UNIVERSIDAD POPULARAUTONOMA DE VERACRUZ

(UPAV)

MATERIAPOLÍTICA SOCIAL

CUATRIMESTRENOVENO

DOCENTEFILOSOFO AMADOR JUAREZ VALENCIA

ESTUDIANTEPAMELA PONCE SALAS

15 DE AGOSTO DE 2015

TRABAJO

ANTOLOGÍA

ÍNDICE

UNIDAD I.......................................................................................................................4HISTORIA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO..............................................41.1 GÉNESIS Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN EL MÉXICO POSREVOLUCIONARIO............................................................................................41.2 LA POLÍTICA SOCIAL PREVIA A LA CRISIS..................................................81.2.1 POLÍTICA LABORAL.........................................................................................81.2.2 POLÍTICA DE SALUD.......................................................................................91.2.3 POLÍTICA DE VIVIENDA................................................................................121.2.4 POLÍTICA EDUCATIVA..................................................................................131.2.5 ATENCIÓN A GRUPOS MARGINADOS.....................................................141.3 LA ADMINISTRACIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO...............................17UNIDAD II....................................................................................................................21LA POLÍTICA SOCIAL EN EL MÉXICO DE HOY.................................................212.1 CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO...................212.2 OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL MEXICANA....................................232.3 MÉTODOS DE FOCALIZACIÓN EN LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO.......................................................................................................................................242.4 INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO..........262.5 LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL.................................................29UNIDAD III...................................................................................................................31LA POLÍTICA SOCIAL DE MÉXICO 1995-2000: EVALUACIÓN DE RESULTADOS............................................................................................................313.1 LOS AVANCES RECIENTES............................................................................313.2 EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN........................................................................................................333.3 EL MODELO PROPUESTO..............................................................................343.4 EL CONTEXTO DE LAS EVALUACIONES....................................................363.5 LA EVALUACIÓN DEL PROGRESA................................................................393.7 RESULTADOS.....................................................................................................45UNIDAD IV..................................................................................................................49EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE 2000-HASTA NUESTROS DÍAS.......................................................................................................................................494.1 OPORTUNIDADES.............................................................................................494.2 EL IMPACTO DE OPORTUNIDADES EN LAS FAMILIAS BENEFICIARAS.......................................................................................................................................504.3 VULNERABILIDAD Y POBREZA DE LAS FAMILIAS BENEFICIARIAS. . .59ANEXOS......................................................................................................................63

INTRODUCCIÓN

En esta antología nos inmiscuiremos en la política social de nuestro país, desde sus inicios y como es actualmente, sabemos que hoy en día el gobierno está dividido en 3 poderes, el Poder Ejecutivo reside en el Presidente; el Poder Judicial en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Poder Legislativo en el Congreso de la Unión, conformado por Senadores y Diputados que representan a cada estado de la federación.

La escena política actual está conformada por la participación principal de 3 grande partidos políticos, el PAN, el PRI y el PRD. El Presidente electo en los más recientes comicios de 2012 es Enrique Peña Nieto, representante del PRI, y cuyo mandato corresponderá al periodo 2012 – 2018.

Sin embargo, se repite la historia de lo que venía siendo hasta hace unos años y que el escenario actual es considerado por muchos como una utopía, pues el país se encuentra sumido en lo que Mario Vargas Llosa, uno de los más grandes escritores latinoamericanos, refirió como la “dictadura perfecta”; ya que el PRI mantuvo el poder durante 76 años consecutivos y ahora lo retoma por 6 años más, claro siempre y cuando los mexicanos lo permitamos.

Este partido nació en 1910 proclamando ser el partido que enarbolaba los ideales de la Revolución Mexicana y quien a partir de 1929 ofrece al país paz social y estabilidad política en las manos de distinto representantes que nunca se reeligieron. Sin embargo con el paso de los años y bajo el mandato del presidente Carlos Salinas de Gortari, se convierte en un partido neoliberalista, bajo el cual México se inicia en la apertura comercial y la firma de tratados internacionales, siendo el primero y el más grande de todos el firmado con sus países del norte, EUA y Canadá en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA por sus siglas en inglés).

La falta de alternancia en el poder y el atraso en el desarrollo económico en el país conformaron las bases para que en las elecciones del año 2000 el representante del PAN, un Partido conservador que purga por una “Patria Ordenada y Generosa”, gana las elecciones para dar inicio a una nueva era en la historia política del país. Este ejercicio de democracia es reconocido en el mundo y grandes esperanzas se colocan sobre México con la presidencia de Vicente Fox.

En los comicios de las segundas elecciones democráticas, se sumó a la contienda por la presidencia, además de los representantes del PRI y el PAN, el representante del Partido Revolucionario Democrático. Andrés Manuel López Obrador fue un polémico regidor del Distrito Federal durante el mandato de Vicente Fox, cuyo perfil populista atraía a las grandes masas. Durante los comicios electorales de 2006 se convirtió en un fuerte adversario para candidato favorito (PAN) y al final de los mismos, al verse derrotado, se convirtió en cabeza del movimiento de resistencia social que cuestionó la transparencia de los resultados.

Hoy, el pueblo mexicano elije de nuevo al representante del PRI, Enrique Peña Nieto, quien tiene la gran responsabilidad de continuar la labor de su antecesor en la lucha por hacer de México el lugar que los mexicanos desean tener, pero en sus 3 años de gobierno no ha logrado y nos está perjudicando aún más.

UNIDAD II

LA POLÍTICA SOCIAL EN EL MÉXICO DE HOY

2.1 CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

En México, las políticas de bienestar, muestran rasgos completamente distintos a la experiencia europea, la cual se considera pionera en la materia; las características de nuestra política social, son propias del subdesarrollo en el que ha estado inmerso el país a lo largo de su historia.

Podemos resumir en seis las características de la política social mexicana:

A) En México, la política social surge hasta el Siglo XX y se remonta a los contenidos sociales de la Constitución Política de 1917, fundamentalmente en los artículos constitucionales que establecen el derecho a la educación básica (art. 3°); el reconocimiento de la composición pluricultural de la nación mexicana, sustentado en sus pueblos indígenas el derecho a la salud, y a la vivienda digna (art. 4°); el artículo 27 que propició el reparto agrario y definió el derecho de propiedad; así como el artículo 123 que establece el derecho a un empleo socialmente útil. Antes de la Revolución de 1910, las acciones sociales y la atención de los pobres se atendió bajo un esquema asistencialista, compartida por la caridad de la iglesia católica, por la beneficencia privada y muy marginalmente por la intervención del Estado. Es ya con los gobiernos posrevolucionarios cuando la política social comienza a formar parte de la agenda gubernamental, aunque bajo modalidades diferentes.

B) La política social ha respondido a la estrategia económica que se ha adoptado, subordinándose a la misma. La política social en nuestro país, hasta finales de los años ochenta, venía implícita en las políticas de crecimiento, partiendo de la tesis de que el modelo de crecimiento adoptado crearía las bases del bienestar social. Como bien menciona Rolando Cordera, en las dos primeras etapas de la política social mexicana, ésta se sustentó sobre el proceso de industrialización y crecimiento económico que si bien crearon las condiciones que permitieron en general elevar los niveles de vida de la mayoría de la población, este esquema de crecimiento fue desigual en la distribución del ingreso, pero no fue empobrecedor en la medida en que se conjugó la expansión económica y el gasto social que creció más rápido que la población.

Durante estas décadas el planteamiento gubernamental consideró que se podía crecer económicamente y simultáneamente mejorar la distribución del ingreso. El crecimiento era considerado el medio para satisfacer las grandes necesidades del desarrollo nacional, lo cual no supuso necesariamente un gran esfuerzo de política social como tal (aunque si hubo creación de programas sociales, sobre todo porque se crearon y se expandieron las instituciones públicas dedicadas al servicio social), más bien se crearon empresas, regulaciones, entre otras cosas que buscaban aumentar el empleo; así el crecimiento mismo del empleo se consideró una forma de hacer política social.

A través del trabajo asalariado, los trabajadores y sus familias accedían a esquemas de protección social, ante los riesgos de enfermedad, vejez, vivienda, prestaciones, etc.

C) Las relaciones sociopolíticas marcadamente corporativas que caracterizó durante décadas a la política social mexicana, provocó que el mapa geográfico de la pobreza y el de las instituciones sociales no coincidan.

Las instituciones sociales se crearon bajo esquemas de relaciones entre Estado y organizaciones sociales, estructuradas sectorialmente (obreros, campesinos, empresarios, comerciantes y organizaciones populares) muchos de los cuales fueron ubicándose en las grandes ciudades, y la pobreza y sobre todo la pobreza extrema, se ha

concentrado, fundamentalmente en los estados del sur, en la zona de montaña, donde han predominado las actividades agropecuarias, y que generalmente son de baja productividad; y es ahí, donde se ubica una mayor proporción de la población indígena, como son los estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo y parte del estado de Veracruz, los cuales conforman la principal zona de marginación y pobreza del país.

D) La población objetivo de la política social en el país, ha respondido a tres necesidades que ha generado el desarrollo económico:

En el periodo de movilización, después del movimiento revolucionario la población objetivo de la política social, fue la población campesina que protagonizó muchas de las batallas revolucionarias.

Al modificarse el modelo de desarrollo en la posguerra y hasta finales de los años setenta, la población privilegiada con acciones de política social fue la asalariada industrial y la de los sectores de servicios formales.

A finales de los años ochenta y hasta la actualidad, en medio de ajustes y reformas estructurales, y de una miseria masiva, la población objetivo de la política social, ha sido la que se ha encontrado en pobreza y pobreza extrema.

E) Si bien, el gobierno mexicano, ya había registrado esfuerzos dirigidos a la atención a los sectores de la población de escasos recursos de las áreas rurales, a través de diversos programas como el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER), La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), no se puede decir que formaban parte de una estrategia de política social. Más bien, fueron programas aislados.

La política social, como política pública; y el concepto de ésta, aparece en el vocabulario de la agenda gubernamental hasta finales de los años ochenta, por dos cuestiones:

Cuando la pauperización alcanza niveles verdaderamente alarmantes. Esta preocupación gubernamental también responde a la tercera generación de

reformas en las que se han embarcado varios de los países subdesarrollados con los organismos internacionales.

Nuestro caso, no ha sido la excepción; el cambio de modelo, hacia el neoliberalismo, presuponía un paquete de medidas acordadas con el Fondo Monetario Internacional; que consistía en primer lugar, aplicar una reforma económica a través de políticas deflacionarias para estabilizar el nivel inflacionario y los desequilibrios de la balanza comercial que agobiaba a nuestra economía a finales de los años setenta y principios de los ochenta; una vez estabilizada la economía, se aplicó una segunda generación de reforma, conocida como la reforma del Estado, cuyo objetivo central era la liberalización de la economía y la apertura comercial; posteriormente y como consecuencia de las dos primeras generaciones de reformas el mismo Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han propuesto una reforma social, para subsanar los costos sociales y los efectos negativos en la calidad de vida de la población que han dejado los ajustes y la reforma estructural.

F) La prioridad del gobierno mexicano en los últimos años, y en particular el objetivo central de la política social, ha sido el combate a la pobreza. Así, la guerra contra la pobreza en México, nace en 1989 con el Programa Nacional de Solidaridad y posteriormente, en el sexenio siguiente continúa esta tendencia con el Programa Educación, Salud y Alimentación y actualmente con el Programa Oportunidades.

Estos han sido programas focalizados y con subprogramas diferenciados, orientados al abatimiento de la pobreza extrema. De esta manera, la característica de la política social contemporánea, es una política social que tiende a la focalización. Aunque es importante señalar que esta tendencia se ha dado marginalmente, ya que la mayor proporción del gasto social se ha destinado a los sectores tradicionales de la política social: educación y salud.

Ambos programas y sobre todo PRONASOL, nacen en la época de los lineamientos de ajuste y cambio estructural, propios del neoliberalismo. Esto da lugar a una discusión intelectual y política de la política social que se centra prácticamente en:

La crítica a los programas focalizados;En los riesgos políticos;Y los intereses de grupo que genera.La focalización, adquirió un significado especial en el marco de la política de

saneamiento de las finanzas estatales llevadas a cabo como componente principal de los programas de ajuste estructural. Dicha política requería de los gobiernos la racionalización y la reducción del gasto estatal.

A través de la focalización se ofrecía la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y según criterios de costoeficiencia.

De tal manera con la focalización se ponía el acento no sólo en la forma de utilización del gasto social, sino también en los destinatarios de dicho gasto.

Con la revalorización de las estrategias focalizadoras del combate a la pobreza como tarea fundamental de las políticas de desarrollo, comenzó a observarse un desplazamiento de los principales grupos meta-destinatarios de la acción social, desde los trabajadores organizados a la población pobre.

En un contexto de redefinición de objetivos y estrategias también se modificaron las visiones acerca de los roles asignados al Estado y al mercado en el ámbito social. Los argumentos que atribuían al Estado el rol de actor principal de la política social y garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal resultaron fuertemente cuestionados.

En el nuevo discurso social y político comenzó a atribuirse crecientemente al mercado el rol de mecanismo de asignación de servicios y beneficios sociales con el argumento de una mayor eficiencia y equidad, que en última instancia, llevarían a una mayor igualación de oportunidades. Así el discurso comenzó a abandonar el término tradicionalmente asociado a la política social de justicia social por el políticamente neutro de equidad social.

El discurso de la nueva política social puso énfasis en la necesidad de perseguir una mayor conformidad de la política social con las reglas de la política económica. Respetando, ante todo los equilibrios macroeconómicos, lo que se convertiría así en principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto, también se añadía, la idea de que los gastos sociales del Estado, deberían ser entendidos como una inversión eficiente y redituable destinada a la formación de capital humano. Estableciendo una clara conexión entre la nueva política social y la economía de mercado, comenzó a enfatizarse que el capital humano debería reforzar la relación positiva entre educación, salud, nutrición por un lado y el crecimiento económico y la productividad por otro.

En México, las políticas de desarrollo de capital humano se han focalizado y conforman la parte medular de los programas de combate a la pobreza extrema.

2.2 OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL MEXICANAPara alcanzar plenamente los propósitos de mayor desarrollo social, político y

económico a que aspiran los mexicanos, se requiere combatir la inequidad que distingue a las actividades productivas y sociales en distintas regiones y sectores a lo largo del país. La inequidad se expresa entre las personas por la diferencia de oportunidades y de ingreso; en las regiones, por las ventajas de unas sobre otras en un contexto de mayor competitividad económica; y entre los sectores productivos, por los desequilibrios que presenta la economía rural respecto a las actividades industriales y de servicios. Asimismo, la pobreza extrema constituye uno de los retos que reclama soluciones con

urgencia, pues impide el ejercicio de las libertades y anula la igualdad de oportunidades. Por estas razones, la política de desarrollo social asumirá un carácter integral.

La política de desarrollo social que asume el Gobierno de la República para el periodo 1995-2000 tiene el objetivo de propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución; elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos; y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusión social. Para ello se ampliarán y mejorarán la educación, la salud y la vivienda; se armonizará el ritmo de crecimiento de la población y su distribución geográfica; se promoverá el desarrollo equilibrado de las regiones; se abatirán las desigualdades y se impulsará un amplio proceso para la integración social y productiva de los mexicanos que hasta ahora no han tenido opciones de bienestar.

El objetivo general de política social del Plan Nacional de Desarrollo consiste en propiciar y extender las oportunidades de superación individual y comunitaria tanto en la vida material como en la cultural, bajo los principios de equidad, justicia y el pleno ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. La multiplicación de oportunidades debe trascender el origen étnico y social, la ubicación geográfica y la condición económica de cada mexicano.

La política integral de desarrollo social del Gobierno de la República contribuirá a lograr una mayor justicia social con la superación de los rezagos, corrigiendo las imperfecciones del mercado, dando impulso al empleo, promoviendo la transferencia de recursos a los individuos que carecen de condiciones básicas para su progreso, y alentando una mejor distribución del ingreso y la reducción de la desigualdad económica entre las personas y las regiones.

2.3 MÉTODOS DE FOCALIZACIÓN EN LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

Concepto y tipos de apoyos focalizadosDe forma simplificada puede decirse que los apoyos focalizados son aquellos que

se dirigen hacia grupos de población que presentan características específicas o que se encuentran habitando en zonas delimitadas territorialmente. Parten de la premisa de que no existe un acceso equitativo a los bienes o servicios para toda la población, y que sólo una direccionalidad intencionada ayuda a que quienes menos tienen puedan superar los obstáculos para el aprovechamiento de los apoyos.

Actualmente existen tantos métodos de focalización como programas para la reducción de la pobreza, cada uno con sus ventajas y limitaciones, sin que exista un consenso sobre cuál es el mejor. Con el fin de simplificar, consideramos seis tipologías en las cuales se pueden clasificar los métodos de focalización. En el anexo A2 aparecen las seis tipologías de focalización, sus características, ventajas, desventajas, los programas sociales de la Sedesol focalizados según cada tipología, algunos ejemplos de programas en otros países y algunos de los estudios de evaluación que se han llevado a cabo.

Como se puede apreciar, prácticamente todos los programas focalizados de la Sedesol combinan distintos métodos. Por ejemplo, el programa de abasto social de leche Liconsa utiliza cuatro de estos tipos. El objetivo de este programa es contribuir a la alimentación y nutrición de los niños en edad preescolar, a las mujeres en periodo de lactancia y a los adultos mayores que viven en familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche fortificada a un precio mucho menor al de mercado, otorgando un beneficio al ingreso de estas familias (Sedesol, 2006).

El primer método que utiliza es el de focalización geográfica, pues las lecherías Liconsa se encuentran en comunidades donde existe una mayor concentración de pobreza. En segundo lugar existe un proceso de autofocalización, pues la población es la que solicita pertenecer al programa para adquirir la leche.

En tercer lugar se lleva a cabo una comprobación de medios aproximados para obtener un “puntaje”, y de acuerdo con las características socioeconómicas del hogar se evalúa si la familia es elegible para recibir el beneficio; además, este método se combina con una focalización demográfica, pues aquellas familias que tienen niños en edad preescolar, mujeres adolescentes o en lactancia, enfermos crónicos o con discapacidad, o adultos mayores, obtienen un puntaje mayor. De esta misma manera, programas como Oportunidades, Hábitat, 3x1 para Migrantes, el programa de atención a adultos mayores en zonas rurales, etc., combinan algunos de estos seis métodos de focalización.

La metodología para la medición de la pobreza en México, elaborada por el Comité Técnico de Medición de la Pobreza (CTMP), que da lugar a las mediciones oficiales del gobierno de México, proporciona información para determinar la magnitud de la pobreza (Cortés et al., 2000). Sin embargo estas medidas basadas en el ingreso no se utilizan en los programas focalizados del gobierno. La primera razón es que desde el año 2000 el enfoque de la política social en México ha tratado de ser integral, esto es, considerar la pobreza no solamente como la falta de ingreso, sino tal como lo define Amartya Sen (2003), como la carencia de una o varias necesidades básicas que impiden a un individuo alcanzar el desarrollo de todas sus capacidades.

La segunda razón se basa en un problema de información, pues en las encuestas de hogares, principal insumo con el que contamos para las mediciones de pobreza, no se cuenta con información detallada sobre el ingreso de cada miembro de la población, lo cual impide identificar de manera directa y exacta a los beneficiarios de dichos programas.

Tomando en cuenta estas dos cuestiones, la Secretaría de Desarrollo Social identifica la población en condición de pobreza mediante el método de comprobación de medios de vida aproximados. Dentro de este método existen distintas herramientas, tanto estadísticas como econométricas, que permiten obtener un “puntaje” para la identificación de los pobres, y van desde las más sencillas, como el análisis discriminante (Wachter, 2000), análisis de componentes principales (Castaño, 2002) o modelos de regresión logit y probit (Glewwe y Kanaan, 1989), hasta algunos más sofisticados como análisis de conglomerados (Bitran et al., 2005), análisis de correspondencias (Greenacre, 2005; Sutherland et al., 2002) o conjuntos difusos (Makdissi, 2004). Si bien cada uno de ellos tiene sus ventajas y limitaciones y profundizar en el análisis de cada uno de éstos merece toda una línea de investigación, en este trabajo hemos elegido tres modelos: análisis discriminante, modelo logit y modelo logit multinivel, los cuales, aunque sencillos, nos permiten obtener resultados relevantes respecto a su capacidad de identificar a la población objetivo de los programas sociales en México.

