posibilidad de generar nuevas víctimas. En este escenario aparece el Derecho InternacionalHumanitario (DIH) cuyo primer Convenio firmado en Ginebra en 1864 va dirigido precisamente a permitirel socorro a los militares heridos.2

Henry Dunant se dio a la tarea de convencer a Napoleón III, que en virtud de haber resultado vencedor en labatalla de Solferino, se situaba en ese momento ante un deber moral de ayudar a los vencidos que habíansucumbido en el campo de batalla, asistiéndoles en sus heridas y conferirles un buen trato, dado que la batallaya había llegado a su final y obviamente se identificaba a plenitud quiénes resultaron vencedores, por lo tantorecomendaba al monarca que era un gesto de elemental respeto, cortesía y caballerosidad ayudar a los heridos

1 Hacia mediados del siglo XIX la siempre convulsa Europa se debatía en nuevas guerras y casi todas las naciones del viejo Continentesufrían sus efectos, en los campos de batalla los soldados sin ninguna clase de recursos, sin nada que mitigara el dolor de sus heridas, sinatención científica de ningún género, sin el consuelo de una voz de aliento o de piadosa oración, aquellos mártires no encontraban otraliberación que no fuera la muerte.Debía de ser una mujer la que conmovida en la fibra sensible de su humano corazón, iniciara junto con un grupo de abnegadas servidorasla noble empresa llena de peligros y sacrificios de socorrer a aquellos desventurados; Florence Nightingale, inglesa nacida en hogar ricoprefirió la azarosa tarea de ir de campo en campo de batalla, de ir de país en país donde hubiera una epidemia socorriendo desvalidos,curando heridos, dejando oír su dulce voz de aliento antes que las comodidades placenteras de su hogar. En el año de 1854 en plena guerrade Crimea no sólo el combate diezma los soldados sino que una epidemia de cólera se desata y ante la repetida insistencia de FlorenceNightingale el Ministro de Guerra Sidney, la autoriaza para establecer la primera estación sanitaria. Nació así la primera gran obra deprimeros auxilios con fines sanitarios y de socorro científicamente encaminados y bajo e! respaldo de un gobierno.

2 Henry Duanant, fundador de la Cruz Roja, que casi en esos mismos años ante los desastrosos y dantescos cuadros de la batalla deSolferino engendraron en Dunant la idea llevada a efecto de establecer disposiciones internacionales que protegieran los heridos con su famosolema: “El enemigo herido deja de serlo al no estar sufriendo”; al poco tiempo con el apoyo de Napoleón III logra acordar la neutralidadde los que se hallaran prestando socorro a los heridos, así como el respeto formal y efectivo al personal sanitario y de ambulancia.

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en el campo de batalla, haciendo caso omiso de la nacionalidad a la cual pertenecieran y de las fuerzas armadasa quienes servían.

En esta tesitura Napoleón III, al verse sensibilizado por la idea, de un inicio de “buena voluntad”, decidióelevarlo a un derecho de elemental justicia brindar apoyo y asistencia por disposición emitida y avalada por élde manera oficial.

Napoleón III convirtió un asunto inicialmente definido como de buena voluntad, en uno de derechos yjusticia, al permitir que se brindara asistencia bajo la protección de una disposición oficial.3

Desde entonces, todos los Estados que firmaban los sucesivos Convenios de Ginebra se comprometían ahacer respetar, aplicar y a permitir el desarrollo del trabajo de las organizaciones humanitarias independiente-mente de su nacionalidad.

Esta relación entre las organizaciones humanitarias, primero exclusivamente a través del Comité Internacionalde la Cruz Roja, más tarde se adhirieron muchas otras asociaciones, sin dejar de lado los esfuerzos de losdiferentes gobiernos los cuales en su conjunto han estado presentes desde el nacimiento de las incipientesacciones humanitarias, pero con funciones y objetivos perfectamente bien estructurados, en los que la capaci-dad de acción y respuesta se conferían de manera directa a las organizaciones humanitarias.

No fue sino hasta la década de los años ochenta y noventa cuando, de haberse conferido de inicio, la mayorparte de la responsabilidad de asistencia humanitaria a las organizaciones humanitarias que contaban con unaestructura, misión y visión perfectamente definida, se dispersaron numerosas agrupaciones que carecían deestabilidad estructural pero que ondeaban banderas de ayuda humanitaria, plagadas de muy buenas intencio-nes pero carentes de orden y control.

Ante esta perspectiva, el panorama de las organizaciones de todo tipo que intervienen en este ámbito se hacomplicado de manera exponencial.4

3 Es aquí donde hallamos los orígenes de las Convenciones de Ginebra y la Haya y muchas de las declaraciones actuales sobre temashumanitarios

4 AGUIRRE, Mariano. Los dilemas del intervencionismo humanitario, Política Exterior, vol. 47, nº IX, octubre de 1995. TambiénFrancisco Rey, La ayuda humanitaria en 1996: debates y realidades desde la Unión Europea, en Mariano Aguirre (ed.), Anuario delCIP 1996, Icaria/CIP, Madrid, 1997.

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III. Las Organizaciones No Gubernamentales

on entidades de carácter privado, con fines y objetivos definidos libremente por sus integrantes, cuyacreación obedece a requerimientos totalmente independientes de los gobiernos, de las regiones, de las nacio-nes u organismos de carácter internacional.

En cuanto a su naturaleza jurídica, suelen adoptar diferentes matices y formas de estructurarse, tales comoasociaciones, fundaciones, corporaciones, patronatos, sociedades altruistas, sociedades cooperativas etc.

Al conglomerado que forman las distintas asociaciones, independientemente de la naturaleza jurídica queostenten, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) asumen diferentes denominaciones: sector al-truista, sector voluntario, sector no lucrativo, sector solidario, sector de la economía social y tercer sectorsocial.

Su integración generalmente obedece a necesidades muy especiales de generalmente particulares (volunta-rios), que sustentan su actuar en principios básicos de apoyo a los sectores en situación de desastre. Obvia-mente no siempre cuentan de inicio con un nivel de reconocida organización, pero emplean todos los mediosde los cuales puedan allegarse, para alcanzarla. Generalmente se nutren de recursos económicos provenientesde las más diversas fuentes, principalmente empresas, organismos internacionales, agrupaciones también decarácter altruista, etc.

El socorrer a un sector que se ha visto perjudicado por un desastre, por sí mismo, no es necesariamentehumanitario. Lo humanitario no se refiere sólo a lo que se hace sino a cómo se hace. La acción humanitaria nosólo implica suministrar cuidados, socorrer, sino hacerlo de modo que se realice y sea percibido como impar-cial, no discriminatorio, independiente de cualquier ideología, religión, etc., y sobre todo, dirigido a salvarvidas, mantenerlas con dignidad, suministrar protección y resolver necesidades humanas básicas de las vícti-mas. Prevenir y aliviar el sufrimiento humano sin ninguna distinción; éste es el concepto de acción humani-taria que surge desde Solferino en 1859 y que se recoge en el Código de Conducta de las ONG, el ProyectoEsfera y otros documentos.

Ante la necesidad de que estas organizaciones sociales no gubernamentales cuenten con una serie de lineamientosque regulen su actuar, se han creado diversos ordenamientos entre los que destaca esencialmente: “El Códigode Conducta en la Ayuda en Desastres”, elaborado en 1994 por el Movimiento Internacional de la Cruz Rojay de la Media Luna Roja y otras Organizaciones No Gubernamentales de reconocida participación, tiene

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como objetivo definir unas normas de conducta y garantizar la independencia, la eficacia y la repercusión delas operaciones de ayuda humanitaria.

Los principios elaborados para las Organizaciones No Gubernamentales que participan en programas deayuda humanitaria para catástrofes incluyen los siguientes:

- El punto de partida e imperativo básico es el humanitario; la ayuda se entrega con independen-cia de la raza, credo o nacionalidad de los receptores y sin distinción de ningún tipo;- Las prioridades de la ayuda se evalúan únicamente en función de la necesidad; no se utilizará laayuda para promover un punto de vista político o religioso determinado;- Deberán soslayar por todos los medios no actuar como instrumentos de la política exterior delos gobiernos;- Respetar la cultura y los usos y costumbres locales;- Basar su respuesta a la catástrofe tomando como marco de referencia las capacidades locales;- Se buscarán medios para implicar a los beneficiarios de los programas en la gestión de la ayudahumanitaria;- La ayuda humanitaria deberá hacer lo posible para reducir la vulnerabilidad futura ante lascatástrofes, así como satisfacer necesidades básicas;- La obligación ineludible de las Organizaciones No Gubernamentales es además de socorrer, elrendir cuentas tanto ante los donantes como a los destinatarios (beneficiarios) de los apoyos.- Al realizar la difusión de la información, se concederá un trato especial a las víctimas de laemergencia, partiendo del concepto de que se está tratando con seres humanos en situación dedesgracia, y que como tal en ningún momento se han trastocado sus valores y dignidad y comotal no deben considerarse como objetos desesperanzados que inspiran compasión.

La gran mayoría de las Organizaciones No Gubernamentales coinciden con los puntos anteriormente citados,aunque cada una de ellas traiga aparejadas múltiples diferencias ideológicas, esta concepción de la acciónhumanitaria es ampliamente compartida.

Tras la aprobación del Código, las ONG han dado un paso más con la puesta en marcha de la primera partedel llamado Proyecto Esfera5 de “Carta humanitaria y Normas mínimas de respuesta humanitaria en casos de

5 ¿Qué es Esfera? El Proyecto Esfera se basa en dos convicciones principales: primera, que se deben tomar todas las medidas posibles paraaliviar el sufrimiento humano producido por calamidades y conflictos; y segunda, que las personas afectadas en los casos de desastre tienen

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desastre”. De modo muy resumido Esfera refleja no sólo el compromiso ético y moral que ya contenía elCódigo, sino una determinación y compromiso de mejorar la eficacia de la asistencia y de asumir una verda-dera responsabilidad frente a los beneficiarios. La Carta y las Normas se aplican en toda situación en la que lapoblación deja de disponer de los medios normales para asegurarse la vida en condiciones dignas, sea a causade un desastre natural o debido a una catástrofe provocada por seres humanos cualquiera que sea el país ocontinente donde esto ocurra.

Esta iniciativa fue lanzada en 1997 por un grupo de Organizaciones No Gubernamentales dedicadas a laasistencia humanitaria y el movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, que elaboraron una CartaHumanitaria y determinaron una serie de Normas mínimas como meta a alcanzar en la asistencia en casos dedesastre, en cada uno de cinco sectores (abastecimiento de agua y saneamiento, nutrición, ayuda alimentaria,refugios y servicios de salud). Este proceso llevó a la publicación del primer manual de Esfera en el año 2000.En conjunto, la Carta Humanitaria y las Normas mínimas en casos de desastre, contribuyen a formar unmarco de referencia operativo que facilita la rendición de cuentas a la hora de realizar esfuerzos de asistencia encasos de desastre.

La piedra angular del manual es la Carta Humanitaria,6 que se basa en los principios y disposiciones delDerecho Internacional Humanitario, la legislación internacional sobre derechos humanos, el derecho sobrerefugiados y el Código de Conducta Relativo al Socorro en Casos de Desastre para el Movimiento Internacio-nal de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG).7

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derecho a vivir con dignidad y por lo tanto tienen derecho a recibir asistencia humanitaria. Esfera es tres cosas: un manual de orientacióny guía, un amplio proceso de colaboración y la expresión de un compromiso a favor de la calidad y la rendición de cuentas.

6 La Carta Humanitaria expresa el compromiso asumido por esos organismos de acatar dichos principios y velar por el cumplimiento de lasNormas mínimas. Este compromiso se basa en el reconocimiento por los organismos humanitarios de sus propias obligaciones éticas, y reflejalos derechos y deberes consagrados en el derecho internacional, respecto del cual los Estados y otras partes han contraído obligaciones.La Carta centra la atención en las exigencias fundamentales que entraña la acción destinada a sustentar la vida y la dignidad de las personasafectadas por calamidades o conflictos. Por su parte, las Normas mínimas que acompañan la Carta tienen por objeto cuantificar esasexigencias por lo que respecta a las necesidades de las personas en materia de agua, saneamiento, nutrición, alimentos, refugio y serviciossanitarios. En conjunto, ambos instrumentos conforman un marco operativo para la rendición de cuentas respecto a las actividades deasistencia humanitaria.

7 El propósito del presente Código de Conducta es preservar nuestras normas de comportamiento. No se tratan en él detalles de lasoperaciones, como por ejemplo la forma de calcular las raciones alimentarias o de establecer un campamento de refugiados. Su propósito esmás bien mantener los elevados niveles de independencia, eficacia y resultados que procuran alcanzar las Organizaciones No Gubernamen-tales (ONG) y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en sus intervenciones a raíz de catástrofes. Se

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La Carta enuncia como principios centrales:

- El derecho de las poblaciones afectadas por los desastres, sean fortuitos o de fuerza mayor, arecibir protección y asistencia.- El derecho de las personas afectadas por los desastres a vivir con dignidad.- Responsabilidades legales de los Estados y de las partes beligerantes a garantizar el derecho arecibir protección y asistencia.- Si las autoridades competentes se rehúsan a prestar ayuda o no cuentan con los medios paradotarla, están obligadas a permitir que las organizaciones de ayuda humanitaria proporcionenasistencia y protección.

La Carta enfatiza algunos elementos del Código especialmente cuando coinciden en reafirmar la conviccióndel imperativo humanitario y su primacía. En que se deben adoptar todas las medidas posibles para preveniry aliviar el sufrimiento humano provocado por los conflictos y calamidades, y que la población civil víctimade esas circunstancias tiene derecho a asistencia y protección.

En virtud de lo anterior, se afirma la importancia de tres principios:

- El derecho a vivir con dignidad- La distinción entre combatientes y no combatientes- El principio de no devolución (non refoulement) de los refugiados a su país de origen.

Entre los postulados que enarbolan las Normas mínimas destacan los siguientes criterios:

- Abastecimiento de agua y saneamiento- Nutrición- Ayuda alimentaria

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trata de un código de carácter voluntario que respetarán todas las Organizaciones No Gubernamentales que lo suscriban, movidas por eldeseo de mantener las normas en él establecidas.En caso de conflicto armado, el presenté Código de Conducta se interpretará y aplicará de conformidad con el Derecho InternacionalHumanitario. El código propiamente dicho figura en la primera sección. En los anexos siguientes se describe el entorno de trabajo que cabedesear propicien los gobiernos, tanto de los países beneficiarios como de los países donantes, y las organizaciones intergubernamentales a finde facilitar la eficaz prestación de asistencia humanitaria.


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- Refugios, asentamientos y planificación de emplazamientos- Servicios de salud.

Si bien es cierto, la posibilidad real de llevar a cabo todos los principios anteriormente citados son aún objetode discusión e interpretación entre las múltiples Organizaciones No Gubernamentales con fines humanita-rios, lo que debe privilegiarse es la tendencia para el trabajo humanitario en general y que parece existir enprimer término en el ámbito no gubernamental.

IV. El manejo de información de los organismos humanitarios

ital importancia reviste un adecuado manejo de la información por parte de los medios de difusiónante un evento de desastre cualquiera que sea su naturaleza. Cobra especial relevancia contar con informaciónconfirmada, rápida y oportuna, datos, estadísticas y fuentes. Los comunicadores de las instituciones públicasy privadas deben comprometerse a trabajar en estrategias conjuntas de comunicación y desastres, incluyendoun banco de información sobre desastres y salud.

En el contexto de la ayuda humanitaria palabras como: riesgo, emergencia, desastres, vulnerabilidad, preven-ción o reconstrucción, están ligadas casi siempre a la posibilidad de salvar vidas o de modificar aquellascondiciones y situaciones que así lo permitan; por lo tanto, la gestión de la información se convierte en un ejecentral de preocupación.

Las agencias humanitarias o aquellas instituciones vinculadas a los procesos de la gestión del riesgo, estánconvencidas de que en la medida en que las organizaciones sean capaces de recopilar, analizar y difundirinformación crítica a través de sistemas adecuados de información, más eficiente será la respuesta humanitariay más vidas serán potencialmente salvadas.

Por ello, diversas Organizaciones No Gubernamentales han colocado en lugar preponderante el manejo de lainformación como una pieza clave en los procesos de respuesta humanitaria, con énfasis en la respuesta asituaciones de emergencia o desastre.

En la gran mayoría de países existe una gran variedad de sistemas de información que apoyan las intervencio-nes para la reducción de riesgos, la preparación y respuesta a los desastres o los procesos de recuperación/reconstrucción.

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La estructuración de dichos sistemas8 depende en gran medida de las particulares formas como se organizanlos estados hacia el interior, las más de las veces de las políticas formales e informales de las agencias en materiade desastres, del referente teórico respecto del riesgo, la cobertura en el momento oportuno, la capacidad yexperiencia de los funcionarios, de los vínculos de comunicación formales e informales que se hayan estable-cido y obviamente de los recursos humanos y materiales disponibles.

En esencia los sistemas de información en materia humanitaria están relacionados con mecanismos de coordi-nación y respuesta, aunados a herramientas informáticas o automatizadas para dar a conocer con objetividady oportunidad información fidedigna, esta información debe ubicarse dentro de una estructura y un marcodonde se enuncien las políticas para el manejo de la misma, a fin de identificar a sus componentes y semaximice su potencial de utilidad y beneficios.

Respecto del análisis a esta realidad del manejo de la información, con base en los resultados obtenidos, serefleja una imperiosa necesidad: efectuar un trabajo de profundo estudio al marco teórico que sustenta lossistemas de información, dado que en primer término se carece de premisas esenciales; en segundo lugar cadauno prioriza sus objetivos y por ende se dispersan; no se han dado a conocer de una manera formal, a fin deque sean difundidos y discutidos para generar una dinámica que impulse una concatenación eficaz y eficientede las acciones y procesos que se han instaurado como parte integrante de las políticas de atención oportunaa situaciones de riesgo y particularmente en materia de ayuda humanitaria.

He ahí la necesidad de coincidir en el concepto de lo que debe entenderse por un “sistema de gestión deinformación humanitaria”, en la cual todos aporten elementos para enriquecer el mismo y que realmente déuna respuesta eficaz y eficiente, ante las situaciones de riesgo que en gran medida limitan la respuesta pertinen-te ante los desafíos que plantean los eventos de emergencia. Por lo tanto, es fundamental avanzar en la defini-ción de lo que es, para cada agencia y cada país, un sistema de gestión de información humanitaria, cuálesdeben ser sus componentes y si éstos realmente contribuyen a salvar más vidas en la región.

Por lo anterior, son los siguientes los puntos cruciales en los cuales deben sustentarse los sistemas del manejode información:

8 Conjunto de elementos organizados de tal forma que guarden relación entre sí, dentro de una estructura reconocida, formal o informalmente,por las organizaciones y que permitan, por un lado, generar conocimiento sobre situaciones complejas vinculadas a situaciones de emergenciasy desastres; y por otro, tomar decisiones y acciones.

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1. El impacto de los sistemas de manejo de información, especialmente en las acciones de res-puesta, no ha sido medido formalmente. Cada agencia invierte cualquier cantidad de recursospara apoyar las situaciones de emergencia, posee y aplica su propio sistema de información,planea y organiza sus actividades de respuesta atendiendo a su mandato; y no obstante que haycoordinación entre diversos actores y grupos en el terreno, no se ha evaluado el impacto real delos recursos que las diversas agencias ponen a disposición cuando se enfrenta a un desastre o unaemergencia.

2. Otro tema de central importancia es el relacionado con el intercambio de información; condi-ción que, cada vez más, representa un medio para asegurar la efectividad de las acciones derespuesta. Las agencias en general reconocen la importancia del intercambio. No obstante, ya seaen situaciones de crisis o normales, el intercambio y la articulación de información han tenido uncarácter operativo; es decir, relacionado a actividades programadas o de emergencia, necesidadesde asistencia, requerimientos de fondos, personal en campo, etc.

3. Aunque muchas instituciones cuentan con sistemas de información complejos y definicionesestandarizadas, no se ha logrado ampliar los limitados e informales espacios de intercambiorespecto a mecanismos de recolección de información, normas establecidas para el funciona-miento de los sistemas, unidades de medidas, definición de indicadores, identificadores de even-tos, terminología, etc.

Por lo tanto, un área de enorme oportunidad que se ha detectado es el manejo de los sistemas de informaciónde carácter centralizado, cabe reconocer que aunque las instituciones muestran apertura para compartir infor-mación, en la práctica todas tienen políticas, ya sean formales o informales, y prefieren mantener una actitudcautelosa al momento de compartir información.

Es dable mencionar que si bien existen herramientas de información muy valiosas, tanto por el tipo deinformación que proveen a sus usuarios, propios o externos, como por la calidad y credibilidad de su conte-nido, para muchas agencias lo ideal sería contar con un sistema regional de gestión de información humanita-ria que permitiera en primer término de allegarse de información fidedigna, intercambiar experiencias conbase en las vivencias y manejo de las mismas, todo ello en aras de enriquecer los objetivos y prever hacia elmañana nuevas eventualidades y la forma de atender las mismas difundiéndolas coordinadamente.

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El hecho de hacer uso y aprovechar las herramientas existentes en un contexto donde se comprenda un espaciomás amplio, llámese grupo, región o sector, resulta esencial para lograr el desarrollo de un sistema que respon-da realmente a las expectativas de los usuarios. Queda claro que ningún sistema por sí mismo puede contenertoda la información requerida, pero sí puede ofrecer vínculos con diversos actores que generan la informa-ción, en función de los grandes ámbitos y procesos que se dan dentro de la gestión de riesgos y desastres.9

V. El Derecho Internacional Humanitario

l Derecho Internacional Humanitario (DIH) es un conjunto de normas que, por razones humanita-rias, trata de limitar los efectos de los conflictos armados. Protege a las personas que no participan o que ya noparticipan en los combates y limita los medios y métodos de hacer la guerra. El Derecho InternacionalHumanitario suele llamarse también “derecho de la guerra” y “derecho de los conflictos armados”.

El Derecho Internacional Humanitario es parte del derecho internacional, que regula las relaciones entre losEstados. Está integrado por acuerdos firmados entre Estados, denominados tratados o convenios, por elderecho consuetudinario internacional que se compone a su vez de la práctica de los Estados que éstosreconocen como obligatoria, así como por principios generales del derecho.

El Derecho Internacional Humanitario se aplica en situaciones de conflicto armado. No determina si unEstado tiene o no tiene derecho a recurrir a la fuerza. Esta cuestión está regulada por una importante parte delDerecho Internacional Humanitario, que figura en la Carta de las Naciones Unidas.10

9 Fiorela Mackliff, consultora independiente que llevó a cabo el estudio de diagnóstico sobre los sistemas de información para la gestión deriesgo requerido por la oficina regional de OCHA en Panamá.

10 El DIH sólo se aplica en caso de conflicto armado. No cubre las situaciones de tensiones internas ni de disturbios interiores, como son losactos aislados de violencia. Sólo es aplicable cuando se ha desencadenado un conflicto y se aplica por igual a todas las partes, sin tener encuenta quien lo inició. El DIH distingue entre conflicto armado internacional y conflicto armado sin carácter internacional. En losconflictos armados internacionales se enfrentan, como mínimo, dos Estados. En ellos se deben observar muchas normas, incluidas las quefiguran en los Convenios de Ginebra y en el Protocolo adicional I. En los conflictos armados sin carácter internacional se enfrentan, en elterritorio de un mismo Estado, las fuerzas armadas regulares y grupos armados disidentes, o grupos armados entre sí. En ellos se aplica unaserie más limitada de normas, en particular las disposiciones del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra y el Protocoloadicional II.

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El origen del Derecho Internacional Humanitario se remonta a las normas dictadas por las antiguas civiliza-ciones y religiones. La guerra siempre ha estado sujeta a ciertas leyes y costumbres. La codificación delDerecho Internacional Humanitario a nivel universal comenzó en el siglo XIX. Desde entonces, los Estadoshan aceptado un conjunto de normas basado en la amarga experiencia de la guerra moderna, que mantieneun cuidadoso equilibrio entre las preocupaciones de carácter humanitario y las exigencias militares de losEstados.

En la misma medida en que ha crecido la comunidad internacional, ha aumentado el número de Estados queha contribuido al desarrollo del Derecho Internacional Humanitario. Actualmente, éste puede considerarsecomo un derecho verdaderamente universal.

El Derecho Internacional Humanitario se encuentra esencialmente contenido en los cuatro Convenios deGinebra de 1949, en los que son parte casi todos los Estados. Estos Convenios se completaron con otros dostratados: los Protocolos adicionales de 1977 relativos a la protección de las victimas de los conflictosarmados.

Asimismo. Existen otros textos que prohíben el uso de ciertas armas y tácticas militares o que protegen aciertas categorías de personas o de bienes. Y son principalmente:

- La Convención de la Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso deconflicto armado y sus dos Protocolos;- La Convención de 1972 sobre Armas Bacteriológicas;- La Convención de 1980 sobre Ciertas Armas Convencionales y sus cinco Protocolos;- La Convención de 1993 sobre Armas Químicas;- El Tratado de Ottawa de 1997 sobre las Minas Antipersonal;- El Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participa-ción de niños en los conflictos armados.

Es importante hacer la distinción entre Derecho Internacional Humanitario y derecho de los derechos humanos.Aunque algunas de sus normas son similares, estas dos ramas del derecho internacional se han desarrolladopor separado y figuran en tratados diferentes. En particular, el derecho de los derechos humanos, a diferenciadel Derecho Internacional Humanitario, es aplicable en tiempo de paz y muchas de sus disposiciones puedenser suspendidas durante un conflicto armado.

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El Derecho Internacional Humanitario cubre dos ámbitos:

- La protección de las personas que no participan o que ya no participan en las hostilidades.- Una serie de restricciones de los medios de guerra, especialmente las armas, y de los métodos deguerra, como son ciertas tácticas militares.

El Derecho Internacional Humanitario protege a las personas que no toman parte en las hostilidades, comoson los civiles y el personal médico y religioso. Protege asimismo, a las personas que ya no participan en loscombates, por ejemplo, los combatientes heridos o enfermos, los náufragos y los prisioneros de guerra.

Esas personas tienen derecho a que se respete su vida y su integridad física y moral, y se benefician de garantíasjudiciales. Serán, en todas las circunstancias, protegidas y tratadas con humanidad, sin distinción alguna deíndole desfavorable. En particular, está prohibido matar o herir a un adversario que haya depuesto las armaso que esté fuera de combate. Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos por la parte beligerante encuyo poder estén. Se respetarán el personal y el material médico, los hospitales y las ambulancias.

Normas específicas regulan las condiciones de detención de los prisioneros de guerra y el trato debido a losciviles que se hallan bajo la autoridad de la parte adversa, lo que incluye, en particular, su mantenimiento,atención médica y el derecho a corresponder con sus familiares. El Derecho Internacional Humanitario prevé,algunos signos distintivos que se pueden emplear para identificar a las personas, los bienes y los lugaresprotegidos. Se trata principalmente de los emblemas de la cruz roja y de la media luna roja, así como lossignos distintivos específicos de los bienes culturales y de la protección civil.

El Derecho Internacional Humanitario prohíbe, entre otras cosas, los medios y los métodos militares que:

- No distinguen entre las personas que participan en los combates y las personas que no tomanparte en los combates, a fin de respetar la vida de la población civil, de las personas civiles y losbienes civiles;- Causan daños superfluos o sufrimientos innecesarios;- Causan daños graves y duraderos al medio ambiente;

Desafortunadamente, abundan los ejemplos de violaciones del Derecho Internacional Humanitario. Las víc-timas de la guerra son, cada vez más, civiles. Sin embargo, ha habido importantes casos en los que el DerechoInternacional Humanitario ha permitido cambiar las cosas, ya sea protegiendo a los civiles, a los prisioneros


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de guerra, a los enfermos y los heridos, principalmente limitando el empleo de “armas inhumanas”, sólo queen este concepto habría que aclarar ¿qué debería entenderse por un arma inhumana y una humana?, finalmen-te las dos son armas, entonces ¿hasta dónde está marcado el límite?

Dado que el Derecho Internacional Humanitario se aplica sólo en periodos de violencia extrema, respetarloplanteará siempre grandes dificultades. En este sentido, los Estados tienen la obligación de dar a conocer lasnormas de ese derecho a las respectivas fuerzas armadas y al público en general. Deben prevenir y, si procede,castigar todas las violaciones del derecho internacional humanitario. Para ello, deben, en particular, promul-gar leyes para castigar las violaciones más graves de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos adicionales,denominadas crímenes de guerra. Asimismo, habría que aprobar una ley que garantice la protección de losemblemas de la cruz roja y de media luna roja.

Asimismo, se han tomado medidas a nivel internacional. Se han creado dos tribunales para castigar los críme-nes cometidos en los conflictos de ex Yougoslavia y de Ruanda. Una corte penal internacional ha sido creadapor el Estatuto de Roma aprobado en 1998. Todos podemos hacer una importante contribución a la aplica-ción del Derecho Internacional Humanitario, ya sea a través de los gobiernos y de las organizaciones, ya seaindividualmente.

El Derecho Internacional Humanitario y, en general, todo el aparato jurídico diseñado para hacer frente a losconflictos armados fue estructurado fundamentalmente para guerras interestatales. Aunque el Protocolo II delos Convenios de Ginebra aprobado en 1977 trataba de adecuarse a los conflictos no internacionales, es ciertoque el actual Derecho Internacional Humanitario no es suficiente para abordar los actuales conflictos, emer-gencias complejas y situaciones en las que se produce un verdadero colapso del aparato estatal.

Si la aplicación del Derecho Internacional Humanitario es siempre problemática, en estas situaciones dondese produce una enorme proliferación de actores no estatales lo es aún más. En 1999 se conmemoró el cincuen-ta aniversario de la firma de los Convenios de Ginebra de 1949 y el centenario de los Convenios de La Hayade 1899 y el balance hecho por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) con este motivo está llenode matices de la más diversa naturaleza y que obedece a múltiples intereses.

Afortunadamente numerosos Estados han firmado los cuatro Convenios y se han adherido al Protocolo I;con ello se han producido avances en la regulación de ciertos tipos de armas y se han prohibido a partir delTratado de Ottawa en 1997 las minas antipersonas.

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En estos relativos “avances”, el hecho más destacado del siglo veinte ha sido la puesta en marcha de losTribunales Penales especiales para la Antigua Yugoslavia y Ruanda y, sobre todo, la aprobación en la Conferen-cia de Roma del Estatuto del Tribunal Penal Internacional.

La realidad apunta a que muchos Estados poderosos, se sustraen al hecho de suscribir y ratificar estas normas,faltando a la responsabilidad colectiva de hacer respetar sus obligaciones.11

En efecto, como ha señalado Yves Sandoz, “desde la adopción de los Protocolos de 1977 hay que leer elartículo primero del Protocolo I, en correlación con el 89, el cual en caso de violaciones graves al DerechoInternacional Humanitario, exige que los Estados actúen conjunta o separadamente en cooperación con lasNaciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”. Y es obvio que esta corresponsabilidadde los Estados en plena armonía con la Carta de las Naciones Unidas no se da.

Estas limitaciones a las que hemos hecho referencia han abierto un debate, que sin duda continuará, sobre lanecesidad de adaptar el Derecho Internacional Humanitario a los actuales conflictos y reforzar el control de laaplicación del derecho. Para Sandoz “aunque el derecho internacional humanitario ocupa un lugar marginal yquizás provisional en la historia, el porvenir de la humanidad depende en gran parte de reforzar la cohesiónalrededor de los valores fundamentales defendidos por este derecho: su respeto prepara la paz en medio de laguerra y debe guiar a todos, en todo tiempo, en el combate –esencial y permanente– que hay que librar contralas raíces de esta última”.12

Con motivo del Aniversario de los Convenios de Ginebra hacia 1999, se han puesto de manifiesto estascarencias del Derecho Internacional Humanitario y abordado las cuestiones que permanecen abiertas o sinresolver por éste:

11 François Miterrand “ningún Estado es propietario del sufrimiento que engendra o acoge” y, por tanto, los Estados también tienen el derechode ofrecer a otros Estados su asistencia si aquel carece de medios para actuar. La tensión entre el principio de soberanía de los Estados yel derecho-deber de asistencia humanitaria sigue presente pero comienza a aparecer con mayor claridad la necesidad de situar a las víctimasen el centro de la preocupación dado que dejar a éstas sin asistencia constituye una amenaza a la vida y un atentado a la dignidad inherentea todo ser humano.

12 Yves Sandoz, “El Medio Siglo de los Convenios de Ginebra”, Revista Internacional de la Cruz Roja, Ginebra,.nº834.junio 1999.

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1. Reglas relativas a los conflictos internos. El Protocolo II de 1977 plasmó una serie de disposicio-nes, sin embargo subsisten problemas de interpretación, precisamente por parte de los gobiernosque a su juicio perciben que subyace un reconocimiento de la legitimidad de las fuerzas belicosas,y por ende, una limitación a su poder soberano.

