Ante Todo El Dialogo Defensoria Del Pueblo

Ante todo, el diálogoDefensoría del Pueblo y conflictos sociales y políticos

© Defensoría del PuebloJirón Ucayali Nº 388, Lima 1, PerúTeléfono: (51-1) 426-7800Fax: (51-1) 426-7889Portal: http://www.defensoria.gob.peE-mail: [email protected]

Primera edición.

Lima, Perú, noviembre 2005

Hecho el depósito legalRegistro Nº 2005 - 8177

El presente libro ha sido elaborado por un equipo integrado por: RolandoLuque Mogrovejo, Jairo Rivas Belloso, Erika García Cobián, Pier PaoloMarzo, William Postigo de la Motta, Alicia Roman, Pablo de la Cruz,Wilian López Prieto y Álvaro Rojas.

La publicación de este libro se ha elaborado en el marco del Proyecto«Consolidación de las Instituciones Democráticas y Tutela de los Dere-chos Humanos en el Departamento de San Martín», financiado por elMovimiento Laico América Latina (MLAL).

La presencia e intervención de la Defensoría del Pueblo en conflictos so-ciales ha sido posible gracias a la colaboración de la Agencia Sueca deCooperación para el Desarrollo Internacional (ASDI), la Agencia de losEstados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la CooperaciónTécnica Belga (CTB), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacio-nal (ACDI), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y laAgencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE).

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

CAPÍTULO 1ACTUACIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLOEN CONFLICTOS SOCIALES Y POLÍTICOS

1. La Defensoría del Pueblo y los conflictos sociales ypolíticos1.1 Competencia de la Defensoría del Pueblo1.2 Definición de conflicto social1.3 Los conflictos sociales en el Perú

2. El Comité de Seguimiento e Intervención en Conflictos Sociales y Políticos

3. Modalidades de intervención defensorial3.1 Estrategias de intervención en conflictos sociales3.2 Los reportes de conflictos sociales

4. Balance de la intervención de la Defensoría del Puebloen conflictos sociales y políticos

CAPÍTULO 2INTERVENCIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLOEN ALGUNOS CONFLICTOS RELEVANTES

1. Ilave y las dificultades para la reconstitución de ungobierno local1.1 Los hechos1.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo1.3 El contexto posterior a las elecciones municipales

complementarias

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9

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2. Suyo: forzando la justicia electoral2.1 Los hechos2.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo2.3 Desenlace

3. Lagunas3.1 Los hechos3.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo3.3 Un conflicto no resuelto

4. Andahuaylas4.1 Los hechos4.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo4.3 Resultados

5. Proceso de diálogo en Tambogrande (Piura)5.1 Los hechos5.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo5.3 Resultados obtenidos

6. Conflicto social derivado del cultivo y control de lahoja de coca: amicus curiae de la Defensoría del

Pueblo en el proceso de inconstitucionalidad contralas ordenanzas regionales de Cusco y Huánuco6.1 Conflicto derivado del cultivo, comercialización y

control de la hoja de coca y actuación de laDefensoría del Pueblo

6.2 Las ordenanzas regionales de Cusco y Huánuco6.3 Intervención de la Defensoría del Pueblo en calidad de amicus curiae6.4 Resultados

7. Ronderos de San Martín7.1 Los hechos7.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo7.3 La situación al momento de cierre del informe

49495152

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CAPÍTULO 3CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Conclusiones

2. Seguimiento de recomendaciones efectuadas por laDefensoría del Pueblo

3. Necesidad de un rediseño institucional: legislaciónelectoral y de participación ciudadana

ANEXOS

Directiva Nº 01-2005-DP. Comité de Seguimiento eIntervención en Conflictos Sociales y Políticos

Protocolo de intervención defensorial en conflictossociales y políticos

Amicus curiae de la Defensoría del Pueblo en elproceso de inconstitucionalidad contra ordenanzasregionales Nº 027-2005-E-CR-GRH y Nº 031-2005-GRH/CRC

Minería, desarrollo sostenible, y derechos ciudadanosuna aproximación desde la Defensoría del Pueblo

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PRESENTACIÓN

Los conflictos sociales y políticos no son una novedad en elPerú ni en la Defensoría del Pueblo. Desde que se creó la insti-tución se ha lidiado con ellos y tratado de procesarlos positiva-mente de modo que las partes lleguen a acuerdos en el marcode la ley. Sin embargo, en los últimos dos años, las movilizacionesde grandes sectores de la población han sido cada vez más fre-cuentes y violentas denotando impaciencia, descontento o des-conocimiento de las vías pacíficas para tratar los problemas. ElEstado por su parte, no ha sabido o no ha podido reaccionar atiempo a fin de encaminar la protesta por los procedimientos dela legalidad y el diálogo.

La amenaza o vulneración de derechos fundamentales en situa-ciones de esta naturaleza planteaban un desafío a la Defensoríadel Pueblo, en términos de desarrollar capacidades paramonitorear de cerca la evolución de los hechos, diseñar herra-mientas de seguimiento e intervención y preparar al personalpara ganar competencia y destreza en la comprensión y manejode los conflictos.