En los programas que implementa Sedesol mediante comprobación de medios de vida aproximados se utiliza la herramienta de Análisis Discriminante, la cual, en el caso del programa de desarrollo humano Oportunidades, ha demostrado ser útil y eficiente en términos operativos (Orozco et al., 1999).3 En etapas más recientes de la política social, este mecanismo de focalización se aplicó en el año 2001 para la identificación de la pobreza en manzanas, áreas geoestadísticas básicas (agebs), localidades, municipios, entidades federativas (Hernández et al., 2003) y delimitación de polígonos de pobreza en las zonas urbanas en donde opera el Programa Hábitat.

Al ser esta herramienta la más utilizada en la identificación de individuos en los programas sociales que opera el gobierno federal, lo hemos incluido como nuestro modelo principal, el cual compararemos con otros dos.

Debido a la naturaleza discreta de los datos que se utilizan en este documento, un modelo Logit o Probit es más recomendable que el análisis de regresión lineal. Aunque no existe un criterio para seleccionar un probit o un logit, en este caso se ha utilizado el segundo.

El tercer modelo a comparar, Logit Multinivel, es una generalización del modelo Logit, en donde se considera que además de las variables que caracterizan los hogares,

existen otras que reflejan características del territorio en donde habitan y que influyen en su condición de pobreza.

Este modelo intenta responder dos preguntas: 1. ¿Estas características sólo se presentan a nivel hogar o también son

explicativas en niveles superiores, digamos, regiones? 2. ¿Es posible que sólo algunas de estas características sean explicativas a

nivel regional? Para ello busca incorporar información adicional y obtener mejores estimaciones

del modelo Logit simple, considerando que las variables que explican la probabilidad de ser pobre no son únicamente aquellas que caracterizan el hogar, sino que existen patrones de correlación entre los hogares que habitan en determinados territorios, que los hacen ser más parecidos entre sí en comparación con hogares que habitan en otras regiones del país.

2.4 INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

La importancia de las institucionesEn la búsqueda de los determinantes que permitan explicar los diferentes niveles

de desarrollo entre los países, se ha encontrado que la existencia de instituciones sólidas y confiables es un factor positivo y de gran impacto. A raíz de estos hallazgos se ha profundizado su estudio con el propósito de clarificar las relaciones existentes y para establecer criterios normativos que permitan su desarrollo y perfeccionamiento. Este descubrimiento ha sido muy prolífico, en la medida en que esta causalidad se mantiene en diversos ámbitos, promoviéndose la creación de instituciones políticas, electorales, económicas y sociales.

A raíz de lo anterior, el estudio de las instituciones y de su importancia para el desarrollo de los países ha sido un tema de gran relevancia en las últimas décadas y, en particular, se ha conformado la corriente conocida como neo institucionalismo, la cual tiene a Douglas North, Premio Nobel de Economía por sus investigaciones en la materia, como su principal representante.

De acuerdo con North, las instituciones son “las restricciones creadas por los humanos que estructuran la interacción política, económica y social.

Consisten tanto en restricciones informales (sanciones, tabúes, costumbres, tradiciones y códigos de conducta) como en restricciones formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad)”.

La importancia de las instituciones reside en el establecimiento de reglas del juego claras que proporcionan el marco en el cual interactúan los diferentes actores y, por tanto, determinan también la estructura de incentivos para definir las normas de conducta. Las instituciones implican, por un lado, la creación de un marco legal que defina los derechos y las obligaciones de los diferentes actores y, por el otro, los modos de organización de la sociedad y de interacción con el Estado.Definiendo la institucionalidad social

Carlos Acuña y Fabián Repetto definen la institucionalidad social como “un conjunto de reglas del juego formales e informales, rutinas organizacionales, normas y costumbres que enmarcan el contenido y dinámica de las políticas, programas y proyectos de carácter social”. Estos autores proponen una metodología para el análisis de la institucionalidad de las políticas y programas de reducción de la pobreza en América Latina, que se basa en tres elementos:

Las variables necesarias para el análisis (instituciones y actores).

Las capacidades o dimensiones que afectan la factibilidad y la conveniencia de distintas políticas de reducción de la pobreza: las capacidades económica, organizacional y político-institucional.

Las características del sistema y de los diversos subsistemas de decisión-coordinación-conflicto en los que estas variables operan (esto es, en los que se despliega, por un lado, el impacto de la estructura institucional que los ordena y, por el otro, el desempeño de los actores relevantes en el accionar público que persigue la reducción de la pobreza).De esta forma, la institucionalidad social implica la interacción de los actores

estratégicos, de acuerdo con sus propios intereses, recursos y concepción de la política social, en el marco de las instituciones sociales formales e informales y de las capacidades políticas, económicas y organizativas. Esta institucionalidad está a su vez enmarcada en el contexto económico y político de un determinado país.

Sin duda, esta es una visión amplia de la institucionalidad social que permite apreciar la compleja red de interrelaciones que determinan el funcionamiento de las instituciones. En una visión más acotada, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) considera que la institucionalidad social comprende “la configuración, estructura y funciones de los organismos que se dedican al financiamiento, diseño, implementación y control de los programas sociales”.

Por tanto, la institucionalidad social está basada en la creación de las instituciones formales, por lo que está determinada por el marco legal existente y los lineamientos respecto al ámbito de acción de los diferentes organismos.Los elementos de análisis de la institucionalidad social

Los estudios acerca de los avances en la construcción de instituciones sociales en los países de América Latina permiten extraer importantes aprendizajes que delinean criterios de acción para facilitar el tránsito hacia una institucionalidad en mejores condiciones para coadyuvar en las políticas de superación de la pobreza.

La CEPAL propone tomar en consideración diferentes elementos que pueden potenciar los efectos positivos: establecer una autoridad social, privilegiar un enfoque intersectorial, promover la descentralización y la participación social, y establecer relaciones más estrechas con la autoridad económica.

Por su parte, Acuña y Repetto identifican tres variables clave: participación, descentralización e intersectorialidad. José Luis Machinea agrega las tareas pendientes en la construcción de ciudadanía en América Latina y en la necesidad de que exista titularidad de los derechos ciudadanos.

La definición de una autoridad social implica designar a un organismo como el encargado de diseñar y coordinar las acciones en materia de política social, el cual debe tener la autoridad y los recursos suficientes para llevar a cabo las políticas propuestas. Es necesario considerar las capacidades con que cuenta la autoridad social para conducir la política social para el éxito de estas nuevas reglas formales, por ejemplo, en la suficiencia de los recursos económicos en relación con los problemas sociales, en la existencia de personal técnico capacitado y en la capacidad de coordinación entre dependencias y entre niveles de gobierno.

Dada la subordinación que la autoridad social ha tenido respecto a la autoridad económica, se plantea como indispensable que en el nuevo arreglo institucional ambos se encuentren en el mismo nivel. Sin duda, esta relación se inserta en un contexto más amplio, el de la subordinación de la política social a la política económica, puesto que esta última tiende a privilegiar los objetivos de crecimiento sin considerar los efectos sociales sobre la pobreza y la distribución del ingreso, por lo que la política social queda reducida a un mecanismo para contrarrestar los efectos negativos de la política económica.

De acuerdo con el contexto particular de cada país, puede ser necesaria la creación de organismos adicionales que permitan hacer más claro y eficiente el

funcionamiento de la política social. Algunos de los ámbitos críticos pueden ser la evaluación de la política social, que debe mantener independencia respecto al órgano ejecutor, así como el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas.

El contenido de las políticas sociales que serán implementadas por la autoridad social es un tema medular en la discusión. Acuña y Repetto señalan que la misma definición de pobreza que prevalezca en un gobierno será determinante en el tipo de políticas que se propongan y en el tipo de institucionalidad adecuada para facilitar su funcionamiento.

Así, cuando la legislación establece el objetivo básico de combatir la pobreza, el cual debe estar presente en los programas de cada administración, no se determina la forma específica que tomará esta política, por lo que se mantiene un alto grado de flexibilidad, que idealmente deberá fundamentarse en consensos básicos sobre el contenido de la política social y en el cumplimiento de las reglas de transparencia y eficiencia.

La institucionalidad social implica también el fomento de la participación de los diferentes actores en el diseño, implementación y evaluación de la política social, así como en sus esquemas de financiamiento. Como señala Alicia Ziccardi, “para que esta participación sea efectiva deben generarse compromisos y condiciones institucionales y, sobre todo, existir el convencimiento de que la deliberación pública y la interacción social, la aceptación y el respeto por el pluralismo ideológico, son valores y prácticas positivos y esenciales para vivir en democracia”.

Tradicionalmente, el Estado ha sido el encargado de la política social, desde el diseño hasta la evaluación, en el caso de que esta última existiera. Sin embargo, en los últimos años se ha ampliado el campo de acción del sector privado, el sector social y de las organizaciones de la sociedad civil. La mayor participación se ha dado en el ámbito de la implementación de los programas sociales, principalmente a través de las organizaciones de la sociedad civil y, en menor medida, en la evaluación mediante la contratación de evaluadores externos. No obstante, el diseño de la política social se ha mantenido prácticamente como ámbito exclusivo de la acción gubernamental.

Por otro lado, la descentralización es un tema que sigue generando puntos de vista divergentes, tanto por sus resultados como por su deseabilidad. Sin embargo, se acepta la necesidad de definir responsabilidades claras entre los diversos órdenes de gobierno, con la asignación de recursos acorde a ese diseño.

Así, “la descentralización exige un equilibro entre responsabilidades de prestación de servicios y recursos correspondientes, así como la consistencia del gasto descentralizado con una política fiscal sana.”

La creación de reglas formales debe incorporar incentivos que lleven a los actores sociales a proceder en concordancia con los objetivos socialmente deseables, en este caso, la superación de la pobreza. Lo anterior considerando que existe una institucionalidad previa con dinámicas de interacción bien definidas entre los actores y que pueden ir en detrimento del éxito de las nuevas reglas formales. Por ejemplo, deben tomarse en cuenta las resistencias político-burocráticas, las diferencias políticas entre los niveles de gobierno que dificultan el establecimiento de acuerdos políticos, sobre todo de largo plazo, los modos de interrelación entre las distintas dependencias del Estado y al interior de ellas, que limitan las políticas de intersectorialidad.Instituciones creadas

Con la aprobación de la LGDS se crearon diversas instituciones encargadas de implementar el Sistema Nacional de Desarrollo Social y la Política Nacional de Desarrollo Social. Estos organismos son:

La Comisión Nacional de Desarrollo Social. La Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. El Consejo Consultivo de Desarrollo Social.

De acuerdo con el artículo 47, la Comisión Nacional de Desarrollo Social es un instrumento de coordinación de los programas, acciones e inversiones en materia de desarrollo social entre las dependencias y entidades federales, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, así como con los sectores social y privado. El objetivo es fomentar la integralidad y el federalismo en la Política Nacional de Desarrollo Social (art. 48).

Por su parte, la Comisión Intersecretarial es un instrumento de coordinación entre las dependencias del Ejecutivo Federal con el objetivo de garantizar la integralidad en el diseño y ejecución de la Política Nacional de Desarrollo Social (art. 51).

Asimismo, la Comisión Intersecretarial se concibe como un espacio de interacción entre la política social y la política económica. Los acuerdos a los que llegue la Comisión tendrán el carácter de obligatorio para las dependencias del Ejecutivo federal. Se establece que la Comisión deberá sesionar por lo menos una vez por bimestre.

El Consejo Consultivo de Desarrollo Social es un órgano consultivo de laSecretaría de Desarrollo Social cuyo principal objetivo es fomentar la participación ciudadana en las políticas y programas de desarrollo social (art. 55).

Los consejeros, quienes serán invitados por la Sedesol, deberán ser ciudadanos “de reconocido prestigio en los sectores privado y social, así como de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural vinculados con el desarrollo social” (art. 58).

2.5 LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL

Para los doctores sería difícil obtener siempre un buen diagnóstico si únicamente midieran la presión sanguínea de su paciente. Lo mismo sucede con cualquier problema social, incluyendo el de pobreza: si por simplicidad sólo usáramos un indicador, por ejemplo, el ingreso, podríamos tener un panorama engañoso de la situación social del país.

Para resolver este problema, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), promulgada en México en 2004, creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual tiene dos funciones principales: medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.

La LGDS establece que la medición de pobreza debe tener varias características: debe vincular de manera sencilla los programas sociales con la pobreza con el objetivo de guiar las decisiones de política pública; se tiene que definir en el espacio de derechos sociales así como del ingreso, y debe incluir las siguientes dimensiones: ingreso, rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y grado de cohesión social.

Como se puede ver, para el CONEVAL el reto metodológico de elaborar esta medición de pobreza multidimensional era enorme. ¿Cómo le hicimos? Como se puede ver en la figura, primero identificamos a toda la población dentro del espacio de los derechos sociales: a aquéllos que no tienen ninguna carencia social y a quienes cuentan con al menos una carencia social. Posteriormente identificamos a la población dentro del espacio del ingreso. Tal como lo hicimos en el espacio de derechos sociales, dividimos a aquéllos con un ingreso mayor o menor a valor de la canasta alimentaria y no alimentaria usando una línea de pobreza por ingresos a la cual nombramos Línea de Bienestar Económico (LBE).

Para propósitos de identificación, la población en pobreza multidimensional son las personas que no cuentan con ingreso bajo Y ADEMÁS cuentan con al menos una carencia social. Pero dado que toda la población es relevante para propósitos de política pública, no basta con sólo identificar a la población pobre. Esta metodología también permite identificar a los hogares vulnerables, tal como se muestra en la figura. Primero

están aquellos con un ingreso relativamente alto, pero que padecen al menos una carencia social. Por ejemplo, una persona que trabaja por su cuenta y tiene un ingreso mensual de 20,000 pesos, pero no tiene derecho a acceder a los servicios de salud o a la seguridad social. Esta persona es vulnerable en el espacio de los derechos sociales. También están los que no tienen ninguna carencia social pero cuentan con un ingreso bajo. Una persona en esta situación es aquella que acaba de entrar a una etapa económica difícil, pero sí tiene acceso a todos los derechos sociales. Ésta es vulnerable en el espacio de bienestar económico porque en el futuro puede carecer de alguno de sus derechos sociales. Finalmente, la metodología identifica a la población con ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades básicas y que no cuenta con ninguna carencia social. El objetivo principal del desarrollo social y de política pública debe ser que toda la población se encuentre en esta situación.

Esta forma de múltiples dimensiones de medir los problemas sociales puede guiar la política pública, no sólo para disminuir la pobreza sino también para reducir la vulnerabilidad a través de mejores mecanismos económicos y sociales. Los beneficios de la población deben ser tanto en el espacio de los derechos sociales como del ingreso.

Al usar el enfoque de derechos sociales para medir la pobreza, no sólo se alinea la medición de pobreza con el mandato de la Constitución Mexicana y de la LGDS, también ayuda a solucionar algunas cuestiones metodológicas. En particular, se resuelve el problema de los ponderadores y los umbrales. Al ser todos los derechos sociales igual de importantes, la ponderación es la misma para todas las dimensiones sociales. Asimismo, las regulaciones mexicanas han seleccionado diversos umbrales. Por ejemplo, en la Constitución se indica que el nivel mínimo de educación en México debe ser educación básica; por lo tanto, este es precisamente el umbral que usamos para esta dimensión.

UNIDAD III

LA POLÍTICA SOCIAL DE MÉXICO 1995-2000: EVALUACIÓN DE RESULTADOS

3.1 LOS AVANCES RECIENTESEl México de principios del siglo XXI plantea enormes retos en materia de

bienestar social. Aún persisten brechas considerables en el desarrollo alcanzado por los estados y municipio del país con los mejores niveles de desarrollo, y aquellos que manifiestan mayor rezago y marginación.

La pobreza continúa representando un gran agravio para toda la sociedad. La injusta repartición de la riqueza es tan sólo una muestra de la enorme segmentación social que existe en México. El 10% de los hogares de mayores recursos concentran el 39% del ingreso nacional, en tanto que otro 10% ubicado en la parte más baja de la escala social, se apropia de menos del 2% del excedente económico.

Se tiene por delante un enorme desafío para construir una sociedad más justa y equitativa, que brinde a todos los ciudadanos acceso a las oportunidades y a los beneficios del desarrollo. México no podrá considerase como un país plenamente democrático y con justicia social, en la medida que existan ciudadanos que tengan como proyecto de vida la miseria y la exclusión social.

Los años recientes han representado un enorme esfuerzo en materia social. A pesar de los problemas financieros que la economía mexicana enfrentó hacia finales de 1994, el Gobierno de la República definió como prioridad la inversión en programas sociales. En el año 2000, el gasto social representó el 61% del presupuesto programable -la asignación más alta en la historia del país- y el 9.6 % del producto interno bruto (PIB).

La prioridad de la política social se acredita en el monto creciente de los recursos asignados, y también en el cambio estructural de su concepción e instrumentación que le definen un nuevo carácter integral y federalista.

La correcta aplicación del presupuesto significa que los apoyos lleguen a sus destinatarios, situación que contribuye a generar mayor transparencia e imparcialidad en la utilización de los recursos públicos destinados al desarrollo social. La condición de marginación, y ninguna otra, es la que define a los beneficiarios de los programas sociales.

Por su parte, el carácter integral de la política social se concreta en la acción coordinada de diversas instituciones federales, que trabajan con enfoques más eficaces que reconocen las complejas interrelaciones que existen entre población, recursos naturales, medio ambiente, desarrollo urbano, oportunidades de ingreso, alimentación, salud, educación y servicios básicos.

A su vez, su espíritu federalista ha implicado asignar mayores recursos a estados y municipios, en un contexto de amplia corresponsabilidad en donde las demandas de las comunidades son identificadas y atendidas en el ámbito local, generando mayor espacio para la participación social y a la vigilancia ciudadana en el ejercicio de los recursos destinados al desarrollo municipal y comunitario.

Entre los programas de política social, se encuentran aquellos de carácter universal que benefician a toda la población conforme a los derechos constitucionales. Asimismo, también están en marcha acciones que tienen como objetivo atender en forma prioritaria a la población con las carencias más agudas que requieren atención prioritaria.

Todos los programas a cargo del Gobierno Federal se llevan a cabo sin paternalismo ni discriminación. La condición de pobreza es la que define a los beneficiarios de los programas. La preferencia partidaria no es criterio para asignar recursos, y los programas sociales se mantienen al margen de procesos electorales federales y locales. Ninguna persona puede exigir favores políticos, a cambio de apoyos que se otorgan con recursos públicos.

El Gobierno de México tiene en operación una amplia gama de acciones de política social entre las que destacan las que se realizan en materia de alimentación, salud, educación, empleo, atención a grupos vulnerables, vivienda y desarrollo urbano.

Se reconoce que la alimentación es la necesidad más elemental de los seres humanos. Por ello, el Estado mexicano dispone de mecanismos para garantizar el abasto social, la distribución de leche y el consumo de tortilla, así como la distribución gratuita de desayunos escolares, como parte de una estrategia más amplia que también tiene en marcha iniciativas de carácter productivo que motivan el espíritu empresarial y potencian el autoempleo.

A través de casi 24 mil puntos de venta y distribución, la empresa estatal de abasto popular (DICONSA), apoya a más de 30 millones de personas de las zonas rurales del país, a partir de la venta de productos de primera necesidad a precios reducidos.

Asimismo, por medio de la empresa estatal (LICONSA), se entrega leche subsidiada a la población de menores recursos, lo cual permite que diariamente 4.2 millones de niños y ancianos tengan acceso a proteínas de origen animal.

Un alimento fundamental en la dieta de los mexicanos es la tortilla. Por ello, el fideicomiso del Gobierno de México (FIDELIST), otorga subsidio para la adquisición diaria, en forma gratuita, de un kilogramo de este alimento a 1.3 millones de familias en pobreza extrema. Además, como parte de los programas de alimentación complementaria diariamente se distribuyen 4.5 millones de desayunos a los niños en preescolar y primaria, contribuyendo a su desarrollo físico e intelectual.

Por otra parte, con el objetivo de atender en forma prioritaria a la población con mayor nivel de marginación de las zonas rurales del país, en 1997 se puso en operación el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), que representa la acción social más importante del Gobierno de México y que actualmente beneficia a 2.6 millones de familias (casi 14 millones de personas).

Este programa representa una estrategia integral para atender las causas estructurales de la pobreza, y actualmente opera en más de 56 mil localidades de media, alta y muy alta marginación.

A través del componente alimentario del PROGRESA, se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud, sobre todo de los menores de 5 años y de las madres embarazadas o en período de lactancia. Asimismo, se entregan subsidios monetarios para apoyar el gasto familiar, lo cual ha permitido diversificar la estructura de demanda de las familias, favoreciendo el consumo de proteínas de alta calidad biológica que provienen de la leche y las carnes.