2. Reglas que regulan la conducción de hostilidades. Nociones como la definición de objetivo mili-tar, la proporcionalidad de los ataques (provocar el menor daño posible), las necesarias precau-ciones, etc., recordadas en el Protocolo I se han visto muy genéricas y abstractas a la luz de laexperiencia de la Guerra del Golfo y más aún en los bombardeos de la OTAN contra la RepúblicaFederal Yugoslava.

3. Reglas sobre el tratamiento de las armas nucleares. Se consideró que estas armas quedaban fuerade las consideraciones del Derecho Internacional Humanitario, sin embargo esto es sumamenteutópico, nadie podría aceptar el postulado de que las armas nucleares están al margen del Dere-cho Internacional Humanitario.

4. Prohibición o restricción de nuevas armas. A través del Tratado de Ottawa se dio un primeracercamiento, pero la investigación sobre nuevos tipos de armas continúa y será preciso acelerarla creación de normas que prohíban, o en su caso, regulen su uso.

5. Aplicación del Derecho Internacional Humanitario por las fuerzas de la ONU. A raíz de los conflic-tos armados en los cuales se ha visto necesaria la incursión del uso de la fuerza por parte de laONU, se ha observado que se han visto confrontadas a situaciones en las que deberían aplicar elDerecho Internacional Humanitario. Por ello ante los numerosos casos de abusos por sus fuerzasdebería hacer avanzar el compromiso de la ONU con el desarrollo y aplicación del DerechoInternacional Humanitario.

6. Control de la ayuda humanitaria. El Derecho Internacional Humanitario tiene previstas unaserie de normas y condiciones para proporcionar socorro, sin embargo no precisa los criterios ymecanismos para garantizar ese control.

7. Protección específica de las mujeres. Muchos conflictos que se han gestado recientemente handado pie a la violación y el maltrato hacia las mujeres, esta también es un arma de guerra quedebería servir para tomar conciencia de la necesidad de mayor protección.

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Ante estos cuestionamientos surgen una serie de interrogantes que de inicio se tornan muy complejas: ¿Puederealmente abordarse el tema de la existencia de un derecho de las víctimas a recibir asistencia humanitaria? ¿Esdable considerar a la asistencia humanitaria como un derecho humano fundamental? ¿En el supuesto de queel Derecho Humanitario fuera considerado como un derecho humano fundamental, se colocaría a éste en unnivel de supra a subordinación, en relación con los derechos reconocidos y garantizados por los Estados?¿Este relativamente nuevo derecho humanitario se encuentra en pugna con el principio de soberanía estatal?13

Desde un punto de vista estrictamente jurídico existe discusión sobre quién sería el titular de este derecho deasistencia humanitaria y, para algunos, son de iure los Estados o las autoridades de facto en casos de desintegra-ción del Estado, los que tienen derecho a solicitar asistencia.

Según Carrillo Salcedo “es preciso conceder la debida relevancia a la posición jurídica de la persona en elderecho internacional posterior a la Carta de Naciones Unidas y a la Declaración Universal de DerechosHumanos” y es por tanto preciso situar a las víctimas como sujetos de este derecho a recibir asistencia huma-nitaria.14

Este “nuevo” derecho que como se ha dicho estaría en fase de creación y no todavía como derecho subjetivodefinido y articulado, formaría, para algunos, parte de los llamados derechos de tercera generación15 o de la

13 Junto a esto y como recoge Joana Abrisqueta, las Resoluciones de Naciones Unidas y los numerosos testimonios por parte de las ONGhan creado un clima de opinión alrededor de la idea de que existe también un deber de asistencia humanitaria que es complementario alderecho a recibirla. No hay que olvidar, además, que al margen del mayor o menor compromiso por parte de los Estados en su defensa,existen unos derechos recogidos en el “núcleo duro” de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconocidos como inviolables:derecho a la vida, a la integridad física, al alimento, etc. Toda formulación del derecho a la asistencia humanitaria debe partir delreconocimiento de estos derechos.

14 CARRILLO SALCEDO, J.A. “La asistencia humanitaria en Derecho Internacional contemporáneo, Universidad de Sevilla, 1997.15 Los Derechos de Tercera Generación también conocidos como Derechos de Solidaridad o de los Pueblos contemplan cuestiones de carácter

supranacional como el derecho a la paz y a un medio ambiente sano. El contenido de estos derechos no está totalmente determinado. LosDerechos de los Pueblos se encuentran en proceso de definición y están consagrados en diversas disposiciones de algunas convencionesinternacionales.- Derechos de Tercera generación o Derechos de Los Pueblos- Derecho a la autodeterminación- Derecho a la independencia económica y política- Derecho a la identidad nacional y cultural

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solidaridad, llamados así por oposición a los de primera generación16 -derechos civiles y políticos- y a los desegunda -económicos, sociales y culturales.

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- Derecho a la paz- Derecho a la coexistencia pacífica- Derecho al entendimiento y confianza- La cooperación internacional y regional- La justicia internacional- El uso de los avances de las ciencias y la tecnología- La solución de los problemas alimenticios, demográficos, educativos y ecológicos- El medio ambiente- El patrimonio común de la humanidad- El desarrollo que permita una vida digna

16 Derechos de Primera Generación o Derechos Civiles y Políticos- Toda persona tiene los derechos y libertades fundamentales sin distinción de raza, sexo, color, idioma, posición social o económica- Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad jurídica- Nadie estará sometido a esclavitud o servidumbre- Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, ni se le podrá ocasionar daño físico, psíquico o moral- Nadie puede ser molestado arbitrariamente en su vida privada, familiar, domicilio o correspondencia, ni sufrir ataques a su honra oreputación- Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia- Toda persona tiene derecho a una nacionalidad- En caso de persecución política, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él, en cualquier país- Los hombres y las mujeres tienen derecho a casarse y a decidir el número de hijos que desean- Todo individuo tiene derecho a la libertad de pensamiento y de religión- Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión de ideas- Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacífica- Los derechos de Segunda Generación o Derechos Económicos, Sociales y Culturales tienen como objetivo fundamental garantizar elbienestar económico, el acceso al trabajo, la educación y a la cultura, de tal forma que asegure el desarrollo de los seres humanos y de lospueblos. Su reconocimiento en la historia de los derechos humanos fue posterior a la de los derechos civiles y políticos, de allí que tambiénsean denominados derechos de la segunda generación.- La razón de ser de los derechos económicos, sociales y culturales se basa en el hecho de que el pleno respeto a la dignidad del ser humano,a su libertad y a la vigencia de la democracia, sólo es posible si existen las condiciones económicas, sociales y culturales que garanticen eldesarrollo de esos hombres y esos pueblos.

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En los derechos de la segunda generación17 estarían comprendidos los derechos económicos, sociales y cultu-rales que tienen como objetivo fundamental garantizar el bienestar económico, el acceso al trabajo, la educa-ción y a la cultura, de tal forma que asegure el desarrollo de los seres humanos y de los pueblos. Su reconoci-miento en la historia de los derechos humanos fue posterior a la de los derechos civiles y políticos, de allí quetambién sean denominados derechos de la segunda generación.

La razón de ser de los derechos económicos, sociales y culturales se basa en el hecho de que el pleno respetoa la dignidad del ser humano, a su libertad y a la vigencia de la democracia, sólo es posible si existen lascondiciones económicas, sociales y culturales que garanticen el desarrollo de esos hombres y esos pueblos. Lavigencia de estos derechos se encuentra condicionada a las posibilidades reales de cada país, de allí que lacapacidad para lograr la realización de los mismos varía de país a país.

Estos derechos económicos, sociales y culturales, pueden exigirse al Estado en la medida de los recursos queefectivamente él tenga, pero esto no significa que el Estado puede utilizar como excusa para el cumplimientode sus obligaciones, el no poseer recursos cuando en realidad dispone de ellos. En este aspecto, deben verifi-carse los indicadores de desarrollo integral en relación con la distribución que hace el Poder Público de susingresos en razón de la justicia social.

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- La vigencia de estos derechos se encuentra condicionada a las posibilidades reales de cada país, de allí que la capacidad para lograr larealización de los mismos varía de país a país.- Estos derechos económicos, sociales y culturales, pueden exigirse al Estado en la medida de los recursos que efectivamente él tenga, peroesto no significa que el Estado puede utilizar como excusa para el cumplimiento de sus obligaciones, el no poseer recursos cuando en realidaddispone de ellos.- En este aspecto, deben verificarse los indicadores de desarrollo integral en relación con la distribución que hace el Poder Público de susingresos en razón de la justicia social.

17 Derechos de segunda generación o derechos económicos, sociales y culturales- Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales- Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias- Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y a su familia la salud, alimentación, vestido, vivienda,asistencia médica y los servicios sociales necesarios- Toda persona tiene derecho a la salud física y mental- Durante la maternidad y la infancia toda persona tiene derecho a cuidados y asistencia especiales- Toda persona tiene derecho a la educación en sus diversas modalidades- La educación primaria y secundaria es obligatoria y gratuita


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En esta tercera generación estarían el derecho a la paz, al desarrollo, al medio ambiente sano y otros, queresponden a una nueva toma de conciencia sobre las necesidades y problemas que afectan a la humanidad ysurgen como respuesta a éstas. Esta idea de los derechos humanos como algo vivo, histórico y en constanteexpansión, es una idea que vale la pena enarbolar independientemente de que los textos legales los hayansistematizado de una forma correcta o no, ya que lo que debe privilegiarse es la “ocupación” más que la“preocupación” por el sufrimiento humano y el deseo de actuar a favor de las víctimas de situaciones deextrema urgencia, es ante todo un imperativo moral y responde a una actitud ética de solidaridad con losotros en situaciones de urgencia cualquiera que sea su origen.

VI. La Cruz Roja y el Derecho Internacional Humanitario

oco después de finalizada la Primera Guerra Mundial, Checoslovaquia proclamaba durante la Pascuade 1922 una tregua de tres días con el fin de promover la paz en todo el mundo. Las aspiraciones que llevarona tomar esta iniciativa vislumbraban lo que a la postre daría lugar al Día Mundial de la Cruz Roja y de laMedia Luna Roja (CR y la MLR).

Henry Dunant proclamaba: “Nuestra Cruz Roja desea prevenir las enfermedades para no verse obligada a curarlas;quiere también preparar a nuestra sociedad a fin de evitar las guerras, en vez de tener que soportar sus graves conse-cuencias. Todos sabemos cuán importante es la energía moral que genera y propaga la Cruz Roja a todos los sectores dela población. Si la acción que despliega año tras año pudiera llegar al mundo entero, ¡qué inmensa obra a favor de lapaz podríamos realizar!” .

En 1934, en la XV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, celebrada en Tokio, se aprobaron una serie deprincipios denominados como la Tregua de la Cruz Roja, recomendando su generalización a todas las Socie-dades Nacionales.

Durante la XIV Reunión del Consejo de Gobernadores de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja, una vezterminada la segunda guerra mundial, se propuso establecer la celebración de un día internacional en unamisma fecha para todas las Sociedades Nacionales. La fecha elegida fue el 8 de mayo, aniversario del nacimien-to de Jean Henry Dunant, ciudadano suizo que en 1863 fundó el primer Comité Mundial de la Cruz Roja enGinebra. El día fue denominado “Día Mundial de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja”. En 1953 secelebró el primer Día Mundial de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, seleccionando un tema distinto cadaaño para conmemorar el Día Mundial.

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En la actualidad, el Día Mundial sigue siendo un excelente medio para difundir la acción humanitaria de lasdistintas Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, constituyendo además una conmemo-ración oficial que recuerda el ideal de solidaridad y ayuda mutua que reúne bajo los dos emblemas a centena-res de millones de hombres, mujeres y jóvenes que saben hacer de la solidaridad la más bella de las virtudes.

A raíz de la publicación de la obra “Recuerdo de Solferino” (1862), en la que se hacía dos solemnes llamamien-tos; en primer lugar, que se formaran, ya en tiempo de paz, sociedades de socorro cuyo personal enfermerodebía mantenerse preparado para intervenir en tiempo de guerra y, en segundo lugar, que los voluntarios,encargados de asistir a los servicios médicos del ejército, fueran reconocidos y protegidos en virtud de unacuerdo internacional. Estas ideas no tardaron en concretarse en lo que nació con el nombre de “ComitéInternacional de Socorro a los Militares Heridos”, que más tarde pasó a llamarse Comité Internacional de la CruzRoja (C.I.C.R.)

Con base en una invitación del Comité Internacional, representantes de 16 países y cuatro institucionesfilantrópicas se reunieron en 1863 en una Conferencia Internacional celebrada en la ciudad de Ginebra. Esteevento motivó la creación de la Cruz Roja elevándola a categoría de institución, pugnando por que se reco-nociera internacionalmente a la Cruz Roja, sus ideales y que se aprobara un Convenio para garantizar laprotección de los servicios médicos en el campo de batalla.

Hacia 1864 tuvo verificativo en Ginebra en 1864 una conferencia internacional y la celebración de un trata-do, preparado por el Comité Internacional al cual se denominó: “Convenio de Ginebra para el mejoramiento dela suerte de los heridos en los ejércitos en campaña”.

Aquí es precisamente donde se ubica el enlace indisoluble entre la Institución de la Cruz Roja y el nacimientode una nueva rama jurídica: el Derecho Internacional Humanitario, por ello se considera a este acuerdo comoel primer tratado de Derecho Internacional Humanitario. En esta Conferencia se aprobó además un marcojurídico que sentó algunos fines fundamentales de la Cruz Roja: acción efectiva de socorro a los heridos; losvehículos y el personal sanitario deberían ser considerados y respetados como neutrales; y además deberían serprotegidos en los conflictos bélicos.

El Comité Internacional de la Cruz Roja hizo suyos cuatro principios: Caridad, Universalidad, Independen-cia e Imparcialidad. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, en una Conferencia Diplomática se aprobaronlos cuatro Convenios de Ginebra de 1949, en los que se incluyen, por primera vez, disposiciones relativas a laprotección debida a las personas civiles en tiempo de guerra y que serían completados en 1977 con dos


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protocolos adicionales vigentes en la actualidad. Fue hasta 1965 cuando se definieron y aprobaron los sieteprincipios fundamentales actualmente en vigor: Humanidad, Imparcialidad, Neutralidad, Independencia,Carácter Voluntario, Unidad y Universalidad.

El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja efectúa acciones humanitarias en casitodos los países, lo que le ha permitido convertirse en la red humanitaria más grande del mundo.

El Movimiento Internacional de la Cruz Roja es una organización integrada por tres componentes clave:

El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Este órgano tiene su sede en Ginebra y es elfundador del Movimiento, desempeña actividades operacionales, y es el promotor y el guardiándel Derecho Internacional Humanitario. Aunado a lo anterior, se constituye en vigilante de laaplicación de los Principios Fundamentales y se interesa por las víctimas de los conflictos arma-dos.

La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Suencomienda esencial es coordinar la asistencia internacional humanitaria que prestan las Socieda-des Nacionales a favor de las víctimas de los desastres naturales u originados por el ser humanofuera de las zonas conflictivas.

Las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Son entes auxiliares queprestan servicios de socorro en casos de desastre, salud, asistencia social, primeros auxilios ycursos de asistencia pediátrica. Además se encargan de organizar el transporte y distribución deayuda humanitaria, gestionar proyectos de cooperación sobre el terreno, etc. Para formar partedel Movimiento, todas las Sociedades Nacionales deben ser reconocidas por el CICR. Posterior-mente, pueden hacerse miembros de la Federación Internacional.

El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja está organizado a través de tresórganos:

1. Conferencia Internacional, que se reúne cada cuatro años y constituye la más alta autoridaddeliberante de la Cruz Roja;

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2. Comisión Permanente, que es el órgano que prepara la Conferencia Internacional en colabo-ración con la Sociedad Nacional que sea la sede de la Conferencia, y entre Conferencias, laComisión coordina las labores del CICR y la Federación, y

3. Consejo de Delegados, que presenta propuestas para los puestos de Presidente, Vicepresiden-tes, Secretarios de la Conferencia, decide el orden de temas y sobre las propuestas que le remitanla Conferencia o la Comisión Permanente.

En este orden de ideas se advierte un especial vínculo entre los postulados del Movimiento Internacional dela Cruz Roja y el buscar limitar y prevenir el sufrimiento humano en tiempo de conflicto armado, ya que estoúltimo es la finalidad esencial del Derecho Internacional Humanitario. La ratio esendi de este derecho estácontenida en los cuatro Convenios de Ginebra y en sus Protocolos Adicionales. Actualmente, casi todos lospaíses del mundo se han incorporado como partes en estos Convenios.

El 22 de agosto de 1864 se firmó el primer Convenio de Ginebra, desempeñando desde entonces un papeldecisivo en la humanización de los conflictos y el remedio de sus efectos. Los actuales Convenios, vigentesdesde el 12 de agosto de 1949, así como los Protocolos Adicionales fueron firmados en principio por 61Estados, adhiriéndose después un total de 188 países que son hoy Estados partes de los mismos.

El Departamento Político del Consejo Federal Suizo es el depositario de los Convenios de Ginebra. A él sedirigen los gobiernos que desean adherirse o rectificarlos. La protección que se garantiza en los Convenios seaplica a las siguientes categorías de personas:

Convenio I: Heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña;Convenio II: Heridos, enfermos y náufragos de las fuerzas armadas en el mar;Convenio III: Prisioneros de guerra, yConvenio IV: Personas civiles en tiempo de guerra.

Además existen los Protocolos Adicionales de 1977, mismos que complementan los Convenios de Ginebra y sufinalidad es poner límites al uso de la violencia y proteger a la población civil, potenciando así las normas querigen la conducción de las hostilidades.

De este modo, los gobiernos que son Parte, se han comprometido a cuidar a amigos y enemigos de manerasimilar, respetar al ser humano, su honor, los derechos de la familia, las costumbres, las convicciones religiosas


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y la dignidad de la mujer; autorizar a los delegados para que visiten los campos de prisioneros de guerra, a losinternados civiles y para que se entrevisten sin testigos con los detenidos; prohibir el trato inhumano odegradante, las tomas de rehenes, las exterminaciones, las torturas, las ejecuciones sumarias, las deportaciones,el saqueo, los actos de violencia y la destrucción injustificada de los bienes particulares.

Con base en lo anterior, convergen dos principios básicos: por una parte la realidad social que se gesta ante unevento de emergencia y la preocupación de prestar auxilio, y por la otra, que esa intervención se encuentreapegada a derecho, he aquí la importancia del Derecho Internacional Humanitario al que ha dado nacimientola preocupación de prestar auxilio, sin discriminación, a todos los heridos en los campos de batalla, se esfuer-za, bajo su aspecto internacional a proteger la vida y la salud, así como a hacer respetar a la persona humana.Favorece la comprensión mutua, la amistad, la cooperación y una paz duradera entre todos los pueblos.

VII. Comentario final

a preocupación por el problema de la incidencia de la asistencia humanitaria en los países en vías dedesarrollo aparece a principios de la década de los sesenta cuando la ONU, por primera vez, empieza a atenderlas solicitudes de asistencia humanitaria en casos de catástrofes naturales de los países en vías de desarrollo.18

Ante las crisis humanitarias, que originan grandes sufrimientos en la población afectada, la comunidad inter-nacional reacciona favorablemente prestando asistencia de emergencia, siendo una gran multitud de Organi-zaciones No Gubernamentales, organizaciones internacionales y Estados los que en el marco de la coopera-ción internacional entran en acción.

La ONU además de servir de centro de armonización de estos esfuerzos, es un actor humanitario más;su participación es relevante cuantitativa y cualitativamente, lo que en una perspectiva histórica es undato esperanzador: esta presencia importante por las preocupaciones humanitarias en el marco de la mayororganización internacional, no es sino el reflejo de los sentimientos de humanidad latentes en la sociedadinternacional.

18 Así, tras el inicio de programas concretos a países afectados en 1962, se adopta la Resolución 1049 (XXXVII), “Asistencia en casos dedesastres naturales”, de 15 de agosto de 1964.

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Lo humanitario, sin embargo, no tendría sentido si quedara ceñido a meras actuaciones coyunturales enaquellos países vulnerables a las crisis y que se encuentran en un proceso de desarrollo.

Por ello desde diversos foros tanto de juristas como de Organizaciones No Gubernamentales, se han elabora-do Reglas o Códigos de Conducta que enfatizan este protagonismo de los derechos de las víctimas y delcompromiso humanitario con ellas como elemento fundamental de la acción humanitaria. Los Estados debenasegurar que esta ayuda humanitaria se proporcione y, al menos, autorizar el libre paso de la misma.

Especial vulnerabilidad de los países en vías de desarrollo a las crisis humanitarias: la realización de actividadesde prevención, preparación y alerta temprana, y la sustitución del socorro por actividades de rehabilitación yreconstrucción hasta llegar a las de desarrollo estrictamente.

Los debates, estudios y publicaciones demuestran la complejidad de los problemas que plantean estas cuestio-nes, pudiendo resumirse en dos palabras: coordinación y financiamiento. Quizás es simplificar demasiado losnumerosos problemas, pero son dos factores transversales presentes en todos, o en la gran mayoría de ellos. Lagran diversidad de actores humanitarios y de desarrollo respectivamente, requiere ya una coordinación encada sector; es comprensible que en actuaciones donde ambos sectores se encuentran implicados, la coordina-ción deba avivarse progresivamente.

Una de las tendencias viene siendo acoplar a las nuevas crisis humanitarias fruto de los conflictos armados, losconceptos e instrumentos utilizados para hacer frente a las crisis derivadas de desastres naturales, siempre queello sea posible. Una mayor claridad y objetividad debería presenciarse en los trabajos para la salvaguarda dela dignidad humana, facilitar la agilidad y eficacia de los programas.

Por lo tanto, el reto es avanzar en la definición de un verdadero derecho de intervención humanitaria queclarifique la responsabilidad de la comunidad internacional e impida el uso, a todas luces arbitrario, que se hahecho hasta ahora de esta cuestión.

VIII. Fuentes

• AGO, R., Las Organizaciones Internacionales y sus funciones en el campo de la actividad interna de los Estados,Escuela de Funcionarios Internacionales, Cursos y Conferencias Año Académico 1955-56. Madrid, 1957.

• AGUIRRE, Mariano, Los dilemas del intervencionismo humanitario, Política Exterior, vol. 47, nº IX, octubrede 1995.


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• CARRILLO SALCEDO, J.A, La asistencia humanitaria en Derecho Internacional contemporáneo, Universidadde Sevilla, 1997.

• REY, Francisco, La ayuda humanitaria en 1996: debates y realidades desde la Unión Europea, Anuario del CIP1996, Icaria/CIP, Madrid 1997.

• ROSS. J., MAXEWLL, S. & BUCHANAN-SMIH, M, Linking (1994), Relief and Development, Discussion paper,nº 344, Brighton, 1994.

• SANDOZ, Yves, El Medio Siglo de los Convenios de Ginebra, Revista Internacional de la Cruz Roja, Ginebra,nº834, junio, 1999.

• ACNUR-Ministerio de Asuntos Sociales. (1995) La situación de los refugiados en el mundo. En busca desoluciones, Madrid: Alianza Editorial, pp. 143-186.

• CARRILLO SALCEDO, J.A. (1995) “Los fundamentos de la paz en la acción de las Naciones Unidas:derechos humanos, acción humanitaria y desarrollo”, Jornadas sobre el Cincuenta Aniversario de las Nacio-nes Unidas, Colección Escuela Diplomática.

• EL PAÍS, Artículo relativo a los Desastres Naturales, miércoles 9 de octubre de 1996.• www.cubaencuentro.com

VERÓNICA HERNÁNDEZ ALCÁNTARALicenciatura y Maestría en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado deMéxico (UAEM). Coordinadora de la Licenciatura en Derecho (UAEM), Jefadel Departamento de Procesos Legales de la Procuraduría de Protección al Ambiente,y Jefa del Departamento de Normatividad de la Secretaria del Medio Ambiente delEstado de México. Catedrática de la Facultad de Derecho de la UAEM, de laUniversidad “Isidro Fabela de Toluca, S.C.”, del “Centro Universitario Siglo XXI”,y del “Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey campus Toluca.Ha publicado diversos libros sobre “El derecho en perspectiva”, “Derecho Parlamen-tario en el Estado de México”, entre otros. Ha participado en diversos proyectoseditoriales, como “El derecho en perspectiva”, “Las elecciones de gobernador enMéxico” y “Derecho Parlamentario en el Estado de México”, entre otros.Correo electrónico: veró[email protected]

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REFLEXIONES SOBRE LA RELACIÓN JURÍDICA ENTRE LAS MATERIAS DE PROTECCIÓN CIVIL Y URBANISMO

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A. Planteamiento

a disposición y utilización del territorio están sujetas a la distribución competencial y asuntos entrelas diversas entidades territoriales jurídico-públicas que integran en Estado mexicano (federación, entidadesfederativas, municipios y Distrito Federal). En este sentido, el mismo territorio queda vinculado a las deter-minaciones de las distintas esferas del poder público. La cuestión principal para el ordenamiento jurídicoconsiste en cohonestar una diversidad de decisiones aisladas que tendrán repercusiones sobre un mismo espa-cio físico territorial y que, necesariamente, deben encontrar su aplicación y desarrollo óptimo.

En este sentido, uno de los principales problemas del régimen jurídico consiste en la incapacidad para compa-tibilizar las diversas actuaciones que las entidades territoriales llevan a cabo sobre el territorio, conforme elcomplejo sistema de distribución competencial del actual federalismo.

Reflexiones sobre la relación jurídica entre las materias de protección civil y urbanismo

Manuel Jiménez Dorantes

* Este trabajo se desarrolló en el marco del proyecto de investigación “diferenciación y subsidiariedad municipal en los sistemas de planeamien-to territorial y urbanístico”, que el autor dirigió en la 7ª. Convocatoria SIINV-UNACH, en la Universidad Autónoma de Chiapas.

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Los ámbitos de decisión pública ejercen sus funciones dentro de sus respectivas jurisdicciones, aunque, enmuchas ocasiones no existe la posibilidad material de dividir el territorio para acoger de manera pacífica lasdiversas decisiones públicas con incidencia territorial directa.

Hasta la fecha, el rasgo distintivo de las relaciones intergubernamentales consiste en una pretendida superio-ridad “jerárquica” entre los distintos centros de decisión (federal, estatal municipal y del Distrito Federal), detal forma que, la decisión superior viene a sobreponerse a las decisiones del resto de entidades territoriales,como si de una regla de prevalencia condicionada se tratara. La cuestión no es baladí, sino que demuestra unavez más, la visión patológica del sistema federal debido a las enormes deficiencias para facilitar, desde elderecho, una actuación conjunta, ordenada y pacífica de las diversas decisiones públicas, en este caso, conreflejo sobre el territorio.

Aunque la discusión abarca múltiples asuntos o materias, en esta ocasión, la exposición se centra en la estrecharelación jurídica que se produce entre las materias de protección civil y urbanismo, de tal forma, que el lectorencuentre una explicación de los problemas y desajustes del sistema de planeamiento ante la descoordinaciónque se viene produciendo entre las entidades territoriales que conforman el Estado mexicano.

En este sentido, ambas materias utilizan la técnica del “plan” o “programa” para llevar a cabo un modelodeterminado que tendrá una plasmación física futura. Esto implica una mayor carga de discrecionalidad delplanificador para determinar el modelo territorial específico y que vinculará jurídicamente tanto a las autori-dades como a los particulares.

B. Breve referencia al régimen constitucional de la concurrencia sobre lasmaterias de protección civil y urbanismo

grandes rasgos, en el actual sistema constitucional mexicano se producen distintas formas en que lasentidades territoriales que conforman el Estado pueden llevar a cabo el ejercicio de competencias sobre asun-tos o materias.

La idea original del sistema de distribución competencial del federalismo mexicano diseñado por la Constitu-ción de 1917 (desde ahora CF), consistió en el diseño dual entre la federación y las entidades federativas(artículo 124), en el que, los asuntos federales debían tener mención expresa en el texto constitucional,mientras que los asuntos de las entidades federativas les quedaban reservados (cláusula residual). De tal forma,

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que se buscaba la mayor forma de delimitación entre asuntos federales y los estatales, lo que facilitaba, sinduda, identificar con mayor nitidez la entidad territorial responsable de cada asunto o materia.

Conforme el sistema federal fue evolucionando, el órgano reformador de la Constitución, acudió a la idea delfederalismo cooperativo para facilitar una acción conjunta y coordinada de las distintas entidades territorialessobre una misma materia. De ahí que, a partir de la reforma constitucional de 13 de diciembre de 1934, seintrodujo en el texto de la CF, la idea de las facultades concurrentes para la materia de educación, posterior-mente para la materia de asentamientos humanos (urbanismo), de 6 de febrero de 1976. Desde entonces, conmayor frecuencia, el federalismo mexicano ha mantenido su tendencia al régimen de concurrencia para buscarla actuación conjunta y la colaboración entre los diferentes centros públicos de decisión (medio ambiente, de10 de agosto de 1987,1 pesca y acuacultura, última reforma, de 27 de septiembre de 2004,2 protección civil,3

etcétera).4

En este modelo cooperativo, la federación ocupa el lugar de ente coordinador en cada materia concurrente, yaque, en este nivel, la técnica coordinadora consiste en que la federación a través de ley establece las bases queregularán la materia y a partir de éstas, las entidades federativas desarrollarán sus respectivas legislacionesconforme a sus características y necesidades, posteriormente, los municipios, atendiendo las bases federales yla legislación estatal, necesariamente tendrán asegurado un margen de regulación propio conforme su capaci-dad de autogobierno y autonormación que garantiza el artículo 115 CF.

En este mecanismo instrumental de coordinación (ley de bases + ley de desarrollo), la federación buscagarantizar un régimen homogéneo mínimo para todo el territorio nacional y, a partir de dichas bases federales,cada entidad federativa pueda desarrollar una regulación que atienda a las necesidades y condiciones propiasde cada una de éstas. En el caso de los municipios, también la CF garantiza un margen de autonormación perovinculado a la legislación federal y estatal en el caso de facultades concurrentes. Lo que no resulta admisiblepara la autonomía municipal es que los legisladores (federal y estatal) lleven a cabo una regulación exhaustivade la materia concurrente anulando las facultades normativas propias de los municipios y limitando a éstoscomo simples órganos ejecutores de la leyes, ya que, estarían contraviniendo las disposiciones constituciona-

1 Reforma del artículo 73, fracción XXIX-G, CF.2 Artículo 73, fracción XXIX-L, CF3 Artículo 73, fracción XXIX-I, CF.4 Además, no hay que olvidar los mecanismos constitucionales para el traslado competencial de la federación a las entidades federativas y de

éstas a los municipios (artículo 116).

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les que determinan, por un lado, la autonomía municipal y, por el otro, que todas las entidades jurídico-públicas territoriales tienen garantizado el ejercicio de sus propias competencias dentro del régimen de concu-rrencia.5

Ahora bien, como evidencia el funcionamiento del actual sistema federal, el quid consiste no sólo en afirmarsuperficialmente la interdependencia normativa en asuntos de carácter concurrente (visión formal), sino ana-lizar el contenido de la legislación para asegurar el adecuado ejercicio concurrente de la materia y prevenir losexcesos normativos que, en varias ocasiones, vacían de contenido las facultades normativas de las entidadesfederativas y, especialmente, las municipales.6 El análisis permitirá, especialmente al legislador y al TribunalConstitucional, contar con mayores elementos jurídicos para garantizar la igualdad de las competencias7 en elmarco del sistema federal y del principio de autonomía municipal constitucionalmente reconocidos.

En resumen, por determinación constitucional (artículo 73, fracciones XXIX-C y XXIX-I respectivamente),las materias de urbanismo y protección civil están sujetas al régimen de competencias concurrentes de lafederación, entidades federativas, municipios y Distrito Federal. Esto implica la participación conjunta de lasfacultades normativas y ejecutivas de los centros públicos de decisión, de tal forma que, a través de un com-plejo sistema competencial –que inicia en la federación y concluye con los municipios–, se logre cohonestarlas decisiones y, en consecuencia, fortalecer el sistema de distribución competencial diseñado por la CF.

En este orden de ideas, queda claro que la CF determina la concurrencia de algunas materias sobre las cuálescada uno de los sujetos jurídico-públicos de carácter territorial ejercen sus respectivas facultades (normativasy ejecutivas), en este caso, sobre las materias de protección civil y urbanismo.

A modo de ejemplo, la federación dictó la Ley General de Protección Civil,8 de 12 de mayo de 2000, desdeahora LGPC y, entre otras cosas, habilita a la administración pública federal a aprobar el Programa Nacional

5 Las referencias constitucionales son varias: “coordinarán acciones en materia de protección civil”, “en el ámbito de sus respectivascompetencias”, “sin perjuicio de sus competencias”, etcétera.

6 Este exceso se produce también en el caso de la legislación de puertos, patrimonio histórico, turismo, ya que, ubican las determinacionesfederales en una posición de prevalencia automática sobre las determinaciones estatales y municipales.