La Defensoría del Pueblo no es, afortunadamente, una institu-ción atada a procedimientos rígidos ni limitada en sus estrate-gias de defensa de derechos. Por el contrario mantiene una mi-rada atenta a los acontecimientos de la realidad nacional en pro-cura de componer una agenda de temas defensoriales que lesignifican, en términos prácticos, recrear el concepto de defensade modo que responda más eficazmente a las exigencias de di-cha realidad. Se entiende así, la introducción sistemática de nue-vos mecanismos de intervención defensorial como la supervi-sión de políticas públicas desde un enfoque de derechos y laactuación de la institución en conflictos sociales y políticos.

No es indispensable entonces -tratándose de estos últimos- quela ley precise facultades de intermediación o prevención de con-

flictos, cuando éstas se desprenden en sentido genérico del de-ber primordial del Estado de garantizar la vigencia de los dere-chos humanos, proteger a la población de las amenazas contrasu seguridad y promover el bienestar general, tal como quedaestablecido en el art. 44° de la Constitución. A ello se añadenlas facultades defensoriales de investigación, supervisión y pro-moción, y de su capacidad autorregulativa establecidas en laley.

La presente publicación tiene como objetivo dar a conocer unaexperiencia intensa y variada de casi dos años de trabajo enconflictos sociales y políticos. Tiene la virtud de ser escrito des-de el escenario mismo de los hechos a modo de un testimonioinstitucional en el que se da cuenta de la naturaleza de talesconflictos, de los actores que intervienen en ellos, de las cir-cunstancias que los motivan, de los intereses y creencias que seponen en juego, de las resistencias al cambio y - por qué nodecirlo - de los olvidos históricos en los que están sumidos mu-chos pueblos del Perú.

Éste es, no obstante lo que a primera vista anuncia el tema, unlibro optimista, un libro que trasunta, es verdad, las altas y bajasde un trabajo arduo y paciente, pero que intenta recuperar lavaliosa dimensión del diálogo como instrumento de aproxima-ción constructiva entre diferentes, clave de todo proyecto civili-zado y esencialmente democrático.

Walter Albán PeraltaDefensor del Pueblo en funciones

CAPÍTULO 1

ACTUACIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN CONFLICTOS SOCIALES Y POLÍTICOS

1. La Defensoría del Pueblo y los conflictos sociales y políticos

1.1Competencia de la Defensoría del Pueblo

La Constitución de 1993 crea la Defensoría del Pueblo como unórgano constitucional autónomo y encargándole, conforme locontempla el artículo 162º, la defensa de los derechos constitu-cionales y fundamentales, la supervisión del cumplimiento delos deberes de la administración estatal, así como la prestaciónde los servicios públicos a la ciudadanía. Las facultades de estemandato son desarrolladas en el artículo 9° de su Ley Orgánica,Ley Nº 26520, en cuyo inciso 1establece la facultad de poner enmarcha investigaciones independientes a solicitud del ciudada-no o por propia iniciativa, dando lugar al despliegue del trabajodefensorial para la atención de quejas y petitorios.

Para un adecuado cumplimiento de este mandato constitucio-nal, la Defensoría del Pueblo mantiene una mirada atenta a losacontecimientos de la realidad nacional en procura de identifi-car situaciones donde se vulneren los derechos de las personas.La elaboración de una agenda de temas defensoriales exige,adicionalmente, precisar los mecanismos de intervención me-diante los cuales la Defensoría del Pueblo puede ejercer eficaz-mente esta labor. Para ello, la Ley Orgánica, entendiendo la na-turaleza crítica y creativa de la institución, dejó abierta la posibi-lidad de que ésta dicte normas que precisen aún más sus funcio-nes e introduzcan progresivamente innovaciones al desenvolvi-miento de su trabajo, como se desprende del artículo 9, inciso 8de la referida Ley. En consecuencia, aunque la norma no precisefacultades de intermediación o prevención de conflictos, la fide-

Defensoría del Pueblo

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lidad al precepto constitucional, la ubicación de la Defensoríadel Pueblo entre el Estado y la sociedad, y, sobre todo, las exi-gencias de la propia realidad – actores sociales o institucionalesque solicitan la presencia de la institución para garantizar la vi-gencia de los derechos humanos y proteger a la población enmomentos de crisis – demandan una formulación específica queguíe la intervención defensorial en situaciones de conflicto.

Todo conflicto incluye demandas ciudadanas que hacen refe-rencia a derechos presuntamente vulnerados o en riesgo (gene-ralmente derechos económicos, sociales y culturales) a la parque dejan ver una exigencia de mayor participación en los asun-tos públicos. En ocasiones el escalamiento del conflicto produ-ce nuevas vulneraciones a derechos (derechos a la vida, integri-dad, libertad, tranquilidad, propiedad, etc.)

Las relaciones conflictivas entre los ciudadanos y el Estado oentre los propios ciudadanos (incluidas las empresas), se venti-lan a través de los procedimientos legales y de las institucionescompetentes. En términos generales se puede decir que el siste-ma jurídico-político de un Estado democrático está organizadopara la interacción pacífica y resolutoria de las diferencias. Noobstante ello, la violencia con que se presentan los conflictospone en evidencia la insuficiente capacidad de respuesta delsistema político; frente a ello se abre la necesidad de recurrir amecanismos de diálogo orientados al manejo del conflicto paraconstruir respuestas que satisfagan a las partes, así como intro-ducir las correcciones legales e institucionales que se conside-ren necesarias. La intervención inmediata de la Defensoría delPueblo en estos casos puede contribuir al cese de la violencia, ala defensa de los derechos vulnerados y a generar espacios dediálogo constructivo. Desde esta perspectiva, el conflicto puedeser visto como una oportunidad para comprender problemassociales por lo general desapercibidos y disfunciones estatales omalas prácticas de la administración pública no corregidas atiempo, temas de amplio interés de la Defensoría del Pueblo.