Apoyar la formación de capital humano es un requisito fundamental para generar mejores oportunidades de empleo e ingresos a la población marginada. Por ello, en el ámbito de la educación se realizan esfuerzos muy importantes que han generado avances concretos. Hoy en día, 9 de cada 10 niños en edad escolar cursan la educación básica y se ha elevado sustancialmente la matrícula en los niveles medio y superior.

Asimismo, con las becas del PROGRESA, se ha logrado reducir la deserción escolar y se ha incrementado de manera significativa la eficiencia terminal, de niños y niñas, en los niveles de primaria y secundaria. También la salud de la población se ha visto beneficiada con las acciones de política social. La infraestructura se ha ampliado en forma importante en los últimos cinco años, lo cual ha contribuido a que en la actualidad 9 de cada 10 personas tengan acceso a los servicios básicos de salud, la tasa de mortalidad infantil se haya reducido y la expectativa de vida aumentara a 75 años.

Para impulsar la promoción de proyectos productivos, en los últimos cinco años se apoyaron anualmente a 2.9 millones de productores vía el programa PROCAMPO; se canalizaron recursos a casi 3 millones de campesinos a través del programa de crédito a la palabra y se generaron cerca de 4 millones de empleos temporales contribuyendo a la formación del ingreso familiar.

Las necesidades de vivienda y sus servicios básicos también se atienden en el marco de las acciones de la política social. En el periodo 1995-2000, se otorgaron 2.5 millones de créditos para mejorar o adquirir una vivienda y la cobertura de servicios básicos a las familias se expandió en forma significativa.

La ampliación de la infraestructura permitió que 10.6 millones más de mexicanos tuvieran acceso al servicio de agua potable, 12.6 millones más de personas dispusieran de drenaje y alcantarillado, y la energía eléctrica ya llega a 95 de cada cien hogares.

3.2 EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN

Las cifras anteriores permiten apreciar los avances logrados. Sin embargo, es evidente que estas acciones no han sido suficientes para erradicar la pobreza, y las brechas en el desarrollo regional continúan evidenciando las carencias que se presentan en las zonas con mayores niveles de marginación

La pobreza afecta a 47 de cada 100 mexicanos y la elevada concentración del ingreso evidencia las disparidades que aún persisten en materia de desarrollo económico y social.

Todas las acciones que han sido descritas, permiten apreciar que se han efectuado importantes esfuerzos en favor del desarrollo social de la población. Sin embargo, a partir de cifras agregadas no es posible conocer si se han cumplido los objetivos de los programas, ni tampoco conocer la manera en que se han modificado las condiciones de los beneficiarios como respuesta a las intervenciones hechas por las acciones de la política social.

En consecuencia, surge la necesidad de disponer de un sistema de monitoreo y evaluación, que permita determinar la pertinencia de las acciones emprendidas.

La evaluación representa la etapa más importante de la política social, ya que permite medir el desempeño institucional, la eficacia de las acciones y la pertinencia de la estructura organizacional, bajo enfoques novedosos de teorías de la empresa. También se considera fundamental para determinar el impacto de las acciones en las condiciones de vida de la población bajo la óptica de la gestión y evaluación moderna de programas sociales en donde se busca maximizar la eficacia reduciendo los costos. Asimismo, a partir de este tipo de ejercicios, es posible retroalimentar los procesos operativos, reorientar los recursos o adoptar los programas en caso de que se considere necesario.

La evaluación de políticas cada día cobra mayor importancia en la gestión pública, como un elemento central para medir el desempeño de la acción del gobierno.

Los resultados de la evaluación se consideran relevantes para definir la asignación de recursos, viabilidad de programas, establecimiento de prioridades y para la rendición de cuentas.

La rendición de cuentas es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad. Un gobierno que informa sobre los resultados de su gestión, estimula la participación social responsable y genera confianza entre sus gobernados.

En la actualidad, la participación del Estado en la promoción del desarrollo está siendo cuestionada. Ante ello, dotar a las instancias públicas de capacidad para evaluar su desempeño resulta vital. Someterse al escrutinio permanente es parte de la tarea de gobierno, por lo que la necesidad de diseñar sistemas de evaluación del desempeño se presenta como el mayor desafío.

Este nuevo contexto, ha sido plenamente entendido por el gobierno de México, Así, a partir de 1999, y por mandato legal inscrito en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se solicitó a las dependencias del Gobierno Federal emitir reglas de operación que definieran con transparencia e imparcialidad los mecanismos de operación que se aplican para el funcionamiento de los programas sociales.

Además, se estableció la obligatoriedad de crear mecanismos de supervisión, seguimiento y evaluación periódica, que permitan identificar con claridad el destino de los recursos, así como los beneficios económicos y sociales que se han generado en la población objetivo.

El interés por evaluar los programas, surge como consecuencia de la nueva realidad que se vive en México. Se cuenta con una sociedad más demandante y participativa, que exige conocer en qué se aplican los impuestos que pagan y la manera en que las políticas públicas favorecen la equidad y amplían las oportunidades de desarrollo de la población.

Por su parte, los gobiernos estatales y las autoridades locales han fortalecido su presencia en la toma de decisiones, a partir de una política federalista que les confiere mayores recursos para el desarrollo de obras de infraestructura social y les exige corresponsabilidad en la atención a las demandas ciudadanas planteadas en las comunidades. Ellos son los responsables, en primera instancia, de dar cuentas a la sociedad sobre los avances alcanzados y los retos sociales que aún persisten.

Asimismo, también se tiene en cuenta a los beneficiarios de los programas, como los actores centrales de la acción pública. Ellos demandan atención por parte de la autoridad, en un esquema de trato digno y con un alto sentido de corresponsabilidad. Hacia ellos están orientados los programas, y la eficacia de las políticas públicas tendrá razón de ser sólo en el caso de que las intervenciones del gobierno se vean reflejadas en mejoras significativas en el desarrollo de sus capacidades y oportunidades.

Es este contexto de amplia participación social, en el que el Gobierno Federal asume su responsabilidad, y a partir de una estrategia amplia e integral dedica recursos crecientes para atender las demandas de la sociedad. El Estado mexicano reconoce los avances logrados, pero no desconoce que falta mucho por hacer. Por ello, asume plenamente su compromiso de fomentar el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas, bajo la premisa de que la rendición de cuentas representa una acción fundamental de la acción pública en una sociedad cada vez más democrática, demandante y vigilante.

3.3 EL MODELO PROPUESTOComo premisa básica, se reconoce que no existe capacidad institucional para

enfrentar la etapa de evaluación con el adecuado nivel técnico y el rigor científico. La ausencia, hasta ahora, de una cultura de evaluación limita la existencia de cuadros técnicos con la formación y la experiencia adecuada. Asimismo, la falta de la información adecuada para apoyar la planeación y toma de decisiones se convierte en un impedimento para aplicar técnicas y métodos modernos de evaluación de impacto.

El modelo teórico de evaluación definido por la SEDESOL se presenta en la figura 2 (ver anexo al final de la antología). Se observa, que la evaluación de programas y proyectos de política social se definió a partir de dos grandes áreas que se complementan y articulan entre sí.

Por una parte, se ubicaron todas las acciones que guardan relación con la administración y operación de los programas, las cuales se evalúan a partir de un enfoque gerencial de organización y gestión administrativa, que tiene como objetivo central evaluar el desempeño de las instancias encargadas de la administración de los programas, a partir de distintos indicadores de eficiencia.

El modelo de evaluación de gestión y organización que se ha definido, involucra un análisis pormenorizado de las áreas de dirección y organización. Además, considera de manera muy especial los aspectos de programación y presupuesto, ya que uno de los objetivos centrales del análisis se basa en el interés por conocer la relación costo-beneficio de las acciones emprendidas.

La adecuada operación de los programas representa una de las etapas más importantes para garantizar la eficiencia de la organización y la eficacia de las acciones

en favor de los beneficiarios. Así, se plantea la necesidad de realizar un análisis pormenorizado de los procesos de trabajo partiendo del diseño del programa, la estructura organizativa, recursos disponibles, instancias involucradas en la toma de decisiones, los centros de poder, los mecanismos de operación, la estrategia de monitoreo y evaluación, los criterios que se aplican para la definición de estándares para la entrega de los apoyos, así como la calidad de los servicios que se otorgan a los beneficiarios.

Se ha considerado necesario elaborar mapas de procesos, con el objeto de identificar tramos de control y responsabilidad, tiempos y movimientos, personas involucradas, costos unitarios, flujos de procesos, tramos de responsabilidad, entre otros de los aspectos que se consideran importantes en este tipo de análisis.

Un aspecto fundamental en la evaluación de impacto, se asocia con la necesidad de disponer de registros administrativos que permitan efectuar el seguimiento y monitoreo de los programas. En este sentido, se consideró relevante evaluar la estructura informática que da soporte a la evaluación. En este sentido, evaluar la base de datos que contiene las características de los beneficiarios, así como los apoyos que se les han otorgado y su historial con relación al programa. Este elemento, representa un insumo fundamental para utilizarse como marco de muestreo, sobre todo en aquellas situaciones en las que no se dispone de una caracterización preliminar de la población beneficiaria, así como de un grupo de control que permita confrontar los efectos del programa en las variables de impacto que se han identificado.

Con todas estas acciones, la evaluación del modelo de gestión y organización está orientada a modernizar la gestión de los programas, mejorar su eficiencia, al tiempo que se busca que el funcionamiento de la organización se fundamente en un enfoque sistémico basado en un entorno de calidad, que redunde en beneficio de los servicios que recibe la población beneficiada.

Por su parte, el modelo de evaluación de impacto pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto (costo-efectividad).

En este caso, se debe partir de una caracterización precisa y rigurosa de los potenciales beneficiarios, así como de las variables estructurales y de coyuntura que condicionan la evolución del fenómeno que se desea analizar.

En condiciones óptimas, es necesario que durante la etapa de diseño se identifiquen las variables de impacto que se desean modificar a partir de la intervención del programa, las variables de control que determinan cambios en los efectos de los programas y construir escenarios tendenciales en donde se muestre cuál sería la evolución del fenómeno en ausencia del programa. Asimismo, se requiere determinar cuál sería el escenario deseable en caso de que el programa resulte eficaz y cumpla sus objetivos.

En esta etapa, se debe disponer de una base de datos cuantitativa que informe sobre la evolución de la población conforme avance la operación del programa. Así, se deberán diseñar indicadores de monitoreo y seguimiento, que permitan identificar los efectos precisos de los programas, y que muestren dinamismo conforme los beneficios de los programas son recibidos por la población objetivo.

Debe distinguirse entre aquellos indicadores que se definen para evaluar metas, de aquellos que se utilizan para medir el cumplimiento de objetivos. En cada caso, su identificación y definición depende de las características específicas del programa que se esté analizando. Por ejemplo, un indicador para evaluar una meta, puede asociarse al ejercicio de un cierto monto de recursos destinado a generar empleos en la entrega de raciones de comida; sin embargo, un indicador para evaluar los objetivos de un programa, necesariamente debe informar de qué manera se redujo el desempleo y cómo modificó la incidencia de la pobreza extrema en las familias beneficiadas como consecuencia de los apoyos recibidos.

Un error que frecuentemente se presenta en los ejercicios de evaluación, es la confusión que se genera entre acciones para el monitoreo y la evaluación de impacto. De hecho, en muchas oficinas públicas se piensa que el monitoreo de políticas puede sustituir la evaluación rigurosa de los programas, y es común asumir que el cumplimiento de metas de cobertura y el ejercicio puntual del presupuesto, guardan relación directa con los beneficios que recibe la población.

Desde un punto de vista conceptual, el monitoreo consiste en dar seguimiento a la evolución de un determinado fenómeno a partir de uno o más indicadores en el tiempo, en tanto que en la evaluación de impacto el objetivo central es determinar si los cambios favorables asociados a la evolución de los indicadores de evaluación se pueden asociar de manera directa con las intervenciones efectuadas por el programa.

Mientras que el monitoreo requiere disponer de información sobre una determinada población para diferentes intervalos de tiempo, la evaluación de impacto exige como insumo informativo indispensable, una medición de base (línea basal) que permita conocer cuál era la situación de los beneficiarios antes de la puesta en marcha de los programas, así como la manera en que evolucionó la población que no tuvo acceso a los beneficios (grupo de control). El planteamiento metodológico y conceptual de la evaluación, es una de las fases en donde se requiere tener mayor cuidado y rigor técnico. Identificar las relaciones de causalidad y dependencia de las variables, así como la metodología estadística y econométrica apropiada, resulta fundamental para estar en capacidad de aislar los efectos del programa con relación a otro conjunto de variables exógenas que se asocian con la evolución del fenómeno que ese está analizando.

En el caso de que se planteen modelos econométricos para evaluar relaciones de causalidad, la forma funcional que se defina resulta muy importante, al igual que la dirección, nivel e interpretación de los parámetros que se desean contrastar.

En todos los casos, la generación de información cuantitativa y cualitativa se considera indispensable para cumplir los objetivos planteados en el esquema de evaluación propuesto. Determinar relaciones de causa-efecto, así como conocer la opinión de los beneficiarios con relación a los beneficios recibidos, al trato que se les da, al tiempo de respuesta y a la pertinencia de los apoyos, se consideran insumos fundamentales para lograr una evolución integral.

En el primer caso, se optó por la realización de encuestas probabilísticas que permitieran derivar relaciones de causalidad. Además, también se consideró la realización de entrevistas a profundidad con los operadores de los programas, las autoridades locales y se abundó acerca de la experiencia generada por los beneficiario, ya que esta información se identificó como el complemento adecuado para captar las diferentes dimensiones del análisis y conocer el efecto del programa en las comunidades y de manera específica en los cambios que se generan en las relaciones sociales debido a que no todos los miembros de la localidad son beneficiarios.

3.4 EL CONTEXTO DE LAS EVALUACIONESTeóricamente, el contexto ideal para efectuar una evaluación de impacto asume

que se dispone de la siguiente información: i) una evaluación exante del fenómeno que se desea estudiar, con el objeto de conocer las variables que lo condicionan desde una perspectiva estructural y de coyuntura; ii) una caracterización rigurosa de la población objetivo, que permita identificar las relaciones de causalidad, iii) una línea de base que permite conocer la situación inicial de los beneficiarios antes de la intervención; iv) un grupo de control que servirá de base para comparar la evolución del fenómeno en ausencia del programa; v) identificación de variables de control, de impacto, indicadores de monitoreo, seguimiento y evaluación; vi) un marco de muestreo apropiado que permita la aplicación de encuestas probabilísticas; vii) así como de una base de datos con

registros administrativos que permitan conocer cómo se han modificado las actitudes de los beneficiarios ante las exigencias de corresponsabilidad que se definen para la operación de cada uno de los programas.

En la literatura, es común encontrar los siguientes métodos cuantitativos para generar información que permita efectuar la evaluación de impacto de los programas:

Diseños experimentales controlados o aleatorizados. Se caracteriza por el hecho de que la selección de los individuos u observaciones se realizan en forma aleatoria (selección probabilística). Bajo este contexto, se identifica un grupo bajo tratamiento, que recibirá los beneficios del programa y otro, denominado de control, que tiene características similares, pero que no tendrá ningún beneficio.A pesar de que esta metodología se considera óptima y se aplica con frecuencia,

se debe señalar que en muchas de las evaluaciones en las que se aplica este método, se asume que aleatorización es sinónimo de igual probabilidad en la selección de las observaciones que formarán parte de la muestra. Se debe recordar que la selección de una muestra se puede considerar como un caso particular de un diseño experimental. Por ello, la teoría del muestreo ofrece alternativas metodológicas en el caso de que se quiera reducir la varianza de muestreo debido a que la población sea muy heterogénea y debe seleccionarse en varias etapas, en cuyo caso la elección de las observaciones se debe efectuar con probabilidades distintas.

Diseños cuasi experimentales: Cuando no es posible aplicar algún esquema de aleatorización, las opciones que se presentan son comparar dos grupos con características similares (matching methods) o las denominadas comparaciones reflexivas. En el primer caso, se sugiere seleccionar observaciones sobre las que se asume que tienen características similares a las del grupo que recibe los beneficios del programa, y se comparan los niveles en un conjunto de variables seleccionadas. Por su parte, las comparaciones reflexivas sugieren establecer escenarios que permitan identificar cuáles eran las condiciones de los beneficiarios previos a la entrada en operación del programa. Son particularmente útiles cuando se carece de grupo de control o línea de base.

Diseños no experimentales: Se aplican cuando no es posible seleccionar un grupo de control o no se dispone de una línea de base para efectuar comparaciones a partir de una muestra de observaciones bajo un esquema de selección no probabilístico. En este caso, se selecciona un grupo ad-hoc de no beneficiarios, y se establecen comparaciones entre ambos con el fin de identificar si existen diferencias estadísticamente significativas.La situación de las evaluaciones que actualmente se están llevando a cabo a los

programas de combate a la pobreza que la SEDESOL coordina, dista mucho del escenario ideal que se planteó para efectuar una evaluación de impacto, y en mucho debe ser similar a la que existe en muchos de los países de la región.

No se cuenta con un diagnóstico que permita conocer la situación inicial de la población objetivo que dio origen al diseño de los programas. Asimismo, tampoco se dispone de una línea de base que dé cuenta de las condiciones que prevalecían en la población objetivo, en una etapa previa al inicio de los programas. Tampoco se cuenta con un grupo de control que permita aislar el efecto de los programas y comparar la evolución de ambos.

En la mayor parte de las situaciones, no se definieron variables de impacto ni de control, y por lo tanto no se dispone de registros administrativos que permitan contar con un historial de los beneficiarios, que pueda ser utilizado como un marco de muestreo

confiable. Con todo lo anterior, observamos que la situación se aleja mucho de la ideal, y ante la falta de información la pregunta que surge es cómo es posible evaluar la pertinencia de un programa ante la ausencia casi total de información.

Para realizar la evaluación de impacto, se dispone de las reglas de operación en donde se especifican los objetivos de cada uno de los programas, se define la población objetivo y se establecen los criterios de elegibilidad, así como los montos que se asignan a los beneficiarios. Asimismo, también se dispone de algunos registros administrativos con información básica acerca de la ubicación geográfica de los beneficiarios, el tipo de apoyo recibido, el monto y algunas otras características generales.

Por otra parte, se dispone de una base de datos que se generó a partir de una encuesta probabilística que se realizó para los fines de la evaluación de impacto. Así, la pregunta relevante en este caso, es qué se puede hacer con esta información.

Un primer producto que se puede obtener, es una caracterización amplia de los beneficiarios que participan de los programas evaluados, la cual podría considerarse como la línea de base (t0). De esta manera, el próximo año se podría realizar otro levantamiento (t1), con el fin de generar información que permita conocer la evolución de los beneficiarios y establecer diferencia sobre las variables que se asocien con la condición que el programa desea mejorar (d= t1–t0).

En las condiciones actuales, esta parecería ser la opción más sensata y la técnicamente más viable. Sin embargo, con el ánimo de avanzar y de generar evidencia empírica que beneficie futuras investigaciones, se ha propuesto la aplicación de una metodología con carácter experimental que permita aproximar y aislar los efectos de los programas en la población beneficiaria.

La metodología que se propone tiene relación con los métodos indirectos que se utilizan en muestreo para la estimación de varianzas. La idea central consiste en generar semimuestras o muestras replicadas de una muestra de tamaño n.

La manera de proceder que se propone se presenta a continuación:

a) Generar submuestras de tamaño n1 y n2 a partir de una muestra de tamaño n.

b) La muestra n1 se considerará como la población bajo tratamiento (GT), en tanto que la idea es utilizar a n2 como el grupo de control (GC)

c) Conforme a las características de cada programa y a sus objetivos específicos, se deberán identificar las variables de impacto que guardan relación con el fenómeno de estudio

d) La propuesta sugiere que a las observaciones del grupo de control (GC), se le eliminen los beneficios generados por el programa, con el objeto de tratar de aislar las externalidades

e) Los modelos estadísticos y econométricos que se apliquen para determinar relaciones de causalidad, deberán plantearse con el objetivo de verificar si existen diferencias significativas en las variables de interés entre las dos poblaciones, y en tratar de identificar las causas que las explican

3.5 LA EVALUACIÓN DEL PROGRESA

A. ¿Qué es el PROGRESA?

El Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) es el principal instrumento que ha diseñado el Gobierno de México para revertir las condiciones de pobreza y marginación que enfrenta la población de las zonas rurales del país.