7 El principio de igualdad formal de las competencias implica una igualdad formal en la validez y pretensión de eficacia de las competenciasdeterminadas constitucionalmente.

8 La LGPC “tiene por objeto establecer las bases de coordinación en materia de protección civil, entre la Federación, las entidades federativasy los municipios” (art. 1).

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de Protección Civil. A partir de esta regulación básica federal, cada una de las entidades federativas con susrespectivas leyes de protección civil.9 De tal forma que, las materias encuentran una regulación que parte de lasbases o aspectos generales emitidas por la federación para lograr una cierta uniformidad nacional y, por el otro,dejar el suficiente margen de libre regulación a las entidades federativas y ambas a la libre autoregulación de losmunicipios.

Hasta ahora, la cuestión se ha centrado en la acción conjunta o coincidente de cada una de las entidadesjurídico-públicas de carácter territorial que conforman el Estado mexicano sobre una misma materia (protec-ción civil o urbanismo10), por lo que, como ha expuesto el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de laNación, “en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso elDistrito Federal, los Municipios y la Federación, pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congresode la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general”.11

Si bien es cierto, el sistema de coordinación entre los niveles de decisión pública se produce, especialmente, através de la técnica coordinadora de “ley de bases + ley de desarrollo”, la cuestión en este momento, consisteno sólo en haber identificado el régimen de concurrencia material en la que sobre una misma materia oasuntos concurren pacíficamente las facultades de la federación, entidades federativas y municipios. Por elcontrario, la cuestión especial de esta participación radica en buena medida en la compleja interrelación que seproduce entre dos (o más) materias o asuntos. En primer lugar, como se ha dicho, la concurrencia (material)posibilita la acción conjunta y coordinada de las entidades territoriales para regular la materia de proteccióncivil, por un lado, y por el otro la materia de urbanismo.

En segundo lugar, también se produce una interrelación entre materias ya, desde sus respectivos ámbitos deregulación específica inciden o impactan sobre una misma porción del territorio federal, estatal y municipal.En consecuencia, además de la concurrencia material también se produce una concurrencia espacial o física, ya

9 Por ejemplo, Ley No. 488 de Protección Civil del Estado de Guerrero (LGPCGro), Ley de Protección Civil para el Estado deQuerétaro (LPCQ), de 3 de diciembre de 1992, Ley No. 256, de Protección Civil para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave(LPCV), de 24 de diciembre de 2001, entre otros.

10 En el caso de la materia de urbanismo, la propia Ley general de Asentamientos Humanos (LGAH) determina: “Las atribuciones queen materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población que tiene el Estado,serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de la competencias que lesdetermina la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos” (artículo 6).

11 Tesis: P./J. 142/2001. IUS: 187982.

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que, en algunos casos, las determinaciones de protección civil tienen un reflejo directo sobre el territoriomismo que también está sujeto a las determinaciones de la materia de urbanismo.

Las determinaciones que provienen de diversas entidades territoriales sobre materias o asuntos también dife-renciados (protección civil o urbanismo) en buena medida tienen un alto grado de ser susceptibles de incom-patibilidad en su materialización física. De tal forma, que una misma porción territorial no puede recibirdeterminaciones contradictorias, ya que en ese momento se produce el conflicto competencial que exigeponderar cuál de las determinaciones incompatibles en ese caso concreto debe prevalecer frente a la otra y,asimismo, buscar el grado de equilibrio óptimo que le corresponde a cada una de las facultades involucradas.12

Ahora bien, la inevitable relación entre las materias de protección civil y urbanismo, sobre las que se ejercenfacultades concurrentes (concurrencia material) y además concurren sobre un mismo espacio físico territorial(concurrencia física), hace necesario establecer un elaborado sistema de colaboración entre las entidades terri-toriales involucradas en su regulación y ejecución.

El sistema federal mexicano y el régimen de autonomía municipal llevan implícita la idea de acción conjuntao coordinada de sus partes integrantes para desarrollar, desde sus respectivas competencias, una acción eficaz.De ahí que sea necesario abordar los mecanismos y técnicas de cooperación y coordinación para intentarcohonestar ambas materias.

C. Régimen relacional entre la protección civil y el urbanismo

1. Planteamiento inicial

La distribución competencial establecida por la CF se conjuga con una serie de pesos y contrapesos paracontribuir a una decisión eficaz y correcta en el funcionamiento del sistema federal. De tal forma que, cadauna de las entidades territoriales que conforman el Estado federal, tengan la obligación constitucional dellevar a cabo acciones conforme los principios y reglas adoptadas en el Pacto federal.

Por ello, para entender el sistema de relaciones entre las partes integrantes de la Federación es necesario analizarpreviamente en qué consiste en el principio de “lealtad federal” o “lealtad constitucional”.

12 Sobre la ponderación remito al lector a la obra de RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, José María, La ponderación de bienes e intereses en elDerecho administrativo, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, 2000, en todo.

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Este principio de “lealtad federal”, sin ser un título habilitante, obliga a las entidades territoriales del sistemaestatal a un comportamiento determinado en sus relaciones verticales (federación-entidades federativas) yhorizontales (entre entidades federativas), para que en todos los casos consideren los intereses de las entidadesterritoriales involucradas para la salvaguarda de sus respectivas competencias.

Como he mencionado en otro lugar,13 aunque la CF no hace mención expresa al principio de lealtad federal odeber general de colaboración, éste se encuentra implícito en la esencia del sistema federal que diseña la mismaCF y que, por tanto, envuelve a todo el sistema relacional del Estado mexicano.

Aunque también es necesario mencionar que este principio federal ha tenido escaso desarrollo por parte de lajurisprudencia y doctrina mexicanas, lo que no obsta para reconocer su existencia dentro del sistema federalmexicano. El Pleno de la SCJN ya ha ofrecido algunas señales de la existencia del principio constitucional, yaque, ha mencionado que “las autoridades federales y locales deben prestarse apoyo en el ejercicio de sus funciones”.14

El federalismo requiere la necesidad de colaboración, ya que -como expone Stein- si los miembros de lafederación “toman distintas direcciones la ponen en peligro [...] este peligro se puede evitar si todos tiene lavoluntad de trabajar en común”.15 Por tanto, el “deber de colaboración” exige la actuación (positiva o negati-va) de las partes integrantes del pacto federal en el ejercicio de sus respectivas funciones,16 lo que implica, porun lado, la obligación de actuar, en el momento en que ejercen sus competencias, en beneficio de las demáscuando sea necesario para el correcto ejercicio de sus propias competencias y, por el otro, implica la prohibi-ción de obstruir el ejercicio de competencias ajenas mediante el ejercicio de las competencias propias de cadaentidad territorial, por lo que, en conclusión, “el principio de fidelidad a la Constitución [...] constituye un

13 JIMÉNEZ DORANTES, Manuel, “Colaboración y coordinación en el sistema federal mexicano”, en Estudios en homenaje a D. JorgeFernández Ruiz, Derecho administrativo, (CIENFUEGOS SALGADO, David y LÓPEZ OLVERA, Alejandro, coords.), t. I, México,IIJ-UNAM, 2005, pp. 163 a 167.

14 Tesis: P./J./70/1999. IUS: 193473.15 STEIN, Ekkehart, Derecho político, (Sainz Moreno, Fernando, trad.), Madrid, Aguilar, 1973, p. 108.16 Una referencia más amplia sobre la cooperación y coordinación en el sistema federal puede consultarse en JIMÉNEZ DORANTES,

Manuel, “Colaboración y coordinación en el...”, op. cit., cita 13, p. 166.

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parámetro de valoración jurídico-constitucional para enjuiciar la actuación de las distintas instancias territo-riales”.17

Además, como sucedió durante toda la segunda mitad del s. XX, por razones especialmente derivadas delrégimen político “centralizado”, el sistema (federalismo coercitivo) se ha venido caracteriznado por la imposi-ción federal sobre las entidades federativas. En esta orden de ideas, se ha producido la perversión en la concepciónde las técnicas de cooperación que se diseñan para mantener la decisión unilateral de la federación.

Ahora bien, tanto en la materia de protección civil como en la de urbanismo, el legislador federal y estatal,han establecido una serie de mecanismos para intentar compatibilizar acciones de las entidades territorialesinvolucradas en cada una de éstas.

Cabe resaltar que la misma Ley general de Protección Civil ubica a la acción conjunta como uno de losprincipios esenciales de la materia para poder compatibilizar las decisiones y acciones de los diferentes centrosde decisión y unificar el sistema de protección civil en todo el territorio nacional18 (concurrencia material).

2. Sobre las técnicas de interrelación entre protección civil y urbanismo. Un ejemplo de desconexión interguber-namental

La relación jurídica entre las competencias concurrentes de protección civil y urbanismo se lleva a cabomediante la utilización de algunas técnicas de cooperación y coordinación que débilmente intentan cohones-tar las determinaciones que aisladamente se producen entre cada una de estas materias e intentar prevenir elconflicto competencial en el momento de su materialización en una misma porción del territorio.

17 En este sentido, GALLEGO ANABITARTE, Alfredo, et. al., Conceptos y principios fundamentales del Derecho de organización, Madrid,Marcial Pons, 2001, p. 41.

18 Artículo 1: “La presente Ley es de orden público [...] tiene por objeto establecer las bases de la coordinación en materia de protección civil,entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios”. Artículo 9: “El Sistema Nacional de Protección Civil es un conjuntoorgánico y articulado de [...] a fin de efectuar acciones coordinadas, destinadas a la protección contra los peligros que se presenten y a larecuperación de la población...”. Artículo 14: “En una situación de emergencia, el auxilio a la población debe [...] por lo que las instanciasde coordinación deberán actuar en forma conjunta y ordenada...”.

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a. Colaboración

Por lo que respecta a la colaboración, ésta se produce siempre que en la relación las partes involucradas seubiquen en una posición de igualdad en la que adopten decisiones conjuntas sin que alguna de las partespueda imponer sus determinaciones al resto.

En este caso, el sistema relacional entre protección civil y urbanismo se puede producir esencialmente a travésde la técnica de los convenios suscritos entre las entidades territoriales con competencias concurrentes, de talforma que desde una posición de igualdad las partes acuerdan llevar a cabo algunas acciones en materia deprotección civil con impacto urbanístico.19

b. Coordinación

En cambio, la coordinación se caracteriza porque, a diferencia de la cooperación, en plano de igualdad entrelas partes se anula y, por ende, una de éstas se ubica en una posición de superioridad “relativa” como entecoordinador sobre el resto de entidades (coordinadas). En consecuencia, la entidad coordinadora ocupará unpapel preponderante ya que tendrá posibilidades de dirigir la acción conjunta del resto de entidades involu-cradas. Esta posición de superioridad no tiene porque coincidir con la entidad federal sino que dependerá dela materia o asunto que requiera la coordinación para garantizar en mayor medida la actuación eficaz delconjunto de entidades territoriales involucradas.

Ahora bien, en el caso concreto de la materia de protección civil, se utilizan varias técnicas coordinadoras afavor de la federación (ente coordinador) que permite dirigir a las entidades federativas y municipios.

Como se ha mencionado, la técnica más importante de coordinación federal radica en la ley de bases + ley dedesarrollo, de tal forma que la federación puede dirigir la acción legislativa estatal para lograr acciones conjun-tas, debido a que las entidades federativas y los municipios tienen el deber jurídico de seguir las bases estable-cidas por la misma federación.

19 “Las políticas, lineamientos y acciones de coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, se llevarán a cabomediante la suscripción de convenios de coordinación, o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional y enlas demás instancias de coordinación con pleno respeto de la soberanía y autonomía de las entidades federativas y de los municipios”.Artículo 13, LGPC.

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Asimismo, la misma LGPC establece como técnica coordinadora al Programa Nacional de Protección Civil quese considera el instrumento federal que establece las políticas, metas, acciones y objetivos generales a los quese sujetará el Sistema Nacional de Protección Civil e incide en los respectivos sistemas estatales y municipales.

La función coordinadora del Programa Nacional de Protección Civil se refleja en que establece las condicionesgenerales para los respectivos programas estatales y municipales, de tal forma, que el Programa Nacional,pretende dirigir la programación y acciones del resto de entidades territoriales.20 La cuestión que inmediata-mente resalta es ¿cómo se garantiza que las determinaciones del Programa Nacional tienen incidencia en elPrograma Estatal y en los Programas Municipales?, además, ¿qué órgano se encarga de comprobar el reflejo delos programas de protección civil en los planes y programas de ordenación urbana?, etcétera.

Además, el Consejo Nacional de Protección Civil se ubica como un órgano coordinador en el que la federación –através del Presidente de la República– coordina tanto a las dependencias federales como a los gobernadores delos estados y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal (artículo 17 LGPC).

Ahora bien, uno de los mecanismos más importantes de la legislación de protección civil, consiste en suinfluencia sobre las determinaciones urbanísticas para que sus previsiones tengan reflejo efectivo en las deci-siones sobre la ordenación urbanística del territorio.

En este caso, la cuestión no es nada clara, ya que, la Ley General de Asentamientos Humanos no hace men-ción sobre la inevitable relación de la materia de urbanismo con la de protección civil sobre la disposición deuna porción del territorio y favorecer la coordinación para evitar actividades urbanísticas en zonas de riesgo.

Por otro lado, la legislación general de protección civil, nuevamente confirma el desinterés del legisladorfederal para relacionar las determinaciones urbanísticas con las de protección civil, ya que, la acción delas autoridades está diseñada para casos en que el desastre o el riesgo para la población ya se produjo, de talforma que, no existe criterio específico para condicionar y controlar la adecuada recepción de las determina-ciones federales en materia de protección civil en las determinaciones estatales y municipales en materia deurbanismo.21

20 Según la misma LGPC, “Los programas estatales y municipales de protección civil deberán elaborarse, de conformidad con las líneasgenerales que establezca el Programa Nacional” (artículo 27).

21 El Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012, resalta que: “En su estado actual de desarrollo, el sistema de protección civilmantiene desfasadas y desarticuladas las etapas de previsión, prevención y mitigación, además de contar con una política débil sobre

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El mismo Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012, expone: “La coordinación de las políticas delgobierno en materia de protección civil presenta dificultades para su desarrollo institucional, debido al incipiente marcode regulación existente y a la falta de homologación de la normatividad entre los ámbitos federal y local...”.22

En el caso de la LGAH las cosas son aún más graves, ya que el legislador federal, no hace mención expresasobre la relación entre las determinaciones de protección civil con las determinaciones urbanísticas. De talforma, que estamos en presencia de una legislación urbanística general que no vincula de manera alguna losplanes y programas a los planes, programas y demás instrumentos de protección civil.

Una cuestión central del sistema relacional que nos ocupa ahora está sustentada en el Atlas Nacional deRiesgos.23 No obstante, no existe mención acerca de los efectos vinculantes de dicho instrumento y de larelación de éste con los respectivos Atlas de Riesgo de las entidades federativas y municipios. Lo que favoreceuna actuación “asistemática” y “descoordinada” entre la protección civil y el urbanismo.

Ante esta situación, hay que acudir a algunas de las legislaciones estatales para intentar completar el diseñonormativo del sistema de concurrencia física entre la materia de protección civil y urbanismo.24

En el caso de los modelos de los estados de Guerrero y Veracruz de Ignacio de la Llave, sus legislacionesrespectivas, siguiendo el modelo de la ley de bases, establecen un subsistema estatal de protección civil, en elcuál se establecen técnicas orgánicas e instrumentales de cooperación y de coordinación, a semejanza de lo querealiza la LGPC.

Ahora bien, únicamente este estudio se centra en las técnicas que pretenden relacionar la materia de protec-ción civil con la materia de urbanismo.

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continuidad en el manejo de los riesgos y los desastres. A causa de este desfase y la falta de un enfoque integral, la planeación vigente de losasentamientos humanos presenta diversas inconsistencias: no considera el riesgo [...] y comunidades con muy baja resistencia a los desastrespor carecer de una infraestructura ordenada de recursos y estrategias”. Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012, DOF de 19 deseptiembre de 2008.

22 Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012.23 El Atlas Nacional de Riesgos lo desarrolla y actualiza la Secretaría de Gobernación como coordinador ejecutivo del Consejo Nacional de

Protección Civil, artículo 12, fracción XVII LGPC.24 Cabe destacar que el análisis utiliza sólo algunas de las leyes estatales y no pretende ser un estudio exhaustivo de todas las legislaciones

estatales en la materia.

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25 Este mismo mecanismo se aplica en la LPCQ.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

En este sentido, se utilizan los programas estatales de protección civil como instrumentos generales de coor-dinación estatal y municipal, que dicho sea de paso, condicionan el desarrollo de los planes municipales en lamateria. Asimismo, la legislación estatal prevé la realización de convenios entre la entidad federativa y susmunicipios para una acción conjunta en materia de protección civil.

No obstante, la legislación veracruzana habilita a los órganos municipales competentes en materia de protec-ción civil a la emisión de observaciones como medida de prevención en materia de urbanismo (uso del suelo,asentamientos humanos, fraccionamientos, etcétera). En el segundo modelo, la LPCGro, habilita al Estado –a través de la Subsecretaría de Protección Civil– para expedir “constancias de factibilidad” en materia deprotección civil para nuevas acciones urbanísticas. Por otro lado, la Dirección General del Sistema y Norma-tividad en materia de protección civil, puede llevar a cabo visitas de inspección en zonas de alto riesgo paraemitir “recomendaciones” sobre los riesgos de los asentamientos humanos.25

En los dos casos, estamos en presencia de instrumentos de coordinación entre la entidad federativa y losmunicipios. La cuestión a resaltar en este momento consiste en que las previsiones legales de los dos modelosse incardinan en el procedimiento de expedición de autorizaciones y licencias urbanísticas por parte de lasautoridades municipales y, si bien establecen que dichos informes, dictámenes o recomendaciones son requi-sito previo a la expedición de la habilitación administrativa correspondiente, por un lado, no indican si elsentido de los informes vinculan el contenido de las licencias o autorizaciones, y por el otro, también es ciertoque el análisis sobre el riesgo en materia de protección civil de la ordenación urbanística del territorio debeproducirse en el momento de la planeación en la que se definen, determinan y condicionad los modelosurbanísticos municipales que funcionan como norma jurídica aplicable para la expedición de cualquier tipode licencia, autorización o habilitación urbanística.

Por ello, resulta necesario establecer la vinculación jurídica de las determinaciones de los planes y programasde protección civil para los planes y programas de urbanismo. De esta forma, desde el momento del procesoplanificador, se condiciona el modelo urbanístico a las determinaciones y prevenciones del sistema de protec-ción civil, lo que, a su vez, condicionará cualquier tipo de habilitación urbanística.


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D. A modo de conclusión

in duda, las técnicas y los mecanismos introducidos son ineficaces e insuficientes para lograr conjun-tar las determinaciones sobre protección civil con las de urbanismo.

La realidad urbanística mexicana se distingue por el crecimiento desordenado y sin previsión, asentamientosirregulares ubicados en zonas de alto riesgo debido a su asentamiento en montañas, laderas, barrancos, o, enotros casos, su vecindad con cauces de ríos, lagos, lagunas, embalses, la enorme actividad sísmica del territorionacional, aunado a la tolerancia de las autoridades de urbanismo para autorizar construcciones o desarrollosurbanísticos en zonas inadecuadas para el asentamiento humano, así como la inactividad de las autoridades deprotección civil para tolerar estas acciones, aportan elementos para incrementar la descoordinación e ineficaciadel Estado mexicano.26

La realidad sobre la adecuada ordenación del suelo debe tener en esta interrelación jurídica una de sus múlti-ples prioridades.

26 Resulta ejemplificativo esta problemática jurídica en el Programa Nacional de Protección Civil: “La coordinación de las políticas delgobierno en materia de protección civil presenta dificultades para su desarrollo institucional, debido [...] al frágil sistema de sanciones quepreviene insuficientemente la negligencia y corrupción de autoridades federales, estatales y municipales, y de los particulares”.

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MANUEL JIMÉNEZ DORANTESLicenciado en derecho por la Universidad Veracruzana y Doctor en Dere-cho, sobresaliente “cum laude” por la Universidad Autónoma de Madrid,España. Es Profesor titular de la facultad de derecho de la UniversidadAutónoma de Chiapas. Director del Centro de Estudios del DerechoEstatal y Municipal de la Universidad Autónoma de Chiapas (México) ycolaborador permanente del Instituto de Derecho Local de la UniversidadAutónoma de Madrid, España. Actualmente es Investigador por oposiciónen el Centro de Capaciación Judicial Electoral del Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación. Es miembro del Sistema Nacional deInvestigadores (Nivel I).Correo electrónico: [email protected]

ENSAYO SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA Y PROTECCIÓN CIVIL

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En atención a la invitación del H. Congreso del Estado a través del Instituto de Estudios Parlamentarios“Eduardo Neri”, se elabora el siguiente trabajo, esperando sea de utilidad para la sociedad.

I. Introducción

l Estado de Guerrero tiene 3, 115,202 habitantes de los cuales 1, 499,454 son hombres y 1, 615,749son mujeres, la edad media de los hombres es de 20 años y de las mujeres 22 años.

Su extensión territorial es de 64,586 kilómetros cuadrados, representan el 3.2 % del total de la RepúblicaMexicana. Ocupando el 14o lugar en relación con las demás entidades federativas.

Su gobierno y mayoría de las dependencias estatales tienen su sede en Chilpancingo, Guerrero, capital delEstado.

El Estado de Guerrero cuenta políticamente con 81 Municipios, en 7 Regiones: Costa Grande, Acapulco,Costa Chica, Centro, Tierra Caliente, Norte y Montaña.

Arturo Lima Gómez

Ensayo sobre seguridad pública y protección civil

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Su sistema de leyes locales, emanan de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de laConstitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Guerrero.

II. Seguridad pública y protección civil

a Reforma Constitucional del 18 de junio del 2008, define los nuevos conceptos sobre seguridadpública, particularmente el artículo 21, define e impulsa la coordinación de este servicio en beneficio de lasociedad.

A partir del 16 de febrero del 2007, en la Ley Número 281 de Seguridad Pública del Estado de Guerrero, sedefine como dependencia de gobierno a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Civil.

Ambos temas se definen con claridad en la normatividad vigente, ya que mientras seguridad pública, pertene-ce a los Sistemas Nacional, Estatal y Municipal de Seguridad Pública; protección civil pertenece a los SistemasNacional, Estatal y Municipal de Protección Civil, técnica y administrativamente estos servicios son indepen-dientes; aunque en la operatividad se complementan y es necesaria la coordinación no solamente a nivelestatal y municipal, sino también a nivel federal, para materializar el apoyo a la población.

Protección civil: los antecedentes más recientes de este sistema en el mundo se remontan a las Primera ySegunda Guerras Mundiales, en donde a causa de los conflictos bélicos entre naciones, es la población civil,mujeres, niños, ancianos y hombres los que sufren los estragos de la guerra tanto en su vida cotidiana como ensus propiedades; la narración que de estos acontecimientos hacen diferentes autores, refieren de migración depersonas, hambre, pérdida de pertenencias, familias, hogares y enfermedades. Todo esto aunado a fenómenosnaturales como las épocas invernales de intensas nevadas, lluvias copiosas, movimientos telúricos o erupcio-nes volcánicas, hacen que la población civil, sufra los embates de estos fenómenos.

Por lo anterior, los diferentes gobiernos del mundo, se preocuparon por la seguridad de su población, inicia-ron con sistemas que en algunos gobiernos le llamaron defensa civil, defensa de la población, protección civil,protección ciudadana.

En la República Mexicana, aunque con anterioridad ya existían sistemas de auxilio a la población civil; esdespués del sismo del 19 de septiembre de 1985, que afectó a la ciudad de México, cuando formalmente seestablece un Sistema Nacional de Protección Civil, el cual se extendió a los estados y municipios del país.

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En el Estado de Guerrero actualmente la seguridad pública y protección civil, están en una misma dependen-cia; su concepto general de funcionamiento es planeación centralizada y ejecución descentralizada, actuan-do en 8 regiones de seguridad pública: Costa Grande, Acapulco, Costa Chica, Centro, Tierra Caliente, Norte,Montaña y Sierra que comprenden a los 81 Municipios del Estado.

En cada región se tiene a un Coordinador Regional, un Comandante Regional, comandantes sectoriales ycomandantes municipales, que se coordinan y operan a través de los puestos de mando regionales, sectorialesy municipales, interconectados con sistemas de comunicación que les permite actualizar y consultar la infor-mación de valor policial en los sistemas de plataforma México y plataforma Guerrero. Se enlazan también conautoridades federales y estatales relacionadas con seguridad pública y protección civil.

De la agenda de riesgos del Estado de Guerrero los temas prioritarios son: la seguridad pública (a la poblacióny sus pertenencias) y la protección civil (desde el punto de vista que pueden afectar a la ciudadanía, losfenómenos meteorológicos y sismos; independientemente de otros no deseados).

III. Seguridad nacional

entro de la seguridad nacional, evidentemente se considera la población, el territorio, el gobierno ysistema jurídico del Estado de Guerrero, ya que son parte del pacto federal y se consideran en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos y leyes que de ella emanen; por este motivo se transcribe el Proyec-to de Decreto de la Comisión de Gobernación que reforma diversas disposiciones de la Ley de SeguridadNacional, durante el año 2009:

Considerándose que aunque los ámbitos son diferentes, en la operatividad tienen similitud ya que se relacio-nan con los elementos constitutivos señalados en la Teoría General del Estado.

“Reforma y adiciona los artículos 3, 5, 12 y 13 de la Ley de Seguridad Nacional, señala que el cambioclimático es un problema global que no respeta fronteras; la degradación del medio ambiente y la alteracióndel funcionamiento del llamado “efecto de invernadero”, que sitúa a México entre los primeros quince paísesen desarrollo con mayores emisiones de bióxido de carbono y entre los veinte con mayores emisiones percápita que lo pone en un contexto global de participación del 2 %; este factor probablemente agrave ennuestro país condiciones de sequía, aumentará la temperatura y la humedad traerá enfermedades porcontaminación del aire y del agua. Tales condiciones harán que aumenten los fenómenos migratorios alnorte y en las zonas de mayor densidad de población, no habrá suficiente agua para el consumo humano”.

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Al respecto la iniciativa propone modificaciones al artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional como a conti-nuación se indica:

Artículo 3. Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadasde manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del EstadoMexicano que conlleven a:I a VI...................VII. La protección del territorio nacional y de sus habitantes frente a los efectos adversos delcambio climático.

Por otra parte la Comisión considera que las amenazas a la seguridad nacional provienen de actos provocadosdeliberadamente con la intensión manifiesta y cierta de desestabilizar a una entidad política soberana; mismosque pueden surgir de diferentes maneras, ya sea de forma directa o indirecta, cuya naturaleza no necesariamen-te es de carácter militar.

El contexto de la globalización ha aumentado el catálogo de amenazas a la seguridad nacional, incorporandoaquellas de carácter trasnacional y proveniente de actores no estatales; como las denominadas “amenazasemergentes”, “amenazas transversales” o “amenazas no convencionales” que trascienden las fronteras naciona-les y constituyen ataques dirigidos contra los estados al afectar el normal funcionamiento de las institucionesdemocráticas y el desarrollo de la economía nacional, además de vulnerar los derechos y la calidad de vida delas personas socavando de esta forma las reglas de funcionamiento de las sociedades.

Por lo que para atender los efectos de las amenazas antes señaladas y los efectos del cambio climático y paratener una redacción acorde con la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático, dichaComisión propone la siguiente redacción al artículo 5 del proyecto para que diga:

Artículo 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:I a XII..................XIII. Interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático, como las emisiones de gasesefecto invernadero resultado de la actividad humana cuando rebasen los límites de las normasambientales por las autoridades competentes.

Por todo lo anterior se considera necesaria la incorporación de la Secretaría del Medio Ambiente y RecursosNaturales en su calidad de Presidente de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.


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Por ello, se propone adicionar una fracción XII al artículo 12 para quedar como sigue:

Artículo 12. Para la coordinación de acciones orientadas a preservar la Seguridad Nacional seestablece el Consejo de Seguridad Nacional, que está integrado por:I a XI..................XII. El Secretario del Medio Ambiente y Recursos Naturales, en su calidad de presidente dela Comisión Intersecretarial para el Cambio Climático.

También la Comisión considera articular la agenda de riesgos de las diferentes instituciones en aras de preser-var la seguridad nacional ante sus efectos adversos. El objetivo es delinear una política de seguridad nacionalque enfrente las amenazas, así como la prevención y respuesta ante los efectos adversos del cambio climático,lo que requiere mecanismos interinstitucionales que propicien la transversalidad en las acciones. Para tal fin esnecesario que el Consejo de Seguridad Nacional conozca de este asunto, proponiéndose adicionar una frac-ción X recorriéndose la XI al artículo 13 de la Ley en comento para quedar como sigue:

Artículo 13. El Consejo de Seguridad Nacional es una instancia deliberativa cuya finalidad esestablecer y articular la política en la materia. Por tanto conocerá los asuntos siguientes:I a VIII...............IX. Los procesos de clasificación y desclasificación de información en materia de seguridad na-cional.X. La coordinación de esfuerzos para preservar la seguridad nacional ante los efectos adversos delcambio climático, yXI. Los demás que establezcan otras disposiciones o el Presidente de la República.

Por lo expuesto, los integrantes de la Comisión de Gobernación de la LX Legislatura someten a consideracióndel Pleno de la Honorable Asamblea de la Cámara de Diputados el Decreto que adiciona diversas disposicio-nes de la Ley de Seguridad Nacional, como se ha establecido en el presente texto.

LAS COMISIONES UNIDAS DE SEGURIDAD PÚBLICA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOSDE LA CÁMARA DE SENADORES, PROPONE INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETOPOR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA LA FRACCIÓN XIII DEL ARTÍCULO 5 Y EL PÁ-RRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY DE SEGURIDAD NACIONAL.

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Propone que el delito de introducción ilegal de armas de fuego y explosivos al país esté previsto comoamenaza de seguridad nacional. Con esta propuesta igualmente se obligará al gobierno federal para que almomento de elaborar la Agenda Nacional de Riesgos se tome en cuenta tanto el Plan Nacional de Desarrollocomo las medidas tendentes a evitar o combatir las amenazas de seguridad nacional previstas en la propia Leyde Seguridad Nacional.

Se establece que la mayoría de las armas de fuego están controladas por las autoridades competentes, perocuando lamentablemente caen en manos de terroristas, criminales y fuerzas irregulares, las mismas traen devas-tación, exacerban los conflictos, provocan flujos de refugiados, socavan el estado de derecho, y engendran unacultura de violencia e impunidad.

Se indica que los costos directos e indirectos de la violencia ocasionada por las armas de fuego en el mundoson desorbitados y que en este sentido, México no es la excepción, pues en nuestro país, tan sólo en lo que vadel año, han perdido la vida más de 4,000 personas en hechos relacionados con armas de fuego. Cifra queiguala las bajas ocurridas en Irak, pero con la diferencia de que allá han ocurrido durante los últimos seis años,mientras que aquí sólo en 11 meses. (Cifras por confirmarse, respecto a México, el documento tiene fecha 22abril 2009, por lo que se estima sería el lapso junio 2008-abril 2009).

Se sostiene que es menester otorgarle la facultad explicita a la Secretaría de Seguridad Pública para que, através de la Policía Federal Preventiva, coadyuve con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Direc-ción General de Aduanas en la seguridad y vigilancia de cada uno de los puentes internacionales del país.

Lo anterior y las consideraciones de la comisiones dictaminadoras concuerdan con la iniciativa, respecto de laimportancia de considerar como asunto de seguridad nacional la introducción ilegal al país de armas de fuego,cartuchos y municiones para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Mexicana, y los explosivos,por lo que se somete a consideración de la Honorable Asamblea el siguiente:

DECRETO.

ÚNICO. Se adiciona la fracción VIII al artículo 5 y se reforma el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley deSeguridad Nacional, para quedar como sigue:

Artículo 5........I a VII..............


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VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de armas de fuego, cartuchos y municio-nes para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Mexicana y explosivos; mate-riales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva.IX a XII.............

Artículo 7..........Para la elaboración de la Agenda Nacional de riesgos, se tomará en cuenta tanto el Plan Nacionalde Desarrollo como el programa respectivo, previéndose además las medidas necesarias a finde evitar y combatir las amenazas de seguridad nacional señaladas en el artículo 5 de esta Ley.

TRANSITORIO

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de laFederación.

IV. Conclusiones

os temas que se tocan en el presente ensayo sobre seguridad pública, protección civil, seguridadnacional, cambio climático, introducción ilegal de armas de fuego al país, armas de fuego, cartuchos y muni-ciones para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Mexicana y explosivos; materiales nucleares,de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva; aunque tiene diferentes niveles decompetencia legal; en la práctica están interrelacionadas ya que de una manera u otra tienen que ver con laseguridad de las personas y sus bienes, el territorio federal, estatal o municipal y sus autoridades respectivas.