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Ante todo, el diálogo

Un objetivo que acompaña permanentemente la intervencióndefensorial en conflictos es el de legitimar los procedimientosdemocráticos sustentados en la legalidad. Si ésta es insuficiente,se promoverá su reforma pero en ningún caso se puede avalarsu trasgresión. Del mismo modo, los mecanismos de diálogodeben ser entendidos como formas complementarias de generaracuerdos y no como instancias sustituyentes de las competen-cias formales. Como en otras modalidades de actuación, éstatambién puede dar lugar a recomendaciones orientadas a corre-gir prácticas irregulares, arbitrarias o negligentes de la adminis-tración pública. Del mismo modo la institución procura aprove-char las lecciones que deja el conflicto para afianzar en la po-blación principios, valores, reglas propios del Estado de Dere-cho, que estimulen el desarrollo de una ciudadanía plena.

En síntesis, los conflictos sociales constituyen un tema defensorialen la medida que hay derechos fundamentales en juego, unaposible ocurrencia de acciones violentas, afectaciones a lainstitucionalidad democrática y una necesidad de desarrollar unacultura dialogante, respetuosa de la ley y orientada hacia la paz.

1.2 Definición de conflicto social

La posibilidad del conflicto es inherente a la vida social en lamedida que en cualquier colectivo humano siempre será posi-ble encontrar diferencias de percepción u opinión sobre cual-quier asunto que competa a dos o más personas o grupos. Losactores de un conflicto pueden ser diversos; sin embargo, entodos los casos el Estado se constituye como participante, amenudo porque su actuación es cuestionada, pero sobre todoporque la Constitución, en su artículo 44º, le asigna, entre otras,las funciones de garantizar la plena vigencia de los derechoshumanos, proteger a la población de las amenazas contra suseguridad y promover el bienestar general que se fundamentaen la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Na-ción. El Estado, por tanto, cuenta con el mandato legítimo – que


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incluye el empleo de la fuerza – para ejercer autoridad y, desdeella, actuar como regulador del orden social. Para cumplir estafunción, formula normas y establece mecanismos para canali-zar las diferencias existentes.

En este marco, el conflicto social puede entenderse como unaconfrontación pública entre actores que buscan influir en la or-ganización de la vida social. Un elemento esencial de esta defi-nición es el carácter público del conflicto. Esto significa, por unlado, que el objeto de divergencia lo constituye cualquiera delos elementos organizadores de la vida colectiva, a saber: lasnormas, el ejercicio del gobierno y la autoridad, la definición eimplementación de políticas públicas, la cultura; las demandaslevantadas por los actores sociales se ubican en alguno de estoscampos, precisamente aquellos en los que el Estado cumple unafunción reguladora, al menos en los tres primeros. Por otro lado,lo público hace referencia también al escenario en el cual sedesarrollan acciones colectivas que desafían el ordenamientosocial. El carácter disruptivo de las mismas, nuevamente, con-voca la acción del Estado, responsable de garantizar el ordensocial.

1.3 Los conflictos sociales en el Perú

El seguimiento del contexto político y social que realiza laDefensoría del Pueblo le permite constatar un preocupante cre-cimiento del nivel de conflictividad en el país, situación que haobligado a una permanente intervención institucional para pro-mover espacios de diálogo, facilitación y solución de distintostipos de tensiones sociales.

Así, entre mayo de 2004 y setiembre de 2005, la Defensoría delPueblo ha dado cuenta de 143 conflictos. De ellos, 39 se inicia-ron el año 2005 (27%), 85 tuvieron su origen el año 2004 (60%),y 19 se iniciaron el año 2003 ó antes (13%). Estas cifras indicanque el año 2004 fue especialmente conflictivo.

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Gráfico Nº 1.1Conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo

(mayo 2004 – setiembre 2005)Año de aparición

La mayoría de conflictos reportados se desarrollaron en el nivellocal (57% del total), referidos a cuestionamientos contra (o en-tre) Municipalidades Distritales. También destacan los conflic-tos vinculados a demandas gremiales o territoriales levantadaspor organizaciones sindicales y Frentes de Defensa (18%) y losenfrentamientos entre poblaciones y empresas extractivas, espe-cialmente mineras (8%).

Gráfico Nº 1.2Conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo

(mayo 2004 – setiembre 2005)Estado al 30 de setiembre de 2005

Al 30 de setiembre de 2005, 17 de estos conflictos permanecíanactivos (12%), 49 se encontraban en estado de latencia (34%),mientras que 77 habían sido resueltos (54%).


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Cuadro Nº 1.1Escenarios de conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo

(mayo 2004 – setiembre 2005)

El 59% de los conflictos ocurrieron en áreas rurales (84 casos).Según el nivel de pobreza de su población, 113 conflictos (79%)se desarrollaron en lugares donde la mayoría de la poblaciónvive bajo la línea de la pobreza.

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Gráfico Nº 1.3Ubicación de los conflictos reportados por la Defensoría

del Pueblo (mayo 2004 – setiembre 2005), según nivelesde vida de la población

Fuente: FONCODES. Mapa de la pobreza 2004. Elaboración: Defensoría delPueblo.