Su concepción, parte de la premisa de que las precarias capacidades básicas de la población pobre, representan el principal condicionante que limitan su desarrollo e inserción social.

En este sentido, la interacción positiva que se genera entre la educación, la salud y la alimentación, se concibe como un instrumento eficaz para potenciar las capacidades de las personas y ampliar sus oportunidades para alcanzar mayores niveles de bienestar en el futuro.

El diseño y la operación del (PROGRESA) surge en un contexto atípico. Para su diseño, se partió de un diagnóstico acerca de la situación de pobreza extrema de las comunidades rurales del país, al tiempo que a los distintos componentes del programa se les definieron objetivos medibles muy precisos. Esta situación permitió que se definiera un grupo bajo tratamiento y otro de control, así como un esquema de generación de datos, que ha significado la recopilación periódica de información bajo un modelo de panel, que genera evidencia longitudinal sobre la evolución del grupo con tratamiento y el de control. Este programa inició en 1997, y tiene los siguientes objetivos:

a. Mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en pobreza extrema, particularmente de los niños, niñas y madres

b. Mediante una concepción integral, garantizar que el rendimiento escolar no se vea afectado por la falta de salud, la presencia de desnutrición o debido a la necesidad de realizar actividades laborales de parte de los niños y jóvenes

c. Procurar que las familias dispongan de medios y recursos para que sus hijos completen la educación básica

d. Fomentar la corresponsabilidad y participación activa de los padres en beneficio de sus familias

e. Promover la participación de las comunidades en las acciones de política social.

3.6 ¿CÓMO FUNCIONA EL PROGRESA? B. ¿Cómo funciona el PROGRESA?

La operación del programa se fundamenta en la interacción de tres componentes básicos que se refuerzan y articulan entre sí, y representan los elementos fundamentales que se consideran necesarios para reforzar la inversión en capital humano. (Véase la figura 3 en el anexo 6 de esta antología).C. Acceso a la Educación:

Se otorgan apoyos educativos para propiciar la matriculación y asistencia regular de niños y jóvenes, menores de 18 años, a los planteles de educación básica.

Las becas monetarias se entregan a las familias que tengan hijos inscritos entre tercer año de primaria y tercero de secundaria, y a partir de este nivel, se establecen diferencias en el monto asignado con el objeto de reducir la mayor deserción escolar femenina.

El monto de las becas que reciben los estudiantes favorecidos por el PROGRESA, se incrementan a medida que se avanza en el nivel educativo y todos los beneficiarios también reciben paquetes de útiles escolares con materiales que les ayudan al cumplimiento de los objetivos señalados en los planes de estudio.D. Acceso a la Salud:

La atención a los servicios básicos de salud está garantizada para todas las familias beneficiarias del programa, a través de la acción de la Secretaría de Salud (SS).

Se promueve un cambio de actitud y de mayor participación de la población a partir de fomentar una cultura de salud preventiva y de autocuidado, combinado con una estricta vigilancia del estado nutricional de los miembros del hogar y en especial de los menores, las madres embarazadas y en periodo de lactancia. Las acciones que contiene el paquete básico de salud se presentan en la tabla 1.E. Acceso a la Alimentación y Nutrición:

Para apoyar la alimentación y nutrición de las familias en extrema pobreza, a las madres se les entrega un apoyo monetario con el propósito de mejorar su acceso a la ingesta de alimentos que proporcionan proteínas de alta calidad biológica como los lácteos y las carnes, la cual incide de manera positiva en el estado nutricional de toda la familia y de manera particular en los menores.

Además, a los niños entre cuatro meses y dos años, a los de dos a cuatro años de edad que presentan algún síntoma de desnutrición, y a las madres embarazadas o en periodo de lactancia, se les proporcionan en forma gratuita suplementos alimenticios que contienen el 100% de los micronutrientes diarios requeridos por el organismo para garantizar su buen funcionamiento, así como el 20% de necesidades calóricas diarias del organismo.

Las reglas de operación del programa, prevén una activa participación de las familias y las comunidades, bajo un esquema de corresponsabilidad (véase la figura 4 en el anexo 7) que premia la constancia y el interés de las familias para revertir su situación de extrema pobreza.

El compromiso se manifiesta en la voluntad de que los hijos permanezcan en los centros educativos y todos los miembros del hogar acudan a revisiones periódicas a las unidades de salud. Además, se insta a las madres para que participen en las pláticas comunitarias en donde se les capacita en acciones de educación para la salud, saneamiento ambiental y convivencia comunitaria.

Fomentar una actitud responsable, basada en el respeto por las decisiones familiares y con la plena participación de las comunidades, representa uno de los activos más importantes del programa.

Al incorporarse al PROGRESA, las familias asumen ante ellas mismas y sus comunidades, el compromiso de cumplir estrictamente con las responsabilidades que se les asignan como parte de su participación en el programa.

Así, la entrega de los apoyos está condicionada a la asistencia regular de los niños a los planteles educativos, así como a las visitas periódicas de todos los miembros del hogar a los centros de salud en las comunidades.

El incumplimiento de los compromisos contraídos en materia de salud y educación, conlleva a la cancelación automática de los apoyos conforme a los siguientes criterios que son del conocimiento de las familias y están plasmados en las reglas de operación:1. Educación:

Suspensión Temporal: La beca educativa se suspenderá cuando un beneficiario registre más del 15% de inasistencias no justificadas. La suspensión del pago de la beca corresponderá al mes en que se hayan registrado las faltas.

Suspensión Definitiva: La beca educativa y el monto destinado a la reposición de útiles escolares, se suspenderán durante todo el periodo restante del ciclo escolar, al momento de que el alumno acumule más del 15% de inasistencias injustificadas respecto al total de días hábiles del calendario escolar.

2. Alimentación:Los apoyos alimentarios se suspenderán cuando los integrantes de la familia

beneficiaria no cumplan con las visitas periódicas a los centros de salud o cuando la madre de familia no acuda a la plática mensual de educación para la salud.

Por otra parte, los apoyos del programa se suspenderán por tiempo indefinido en las siguientes situaciones:

Cuando en tres ocasiones consecutivas la titular no asista a recibir los apoyos

Cuando en tres bimestres consecutivos la familia no cumpla con sus obligaciones en materia de salud

Una característica muy importante que le ha ganado adeptos al programa, es la manera en que se revalora el papel de la mujer en la sociedad, y en particular en lo que se refiere a su rol como madre de familia y su participación en las decisiones del hogar.

Por cuestiones de carácter cultural, tradicionalmente las mujeres han sido marginadas de las decisiones familiares y de manera más marcada en lo que se refiere a la toma de decisiones con relación al manejo del presupuesto del hogar.

Por ello, reconociendo su gran capacidad para la administración de los recursos, su gran sentido de responsabilidad con relación a la crianza y educación de los hijos, su espíritu de sacrificio para anteponer los intereses del grupo familiar a los propios, los mecanismos de operación del PROGRESA reconocen su labor y le han conferido un papel protagónico a las madres de familia en el programa. De esta manera, los apoyos monetarios en efectivo, que se proporcionan cada dos meses, les son entregados directamente a ellas.3. Modelo de Evaluación

La etapa de evaluación es una de la más importante de toda acción de política pública. Precisar los propósitos de la evaluación, identificar la información apropiada, así como definir criterios y seleccionar los procedimientos metodológicos adecuados, resulta fundamental para responder a preguntas relacionadas con la efectividad de las acciones y a la pertinencia de los programas.

En el proceso de evaluación, se reconoce que la mayoría de las veces resulta muy complejo identificar con precisión los cambios atribuibles a la acción de los programas, ya que es muy común que en los fenómenos asociados al comportamiento de poblaciones humanas interactúen distintas variables que no permitan aislar, en forma perfecta, los cambios que se manifiestan como respuesta a las intervenciones realizadas, de aquellos que se presentan por causas exógenas que no pueden ser atribuidas al programa y que no siempre son fáciles de identificar.

Por ello, desde su concepción, el PROGRESA tuvo muy claro que disponer de un sistema ágil y moderno de monitoreo y evaluación, representaba un aspecto fundamental en la instrumentación y operación del programa, así como para determinar la viabilidad de las acciones para cumplir su propósito y contribuir a revertir la situación de marginación de las familias beneficiadas.

La aplicación de un programa como el PROGRESA representaba un hecho inédito en el caso de México. Asimismo, tampoco se registran experiencias exitosas que documenten la manera en que evoluciona el nivel de bienestar de los beneficiarios, como consecuencia de las intervenciones realizadas por el Estado a partir de la aplicación de un programa de política pública con carácter integral y en el que interactúan varias dependencias del gobierno federal.

A) Diagnóstico. En este contexto, para el programa resultaba fundamental partir de un diagnóstico preciso del volumen de población en situación de extrema pobreza, de los factores estructurales que la condicionan, así como de las características sociodemográficas de las familias y su ubicación geográfica.

De esta forma, era necesario conocer cuántos y quiénes eran los pobres, en el entendido de que de la respuesta a estas interrogantes, depende del concepto de privación que se aplique para estudiar la pobreza.La estrategia utilizada para identificar a los pobres extremos parte de un enfoque que busca relacionar la situación económica de los hogares, medida a partir de su ingreso corriente, con las capacidades de los miembros del hogar y sus correspondientes funcionamientos.

Para enfrentar esta situación, se decidió realizar un levantamiento de información inicial en aquellas localidades del país que se identificaron con mayores niveles de marginación. Así, se puso en marcha la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (ENCASEH) que significó visitar más de 4 millones de hogares de las zonas rurales del país, recabando datos sobre las características económicas, sociales y demográficas de las familias, así como de la situación de sus viviendas y la tenencia de enseres domésticos en el hogar.

Utilizando los datos de la ENCASEH, en primera instancia se realizó una estimación de la población en situación de extrema pobreza, a partir de la aplicación del método de líneas de pobreza (LP) que utiliza como métrica monetaria de referencia el ingreso per cápita corriente total del hogar, el cual se compara con el costo de una canasta básica alimentaria.

Posteriormente, y reconociendo que la pobreza es un fenómeno multicausal en el que interactúan variables económicas, sociales, demográficas, culturales y de salud, la estimación anterior se complementó a partir de la aplicación de un modelo estadístico de análisis de discriminante, que proporciona un marco probabilístico que considera en forma conjunta las variaciones interpersonales del ingreso con las distintas características económicas y sociodemográficas de los hogares.

De esta forma, se definió un sistema de puntajes que permitió decidir quiénes de las familias clasificadas en condiciones de pobreza extrema debían ser considerados como beneficiaria del programa.

Se reconoce que la pobreza extrema es un fenómeno que tiende a perpetuarse y heredarse entre generaciones. Así, en las familias en extrema pobreza, además de que

sus integrantes tienen un estado precario de salud y nutrición y un bajo nivel de escolaridad, se ven obligadas a concentrar todas sus energías en acciones que les garanticen la subsistencia diaria, quedando imposibilitadas para emprender acciones productivas que les permitan abandonar su condición de marginalidad por su propio esfuerzo.

Por ello, el PROGRESA concentra sus acciones en aumentar las capacidades de las personas, garantizando su acceso a los servicios básicos de educación, salud y alimentación que contribuyan al desarrollo de sus capacidades y habilidades productivas.

B) Sistema de Información para el Monitoreo y la Evaluación. La concepción teórica del sistema de monitoreo y evaluación, parte de la premisa de que es necesario generar periódicamente datos que informen sobre la operación del programa: complementariedad de acciones de parte de las instituciones participantes, la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno en su operación, la aceptación de los apoyos recibidos por las familias, la actitud de las comunidades (beneficiarios y no beneficiarios), el cumplimiento de las responsabilidades de parte de los beneficiarios, la asistencia escolar, la visita a los centros de salud, la evolución del estado nutricional entre otros.

En este sentido, se decidió que era necesario integrar un sistema de información con dos componentes básicos: registros administrativos de las distintas dependencias que participan, así como la generación de información estadística que se consideró indispensable, a partir de la aplicación de encuestas periódicas a los hogares beneficiarios y a los del grupo de control.4. Registros administrativos:

El subsistema de registros administrativos, parte de la elaboración del padrón básico de localidades, familias y beneficiarios, que es generado por la Coordinación del programa, y el cual se integra en colaboración de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y de Salud (SS), que representan dos instancias fundamentales que garantizan la correcta operación del programa en las comunidades.

Los listados de niños becados son del conocimiento de las instancias educativas en el ámbito local, las cuales son las responsables de darle seguimiento a la asistencia regular de los beneficiarios a los planteles, al reporte de las inasistencias y a certificar el correcto cumplimiento de las normas establecidas por el programa.

También se han establecido controles para monitorear el aprovechamiento escolar de los becarios del PROGRESA. Con cierta regularidad, se efectúan evaluaciones académicas que tienen por objetivo evaluar la calidad de la educación impartida, al tiempo que el análisis de la información permite determinar si existen diferencias entre el aprovechamiento de los alumnos beneficiados por el PROGRESA, con relación al resto de los estudiantes que no reciben los apoyos.

Por su parte, las promotoras de salud tienen la responsabilidad de llevar el registro de asistencia de las familias a los centros de salud, de hacer seguimiento del estado nutricional de los menores, así como de su proceso crecimiento y desarrollo, y son ellas quienes recomiendan la asignación de suplementos alimenticios para los menores entre dos y cuatro años que manifiestan algún grado de desnutrición. Además, deben vigilar el peso de las madres embarazadas y de aquellas que están en período de lactancia, a las cuales también se les proporciona complemento alimentario para preservar su adecuado estado de salud.

Adicionalmente, a dos años de la puesta en marcha del PROGRESA, la Secretaría de Salud realizó la Encuesta Nacional de Salud, que entre otros muchos temas analiza la prevalencia de desnutrición entre la población infantil. A partir de los resultados generados, también será posible monitorear la evolución de esta condición e identificar la capacidad de la vertiente alimentaria del programa para revertir situaciones de desnutrición leve, moderada y aguda, que se hayan presentado entre los niños de las familias beneficiarias.

5. Encuestas por MuestreoDeterminar el impacto de un programa requiere generar información periódica

sobre la evolución del bienestar de los hogares beneficiados. Asimismo, también es indispensable disponer de evidencia acerca de la situación que se manifiesta en las personas que presentan condiciones similares de marginación, pero que por diversas circunstancias no fueron incorporadas al programa.

Las diferentes fuentes de información que utiliza el PROGRESA para aplicar su modelo de evaluación de impacto se presenta en la figura 5 (véase en el anexo 8 de esta antología). La combinación apropiada de información cuantitativa y cualitativa, permite, además de conocer el impacto de las acciones en el nivel de vida de las familias, conocer la opinión de los beneficiarios con relación a los mecanismos de operación del programa.

El Modelo de Evaluación. La estrategia que se siguió para desarrollar el modelo de evaluación que se aplica, parte del interés por conocer la evolución del grupo de hogares atendidos, como consecuencia de las acciones realizadas por el programa. Es decir, se sigue el modelo de incentivo-respuesta, en donde lo fundamental es determinar cuál ha sido la modificación del estado inicial de una unidad de observación (familias y personas) en el momento t0, como consecuencia de los incentivos aplicados para modificar esa condición en el tiempo t1.

Así, la evaluación del impacto del programa consiste en establecer contrastes entre la situación que guardaban las familias en ausencia del programa (to) y aquella que presentan toda vez que ya han sido durante algún tiempo beneficiarios.Para lograr este propósito, se recolecta periódicamente información individual familiar y de las comunidades, con el fin de disponer de elementos informativos que le permitan precisar si los cambios favorables observados en la población de referencia (los beneficiarios), se deben asociar con las intervenciones generadas por el programa.En este contexto, se dispone de la Encuesta Continua de Evaluación (ENCEL), que registra información sobre las familias y personas que actualmente se encuentran beneficiadas por el programa y que para fines del modelo de evaluación se considera como el grupo con tratamiento. Por otra parte, también se realiza una selección de localidades que tienen hogares con características de marginación similares a la de los hogares beneficiarios, pero que no está considerado en el padrón. A este conjunto de hogares se le denomina grupo de control (véase figura 6 en el anexo 9 de esta antología). La ENCEL contiene una gran variedad de temas que se corresponden con los investigados en la encuesta inicial de caracterización socioeconómica de los hogares. El contenido de los cuestionarios que se aplican se presenta en la tabla 2.Además de la información que se utilizó como línea de base, a la fecha se han realizado cinco rondas de la encuesta de evaluación, de modo que se dispone de un panel de observaciones que permiten conocer la evolución de los hogares y sus miembros, con relación a los efectos que las intervenciones han tenido en los diferentes componentes que maneja el programa.

Tabla 2Contenido temático de la Encuesta de Evaluación (ENCEL)

Cambios en la composición y estructura de los hogares

Presencia de nuevos miembros Cambios en la jefatura del hogar

Escolaridad (para los niños entre 6 y 16 años)

Cuidados de la salud

Salud de los menores de 5 años (vacunación y episodios de diarrea)

Lactancia materna Atención prenatal Salud de los mayores de 6 años Uso de los servicios médicos Calidad de los servicios

Motivos del abandono escolar Razones de inasistencia Valoración de los padres sobre la calidad de la

educación Relaciones de los padres con la escuela Expectativa escolar de los hijos

Ingreso de los hogares

Por trabajo asalariado y cuenta propia Negocios agrícolas y pecuarios Trasferencias Pago en especie y regalos

Consumo

Consumo de productos de la CBA Origen de los alimentos Razones de no consumo

Gasto familiar

Alimentos y bebidas Vestido, calzado y accesorios Enseres domésticos Artículos escolares

Migración

Migrantes definitivos Cambios en la estructura familiar

Cambios en los hogares

Mejoras en las viviendas Adquisición de enseres domésticos Compra y venta de animales y productos

Mujer

Decisiones sobre el gasto familiar Decisiones sobre los hijos Distribución y asignación de los recursos del

hogar

Temas de las Comunidades

Autoridades locales y grupos organizados Disponibilidad de servicios públicos Hablantes de lengua indígena Disponibilidad de planteles educativos Disponibilidad de servicios de salud Actividad económica Disponibilidad de productos básicos Apoyos gubernamentales Disponibilidad y costo del servicio de transporte

3.7 RESULTADOS

A la fecha, se han efectuado diversas evaluaciones de los efectos del PROGRESA en los niveles de bienestar de la población. Hasta ahora los resultados obtenidos son alentadores y muestran un efecto positivo del programa en la salud, la educación y la alimentación de la población beneficiaria.

A. Educación

Un aspecto central en el diseño del PROGRESA, se asocia al interés de vincular el capital humano con el bienestar futuro de niños, y de manera específica con la posibilidad de que mediante la educación puedan revertir en el largo plazo la situación de pobreza que actualmente enfrentan. En este sentido, un primer aspecto que resultó fundamental en la evaluación fue determinar los progresos que en materia educativa podrían generarse con las intervenciones del programa. Así, el interés se asocia se asocia por conocer si los estímulos escolares otorgados a los hogares se consideran adecuados y motivan a las familias a fomentar la permanencia de sus hijos en los centros educativos. Es decir, se desea determinar si el monto del incentivo económico (el costo de oportunidad) es suficiente para que los hogares decidan dejar a sus hijos en la escuela en lugar de enviarlos a trabajar para que contribuyan al ingreso del hogar.

Es de todos conocidos que los factores asociados al rezago educativo en las áreas rurales están asociados fundamentalmente al menos a tres aspectos estructurales:

a. La no asistencia a la escuela: A pesar de los avances logrados, en México aún existe una proporción significativa de niños que nunca han asistido a la escuela.

b. Las estadísticas revelan que la proporción de niños en edad escolar (6 a 16 años) que nunca ha asistido a los centros educativos, ha descendido sistemáticamente a partir de 1990. Sin embargo, se estima que a mediados de la década de los noventa existía un 2.5% de menores que enfrentaba esas condiciones.

c. Este porcentaje, que podría considerarse como poco significativo, debe necesariamente analizarse en el contexto de la dispersión geográfica de las comunidades y de manera especial con relación a la ubicación de los planteles educativos disponibles. Es muy probable que esos niños nunca puedan lograr el acceso a la educación básica, debido a que en sus comunidades no se cuenta con escuelas, y la distancia que separa a sus localidades de otras en donde existen centros educativos hace prácticamente imposible que puedan sus padres puedan optar por enrolarlos en los servicios educativos.

d. El abandono escolar: El abandono de los planteles a la mitad del año lectivo o en algún momento del ciclo escolar, representa una constante en el caso de México. De un ciclo a otro, se observan caídas significativas en la matrícula escolar, por los que los grupos se reducen y con ello la probabilidad de que un niño no pueda concluir sus estudios de educación media superior y aún los de educación secundaria, aumenta conforme la edad avanza.