La Teoría General del Estado menciona los elementos constitutivos antes señalados y también sostiene que elgobierno dentro de sus atribuciones, debe proporcionar seguridad a su población, conservar su integridadterritorial y vigilar que el sistema jurídico funcione.

De tal manera, en un momento dado; la seguridad nacional; seguridad pública y protección civil, se puedenver afectadas por amenazas internas y externas, naturales o provocadas como pueden ser la inseguridad públi-ca, sismos o fenómenos meteorológicos, cambio climático, tráfico de armas o sustancias convencionales,químicas, bacteriológicas o nucleares y otros fenómenos perturbadores de la paz pública.

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El cambio climático, habría que comprobarlo científicamente, cuáles son los factores de efectos adversos delcambio climático que se están dando en el país y por consiguiente en el Estado de Guerrero, considerando,posición geográfica global, altura sobre el nivel del mar, temperatura del medio ambiente, precipitacionespluviales, índices de contaminación y desde luego sus efectos positivos o negativos en los reinos humano,animal y vegetal, para que con estos factores se construyan diagnósticos que orienten a las autoridades en eldiseño de políticas públicas, entre otras de seguridad pública y protección civil, donde se alerte a la poblaciónde lo que realmente está pasando, para que poco a poco se diseñen políticas públicas de gobierno tendientesa la seguridad de las personas y sus bienes o de protección civil en casos de desastres.

Se comenta lo siguiente: a finales del mes de abril y principios del mes de mayo de 2009, se difundió a nivelnacional la noticia de que la enfermedad de la influenza había aparecido por el valle de México, y amenazabacon extenderse al territorio nacional, inclusive allende las fronteras; hasta la fecha no se ha reconocido dóndese inició el contagio con precisión del nuevo virus AH1N1, el virus de la influenza se dice que siempre haexistido, pero ha mutado, reproduciéndose probablemente a través de las gallinas y los cerdos cuya condicio-nes son favorables para la reproducción de este virus.

Entonces además de la amenaza de la inseguridad pública, los fenómenos meteorológicos y sismos, cambioclimático, el tráfico ilegal de armas y municiones de uso exclusivo de las fuerzas armadas, se suma la amenazade enfermedades que de no ser controladas, se corre el riesgo de convertirse en una amenaza a la seguridadnacional, seguridad pública y protección civil, ya que afectaría directamente a la salud de la población quepudiera generar en disturbios sociales, al no estar preparadas las autoridades para atender una contingencia desalud, que rebase las expectativas de los programas de salud pública. Afortunadamente a nivel federal, estataly municipal para principios del año 2010, las autoridades respectivas de salud, han declarado el control de laenfermedad de la influenza poniéndose en práctica programas preventivos de salud en los hogares y lugarespúblicos.

Se propone hacer comparaciones de factores geográficos y meteorológicos, que pudieran concluir si efectiva-mente se está dando el cambio climático en el Estado de Guerrero, es menester hacer mediciones a través deestaciones meteorológicas, con los datos que aporten se estará en condiciones de elaborar pronósticos geográ-ficos y meteorológicos a corto, mediano y largo plazo, de otra manera si no se tiene información fidedigna deestos factores, se cae en apreciaciones incompletas.

Por ejemplo se tomó la posición geográfica del área de cuarteles al norte de la ciudad de Chilpancingo dondeel día 10 de mayo del 2009, registra las siguientes observaciones:


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A las 06 horas con 40 minutos del 10 de mayo 2009, temperatura 25 grados C

A las 15 horas con 39 minutos del 10 de mayo 2009, temperatura 27 grados C

Coordenada de Cuadricula (14QME-44283-44146)

Coordenada Geográfica 17° 35´ 23” latitud norte- 99° 31´ 12” longitud oeste

Horas luz: 12 Horas. 54 minutos

Horas de oscuridad: 11 Horas. 06 minutos

Orto solar aproximadamente: 25 grados arriba del horizonte este-oeste (salida sol 0708 H)

Ocaso solar aproximadamente: 25 grados arriba del horizonte este-oeste (ocaso sol 20 horas 02minutos.)

Ángulo recorrido por el sol: 25 grados de su orto + 180 grados de la esfera + 25 gradosde suocaso, total de recorrido, 230 grados.

Datos tomados a la altura del Infocap, el 21 de diciembre del 2009, día del solsticio de invierno.

A las 07 horas con 40 minutos de este día, temperatura 18 grados C

Coordenada de cuadricula 14 QME 44867-42305

Horas luz: 11 horas con 05 minutos.

Horas oscuridad: 12 horas con 55 minutos.

A las 07 horas con 40 minutos el sol se encontraba a 22 grados abajo del horizonte este-oeste.

En esta fecha se da la noche más larga y el día más corto, se empiezan a invertir hasta el día 28 de diciembre del2009 con el día de 11 horas con 06 minutos y la noche de 12 horas con 54 minutos.

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Existe la teoría de que en el solsticio de invierno el eje de la tierra está inclinado 24.5 grados en sentidocontrario al sol, motivo probable de la etapa invernal en el hemisferio norte.

Llevar una estadística de los movimientos reales del planeta tierra, probablemente nos llevaría a determinar elcomportamiento del clima por regiones geográficas, como es el caso del Estado de Guerrero.

Las anteriores lecturas, probablemente signifique que en primavera, la ciudad de Chilpancingo y resto delEstado; están expuestas más tiempo a la luz solar, que a la oscuridad, lo que hace probable que la temperaturasuba durante el día, ocasionando que los rayos solares, maten las bacterias que se regeneran durante la noche,por lo que existe cierto margen de protección ambiental para esta posición geográfica en primavera que secombina con su altura donde en épocas de lluvia se presentan nubosidades que bajan la temperatura y vientosdominantes que al soplar limpian la atmósfera de contaminantes.

Y en invierno, en la ciudad de Chilpancingo y resto del Estado, se está más expuesto a la oscuridad poraproximadamente 12 horas con 55 minutos y a la luz solar por 11 horas con 05 minutos; que al acercarse alsolsticio de invierno o alejarse de él; las horas de oscuridad y solar varían, en este caso hacia el equinoccio deprimavera en que ambos noche y día son iguales por la posición del eje del planeta tierra el que para esta fechase pone vertical.

No obstante lo anterior, no se debe olvidar que existen otros factores que afectan el medio ambiente como laemisión de gases vehiculares, los drenajes y manejo de aguas negras, la disponibilidad de agua potable paraconsumo humano, preparación de alimentos y aseo personal, el manejo de la basura, la tala inmoderada debosques, incendios forestales fuera de control y otros.

Estos problemas ambientales si no se atienden adecuadamente en un momento dado pudieran generar mues-tras de inconformidad pública, descontrol en enfermedades y manifestaciones públicas, que afectaría a lasdependencias de gobierno, entre otras, seguridad pública, que tendría que redoblar esfuerzos para preservar elorden público.

En este panorama de cambio del sistema climático nacional, se hace necesario nombrar a una autoridad federalresponsable de coordinar acciones orientadas a preservar la seguridad nacional, tal como la Comisión dediputados federales lo propone.

Para el caso en Guerrero la SEMAREN, tendría que alinearse con el proyecto de la iniciativa nacional.


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Por cuanto corresponde al delito de introducción ilegal de armas de fuego y explosivos, el quehacer nacional,estatal y municipal de los cuerpos de seguridad pública y fuerzas armadas ha dado como resultado el asegura-miento de varios lotes de armas de diferentes calibres de alto poder, cartuchos, municiones, granadas de fusil,de mano, inclusive algunas de mortero; esto ha demostrado que es probable que por algún medio de trans-porte y por las fronteras del país se ha introducido armamento que ha ido a caer a manos irresponsables;además de vehículos y material blindado, celulares y radios de alta tecnología, por lo que estos grupos peli-grosos, con sus acciones delictivas, afectan la vida normal de la ciudadanía y al funcionamiento del buengobierno.

Siendo necesario que las fuerzas de seguridad pública y las fuerzas armadas, con apego a derecho, estén pen-dientes de los sesgos de grupos delictivos, para desarrollar acciones en beneficio de la seguridad de las personasy sus bienes.

Aunado a lo anterior, considerar los escenarios sociales que pudieran presentarse, por ejemplo al afectar elcambio climático al Estado de Guerrero en sus mantos acuíferos, afectaría los cultivos y especies animales paraconsumo humano, ambas cosas afectarían a las personas, ya que por un lado escasearía el agua para consumohumano y los productos de origen animal y vegetal, que provocaría desordenes sociales como asaltos ysaqueos a comercios, carros repartidores de alimentos y de productos básicos como el agua, pan, carnes,mariscos, leche, refrescos, quesos y embutidos y en general productos alimenticios, este panorama sería tandesolador y devastador, que se volvería incontrolable, para las instituciones de policía, las que tendrían quesometer a las muchedumbres para el restablecimiento del orden público.

Con lo que respecta al tráfico ilegal de las armas de fuego para el uso exclusivo de las fuerzas armadas, tambiénsi no se tiene un control de ellas al igual que los explosivos, este material bélico en poder de grupos delictivos,se ponen éstos en posibilidad de utilizarlos en contra de la ciudadanía y sus bienes, funcionarios de gobierno,instalaciones públicas y privadas, instalaciones estratégicas del país y población en general; por lo que crearíanuna psicosis que afectaría la vida normal de la ciudadanía.

En ambos casos, es necesario contar con instituciones policiales, bien adiestradas, preparadas y equipadas,para atender estos conflictos, con el objeto de preservar la paz pública, estado de derecho y funcionamiento delos tres niveles de gobierno, acciones legales, con las que se iniciaría el tratamiento de las crisis, para solucionarlos disturbios ocasionados por conductas alteradas de la muchedumbre.

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V. Recomendaciones

ara atender el cambio climático en el Estado de Guerrero, el Comité de Asesores Jurídicos en seguri-dad pública del Estado, convocaría a sus integrantes para atender la homologación de las leyes federales conlas estatales y municipales que darán sustento, a las políticas de gobierno, relacionadas con la política crimi-nal. Acorde con la prevención social del delito, seguridad pública y protección civil.

Y a través del Comité Estatal de Prevención Social del Delito, de Protección Civil, o de la Semaren; atenderel aspecto científico del cambio climático formando entre las dependencias de gobierno del Estado y munici-pios, afines al tema, el comité científico de atención al cambio climático, para que con las variables del medioambiente se construyan diagnósticos para orientar oportunamente a las autoridades de los tres niveles degobierno, para el diseño de políticas de seguridad pública y salud que atiendan el cambio climático y alertena la ciudadanía con medidas preventivas que deben adoptar para la integridad de su persona y sus bienes.

Cuando se establezca la comisión científica, sus integrantes deben coordinarse con las autoridades federalesdel Sistema Nacional de Prevención de Desastres, para intercambiar información que fortalezca las acciones atomar en el Estado de Guerrero; los integrantes de la comisión científica deben ser profesionales y con equi-pamiento adecuado y moderno, con el objeto de que sus productos sean genuinos y confiables y efectivamen-te coadyuven a la solución del problema ambiental que se avecina, en caso de que sea verídico.

Respecto al tráfico ilegal de armas, municiones y cartuchos de uso exclusivo de las fuerzas armadas, continuarcon el programa de intercambio voluntario de armas de fuego, implementado por el gobierno del Estado deGuerrero a través de la Dirección General de Prevención Social del Delito de la Secretaría de SeguridadPública y Protección Civil, con el objeto de disminuir los índices de los delitos de portación ilegal de armasde fuego de uso exclusivo de las fuerzas armadas, asalto a mano armada y los homicidios con armas de fuego.

En cuanto a la posición geográfica en el hemisferio occidental, consolidar un estudio científico que demuestrelas bondades climatológicas del Estado de Guerrero, en donde sus playas la mayoría del tiempo del año estánbañadas de sol que influye en la destrucción de bacterias, de donde resulta que el clima de sus destinosturísticos en playas, combinado con la altura al nivel del mar, ayuda en la salud de las personas. Desde luegoque para el control de epidemias, las autoridades de salud deben continuar con las acciones, por ejemplo:

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establecer filtros sanitarios en los lugares de arribo al Estado del turismo y de esta manera se fortalecería laactividad económica que incide en la prevención de problemas sociales y por consiguiente sus afectaciones ala seguridad pública y protección civil.

Respetuosamente,

El Secretario Ejecutivo del CESP

Lic. Arturo Lima Gómez

ARTURO LIMA GÓMEZLicenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero. Obtuvo elgrado de Maestría en Derecho Fiscal por el Instituto San Carlos, y cuenta conun diplomado en seguridad pública.Se ha desempeñado como Asesor Jurídico de la Secretaría de Protección yVialidad del Municipio de Acapulco y Transporte Municipal, Subsecretariode Prevención y Protección Ciudadana, y Secretario de Seguridad Pública yProtección Ciudadana. Actualmente, funge como Secretario Ejecutivo delConsejo Estatal de Seguridad Pública.Correo electrónico: [email protected]

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LA PROTECCIÓN CIVIL Y LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN MÉXICO

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I. El estado y la protección civil

l presente trabajo sustenta la tesis de que la protección civil es uno de los fines esenciales del Estadocon los que se fundamenta el Estado moderno, y por lo tanto los medios de comunicación más allá de explicarqué es un desastre, tienen la obligación de concientizar a la sociedad sobre los fines del Estado y su vincula-ción con la protección civil. Pocos conceptos dentro del derecho administrativo son tan poco comprendidoscomo el de la protección civil. Dicho sea de paso en términos muy simples la pregunta sería, ¿para qué sirvela protección civil?, ¿a quién sirve de la protección civil?. Por aquí debe orientarse nuestro trabajo, dado quees desde estos parámetros que podemos comprender y valorar realmente lo que pasa actualmente en materiade protección civil en México. Lo que debe importar es la importancia que tiene la protección civil para lalegitimación del Estado moderno ante la sociedad contemporánea, y ver qué es lo que realmente aportan losmedios de comunicación en este sentido.

La protección civily los medios de comunicación en México

Luis Gerardo Rodríguez Lozano

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Lo anterior queda demostrado con lo establecido por el artículo 2 de la Ley General de Protección Civil: “Lapolítica pública a seguir en materia de protección civil, se ajustará a los lineamientos establecidos en el PlanNacional de Desarrollo, y tendrá como propósito esencial promover la prevención y el trabajo independientey coordinado de los órganos locales de gobierno”.

“El Sistema Nacional de Protección Civil se integra con las normas, instancias, instrumentos, políticas, servi-cios y acciones previstos en la presente Ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la protección civil”.

Así hemos de considerar que la finalidad de la protección civil es la protección de la persona humana anteeventuales desastres provocados por fenómenos naturales o humanos, y en tal caso quien debe encabezar ycoordinar los esfuerzos en materia de protección civil es y debe ser el Estado.

En lo que sigue se debe tener presente el importante rol que juega el Estado en materia de protección civil.Doy por entendido que los fines del Estado cambian conforme a las circunstancias de la evolución social;pero con independencia de los grandes cambios: políticos, sociales, económicos y culturales que tienen lugarhoy en día; el Estado sigue ahí, pendiente de los desafíos del momento. Sin embargo, sí se requiere la adap-tación del Estado en el sentido teórico y práctico, que le reclama la nueva realidad, y es esto lo que habrá degarantizar su continuidad unida a la legitimación social, que no es otra cosa que la certeza de que el Estadoestá cumpliendo su misión.

Todos estos elementos de la teoría del Estado y sus fines adquieren una relevancia especial en el Informe delBanco Mundial sobre el Desarrollo Mundial: “Un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con losbienes y servicios –y las normas e instituciones– que hacen posible que los mercados prosperen y que laspersonas tengan una vida más saludable y feliz. En su ausencia no puede alcanzarse un desarrollo sostenible nien el plano económico ni en el social (...) El Estado es fundamental para el proceso de desarrollo económicoy social, pero no como agente directo del crecimiento sino como socio, elemento estabilizador e impulsor deese proceso”.1

La alternativa es, pues, en este sentido el enfoque del Estado regulador. Este enfoque alternativo de Estadoposee para sus partidarios ventajas importantes como las limitaciones impuestas a la libertad de los ciudada-nos y de las empresas con el argumento del interés público. De lo que se trata es de administrar menos pararegular más. Esto trajo como consecuencia la disminución del Estado de bienestar que se caracteriza por el

1 Tomado de: NIETO GARCÍA, Alejandro, El desgobierno de lo público, Barcelona, Ariel, 2008, p. 28.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


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firme compromiso que asume en materia social. En este sentido Alejandro Nieto centra el enfoque del Estadoregulador en una evaluación de la interacción que se observa actualmente entre lo público y lo privado: “...looriginariamente privado se ha infiltrado rápidamente en el tejido de lo público:2 primero para poder contro-lar desde dentro los entes reguladores técnicamente independientes –a los que se ha convertido en siervos dela industria que trataban de regular, como denunció tempranamente John Kenneth Galbraith– y luego, concarácter general, hasta formar un híbrido inextricable proclive por naturaleza a toda clase de desviaciones ydesgobiernos”.3

Nótese que en los fines del Estado son coyunturales a las situaciones económicas e ideológicas del momento.Lo que la historia del pensamiento económico nos enseña son los vaivenes en materia económica, en dondetodos los modelos económicos prometen bienestar y seguridad a sus ciudadanos, sin que hasta ahora se puedapalpar en la realidad. Pero finalmente se llega a la cuestión de que “Fuertes razones de equidad pueden funda-mentar la intervención social del Estado, pero no el desbordado y unilateral ímpetu estatizante que ha carac-terizado a la persecución de la justicia, a la manera del viejo socialismo y marxismo. Este Estado devuelto a símismo tiene funciones básicas, numerosísimas y cruciales a desempeñar. Resurge entonces el problema de laracionalidad de sus decisiones, del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones públicas de los gober-nantes”.4

2 En esta versión de la economía: el Estado regulador, lo que se observa definitivamente, no es un Estado grande, pero tampoco uno fuerte.Sino uno “...débil, manejado por poderosos que lo utilizan a su gusto y se aprovechan de él como un botín”. Idem, p. 30. Sin embargo,en el Derecho administrativo de la regulación económica, Mariano R. Brito y Carlos A. Delpiazzo, se puede encontrar una argumenta-ción favorable al Estado regulador. Donde la premisa de partida de los autores se encuentra desde el inicio del libro en forma de una claraapuesta por la regulación económica, al sostener ideas como éstas: “El servicio público fue un instrumento de progreso y también desocialización, especialmente en los estados pobres a los que permitió mejorar la situación de todos. Pero su siglo ha terminado. Cumplió sumisión y hoy hay que hacerle un digno entierro. Es inútil empeñarse en embalsamarlo, como intentan los franceses, por si de esta formapudiéramos mantenerlo vivo. La situación hoy es otra, casi la inversa. Son los hechos los que mandan, más que la ideología o la políticay hoy han cambiado radicalmente los presupuestos económicos y sociales –también los políticos y culturales– sobre los cuales esta instituciónnació y se desarrolló felizmente. Ante lo cual aparece la privatización que –sigue Gaspar Ariño– ...esencialmente significa, no la venta deempresas públicas, sino la devolución de actividades a la iniciativa social”. R. BRITO, Mariano y DELPIAZZO, A. Carlos, Derechoadministrativo de la regulación económica, Montevideo, Uruguay, 1998, p. 6.

3 Idem, p. 29.4 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F, El estudio de las políticas públicas, México, Miguel Ángel Porrúa, 2003, p. 21.

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Llegamos ahora a la cuestión hacia la que iba caminando desde un principio este trabajo. Me parece que lapropuesta más adecuada para el caso de la satisfacción de necesidades sociales y de protección a la ciudadaníaresulta ser el Estado social. Debe quedar claro que el Estado mínimo no ha significado la solución a ningunode los problemas apuntados, pero también el Estado social inmensamente grande fue una solución fallida alos diversos problemas públicos y sociales. La mejor estrategia parece ser la implementación de políticaspúblicas racionales, donde se puedan estimar costos, consecuencias y efectividad, para así hacer frente demanera ordenada a los grandes problemas de la sociedad. Desafortunadamente no es muy común que losestados planeen su acción colectiva en base a un Plan Nacional. En términos muy concretos, deberíamos darmayor importancia a la idea y valor de lo público por ser un pensamiento “...central en aquellas sociedadesdonde la cultura de libertades civiles y políticas individuales acompañó el proceso de formación del estadonacional. En ellas, la distinción entre lo privado y lo público ha sido fundamental para entender el sentido dela política y la naturaleza, función, ámbito y responsabilidad del estado. En esta perspectiva el estado se hacecargo sólo de lo publico”.5

II. Lo público y lo privado: sus diferencias

a dicotomía público-privado constituye un tema central en este trabajo por remitir de forma directaal problema de la protección civil, es decir, al problema de saber en dónde se encuentra situada la proteccióncivil, para así estar en posibilidades de hacer una evaluación desde los fines del Estado y ver el papel quedesempeñan los medios de comunicación, pero valorando: protección civil, fines del Estado, modelo estataly medios de comunicación. Es preciso subrayar que para Norberto Bobbio “...la diferenciación original entreel derecho público6 y el privado es acompañada por la afirmación del primero sobre el segundo, como lo

5 Idem, p. 28. Consideremos entonces que el fin último de las políticas públicas es coadyuvar a diversos desarrollos: económico, social ycultural de la sociedad, para lo cual el Estado debe desempeñar una buena actividad servicial, lo cual será más fácil de lograr sin duda sise desarrollan de la mano con la implementación de políticas públicas. Pero el problema más grave para el logro de este fin es el propioEstado. Alejandro Nieto García reconoce de manera muy clara que “En el mundo oficial el Estado es una institución benéfica, altruistay servicial para el bien común y de los ciudadanos, mientras que en el mundo real el Estado es un aparato de dominación patrimonializadopor un grupo reducido de gobernantes”. NIETO GARCÍA, Alejandro, op. cit., p. 33.

6 Otra forma de considerar el nacimiento del derecho público es desde la perspectiva de Antonío Negri, crítico contemporáneo de la escuelaitaliana, quien señala que “El derecho público nace de la transformación de las instituciones jurídicas: en el paso de la apropiación delEstado feudal y patrimonial al desarrollo del Estado burgués y capitalista avanzado. Hasta puede llegar a organizarse como planificación(capitalista o socialista, poco importa). En el Estado moderno, no existe una real diferencia entre la apropiación privada y la apropiaciónpública: una y otra se fundan en las reglas de la explotación y de la exclusión, es decir, en las que son y siguen siendo fundamentales para

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prueba uno de los principios fundamentales que rigen todo orden en el que tiene validez la gran división, elprincipio de acuerdo con el cual “ius publicum privatorum pactis mutari non potest”, (el derecho publico nopuede ser modificado por pactos entre privados), (Digesto, 38, 2, 14) o “privatorum conventio iuri publiconon derogat”, (una convención entre privados no deroga el derecho público)”.7

Desde el punto de vista que expone el filosofó italiano Norberto Bobbio, está claro que lo común es visualizarestos términos como conceptos opuestos. Nosotros pensamos que la principal característica del derechopúblico es ser impuesto por la autoridad pública, y por tanto los mandatos legales que de ella emanen revistenel carácter de obligatoriedad para la comunidad, y por el hecho de ser un mandato emanado del podersoberano también reviste el carácter de coercible; en tanto que el derecho privado es un conjunto de normasque tienen por finalidad regular sus relaciones, entre las que destaca la de tipo patrimonial, por medio deacuerdo de tipo bilateral, y se afianzan en base a la reciprocidad.

Una vez establecida esta diferencia entre estos dos derechos: público y privado, me parece conveniente afian-zar dicha distinción según la influyente descripción que aporta Norberto Bobbio retomando la crítica de los

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la gestión del capital”. NEGRI, Antonío, La fabrica de porcelana “Una nueva gramática de la política”, Barcelona, trad: Susana Lauro,Paidos, 2008, pp. 88 – 89. Las consideraciones vertidas por Antonio Negri sobre el derecho público en el Estado moderno me parecen pocoadecuadas, entendiendo por Estado moderno el Estado de Bienestar, porque como bien señala Jorge Fernández Ruiz “Se trata de un nuevomodelo de corte decididamente intervencionista para sustituir al “Estado Gendarme”; de esta manera, desde finales del siglo XIX se advierteen muchos estados la tendencia de adquirir una nueva dimensión, al asumir el desempeño de tareas adicionales sin perder las desarrolladasen el auge liberal. Así conforme al nuevo modelo, el Estado conserva la actividad legislativa, mediante la cual cumple su cometido de crearel derecho; igualmente continúa con su actividad jurisdiccional para resolver, conforme a la ley, lo que es derecho en cada controversiajurídica. También persiste en su actividad de mantener el orden público interno y proteger al Estado de los ataques de otros estados. A lasanteriores actividades típicas del “Estado Policía”, el Estado contemporáneo de “bienestar” o “intervencionista” agrega muchas otras con elfin de garantizar la satisfacción de necesidades de carácter general, mediante el establecimiento y operación de servicios públicos”. FERNÁN-DEZ RUIZ, Jorge, Derecho administrativo, “servicios públicos”, México, Porrúa, 1995, p. 11. Aunado a lo señalado por Jorge FernándezRuiz, es preciso subrayar que el derecho público se regula por normas exorbitantes del derecho privado, que en todo momento buscan lasatisfacción de necesidades sociales. En este sentido me parece que Negri incurre en el error de muchos teóricos contemporáneos de izquierdaal asumir posturas tan radicales, no obstante sus señalamientos sí me parecen muy aplicables para la realidad actual.

7 BOBBIO, Norberto, Estado, gobierno y sociedad “por una teoría general de la política”, décima reimpresión, México, trad: Jose J.Fernández Santillán, 2004, pp. 13-14. También argumentare siguiendo las ideas del filósofo italiano que un criterio fundamental paracomprender dicha dicotomía es que en la medida en que aumenta la esfera pública disminuye la privada, o viceversa. Así para Bobbio loque se observa es “...una constatación que generalmente es acompañada y complicada por juicios de valor contrapuestos”. Idem, p. 13.

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pensadores clásicos de la teoría política: La mejor confirmación de que la contraposición entre derecho priva-do y derecho público pasa a través de la distinción entre contrato y ley se encuentra en la crítica que losescritores post-iusnaturalistas (en primer lugar Hegel) hacen al contractualismo iusnaturalista, o sea, a ladoctrina que funda al Estado en el contrato social. Para Hegel un instituto de derecho privado como elcontrato no puede asumirse como fundamento legítimo del Estado al menos por dos razones, estrechamenterelacionadas con la naturaleza misma del vínculo contractual que es diferente del vínculo que deriva de la ley:en primer lugar, porque el vínculo que une al Estado con los ciudadanos es permanente e inderogable porparte de éstos, mientras que el vínculo contractual es derogable por las partes; en segundo lugar, porque elEstado puede pedirles a sus ciudadanos, aunque en circunstancias excepcionales, el sacrificio del mayor bien,la vida, que es un bien contractualmente indisponible”.8

En resumen, las relaciones de derecho privado son relaciones basadas en el contrato, en contraposición a las dederecho público que se fundamentan en la ley, además de ser relaciones de poder. Primero nace el derechoprivado con la recepción del derecho romano en los países occidentales. Bobbio afirma que el derecho priva-do en sus orígenes se basó en las Pandette, que son en gran parte relaciones de derecho privado: la familia,propiedad, contrato y testamentos, y fueron de tal importancia que en un determinado momento se conside-ró al derecho privado el derecho de la razón. En cambio el derecho público nace posterior al derecho privadocon el Estado moderno. En esencia el derecho privado es estudiado principalmente en obras de caráctermeramente jurídico, y las obras sobre el Estado aunque escritas por juristas, no son estudios exclusivamentejurídicos.9

Así las cosas, resulta obvio que la supremacía de lo público se da en determinadas coyunturas histórico-políticas, cuando el interés colectivo tiene prioridad sobre el interés particular. El Estado social prioritaria-

8 Ibidem, pp. 19-20.9 Es el caso de obras como: JELLINEK, Georg, Teoría general del Estado, México, trad: Fernando de los Ríos, Fondo de Cultura

Económica, 2000 y BODIN, Jean, Los seis libros de la república, Madrid, 4a ed, trad: Pedro Bravo Gala, Tecnos, 2006. También existeel caso de obras que han estudiado al derecho público y privado de manera conjunta con bastante éxito, como el ya clásico estudio de:DUGUIT, León, Las transformaciones del derecho público y privado, Buenos Aires, trad: Adolfo G. Posada, Ramón Jaén y Carlos G.Posada, Heliasta, 1975. Para el teórico del derecho soviético, Pasukanis, observó: “...el nucleó más sólido de la nebulosa jurídica... esta...en el campo de las relaciones de derecho privado, ya que en el presupuesto fundamental de la reglamentación jurídica (aquí debería haberagregado privada) es el antagonismo de los intereses privados, lo que explica por qué las líneas fundamentales del pensamiento jurídicoromano hayan conservado su valor hasta nuestros días, permaneciendo la ratio scripta “la razón escrita” de toda sociedad productora demercancías”. Tomado de Bobbio, Norberto, op. cit., p. 24.

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mente atiende al todo, en tanto que el Estado liberal prioritariamente atiende a las partes.10 La supremacía delo público se observa con la intervención del Estado en la vida económica de una nación. Una visión contem-poránea sobre la importancia del derecho público en la atención de las partes, y por ende de la supremacía deltodo sobre las partes, lo podemos observar en la explicación que da Jorge Fernández Ruiz, al explicar en unlargo pasaje que: “Acorde con las ideas de la doctrina del solidarismo, cuya esencia podría resumirse en laexpresión “todos vamos en el mismo barco”, la parte tiende a unirse a sus semejantes para constituir un todoal servicio del bien común, en beneficio potencial de todas las partes. Por tal motivo, el Estado no debe nipuede concretarse a ser simple policía reducido a vigilar que el quehacer de los agentes sociales no dañe lalibertad o los derechos de otros, ni perjudique o altere el orden público, como lo postula el pensamientoliberal. En el esquema del solidarismo, de vigilante y guardián, el Estado deviene interventor y se convierte enpromotor de la justicia, en un afán de corregir la justicia distributiva ocasionada por la libertad, a cuyo efectoregula, redistribuye, rectifica, orienta y planifica los fines de la actividad social. De acuerdo con la tesis solida-ria, se dice que la incapacidad del hombre para valerse por sí mismo en algunas etapas de su vida, le conducea una permanente convivencia social, la cual le impone un deber de solidaridad que permea al individuo y ala sociedad hasta llegar a la organización política para dar paso al Estado solidario, sin duda un estado inter-vencionista que debe ser, por antonomasia, el Estado de derecho. Quienes promueven el solidarismo afirmanque el Estado, lejos de ser un simple gendarme, garante del “dejar hacer y dejar pasar”, se debe preocupar porsatisfacer las necesidades de carácter general o colectivo de la mayoría de la población, mediante la prestaciónde los correspondientes servicios públicos, ya sea directamente por la administración pública, o bien por losparticulares por el régimen de delegación de desarrollo de las actividades respectivas como puede ser la conce-sión, solución esta última que evita la marginación de la iniciativa privada en el proceso socio-económico”.11

10 Reflexionando sobre la diferenciación y en cierta forma incompatibilidad de los fines de uno y otro Estado: liberal y social, podemos retomarlo dicho en otro momento por un teórico del absolutismo Jean Bodin: En realidad, es imposible, incompatible e inimaginable combinarmonarquía, estado popular y aristocracia. Si la soberanía es indivisible, como hemos demostrado, ¿cómo se podría dividir entre un príncipe,los señores y el pueblo a un mismo tiempo? Si el principal atributo de la soberanía consiste en dar ley a los súbditos, ¿qué súbditosobedecerán, si también ellos tiene poder de hacer la ley? ¿Quién podrá hacer la ley, si está constreñida a recibirla de aquellos mismos aquienes se da? Es necesario, pues, concluir que cuando ninguno en particular tiene poder de hacer la ley, sino que tal poder correspondea todos, la república es popular. Supongamos que se da al pueblo el poder de hacer las leyes e instituir los oficiales, a condición de que nose ocupe de los demás asuntos. Deberemos reconocer, sin embargo, que el poder atribuido a los oficiales pertenece al pueblo, siendo solamentedado en depósito a los magistrados, a quienes el pueblo puede destituir del mismo modo que los ha instituido, de tal manera que el Estadoserá en todo caso popular”. BODIN, Jean, op. cit., p. 89.

11 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, op., cit, p. 2. Una defensa de la sociedad liberal, es el que expresa de forma clara y precisa: HAYEK A,Friedrich, Camino de servidumbre, Madrid, 3a ed, trad: José Vergara, Alianza Editorial, 2005.