Todos estos casos dan cuenta del cuestionamiento a 183 autori-dades y funcionarios de distintas instituciones públicas, así comoa algunas empresas (extractivas, productivas, de servicios). El51% son autoridades y funcionarios municipales. Otras entida-des incluidas son: Gobiernos Regionales (11%), empresasextractivas (10%), comunidades campesinas y nativas (7%), rec-tores y funcionarios de universidades públicas (6%), y depen-dencias del Ministerio de Agricultura (4%). Entre los principalesmotivos que han generado los conflictos reportados se encuen-tran los siguientes1 :

1 Normalmente, la población señala la confluencia de varias razones.El cuadro incluye todos los argumentos expresados por la población.La columna de porcentaje establece la proporción de cada uno deestas razones en relación al número total de conflictos (143 casos).


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Cuadro Nº 1.2Motivos aducidos por la población que participa en el conflicto


En cuanto a las formas de evolución del conflicto, destacan elempleo de mecanismos de diálogo (45% de los casos), por logeneral ad hoc para cada situación y con intervención de institu-ciones externas. Sin embargo, la mayoría de ellos se generaronluego de una escalada violenta con enfrentamientos, toma delocales o bloqueos permanentes de vías de comunicación. Des-taca también, en un 40% de los conflictos reportados, la exis-tencia de procesos en el Poder Judicial, la Contraloría Generalde la República o el Jurado Nacional de Elecciones. Sin embar-go, una vez estallada la crisis no son estos mecanismos y proce-dimientos institucionalizados los medios preferidos para la so-lución de un conflicto, como se constata también con el bajoporcentaje de resoluciones vinculadas a la revocatoria o vacanciade autoridades municipales (20%).

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5%4%4%3%2%

Cuestionamiento de decisiones judiciales o admi-nistrativas (sentencias judiciales, linderos, adjudica-ción de tierras, adquisiciones, obras, etc.)Presuntas irregularidades en el manejo de los recur-sos económicosSupuesta gestión no transparente (la entidad no brin-da información, no rinde cuentas, etc.)Demandas gremialesImprecisiones en demarcación territorialSupuesto incumplimiento de promesas electoraleso de acuerdosNo realiza obrasDenuncias por contaminaciónNepotismoAgresiones físicas, lesiones, etc.Abuso de autoridad

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Cuadro Nº 1.3Incidencias reportadas en los conflictos (mayo 2004 – setiembre 2005)

En el período comprendido en este reporte, se ha constatadoque 77 conflictos se resolvieron empleando diversos medios.

Cuadro Nº 1.4Mecanismos de solución empleados en conflictos resueltos 2


2 En principio, estos mecanismos deberían ayudar a resolver los conflictospresentados, pero no siempre ocurre así. Por ejemplo, cuando el des-acuerdo expresado por una población ante los resultados de un procesode revocatoria o ante una sentencia judicial mantienen abierta la confron-tación. Lo mismo ocurre cuando alguna de las partes incumple los acuer-dos suscritos luego de un proceso de diálogo. Por esta razón, este cuadroconsidera como “resueltos” aquellos conflictos en los que, luego de con-cluirse un procedimiento institucional o de alcanzar acuerdos, no hansurgido elementos que cuestionen el modo de solución alcanzada. Aúnasí, nada impide que un conflicto pueda reactivarse posteriormente, comolo muestra el conflicto entre población de la provincia de Espinar (Cusco)con la empresa BHP Billiton Tintaya S.A.

DescripciónMecanismos de diálogo entre actores del conflictoProcesos judiciales, investigaciones de la CGR y JNEEnfrentamientos, agresiones, retención de personasToma de localesParos y movilizacionesRevocatoria o vacanciaBloqueo permanente de vías de comunicación

Nº64575655322816

%45%40%39%38%22%20%11%


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Como se ha mencionado, la información que se presenta eneste apartado corresponde al período mayo 2004 – setiembre2005. Esto no quiere decir que no se hayan presentado conflic-tos en los años anteriores. Por el contrario, la conflictividad so-cial parece ser uno de los rasgos principales de la vida políticadurante el presente gobierno democrático. Los reportes mues-tran que los conflictos se han incrementado en número y simul-taneidad. Muchos de estos casos comparten algunas caracterís-ticas: tránsito relativamente rápido entre la reclamación y la con-frontación violenta; participación de grupos sociales numero-sos; ausencia de autocontrol en la protesta lo que permite laintervención de actores antidemocráticos con agendas ocultas;acentuada desconfianza en las instituciones del Estado; no exis-te en las partes una tradición dialogante (en ocasiones la comu-nicación también se dificulta por componentes culturales); laviolencia es vista como el medio más eficaz de alcanzar los ob-jetivos de una reclamación, por lo que el diálogo aparece comoconsecuencia de una medida de fuerza; insuficiente capacidaddel gobierno para darle un curso racional al conflicto por fallasen la normatividad, desconocimiento de los problemas y de suscontextos, y escaso profesionalismo en el manejo de los conflictos.

No es este el lugar para desarrollar una interpretación históricao sociológica sobre las causas de este fenómeno, aunque, comolo señala el VIII Informe del Defensor del Pueblo al Congreso dela República, presentado este año, “(la) persistencia de situacio-nes conflictivas indica que el proceso de relegitimación de lasinstituciones democráticas enfrenta dificultades, pues los con-flictos revelan tanto la insatisfacción de sectores de la poblacióncomo la presencia de actores que ofrecen un discurso que per-mite canalizar el descontento ciudadano, algunas veces haciauna activa vigilancia social, otras hacia la confrontación con lasautoridades, sin excluir el empleo de la violencia”3 . En cual-quier caso, la gravedad de este problema ha demandado una

3 VIII Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República.

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respuesta institucional calificada, la misma que se describe enlos siguientes apartados.