Es preocupante la alta proporción de alumnos que abandonan la escuela después de 4 o 5 años de haber estado en ella, reflejándose mayores tasas de descersión y abandono en el caso de las mujeres, sobre todo en el tránsito de la primaria a la secundaria.

En las familias en extrema pobreza, sólo el 85% de los niños de 12 años de edad permanece inscrito, en tanto que para las mujeres de la misma edad el porcentaje se ubica alrededor del 80%. Esto refleja que la falta de continuidad escolar representa uno de los problemas más importantes para incrementar el nivel educativo de la población.

La inserción tardía: Otro problema que frecuentemente se presenta es que en muchas ocasiones los padres desconocen cuál es la edad apropiada para inscribir a sus hijos a la escuela, lo que genera un fenómeno de ingreso tardío a la primaria.

Información recabada por la Coordinación del PROGRESA, revela que en las familias en pobreza extrema de las zonas rurales, a los seis años de edad se registra un 21% de niños y niñas que no están inscritos en la escuela.

Posteriormente, y conforme aumenta la edad, la proporción tiende a disminuir de manera importante, pero a los 16 años persisten tasas de 7% y 8% para hombres y mujeres respectivamente, que revelan que ese grupo de menores nunca ha asistido a un centro educativo.

B. Trabajo Infantil

Uno de los aspectos centrales en el diseño del componente educativo del PROGRESA, está orientado a desalentar el trabajo infantil a partir enfatizar que la inversión en capital humano es un factor fundamental para salir de la pobreza en el largo plazo.

Era de esperarse, que la condición de entrega de los estímulos a las familias, genere un incremento en las tasas de matriculación y por cierto contribuya a disminuir la presencia de menores en actividades económicas que contribuyan al ingreso familiar o ayuden al manejo de algún negocio propiedad de los hogares.

Era lógico suponer que la entrega de becas a los hogares desalentara el trabajo infantil, dado que las reglas de operación del programa establecen que es obligatoria la asistencia regular de los niños a los planteles educativos como condición fundamental para recibir este apoyo. Sin embargo, lo importante era valorar si los incentivos entregados por el programa eran superiores a los costos de oportunidad que representa para las familias mantener a sus hijos realizando actividades económicas.

A partir de los resultados que se presentan en la figura 12, se comprueba que el PROGRESA ha logrado reducir en más de un 27% la participación de los menores en el mercado de trabajo. De hecho, la prueba más patente del efecto positivo del programa se corrobora al observar que entre la población no beneficiada no existen diferencias significativas en las tasas de empleo observadas en el grupo de control. Es decir, que ante la ausencia de incentivos las familias optan por que sus hijos se mantengan en el mercado de trabajo aún a costa de que ellos pierdan la oportunidad de educarse.

C. Salud

La salud de la población se identifica como una condición básica para lograr un mejor aprovechamiento y rendimiento escolar, así como adecuados niveles de productividad y eficiencia laboral. Por ello, a través del PROGRESA se condiciona la entrega de los beneficios a la asistencia periódica de todos los integrantes de las familias a los centros y unidades de salud.

En este sentido, y al igual que en el caso del componente educativo, se esperaba que la entrada en operación del programa fuera suficiente para lograr un incremento en la asistencia de las familias a las unidades de salud. A partir de los resultados que se presentan en la figura 13, se puede observar que existen diferencias significativas en el promedio de consultas otorgadas mensualmente para atender a la población menor de 5 años, entre las submuestras que se comparan.

Asimismo, el efecto del PROGRESA también se aprecia en el promedio de consultas otorgadas mensualmente por cada unidad de salud, el cual presenta una diferencia de 40 consultas, entre aquellos centros de atención a donde acuden los beneficiarios, con relación al resto que atiende a población abierta.

Existen situaciones en donde a pesar de que existen centros de salud, la población de las comunidades no asiste a solicitar el servicio. De hecho, en la figura 14 se observa que el

nivel de escolaridad de la madre es una variable que incide en la concurrencia de las familias para la atención de la salud.

Esto confirma que el nivel de educación de la madre es una variable que se debe controlar cuando se analiza el efecto del programa con relación al cuidado de la salud de los miembros del hogar. El no considerar la correlación positiva entre estas dos variables puede conducir a sesgos de especificación en el modelo y por supuesto a errores de interpretación en los resultados.

D. Alimentación

La intención de proporcionar un apoyo monetario a las familias, se asocia con el hecho de que la alimentación se considera esencial para preservar la salud, motivar un adecuado estado nutricional de los menores y contribuir a generar un mayor aprovechamiento escolar.

A cada una de las familias beneficiarias del PROGRESA, se les entrega un monto de 135 pesos mensuales con la intención de que estos recursos contribuyan a formar el presupuesto familiar, buscando que esto se traduzca en una mayor compra de alimentos y por supuesto en un mejor estado nutricional de las personas.

Los resultados preliminares de la evaluación reportan que los apoyos monetarios ha tenido un efecto positivo en la estructura del gasto familiar. A partir de las figuras 14 y 15, se constata que de cada 10 pesos que los hogares destinan al consumo, 7 de ellos se aplican para la compra de alimentos.

Asimismo, dentro del gasto alimentario, se observa las diferencias que se han manifestado en la estructura de la demanda en los hogares que participan en el PROGRESA. Se ha manifestado un incremento del 33% en el presupuesto que los hogares destinan para la compra de leche y sus derivados, en tanto que los recursos destinados a la compra de carne han aumentado en 24%. Desde el punto de vista nutricional, esta estructura del gasto alimentario se considera adecuada ya que la proteína que proporciona este tipo de alimentos es de alta calidad biológica, lo cual contribuye al adecuado desarrollo físico e intelectual de las personas.

Es de esperar que todos estos aumentos, se reflejen en la cantidad y calidad de la ingesta de los hogares, y la evaluación realizada permite afirmar que el consumo calórico se ha incrementado en poco más del 6%, lo cual se traduce en un aumento en el porcentaje de adecuación nutricional de las personas.

Este tipo de resultados, combinados con la atención de las madres a los programas de vigilancia nutricional, hacen pensar que a través del PROGRESA se está contribuyendo a atender los problemas de desnutrición crónica y aguda que aquejan a la población infantil.

UNIDAD IV

EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE 2000-HASTA NUESTROS DÍAS

4.1 OPORTUNIDADES

Los años de recuperación económica de la segunda mitad de la década de los noventa permitieron destinar mayores recursos a los programas sociales (Székely 2002). El surgimiento de Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación), creado durante

el sexenio Zedillista y antecesor del actual Oportunidades, consolida el principio de selección de poblaciones objetivo a través de criterios técnicos resumidos en indicadores de pobreza y establece como norma y requisito indispensable la corresponsabilidad de los beneficiarios. Progresa se orientó a la construcción de capital humano como único objetivo, a través del impacto en las tres dimensiones de su operación (educación, salud y alimentación). Destacan, entre los elementos de la nueva política social, la corresponsabilidad de los beneficiarios del programa y la transferencia de dinero en efectivo que los beneficiarios pueden usar más libremente en el mercado. Desde su fundación, este programa toma a la familia como unidad de operación y a las mujeres (madres, esposas) como las titulares del mismo, a quienes llegan los apoyos y quienes deben cumplir con las corresponsabilidades. Fueron muchas las críticas que Progresa recibió, entre ellas el que sólo operó en contextos rurales a pesar de la evidente y creciente pobreza urbana. Igualmente, muchos de sus críticos señalaron los efectos no deseados de un programa que producía divisiones al interior de las comunidades y conflictos intra-familiares (particularmente entre los cónyuges) por el control de las transferencias del programa. A pesar de ese conjunto de críticas, y basado en las evidencias que evaluaciones externas aportaron sobre los logros del programa en materias de educación y salud, el Congreso de la Unión recomendó su continuación.

Oportunidades fue el nombre que tomó el Progresa al inicio de la administración foxista. Es un programa de desarrollo humano que, como su antecesor, tiene la misión de coordinar acciones interinstitucionales para contribuir a la superación de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades básicas de las personas a través de acciones articuladas de educación, salud y nutrición. Con una cobertura actual de cinco millones de familias (más de 20 millones de habitantes) que viven en las comunidades rurales y en los barrios urbanos más pobres del país, Oportunidades ha logrado trascender los vaivenes sexenales, incrementar el número de familias beneficiarias, continuar y aumentar su operación en comunidades rurales de alta marginalidad e iniciar y aumentar su presencia en localidades semi-urbanas, urbanas y metropolitanas, extender el número de becas escolares a niveles de educación media superior y poner en operación nuevos componentes. Su evolución ha sido paulatina. En el año 2001 se agregaron las becas escolares del nivel medio superior que, al igual que las becas de niveles inferiores, tienen montos crecientes por grado educativo y, al igual que las becas para los tres años de secundaria, cuentan con un diferencial de género favorable a las mujeres. En ese mismo año se incorporaron áreas determinadas de ciudades medias con una metodología específica. A partir del año 2002 los directivos del programa han hecho énfasis en la necesidad de fomentar la capacidad de las familias incorporadas de tramitar cambios pertinentes y de plantear quejas. Además, se sustituyó la figura de la Promotora (una mujer titular del programa elegida por el grupo de beneficiarias de la localidad) por Comités de Promoción Comunitaria (conformados por tres vocales: una vocal de educación, una de salud y otra de “control”). En el año 2003 se puso en práctica el componente llamado Jóvenes en Plataforma de Oportunidades (JPO) y, en 2003, el Esquema de Apoyos Diferenciados (EDA).

Oportunidades es un programa centrado en la familia. La selección de los beneficiarios se realiza a través de la selección de familias que viven por debajo de la línea de pobreza de capacidades. En teoría, de acuerdo a los lineamientos del programa, son las familias las que deben cumplir las corresponsabilidades, aunque en la práctica son las mujeres titulares las que se hacen cargo de todas las tareas, formales e informales, relacionadas con Oportunidades. Y aunque el programa busca la equidad, incluida la de género, aquí se verá que –con la excepción de las becas escolares más elevadas para las niñas para disminuir la brecha de género en la educación formal- la forma en la que opera y las nociones que guían al programa no corresponden a acciones hacia las familias que

promuevan relaciones de género más equitativas y procuren conciliar los ámbitos productivos y reproductivos de los hombres y las mujeres.

Las mujeres – madres son las titulares del programa y quienes reciben los apoyos.Tanto el dinero de las becas educativas como el que corresponde al apoyo alimentario es enviado bimensualmente a las mujeres titulares a través de transferencias electrónicas.

Los apoyos están condicionados al cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de las familias beneficiarias (las mujeres titulares).

4.2 EL IMPACTO DE OPORTUNIDADES EN LAS FAMILIAS BENEFICIARASEn esta sección se discuten los factores que están asociados al impacto del programa en el bienestar de las familias beneficiarias. Se incluyen tanto factores directamente relacionados con el programa como algunos otros que, sin estarlo, han incidido en el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios de Oportunidades. Al mismo tiempo, hablar de los factores asociados al impacto positivo del programa obliga a tomar en cuenta los factores que, a diferencia de los primeros, inhiben efectos favorables.

Aunque hay varias dimensiones posibles para el análisis del impacto del programa en el nivel de vida de los hogares, se han privilegiado dos áreas: el impacto que se puede observar en el consumo y el gasto de los hogares y el que se ha dado en la vivienda (aunque el tratamiento de estas dos áreas necesariamente lleva a considerar la escolaridad y la capacidad doméstica de generar ingresos, entre otros factores). Posteriormente, se plantean algunos factores de cambio –en un nivel de reflexión distinto- en la vulnerabilidad y la pobreza de los grupos domésticos.

Cambios en el consumo y el gasto de los hogares

El consumo es una práctica moldeada por patrones culturales, por las condiciones económicas del grupo doméstico familiar y, en particular, por los ingresos monetarios de los que se dispone. A pesar de que los resultados de este estudio coinciden con Hernández y Pérez (2003) cuando afirman que el gasto de los hogares urbanos y rurales en México es eminentemente monetario, las familias entrevistadas han logrado mantener cierto nivel de ‘auto-provisionamiento’, especialmente a través de maíz cultivado para el consumo familiar y de frutas de huertos familiares o verduras recolectadas en el campo.

Sin embargo, el maíz alcanza para muy pocos meses y casi siempre se tiene que completar con maíz que se adquiere en el mercado. En muchas ocasiones, los hombres que anteriormente se dedicaban a dicho cultivo han decidido dejar el campo para emplearse como asalariados en otros sectores, ante la creciente caída en la productividad agrícola y el aumento en el costo de los fertilizantes y herbicidas. Además, las frutas y verduras que se cultivan en las huertas o patios familiares o se recolectan en el campo son estacionales y su disponibilidad depende de condiciones climáticas favorables.

Igualmente, se observa que una parte relevante de los artículos electrodomésticos y de vestir de nuestros informantes y sus familias provienen en forma de regalos de sistemas informales de intercambio. Es frecuente que los hijos casados (o solteros que trabajan a cambio de un salario) obsequien algunas prendas a sus progenitores, un radio o una lavadora, especialmente para celebrar los días del padre y de la madre, pero aún sin fechas específicas de celebración. No obstante lo anterior, la mayor parte del consumo de las familias estudiadas depende de ingresos monetarios.

Dadas las condiciones de escasez (ingresos monetarios muy reducidos) que caracterizan a la mayoría de las familias de las comunidades estudiadas, el consumo es una práctica restringida. En casi todos los casos, las mujeres entrevistadas declararon contar con aproximadamente la mitad de los ingresos necesarios para cubrir los gastos ‘deseados’ de alimentación. Como sabemos, los patrones de consumo son histórica y culturalmente moldeados, de manera que los cálculos que estas mujeres hacen corresponden a un ideal de consumo que ellas consideran adecuado para las necesidades, sus costumbres y gustos familiares. Nuestras informantes, en casi todos los casos, refirieron cantidades ideales de por lo menos el doble de lo que en realidad disponen para la compra de alimentos. Se trata, entonces, de una realidad marcada por las restricciones en el campo del consumo. Aunque las restricciones son más agudas en algunos rubros del consumo que en otros y en general las mujeres (especialmente cuando son madres) tienden a proteger la alimentación por encima de otras prácticas, es claro que la gente consume mucho menos de lo que le gustaría o cree necesario consumir.

La alimentación es el rubro de consumo privilegiado por excelencia. A pesar de los privilegios de que goza el alimento en los patrones de gasto de los hogares, el análisis del material etnográfico recopilado como parte de la evaluación rural de mediano plazo sugiere que el consumo alimentario sufre cambios importantes según las condiciones económicas del grupo doméstico. Es decir, el consumo de alimentos es maleable y está sujeto a sustituciones y restricciones que son instrumentadas para liberar recursos para otros fines. Los testimonios recopilados nos hablan de las transformaciones que las amas de casa hacen en el gasto alimentario para afrontar otros gastos que no pueden modificar ni postergar. Tal es el caso del gasto en servicios, como la electricidad o el agua potable, o los gastos relacionados con la escolaridad de los hijos. Aunque muchas de las mujeres entrevistadas declararon que los apoyos del programa Oportunidades “dan para comprar más frijoles, más harina”, o “rápido se acaba, pero puede uno comprar un poco de carne el día que llega el dinero”, el impacto de dichos apoyos es mitigado por el alto costo de los servicios relacionados con la vivienda y con la asistencia de los hijos a la escuela. El aumento de los costos de la escolaridad, especialmente cuando los hijos estudian la preparatoria, ha ocasionado que algunas madres mermen el presupuesto dedicado a la compra de alimentos con tal de pagar el transporte a la escuela (normalmente a otra localidad), el pago por el uso de computadoras, el costo de las fotocopias, etc.

Una de nuestras informantes, en Costa Azul, dejó de comprar fruta y disminuyó el consumo de verduras a raíz de que uno de los hijos entró a la educación media superior. Ella se limita a comprar cebolla, papas, jitomate y chile pues no le alcanza para comprar una canasta más variada de alimentos. Esta mujer elige siempre, como muchas otras, los alimentos más baratos y compra cantidades pequeñas, con tal de ser capaz de cubrir los gastos de la escuela de su hijo bachiller (becario de Oportunidades).

A pesar de estas restricciones, se cuenta con evidencias de que el dinero que regularmente ha llegado a lo largo de ya varios años a los presupuestos domésticos ha permitido a las familias ampliar su poder de compra, mejorar su alimentación y su equipamiento doméstico.

Aunque algunas de las mujeres entrevistadas no observan cambios significativos en los tipos y cantidades de alimentos que conforman su dieta cotidiana, hay un reconocimiento generalizado de que los apoyos de Oportunidades han significado, para ellas y sus grupos domésticos, un positivo aliciente de sus economías domésticas a través de dos vías fundamentales. Por un lado, el apoyo de Oportunidades ha permitido “liberar” parte del presupuesto doméstico para otros gastos, como son las compras a crédito de algún mueble o electrodoméstico, o el pago de los servicios (agua, electricidad y gas). Por otro,

ha ampliado el margen de las capacidades de endeudamiento, especialmente a través del sistema de fiado. Esto se ha debido a que tanto las mujeres amas de casa como los tenderos (comerciantes) tienen la certeza de que las transferencias del programa llegan regularmente y, por lo menos en esos momentos, las mujeres beneficiarias cuentan con dinero en efectivo para liquidar las cuentas o abonar, con cierta regularidad, sobre la deuda adquirida. De esta manera, tanto el consumo de productos alimenticios como de algunas escasas prendas de ropa y calzado ha sido facilitado por la certidumbre de contar con ingresos regulares. Se puede afirmar que los apoyos del programa Oportunidades han convertido a las mujeres titulares en sujetos de crédito. Por lo tanto, la ampliación y la regularidad de los ingresos –apoyo de Oportunidades- son factores que han aumentado el consumo (tanto en términos de rubros como en cantidades dentro de un mismo rubro) de los beneficiarios a través de la re-dinamización de la economía de deuda a través del crédito y el sistema de fiado.

La importancia de los apoyos de Oportunidades en la alimentación-nutrición de la población beneficiaria puede aquilatarse tanto a través de lo observado en los patrones de consumo de dicha población, a lo largo del tiempo, como a través de las prácticas de consumo de los casos que han salido del programa –los dados de baja. Contamos con evidencias tanto del incremento como del deterioro del consumo cuando el apoyo de Oportunidades fluye y deja de fluir. Ello nos habla de un problema de política social que está íntimamente relacionado con un problema conceptual que urge resolver: la matriz o el núcleo de la vulnerabilidad, sus causas, sus efectos y las formas –si es que ellas existen de lograr que un hogar alguna vez vulnerable sea capaz de prescindir de los apoyos de los programas sociales sin por ello volver a caer en la incertidumbre y los riesgos de la pobreza.

Relacionado con el consumo y el gasto, pero también de forma directa con la educación de los hijos, el apoyo de Oportunidades ha tenido un impacto en la escolaridad de los jóvenes y niños e, igualmente, en las condiciones en las que realizan sus estudios. Estos asisten más regularmente a la escuela, van mejor equipados a tomar sus clases, con materiales educativos más completos, mejor vestidos y mejor alimentados.

Más aún, contamos con evidencias de que el programa ha logrado postergar la entrada definitiva de muchos jóvenes al trabajo productivo (agrícola por su cuenta o asalariado en otros sectores económicos) y prolongar su periodo de exposición a la escuela (tal es el caso de muchos jóvenes en El Capricho, en Cuechod y en otras localidades estudiadas).

Sin embargo, los gastos relacionados con la asistencia a la escuela compiten con otras áreas del consumo, como la alimentación o el cuidado de la salud. Se llega en algunos casos al punto en el que estos servicios y el consumo alimenticio tienen que ser severamente restringidos. Los conocidos trade-offs de los pobres no desaparecen sino que se invierten o se trasladan a otros niveles, con tal de cumplir con el compromiso o corresponsabilidad con el programa y con el sueño tantas veces postergado de brindar escolaridad a los hijos. Muchos son los testimonios que indican que los apoyos en forma de becas educativas tienen un impacto menor en el nivel de primaria (aunque el dinero es siempre necesario), que en secundaria y preparatoria, cuando las familias tienen que desembolsar cantidades fuertes en el transporte de los hijos a la escuela (debido a que, en muchos casos, las escuelas secundarias y preparatorias sólo se encuentran en las cabeceras municipales). Así, abundan las opiniones de mujeres titulares del programa de que el nivel primario es fácilmente alcanzable, aún sin las becas, pero que sin los apoyos de Oportunidades los jóvenes difícilmente accederían a niveles educativos más elevados.