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Debemos sólo agregar que en cuanto a la atención del bien común, Bobbio sostiene que son “...épocas dedecadencia aquellas en las cuales se manifiesta la supremacía del derecho privado, como son la época imperialromana que se mueve entre los dos polos del despotismo público y de la libertad de la propiedad privada, yla época feudal en la que las relaciones políticas son relaciones de tipo contractual, y de hecho no existe unEstado; por el contrarío, son épocas de progreso aquellas en las cuales el derecho el derecho público toma larevancha sobre el derecho privado, como la época moderna que contempla el avasallador surgimiento delgran estado territorial y burocrático”.12

Todo este problema, acerca de lo público y lo privado, y su relevancia e importancia en la atención a lasatisfacción de las necesidades sociales, se puede concretar en lo que Jellinek expresa sobre la doctrina de losfines del Estado: “Sólo partiendo del problema de los fines se puede juzgar acerca del valor o del error de lapolítica de un Estado, la cual no siempre es conocida al que juzga. Todo juicio político, pues, es un juicio devalor telelógico”.13

Partiendo de las observaciones anteriores, se puede concluir el presente apartado señalando que “...al derrum-barse el modelo liberal en el orden económico, provocando la aparición del Estado intervencionista, la netasuperación entre el interés público y el interés privado se volatiliza, dando lugar a la emergencia de actividadessubjetivamente privadas que, no obstante, son objetivamente relevantes para el interés público. En este nuevoestadio ya no existe neta separación entre el interés público y el interés privado, sino que ambos se condicio-nan mutuamente, de tal modo que el interés público se refleja en el interés privado, dando lugar a unaidentificación entre ambos que comporta importantes repercusiones en el orden político y en el mundo de lastécnicas jurídicas, desapareciendo, en consecuencia, la delimitación entre el derecho público y el derecho

12 BOBBIO, Norberto, op., cit, pp. 29-30. Para comprender la sociedad medieval y su concepción jerárquica, donde la primacía lo tenía loprivado, puede verse el ya clásico estudio de: HUIZINGA, Johan, El otoño de la edad media, Madrid, 4ª ed, trad: Alejandro Rodríguezde la Peña, Alianza Editorial, 2005.

13 JELLINEK, Georg, op. cit., p. 239. Alejandro Nieto García es muy consciente de este punto: los interésese generales, y en este sentidoseñala lo siguiente: “Éste es, sin lugar a dudas, el centro nuclear de toda la cuestión y por ello merece un examen pormenorizado. Endefinitiva, tanto las diferentes concepciones de orden político (potestades del Estado para la definición de los intereses generales) como deorden jurídico (facultad de los tribunales para controlar las definiciones normativas o la aplicación de las mismas realizadas por laAdministración) dependen de la idea previa que se tenga sobre su inmanencia o trascendencia. Un extremo que inevitablemente haobsesionado a los pensadores de todos los tiempos y que, como puede suponerse, nunca ha encontrado solución satisfactoria”. “Estudiossobre constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Entería”, en la Adminsitración sirve con objetividad los interesesgenerales, tomo III, Madrid, Civitas, 1991, pp. 2198-2199.

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privado. Esta metamorfosis se ha hecho especialmente posible cuando el Estado ha asumido la función deldesarrollo económico a través de la institución de la planificación”.14

Como se ve, el Estado moderno surge como el garante del poder político y es deseable que también semanifieste como el gran moderador de los intereses económicos, y cuando la actividad lo amerite como elsatisfactor de esos intereses sociales. Sin embargo es necesario que se analice con sumo cuidado cuando elEstado debe atender de forma directa esos intereses, en aras de que el Estado tenga siempre y conserve uncarácter evolutivo. Así pues, resulta manifiesto que para Alejandro Nieto García, los intereses generales debenrespetar el carácter evolutivo de la sociedad: “La historia nos enseña a este propósito, que todas estas varieda-des se han afirmado en periodos sucesivos, aunque no conviene dar demasiada importancia a tales periodiza-ciones, puesto que –como es sabido– la sociedad no camina a saltos, sino que evoluciona lentamente, pensan-do de forma muy suave de unas situaciones a otras y hasta permitiendo la convivencia de sistemas aparente-mente contradictorios. En su consecuencia, y aun reconociendo la corrección de las exposiciones de tipoperiódico, resulta más realista la figuración evolutiva gradual, en la que cada uno de los modelos conceptualesse inserta en los contiguos con difuminación de límites cronológicos e intelectuales”.15

III. La protección civil y su vinculación con lo público

or protección civil se entiende a aquel conjunto de disposiciones, medidas y acciones que tienen porobjeto la prevención civil destinada a salvaguardar la población ante la eventualidad de un desastre. Asimismode conformidad con el artículo 1 de la Ley General de Protección Civil, las disposiciones que la integran sonde orden público e interés social y la política pública a seguir se habrá de ajustar a lo establecido en el PlanNacional de Desarrollo. En consecuencia como se puede ver, la protección civil se entiende vinculada íntima-mente al derecho público y forma parte del Estado moderno. Pero el mal funcionamiento de la administra-

14 NIETO GARCÍA, Alejandro, op. cit., p. 2205.15 NIETO GARCÍA, Alejandro, op. cit., p. 2199. Es importante destacar que una de las formas como se imaginó la superación de los intereses

individuales por los sociales se la debemos a Rousseau con la formulación de su teoría sobre el contrato social. Acerca de la teoría delcontrato social Martha Nussbaum sostiene: “...las doctrinas del contrato social convierten al Estado-nación en su unidad básica yentienden que las partes contratantes escogen los principios para un Estado de este tipo. Este planteamiento viene determinado por su puntode partida: dichas doctrinas imaginan que las personas escogen salir del Estado de naturaleza sólo cuando encuentran unos principios queles permiten vivir una vida de cooperación bajo la ley. Tal como veremos, este punto de partida supone una grave limitación cuando tratamoscon acuerdos trasnacionales”. NUSSBAUM, Martha, Las fronteras de la justicia, Barcelona, trad: Ramón Vila Vernis y Alvino SantosMosquera, Paidos, 2007, p. 230.

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ción muestra claramente que los gobernantes no se encuentran muy interesados en los logros de la proteccióncivil y por tanto en la reivindicación de lo público sobre lo privado. Se puede comprender que si realmente sebuscara corregir las deficiencias señaladas se estaría en la búsqueda de organizar una buena administraciónpública.

El Estado y la administración son dos estructuras fuertemente relacionadas que no es posible imaginarlas demanera independiente, dado que el Estado moderno se inserta necesariamente en una administración. Elgrado de vinculación y fuerza en esta relación no se presenta lineal en el tiempo, resulta claro observar quecuando el Estado cambia ideológicamente, cambia también el modelo de la administración pública, dado quede no ser así esos nuevos objetivos no podrán ser atendidos correctamente.16

16 Con el advenimiento de “La globalidad irreversible significa, como hemos dicho anteriormente, que vivimos desde hace algún tiempo en unasociedad mundial, lo cual implica dos cosas básicas: por un lado, un conjunto de relaciones de poder y sociales políticamente organizadasde manera no nacional-estatal y, del otro, la experiencia de vivir y actuar por encima y más allá de las fronteras. La unidad de Estado,sociedad e individuo que presupone la primera modernidad se diluye aquí. Sociedad mundial no significa una sociedad de economíamundial, sino una sociedad no estatal, es decir, un conglomerado social para el cual las garantías de orden territorial estatal, pero tambiénlas reglas de la política públicamente legitimada, pierden su carácter obligatorio. –Así las cosas para Beck– en el campo de acción de lasociedad mundial estamos asistiendo a una politización mediante la despolitización de los estados. Un valor-umbral crítico se franqueacuando los efectos acumulativos de la globalización en los ámbitos de decisión estratégicos socavan la capacidad de los estados para asegurarel bien común o el carácter civil de la sociedad”. BECK, Ulrich, ¿Qué es la globalización?, Barcelona, trad: Bernardo Moreno y MaríaRosa Borras, Paidos, 1998, pp. 197-198. Ahora bien, a partir de la globalización se está asistiendo a la entronización de la sociedadmundial, pero sin Estado, lo que trae como consecuencia el desorden y la ausencia de instituciones, y en consecuencia la vulnerabilidad delEstado y de la protección civil ante los riesgos que plantea la globalización a la sociedad. Para decirlo en términos más concretos “Lasconsecuencias vividas de manera catastrófica por la mayoría de la humanidad están vinculadas, tanto en el siglo XIX como ahora, al procesode industrialización y de modernización. En ambas épocas se trata de intromisiones drásticas y amenazantes en las condiciones de vidahumana. Estas intromisiones se presentan en conexión con determinadas etapas en el desarrollo de las fuerzas productivas, de la integraciónde mercados y de las relaciones de propiedad y de poder. Podría tratarse cada vez de diferentes tipos de consecuencias. Antes: miseriamaterial, escasez, hambre, estrechez. Hoy: amenaza y destrucción de las bases naturales de la vida. Pero también existen coincidencias,como el contenido de peligrosidad y el carácter sistemático de la modernización con la que aquel se genera y crece. Allí dentro yace su propiadinámica: ninguna voluntad maliciosa, sino el mercado, la competencia, la división del trabajo –sólo que hoy todo esto un tanto universa-lizado–”. BECK, Ulrich, La sociedad del riesgo “hacia una nueva modernidad”, Barcelona, trad: Jorge Navarro, Daniel Jiménez yMaría Rosa Borrás, Paidos, 2006, p. 71.

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El sistema de protección civil cuenta también para su mejor funcionamiento con el apoyo de los mediosmasivos de difusión, los cuales se encuentran obligados a difundir información veraz en materia de proteccióncivil.17

Después de señalar la importancia de la protección civil para el desarrollo de la sociedad y su vinculación conel Estado moderno, debemos agregar que los medios de comunicación son sumamente importantes para ellogro de estos fines, más aun si la Ley Federal de Radio y Televisión establece en su artículo 2, que la radiodi-fusión es una actividad de orden público y que el espacio por el que se propagan las ondas es un bien dedominio público.18

IV. Medios de Comunicación y Democracia

os factores que contribuyen a la edificación de un Estado democrático son múltiples, sin embargo,nosotros aquí sólo nos ocuparemos de la relación que guardan los medios de comunicación con un sistemademocrático, así como las consecuencias y repercusiones en el ámbito electoral y en la toma de decisiones delgobernante y del ciudadano. Sin omitir las repercusiones que se puedan observar en las libertades de expresióny de información. La democracia, presupone entre otras cosas, de diversos factores para ser considerada comotal: libertad de información y de expresión.

La libertad de información señala que el individuo puede consultar información en todas las fuentes que éstedisponga, y también que dicha información sea veraz; así las cosas, la información reviste de gran valor paraun verdadero sistema democrático. De esta forma la facultad que posee el ser humano de expresar sus pensa-mientos le otorga a éste una atmósfera de seguridad. Así la estructura de los medios de comunicación quepresuponen los sistemas democráticos, es una estructura plural con diversos centros de donde emana la infor-mación.19

17 Véase también artículo 10, fracción III y IV y 33 de la Ley de Protección Civil.18 Véase los artículos 60 y 62 de la Ley Federal de Radio y Televisión donde se establecen diversas cuestiones en materia de protección civil que

los medios de comunicación masiva habrán de atender.19 SARTORI, Geovani, ¿Qué es la democracia?, trad: Miguel Ángel González Rodríguez y María Cristina Pestellini Laparelli Salomón,

Madrid, Taurus, p. 101. Resulta muy conveniente señalar al respecto como apunta Sartori que la estructura de los medios de comunicaciónvaria de un país a otro. Es en este sentido que dicho autor ha señalado que, “...quien niegue su existencia real lo debe hacer (y todosaquellos que lo nieguen se sustraen siempre a esta prueba) frente al monopolio de las estructuras monocéntricas que caracterizan a los

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Hoy en día los procesos electorales se encuentran fuertemente condicionados por los medios de comunica-ción, especialmente por la televisión, al difundir éstos información sobre temas: políticos, culturales, econó-micos y sociales. Esto es muy apreciable en el caso de países como México y Estados Unidos, donde unabuena parte de la población decide su voto en función de los mensajes televisivos, y no de lo que lee en losperiódicos, que sin tener el mismo alcance de los medios electrónicos suelen mostrar un poco mejor larealidad nacional, simplemente por el mayor pluralismo que se observa en ese sector.

El desmedido poder de los medios de comunicación ha traído como consecuencia el que no se aseguren en lomás mínimo las libertades informativas. Lo que no se observa del todo en los países europeos, donde existe latendencia a asegurar un poco más el pluralismo informativo.20 En este entorno la prensa y los partidos gozande una moderada legitimidad que permite aminorar considerablemente la influencia negativa de éstos en elciudadano.21 No obstante, un ejemplo de la influencia de los medios de comunicación en la determinación delas preferencias electorales en la población europea, es el caso de Italia, donde el expresidente Berlusconi, fincósu éxito electoral de forma prioritaria en los medios de comunicación, particularmente en su corporativo

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totalitarismos y a las dictaduras. A este efecto, la defensa se deja a los sistemas pluralistas en medios de comunicación en donde un mensajecontrarresta otros mensajes, haciendo más difícil la desinformación y la manipulación”.

20 Sartori considera que la influencia de los medios de comunicación en los países europeos se encuentra un poco más asegurada. En EstadosUnidos en cambio la influencia de los medios se desarrolla de forma más simple, al ser la televisión enteramente privada, y sometida por endea los intereses comerciales de corte mercantilista y en consecuencia poco regulada. En este sentido el autor ha señalado que el mercadoaplicado a los medios de comunicación no funciona correctamente sin importar aspectos de competencia comercial, lo que resulta evidente enpaíses como Estados Unidos donde, “...la competitividad es curiosa, porque es evidente que las tres cadenas se limitan a ultranza. De dieznoticias, ocho son las mismas. A menos que se pasen la voz, en términos probabilísticos ello no debería suceder. En suma los supuestoscompetidores juegan sobre seguro: en vez de diferenciarse, se superponen. Sea como fuere, la pregunta sigue siendo: ¿cómo se explica unacompetencia que no produce beneficios competitivos?”. SARTORI, Geovani, Elementos de teoría política, Madrid, Alianza Editorial,2002, p. 351. Una probable respuesta a la interrogante que se plantea Sartori, es que los medios de comunicación, especialmente la televisióngozan hoy en día de un fuerte poder opresivo al grado de moderar a su conveniencia la conducta del receptor de la información, sin que existaningún cierto tipo de represalia, salvo la que proviene de pequeños sectores de la población que se caracterizan por tener una conciencia máscrítica. Desafortunadamente hoy por hoy existen muchas personas altamente desinformadas y lo que es peor despolitizada respecto de la cosapública. En tal sentido considero que las palabras de Bertrand Russel son muy atinadas, ya que desde su punto de vista “la inmensamayoría de los hombres y mujeres de hoy en día pasan por la vida sin criticar ni darse cuenta jamás de su propia situación o de la del mundoen general. No piensa más que en el futuro inmediato y aceptan sin oponer resistencia el lugar que les asigna la sociedad al igual que cuantoles va brindando cada día”. RUSSEL, Bertrand, Caminos de libertad, trad: María Vázquez Guisán, Madrid, Tecnos, p. 25.

21 La BBC de Londres, por ejemplo es reconocida por su enorme prestigio mundial en el campo de la comunicación audiovisual.


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televisivo, que en época electoral se convirtió en su comité de campaña desde donde emanó tal influencia quepermitió afirmar una intención del voto favorable a su candidatura. En conexión con lo anterior Sartori señalaque: “...en las elecciones italianas de 1994 la televisión había desplazado hacia la derecha más de seis millonesde votos”.22

Pese a lo complicado que resulta establecer un nexo causal entre intención del voto y la influencia televisiva,es obvio que los medios de comunicación contribuyen a afianzar fuertemente las posturas del votante, habidacuenta del poder de persuasión que tienen los medios de comunicación.

Queda claro que los medios de comunicación (principalmente la televisión) hoy en día son la fuente princi-pal, si no es que la única fuente de información para buena cantidad de personas a nivel mundial. La enormecantidad de tiempo que le dedica hoy en día el ser humano a los medios de comunicación lo pone demanifiesto.

Los medios de comunicación constituyen una figura central en la sociedad, lo que se puede ver en el naci-miento del concepto mediocracia que viene a ser el indicador del cambio que ha experimentado la relacióncon ciertos valores, como son la política y los medios de comunicación a lo largo de los últimos años. Losmedios de comunicación se han convertido hoy sin lugar a dudas en un elemento central y principal de lossistemas democráticos, y como tal tienen una clara función social que cumplir, que se concreta en una serie deroles que deben satisfacer de cara a la sociedad, atendiendo sus necesidades de estar informada de forma verazy plural. En este sentido Santiago Sánchez González señala:23

a) Supervisan, vigilan o inspeccionan el entorno, para dar noticia tanto de hechos que se consi-deran pueden afectar o interesar al común de las personas –desde la amenaza de una tormentahasta la quiebra de un banco, pasando por la muerte de un personaje público o la firma de untratado sobre inmigración–, como de las ofertas u oportunidades laborales, comerciales y deentretenimiento que sirvan de orientación a los individuos en su vida cotidiana;

22 SARTORI, Geovani, Homo videns la sociedad teledirigida, trad. Ana Díaz Soler, 2a ed, Madrid, Taurus, 2005, p. 113.23 SÁNCHEZ GONZÁLEZ, Santiago, apunta que el tiempo que le dedica una persona a los medios de comunicación es en algunos casos hasta

de 8 horas diarias. Además destaca que este tiempo es en detrimento del que le dedicamos a otras actividades como la lectura, que dicho seade paso es considerablemente inferior. SÁNCHEZ GONZÁLEZ, Santiago, La libertad de expresión, Madrid, Marcial Pons, 1992, p. 107.

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b) Establecen relaciones entre las noticias, subrayando la dependencia existente entre los aconte-cimientos, los grupos sociales y los diferentes elementos que forman la estructura social; es decir,interpretan o dan un significado a las noticias;c) Son los transmisores, generación tras generación, de la herencia cultural de la sociedad, o sea,del conjunto de factores integrantes de la historia de esa sociedad, proporcionando así una valio-sa información a efectos del aprendizaje.

Esto lleva a considerar que la forma más natural de garantizar dichas prestaciones es asegurando previamentelos derechos fundamentales24 como la libertad de expresión y de información, en razón de que la consolida-ción de la democracia hoy en día pasa de manera natural por la correcta realización de estos derechos en losmedios de comunicación. El aseguramiento de tales derechos enriquece la libre discusión de las ideas, y, portanto, la participación de la ciudadanía en la esfera pública, así participación y discusión se vuelven vitales parala democracia.

No obstante, para que dicho proceso de participación y discusión se vuelva verdaderamente efectivo, serequiere una ciudadanía bien informada y, por tanto interesada en los asuntos públicos.25 De esta forma, es

24 Como afirma Pedro Salazar Ugarte “...los derechos fundamentales son vitales para la consolidación de la democracia, tan es así, que sonderechos considerados como contramayoritarios, es decir que no pueden ser limitados por medio de las mayorías. Por consiguiente puedenconsiderarse una esfera vedada para el legislador”. SALAZAR UGARTE, Pedro, La democracia constitucional, México, Fondo de CulturaEconómica, 2006, p. 135. En tanto que Norberto Bobbio señala que: “Cualquiera que sea el fundamento filosófico de estos derechos, ellosson el supuesto necesario del correcto funcionamiento de los mismos mecanismos fundamentalmente procésales que caracterizan un régimendemocrático”. BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, 3a ed, trad: José Fernández Santillán, México, Fondo de CulturaEconómica, 2003, p. 26.

25 Desafortunadamente la desinformación deforma la estructura de las personas. Esto es muy grave, si consideramos que esto empequeñece a lospartidos políticos. El espacio público hoy lo representan los medios de comunicación, de ahí que los candidatos dependan más de losacuerdos que logren con esos poderes. Es triste que personas como Berlusconi conquistaron la presidencia de un país sin una estructurapartidaria, su estructura fueron sus medios de comunicación y su dinero. Son preocupantes las palabras de Sartori cuando señala la erosiónde la consistencia ideológica de los políticos de hoy, si se considera que “...los progresistas del pasado nunca han fingido que no entendíanque todo progreso de la democracia –de auténtico poder del pueblo– dependía de un demos “participativo” interesado e informado sobrepolítica. Por eso, desde hace un siglo, nos estamos preguntando cuál es la causa del alto grado de desinterés y de ignorancia del ciudadanomedio. Es una pregunta crucial, porque si no hay diagnóstico no hay terapia”. SARTORI, Geovani, op. cit., p. 129. Antes de tratar dedar respuesta a la pregunta de Sartori, definamos la cualidad de la ideología progresista. Esto se puede definir como un corpus de ideas lascuales procuran impulsar políticas de bienestar a la ciudadanía, que contribuya en un mejoramiento del individuo y de la polis. Luegoentonces, hoy en día se observa que los progresistas de hoy se parecen mucho a los políticos oligárquicos de antes. Esta actitud de los

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importante que el proceso de comunicación tome en cuenta tanto al emisor como al receptor. Lo que seconcreta para Villaverde en la búsqueda del “...equilibrio entre las diversas opciones políticas, ideológicas,culturales, etc., propio del Estado democrático, exige también que los que reciben lo que aquellos transmitensean tenidos en cuenta por el ordenamiento jurídico, porque, en primer lugar, ellos también participan enesa discusión, bien es cierto que pasivamente, y que deben hacerlo con libertad, como los emisores; y, ensegundo lugar, pero no menos importante, porque ellos también forman parte de la colectividad que ejerce lasoberanía”.26

No cabe duda, que desde una perspectiva democrática, las libertades informativas pueden y deben contribuira lograr que el emisor asuma su papel plenamente, respetando el derecho a recibir información del ciudadano,y por tanto suministrando información veraz, plural y con un pleno sentido de atender el interés público, portanto, el informador debe ser muy cuidadoso en este aspecto y saber distinguir cuando se presenten conflictosde información, y en tal caso asumir en todo momento una postura a favor de la información y no de lasubinformación o desinformación, porque el buen informador bien sabe que la información veraz es uncompromiso indeclinable en el ejercicio de su profesión. En efecto, una vez que los medios de comunicacióntoman conciencia de su vocación democrática asegurando los derechos informativos del público, éstos se

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gobernantes se le conoce hoy en día con el nombre de pragmatismo. Este tipo de actitudes han repercutido gravemente, fomentando la apatíay el desinterés del ciudadano, y por ende desfondando la democracia al ya no interesarse el ciudadano en los asuntos públicos. Es irónicoque en pleno siglo XXI, donde los estudiantes logran prepararse más, se encuentran más desinformados sobre los asuntos políticos. Y lopeor es cuando personas formadas sin nivel cultural se ponen a tomar decisiones informativas. Que la educación no ejerza ningún efectopositivo en la educación política de las personas es algo sobre lo que se requiere profundizar un poco más. Ya que como observa Schumpeter,“...apenas entra en el campo político el típico ciudadano se precipita a un nivel más bajo en el rendimiento mental. Razona y conduce susanálisis de un modo que él reconocería de inmediato como infantil si usara sus propias esferas de intereses. Se reconvierte en primitivo, supensamiento regresa a ser asociativo y afectivo”. SCHUMPETER, J.A, Capitalismo, socialismo y democracia, p. 262. Puede resultar unpoco exagerada la postura del autor, sin embargo no se encuentra muy alejado de la verdad, y es completamente aplicable a nuestra realidad,máxime si se contempla el panorama informativo de México. Es muy común que al alejarnos de nuestra esfera de conocimiento ocurra unasensible caída en nuestro rendimiento. Esto es así dado que la persona por más capacitada que sea en ciertas artes no tiene la capacidad deopinión en las áreas que escapan a su saber.

26 VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio, Los derechos del pueblo. El derecho a recibir información del artículo 20.1 de la ConstituciónEspañola, Madrid, Tecnos, 1995, p. 22. Asimismo, Villaverde apunta: “...una primera e importante delimitación del ámbito en el que sepuede hablar propiamente de un derecho a ser informado, y en particular del derecho a recibir información. Ese ámbito es el de lo públicotal y como el ordenamiento jurídico lo ha definido. Por tanto, ni se trata de la vidriosa esfera de lo social, carente de relevancia jurídica, ni,desde luego del ámbito privado del individuo, que en principio sólo él puede hacer accesible a otros”.

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dedican a informar con visión incluyente respetando los derechos del receptor de la información. Bajo estaóptica democrática, emisor y receptor vienen a ser como la misma cara de una misma moneda.

Así, la participación del individuo en el Estado democrático se vuelve vital para el desarrollo y progreso de lasociedad. En efecto, una sociedad que delibera y debate sobre los asuntos de la polis se vuelve indispensable,junto con los mecanismos que generan tal nivel de interés y participación. Sólo aquel individuo bien infor-mado podrá participar libremente en los asuntos de la polis.

En este contexto el individuo goza de una estimulante protección por parte del Estado, no sólo cuando éstehace uso de su libertad de expresión, sino también cuando éste se vuelve un receptor de la información. Enefecto, en el esquema democrático de la información el ideal es la inclusión,27 en tanto que en el esquemaliberal lo que acontece es la exclusión. En este sentido Ignacio Villaverde apunta que: “Desde la dogmáticaliberal es superfluo proteger la posición jurídica del receptor. El hipotético derecho a ser informado nogozaría de otra garantía que la que se desprende de la dispensada al derecho a informar. La garantía de lalibertad de quien se manifiesta y divulga lo manifestado es la condición de la existencia del Estado democrá-tico. Éste no añade nada a la libertad de expresión o de información, y es la protección de esta libertad lo quesatisface el interés colectivo de la información”.28

27 En este contexto, el argumento democrático aplicado a los medios de comunicación trae como resultado funcionarizar la información dándolea ésta un sentido positivo de tal forma que la información en este modelo asuma la función de servicio público y por tanto en favor de lasmayorías. De esta forma, la información se considera un bien público propiedad de la colectividad. En el Estado democrático lo que sepretende es salvaguardar el interés público lo que justifica la actitud prestacional de éste en aras de proteger y fortalecer a la opinión pública.

28 VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio, op. cit., p. 28. Me gustaría en relación con el tema en comento destacar lo señalado porChesterton: “Al principio vagamente, y más tarde con mayor claridad, he visto que el mundo concibe la libertad como algo que sólo actúahacia fuera, mientras yo la he concebido siempre como algo que actúa hacia adentro”. SECO, Ignacio Luis, Chesterton, Un escritor paratodos los tiempos, 2a ed. Madrid, Ediciones Palabra, 2005 p. 58. Sin embargo, asumir el ejercicio de las libertades informativas a cabalidadentraña sus riesgos, tal como como se puede ver a continuación: “Las cosas podrían haber sido muy distintas. Sus comienzos auguraban unacarrera eclesiástica de primer orden: su formación ante los ojos del papa en la elitista institución romana del Collegium Germanicum, suordenación sacerdotal en Roma, la sonada tesis doctoral en París, su precoz cátedra de teología fundamental a los treinta y dos años y,finalmente, su intervención como perito en el concilio vaticano II. Pero la elección fue otra. Optó por la libertad en lugar de acomodarse,prefirió el compromiso con la verdad al sometimiento” KUNG, Hans, Libertad conquistada, Trad. Daniel Romero, 4a ed., Madrid Trotta2004, p. 1.

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En efecto, proteger la recepción de la información desde la óptica liberal no tiene mucho sentido, por tanto,dar protección al receptor salvaguardando su derecho a una información veraz y plural implica entender a lalibertad de expresión y de información desde una óptica diferente, lo que no resulta aceptable para el esquemaliberal. En este esquema lo que se busca es potencializar económicamente los derechos informativos, de ahí elconflicto entre los esquemas liberal y democrático.

V. La falta de aseguramiento de las libertades informativas: mediocracia ydesinformación

a información interactúa de diferente manera, mientras que un Estado democrático asume el firmecompromiso de informar atendiendo el interés general, en uno de corte liberal los medios de comunicación seencuentran sometidos a fuertes intereses comerciales,29 y por tanto muy renuentes a satisfacer necesidades deinterés general, en este esquema político lo que se observa es que a la información se le ve como simplemercancía.

Los cambios tan acelerados que están aconteciendo en la sociedad hoy en día, han contribuido a modificarciertos esquemas ideológicos. Sin embargo, las diferencias existentes entre la izquierda y la derecha se debenaun a esquemas de igualdad social. Por lo que si del acceso al poder público se trata, todas las fuerzas políticascon independencia de su ideología, deben procesar sus estrategias a través de los medios de comunicación.

En este sentido, llega el momento en que ya no se discuten aspectos de ideología partidaria, sino de posesio-nar un mensaje en los medios de comunicación que permita a las fuerzas políticas el acceso al poder.30 Como

29 En tal sentido Santiago Sánchez González afirma: “No es sólo el hecho de que los medios colectivos de difusión, los que sobreviven, se esténtransformando en empresas capitalistas cuyo único, o prioritario, objetivo sea obtener beneficios económicos a toda costa; obsérvese que nuncahasta hace unas décadas se había hablado de industrias culturales. Es que el capitalismo necesita para su expansión y hegemonía “pacíficas”que no se ponga seriamente en tela de juicio la ideología del libre mercado de mercancías e ideas”. SÁNCHEZ GONZÁLEZ, Santiago, op.cit., p. 9. En el esquema político-económico, los medios de comunicación atienden principalmente la forma, desatendiendo el fondo y, enconsecuencia el valor de la información se empobrece en perjuicio del interés general.

30 Alejandro Muñoz Alonso Ledo, hace énfasis en el papel que han venido jugando los medios de comunicación en los últimos años,destacando el abuso que se ha cometido en ejercicio de las libertades informativas, lo que ha propiciado que incluso la democracia cobre unaorientación negativa. En este sentido señala: “La televisión, ese medio que marca el ritmo de la actualidad, no sólo influye en los otros mediosa los que, de alguna manera, somete a su imperio, sino que ha transformado a fondo el modo de hacer política imponiendo su dictado al

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se puede ver los medios de comunicación han orillado a los partidos políticos ha jugar el mismo juego,aunque no necesariamente dentro del Estado de derecho, por tanto, no jugarlo es estar condenado al fracasopolítico-electoral.31

El problema de querer reducir el escenario de deliberación y debate político a los medios de comunicación, hatraído como consecuencia el que éstos informen menos, es decir, desinformen y subinformen, recordemosque hoy en día las campañas sirven de pretexto para llevar a cabo jugosos negocios, dejando de lado sufunción informativa. En este sentido Giovani Sartori define subinformación como “...una información total-mente insuficiente que empobrece demasiado la noticia que da, o bien el hecho de no informar, la pura ysimple eliminación de nueve de cada diez noticias existentes. Por tanto, subinformación significa reducir enexceso. En cambio por desinformación, entiende el mismo autor lo siguiente: dar noticias falseadas queinducen a engaño al que las escucha”.32

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proceso democrático. La política depende ahora más que nunca de los medios y sobre todo de la televisión”. ALONSO-MUÑOZ,Alejandro, “La democracia mediática”, en Democracia mediática y campañas electorales, Barcelona, Ariel, 1999, p. 16. Nada halagadores el panorama para la democracia como para los medios de comunicación y los derechos fundamentales. Y es que ante una realidad tanpobre lo que se alcanza a percibir en todas las sociedades democráticas, es que éstas se están quedando sin el pueblo o dicho de otra formasin el público informado de manera similar a la democracia sin el pueblo a la que hizo referencia ya hace tiempo Duverger, donde aludía alos efectos post-electorales que impedían la consumación de la voluntad popular expresada en las urnas. En definitiva lo que se observa es unsentimiento generalizado de escepticismo, hipocresía y falta de credibilidad en los políticos, lo que conduce a los ciudadanos a refugiarse ensu vida privada atendiendo sólo sus muy personales intereses. Hoy en día los políticos son de tal o cual ideología en razón de sus intereses.De esta forma lo único que importa es seguir vigente políticamente para seguir cobrando. DUVERGER, Maurice, La democracia sin elpueblo, Barcelona, Ariel, 1997.

31 BOBBIO, Norberto, Izquierda y derecha, Madrid, Tauros, 1996. Lo cierto es que en esta lucha por lograr el acceso al poder por parte delos partidos políticos teniendo como instrumento principal a los medios de comunicación ha sido de graves consecuencias para los individuosen busca de información. Ello ha generado que en opinión de Manuel Castells: “La opinión pública se considere a menudo un recipientepasivo de mensajes, fácilmente abierto a la manipulación”. CASTELLS, Manuel, La era de la información. El poder de la información, tomoII, 5a ed, trad. Carmen Martínez Gimeno, Madrid, Siglo veintiuno, 2004, p. 343. De igual manera sostiene también Socorro AprezaSalgado que: “...la libertad del público de elegir se ve oscurecida al no existir una pluralidad de mensajes garantizadora de la posibilidadreal de elección, ya que como hemos expuesto la competitividad incentiva una uniformidad y una transmisión de información sin contenido,que implica una reducción y una omisión de la información, y no un aumento de la información y de la calidad de la misma”. APREZA

SALGADO, Socorro, Veracidad y pluralismo informativo en el medio televisivo: una tarea pendiente, Salamanca, Ediciones Universidad deSalamanca, 2004, p. 71. Lo que se observa es la reducción de la información a los más bajos estándares de calidad, y por consiguiente ala fácil y cómoda manipulación de la mente humana.