2. El Comité de Seguimiento e Intervención en Conflictos So-ciales y Políticos

La Defensoría del Pueblo ha intervenido en conflictos socialesprácticamente desde su creación; sin embargo, la complejidaddel problema requería incrementar las capacidadesinstitucionales para la comprensión multidisciplinaria de estefenómeno, diseñar estrategias de intervención y capacitar al per-sonal en la materia. Para tal efecto, el Defensor del Pueblo deci-dió la creación de una instancia responsable de analizarsistemáticamente y elaborar las decisiones sobre los casos parti-culares. Así se formaliza la existencia del Comité de Seguimien-to e Intervención en Conflictos Sociales y Políticos medianteDirectiva Nº 001-2005-DP, aprobada por Resolución Adminis-trativa Nº 030-2005/DP del 1 de junio de 20054 . Concebidocomo una instancia de alcance nacional encargada de hacer elseguimiento a los conflictos sociales y políticos, coordina conlas distintas unidades orgánicas el procesamiento de la informa-ción y, de ser el caso, la ejecución de las decisiones que seadopten. A su turno el Reglamento de Organización y Funcio-nes de la Defensoría del Pueblo regula el funcionamiento de losórganos de coordinación y dentro de ellos la modalidad de “gru-pos de trabajo”, categoría a la que pertenece el Comité.

El Comité está presidido por el Defensor del Pueblo e integradopor los funcionarios que él designa. Tiene a su vez un comité deanálisis que – en reuniones semanales – revisa y discute la infor-mación, y formula propuestas de formas de intervención; y unórgano de coordinación técnica encargado de actualizar el siste-ma de información sobre conflictos, elaborar reportes, sugerir

4 Como parte de este proceso debe mencionarse que el seguimiento eintervención en conflictos sociales fue definido, en la planificaciónoperativa institucional del año 2005, como un tema prioritario.


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acciones defensoriales que supongan desplazamientos a unazona en conflicto, elaborar herramientas de supervisión preven-tiva, sugerir alertas tempranas, participar en las capacitaciones,entre otras.

Del mismo modo, el Comité tiene responsables por tema o ám-bito de conflicto que realizan un seguimiento especializado delos conflictos y que operan desde la unidad a la que están ads-critos. En el caso de las oficinas ubicadas en departamentos yprovincias, los y las Representantes del Defensor del Pueblo sonlos responsables en sus respectivos ámbitos territoriales respec-to de los conflictos que allí se presenten.

Los temas o ámbitos de conflicto considerados prioritarios son:conflictos ambientales, conflictos derivados del cultivo de la hojade coca, conflictos sobre asuntos de gobiernos regionales, con-flictos sobre asuntos de gobiernos locales, y conflictos por vio-lencia política. Esta no es una clasificación definitiva y podríacambiar conforme la Defensoría del Pueblo se adentre aún másen los conflictos y las circunstancias que los rodean, y tambiénen atención a los cambios que la propia realidad experimente.

Los conflictos ambientales son disputas entre actores desigualesreferentes a las modalidades de uso y manejo de los recursosnaturales, el acceso a estos, y la generación de problemas decontaminación. Los más visibles son los derivados de activida-des extractivas (minería, hidrocarburos, tala) que se ven exacer-bados por un marco legal inadecuado que promueve y atrae lainversión privada sin fijarle condiciones apropiadas para la rela-ción con las poblaciones del entorno, por lo que no cautela losderechos de los ciudadanos y de la comunidad.

Los conflictos relativos al cultivo de coca se originan en elcuestionamiento de los agricultores cocaleros de las políticasestatales orientadas a la erradicación de la hoja de coca de loscatorce valles en los que ésta se produce. El nivel de conflictividadse ve incrementado por la inflexibilidad de los actores. En este

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campo tampoco se han definido con precisión los ámbitos deautoridad y las competencias, por lo que la atención de esta pro-blemática queda difuminada entre distintas entidades públicas.

Los conflictos sobre asuntos de gobiernos regionales son, hastael momento, de dos tipos: disputas entre regiones por límites opor acceso a recursos (especialmente agua), y cuestionamientoscontra autoridades del Gobierno Regional, sobre todo al Presi-dente, que en algunos casos han concluido en la vacancia dedichas autoridades.

Los conflictos sobre asuntos de gobiernos locales están referi-dos a cuestionamientos hechos por sectores de la población aalcaldes o funcionarios municipales en razón a un inadecuadomanejo de los recursos municipales. El sector opositor no siem-pre presenta pruebas sobre las denuncias que realiza y no em-plea, como debiera, los mecanismos institucionales existentespara resolver este tipo de disputas. A esto se suma una culturapolítica confrontacional que alimenta salidas violentas. En la ma-yor parte de casos, los actores en conflicto pertenecen a redeslocales en pugna por el acceso al poder y a los recursos delgobierno local.