Sin embargo, como lo demuestran los estudios de caso de El Capricho, existen escenarios domésticos tan precarios en los que, a pesar de contar con becas educativas, muchos jóvenes han salido de la escuela antes de terminar la secundaria para dedicarse al trabajo asalariado.

Cambios en la vivienda

En contraste con los resultados de investigaciones pasadas, que mostraban una tendencia generalizada de inversiones a la vivienda a raíz de la incorporación al programa Oportunidades, en esta ocasión encontramos comunidades y casos en donde hay notables mejoras a la vivienda y otros en donde las condiciones de la vivienda siguen siendo las mismas desde hace casi siete años, cuando estas familias fueron incorporadas al programa que recién iniciaba. Además, las inversiones en la vivienda están en ocasiones relacionadas con otros factores, o se dan en la combinación de una serie de factores en donde los apoyos del programa Oportunidades son sólo uno de ellos.

En Costa Azul, por ejemplo, las inversiones que las familias titulares han realizado en sus viviendas se explican, más bien, como el resultado del arduo trabajo femenino en las tareas del ‘descabece’ del camarón. Así, familias que en los años previos a su incorporación vivían en un solo cuarto, cuentan ahora con dos habitaciones. En otros casos, las inversiones en la vivienda son el producto de estrategias femeninas y domésticas que nada tienen que ver con el programa (como el de una mujer de Costa Azul que declara que ha hecho mejoras a su casa con el dinero que le quitaba a su marido antes de que éste se lo gastara en alcohol).

La información recopilada en otras comunidades apoya la idea de que los apoyos monetarios del programa Oportunidades han hecho posible la inversión en los procesos de mejoramiento de la vivienda (como aquellas familias que ahora viven en casa propia, o los que han construido habitaciones adicionales o han cambiado los materiales de construcción, han reemplazado techos inservibles por nuevos, etc.). En Emiliano Zapata (Tenabo, Campeche) y en otras localidades (como en El Capricho), hay claros procesos de inversión en la vivienda relacionados con las transferencias del programa Oportunidades pero éstos están también asociados a los siguientes factores:

Empleos masculinos seguros. Uno de los casos más evidentes de inversión en la vivienda en Campeche fue el de un grupo doméstico cuyo jefe varón dejó los jornales agrícolas –irregulares y poco confiables, además de mal pagados- por el empleo asalariado en una granja de pollos. En ese empleo, además de que tiene un salario seguro, tiene también acceso a créditos de FONACOT con lo que ha podido adquirir una televisión a color y un refrigerador nuevo. Pero incluso en este caso hay una interpenetración de factores, pues admiten que el dinero de Oportunidades ha liberado otros ingresos, con lo que compraron un triciclo (grande, no un juguete sino un vehículo de transporte) y han podido completar abonos a las deudas contraídas. Es necesario apuntar, sin embargo, que el número de casos en los que los hombres jefes cuentan con empleos seguros es sumamente reducido.

Acceso a patrimonio familiar. En muchos casos, la vivienda se edifica en lotes y terrenos que alguna vez pertenecieron a los padres/ suegros, o a un tío o una abuela.

En todo caso, contar con el acceso a ese patrimonio ha sido para algunas familias una ayuda sumamente importante para autoconstruir una vivienda. Muchos son los casos de individuos y familias en los que en el proceso de exposición al programa Oportunidades lograron contar con casa propia gracias, precisamente, a que el padre, un tío o algún otro

pariente les heredó la casa o permitió que construyeran su propio cuarto en un terreno de su propiedad.

Acceso a fondos de agencias de desarrollo para la vivienda. Este es el caso de los habitantes de El Capricho, quienes obtuvieron ayuda de “Visión Mundial” para la reconstrucción de sus casas poco después del desastre ocasionado por el huracán Paulina.

Dicho organismo proporcionaba los materiales de construcción a las familias que contaran con un lote para la edificación de sus viviendas. Así, quienes resultaron beneficiarios fueron aquellos que lograban combinar varios de los factores aquí señalados: el acceso al patrimonio familiar (heredar un lote) y contaban con mano de obra y conocimientos en la construcción (ver abajo).

Los hombres constructores de la vivienda. Este es uno de los factores más claramente asociados con las capacidades domésticas de acceder a una vivienda.

En prácticamente todas las comunidades estudiadas pudimos constatar el importante papel de los hombres adultos en los procesos de construcción de la casa. Un hombre con conocimientos y experiencia puede lograr la edificación de una vivienda y encargarse del mantenimiento de la misma. En muchos casos es posible asociar el deterioro de las viviendas con la falta de participación de los varones en las tareas de construcción y mantenimiento de las casas. Rosa, una de nuestras informantes en Cuechod, nos remitió a la habilidad de su marido y la responsabilidad que éste siempre ha manifestado hacia el bienestar de la familia, cualidades que se han cristalizado en una casa funcional, cuidada, con techos que no gotean y sin ratones. Los grupos domésticos monoparentales de jefatura femenina están caracterizados, como se apunta en párrafos posteriores, por las enormes dificultades para lograr la autoconstrucción de la vivienda.

Remesas de los hijos que trabajan en ciudades mexicanas o en los EstadosUnidos. En muchos casos se observa el importante papel que tienen las contribuciones de los hijos en forma de remesas para la construcción, ampliación y mantenimiento de la vivienda.

Difícil acceso a la vivienda en los casos de hogares de jefatura femenina. Las mujeres que durante el periodo de exposición al programa Oportunidades han transitado a la jefatura femenina de hogar (como resultado de la separación de sus maridos) han tenido que enfrentar cambios importantes, incluido el del acceso a la vivienda. En uno de los casos en Cuechod, las autoridades de la comunidad dieron a la mujer la autorización de dejar al marido (se trata de una comunidad indígena regida por los usos y costumbres de la etnia T’enek) pero tomaron la decisión de que fuera éste quien, por su calidad de comunero, se quedara con la casa en la que habitaron como pareja. Ella inició así un proceso difícil para conseguir un techo. Después de vivir un tiempo en casa prestada, renta actualmente un pequeño cuarto. Las mujeres que encabezan su hogar enfrentan una situación complicada porque carecen del miembro del grupo doméstico que, como hemos visto, juega un papel primordial en la construcción y el mantenimiento de la vivienda: los hombres jefes. La ausencia de dicho miembro hace necesaria la contratación de mano de obra asalariada, que muy pocas mujeres pueden pagar.

La precariedad de los servicios de la vivienda. Aquí nos referimos concretamente a la falta de agua potable en las viviendas de muchos de los hogares estudiados. En estos casos son las mujeres (aunque en ocasiones reciben la ayuda de los maridos y los hijos) las que tienen que acarrear el agua en distintos momentos del día. Este trabajo no sólo es

agotador (hemos observado casos en los que las mujeres se sienten enfermas después de acarrear los baldes llenos de agua) sino que consume una parte considerable del tiempo de las mujeres. Además, como el agua se almacena en botes, tambos y cubetas, y permanece descubierta mientras es usada, su “potabilidad” es cuestionable. Ante eso, son cada vez más las mujeres que hierven el agua para beber.

La precariedad y fragilidad de los materiales de la vivienda. El material de los casos estudiados muestra las condiciones de riesgo y precariedad de las viviendas en las que viven muchas familias (Escobar et al. 2004). Aunque la hoja de palma sea un material “adecuado” para techar las viviendas en climas cálidos, pues son mucho más frescos que otros materiales, es sumamente frágil (tiene que cambiarse con cierta regularidad). Además, y dado que frecuentemente se cocina con leña al interior de la vivienda, estas viviendas se incendian con facilidad. En general, las casas tienen pisos de tierra y no cuentan con drenaje, lo que hace de la limpieza y la higiene tareas de difícil logro. Como hemos visto, sin embargo, poco a poco se han dado las condiciones para que los hogares beneficiarios mejoren las condiciones de sus viviendas a través de la construcción de letrinas, del cambio de la palma que hace las veces de techo, etc.

Los regalos de los hijos: En casi todos los casos encontramos que buena parte de los muebles y los aparatos del hogar (refrigerador, estufa, radios, modulares, televisión) provienen en forma de regalos que los hijos casados o solteros que trabajan les hacen a sus padres. Así, aunque muchas familias han adquirido este tipo de aparatos en los últimos siete años, el periodo de exposición al Programa Oportunidades, no podemos concluir que se deba a un impacto del programa. La gran mayoría de los casos hablan de obsequios y regalos que los hijos que viven y trabajan fuera de la comunidad hacen a su grupo doméstico de origen.

Sin embargo, las transferencias de Oportunidades han ampliado el margen del endeudamiento y han posibilitado los pagos a créditos. Aunque en menor importancia a la de los regalos de los hijos, los grupos domésticos estudiados han adquirido algunos objetos para la casa que están más directamente vinculados a los apoyos de Oportunidades que los regalos de los hijos. Oportunidades ha convertido a las familias beneficiarias en sujetos de crédito, medio a través del cual se han adquirido algunos aparatos y muebles.

Vivienda y etapas del ciclo doméstico. Muchos de los hogares estudiados se encuentran transitando por las etapas de consolidación y dispersión del ciclo doméstico. En teoría, los grupos domésticos deberían haber logrado mejores condiciones que las que prevalecen en sus viviendas, puesto al menos la etapa de consolidación o equilibrio del ciclo doméstico-familiar es conducente a una relativa mayor bonanza y menos tensiones económicas. Sin embargo, y debido a que los materiales de construcción de las casas son tan perecederos, sus condiciones actuales no denotan un proceso ascendente y las pequeñas inversiones que se realizan (por ejemplo, poner hojas nuevas de palma en el techo) rápidamente pierden vigencia y se deterioran. Pero hay otros cambios en la vivienda que sí son de más larga duración, como el acceso a la electricidad (aunque muy costosa), la construcción de letrinas o el acceso al agua a través de una noria dentro del terreno. Lo cierto es que, con el paso del tiempo, se deja de formar parte del hogar de los suegros o de los padres para pasar a establecerse en una vivienda por su cuenta, aunque en condiciones de precariedad. La relativa mayor bonanza de la etapa de equilibrio o consolidación suele también reflejarse en el estado de la vivienda (casa propia, materiales firmes, equipo doméstico, etc.).

Por lo dicho anteriormente, es claro que existen factores -no directamente vinculados con Oportunidades- que han formado parte de los procesos analizados en la investigación. Por un lado, el ciclo doméstico y su influencia en las condiciones doméstico-familiares que inhiben o facilitan el bienestar. Es extremadamente importante resaltar el tránsito hacia la etapa de consolidación del ciclo doméstico -caracterizada por menores presiones económicas y por el aumento del número de miembros capaces de generar ingresos- que muchos de los hogares que fueron incorporados al programa en 1997 han experimentado en los últimos años. Por otro lado, es menester tomar en cuenta el paso a la jefatura femenina, de jure o de facto, que se observa en algunos hogares como un evento reciente, sucedido o largo de los últimos siete años, a causa de separaciones y divorcios.

Oportunidades y el ciclo doméstico

Las formas en las que el programa Oportunidades está operando –apoyo a familias con hijos pequeños en edad escolar y paso a las “puertas de salida” (EDA y PJO) unos años después- parecen responder apropiadamente a por lo menos una de las principales etapas del ciclo que son más críticas (con más presiones económicas) que otras. Como se ha discutido en otros textos, el ciclo doméstico es una herramienta analítica relevante para el estudio procesual de las familias y los hogares, en donde se privilegian los cambios a lo largo del tiempo en la organización social y la composición de dichas unidades sociales.Se ha planteado que las etapas del ciclo son construcciones analíticas del tiempo familiar que corresponden a situaciones temporales observables en la realidad que son cualitativamente distintas entre sí. Estas construcciones analíticas poseen un alto valor heurístico en tanto permiten captar variaciones en la organización social y económica a lo largo del tiempo familiar, antes que secuencias normativas (González de la Rocha 1994, Ariza, González de la Rocha y Oliveira 1994). Así, es posible observar distintos arreglos domésticos y etapas del ciclo que tienen consecuencias importantes para el bienestar de los miembros. Según estas ideas, hay dos etapas críticas o caracterizadas por la mayor vulnerabilidad y pobreza de los miembros del hogar: la expansión, cuando la descendencia aumenta y la relación de dependencia es muy alta, y la de dispersión avanzada, cuando los hijos se han ido y los viejos (o alguno de los dos progenitores) quedan solos con muy mermadas capacidades para la generación de ingresos. En medio de estos dos extremos se ubica la etapa de consolidación o equilibrio en la que los miembros del grupo doméstico pueden gozar de mayor holgura y bienestar, dadas las mayores posibilidades de generar ingresos con la participación de los hijos en el mercado de trabajo (González de la Rocha 1994).

La información recopilada en campo nos indica que el ciclo doméstico es un factor determinante de la mayor o menor capacidad de los hogares para generar ingresos y que la etapa de consolidación o equilibrio es aún un factor determinante de mayor bienestar. En este sentido, podría plantearse que el apoyo del programa Oportunidades es más importante –más necesario- durante la difícil etapa de expansión, cuando el grupo doméstico tiene que afrontar más gastos y presiones económicas. Sin embargo, sabemos que el ciclo doméstico no implica el paso mecánico ni automático de una etapa a la otra y que hay arreglos domésticos que nos impiden hablar con nitidez de dichas etapas. Los resultados de esta investigación muestran un fenómeno que ya se había observado en investigaciones previas, realizadas por el mismo equipo de trabajo, pero que se muestra con mayor claridad en la presente: los grupos domésticos de tres generaciones (padres, hijos y nietos) o de dos generaciones (abuelos y nietos) en los que las abuelas juegan un papel crucial en el cuidado y socialización de una nueva generación de niños, los hijos de migrantes nacionales e internacionales. De esta manera, no podemos asociar la edad de las mujeres viejas como un indicador real del fin de sus tareas en el campo de la

reproducción social. Por otra parte, la presencia de nietos coincide, en muchas ocasiones, con el inicio o la agudización de las dificultades de la etapa de dispersión, asociada también con mayor vulnerabilidad, por lo que los apoyos de Oportunidades resultan muy necesarios. Es decir, la presencia de niños que no generan ingresos pero sí son causa de gastos es un factor asociado a mayor vulnerabilidad lo que, aunado a la presencia de viejos, hace de la situación de estos hogares una especialmente propicia para la acumulación de desventajas.

Oportunidades y la jefatura femenina de hogar

Un hogar, a lo largo de siete años, puede experimentar transformaciones muy importantes. La estructura y la composición del grupo doméstico cambian como resultado de nuevos nacimientos, muertes, salidas de algunos miembros, incorporación de otros, y el paso de una etapa a otra del ciclo doméstico. Uno de los cambios importantes que encontramos es la transición de la jefatura masculina a la jefatura femenina. Algunos hogares que en el momento de su incorporación al programa Oportunidades eran de jefatura masculina han transitado hacia arreglos domésticos en los que las mujeres fungen como jefas, sin la presencia del marido y padre de sus hijos. No nos referimos aquí a los casos en los que los hombres jefes han decidido emigrar (a otras partes del país o a los Estados Unidos) en busca de mejores empleos que los que las comunidades ofrecen a los hombres.

En esos casos, los emigrados siguen formando parte del grupo doméstico y, aunque su ausencia genera dinámicas distintas, sus ingresos siguen alimentando la economía de los hogares y su pertenencia al hogar no es por nadie cuestionada. Más bien, estamos hablando de los cambios en la jefatura del hogar, de masculina a femenina, como resultado de separaciones y rupturas de las uniones, que en la mayor parte de los casos no están asociadas al programa Oportunidades, aunque algunas mujeres pueden decidir abandonar a un marido golpeador cuando tiene la certeza de un ingreso seguro. El cambio de jefatura masculina a femenina no es en sí mismo positivo o negativo y, tampoco, es en sí mismo un factor que aumente el impacto del programa Oportunidades o lo inhiba. Más bien, el paso a la jefatura femenina como un factor positivo o como uno que inhibe los impactos del programa depende del tipo de relaciones sociales dentro del hogar y del grado hasta el cual los hombres juegan, o no, el papel de proveedores económicos (tanto antes como después de la ruptura).

Existen escenarios domésticos en donde el paso a la jefatura femenina es visto como un “progreso” y otros en donde, al contrario, se sufre como “deterioro”, procesos, en ambos casos, que se han dado a lo largo del tiempo de exposición al programa. Es decir, se trata de casos de familias beneficiarias a lo largo de seis años y medio que, en el transcurso de este tiempo, han transitado de la jefatura masculina a la femenina y, al mismo tiempo, han experimentado procesos de deterioro o aumento de bienestar que dependen más de las relaciones sociales, económicas y afectivas de la separación conyugal que de los apoyos del programa Oportunidades, aunque la transferencia del programa puede ayudar a las mujeres a decidir la separación.

Sobresalen los casos de las mujeres que por su propia decisión abandonaron a sus maridos golpeadores (y que, además de ser violentos no eran proveedores responsables y pretendían controlar los magros ingresos familiares). En esos casos, el progreso experimentado a lo largo de los últimos seis o siete años no es solamente el producto de la incorporación de la familia al programa Oportunidades sino, también, al hecho de que estas mujeres controlan sus ingresos desde que dejaron al marido, pueden privilegiar

ciertas áreas del consumo (como la alimentación y la educación de los hijos) y viven, en general, en ambientes domésticos mucho más relajados y relativamente armoniosos.

Cuando en las entrevistas se les pedía que nos dieran indicios de su bienestar pasado y actual (a partir de su inserción al programa) referían cambios muy positivos pero siempre vinculados a su nueva situación de mujeres solas con sus hijos (o nietos).

Estas mujeres perciben cambios importantes en sus vidas: mejores dietas, presupuestos más holgados, y en general, mayor bienestar asociado al hecho de que –como un logro personal- tomaron la correcta decisión de dejar al marido.

Pero el paso a la jefatura femenina no siempre es un factor de cambio positivo.

Uno de los hogares estudiados en Costa Azul es precisamente un caso en el que el abandono masculino llevó a la mujer y a los hijos a una situación económica caracterizada por mayor escasez y más agudas restricciones en el consumo. En este caso, aunque no se vea reflejado en las percepciones de la mujer titular, los apoyos del programa Oportunidades, que empezaron a fluir poco tiempo después de que el hombre jefe abandonó el hogar, hicieron menos difícil el paso a la jefatura femenina y la consecuente pérdida de un miembro proveedor de ingresos y bienes de consumo.

El hombre, en este caso, era un buen proveedor económico y llevaba a casa, “arrimaba”, todo un conjunto de productos para el consumo de la familia. Quizás por ello su abandonada esposa no ha visto cambios drásticos en la dieta familiar, pues el dinero de Oportunidades –en la práctica- sustituyó algunas de las aportaciones perdidas.

En todo caso, aún en los escenarios domésticos en los que el paso de la jefatura masculina a la femenina se ha vivido como un aspecto positivo en el bienestar de las mujeres y sus hijos (porque experimentan menor violencia y mayor participación en la toma de decisiones y en el control de los ingresos domésticos), es un hecho que las separaciones (sean por decisión femenina o por abandono masculino) están asociadas a la pérdida de un generador de ingresos. En ese sentido, la separación puede interpretarse como un factor de crisis familiar, en la que súbitamente se carece de una proporción de los ingresos (aunque las contribuciones masculinas sean muchas veces erráticas, magras, y “costosas” para las mujeres). Por ello, y no porque consideremos que los escenarios domésticos de jefatura femenina sean casos patológicos y desviados de un ideal tradicional (véase Chant y Craske 2003, González de la Rocha 1999), el paso a la jefatura femenina es un evento a tomarse en cuenta en esta reflexión en el sentido siguiente:

Cuando el paso a la jefatura femenina es decisión de la mujer (y el marido era, de hecho, un mal proveedor económico), e implica mayor control femenino de los ingresos y menor nivel de estrés y de violencia intra-doméstica, podemos pensar en un proceso sumamente benéfico que puede incrementar el impacto positivo del programa Oportunidades.

Cuando el paso a la jefatura femenina es producto del abandono masculino (y el marido fungía de hecho como proveedor económico o co-proveedor indispensable), el impacto de Oportunidades –aunque extremadamente importante para brindar certidumbre y sustituir ingresos perdidos- se mitiga, en ambos casos, sin embargo, los apoyos del programa Oportunidades son muy importantes para poder salir de esa crisis doméstica.