32 SARTORI GIOVANI, op. cit. p. 84.


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El peligro de subinformar y desinformar no es ajeno a ningún medio de comunicación, sin embargo dichoproblema se acentúa más en la televisión. Sartori destaca el potencial informativo de la televisión, pero almismo tiempo afirma que al darle mayor importancia al aspecto visual, y por ende a lo comercial “...la laborinformativa se pierde. Esto se comprende mejor si se considera que la televisión informa mostrando lo que lapersona capta por medio del habla. Aquí es donde se encuentra el punto medular de la deformación de lanoticia a través de la pantalla televisiva”.33

En aras de la claridad, y previa consideración del panorama que nos ofrece la televisión, parece ser que elcomportamiento de este medio tiene una clara orientación hacia la subinformación,34 y por ende, en busca de

33 Además Sartori considera que el empobrecimiento educativo y cultural son causantes en cierta medida de la desinformación, al afirmar que“El nivel al que ha descendió nuestra televisión se debe fundamentalmente a un personal que tiene un nivel intelectual y profesional muybajo. La información televisiva se podría organizar mucho mejor. Aclarado esto, se observa que la fuerza de la imagen está en la propiaimagen. Para hacernos una idea, basta comparar la información escrita del periódico con la información visual de la televisión”. SARTORI,Geovani, op. cit., p. 88. En el mismo sentido Karl Popper afirma: “Para decirlo del modo más sencillo, no tenemos gente capaz de realizar,durante más o menos 20 horas al día, temas buenos, programas de valor. Es mucho más fácil encontrar gente que produzca durante esasmismas horas al día material regular y malo, que obtener una buena calidad durante una o dos horas al día. Es, simplemente, una tarea deextrema dificultad, y cuando más son las estaciones emisoras, tanto más difícil resulta encontrar profesionales que en verdad sean capaces deproducir cosas tanto interesantes como de valor. Fácilmente se puede producir materialmente definible como “no malo o fastidioso”, mas noasí material que sea atrayente y de calidad durante 20 horas al día”. POPPER, Karl y CONDRY, John, La televisión es una malamaestra, México, trad: Isidro Rosas Alvarado, Fondo de Cultura Económica, 2000, p. 42. De ahí que al ciudadano sólo le reste usarla razón para seleccionar lo que esté bien o mal. Desafortunadamente el fenómeno de la subinformación y desinformación atacan directamentea la razón. Por tanto, cada día son menos las personas que con pleno uso de razón pueden hacer dicha diferenciación.

34 Un claro ejemplo de este fenómeno desinformativo lo tenemos en un incidente padecido por el crítico libanés Edward Said, que señala: “Enaquella parada de unos diez minutos, me fotografiaron, sin permiso, en el acto de lanzar un guijarro jugando a competir con algunosmuchachos jóvenes que estaban presentes, ninguno de los cuales, por cierto, tenía un objetivo particular. El área estaba desierta hasta dondealcanzaba la vista. A los dos días, mi foto apareció en los periódicos de Israel y todo Occidente, me describían como un terrorista quelanzaba piedras, un individuo violento, la cantidad habitual de difamación y falsedades que conoce cualquiera que haya incurrido en la irade la propaganda sionista. Me gustaría señalar dos ironías. La primera es que, a pesar de haber escrito por lo menos ocho libros sobrePalestina en los que siempre he abogado por la resistencia a la ocupación sionista, jamás he defendido otra cosa que la coexistencia pacíficaente nosotros y los judíos de Israel, una vez acaben la represión militar israelí y la expropiación a los palestinos. Mis escritos han circuladopor todo el mundo y se han traducido por lo menos a treinta y cinco lenguas, de manera que, dada la claridad de mi mensaje, resulta difícildesconocer mi postura. Sin embargo, el movimiento sionista, al considerar inútil refutar los hechos y los argumentos que he presentado y, loque es más importante al ser incapaz de impedir que mi trabajo llegue a audiencias cada vez más amplias, ha recurrido a técnicasprogresivamente ruines con el fin de detenerme”. SAID W, Edward, Freud y los no europeos, Barcelona, trad. Olivia de Miguel, Global

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mayores índices de audiencia, aquí lo que interesa son los programas de tipo comercial, o dicho de otra formala telebasura. En este sentido el verdadero periodismo informativo se vuelve una cuestión sin importancia,una utopía más de las sociedades contemporáneas.

El punto es que mientras la democracia se funde en la desinformación ejercida por los medios de comunica-ción que se han encargado de saturar al público con hechos distorsionados, difícilmente el individuo estará enposibilidades de alcanzar una opinión pública valiosa para la democracia, mucho menos si no se regula ade-cuadamente esta actividad.35

El verdadero problema radica en que el poder de los medios de comunicación no se encuentra acotado por unsistema de pesos y contrapesos, en este sentido quien desafortunadamente paga los costos es el ciudadano quese encuentra en una relación de sometimiento frente a los medios de comunicación. Todo el mundo sabe quela televisión goza de una influencia considerablemente mayor a los demás medios, por tanto, el potencialdesinformativo que se ejerce por medio de la televisión es de mayor alcance y en consecuencia mayor poder.

La única respuesta que encuentro a semejante y desalentador panorama es fomentar el pluralismo informati-vo, impulsando la apertura de los medios a las más variadas corrientes de opinión pública, de igual manera sedebe buscar evitar que las concesiones estén en manos de un reducido número de grupos mediáticos, razónsuficiente para tener cuidado a quien otorgarlas, recordemos que la competencia por si misma no es la pana-cea, pero bien orientada y controlada puede corregir muchos aspectos.

VI. Las obligaciones de servicio público

s innegable que la función social que le corresponde desempeñar a la radiotelevisión, se encuentraorientada hacia el servicio público, y por tanto hacia la satisfacción de necesidades de carácter general de losradioescuchas y televidentes, lo que se debe reflejar en información veraz y plural. Quiero decir esto: sin duda

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Rhythm, 2003, p. 11-12. Como se observa, la intención de algunos medios de comunicación es desinformar, dándole prioridad a supuestasconductas agresivas.

35 El fenómeno de la desinformación para Sartori es particularmente grave en occidente, y como ejemplo señala: “El público que no se interesaen la caída del muro de Berlin es el público que ha sido formado por las grandes cadenas de televisión norteamericanas”. SARTORI,Giovani, op. cit., p. 90.

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que la información es una necesidad de carácter general para el ciudadano, dado que sin ésta no existiría unaverdadera opinión pública, mucho menos podríamos hablar de un Estado democrático.

Por esta razón sostenemos que en la medida en que el emisor de la información respete ciertos deberes yresponsabilidades, entre los que destacan la veracidad, el que se haya obtenido con rectitud la información,que una parte de su programación tenga fines educativos, y consecuentemente contribuya a fortalecer lademocracia. En ese momento y en atención al cumplimiento de esas responsabilidades y compromisos paracon los usuarios, se podrá afirmar que la radio y televisión atienden necesidades de servicio público ya que seestaría actualizando lo que establece la legislación y la teoría.

Una vez señalado lo anterior es posible establecer que la radio y la televisión son actividades dignas de serconsideradas servicios públicos, pero su correcto desempeño varía en función del establecimiento de obliga-ciones de servicio público en la legislación. Desafortunadamente nuestra legislación es un tanto omisa en esesentido. Sin embargo, la Ley Federal de Radio y Televisión introduce ciertas obligaciones de servicio público,por ejemplo en el artículo 5º36 que establece: “La radio y la televisión, tienen la función social de contribuir

36 Importantes consideraciones sobre la orientación que debe reunir la radio y la televisión para que deban ser consideradas servicio público seencuentran establecidas en las fracciones I, II, III y IV del artículo 5 de la ley en comento. Desafortunadamente dicha ley no contieneun capítulo donde se desarrolle lo que deben ser las obligaciones de servicio público aplicadas a la radiotelevisión, como sí lo señala el estatutode radio y la televisión español de 10 de enero de 1980. por ejemplo, el artículo 4o señala entre otras cosas: la objetividad, veracidad, eimparcialidad de las informaciones (fracción a), así como también, el respeto al pluralismo político, religioso, social, cultural y lingüístico.Por otra parte el artículo 5o señala entre otras cuestiones de interés lo siguiente: “la promoción y emisión de un conjunto equilibrado deprogramaciones y canales, generalistas y temáticos, de radio y televisión, que integren programas diversificados, de todo tipo de géneros, conel fin de atender las necesidades democráticas, sociales, y culturales del conjunto de los ciudadanos, garantizando el acceso a la ciudadaníaa información, cultura, educación y entretenimiento de calidad”. Posteriormente dichas disposiciones fueron modificadas por la ley 24/2001,de 27 de diciembre, y que entre otras cosas destaca lo siguiente: “...impulsar el conocimiento de los valores constitucionales, promoveractivamente el pluralismo, impulsar la diversidad cultural y lingüística, fortalecer la educación, fomentar la producción española y europeay promover el respeto a la dignidad humana”.Sin embargo, dichas disposiciones no se encuentran exentas de crítica, más si se considera que el Estatuto se reformo sin “...un consensopolítico, nos conducen a dudar que el objeto y el fin de esa reforma sea la garantía del pluralismo informativo y de la programación de calidadde los medios de comunicación de titularidad pública. De ahí, que la previsión de las obligaciones de servicio público puedan terminarsiendo un adorno más de la legislación audiovisual, tal como ha sucedido con otros mecanismos –el derecho de acceso a los grupos sociales–”. APREZA SALGADO, Socorro, op. cit., p. 139. En tal sentido y considerando también las contradicciones que pueden advertirse en estetipo de legislaciones, se debe considerar de todas maneras como un avance en aras de lograr la efectiva prestación del servicio. Razón por la

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al fortalecimiento de la integración nacional y el mejoramiento de las formas de convivencia humana”. Asi-mismo, el artículo 6º señala que se deberá promover: “...la transmisión de programas de divulgación con finesde orientación social, cultural y cívica”.

Por otra parte los artículos 59, 60 y 62 de la Ley Federal de Radio y Televisión, también establecen obligacio-nes de servicio público, siendo el artículo 59 el que lo hace de forma más contundente al permitir la entradadel pluralismo informativo a los medios de comunicación:

...las estaciones de radio y televisión deberán efectuar transmisiones gratuitas diarias, con dura-ción hasta de 30 minutos continuos o discontinuos dedicados a difundir temas educativos,culturales y de orientación social. El Ejecutivo Federal señalará la dependencia que deba propor-cionar el material para el uso de dicho tiempo y las emisiones serán coordinadas por el ConsejoNacional de Radio y Televisión.

No obstante lo anterior, es necesario que el legislador adopte medidas más concretas en aras de salvaguardarlos derechos fundamentales y de incentivar con mayor énfasis las obligaciones de servicio público y su cumpli-miento.

De forma similar Carmen Chichilla Marín considera que es: “preciso que cumplan y atiendan las necesidadesdel servicio público, pero no las limitaciones que sean superfluas y gratuitas o que, dicho de otro modo, novengan impuestas por las necesidades del público”.37 En tal caso, dichos fines encaminados hacia las obligacio-nes de servicio público deben evitar por todos los medios el que se presenten intereses que impidan el correc-to desenvolvimiento de dicha actividad.

Lamentablemente la Ley Federal de Radio y Televisión permite la introducción de intereses económicos quefomentan la concentración informativa, en abierta contradicción con los fines que persigue el servicio públi-co. Al respecto el artículo 17 establece: “Las concesiones previstas en la presente ley se otorgarán mediantelicitación pública”. Esta prescripción normativa lejos de incentivar las obligaciones de servicio público lasfrena, al no establecer obligaciones de servicio público y condiciones para la celebración de la licitación, por

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que considero necesario la introducción en nuestra legislación de los principios de objetividad, veracidad, pluralidad e imparcialidad, todavez que le proporcionaría consistencia a nuestra legislación.

37 CHINCHILLA MARÍN, Carmen, “¿Una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales? Reflexiones sobre el caso de latelevisión, en Estudios sobre la Constitución Española, Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo II, Madrid, Civitas,1991, p. 971.


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tanto se incentiva la simple lucha por la audiencia, dejando pues, en segundo plano el derecho a recibirinformación plural.38 Además del exagerado plazo de 20 años39 de duración para las concesiones (art. 16). Sia eso le agregamos que la regulación de la radiotelevisión, en términos del artículo 90 de la Ley Federal deRadio y Televisión se llevará a cabo por un organismo dependiente de la Secretaria de Gobernación, y porende del Poder Ejecutivo sin representación de organismos de la sociedad civil, se evidencia un nulo sistemade contrapesos40 que desemboca en una muy pobre regulación jurídica. En este sentido Carmen ChinchillaMarín, señala que sería deseable que en los medios electrónicos de comunicación se atienda: “...la obligaciónde emitir un número mínimo de informativos”.41

Razón por la que la imposición de obligaciones de servicio público al concesionario debe tener por finalidadla emisión de espacios informativos veraces y plurales que contribuyan a atender las diversas necesidades de lasociedad. El artículo 5 de la Ley Federal de Radio y Televisión hace referencia a ciertos contenidos que tienenque ver con el respeto de los derechos fundamentales, mas no con el sostenimiento de una información verazy plural. Esto en mi opinión es una contradicción, dado que no es posible garantizar los derechos fundamen-tales sin el previo aseguramiento de la veracidad y la pluralidad. Estos principios se refieren a los fines quedeben inspirar la actividad de los medios de comunicación.

Ante dicha problemática, una opción es fortalecer nuestros medios públicos en aras de armonizar el interéspúblico y el privado. Dicha política de fortalecimiento de los medios públicos debe atenderse sin duda desdeel Poder Legislativo, y por ende, establecerlos debidamente en la legislación. Sin embargo, esto no debe verse

38 Como señala Bourdieu la televisión se encuentra sometida a fuertes presiones comerciales, lo que se refleja en la lucha por la audiencia quesostienen los concesionarios. BOURDIEU, Piere, Sobre la televisión, Barcelona, trad. Thomas Kauf, 5a ed, Anagrama, 2003, p. 51.

39 20 años es un término excesivo, habida cuenta que en la mayoría de los países el tiempo de duración de las concesiones son 10 años. Lareducción de dicho término y la incentivación del pluralismo son fundamentales para desarrollar las obligaciones del servicio público. Encaso contrario tendremos que aceptar la concentración informativa y sus consecuencias.

40 Una de las causas por las que nuestra democracia aún no nace, es porque las diversas fuerzas políticas no han tenido la suficiente madurezpolítica para implantar el último de los elementos necesarios en toda democracia, y sin duda el más clásico de todos, referido a una efectivaseparación de poderes; que permita un efectivo sistema de rendición de cuentas, una correcta representación política; que incentive laparticipación real y efectiva del ciudadano, así como un gobierno con transparencia y responsabilidad, que dé cómo resultado la supremacíadel imperio de la legalidad. Sólo controlando el poder puede existir el pluralismo.

41 CHINCHILLA MARÍN, Carmen, “Servicio público: ¿Crisis o renovación?, en MALARET GARCÍA, E., Regimen jurídico de losservicios públicos, Madrid, 1997, p. 70.

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como un ataque a los concesionarios privados, sino tan sólo se trata de procurar un poco de pluralismo en losmedios, permitiendo que la sociedad civil tenga a su disposición mayor cantidad de información.

Por lo que respecta a los contenidos informativos, considero que en aras de atender los fines que establece lateoría del servicio público, éstos deben observar un mejor tratamiento en los medios públicos, puesto queéstos al no estar animados por un espíritu de lucro, muestran una mayor proclividad a atender dichos fines.Evidentemente es muy claro que los medios públicos y privados no funcionan de igual manera. No aceptarloasí dificulta la consideración de servicio público para las cadenas privadas.

En razón de lo anterior considero que el legislador debe ocuparse en el futuro de propiciar el pluralismoinformativo en contenidos y medios. Por tanto, debe darse prioridad a salvaguardar la veracidad y la plurali-dad, así como también propiciar la inclusión de todas las corrientes de opinión pública de modo que se puedalograr una correcta pluralidad en los medios, tanto en la información de éstos como en los concesionarios.Todas estas medidas considero que permiten asegurar de cierta forma la obligación del servicio público en losmedios audiovisuales.

Si como ya se señaló, la democracia pasa por los medios de comunicación audiovisuales, es necesario yurgente que a la brevedad se incorporen tales propuestas en la legislación, máxime si lo que se busca esestablecer las bases normativas que permitan asegurar la veracidad y la pluralidad en este sector.

Lamentablemente ciertos aspectos nos hacen suponer que el legislador no se ha tomado en serio su papel,razón por la que es difícil establecer de forma clara en la actual coyuntura política modalidades de serviciopúblico en los medios audiovisuales, más aún si se considera que México no es un país democrático, sino unpaís en transición,42 y por tanto aún en proceso de liberalización política, donde al parecer la función deservicio público de los medios de comunicación es aun una asignatura pendiente en la agenda política de lospartidos políticos.

42 “Entiendo por transición democrática el intervalo que se extiende de un régimen político a otro (...) Las transiciones están delimitadas de unlado por el inicio del proceso de disolución del régimen autoritario y del otro por el establecimiento de alguna forma de democracia, el retornode algún régimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria. Lo característico de la transición es que en su transcurso lasreglas del juego político no están definidas. No sólo se hallan en flujo permanente sino que, además, por lo general son objeto de una arduacontienda; los actores luchan no sólo por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, sino por también definirlas reglas y procedimientos cuya configuración determinará probablemente quiénes serán en el futuro los perdedores y los ganadores” O´DONNELL, Guillermo y SCHMITTER, Phillippe, Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democra-cias inciertas, Buenos Aires, Paidós, 1988, Tomo IV, p. 20.

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VII. Los medios de comunicación y el poder

n el presente apartado se abordará un problema que en mi opinión resulta de capital importanciapara la teoría política y del estado:43 el problema del poder. Y así estar en posibilidades de entender cómofunciona la sociedad moderna. De las circunstancias expuestas, y en función del tema de la investigación nossurge el interés por explicar: qué es el poder.La explicación del concepto de poder, así como los de clase, Estado y partido, atendió en el siglo veinte, deforma reiterada a las contribuciones de Marx44 y Weber.45

Sin embargo como consecuencia de la evolución social, para comprender de mejor forma el poder, hoy esnecesario recurrir a posturas como la de Foucault, que entienden al poder como una relación que va más alláde los tradicionales aparatos del Estado. Así pues, Foucault, se da a la tarea de “...conocer esta cosa tan

43 Los contenidos de la teoría del estado se encuentran en la estructura del estado, o lo que es lo mismo en sus elementos constitutivos, toda vez,que la institución del estado comprende: territorio, población y poder.

44 El espíritu que domina hoy en día a la teoría política es abandonar la noción de Marx que sitúa la discusión del poder, a partir de la nociónde clase, de relaciones sociales y recurrir a una formulación subjetiva, a partir del individuo, de un grupo, etc. A los anteriores razonamien-tos habría que agregar que las concepciones de poder postuladas por la escuela liberal y marxista son sumamente estrechas para poder lograruna representación de lo que debe comprender una estructura política. De manera muy general podemos afirmar que ninguna de estas dosposturas políticas ha explorado impedimentos contra la participación democrática diferentes a las impuestas por el poder político estatal y lasfinanzas. El origen de este impedimento se encuentra en la estrechez de miras de ambos pensamientos políticos. Por lo que para encontrar loscondicionantes básicos para consolidar el principio de autonomía, se requiere ubicar al poder en una relación de poderes más amplia de laque plantean estas tradiciones políticas.

45 El destacado sociólogo, Max Weber señala que “La mayor influencia efectiva en lo político no proviene fundamentalmente, de los factoreseconómicos; su origen hay que buscarlo en sentimientos de prestigio frecuentemente muy arraigados en las masas pequeño burguesaspertenecientes a formaciones políticas que han accedido a posiciones de poder”. WEBER, Max, Estructuras de poder, trad: Rufino Arar,México, Ediciones Coyoacan, 2001, p. 18. Pero más importante aún es que para Weber el poder significa la probabilidad de conquistarla propia voluntad aun en contra de la voluntad de quien deseen oponerse al poder. En efecto, para Weber en todo organismo político seencuentra la fuerza como instrumento del cual pueden servirse los detentadores del poder para imponer su voluntad y preservar de esta formasu prestigio. Queda pues claro que para Weber: “Lo común a todas las formaciones políticas es el empleo de la fuerza; lo que las diferenciaes el modo y el grado en que usan o amenazan usar dicha fuerza contra las demás organizaciones políticas. Estas diferencias, determinan asu vez, la conformación y el destino específico de las comunidades políticas”., op. cit., p. 17. Sin embargo, nuestra consideración del poderdista de la centralidad weberiana de la categoría del poder que se desvía del eje representativo del sistema político moderno y da prioridad ypeso conceptual a las técnicas tradicionales de la fuerza.

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enigmática, a la vez visible e invisible, presente y oculta, investida en todas partes, que se llama poder”.46 Eneste sentido, cabe preguntarse entonces: ¿quién ejerce el poder? y ¿dónde lo ejerce? En este contexto bienpodemos decir que no necesariamente son los gobernantes quienes se encargan de ejercer el poder como secreía antaño. En consecuencia el poder es una energía sumamente difusa, es por eso que se puede considerarque quienes lo ejercen son las diversas clases dominantes en base a sus muy particulares intereses. En relacióncon esto es necesario desmarcarse de posturas como la de Weber que le otorga a la noción de fuerza unaimportancia capital. En efecto, reducir el poder hoy en día a una mera relación de fuerza trae como consecuen-cia que éste se vuelva débil, dificultándose por tanto, la producción de los efectos deseados en el grupo queejerce el poder. De ello se infiere, naturalmente, que el concepto de fuerza, al que aducen cierto sector de ladoctrina para caracterizar a los mecanismos de poder, creo de verdad que hoy se encuentra en crisis por serinsuficiente para dar una explicación sobre lo que es el poder hoy en día.47

Antes de continuar en el estudio de este tópico: el poder, es conveniente situarnos en el contexto de lo queesto significa. Por mi parte considero que el poder es el fenómeno que se refiere a la capacidad de los diversossectores de la sociedad para sostener o transformar su entorno social; por lo que se refiere también a losrecursos que hacen posible el accionar de dicha capacidad, así como las fuerzas que moldean e influyen sobresu ejercicio. Por tanto, el poder es un fenómeno que se encuentra presente en todos los grupos, institucionesy sociedades, atravesando de esta forma las vidas públicas y privadas. Así pues, el poder crea y condicionatodas las dimensiones de nuestra existencia: desde el nacimiento hasta nuestra muerte, siendo de esta forma unaspecto central del desarrollo de los problemas colectivos y de sus formas de resolución. En estas circunstan-cias, para Russel el poder se reduce a la capacidad de provocar los efectos deseados sobre quien se pretendeejercer una relación de poder.48 Esto me conduce a señalar, que para los efectos de este trabajo considero a los

46 FOCAULT, Michel, Microfísica del poder, Madrid, trad: Julia Varela y Fernando Alvarez-Uría, 2a ed, La Piqueta, 1980, p. 83. Ladiscusión en torno al poder, entendido como una relación de diversos centros de poder en la sociedad contemporánea, es continuada porHELD, David, La democracia y el orden global, 3a ed, Barcelona, trad: Sebastián Mazzuca, Paidos, 1997, pp. 197-231. Como datoadicional se puede señalar que el autor a contrario de Foucault no manifiesta una influencia marxista de la política.

47 Se ha señalado que inicialmente, “la teoría del derecho desde la Edad Media, tiene esencialmente el papel de fijar la legitimidad del poder,es decir que el principal problema alrededor del que se organiza la teoría del derecho es el de la soberanía, (...) quiere decir en el fondo queel discurso y la técnica del derecho han tenido esencialmente la función de disolver en el interior del poder el hecho de la dominación parahacer aparecer en su lugar dos cosas: por una parte, los derechos legítimos de la soberanía y, por otra, la obligación legal de la obediencia”,Ibidem, p. 141.

48 Para Russel el poder se puede lograr por medio de las siguientes formas: a) por el poder físico directo sobre su cuerpo, por ejemplo, cuandoes encarcelado o muerto; b) por las recompensas y los castigos utilizados como alicientes, por ejemplo, dando o retirando empleos; c) por la

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medios de comunicación como una organización investida de ciertos instrumentos que le permiten ejercer unpoder disuasivo, por medio de la información, por lo que este tipo de poder se puede ubicar “junto a lasestructuras de poder formalmente reconocidas, y puede haber, y normalmente hay, estructuras de poderinformales, que ejercen sobre las primeras una influencia mayor o menor”.49 Son pues, los medios de comuni-cación un poder informal de tipo disuasivo. Este desarrollo ha contribuido decisivamente a que, como certe-ramente ha destacado Foucault continúen existiendo los mecanismo de poder por medio de los cuales unasociedad transmite su saber y se afiance a sí misma. Este tipo de estructuras de poder se encuentran sin dudaen los medios de comunicación.50 Por lo tanto, no debe causar extrañeza el que el poder ya no se encuentresolamente localizado en las estructuras del Estado. En nuestra época se percibe claramente “que nada cambiaráen la sociedad si no se transforman los mecanismos de poder que funcionan fuera de los aparatos del Estado,por debajo de ellos, a su lado, de una manera mucho más minuciosa. Si se consiguen modificar estas relacio-nes o hacerlas intolerables los efectos de poder que en ellas se propagan, se dificultará enormemente el funcio-namiento de los aparatos del Estado”.51 Esto significa que los medios de comunicación forman un subsistemaindependiente, pero interrelacionado y vinculado con el poder formal. Por eso se dice que este tipo de poderse encuentra ajeno a los instrumentos de represión. Lo que hace efectivo el poder de los medios de comuni-cación es que produce cosas, forma conocimientos, produce discursos, placer, etc, para de esta forma permearen toda la sociedad, produciendo un efecto disuasivo que dé certidumbre y beneficie a los poderes: formal einformal.

No obstante, aquí habría que destacar ciertos hechos con frecuencia no ponderados adecuadamente. El fun-damento económico-político del poder en la sociedad actual, que se encuentra caracterizado en base a cincocaracterísticas: “...la verdad está centrada en la forma del discurso científico y en las instituciones que loproducen; está sometida a una constante incitación económica y política (necesidad de verdad tanto para laproducción económica como para el poder político); es objeto bajo formas diversas de una inmensa difusióny consumo (circula en aparatos de difusión y de información cuya extensión es relativamente amplia en elcuerpo social pese a ciertas limitaciones estrictas); es producida y transmitida bajo el control no exclusivo

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influencia en la opinión, por ejemplo, la propaganda en su sentido más amplio”. RUSSEL, Bertrand, Antología, 18a ed, México, SigloXXI, 2004, pp. 130-131.

49 STOPPINO, Mario, en BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI Y PASQUINO, Gianfranco, Diccionario de política, 8a ed, México, SigloXXI, 1991, p. 1200.

50 Otro rasgo que justifica el enorme éxito de los medios de comunicación como estructuras de poder es apreciándolos desde una lógica de tipoeconómico, es decir la economía del poder señala que es más eficaz y económico disuadir que ejercer el poder por medio de la fuerza.

51 FOUCAULT, Michel, op. cit., p. 108.

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pero si domínante de algunos grandes aparatos políticos o económicos (universidad, ejército, escritura, me-dios de comunicación); en fin, es el núcleo de la cuestión de todo debate político y de todo un enfrentamien-to social (lucha de ideologías)”.52

No hay duda de que el poder forma parte de la naturaleza humana, pero si la vida social ha de satisfacer deseossociales, debe basarse en una ideología que no tenga como su razón de ser el amor al poder.

En último término, se debe señalar que no es por medio de la violencia como se domina a los seres humanos,sino por medio de la razón de quienes suelen apelar a los deseos comunes de la humanidad: felicidad, paz ybuena comprensión de la sociedad en la cual se ejerce el poder. No olvidemos que el poder que se ejerce sinuso de la razón se convierte en barbarie.

Los medios de comunicación como base y fundamento para una teoría del poder, surge de la vinculación queéstos guardan con el poder político,53 en este caso ambos lo que pretenden es persuadir al sujeto para orientarla conducta del sujeto de acuerdo a determinados intereses de las fuerzas de dominación: poder político ypoder mediático. En resumen, los medios de comunicación de los que no se debe escatimar su importancia ypoder de influencia en las sociedades contemporáneas,54 se refleja en su capacidad de ejercer un rol de dominio

52 Ibidem, pp. 187-188. Asimismo considero que es importante liberar el monopolio de la verdad de los instrumentos de poder, desafortunada-mente esto es mucho pedir, es utópico, pero lo que sí se puede intentar es separar el poder de la verdad de los diversos instrumentos de poder:sociales, económicos, culturales, lograr esto sería un gran paso para conquistar una sociedad un poco más incluyente, y de esta forma dejaratrás la exclusión en la que nos mantiene el neo-liberalísimo.

53 Dando un repaso a la historia, podemos descubrir que es más que evidente que el papel que han desempeñado los medios de comunicaciónen gobiernos de corte comunista, donde supuestamente se busca la igualdad es si observamos una utopía, ya que también en estos sistemaspolíticos los medios de comunicación ejercen su capacidad de control, que es en muchas ocasiones más severo que en otros sistemas políticos:ahí salvo honrosas y heroicas excepciones, se sabe que la prensa mediante una fuerte y constante propaganda, llega a obtener de losindividuos la actitud pasiva que requieren los fines del régimen. Con la diferencia de que en este tipo de sistema político los medios decomunicación son un monopolio gubernamental.

54 Edmund Burke, una de las figuras de mayor importancia del pensamiento político ingles del siglo XVIII, es a quien se le responsabilizade atribuirle a la prensa el carácter de cuarto poder. Se ha llegado a afirmar que en uno de los celebrados debates llevados a cabo en laCámara de los Comunes, y al dirigirse al lugar que se encontraba destinado a los periodistas, exclamo: “Vosotros sois el cuarto poder”. Amuchos años de distancia, la frase acuñada por Burke continúa vigente y por ende forma parte de las creencias y mitos que se han creadoen torno a los medios de comunicación”. Nadie niega que los medios de comunicación ocupan un lugar de privilegio entre los demás factoresde fuerza organizada, máxime si se consideran los variados trabajos que desempeña esta fuerza de persuasión en la sociedad. En este sentido

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y control social no violento sobre los sujetos, distinto del que realiza el derecho, un control de tipo flexible,que por ende no se basa en la coercitividad y la legalidad. Es tal la importancia de este poder de persuasión quellega un momento en que vuelve inútiles otras formas que a primera vista se advierten más intensas por estarbasadas en la coactividad, como sucede en el caso del derecho.

Es importante hacer hincapié en que, desde la perspectiva de las teorías de poder analizadas, los medios decomunicación generaron nuevos centros de poder, y si estos fines no son adecuadamente representados, lasconsecuencias son la generación de tensiones en la estructura de poder tradicional, además tenemos que losmedios de comunicación han ido erosionando poco a poco el control ejercido por medio del conocimientosocial y la legalidad al difundir informaciones tendenciosas y con alto grado de manipulación. En otrasocasiones, y esto es lo más grave, los medios pasaron a superar en fuerza a las estructura del poder tradicional,al demostrar su capacidad de alterar y modificar los comportamientos sociales, políticos, culturales y econó-micos.55 De esta forma, los medios de comunicación han contribuido al paulatino declive de los partidospolíticos, mismos que son un elemento clave de la democracia de nuestros días.56

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y en razón del rol que desempeñe de cara a la sociedad será apreciada como un poder con todo lo que implica la connotación de este términoo en un instrumento de libertad del ciudadano. Estos razonamientos tienen su base de sustentación en las siguientes consideraciones que acontinuación precisamos. Como ya señalamos es muy importante “...que la prensa informe, pero informar es instruir y toda instrucción, porlas alternativas que implica y los temas que utiliza, es necesariamente orientada. Se quiere que de a conocer el estado de la opinión ¿pero seha visto nunca que una opinión preexista a la expresión que la fórmula? Se la quiere libre de toda atadura, pero eso es olvidar que es unaindustria. Se la quiere al servicio de todos, pero cuando el gobierno la utiliza se habla de abuso de poder. Para unos es una guía, unaprotección y un recurso; para otros es una fuerza irresponsable, embrutecedora y opresiva”. BURDEAU, Georges, Tratado de cienciapolítica, t. III, México, trad. Brunilda Gordon, Universidad Nacional Autónoma de México Escuela Nacional de Estudios Profesio-nales de Acatlán, 1986, p. 353. Así las cosas hoy en día los medios de comunicación son más que nada una industria, y por tanto su poderse encuentra vinculado al capital que moviliza, en donde lo desafortunado es la falta de ideas claras de estos medios, y como muestra tenemosla desaparición de la prensa de opinión.