Los conflictos por violencia política son aquellos en los que losque diversos actores organizados de la sociedad buscan a travésdel uso de la violencia, la destrucción o el debilitamiento delsistema democrático y del estado de derecho. En algunos casoslo hacen de manera explícita mediante la acción de columnasarmadas en determinadas zonas del país o de manera encubier-ta representando posiciones ultra radicales dentro de lasmovilizaciones y protestas populares. En la actualidad hay unamodalidad de violencia política heredada de los veinte años deconflicto armado interno y nuevas formas surgidas de ideolo-gías ultranacionalistas.

En esta diversidad de escenarios un actor está casi siempre pre-sente: los medios de comunicación. Su participación contribuye


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al desarrollo del conflicto en la medida que son canales para ladifusión de las protestas y de las respuestas de las entidadesestatales, tratando de orientar a la opinión pública a veces haciala búsqueda de soluciones, pero en ocasiones también exacer-bando los ánimos para intensificar la protesta. En cualquier caso,la información que proveen – a menudo en tiempo real – ayudaa definir una intervención oportuna de la Defensoría del Pueblo.

Las modalidades de trabajo del Comité están señaladas en ladirectiva correspondiente pero vale la pena mencionar dos ins-trumentos de seguimiento de la información: el reporte de con-flictos que aparece mensualmente (ver apartado siguiente) y lacronología de los conflictos elaborada en base a los diarios decirculación nacional; esta aparece semanalmente y en ella sereporta día a día toda información relacionada con conflictos yclasificada de acuerdo a los temas o ámbitos de conflictos seña-lados líneas arriba y por departamento donde se producen loshechos.

El Comité se ha venido reuniendo desde antes de su creaciónformal para discutir los temas señalados en la agenda semanaly, en muchos casos, ganados por la urgencia de los aconteci-mientos, las decisiones tomadas se orientaron a contribuir almanejo de la crisis del conflicto en circunstancias en que el diá-logo se había cancelado y los enfrentamientos violentos domi-naban el escenario. En otros casos, generalmente posteriores ala confrontación violenta, sí fue posible tener una pausa reflexi-va mayor que permitió la elaboración de propuestas referidas alos problemas centrales que están en el origen del conflicto asícomo mecanismos para darle un curso racional y dialogante alconflicto.

Siendo los conflictos eventos complejos por la diversidad decomponentes en juego y por los niveles de emocionalidad a losque se puede llegar, es imprescindible la concurrencia de insti-tuciones del Estado y la sociedad en su tratamiento. El Comitéha procurado en todo este tiempo mantener canales abiertos de

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comunicación con otros actores interesados en el estudio de estostemas. Los conflictos se comprenden mejor mientras más miradasrecaigan sobre ellos. La Defensoría del Pueblo se muestra favora-ble a una aproximación multidisciplinaria y compartida del análi-sis de los conflictos que, a no dudarlo, dota de mayor fundamentosus opiniones y, llegado el momento, sus pronunciamientos.

3. Modalidades de intervención defensorial

La gravedad del problema abordado en este libro ha demandado ala Defensoría del Pueblo la definición de modos de proceder parti-culares para intervenir en conflictos sociales. En este proceso se hatomado en cuenta los principios (inmediatez, celeridad,proactividad, etc.) y las estrategias propias de la institución (super-visión, itinerancia, etc.), adaptándolas a las exigencias particularesque este tipo de situaciones plantea. En esta sección se describe lasformas de intervención que orientan el trabajo del personal de laDefensoría del Pueblo en situaciones de conflictividad y cuya apli-cación debe adaptarse a las situaciones reales.

3.1 Estrategias de intervención en conflictos sociales

3.1.1 Intermediación

La ciudadanía ve en la Defensoría del Pueblo a una instituciónsocialmente legitimada a la que puede recurrir para ser atendi-da en sus reclamos, incluyendo la posibilidad de intervenir enla búsqueda de soluciones a un conflicto social. Esta labor in-cluye diversas actividades mediante las cuales se contribuye adisminuir la tensión producida, especialmente durante la escalade un conflicto, y a transformar el enfrentamiento violento ennegociación. Cabe precisar que no se trata de hacer de laDefensoría del Pueblo la instancia obligada para el tratamientode los conflictos sino de asumir un papel propiciatorio del diá-logo y la defensa de derechos, promoviendo al mismo tiempola intervención oportuna y correcta de las instituciones del Esta-do con competencia sobre la materia en disputa. Por ello, la


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intermediación no limita la capacidad de pronunciamiento in-dependiente que tiene la Defensoría del Pueblo, aunque sí lamantiene expectante del desenvolvimiento de la negociación yhaciendo aportes oportunos en el marco de sus atribuciones.

Se consideran formas de intermediación defensorial, la inter-posición de buenos oficios, que son gestiones puntuales quela Defensoría del Pueblo realiza para contribuir al avance deuna negociación; la participación en mesas de diálogo, me-canismo de negociación en el que participan representantesde entidades del Estado, representantes de intereses de parti-culares y organizaciones de la sociedad civil. La Defensoríadel Pueblo puede ser una de las instituciones convocantes dela Mesa, puede actuar como facilitadora o participar en sucondición de órgano autónomo encargado de la defensa de losderechos ciudadanos; también se considera la eventual partici-pación en las llamadas comisiones de alto nivel, mecanismo denegociación directa entre autoridades nacionales o sus repre-sentantes y la parte social del conflicto, donde la Defensoría delPueblo puede actuar como observadora, sin que esto reduzcasu capacidad de pronunciarse sobre el tema.