4.3 VULNERABILIDAD Y POBREZA DE LAS FAMILIAS BENEFICIARIAS

En esta sección nos ocupamos, primero, de los factores asociados a la vulnerabilidad (que aumentan la vulnerabilidad de los grupos domésticos y familiares) para pasar, en segundo lugar, a los factores que disminuyen los riesgos e inhiben o disminuyen la vulnerabilidad de los hogares beneficiarios estudiados.

Consideramos que la matriz de vulnerabilidad sugerida por el trabajo de Moser (1996) y ampliamente utilizada en nuestras evaluaciones anteriores sigue siendo una herramienta conceptual útil para guiar el análisis. La matriz de la vulnerabilidad está conformada por los cambios que se gestan en el portafolio de recursos de los hogares (Kaztman 1999). Los recursos más importantes que hemos incluido en dicha matriz son los siguientes: a) fuerza de trabajo; b) vivienda; c) relaciones domésticas; y d) relaciones sociales hacia fuera de los grupos domésticos.

En este texto abordamos únicamente los dos primeros recursos (fuerza de trabajo y vivienda) y dejamos los otros dos para análisis posteriores.

Factores asociados al aumento de la vulnerabilidad.La escasez de empleos locales y la precariedad de los existentes.

En contextos laborales empobrecidos y deteriorados existen muy pocas alternativas para que los individuos generen los ingresos monetarios que requieren para nutrir sus economías (consumo, actividades por cuenta propia, intercambio social). Las comunidades estudiadas han pasado por procesos (claramente en el caso de Costa Azul con su crisis de la actividad pesquera) de erosión del trabajo asalariado y de deterioro de la agricultura de subsistencia. Ante ello, los habitantes de estas comunidades tienen cada vez menos opciones para trabajar. Los habitantes de estos lugares tienen dos alternativas: emigrar a otras áreas del país o a los Estados Unidos, o contentarse con empleos sumamente irregulares, eventuales y mal pagados (los jornales agrícolas son bajos y, lo que es más grave, el trabajo de jornaleros escasea). La capacidad de los grupos domésticos para generar ingresos vía la venta de su fuerza de trabajo varía según las etapas del ciclo doméstico y en los distintos tipos de estructura familiar. Así, sigue siendo válido afirmar que los hogares nucleares y que atraviesan la etapa de expansión son mucho menos capaces de generar ingresos monetarios y no monetarios porque tienen pocos brazos para dedicar a las actividades económicas. Una de las mujeres entrevistadas fue clara al respecto: Oportunidades, nos dice, “...ha ayudado a salir de apuros y a estar un poco más tranquila, pero seguimos siendo pobres porque los oficios de la comunidad no permiten superar dicha condición”.

La enfermedad. Aunque evidentemente la enfermedad no es una característica masculina de la que las mujeres se escapan, llama nuestra atención la enorme cantidad de hombres que están –o dicen estar- incapacitados para el trabajo por enfermedad. Aquí se incluyen algunos viejos cuya salud se encuentra en franco proceso de deterioro, pero también hay muchos hombres relativamente jóvenes que no cumplen con el papel de proveedores económicos por carecer de buena salud. En estos escenarios domésticos, el apoyo de Oportunidades no se suma al ingreso masculino (y otros) sino que, en muchos casos, el inicio del flujo de apoyos del programa coincide con que los hombres enfermos dejan de trabajar y de aportar. La enfermedad, además, merma los ingresos familiares generados por los otros miembros. En muchos casos, la compra de medicinas para los enfermos desvía los de por sí escasos recursos que en otras circunstancias se dedicarían a la alimentación o a otras áreas del consumo. Las mujeres de enfermos crónicos tienen que ocuparse de toda la responsabilidad económica, de las tareas del hogar y del cuidado

al enfermo. Las enfermedades son un factor que inhibe el impacto positivo de las transferencias del programa y un factor de vulnerabilidad de los grupos domésticos.

Economías domésticas feminizadas y el trabajo de las mujeres. Como resultado de los dos factores anteriores, hemos encontrado un número cada vez más elevado de hogares que sobreviven gracias a los ingresos de las mujeres. De los 48 grupos domésticos estudiados, la esposa/madre es sólo ama de casa (no realiza actividades a cambio de ingresos monetarios) en únicamente 12 de ellos. Los ingresos de las mujeres en la gran mayoría de los estudios de caso realizados son imprescindibles para la economía familiar. Ello no necesariamente sería un factor de vulnerabilidad, si los ingresos femeninos fueran más elevados, regulares y sumados a ingresos generados por otros miembros. Sin embargo, el ingreso de las mujeres es muy bajo e irregular, dado que muchas veces es un ingreso que depende del número de prendas confeccionadas o del número de productos alimenticios vendidos en los propios espacios domésticos.

Incluso en los casos en los que las mujeres salen de sus espacios domésticos para realizar actividades remuneradas, lo hacen en mercados de trabajo que ofrecen muy bajos salarios y nulas prestaciones a las trabajadoras. En esas circunstancias, entonces, el proceso de feminización de las economías domésticas es un factor asociado a la vulnerabilidad. Ello no quiere decir, sin embargo, que neguemos la importancia de los ingresos de las mujeres. Millones de familias mexicanas sobreviven gracias a esos magros ingresos y, sin ellos, el problema de la pobreza sería mucho más profundo. Pero el hecho de que los ingresos –precarios e irregulares- de las mujeres se han convertido en los únicos ingresos de un cada vez mayor número de hogares, o en los ingresos más importantes, constituye un factor que debilita las capacidades de los grupos domésticos para satisfacer las necesidades colectivas y afrontar los riesgos.

Los impactos del programa Oportunidades, como hemos documentado en otras evaluaciones, han implicado una mayor dedicación del tiempo de las mujeres. En esta investigación volvimos a observar los casos de mujeres que no pueden acudir a sus empleos remunerados por la necesidad de asistir a las juntas del programa, con lo que dejan de percibir salarios que son sumamente importantes para el precario balance de sus economías. Esto quiere decir que las mujeres titulares del programa tienen que realizar todo un conjunto de actividades que son incompatibles entre sí. Por un lado, su papel como proveedoras económicas (o co-proveedoras imprescindibles) es cada vez más importante, lo que no las ha librado de ser las responsables principales, y en muchos casos las únicas, de las tareas domésticas ligadas a la reproducción. Por el otro, tienen que cumplir con las corresponsabilidades a las que están obligadas como titulares de Oportunidades. Lo interesante es que las mujeres, al mismo tiempo, están dispuestas a continuar con esa situación en aras del sueño de que sus hijos tengan mejores oportunidades en el futuro. Hay una clara asociación, más evidente en algunos casos que en otros, entre la escolaridad y la calidad de los empleos. Entonces, las madres abonan, con su trabajo en el cumplimiento de las corresponsabilidades, en las carreras educativas de sus hijos e hijas para que ellos logren insertarse en mejores empleos que los que ellas y sus maridos han tenido. Por eso aquí se afirma que el éxito que el Programa Oportunidades ha tenido respecto del alargamiento de las trayectorias educativas y la mayor asistencia escolar de los niños y jóvenes becarios se ha fincado en la participación de las mujeres madres.

Ellas cubren el costo de los conflictos que el cumplimiento de las corresponsabilidades ha acarreado en sus papeles de mujeres que trabajan por un ingreso y, al mismo tiempo, deben realizar las tareas domésticas del ámbito de la reproducción.

Viviendas precarias. Como se ha visto en estudios anteriores, la vivienda puede ser un recurso importante para la generación de ingresos monetarios y no monetarios (Chant 1996, Moser 1996, González de la Rocha et al. 2002). Efectivamente, en los hogares en los que se ha logrado una vivienda funcional y relativamente equipada hay más espacio y mejores condiciones para la realización de actividades productivas (como la elaboración de alimentos para la venta –en lo que se requiere, en primer lugar, de agua y también de electricidad-refrigeración, gas-horno, etc.-). Además, es en el espacio de la vivienda en donde se cultivan árboles frutales y hiervas que la gente usa para aderezar sus alimentos y diversificar sus dietas a bajo costo. Los niños y jóvenes hacen sus tareas escolares al interior de los hogares por lo que contar con electricidad y mínimas condiciones de “confort” es, sin duda, necesario. Sin embargo, las condiciones de la gran mayoría de las viviendas están lejos de alcanzar niveles mínimos para el bienestar. La carencia de agua hace difícil la realización de la limpieza de la casa y obstaculiza la higiene personal. Los pisos de tierra, los materiales precarios y frágiles y el hacinamiento son, todos ellos, elementos de la vivienda que no conducen al bienestar. Por último, pero no menos importante, debemos seguir insistiendo en el tiempo y la energía que gastan las mujeres en el acarreo del agua. Se trata de tiempo que las mujeres podrían usar en otras actividades (productivas o del campo reproductivo) o incluso para descansar o para visitar a amigos o familiares.

Factores asociados a la disminución de la vulnerabilidad

Los hogares en donde hay diversas fuentes de ingresos gracias a la participación de los miembros en las estructuras de empleo locales o no (incluso como migrantes a los Estados Unidos) son escenarios mucho más capaces de afrontar riesgos (tales como un mal temporal agrícola, la pérdida del empleo de alguno de los miembros, una enfermedad, etc.). Ello, como hemos visto, depende de las condiciones locales y regionales del mercado de trabajo y del desarrollo del ciclo doméstico. El trabajo femenino, cuando coexiste con la participación masculina en los procesos de generación de ingresos, es un factor de bienestar familiar a través de la inversión de los ingresos femeninos en artículos de consumo que las mujeres privilegian o consideran de primera necesidad (alimentos, medicinas, artículos escolares). Las viviendas sólidas, seguras y con servicios básicos son también un factor que aumenta las capacidades de las familias a través de mejores condiciones para el estudio, el trabajo, el reposo y la generación de ingresos a través de actividades productivas realizadas en casa. Los impactos positivos del programa Oportunidades señalados anteriormente son, sin duda alguna, un impulso hacia delante en la lucha de las familias y los individuos de superar las condiciones de pobreza en las que han vivido por generaciones, pero no han sido suficientes para sacar a las familias de la pobreza (debido sobre todo a que el programa no opera sobre las estructuras de empleo y ellas son escasas y sumamente precarizadas) y no se sabe aún si el programa puede “graduar” familias con la certeza de que lograrán mantener un nivel de bienestar a mediano y largo plazo.

CONCLUSIÓN

Hay mucha actividad política en México. Una actividad de opinión demasiado desarrollada y destrabada como si un día, que podía tal vez coincidir con la caída del muro de Berlín, el ánimo ciudadano se desató para expresarse por las múltiples formas que permiten decir algo en público.

Hay que mirar lo que pasa en México. La expresión ciudadana ahora está por doquier, en una práctica que ofrece muchas tentativas para hablar de las cosas nunca antes tratadas.

Porque por una cosa o por la otra, este ánimo estaba reprimido y acaso por el prurito de la globalización los temas de todas partes se vuelcan sobre el intento de los mejores proyectos de sociedad que cada quien imagina.

Lo que queda es una intensa actividad que discute todos los temas en un nivel político. Los propios cimientos de la Carta Magna son incluso discutidos con ahínco y si no, que se le pregunté al Subcomandante Marcos acerca de lo que apelaba cuando lideró el movimiento rebelde en 1994.

El temor de ser apresado por el hecho de denunciar públicamente, sólo pasa cuando alguien se expone a la susceptibilidad de intereses de particulares porque en lo que corresponde al Estado, su actual conformación práctica, habla más de un organismo abierto y débil que de una inexpugnable e inflexible instancia de autoridad e imposición.

El Estado mexicano hoy, se encuentra en una situación de confusión, envuelto como un participante más de la intensa actividad política que las personas están realizando. Personas igual a cualquier ciudadano que es capaz de encontrar en el México los medios más eficaces para hacer sentir su poder de opinión, sea esta una protesta pacífica e indecente, o la osadía con buena dosis de malcriadez de llegar a caballo a la sede del poder legislativo. La oportunidad de opinar, de nuestros días, es desmesurada.

ANEXOS

VOCABULARIO

ABSTENCIONISMO: Consiste en no participar en forma mínimamente activa en la vida política, especialmente no votar.ADELANTO: En la búsqueda de metas políticas, y en un lenguaje derivado de la Cibernética y sus modelos sobre la persecución de blancos móviles, se denomina

adelanto al tiempo economizado por previsión acertada de los estados futuros del objetivo.APOLITICISMO: Es R. Dahl quien habla de la existencia de un "estrato apolítico" en la sociedad, caracterizado por una actitud de indiferencia y desinterés por la política.AUTOGESTIÓN: Por autogestión se entiende un sistema de organización de una entidad social (principalmente económica) en el que las actividades se desarrollan mediante la cooperación entre las personas que las realizan, y las decisiones relativas a su conducción son tomadas directamente por las mismas.AUTOGOBIERNO: En sentido amplio, es la característica de todo sistema que se gobierna solo en todo sentido, incluyendo sus relaciones con el mundo exterior. AUTONOMÍA: Este concepto parte de la noción de identidad, como reconocimiento y conciencia de nuestra memoria y nuestro yo (individual o grupal).AUTORIDAD: Es el ejercicio del poder acompañado de legitimidad.AUTORITARISMO: Cuando en un país un solo partido tiene el monopolio de la actividad política legal y no admite ninguna excepción a su poder, se habla de un régimen político totalitario. AUTOTRANSFORMACION: Las sociedades cambian continua y lentamente, en aspectos limitados y en algunos objetivos; ocasionalmente también puede ocurrir que experimenten cambios profundos, que permitan hablar de una auto transformación, ya sea violenta o pacífica.BIPARTIDISMO: Característica de los regímenes políticos en los que están presentes dos partidos políticos protagónicos.BURGUESÍA: Concepto utilizado por Marx para designar a la clase social dominante durante la vigencia histórica del capitalismo.BUROCRACIA: Originariamente significaba el poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la administración estatal. BUROCRATIZACIÓN: En sentido peyorativo significa una degeneración de la estructura y funciones de los aparatos administrativos burocráticos.CAMBIO POLÍTICO: Bureau dice que la operación política fundamental es la incorporación al orden de hoy de los imperativos del orden de mañana, y que tal operación es prueba de la vitalidad del sistema político vigente.CAPITALISMO: Sistema de la iniciativa individual y de la sociedad industrializada en la que la actividad económica es ejercida por empresas privadas que operan sin interferencias estatales.CARGA: En la búsqueda de metas políticas, y en un lenguaje derivado de la Cibernética y sus modelos sobre la persecución de blancos móviles, se denomina carga a la cantidad de cambio de conducta por unidad de tiempo que exige el cambio de trayectoria del objetivo. CENTRO: En la tradicional visión geométrica de la política, basada en la dicotomía cambio-conservación (es decir, izquierda-derecha) el centro es el punto medio.CLERICALISMO: Es un modo de comportamiento político que puede manifestar el clero de una religión, en un estado laico, para tratar de favorecer sus intereses institucionales y materiales e incrementar su poder. COERCIÓN: Concepto que se vincula con el atributo que Weber asignaba al Estado: el monopolio del uso legítimo de la fuerza.COGESTIÓN: La organización de las empresas económicas en las sociedades democráticas plantea el problema del reconocimiento de derechos de participación a los trabajadores en la gestión de las empresas.

COLONIALISMO: Es el dominio, establecido y mantenido durante largo tiempo, sobre un país extranjero, separado de la potencia dominante a la que se halla subordinado.COMITÉ: Grupo de trabajo designado para llevar adelante el estudio de algún proyecto o la realización de alguna tarea específica.COMUNISMO: Última etapa del proceso evolutivo dialéctico de la humanidad, de acuerdo a la visión marxista, tras las etapas del comunismo primitivo, el esclavismo, el feudalismo, el capitalismo y el socialismo.CONSTITUCIÓN: Formalmente, se entiende por Constitución aquellos principios que están en el vértice del sistema normativo de un Estado, es decir, las decisiones esenciales sobre la forma de estado o régimen, sobre las funciones y relaciones de los poderes públicos y sobre los derechos y deberes de los ciudadanos.CONTRACULTURA: Toda sociedad es portadora de una cultura, pero ésta es un fenómeno complejo y no exento de contradicciones.CONTUBERNIO: Cuando un proyecto político necesita apoyo adicional para tener andamiento, se lo obtiene mediante negociaciones directas o encubiertas.DEMAGOGIA: No es una forma de gobierno ni un régimen político sino una práctica política, producto de una crisis o corrupción de la democracia, que busca el apoyo de las masas estimulando aspiraciones irracionales mediante promesas ilusorias.DERECHA: En la tradicional visión geométrica de la política, basada en el par dicotómico cambio-conservación, la derecha se identifica con el principio conservador.DERECHO: Es un ordenamiento normativo coactivo: un conjunto unitario de normas de conducta y de organización, cuyo contenido es la reglamentación de las relaciones fundamentales para la convivencia y la supervivencia del grupo social; conjunto dotado de poder coactivo, o sea que su incumplimiento acarrea sanciones y penas.DESPOLITIZACIÓN: El concepto de despolitización, aplicado al conjunto social global, supone la definición de un nivel medio de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y el estudio de las variaciones alrededor de ese nivel medio.DESREGULACIÓN: El crecimiento del Gobierno, del Estado, la extensión de la "mano pública", no es, como pareció en un tiempo, una tendencia unilineal irreversible. DIPLOMACIA: Es el conjunto de estrategias y tácticas que un estado nacional instrumenta para intentar lograr sus objetivos de política exterior.DISENSO: La democracia moderna, pluralista y competitiva, se basa en la garantía del disenso, que implica el respeto a una cultura política heterogénea, y la posibilidad de disentir con los que ejercen el poder sin quedar por ello fuera del sistema sino, por el contrario, siendo reconocido como parte necesaria del mismo.DOMINIO: Acción de dominar.ELECCIONES: Acto por el cual son elegidos los representantes del pueblo para ocupar cargos políticos.ELITE: Concepto que designa a esa minoría más o menos organizada que en toda sociedad detenta la mayor parte del poder y de la influencia, frente a la mayoría que prácticamente carece de todo poder.