55 Con el surgimiento de la publicidad comercial, principia el proceso de independencia de la publicidad gubernamental. Dando lugar a unamayor independencia por parte de los propietarios, al hacer los propietarios de los medios más lucrativa la publicidad y por ende aumentarla circulación sin hacer uso de las ayudas públicas. Además en la publicidad se observa claramente la función del poder al lograr “...estepresupuesto de manipulación que la acompaña, quede firmemente establecido. Así la publicidad por medio de la manipulación adquiere ungrado de verdad”. LUHMANN, Niklas, La realidad de los medios de comunicación, trad. Javier Torres Nafarrete, Barcelona, Anthro-pos, 2000, p. 66. Por otra parte, para Ryszard Kapuscinski, la potencialización de los medios de comunicación para hacer de lainformación un gran negocio dio lugar a que de pronto “...al frente de los más grandes grupos televisivos encontremos a gente que no tienenada que ver con el periodismo, que sólo son grandes hombres de negocios, vinculados a grandes bancos o compañías de seguros o cualquierotro ente provisto de mucho dinero. La información ha empezado a rendir, y a rendir a gran velocidad”. Más adelante el autor ejemplifica

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Ahora bien, otra faceta del poder de los medios de comunicación es verlos como un instrumento de presión,lo que se observa en la desviación que los medios de comunicación llevan a cabo de sus fines informativos,pasando los medios de comunicación a utilizar la influencia sobre su clientela para hacer de ellos un instru-mento de su propia fortaleza en su negociación con los gobernantes; en donde por supuesto las presiones queejerce son las que corresponden a los intereses de los que les proveen buenas cantidades de recursos a cambiode adoptar una actitud complaciente para con la elite del poder. Así las cosas poder político y mediático sonlas dos caras de una misma moneda.57

El control efectuado por parte de los medios de comunicación ha resultado tan efectivo que han ejercido unefectivo papel de legitimación o deslegitimación social, según sea el caso del sistema político. Es por esto que

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lo anterior señalando que “Mr. Turner, que en su vida ha ejercido el periodismo y que rara vez lee los periódicos o mira la televisión: nopodrá darnos ningún consejo, porque no tiene la más mínima idea de cómo se realiza nuestro trabajo. Su misión y su regla no son mejorarnuestra profesión, sino únicamente ganar más dinero”. KAPUSCINSKI, Ryszard, Los cínicos no sirven para este oficio, 2a ed, Barcelona,trad. Xavier González Rovira, Anagrama, 2006, p. 37. “El concebir a la información como una mercancía facilitó la adaptación de losmedios de comunicación como instrumentos de poder, donde lo que importa es la búsqueda de alianzas con las diversas fuerzas políticas queles garanticen una legislación adecuada para hacer de la información una maquina de fabricar dinero. Dinero y poder son dos elementosimportantes de los medios de comunicación hoy en día. Habitamos un mundo en que los receptores de la información reciben unainformación ficticia de los hechos, no verdadera. El hombre se genera así una visión única de la historia, que a menudo resulta ser confusa.“En las dictaduras tenemos la censura y en las democracias la manipulación” KAPUSCINSKI, Ryszard, Lapidarium IV, Barcelona, 2a

ed, trad. Agata Orzeszek, Anagrama, 2003, p. 113.56 Lo anterior es bastante grave si pensamos que el poder para que genere efectos benéficos en la sociedad debe encontrarse politizado, lo que

desafortunadamente no sucede como consecuencia de las manipulaciones ejercidas por los medios de comunicaciones en complicidad con elpoder político, por tal razón dicho poder tiende a decaer haciéndose obsoleto en su funcionamiento. De esta forma el poder que pudieranejercer en un momento dado la sociedad es neutralizado y eliminado por la manipulación informativa, aunado al reparto de dadivas que suelerealizar el poder político.

57 “En efecto si observamos la actitud de muchos de los periodistas, algunas de les veces irresponsable. Por este sendero se arguye que losperiodistas han conseguido colocarse en una posición de impunidad, o lo que es lo mismo en una casta de intocables. Dado lo variable delcomportamiento de la prensa Georges Vedel afirma: “¿Cómo no sorprenderse, se preguntaría G. Vedel de que en este país democrático endonde se puede decir todo y en donde se puede saber todo sobre alguien, desde el diputado, el industrial, el responsable sindical, el PrimerMinistro, hasta el mismo Presidente, de la República, no haya más que un poder que tenga la posibilidad de lograr que no se sepa lo quedicen de él? Este poder es la prensa. Encuentro eso muy inquietante. BURDEAU, Georges, op. cit., p. 358. Además si ante la actitudirresponsable de la prensa se le piensa sancionar a ésta, aunque fuese con sobrada razón, éstas tendrán siempre un carácter autoritario. Deesta forma se afirma que hoy en día la prensa se le considere como una mercancía objeto de comercio, paralelamente de que se le considereun poder político”.


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los medios de comunicación son una expresión de la dominación, y un eficaz instrumento para llevarla a cabo.En abono de lo anterior y en aras de justificar tal afirmación, reiteramos que los medios de comunicación hoyen día se encargan de lo mismo en todas partes: perpetuar las relaciones de fuerza existentes, con independen-cia de su naturaleza. Su objeto es inculcar una determinada forma de pensamiento, y explotarla política yeconómicamente en todas sus formas.

Bien, una vez que se ha estudiado la naturaleza y la tipología del poder, es importante subrayar el carácter defuerza-poder que poseen los medios de comunicación hoy en día. Podemos naturalmente mostrar la actualrealidad de los medios de comunicación, recurriendo a Robert Musil, en el capítulo 54 del Hombre sinatributos. El punto central del argumento del autor se desarrolla en el dialogo entre Walter y Ulrich que rezaasí:

- Hay que saber apreciar el que hoy día un hombre pretenda ser un todo –dijo Walter.- Eso ya no existe –replico Ulrich. No tienes más que echar un vistazo al periódico. Está penetra-do de inconmensurable opacidad. Allí se habla de tantas cosas que superaría la capacidad depensamiento de un Leibnitz. Pero ni siquiera se nota, nos hemos hecho distintos. Ya no es unhombre completo el que se enfrenta a un mundo entero, sino un algo humano que se mueve enun liquido nutricio”.58

VIII. La influencia de los medios de comunicación en la sociedad

oy en día el universo del periodismo es un campo sometido a los vaivenes de la economía a través dela audiencia. Y esta realidad heterogénea, tan sometida a los índices de la audiencia, y por ende de lo comer-cial, se impone a su vez sobre todos los demás campos, en tanto que forman parte de un todo. Este efecto,nada tiene que ver con lo que se ve directamente en los medios. Para Pieré Bourdieu: “a través de la presión delos índices de audiencia, el peso de la economía se ejerce sobre la televisión, y, a través del peso de ésta sobreel periodismo, se ejerce sobre los periódicos, incluso los más puros, y sobre los periodistas, que, paulatina-mente, se van dejando imponer los problemas de la televisión”.59

58 MUSIL, Robert, El hombre sin atributos, p. 217. Los medios de comunicación poseen una cierta forma de monopolio sobre la formaciónde las conciencias. Al privilegiar los sucesos llenando ese tiempo con contenidos de extrema vacuidad, se dejan de lado las noticias que enrealidad debería conocer el ciudadano para estar en condiciones de ejercer sus derechos democráticos

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Ha sido tal el poder que han cobrado los medios de comunicación en la sociedad contemporánea, que lavisión de éstos adquiere un grado de certeza tal que no admite otras opiniones. Kapuscinski, gran conocedorde los medios de comunicación señaló que “...el acceso a los documentos sigue siendo difícil, la versión quedifunde la televisión, incompetente e ignorante, se impone sin que podamos cuestionarla.60 El ejemplo másesclarecedor de este fenómeno es, quizá, Ruanda, país que conozco bien. Cientos de millones de personas enel mundo han visto las imágenes de las victimas de las matanzas étnicas con comentarios, en su mayor parte,completamente erróneos. ¿Cuántos telespectadores han completado esta visión recurriendo a otras fiablessobre Ruanda? El peligro es que se consumen mucho más fácilmente los medios que los libros”.61

En apoyo a la consideración anterior, se puede señalar que el papel que desempeñan los medios de comunica-ción hoy en día, es un reflejo de los factores de poder que influyen en la agenda de los medios. Por lo tanto,sólo expresan lo que previamente les imponen factores tales como: ideología, economía, cultura e historia. Estal la influencia de los medios de comunicación que casi todo lo que sabemos sobre lo que está sucediendo enla sociedad lo apreciamos por medio de los medios de comunicación. Además dicha capacidad persuasiva semanifiesta en la inhibición que genera en la población para disuadirla de ejercer a plenitud de sus capacidades,sus derechos políticos. Así, para Luhmann, la mejor forma de apreciar los medios de comunicación es aceptarque éstos “crean una ilusión trascendental. Entendiéndolo de esta manera, el quehacer de los medios ya no severá simplemente como secuencia de operaciones, sino como secuencia de observaciones”.62 Por tanto, paralograr esta comprensión sobre los medios de comunicación se habrá de observar lo que ellos expresan. Comodijera Goethe “ver acontecer las cosas es el mejor modo de explicárselas”.63 Otros autores, como GiovanniSartori sostienen que es tal la influencia de los medios, que ésta se manifiesta desde los primeros años de vidade la persona, ya que “Por encima de todo, la verdad es que la televisión es la primera escuela del niño (laescuela divertida que precede a la escuela aburrida); y el niño es un animal simbólico que recibe su imprint, suimpronta educacional, en imágenes de un mundo centrado en el hecho de ver”.64 Esto conlleva, una predispo-

59 BOURDIEU, Pierre, Sobre la televisión, 5a ed, Barcelona, trad. Thomas Kauf, Anagrama, 2003, p. 81. Aunque se puede advertir queel actual sistema económico, no es de ninguna manera la causa única y exclusiva de la evolución histórica y del derecho, en el momento actualno es extraño señalar que el sistema económico, es, en última instancia, el factor determinante y por mucho el de mayor relevancia en laevolución estatal hoy en día.

60 KAPUSCINSKI, Ryszard, “La historia telefalsificada”, en Gaceta del fondo de cultura económico, febrero 2007, número 434, p. 1.62 LUHMANN, Niklas, La realidad de los medios de masas, Barcelona, trad. Javier Torres Nafarrate, Anthropos, 2000, p. 6.63 REYES, Alfonso, Trayectoria de Goethe, 2a ed, México, Fondo de Cultura Económica, 1964, p. 1.61 Idem, p. 2.

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sición hacia lo peor de los medios de comunicación. El sujeto en sus primeros años de vida tiende a absorbertodo lo que ve, ya que en esa edad aún no posee una capacidad de entendimiento que le permita discernir loque se está captando por medio de la imagen. Así pues, la persona que se forma por medio de la imagen es unser apático y desinteresado en la lectura y la cultura, y por ende sumamente apolítico, lo único que conoce dela política es lo que aprende en los medios, (casi nada). Lo anterior nos da la pauta para afirmar que el televerestá destronando al lector que ve en la lectura una condición para ejercer la democracia, entendida ésta comola esfera de discusión y participación ciudadana.65

Otro dato importante es que los medios de comunicación, particularmente los electrónicos han provocado ladisminución de lectores, ya sea de libros o de revistas, más aún cuando estas lecturas tienen un alto contenidocultural, en México, actualmente, la prensa escrita ha perdido un sector importante de lectores, una de lascausas de este fenómeno es sin duda, el progreso tecnológico. De esta forma, en la medida en que el ciudadanose vuelve adicto a los medios de comunicación, disminuye su capacidad cultural por una parte y por otraaumenta su debilidad ante los medios de comunicación.

Además la deformación informativa que sufren los medios de comunicación, es por la falta de personal aptopara generar programación con valor de servicio público, lo que contribuye a que la producción de materialinformativo sea de pésima calidad.66

64 SARTORI, Giovanni, op. cit., p. 41. ¿Qué quiere decir Sartori cuando afirma que los medios de comunicación poseen gran influencia enlas personas? Me parece que este argumento adquiere pleno valor si consideramos el desarrollo de los medios de comunicación. Así Sartoriseñala: “Desde luego podemos tener una video política de elites además de la video política de las muchedumbres. Pero son pocos los queven la televisión elitista, mientras que la televisión de masas capta mucha gente, al dinero, y, en el proceso, también a los votos”. SARTORI,Geovani, Ingeniería constitucional comparada, 3a ed, México, trad: Roberto Reyes Mazzoni, Fondo de Cultura Económica, 2004, p. 167.En este sentido los medios de comunicación fomentan la participación a través de la emotividad, en la situación en que cada día es más ladesinformación, aunado a lo deficiente de ésta. “De acuerdo a estadísticas de la American Psychological Association (APA) los niñosestadunidenses permanecen pegados al televisor un promedio de 27 horas semanales, con máximos de 11 horas al día en los barriosmarginados. El resultado es que cada niño había presenciado en promedio 8,000 homicidios y 100,000 actos de violencia al terminar laescuela primaria”. Información tomada de: POPPER, Karl y CONDRY, John, La televisión es mala maestra, 2a ed, trad. Isidro RosasAlvarado, México, Fondo de Cultura Económica, 2002.

65 Para comprender más sobre los efectos de la lectura en la democracia y liberación del ser humano, véase: FREIRE, Paulo, La importanciade leer y el proceso de liberación, 18a ed, México, Siglo XXI, 2006.

66 Para el italiano Humberto Eco, “La industria de los medios de comunicación, surge con Gutenberg y con la invención de la imprenta detipos móviles, o incluso antes. El mundo del superhombre es, pues el mundo de los hombres de hoy”. Es claro que para el autor italianolos medios de comunicación están condenados a transformarse en un superman moderno, y por ende en superdotados que pretenden imponerle

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Es así, que los medios de comunicación reducen el mundo a las tinieblas, y por tanto impiden toda reaccióncrítica del ciudadano. En definitiva, lo que se observa es el efecto de idiotización provocado por los medios.67

Para Enzenberger la idiotización se “...condensa en un enunciado antropológico. Según ella, los medios nosólo debilitarían la capacidad crítica y su discernimiento, la sustancia moral y política de los usuarios, sinotambién su capacidad de percepción e incluso su identidad psíquica. Con ello producirían, si no se llega aponerles coto, un hombre nuevo que, según las circunstancias, cabría calificar ya sea de zombi o de mutan-te”.68 Lejos de apreciar a los medios de comunicación como un servicio público corresponde considerarloscomo un fenómeno sociológico, incapaz de dar vida a creaciones artísticas y culturales verdaderas, por lotanto, conforman una realidad social capaz de instituir gustos y moderar conductas, de crear necesidades,dependencias, aptos para que en poco tiempo logren determinar los fines de la evolución cultural de toda unasociedad.69

Los medios de comunicación, muestran una visión bastante pesimista del hombre, no obstante para Eco, estono es nuevo, “recordemos que la educación a través de la imagen ha sido típica de todas las sociedadesabsolutistas y paternalistas; desde el antiguo Egipto hasta la Edad Media. La imagen es el resumen visible eindiscutible de una serie de conclusiones a las que se ha llegado a través de la elaboración cultural; y laelaboración cultural que se sirve de la palabra transmitida por escrito pertenece a la élite dirigente, mientrasque la imagen final es construida por la masa sojuzgada. En este sentido tienen razón los maniqueos: en lacomunicación por la imagen hay algo radicalmente limitativo, insuperablemente reaccionario”.70 La televi-sión es la única forma de llevar a cabo de forma universal y masiva la psicoterapia. En este sentido sería muy

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al ciudadano la forma de vida que éstos creen apta para la sociedad. Sin embargo, si lo que se pretende es trabajar por un mundo construidoen base a valores humanitarios, esta medida se encontrará, no buscando adaptar al hombre a ciertas condiciones preestablecidas de antemano,sino todo lo contrario, a partir de ciertos hechos se debe buscar un diálogo de mutuo reconocimiento. ECO, Humberto, Apocalípticos eintegrados, 6a ed, México, trad. Andrés Boglar, Tusquets Editores, 2005, p. 30.

67 Por expresión “cultura de masas” se entiende como todo fenómeno anticultura, ya que lo único que se pretende es crear súbditos obedientesy domesticados para las necesidades del sistema. La crítica propositiva no tiene cabida aquí. El surgimiento de esta cultura tiene como puntode partida el momento histórico en el que las masas entran como protagonistas de la vida social y se incorporan en las decisiones de la cosapública. Estas masas lo que han logrado es hacer valer un punto de vista individual

68 ENZENBERGER, Hans Magnus, 2a ed, México, trad. Michael Faber-Kaiser, Mediocridad y delito, Anagrama, 2002, p. 80.69 La revolución de los medios de comunicación se encuentra en plena evolución, son un fenómeno reciente de la civilización humana,

demasiado fuerte como para permitir la producción de antídotos para combatir las influencias nocivas de éstos: manipulación, corrupción,arrogancia, y la publicidad.

70 ECO, Humberto, op., cit, p. 341.


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absurdo negar el poder que poseen los medios de comunicación. Durante mucho tiempo el fenómeno mediá-tico paso inadvertido, éste se vuelve transparente en la medida en que adquiere dimensiones industriales, es apartir de ese momento que se convierte en un problema para el desarrollo del ser humano.

Con base en lo anterior, se puede señalar que los medios de comunicación hoy en día privilegian más locomercial que lo cultural. Se da al público lo que desea, siguiendo las leyes del mercado y de consumo ysostenida por la acción persuasiva y moderadora de la publicidad. Señala Raúl Trejo Delarbre: “De esta forma,aún los medios que dicen dedicarse a promover el entretenimiento, se encuentran determinados por interesesempresariales y políticos que es preciso no olvidar al momento de atender a sus transmisiones. Divertir,finalmente es, en ambos sentidos (en tanto que sinónimo de esparcimiento, pero también de distracción)papel frecuente de los medios, especialmente respecto de la política”.71

Sin embargo, pese al poder de distorsión de los medios de comunicación, tampoco se deben descalificar todoslos aspectos de los medios, ya que junto a los medios de baja calidad hay otros de alta calidad: existengrandiosos programas de televisión, excelentes emisoras de radio, buena prensa escrita. Para quienes buscanotra opción, información honesta, reflexiva, profunda y basada en sólidos test de veracidad, no faltarán opcio-nes a las que pueda recurrir el ciudadano.

Los medios de comunicación desde siempre han jugado un papel decisivo y fundamental en el procesopolítico, desde los orígenes del régimen representativo moderno. Junto con el Poder Legislativo que en elesquema clásico es el centro de gravedad de todo sistema, los medios de comunicación son una de las institu-ciones de la publicidad política por medio de la cual da inicio el régimen de opinión, y se instrumenta elderecho de los ciudadanos a saber y la correlativa obligación del gobernante a informar. Frente al secreto de losgobiernos absolutistas y todo aquel régimen con tendencias autoritarias, la prensa es un elemento necesariopara lograr la transparencia, sin ésta, no es posible que exista un adecuado control del poder ni garantía de laslibertades que se haga realidad. Cuando los liberales del siglo XIX calificaron al sistema que se estaba forman-do como un régimen de opinión no estaban pensando sólo en la función legitimadora de la opinión públicaexpresada vía procesos electorales, ni en la función mediadora entre instituciones y corrientes de opinión quellevan a cabo los medios de comunicación, sino también, en la función de crítica política sin la cual no puedeexistir un gobierno transparente, responsable y sometido a controles.

71 DELARBRE TREJO, Raúl, Mediocracia sin mediaciones, México, Ediciones Cal y Arena, 2001, p. 70.○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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En este sentido, se puede afirmar que los valores centrales del periodismo clásico, esencialmente en lo que serefiere a la búsqueda de información útil para el público, han sido desplazados por una cobertura cínica ynegativa de la vida política a la que se le presenta como pura diversión, del que se le da cobertura con unmáximo de superficialidad y frivolidad.

La video política esta produciendo el declive de la opinión pública ilustrada, y por tanto formada en otro tipode instrumentos informativos. Es claro que los medios hoy en día se guían prioritariamente por criterioscomerciales de incremento de la audiencia y de los beneficios económicos, en tanto que los políticos porcriterios electoreros que les permita mantener el poder político a toda costa. Las leyes del mercado obligan auna competencia fuerte, por tanto estos factores limitan y someten a los políticos, lo que se traduce en eldesprecio de los políticos hacíia sus electores. Los caprichos del mercado mantienen a los medios de comuni-cación atentos ante al antojo de los díscolos consumidores, y por tanto de la ganancia.

Lo anterior da como resultado, para Raúl Trejo Delarbre que: “La interacción entre política y medios decomunicación es tan evidente como intensa en nuestros días. Una y otros, se complementan e incluso llegana substituirse. Los espacios privilegiados de los partidos y los dirigentes políticos para el proselitismo yel afianzamiento de sus posiciones en las sociedades modernas, son sin lugar a dudas los medios de comunica-ción”.72

Para Karl Popper, la influencia que tienen los medios de comunicación, como instrumentos de poder, radicaen que “La democracia consiste en poner bajo control el poder político. Es ésta su característica esencial. Enuna democracia no debería de existir ningún poder no controlado. Ahora bien, sucede que la televisión se haconvertido en un poder político colosal, se podría decir que potencialmente, el más importante de todos,como si fuera Dios mismo quien habla. Y así será si continuamos consintiendo el abuso. Se ha convertido enun poder demasiado grande para la democracia. Ninguna democracia sobrevivirá si no pone fin al abuso deese poder. Creo que un nuevo Hitler tendría, con la televisión, un poder infinito”.73 Desde entonces lademocracia ha sido influida por los medios de comunicación que no sólo se han encargado de complementara la política, sino que también a menudo se han encargado de sustituirla. En este sentido los medios decomunicación no han cumplido con el fin principal de la comunicación que es informar con objetividad. Noresulta exagerado afirmar al día de hoy, que los medios de comunicación nos suministran enormes cúmulos de

72 Ibidem, p. 21.73 POPPER, Karl, “Licencia para hacer televisión”, Nexos, número 220, México, abril de 1996.

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noticias pero a su vez se observa una verdadera carencia de verdadera información, de ahí que se puedaconsiderar que en televisión importa más lo que se ve que lo que se dice.

Dada la primacía y la capacidad de influencia distorsionadora de la que gozan actualmente los medios decomunicación en la sociedad contemporánea, se vuelve una necesidad reivindicar la prensa escrita, que sueleaportar una mayor dosis de reflexión, análisis, interpretación y un debate amplio y abierto hacia todas lascorrientes políticas, lo que resulta muy difícil de encontrar en los medios audiovisuales.

No obstante, Sartori, en su ya celebre Homo videns, criticaba a la prensa escrita, argumentando que éstosimitan en su comportamiento a la televisión dándole cada día mayor cobertura a contenidos de poca seriedady sensacionalistas, a grado tal que para el autor es posible encontrar prensa tan vacía como los medios audio-visuales. Sin embargo, el hecho de que en la prensa escrita exista mucho mayor pluralidad le da al ciudadanomayores posibilidades para estar bien informado. Además es posible afirmar que la prensa escrita aportamayores posibilidades para generar una opinión pública con mayor ilustración que los medios visuales.

Visto lo anterior, para Kapuscinski la única forma de que existan medios de comunicación con un clarosentido democrático, “...es captar cada día más hombres y mujeres buenas.74 Las malas personas no puedenejercer el periodismo. Si se es una buena persona se puede intentar comprender a los demás, sus intenciones,su fe, sus intereses sus dificultades, sus tragedias. Y convertirse inmediatamente, desde el primer momento enparte de su destino”.75 Mucha razón tiene Kapuscinski, dado que al faltar estas cualidades en la persona, sepodrá ser un excelente director, pero nunca un buen periodista. Esto es así por la sencilla razón que la misióndel director de un medio informativo la mayor de las veces consiste en hacer más rentable el medio decomunicación.

74 Lo señalado por Kapuscinski me parece que puede encontrar conexión con las palabras del premio nobel de literatura Russell: “Trespasiones, simples, pero abrumadoramente intensas, han gobernado mi vida: el ansia de amor, la búsqueda del conocimiento y unainsoportable piedad por el sufrimiento de la humanidad. Estas tres pasiones, como grandes vendavales, me han llevado de acá para allá, poruna ruta cambiante, sobre un profundo océano de angustia, hasta el borde mismo de la desesperación”. RUSSELL, Bertrand, Autobiografía1872-1914, México, trad: Juan García Puente, Aguilar, 1968, p. 11. De esta hermosa e impactante cita, se desprende en mi opinión el gransalto que deben dar las sociedades contemporáneas como consecuencia de la fuerte e imperiosa necesidad de vivir en un mundo mejor; ergo,este debe ser el estímulo que debe determinar sin duda hoy en día la evolución de la sociedad.

75 KAPUSCINSKI, Ryszard, op. cit., p. 38.

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Por todas las consideraciones mencionadas, se puede señalar que con regímenes jurídicos insuficientes y obso-letos, sin un Estado con atribuciones y voluntad suficientes para regular los medios y con un esquema comu-nicativo sometido a los intereses privados, parece inevitable considerar que nada hay que hacer ante el poderde los medios. A propósito de estas deficiencias la escritora Ikram Antaki señaló: “frente a esos cambios elhombre político buscó en un primer tiempo controlar los medios. Estas tentativas, hijas de otras épocas,resultan vanas; su posición de inferioridad hacia las nuevas reglas del juego resulta patética, entonces hacía unllamado surrealista a la responsabilidad de los medios. La cuestión de la responsabilidad se encuentra total-mente liquidada en la práctica mediática. Si un diputado se equivoca o actúa mal, tendrá la sanción del voto;si un estudioso no estudia, tendrá la sanción de los exámenes, pero, ¿cuál es la sanción del hombre de losmedios? Basta con que tenga el beneplácito del propietario del medio y del anunciante, es decir, en amboscasos del dinero”.76

76 Citada por FERNÁNDEZ CHRISTLIEB, Fátima, La responsabilidad de los medios de comunicación, México, Paidos, 2002, pp. 124-125.Acerca de “la liquidación del tema de la responsabilidad social en la práctica mediática”, la autora del libro deplora: “no hay norma éticaque obligue; las autoridades morales se desdibujaron, las sanciones son mínimas y ridículas”.

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LUIS GERARDO RODRÍGUEZ LOZANODoctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor en la Facultadde Derecho de la UNAM; ha impartido clases de Administración Pública y Juicio Político enla Maestría de la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL. Es autor y ha coordinadodiversas publicaciones entre las que destacan: “Nuevas tendencias actuales del derecho público enIberoamérica”; “Estado, Derecho y Democracia en el momento actual”; “Actualidad de losServicios Públicos en Iberoamérica” y “Actualidad de los Servicios Públicos en México”.Actualmente es profesor de tiempo completo en la Facultad de Derecho y Criminología de laUANL, e investigador del CITEJYC.Correo electrónico: [email protected]

RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS

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Raymundo Padilla Lozoya,

El huracán del 59Historia del desastre y reconstrucción de Minatitlán, Colima

México, Universidad de Colima, H. Ayuntamiento de Minatitlán, 2006, 180 p.[Prólogo de Juan Carlos Gavilanes Ruiz]

Reseñas bibliográficasDavid Cienfuegos Salgado

Esperanza Guzmán Hernández

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¿Qué recuerdo más imborrable para una persona, para una comunidad, para una nación, qué el que deja undesastre? Más de un monumento o calle es constancia de algo que afectó a uno o a miles y cuya huellaindeleble queda perpetuada, para memoria y prevención de los que vienen, de los que no lo vivieron. Los hayde todo tipo, los que se atribuyen a las fuerzas naturales o los que son provocados por el hombre, amboscausan dolor, angustia, muerte.

La sociedad mexicana, y la guerrerense en particular, tienen una larga experiencia en este tema. De algunamanera podemos afirmar que nuestra historia, como lo demuestran numerosos estudios es una historia dedesastres.

El libro que comentamos tuvo su origen en la investigación realizada para cumplir con el requisito de unatesis de maestría en historia. De ahí que se entienda que la metodología empleada por su autor enfatiza elrecurso de la historia oral, la documental y una reflexión sobre los procesos de reconstrucción y adaptación,posteriores al fenómeno metereológico que da nombre al libro.

No debe resultar difícil de imaginar que con más de 11,000 kilómetros de litoral, el territorio mexicano estásumamente expuesto a los ciclones tropicales u otros fenómenos hidrometereológicos. En el caso de loshuracanes, éstos pueden o no, “tocar tierra”, factor relevante que magnifica la destrucción a su paso. En elcaso, nuestro autor revisa uno de ellos: el huracán que tocó tierra entre el 23 y 29 de octubre de 1959.

Este huracán, el número 15 de la temporada 1959, fue el único con categoría 5 registrado en el Pacíficomexicano entre 1951-2000, según el trabajo de E. Jáuregui, “Climatology of landfalling hurricanes and tro-pical storms in Mexico” [Atmosfera (México, DF, Vol. 16, no. 4, octubre de 2003) pp. 193-204]. En elmismo lapso se registraron cinco huracanes en la zona del Golfo de México y Caribe: Janet (1955), Beulah(1967), Anita (1977), Allen (1980) y Gilbert (1988). Sin embargo, cabe destacar el poder destructivo delhuracán número 15, señalando que dicho fenómeno hidrometereológico causó el doble de fallecimientos quelos otros cinco huracanes: alrededor de 1500 muertes según unas fuentes y 1800 según otras. Cualquiera quesea la cifra de decesos, coloca a este huracán como el más mortal del Pacífico mexicano en toda la historia,aunado a que registró vientos de más de 250 km/h.

Si bien no fue sólo Minatitlán, sino en general el estado de Colima, el autor centra su análisis en dichapoblación por el enfoque perseguido, que sitúa como eje a los procesos de reconstrucción y adaptaciónposteriores. En efecto, Manzanillo fue también una zona muy afectada, donde se registraron al menos dos-cientas muertes, Tecomán se convirtió en una inmensa laguna, mientras que Minatitlán quedó prácticamente


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sepultado por un alud de lodo y roca, bajo el cual perecieron más de la cuarta parte de la población, unos 250habitantes del millar que tenía entonces.

El libro analiza los antecedentes históricos de Minatitlán, para lo cual recurre a una triada de entrevistados,sobrevivientes del fatídico evento, antes de dar noticia sobre la presencia del devastador huracán en Jalisco yColima, en octubre de 1959.

A continuación se ocupa del deslave parcial del cerro Los Copales, registrado en Minatitlán (pp. 63-94) y loque considera como traumas psicológicos originados por el desastre. Posteriormente dedica un apartado a lareconstrucción, adaptabilidad y cambio después del huracán (pp. 95-130), antes de ofrecernos sus reflexionesfinales (pp. 131-136).

El desglose de los temas que aborda dan cuenta de lo exhaustivo de la investigación, pero también del derro-tero de su indagación: descubrir el proceso de reconstrucción social que experimenta Minatitlán. Los temasson: la reconstrucción desde la capital del estado, la comunicación y los transportes, los ánimos de losminatitlenses, la disyuntiva “abandonar el pueblo o reconstruir lo destruido”, el conflicto que plantea lareconstrucción de Minatitlán, los créditos y la solución de algunos males económicos, la escuela, las misionesculturales, la minería y Minatitlán vista desde la presidencia de la República.

Habrá que señalar que en 1960, se declara como día de luto el 27 de octubre de cada año, para recordar a losfallecidos por el paso de dicho huracán. Asimismo, dentro de la conmemoración de tal evento, se previó lacreación de la medalla 27 de octubre de 1959, que se complementa con un diploma para las personas desta-cadas por su valor civil.

La lectura de esta obra resulta indispensable para que, en otras latitudes, esfuerzos como éste sean emulados.Finalmente, la lección que nos dejan estos eventos y sobre todo su rememoración, es la de estar prevenidosante las incidencias de la naturaleza. Entretejido en el libro se encuentran algunas explicaciones sobre lascausas por las cuales ocurrió el desastre, es decir, no encontrado como única causa el fenómenohidrometereológico y, por otra parte, también encontramos una descripción sobre la actitud que asumen lospobladores para reconstruir aquello que el huracán devastó.

Como bien afirma el autor en la parte final de su obra: “Con el paso de los años las heridas en la carne hancerrado, pero en la mente aun son recurrentes las escenas de pánico entre quienes perdieron todo. Los quesufrieron la desgracia han sido concientes de la herencia anecdótica que trasmiten a sus hijos y nietos a través

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de la tradición oral. Y de esa manera el huracán y el deslave vuelven a la memoria, especialmente cuando lluevecon fuerza” (p. 130).

Virginia García Acosta, coord.,

David Cienfuegos SalgadoEsperanza Guzmán Hernández

La construcción social de riesgos y el huracán PaulinaMéxico, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, 2005,256 p.


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En la introducción de esta obra, Virginia García Acosta señala: “Paulina fue una más de las visitas que perió-dicamente reciben los habitantes de las costas mexicanas desde hace cientos, desde hace miles de años. Visitasque son cada vez menos gratas dado que sus secuelas son cada vez más ingratas”. La autora de tales líneas sabede qué habla. En su haber se encuentra el libro donde se compendia la historia de los sismos en nuestro país,así como un texto sobre los desastres agrícolas, ambos documentos son una fuente indispensable para acercar-se a la historia de los desastres en México. Asimismo, desde hace algún tiempo lidera el proyecto de investiga-ción para hacer realidad el recuento histórico de los huracanes que han acaecido en el territorio nacional:Huracanes en la Historia de México. Memoria y Catálogo, que se espera publicar en 2011. Un avance sobre lasreflexiones que pueden suscitarse por el proyecto aparece en la propia introducción de la obra que aquíreseñamos así como en otros trabajos que encuentran solución de continuidad en el reconocimiento de laurgencia y necesidad de incrementar el estudio de los fenómenos hidrometereológicos en México.