Y, por último, está la forma más demandante para la Defensoríadel Pueblo que es la de intermediar conduciendo directamenteel mecanismo de diálogo tomando todas las providencias delcaso. El trabajo es planteado a través de seis fases, cada una delas cuales tiene criterios e instrucciones para proceder5 . Haycircunstancias en las que no es posible dejar de cumplir estatarea; sin embargo, no se puede dejar de mencionar las limita-ciones en la capacidad de opinar, sugerir, recomendar, advertir,etc. que este papel trae consigo. Para una institución de defen-sa, que toma posición en favor de los ciudadanos cuyos dere-chos han sido vulnerados, cumplir tareas de mediación en sen-tido clásico no parece ser lo más conveniente.

5 Ver en Anexos el Protocolo de Intervención Defensorial en ConflictosSociales y Políticos.

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3.1.2 La supervisión como instrumento preventivo

Además de las intervenciones que se realizan una vez produ-cido un hecho violatorio de derechos (para el caso que nosocupa, luego de producirse un desborde violento del conflic-to), la Defensoría del Pueblo puede examinar el funciona-miento de determinada dependencia pública a fin de verifi-car si sus funcionarios y empleados cumplen sus obligacio-nes funcionales, no obstante no haya ocurrido ninguna vul-neración de derechos. La supervisión preventiva, por ser exante, permite controlar la calidad del trabajo del Estado ycontrastar las prácticas institucionales con la normativa quela rige. En tal sentido, constituye un instrumento proactivoque contribuye en gran medida a evitar que se produzcanviolaciones a los derechos, especialmente cuando se aplicaen la fase de reclamación o de latencia de un conflicto.

Esta modalidad de intervención requiere un análisis permanen-te de escenarios potencialmente conflictivos. El análisis de ries-gos y oportunidades permitirá a la institución intervenir en con-flictos desde su gestación, contribuyendo a darles un curso ra-cional a fin de que sean adecuadamente manejados y no pasena una fase de confrontación violenta. Esta estrategia institucionalpuede entenderse como una contribución a la reforma de laadministración estatal, por la cual ésta recupera legitimidad apartir de una oportuna atención a las demandas ciudadanas yuna acción realizada bajo el signo de la transparencia.

La supervisión preventiva puede hacerse a través de actua-ciones defensoriales como éstas: colaboración en el acceso ala información, en cuyo caso la Defensoría del Pueblo solici-ta directamente a las entidades del Estado la información queconsidere relevante para comprender y manejar el conflicto,o intercede para que los ciudadanos accedan a ella6 ; visitas

6 Además del derecho de acceso a la información pública que tiene todociudadano por mandato del artículo 2º, inciso 5 de la Constitución, lasentidades públicas, por ley, están obligadas a colaborar con la Defensoríadel Pueblo.


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de inspección, que se realizan sin requerir aviso previo a finde entrevistar a servidores públicos, solicitar exhibición dedocumentos u observar una situación de hecho; entrevistascon los actores intervinientes en los conflictos, mediante lascuales la Defensoría del Pueblo puede visitar o convocar asu local a los servidores públicos o particulares relacionadosal conflicto para formular preguntas tendientes a su esclare-cimiento; reuniones conjuntas para exponer las opiniones ypercepciones del conflicto, que sirven para avanzar en elconocimiento del problema, precisar los asuntos centrales,los secundarios, demarcar los aspectos políticos, económi-cos, culturales, sociales, etc. que hagan posible su análisispor separado y sopesar su grado de incidencia en el proble-ma. Los conflictos suelen tener agendas ocultas que es indis-pensable vislumbrar.

Son también parte de la supervisión preventiva, los talleresde trabajo, eventos básicamente académicos en los que ex-pertos invitados abordan los problemas vinculados al con-flicto con la presencia de las partes interesadas; las alertastempranas, que suponen advertencias a las entidades del Es-tado y eventualmente a la opinión pública en caso de haberdetectado que hay intereses que tienen un rumbo de colisióny no se observa en el escenario voluntad de solución; y, final-mente, el amicus curiae, que es una opinión debidamentefundamentada sobre un tema muy preciso, que se remite a laautoridad para contribuir a la comprensión de un problema ya la mejor solución. En él la Defensoría del Pueblo fija suposición legal, técnica y ética.

3.1.3 Formulación de propuestas generales

Varios de los conflictos atendidos por las OficinasDefensoriales son de una complejidad tal que su resoluciónrequiere el planteamiento del problema ante entidades esta-tales de alcance nacional; esto debido a que loscuestionamientos que aparecen de manera localizada hacen

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referencia a marcos normativos establecidos o a políticaspúblicas implementadas por el gobierno central.

En estas situaciones, la Defensoría del Pueblo puede promo-ver espacios de diálogo y reflexión convocando a actorespolíticos e institucionales involucrados en la materia corres-pondiente. Esta modalidad de intervención, basada en unareflexión sistemática e interdisciplinaria sobre temas de fon-do ayuda a colocar un tema específico en la agenda pública,llamando la atención de las autoridades correspondientessobre las implicancias negativas de una norma o política.Sobre la base de este análisis, la Defensoría del Pueblo podráplantear reformas o alentar a las entidades responsables atomar las medidas respectivas según sus competencias.