ESTABLISHMENT: Unión de élites dirigentes de los diversos grupos de interés que existen en una sociedad, las cuales han aprendido a trabajar juntas, se han unido entre sí y han generado una conciencia de su identidad como grupo y de sus intereses comunes, que frecuentemente se contraponen con los intereses de los grupos que representan.ESTADO: Es el concepto de mayor vigencia tradicional como centro de los estudios políticos. ESTRATEGIA: Normalmente se asocian los conceptos de táctica y estrategia. Táctica es el plan de acción para lo inmediato, en el corto plazo, para los próximos movimientos. La estrategia es el plan de acción a largo plazo.EXTREMISMO: Actitud política basada en una lógica diádica, que no considera la posibilidad de una tercera alternativa o justo medio y que ve la resolución de los conflictos de valor solo en la eliminación de uno de los términos.FEDERALISMO: Sistema de gobierno basado en el principio de la autonomía de los subsistemas. FRENO POLÍTICO: Ya desde la época de los romanos se hablaba de dos clases de poder: el poder de hacer (que en aquel tiempo era atributo de los patricios) y el poder de impedir (que era atributo de los tribunos de la plebe).GANANCIA: Es un aspecto crítico de los procesos de conducción: en un lenguaje derivado de los estudios sobre persecución de blancos móviles, se describe la conducción política (ver supra) en términos de carga, retraso, adelanto y ganancia, que es la magnitud de la corrección de la acción del sistema, es decir, el cambio que se obtiene mediante la respuesta a una nueva señal de insumo, proveniente del sistema de retroalimentación. GOLPE DE ESTADO: El golpe de Estado es un acto llevado a cabo por parte de órganos del mismo Estado.GUERRA: Hay muchas definiciones de guerra, demasiadas para que el concepto resulte claro. Jurídicamente se la suele definir como "situación de lucha a la que recurren los estados en casos de conflicto, para lograr la salvaguardia de un derecho o de un interés por la violencia". GUERRILLA: Es un tipo especial de guerra que se caracteriza por el enfrentamiento entre formaciones irregulares de combatientes, generalmente animados de una fuerte ideología y de un definido proyecto político, y un ejército regular. Los objetivos de la guerrilla son siempre más políticos que militares. FACTORES DE PODER: En un sentido amplio, todas las fuerzas sociales orgánicas politizadas pueden ser consideradas como "factores de poder".HERODIANISMO: Concepto originado en los estudios históricos de A. Toynbee, que se refiere a una de las formas posibles de reacción de un pueblo ante procesos de aculturaciónHEGEMONÍA POLÍTICA: Concepto que se refiere a la supremacía o dominio fáctico que un estado ejerce sobre otros. IDEOLOGÍA: Quizás sea este el concepto político que registra mayor frecuencia de uso y al mismo tiempo mayor diversidad de significados. ILUSTRACIÓN: Está mencionada como uno de los ocho valores políticos básicos de Lasswell: poder, ilustración, riqueza, bienestar, habilidad, afecto, rectitud y deferencia.IMPERIALISMO: El concepto de imperialismo puede ser entendido de dos modos distintos pero complementarios: 1) Como expansión violenta del ámbito de influencia o dominio de un Estado sobre áreas de otro dominio. 2) Como

explotación económica de un Estado o pueblo por otro más poderoso, incluyendo las correspondientes manifestaciones de violencia, desde la presión político diplomática hasta la agresión armada.IMPUESTO: El funcionamiento del Estado supone gastos e inversiones, para afrontar los cuales el Estado necesita ingresos.INFLACIÓN: Como fenómeno económico, la inflación consiste en que el dinero pierde su valor adquisitivo.INFLUENCIA: Es una forma de poder, amplia y moderada, y al mismo tiempo interesada en penetrar en el pensamiento y el sentimiento de la persona a quien se quiere influir.INSURRECCIÓN: Es un movimiento generalizado contra el poder dominante, contra el gobierno. IZQUIERDA: En la tradicional visión geométrica de la política, basada en el par dicotómico cambio-conservación, la izquierda se identifica con el principio del cambio y de la crítica a la situación existente y a las instituciones vigentes. JUSTICIA: Como principio normativo, consiste en "dar a cada uno lo que le corresponde". Es un ideal, un concepto-límite, al cual se tiende, sin alcanzarlo jamás, pero cuya presencia orienta y estimula las acciones concretas que se inspiran en él de manera más o menos imperfecta.LEGALIDAD: Atributo y requisito del poder: un poder legal es un poder que nace y se ejerce de acuerdo con las leyes.LEGITIMIDAD: En un sentido muy amplio y genérico, este concepto evoca la idea de algo auténtico, justo, equitativo, razonable.LEY: En sentido amplio, es toda norma dotada de coactividad, proveniente del Estado, destinada a regular algún aspecto de la convivencia social. LIBERALISMO: Complejo fenómeno cultural, de origen occidental, producto de factores muy heterogéneos: el racionalismo, el positivismo, el pragmatismo, el desarrollo cultural y económico de la burguesía, el surgimiento del nacionalismo, el desprestigio del absolutismo, el avance de la técnica.LIBERTAD: Filosóficamente implica las ideas de independencia y de autorrealización.

UNIDAD II CUESTIONARIO

1 1. ¿Quién es considerada la pionera de la política de bienestar en el mundo?RESP: B A) MéxicoUNI 2 B) Cuba

SUBT. 2.1 C) AlemaniaT.B D) Europa

22. ¿Con quienes comienza la política social a formar parte de la agenda gubernamental?

RESP: B A) Gobiernos monárquicosUNI 2 B) A través del trabajo asalariado

SUBT. 2.1 C) Gobiernos de InglaterraT.B D) Con los gobiernos postrevolucionarios.3 3. ¿Cómo accedían las personas a esquemas de protección social?

RESP: B A) A través de la realezaUNI 2 B) A través del pueblo

SUBT. 2.1 C) A través del cleroT.B D) A través del trabajo asalariado4 4. ¿Dónde se ubica una mayor proporción de indígenas en el país?

RESP: B A) Veracruz, Tabasco y ColimaUNI 2 B) Nayarit, Sinaloa y Morelos

SUBT. 2.1 C) Chiapas, Monterrey y SaltilloT.B D) En Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo y parte de Veracruz.

55. ¿Qué programas lanzo el gobierno para atender a la población mas marginada?

RESP: B A) CONASUPO Y SIN HAMBREUNI 2 B) SAT Y PROFECO

SUBT. 1.1 C) IMSS Y COPLAMART.B D) PIDER, COPLAMAR y el SAT

66. Dicha política requería de los gobiernos la racionalización y la reducción del gasto estatal.

RESP: B A) Política SocialUNI 2 B) Política de México

SUBT. 2.1 C) PolíticaT.B D) Política de saneamiento

77. ¿Que se requiere para alcanzar plenamente los propósitos de mayor desarrollo social, político y económico?

RESP: B A) Mejorarán la educación, la salud y la viviendaUNI 2 B) Combatir el hambre

SUBT. 2.1 C) Combatir el rezago educativoT.B D) Combatir la inequidad en los grupos vulnerables.8 8. ¿Que se necesitaba para propiciar igualdad de oportunidades en el país?

RESP: BA) Son aquellos que se dirigen hacia grupos de población que presentan características específicas o que se encuentran habitando en zonas delimitadas territorialmente

UNI 2 B) De acuerdo a sus características socioeconómicas del hogar.SUBT. 2.1 C) Porque es un factor positivo y de gran impacto

T.BD) Para ello se ampliarán y mejorarán la educación, la salud y la vivienda; se armonizará el ritmo de crecimiento de la población y su distribución geográfica

9 9. ¿Qué son los apoyos focalizados?RESP: B A) Los que te regala el gobierno

UNI 2 B) De acuerdo a sus características socioeconómicas del hogar.SUBT. 2.2 C) Porque es un factor positivo y de gran impacto

T.BD) Son aquellos que se dirigen hacia grupos de población que presentan características específicas o que se encuentran habitando en zonas delimitadas territorialmente

10 10. ¿Cómo se eligen a las personas beneficiadas por la leche Liconsa?RESP: B A) A través de encuestasUNI 2 B) Solo las que llegan temprano

SUBT. 2.2 C) Porque es un factor positivo y de gran impactoT.B D) De acuerdo a sus características socioeconómicas del hogar.11 11. ¿Porque es importante tener instituciones sólidas y confiables?

RESP: BA) Para a creación de un marco legal que defina los derechos y las obligaciones de los diferentes actores.

UNI 2 B) Porque es para las personas con mayor dinero

SUBT. 2.2C) análisis de la institucionalidad de las políticas y programas de reducción de la pobreza en América Latina.

T.B D) Porque es un factor positivo y de gran impacto12 12. ¿Que implican las instituciones?

RESP: BA) Para a creación de un marco legal que defina los derechos y las obligaciones de los diferentes actores.

UNI 2 B) Porque es para las personas con mayor dinero

SUBT. 2.2C) análisis de la institucionalidad de las políticas y programas de reducción de la pobreza en América Latina.

T.BD) La creación de un marco legal que defina los derechos y las obligaciones de los diferentes actores.

13 13. ¿Que proponen Carlos Acuña y Fabián Repetto?

RESP: BA) Para a creación de un marco legal que defina los derechos y las obligaciones de los diferentes actores.

UNI 2 B) Porque es para las personas con mayor dineroSUBT. 2.2 C) Apoyar al presidente para la ayuda humanitaria

T.BD) Una metodología para el análisis de la institucionalidad de las políticas y programas de reducción de la pobreza en América Latina.

14 14. ¿Qué es la CEPAL?RESP: B A) Consejo de Educación Primaria en América LatinaUNI 2 B) Centro Para LatinosSUBT. 1.2.2 C) Centro de Poderes de Latino AméricaT.B D) La Comisión Económica para América Latina y el Caribe15 15. ¿Cuáles son las tres variables clave que, Acuña y Repetto identifican?

RESP: B A) Autoridad social y autoridad económica.UNI 2 B) Ayuda mutuaSUBT. 1.2.3 C) Participación, autoridad social y centralizaciónT.B D) Participación, descentralización e intersectorialidad.16 16. Se plantea como indispensable que en el nuevo arreglo institucional ambos

se encuentren en el mismo nivel.RESP: B A) Politica SocialUNI 2 B) Estado y Sociedad

SUBT. 2.3 C) Bienestar SocialT.B D) Autoridad social y autoridad económica.

17

17. Señala: “para que la Participación Social sea efectiva deben generarse compromisos y condiciones institucionales y, sobre todo, existir el convencimiento de que la deliberación pública y la interacción social, la aceptación y el respeto por el pluralismo ideológico, son valores y prácticas positivos y esenciales para vivir en democracia”.

RESP: B A) RestrepoUNI 2 B) Griselda Blanco

SUBT. 2.3 C) Xavier LópezT.B D) Alicia Ziccardi18 18. ¿Cómo se ha mantenido el diseño de la política social?

RESP: B A) Como ámbito exclusivo del ejércitoUNI 2 B) Como ámbito exclusivo del pueblo

SUBT. 2.3 C) Como ámbito exclusivo de la sociedadT.B D) Como ámbito exclusivo de la acción gubernamental19 19. ¿Que exige la descentralización?

RESP: B A) Exige un equilibro entre gobierno y sociedadUNI 2 B) Exige un equilibro entre pueblo y sociedad

SUBT. 2.3 C) Exige un equilibro entre el banco y el estado

T.BD) Exige un equilibro entre responsabilidades de prestación de servicios y recursos correspondientes, así como la consistencia del gasto descentralizado con una política fiscal sana.”

20 20. ¿De qué se encarga la Comisión Nacional de Desarrollo Social?RESP: B A) Apoyar a los necesitadosUNI 2 B) Apoyar al presidente

SUBT. 2.3 C) Asesorar al puebloT.B D) Encargado de ofrecer programas y apoyos al pueblo.

2121. ¿De qué se encarga el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social?

RESP: B A) Ayudar a la gente de los pueblosUNI 2 B) Coordinar a los marinos

SUBT. 2.3 C) Coordinar a las personas de los pueblos

T.B

D) Tiene por objeto el coordinar las acciones orientadas a la consecución de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social, el diseño, operación y evaluación de las iniciativas públicas de Desarrollo Social en el País.

22 22. ¿Qué significa CONEVAL?RESP: B A) Consejo de Educación Primaria en América LatinaUNI 2 B) Centro Para Latinos

SUBT. 2.4 C) Centro de Poderes de Latino AméricaT.B D) Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

23 23. ¿Qué es el Consejo Consultivo de Desarrollo Social?RESP: B A) Es el CCDSUNI 2 B) Es el que apoya al presidente

SUBT. 2.4 C) Es el órgano fundamental de la sociedad

T.B

D) Es el órgano consultivo de la Secretaría de Desarrollo Social, de participación ciudadana y de conformación plural, que tendrá por objeto analizar y proponer programas y acciones que incidan en el cumplimiento de la Política Nacional de Desarrollo Social.

24 24. ¿Cuál es el objetivo de, la Comisión Nacional de Desarrollo Social?RESP: B A) Se deberá sesionar por lo menos una vez por bimestre

UNI 2B) Medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.

SUBT. 2.4 C) Apoyar a la marina

T.BD) El objetivo es fomentar la integralidad y el federalismo en la Política Nacional de Desarrollo Social.

25 25. ¿Cómo debe establecer la sesión de la comisión Intersecretarial?RESP: B A) No habrá soluciónUNI 2 B) Se deberá dar una orden inmediata

SUBT. 2.5 C) Se deberá dar una solución a largo plazoT.B D) Se deberá sesionar por lo menos una vez por bimestre

2626. ¿Cuáles son las 2 principales funciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social?

RESP: B A) Se deberá sesionar por lo menos una vez por bimestre

UNI 2B) Medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.

SUBT. 2.5 C) Apoyar a la marina

T.BD) Medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.

2727. Su principal reto metodológico de elaborar esta medición de pobreza multidimensional era enorme.

RESP: B A) CONASUPOUNI 2 B) COPLAMAR

SUBT. 2.5 C) ISSSTET.B D) CONEVAL28 28. ¿Cuál es el objetivo principal del desarrollo social y de política pública?

RESP: B A) Se deberá sesionar por lo menos una vez por bimestre

UNI 2B) Medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.

SUBT. 2.5 C) Apoyar a la marinaT.B D) Debe ser que toda la población se encuentre en esta situación.29 29. ¿Cuáles deben ser los beneficios para la población?

RESP: B A) Se deberá sesionar por lo menos una vez por bimestre

UNI 2B) Medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.

SUBT. 2.5 C) Apoyar a la marina y al gobierno

T.B D) Deben ser tanto en el espacio de los derechos sociales como del ingreso.

3030. ¿Cuál debe ser la educación mínima en México de acuerdo a la Constitución?

RESP: B A) La universidadUNI 2 B) No existe dicho acuerdo

SUBT. 2.5 C) La preparatoriaT.B D) La educación básica

UNIDAD III CUESTIONARIO

1 1. ¿En qué siglo México plantea retos en materia de bienestar social?RESP: D A) En el siglo XVUNI 3 B) En el siglo XMLSUBT.

3.1 C) En el siglo XXT.B D) En el siglo XXI2 2. Continúa representando un gran agravio para toda la sociedad.

RESP: D A) La riquezaUNI 3 B) El hambreSUBT.

3.1 C) La mala educaciónT.B D) La pobreza

3 3. ¿Por qué no puede considerarse a México considerase como un país plenamente democrático y con justicia social?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.1

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Por que aún hay ciudadanos con proyectos de vida llenos miseria y exclusión social

4 4. Se encuentran aquellos de carácter universal que benefician a toda la población conforme a los derechos constitucionales

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.1

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Los programas de política social5 5. Se llevan a cabo sin paternalismo ni discriminación...

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 1.1

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Los programas del Gobierno Federal6 6. Es la necesidad más elemental de los seres humanos

RESP: D A) La educaciónUNI 3 B) La guerrillaSUBT.

3.1 C) El tiempoT.B D) La alimentación

7 7. Dispone de mecanismos para garantizar el abasto social, la distribución de leche y el consumo de tortilla, así como la distribución gratuita de desayunos escolares

RESP: D A) El presidenteUNI 3 B) El gobernadorSUBT.

3.1 C) El Agente de CambioT.B D) El Estado Mexicano

8 8. Por medio de esta empresa se entrega leche subsidiada a la población de menores recursos.

RESP: D A) Por medio de PROFECOUNI 3 B) Por medio de COPLAMARSUBT.

3.1 C) Por medio de FOVISSSTET.B D) Por medio de LICONSA

99. Este programa representa una estrategia integral para atender las causas estructurales de la pobreza, y actualmente opera en más de 56 mil localidades de media, alta y muy alta marginación.

RESP: D A) CONASUPOUNI 3 B) OPORTUNIDADESSUBT.

3.2 C) PROFECOT.B D) PROGRESA10 10. ¿Que sucedía a través del componente alimentario del PROGRESA?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Ayuda a los gobernantes a trabajarSUBT.

3.2C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.BD) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud, sobre todo de los menores de 5 años y de las madres embarazadas o en período de lactancia.

11 11. ¿Qué programa se creó para impulsar la promoción de proyectos?RESP: D A) PROSPERAUNI 3 B) CONASUPOSUBT.

3.2 C) SIN HAMBRET.B D) PROCAMPO

12 12. ¿Que representa la evaluación para la política social?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.2

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.BD) Representa la etapa más importante de la política social, ya que permite medir el desempeño institucional, la eficacia de las acciones y la pertinencia de la estructura organizacional, bajo enfoques novedosos de teorías de la empresa.

13 13. ¿Qué es la rendición de cuentas?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.2

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

14 14. ¿Qué pasa cuando gobierno que informa sobre los resultados de su gestión?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT 3.3 C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Estimula la participación social responsable y genera confianza entre sus gobernados.

15 15. ¿De que se encargan los gobiernos estatales y las autoridades locales?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.3

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Son los responsables, en primera instancia, de dar cuentas a la sociedad sobre los avances alcanzados y los retos sociales que aún persisten.

16 16. ¿Cómo se define la evaluación de programas y proyectos de política social?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.3

C) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

T.B D) Definió a partir de dos grandes áreas que se complementan y articulan entre sí.17 17. ¿Que pretende el modelo de evaluación de impacto?

RESP: D A) Es una demanda de la sociedad y es un elemento fundamental para garantizar la

gobernabilidad

UNI 3 B) Se le proporciona a la población los nutrientes fundamentales para garantizar un adecuado estado de salud

SUBT. 3.3 C) Definió a partir de dos grandes áreas que se complementan y articulan entre sí.

T.B D) Pretende determinar la eficacia de las políticas públicas, bajo la racionalidad de un esquema de costo-impacto.

CUESTIONARIO UNIDAD IV

1 1. ¿Que permitió destinar mayores recursos a los programas sociales en los años 90?RESP: D A) La recuperación económica del Estado.UNI 4 B) La repercusión en personas de la tercera edadSUBT.

4.1 C) Apoyo monetariosT.B D) Nada

22. Consolida el principio de selección de poblaciones objetivo a través de criterios técnicos resumidos en indicadores de pobreza y establece como norma y requisito indispensable la corresponsabilidad de los beneficiarios.

RESP: D A) El programa PROGRESA.UNI 4 B) El IMSSSUBT.

4.1 C) El programa OPORTUNIDADEST.B D) El programa Nacional contra el hambre3 3. ¿A qué familias daba cobertura Oportunidades?

RESP: D A) A las familias de comunidades rurales y en los barrios urbanos más pobres del país.UNI 4 B) A los adineradosSUBT.

4.1 C) A los de la ciudadT.B D) A empleados del IMSS4 4. ¿Quiénes son las titulares del programa oportunidades?

RESP: D A) Las mujeresUNI 4 B) Los niñosSUBT.

4.1 C) Los adultos mayoresT.B D) Los padres5 5. ¿Cómo es el gasto de los hogares urbanos y rurales en México?

RESP: D A) Es eminentemente monetario.UNI 4 B) Es mejor para todoSUBT.

1.1 C) Es muy escasosT.B D) Es diferente a los otros países6 6. ¿Cómo es el impacto de los apoyos de oportunidades?

RESP: D A) Es mitigado por el alto costo de los servicios relacionados con la vivienda y con la

asistencia de los hijos a la escuela.UNI 4 B) Es retribuido a los demásSUBT.

4.1 C) Termina con el dinero del paísT.B D) Apoya a los que menos necesitan7 7. ¿Que pasaría sin el apoyo de Oportunidades en los jóvenes estudiantes?

RESP: D A) Los jóvenes difícilmente accederían a niveles educativos más elevados.UNI 4 B) Los jóvenes fácilmente entrar a la escuelaSUBT.

4.1 C) Habría más dinero en el paísT.B D) No habría gente sin hambre

8 8. Es uno de los factores más claramente asociados con las capacidades domésticas de acceder a una vivienda.

RESP: D A) Los hombres constructores de la vivienda.UNI 4 B) Las mujeres pilares fundamentalesSUBT.

4.1 C) Los hijos como medio de apoyoT.B D) El dinero para la construcción

9 9. Muestra las condiciones de riesgo y precariedad de las viviendas en las que viven muchas familias...

RESP: D A) La precariedad y fragilidad de los materiales de la vivienda.UNI 4 B) Los programas socialesSUBT.

4.2 C) La universalidad de los derechos humanosT.B D) La CNDH10 10. ¿En que han convertido Oportunidades a las familias beneficiarias?

RESP: D A) En sujetos de crédito, medio a través del cual se han adquirido algunos aparatos y muebles.

UNI 4 B) En personas adineradasSUBT.

4.2 C) En personas más vulnerablesT.B D) En personas pobres11 11. ¿Qué es el ciclo domestico?

RESP: D A) Es un factor determinante de la mayor o menor capacidad de los hogares para generar ingresos.

UNI 4 B) Es un factor de padre e hijosSUBT.

4.2 C) Donde solo trabaja la madreT.B D) Donde el padre los abandona12 12. Es el resultado de separaciones y rupturas de las uniones maritales.

RESP: D A) Cambios de jefaturas en el hogar.UNI 4 B) Cambios de escuelasSUBT.

4.2 C) Cambios económicosT.B D) Cambios en la población

13 13. ¿Qué pasa cuando el paso a la jefatura femenina es producto del abandono masculino y este fungía como proveedor indispensable?

RESP: D A) Se mitiga el programaUNI 4 B) Se alarga el programaSUBT.

4.2 C) Se suspende temporalmente el programaT.B D) Se otorgan más programas14 14. Son un factor que inhibe el impacto positivo de las transferencias del programa...

RESP: D A) Las enfermedadesUNI 4 B) El dinero

SUBT 3.3 C) La pobrezaT.B D) La manutención15 15. ¿Con que deben cumplir las mujeres del programa?

RESP: D A) Faenas, asistencia a asambleas etc.UNI 4 B) Con un apoyo mensualSUBT.

4.3 C) Con llevar evidencias de gastos médicosT.B D) Con contribuir con el 10% de lo que les dan.