El presente libro reúne tres interesantes trabajos: una introducción al tema de los huracanes en el Pacíficomexicano, a cargo de la coordinadora (pp. 13-33); “Vulnerabilidad social y expresiones del desastre en eldistrito de Pochutla, Oaxaca”, de Gabriela Vera Cortés (pp. 35-151), y “Recuperando el paraíso perdido: elproceso de reconstrucción en la ciudad de Acapulco”, de Claudia Villegas Delgado (pp. 153-256). El ejecentral de las reflexiones aparece delimitado en el título de la obra: los desastres como los acaecidos en octubrede 1997, ante el paso del huracán Paulina, son ante todo una construcción social, en la cual intervienennumerosos y complejos factores.

La contraportada de la obra da cuenta sucinta del fenómeno hidrometereológico: “El 5 de octubre de 1997se formó una depresión tropical en el Pacífico, cerca de las costas de Chiapas y Oaxaca. El día 6 pasó a lacategoría de tormenta tropical y recibió el nombre de Pauline. Necesitó tan sólo de 12 horas más para conver-tirse en huracán. Al día siguiente fue de categoría 4, con vientos de 215 km/h y rachas de 240 km/h. El día 8entró a tierra entre Huatulco y Puerto Ángel. Recorrió la costa de Oaxaca en dirección a Guerrero, y el día 9el centro del huracán se encontraba a sólo 30 kms. de Acapulco con vientos máximos de 120 km/h”.

Descripción física de un fenómeno que muchos guerrerenses recuerdan, aunque no sólo los guerrerenses, puesel libro da cuenta también de la experiencia oaxaqueña. El huracán Paulina fue el cuarto más mortal de loshuracanes que han azotado el Pacífico mexicano en el siglo XX, detrás del de 1959, con alrededor de 1500muertos; el Liza (1976) que dejo alrededor de 750 muertes; el Tara (1961) que se llevó medio millar devidas de la Costa Grande guerrerense; el huracán Paulina tiene en su haber más de 350 muertes.

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Respecto de los resultados dañosos, la coordinadora de la obra señala: “No sólo para los acapulqueños sinopara muchos otros guerrerenses y para los oaxaqueños en unas cuantas horas se detonó un desastre productode un riesgo silencioso, lento pero profundamente construido, que tuvo como resultado un total máximo, noconsensuado, de más de 400 decesos sólo en Acapulco; la pérdida de hogar de entre 50 y 300 mil personas enAcapulco y otras 55 mil en Oaxaca; la destrucción de 5 mil casas, el daño de 25 mil construcciones enAcapulco, y la devastación de alrededor de 500 comunidades en Oaxaca.

La obra que aquí presentamos parte de una premisa simple: si se acepta “que los desastres constituyen proce-sos multidimensionales y multicausales, aceptamos también que para poder explicarlos debemos analizar losdiversos factores y dimensiones que en espacialidades y temporalidades específicas constituyen esa multidi-mensionalidad, esa multicausalidad”. De ahí que la coordinadora insista que el libro “no trata sobre el hura-cán Paulina como tal, sino sobre el proceso de desastre que, particularmente en el puerto de Acapulco,Guerrero y el distrito de Pochutla en Oaxaca, detonó el huracán que en octubre de 1997 atravesó los litoralesdel Pacífico mexicano. Los ensayos que la componen dan cuenta de lo multidimensional y lo multicausal deese proceso, a la vez que revelan cómo se construyen socialmente los riesgos de desastre en contextos distintos,unos urbanos, otros rurales”.

Sobre el ámbito investigado, la autora reseña que los ensayos reunidos en la obra, “tienen en común atenderun proceso asociado a una misma amenaza en dos contextos distintos: Acapulco, una ciudad turística, urba-nizada, polarizada, y comunidades de un distrito oaxaqueño, rurales, marcadas por las diferencias partidistas,con elevados niveles de pobreza y marginación. Y a pesar de que ambos casos dan cuenta de procesos simila-res, muestran estrategias diferentes, participaciones disímiles. […] El puerto de Acapulco acaparó la atenciónde los medios de comunicación, a la vez que fue sede de las primeras acciones encaminadas a atender laemergencia. Sin embargo, el área dañada y el nivel de afectación abarcó mucho más que sólo Acapulco. A laidea de que los efectos acumulados por los desastres pequeños y medianos han sido mucho más numerososque los efectos que provoca un solo “gran desastre”, se agrega que se consideran “más grandes e importantes”aquellos que ocurren en centros urbanos, turísticos o similares. Por ello fue que se estudió, por un lado,Acapulco y, por otro, una serie de comunidades oaxaqueñas. Acapulco, el gran centro turístico cuya imagen sevende como un lugar con altos niveles de empleo, ingreso y condiciones de vida en México; y comunidadesy municipios como la Candelaria Loxicha y San Miguel Panixtlahuaca, que sufrieron graves daños y quecuentan con niveles de marginación y pobreza superiores al resto de su propio estado, Oaxaca”.


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Algunas de las cuestiones que deja para la reflexión la lectura de esta obra son cruciales para el desarrollourbano en nuestro estado y en todos los demás estados del país. Los desastres naturales adquieren una nuevadimensión en la perspectiva ofrecida.

Este nuevo abordaje, así como los análisis propuestos en la obra, sirven para llevarnos de la mano a unapregunta provocadora y descorazonadora: ¿no estaremos pagando el precio de la gran deforestación de nues-tro territorio? (p. 29). Cuestión acuciante si atendemos a lo que desde hace algunos años expertos alertabanen torno a lo que Tomás Bustamante denominó la tragedia de los bosques en Guerrero y que ha recibido ecoa partir de la problemática inherente a los conflictos relacionados con el agua y la preservación de recursossilvestres. El tema de los incendios previo al inicio de la temporada agrícola es otro elemento que debesometerse a estudio.

Por otra parte se reconoce que “la tragedia pudo haberse reducido considerablemente de no haberse robadovarios metros al cauce de las corrientes, evitado las construcciones en zonas de riesgo donde ocurren despren-dimientos de rocas e inundación y aplicar una planificación urbana”. Una realidad que puede constatarse aunhoy en numerosas ciudades o poblaciones del estado, y que recientemente, en febrero de 2010, tuvo otroepisodio dramático al desbordarse el río Huacapa en Chilpancingo.

Esta reflexión da cuenta de los factores que pueden influir para que un determinado fenómeno natural tengadevastadoras consecuencias. La situación económica, las políticas públicas en materia de asentamientos hu-manos, la adecuada planificación urbana, la existencia de un sistema de protección civil, una adecuada comu-nicación hacia la ciudadanía, son algunos de los elementos que tienen un papel importante en los eventos deeste tipo.

En particular, el tema del desarrollo urbano es de urgente actualidad. Entre las enseñanzas que deja el huracánPaulina, el tema del urbanismo presenta aristas que deben ser atendidas. Al final, la lectura de obras como laaquí reseñada sirve para que reflexionemos sobre lo ocurrido, extraigamos alguna enseñanza y, sobre todo,pongamos en marcha mecanismos transversales que impidan que fenómenos hidrometereológicos causentanto daño entre la población. Las políticas en materia de prevención, pero también las relacionadas con eldesarrollo urbano, son herramientas de uso indispensable para no volver a lamentar víctimas humanas antefuturos eventos dañosos. Y en ese sentido, a los guerrerenses y a los mexicanos nos queda largo trecho porrecorrer.

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Manuel Ángel Rodríguez y Naú Silverio Niño Gutiérrez, comps.,

David Cienfuegos Salgado

Tópicos actuales en las ciudades latinoamericanasMéxico, Asociación Latinoamericana de Sociología, Consejo de Ciencia y Tecnología

del Estado de Guerrero, Fundación Ideas, 2009, 238 p.

La historia del Hombre no se entiende sin las ciudades: éstas han sido el escenario de su evolución. Surgidashace miles de años, las ciudades representan un fenómeno sumamente complejo. Ellas son el escenario para eljuego político, para los conflictos religiosos, para los problemas sanitarios, para la literatura y la ciencia.


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Siguiendo la máxima de Terencio, pocas cosas humanas le son ajenas, pues la ciudad es ante todo creaciónhumana: de, por y para el Hombre.

A fines de siglo XVII, la Academia Francesa señalaba en su Dictionnaire de l’Académie française, que la ciudadera “la reunión de muchas casas dispuestas en calles y encerradas dentro de un recinto común que suele ser demuros y fosos”. Tal definición se mantendría hasta bien entrado el siglo XIX. En nuestro ámbito lingüístico,la Real Academia Española en su Diccionario señala como definición de ciudad el “conjunto de edificios ycalles, regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por lo común a actividadesno agrícolas”, mientras que una segunda acepción señala que es lo urbano, en oposición a lo rural.

Es en este mismo sentido que la Ley orgánica de división territorial del Estado de Guerrero, dictada hace más deonce lustros, señala que los núcleos de población del estado se dividen en ciudades, pueblos y cuadrillas, yque para que un núcleo de población pueda declararse Ciudad debe contar con un mínimo de cinco milhabitantes.

La ciudad es el espacio donde el hombre se separa de la naturaleza. Como diría Ortega y Gasset, la ciudad esun ensayo de secesión que hace el hombre para vivir fuera y frente al cosmos, tomando de él porciones selectasy acotadas. Para el humanista hispano, la ciudad no se concibe sin una plaza, pues habrá de decir que la ciudades, ante todo, plazuela, ágora, lugar para la conversación, la disputa, la elocuencia, la política, y habrá queagregar la economía, el ocio y la violencia.

Como puede advertirse, son pocos los temas que dejan de llamar la atención cuando se piensa en las ciudades:servicios públicos, urbanismo, migración, delincuencia-seguridad, abasto, esparcimiento, y un sinfín de tópi-cos más. A pesar de ello, son pocos los trabajos que nos ofrecen una aproximación, lo cual no deja de resultarparadójico cuando se advierte que desde la antigüedad clásica la ciudad ha sido objeto de reflexión: lo mismola polis, que la civitas, la medina que la villa o el burgo, todos los escenarios posibles y probables, distintostodos, donde se ha forjado la historia de la Humanidad en los últimos diez mil años.

La presente compilación, resultado del XXVI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología(septiembre de 2007), busca rescatar once ponencias que se orientan al análisis de la problemática que emergeen las ciudades latinoamericanas, hoy por hoy de las más complejas del orbe. Y no puede ser de otra manera,cuando pensamos las historias y las realidades de este inmenso territorio: de México a Sao Paulo; de Bogotá aSantiago; de Tegucigalpa a Caracas; de Panamá a Buenos Aires. Variopinta mezcla de urbanismo y naturaleza,donde la riqueza convive con la pobreza, creando escenarios de exclusión y marginación. Mezcla de polución

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y educación; donde los servicios públicos se exhiben con eficiencia en ciertas zonas mientras millones depobladores carecen de ellos. El contraste entre las ciudades latinoamericanas es palpable cuando se comparan,pero es patético cuando se miran hacia dentro.

Si bien el abordaje de los ensayos reunidos en esta obra colectiva da cuenta de esas variaciones urbanas, no sonsuficientes para dejar en claro que los retos en las urbes latinoamericanas son cada vez mayores. Sin embargo,son un buen ejemplo de lo que implica pensar la ciudad en los momentos actuales.

Las ponencias ensayos son precedidas por una reflexión que realizan los compiladores: “La ciudad: Algunostemas de actualidad”. Ahí aventuran una posición que deja clara la preocupación sobre el futuro de la ciudad,ligado por tanto al futuro del hombre: “En la ciudad las edificaciones fungen como viviendas, representanincluso la residencia del poder político o ideológico. Cumple, entre otras funciones, el uso residencial, econó-mico, político-administrativo e incluso cultural. Dichas funciones en mayor o menor medida han contribui-do a que hoy se hable de que la ciudad es el reflejo de la presión que ejerce el ser humano sobre la naturaleza,toda vez que será un reto en este siglo XXI mantenerlas indefinidamente en el tiempo”.

Este avance de los compiladores hace eco de los descubrimientos que se aprecian en las ponencias: estamosante procesos de trascendente importancia, vinculados en parte con la exclusión social, la iniquidad y lamarginación social, pero también con alentadores indicios como la creciente participación ciudadana en latoma de decisiones sobre la urbe. Estamos ante la ruina de la hacienda municipal, empeñados en crear infra-estructuras urbanas; estamos ante altos índices de contaminación, derivada del crecimiento poblacional y elconsecuente aumento en las necesidades de satisfactores básicos (agua potable y alcantarillado, por citar unsimple ejemplo de vigente actualidad), aunque también en el crecimiento del parque vehicular urbano.

Si advertimos esta complejidad nos revelamos claramente el alcance de la obra que aquí se presenta: es partede una discusión apenas iniciada en nuestros países, hoy por hoy en riesgo de colapso ante las crecientesnecesidades urbanas.

El libro se divide en tres secciones, bajo rubros de análisis específicos: el primer apartado se titula “Políticasurbanas y segregación”; el segundo es “Participación, turismo y ambiente”, y, finalmente, “Seguridad públicaciudadana”.

Los ensayos reunidos en el primer apartado son los siguientes: “Nova periferizacao urbana: descentralizacao,focalição e partipacao. A produção teórico-discursiva do Banco Mundial em analise”, de Magda de Lima


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Lucio; “Las regiones en crisis y políticas de descentralización”, de Roque Juan Carrasco Aquino; “Segrega-ción residencial, hábitat popular y políticas públicas. Sobre la tierra y vivienda en la ciudad de Buenos Aires,Argentina”, de Juliana Virginia Rofe; “Políticas urbanas y procesos de renovación del área Sur de la ciudad deBuenos Aires”, de María Carla Rodríguez.

En el apartado “Participación, turismo y ambiente”, aparecen las siguientes ponencias: “Ciudades contempo-ráneas: La tensión entre patrimonio, turismo y medio ambiente en el nordeste de Brasil”, de Lisabete Coradi-ni; “O planejamento participativo ea construçao da cidade turística na região nordeste do Brasil”, de SilvanaPirillo Ramos; “Dos caras de la globalización: El acceso formal e informal al suelo urbano en la ciudad deMéxico”, de Luis H. Patiño Camacho; y, “Los usos de la participación ciudadano en los programas de gobier-no de la ciudad de Buenos Aires”, de Matías Landana.

Bajo el rubro final, “Seguridad pública ciudadana”, se encuentran los ensayos: “Implementacao e dissemi-nacao de cameras de monitoramento para segurança”, de Marta Mourano Kamashiro; “Crimen organizado:orden divergente y vecindarios urbanos vulnerables”, de César Alfonso Velázquez Monroy; y, “Cultura ydesarrollo en Aguascalientes y la utopía mexicana”, de Fernando Padilla Lozano.

Como puede fácilmente deducirse, no hay un único estudioso de la ciudad. La ciudad debe mirarse y revisarsedesde distintas atalayas, en cualquier caso, los aportes que se hacen desde la sociología, la política, la economíao el derecho, no son sino los ladrillos que construyen ese concepto de ciudad acorde con las exigencias de lasociedad que la habita; sociedad que se debate entre el desempleo, la pobreza, la polución, el hartazgo, lacorrupción, el agobio y la enfermedad, pero que no tiene otro lugar a dónde ir.

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Marcial Rodríguez Saldaña

Ackerman John M., (Coord.)

Nuevos escenarios del Derecho Electoral:Los retos de la reforma de 2007-2008

UNAM, 2009, 474 pp.

Se trata de una obra colectiva que cuenta con un estudio introductorio a cargo del coordinador John Acker-man y de siete capítulos: Los retos de la reforma; Medios de Comunicación; Justicia Electoral; DerechosPolítico-Electorales; Fiscalización; Transparencia y El Consejo General del IFE, los cuales son analizados enforma meticulosa por especialistas en cada tema.


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El estudio introductorio, relativo a los nuevos escenarios del derecho electoral, John Ackeman expone losiguiente:

Que la crisis del sistema electoral mexicano en julio del 2006 se atribuye mayoritariamente a la falta de culturapolítica del candidato perdedor en la elección presidencial Andrés Manuel López Obrador y a sus partidarios,quienes supuestamente no respetaron las decisiones de las instituciones electorales; esta posición no la com-parte, toda vez que para él “La principal lección del proceso electoral del 2006 no es la necesidad de una“nueva cultura política”, sino la impostergable urgencia de contar con una profunda renovación institucionaly una transformación integral en la forma de entender y aplicar el derecho electoral en el país”.

Ackerman reconoce los avances de la reforma electoral del 2007, sin embargo señala que tiene algunos aspec-tos frágiles, entre los cuales encontramos:

a) la derogación del tercer párrafo del artículo 97 constitucional, que consiste en la facultadotorgada a la SCJN para investigar de oficio hechos constitutivos de violaciones al voto público,en caso de que a su juicio se pusiere en duda toda la legalidad de todo el proceso electoral dealguno de los poderes del la Unión; lo cual considera incorrecto, ya que pudo haberse manteni-do como una válvula de escape y una forma de darle certeza en caso de severos cuestionamientosa las autoridades electorales;b) la inclusión de dos párrafos nuevos en los artículos 41 y 99 de la Constitución Federal; elprimero se refiere a que las autoridades electorales sólo pueden intervenir en los asuntos internosde los partidos políticos en los términos que señala la Constitución y la ley, y segundo es relativoa que las salas del TEPJF sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las causales queexpresamente establezcan las leyes.c) Otra deficiencia consiste en que se incluyó a los partidos políticos como sujetos de interéspúblico en materia de acceso a la información en forma limitada, lo cual es indebido ya que elfinanciamiento que reciben es público y deberían de estar obligados a rendir cuentas a los ciuda-danos;d) La formación de un órgano unitario técnico para la fiscalización de los partidos políticos, encuyo caso sugiere un órgano colegiado integrado por consejeros designados por la Cámara deDiputados o una Junta de Gobierno que respalde sus decisiones y que evite el chantaje y presiónde los partidos políticos.

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En el primer capítulo denominado “Los retos de la reforma” el ex–consejero electoral del IFE Jesús Cantú en sutrabajo “El sinuoso andar de la democracia electoral mexicana”, hace un recorrido histórico de las reformaselectorales durante la vigencia de la Constitución Federal de 1917, a partir de 1946 hasta la última reforma del2007 y señala que en las reformas electorales nunca tuvieron como eje rector la democratización del sistemapolítico mexicano, sino que la intención ha sido la liberalización controlada, principalmente con el propósitode evitar estallidos sociales, mediante la integración de nuevos actores políticos al sistema electoral; concluyeque se requiere una nueva reforma electoral cuyos aspectos fundamentales sean: el empoderamiento ciudada-no y la descentralización de los procesos electorales, que permitan revertir las reformas del pasado, en dondese permitan las candidaturas no partidistas, el reconocimiento pleno y justiciable de los derechos políticos delciudadano y la reelección legislativa y de los ayuntamientos.

El Doctor Jaime Cárdenas Gracia, presenta un estudio denominado “Sociedad civil ausente y partidocraciapresente”, en donde expone que las reformas electorales incluida de del 2007-2008 se han aprobado para quela clase política se reparta el poder, pero no para permitir la participación de la sociedad civil, por lo quepropone entre otras reformas para que se abran los causes de la democracia directa, la protección de interesesdifusos y de los derechos colectivos, las candidaturas independientes, la figura del amicus curia, el presupuestoparticipativo y la acción popular de inconstitucionalidad.

John Ackerman presenta el trabajo “Mitos de la institucionalidad electoral en México” en donde expone quedesde su creación el IFE y el TEPJF han tenido altibajos en su desempeño y en su nivel de legitimidad públicay que las etapas de mayor legitimidad han sido cuando han aplicado la ley desde una perspectiva garantistaque consiste en una actuación preactiva para llenar las lagunas legales y aplicar los principios rectores enmateria electoral: certeza, legalidad, independencia, objetividad e imparcialidad; en consecuencia concluyeque es necesario transformar radicalmente la manera de cómo se ha entendido el funcionamiento de losórganos electorales en México, por lo que el IFE no debe limitarse a ser un órgano burocrático que administreprocesos electorales, sino a convertirse en un protector de los derechos democráticos y defensor del espaciopúblico en México; por su parte el TEPJF no sebe ser sólo una instancia que anule o ratifique determinacionesde los órganos administrativos, sino que debe constituirse en un tribunal de control constitucional queanalice el fondo de las controversias y garantice los principios rectores de los procesos electorales.

El segundo capítulo se refiere a los “medios de comunicación”. Julio Juárez Gamiz presenta el trabajo: “Informaro persuadir: la centralidad del contenido mediático en la nueva ley electoral”, en donde expone que es necesariotener claridad del rol que juega el IFE en la relación que hay entre medios de comunicación, partidos políti-cos, la Administración Pública y la ciudadanía; concluye que los retos del IFE en esta materia son: la forma en


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que asumirá la responsabilidad para revertir la concepción cuantitativa y publicitaria de la clase política mexi-cana; el monitoreo con sus propios recursos, de todos los medios de comunicación en periodos de campañay finalmente el asunto de la publicidad oficial la presencia de gobernantes en los medios de comunicación.

En este mismo capítulo, Issa Luna Pla presenta el trabajo: “publicidad Electoral de los partidos políticos en radio ytelevisión” quien considera que existen dos lagunas importantes en la legislación mexicana respecto de la publi-cidad política electoral: a) que cumpla con sus propósitos informativos y de orientación social y b) que seutilicen los espacios publicitarios dentro de los contenidos televisivos y radiofónicos; concluye que en los doscasos, se necesitan reformas que permitan cumplir el objeto de la reforma constitucional electoral del 2007.

El tercer capítulo se refiere a la “Justicia Electoral”. El doctor Manuel González Oropeza, magistrado delTEPJF expone el ensayo: Los retos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tras la reforma electoraldel 2007”. Entre las principales aportaciones encontramos: que el autor considera que la reforma al segundopárrafo de la fracción II del artículo 99 constitucional consistente en el mandato al TEPJF para declarar lanulidad de una elección sólo por causas que expresamente establezcan las leyes no elimina la “causa abstractade nulidad”.

En cuanto al principio de definitividad contenido en la reforma a los artículos 41 y 99 constitucionales,expone que con fundamento en el artículo 17 de la Carta Magna, en el caso de que el acto impugnadosuponga un status de imposible reparación por el paso del tiempo, se puede acudir per saltum directamente alTEPJF; en el caso de la protección a los derechos político-electorales, no sólo debe circunscribirse al derechode ocupar un cargo de representación popular sino que también debe incluir las acciones ciudadanas de votar,como en el caso de un referéndum; para el caso de la calificación de la elección presidencial propone que debeser un acto plenamente jurisdiccional y establecer en la ley las causales específicas de nulidad y el procedimien-to administrativo.

El maestro José de Jesús Orozco Enríquez, presenta el ensayo: “Retos de la Justicia Electoral Mexicana” endonde expone las virtudes de la reforma electoral en cuanto a la facultad del TEPJF para no aplicar normaslegales presuntamente inconstitucionales; el control jurisdiccional del procedimiento ante el IFE para orde-nar la suspensión de propaganda electoral ilícita a través de medios electrónicos de comunicación; el controljurisdiccional de los procedimientos de fiscalización de los recursos de los partidos políticos; la garantíajurisdiccional de la democracia interna de los partidos políticos; pero cuestiona la posibilidad de que el IFEcelebre convenios para organizar elecciones locales; y propone que haya candidaturas independientes a nivelmunicipal.

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El doctor Miguel Eraña Sánchez, expone el trabajo: “Hacia la Institucionalización plena de la justicia electoralmexicana” en donde cuestiona la forma de designación de los miembros del Consejo General del IFE y de losMagistrados del TEPJF, sus cualidades, así como su recurrente inestabilidad, por lo que sugiere que dichasfunciones se reserven a jueces o árbitros que sean capaces de resistir los embates de los poderes fácticos y de lospartidos.

El capítulo cuarto se refiere a los “derechos político-electorales”. Imer B. Flores, presenta el trabajo: “El problemade las candidaturas a-partidistas, independientes o sin partido”, en donde considera que las candidaturas ciudada-nas no son contrarias a los partidos sino complementarias, que sí existe el derecho de ser candidato sinpartido, el cual debe regularse, deben computarse los votos a su favor y en caso de obtener mayoría reconocer-le su triunfo.

El doctor Francisco José Paoli Bolio, colabora con el estudio: “La reforma de la reforma: Partidos y derechospolítico-electorales”, en donde señala que los derechos políticos son parte fundamental de los derechos huma-nos; sugiere propone reformar el artículo 102 constitucional, el COFIPE y las leyes electorales de los estados,para que los derechos políticos sean protegidos a través del juicio de amparo y propone modificacionesnormativas para que se permitan las candidaturas ciudadanas, el referéndum constitucional, la reelecciónlimitada de los legisladores y el establecimiento de procesos democráticos en los partidos.

La doctora María del Pilar Hernández contribuye con su trabajo: “El tribunal electoral y el juicio para laprotección de los derechos políticos-electorales” en el cual expone que la creación del juicio para la protección de losderechos políticos-electorales del ciudadano fue el instrumento para la protección de los derechos sustantivoscomo el de votar y ser votado; considera que en la reforma electoral del 2007 y 2008 hay un estancamiento,un retroceso en lo que se refiere a la limitación sustantiva de los derechos de la militancia y al derecho a lalibertad de expresión.

Rayber Ballesteros Corona, presenta el ensayo: “El futuro de los derechos político-electorales” en donde comentaque los derechos político-electorales indudablemente son derechos políticos, pero también son garantíasindividuales, son derechos humanos fundamentales o derechos subjetivos constitucionalmente reconocidos;concluye que el futuro de estos derechos es el avance en su interpretación constitucional y su desarrollointegral en la legislación secundaria.

El quinto capítulo se refiere a la “Fiscalización”. Daniel Márquez Gómez, colabora con el estudio: “Los retos dela reforma en materia de fiscalización” en donde señala que dos instrumentos democráticos con la transparencia


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y la rendición de cuentas; que la reforma electoral creó un órgano técnico del Consejo General del IFE dotadode autonomía de gestión; que se levanta el secreto bancario, fiduciario y fiscal; concluye que hay un trastoca-miento del régimen democrático de fiscalización debido a que existe un sistema inconstitucional de fiscaliza-ción de los partidos políticos en tanto se permite a la Unidad de Fiscalización la facultad de emitir normas enmateria de contabilidad y registro lo cual constituye un régimen de excepción y se deja en manos de lospartidos la operación del sistema de fiscalización y propone que las normas contables y de registro se publi-quen en el Diario Oficial de la Federación.

Irma Eréndira Sandoval, aporta su ensayo: “El nuevo escenario de la fiscalización electoral” en el cual consideraque la fiscalización electoral es imprescindible para coadyuvar en la equidad de la elección, para controlar,contrarrestar y sancionar las conductas ilícitas o corruptelas políticas en las elecciones y para promover elprincipio de legalidad; propone una mayor flexibilización en los plazos de fiscalización para que las investiga-ciones de gastos de campaña sean más escrupulosas, que la fiscalización no esté sólo en manos de técnicos sinoque sea un órgano colegiado que cuente con respaldo político.

Eduardo R Huchim May, contribuye con su trabajo: “Rendir cuentas en Materia Electoral” en donde sostieneque con la reforma electoral del 2007 la fiscalización ofrece un contenido importante y asimétrico, ya que enel caso del IFE se fortalece mientras que en los partidos políticos existen claroscuros ya se aprueban mejoresinstrumentos para la revisión efectiva de las finanzas de los partidos y por otra excluye a los consejeros dedicha tarea, lo cual la hace débil debido a que se crea una contraloría interna cuyo titular es designadodirectamente por la Cámara de Diputados; propone la creación de una Comisión Temporal de Fiscalización yque los órganos jurisdiccionales no apliquen criterios complacientes en las impugnaciones de los partidos.

El sexto capítulo se refiere a la “transparencia”. Carlos Pérez Vázquez, presenta el estudio: “Un intento deinterpretación Arbórea: el régimen de transparencia de los partidos políticos nacionales en México”, en donde hace unconjunto de reflexiones sobre las reformas constitucionales y electorales aprobadas en el 2007 y 2008 enmateria de transparencia de los partidos políticos; concluye que los partidos políticos se parecen más a clubesprivados que a entidades de interés público, por lo que el marco constitucional de transparencia en Méxicoaún se encuentra en construcción.

Netzaí Sandoval Ballesteros, presenta el ensayo: “La negativa del derecho a la información en las boletas electora-les: una violación a los derechos humanos”, en donde hace un análisis detallado de las resoluciones del IFE, delTEPJF y de la SCJN respecto de la negativa para tener acceso a la información de las boletas electorales de laelección presidencial del 2006 y considera que una resolución de la Corte Interamericana de Derechos Huma-

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nos podría obligar a México a proporcional dicha información; concluye que existe un largo camino porrecorrer en materia de instituciones públicas transparentes en nuestro país.

Gabriela Vargas, aporta su trabajo: “Transparencia y acceso a la información en los otros sujetos obligados: el caso delTribunal Electoral” en el cual expone la evolución que ha tenido el derecho a la información en México desdela reforma constitucional de 1977; considera que los avances en esta materia son: la modernización de losportales de Internet con una visión más ciudadana y la consulta de tesis y jurisprudencia relacionadas con lassentencias de origen, el proceso de selección de magistrados y su trayectoria profesional; comenta que losretos consisten en tener acceso a los archivos y que el TEPJF asuma un rol en este campo que permitaconsolidar el sistema democrático.

El último capítulo se refiere al “Consejo General del IFE”. Ricardo Valero presenta el ensayo: “El ConsejoElectoral en la Reforma Electoral del 2007” en donde comenta que entre las reformas se encuentra: el periododistinto de duración del presidente y de los consejeros electorales; la forma escalonada de elección; el proce-dimiento abierto y transparente de selección, el cual no fue aplicado; pero cuestiona que con la reforma seperdió la oportunidad de replantear las bases de funcionamiento del IFE para reestructurarlo con base en laexperiencia de los últimos quince años, en razón de que su tarea pendiente consiste en convertirse en conver-tirse en una institución encargada de organizar los procesos electorales en todo el país.

Francisco de Andrea Sánchez, contribuye con su trabajo: “Conformación y Desempeño del Consejo General delIFE bajo las reformas electorales del 2007”, en el cual analiza el procedimiento de selección de los Consejeroselectorales del IFE a partir de la reforma electoral del 2007, el cual considera correcto en cuanto a su apertura,pero sugiere que el método de selección mediante entrevistas-examen sea depurado de tal manera que se ajustea los indicadores de objetividad, neutralidad e igualdad que permita seleccionar a los mejores aspirantes;propone que a futuro se despolitice el proceso de selección de consejeros, que se amplíe el periodo para aspirara cargos de elección de funcionarios de gobierno una vez que terminen su gestión, regular en forma detalladala participación de los medios en el proceso de selección; para mejorar el funcionamiento del IFE sugiere quese incremente el presupuesto para ejercer sus facultades en materia de medios.

El doctor Javier Patiño Camarena aporta su colaboración: “El Consejo General del IFE como laboratorio electoral”en donde desarrolla los aspectos siguientes: las elecciones como fuente de legitimación del poder; los princi-pales modelos organizativos las elecciones; la caracterización constitucional de las elecciones; la evolución dela integración del Consejo General del IFE; las semejanzas y diferencias entre los consejeros magistrados, losconsejeros ciudadanos y los consejeros electorales; concluye que aun cuando existen normas que regulan la


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organización y el funcionamiento del IFE éste funciona conforme al temperamento de sus integrantes quienesdeben estar a la altura de la responsabilidad que se les ha encomendado.

Finalmente Rubén Lara León, ofrece el ensayo: “Conformación y desempeño de los Consejos Generales del IFE”, enel cual hace un recuento de los distintos Consejos Generales del IFE, destacando su deficiencias y sus aciertos;cuestiona el procedimiento de selección de los consejeros electorales producto de la reforma del 2007 porconsiderarlo violatorio de la Constitución; con el argumento de que el procedimiento electoral no es debati-ble, sino sólo se acata, propone reformar la integración del IFE mediante la designación de un director generalcon probadas capacidades de gestión, apoyado por expertos directores o consejeros ejecutivos que se encar-guen de dirigir la cuestión electoral y dejar en manos del TEPJF la solución de controversias y recursos.

Se trata de una obra, en donde los autores hacen las más importantes contribuciones teóricas sobre el estadode la normatividad electoral en México y el funcionamiento de sus instituciones electorales, que enriquece enforma significativa el estudio del Derecho Constitucional y Electoral.

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