3.2 Los reportes de conflictos sociales

Además de la intervención en casos específicos, la Defensoríadel Pueblo informa periódicamente a la opinión pública sobrelos conflictos existentes en el país. Esta tarea se inició en mayode 2004 cuando el Defensor del Pueblo, convocado por el Con-greso de la República para informar sobre la participacióninstitucional en el conflicto en Ilave, llamó la atención sobreotras treinta situaciones similares en diversas localidades del país.A partir de entonces, el titular de la institución encargó la elabo-ración periódica de reportes de conflictos sociales.

Este documento se elabora mensualmente. El proceso implicauna actividad constante de la institución en su conjunto. En pri-mer lugar, las Oficinas Defensoriales, unidades orgánicas ubi-cadas en todos los departamentos del país, efectúan un segui-miento y análisis permanente de situaciones conflictivas en susrespectivos ámbitos territoriales. Esta tarea constituye el elementobásico de todo el sistema, pues a través de ella cada oficinapuede dar cuenta de la expresión pública de una divergenciasobre un tema de interés colectivo. Esta se puede expresar dediversas formas: movilizaciones continuas que levantan deman-


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das o reclamos específicos; quejas presentadas ante la Defensoríadel Pueblo o denuncias formuladas ante otras entidades públi-cas (Policía Nacional, Poder Judicial, Ministerio Público,Contraloría General de la República); pronunciamientos difun-didos a través de medios de comunicación; campañas que, através de los mismos medios, señalan cuestionamientos a algu-na autoridad exigiendo su renuncia o retiro. Estas formas de ac-ción colectiva aparecen como señales de advertencia sobre elsurgimiento de un conflicto.

El seguimiento de conflictos es responsabilidad de los y las Re-presentantes del Defensor del Pueblo, aunque la diversidad deposibles situaciones conflictivas es tal que se requiere la partici-pación del conjunto de comisionados y comisionadas en cadaoficina. La información inicial se obtiene de diversas maneras:lectura y audiencia cotidiana de los medios de comunicación deámbito nacional y regional, análisis de las quejas recibidas, visi-tas itinerantes realizadas a todas las provincias de cada departa-mento, entrevistas con autoridades y representantes de organi-zaciones sociales. Identificado un conflicto, cada oficina evalúael caso y diseña su estrategia de participación, según los crite-rios señalados anteriormente. Ello provee de información nue-va, obtenida directamente de la observación de los hechos en ellugar donde ocurren, así como de entrevistas con los actoresconfrontados y de visitas y reuniones con instituciones públicasque están interviniendo para solucionar el problema suscitado.

Al final del mes, cada Oficina Defensorial elabora un reportesobre los acontecimientos que han merecido su atención. Endicho reporte dan cuenta de la siguiente información: ubicacióndel conflicto; actores principales (organizaciones e institucionesinvolucradas) y secundarios (grupos o personas que apoyan alas partes enfrentadas); razones aducidas por los actores al mo-mento de iniciar el conflicto; antecedentes (acontecimientosanteriores que hayan influido en la formación y/o desarrollo delconflicto); descripción de los hechos, incluyendo la interven-ción realizada por la Defensoría del Pueblo; estado actual del

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conflicto. Los reportes incluyen datos sobre conflictos nuevos,pero también actualizan información sobre los casos incluidosen reportes anteriores y que no hayan concluido.

Los reportes producidos por las Oficinas Defensoriales son en-viados a la Oficina de Promoción y Coordinación Territorial, lacual elabora un consolidado a nivel nacional. La preparación deeste documento sigue los siguientes pasos:

· Luego de revisar la información remitida, se discriminan loscasos que serán incluidos en el reporte mensual. La elabora-ción de una relación de todos los conflictos existentes en elpaís es una tarea superior a los recursos disponibles en lainstitución, por lo que se ha asumido la opción metodológicade considerar solo aquellos casos en los que la protesta haderivado por cauces violentos; es decir, se incluye en el re-porte cuando se ha constatado al menos una de las siguien-tes situaciones: afectación del derecho a la vida, la integridado la salud de las personas; daños a la propiedad pública oprivada; afectación permanente del libre tránsito; impedimentodel ejercicio de funciones de una autoridad; paralización dela prestación de servicios públicos.

· En lo posible, la información producida por las OficinasDefensoriales es contrastada con la producida por los me-dios de comunicación y con aquella producida por entida-des públicas o sociales involucradas en el conflicto. De sernecesario, se solicita a la Oficina Defensorial respectiva al-guna información complementaria sobre situaciones que noresultan claras.

· Seguidamente, se procede a elaborar el reporte de casos enun formato preestablecido. En esta parte la principal tareaconsiste en clasificar los conflictos según su estado, conside-rándose tres alternativas: 1) manifiesto, o activo cuando unconflicto expresado públicamente ha escalado a una situa-ción de crisis; 2) latente, cuando el conflicto está oculto o


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aparentemente inactivo; y 3) resuelto, cuando se encuentrasalida a un conflicto, sea mediante un acuerdo satisfactoriopara ambas partes, una resolución emitida por entidad compe-tente que no es cuestionada, la renovación de una autoridadcuestionada.

· Concluido el vaciado de los datos, se elabora un breve aná-lisis de la información incluida en el reporte donde, ademásde dar cuenta del estado de los conflictos durante el mes(activos, nuevos, resueltos, casos que han pasado a una si-tuación de latencia o se han reactivado), se ofrece una clasi-ficación de los mismos en función de distintos criterios: añode origen, escenario7 , situación socioeconómica y ruralidadde las zonas donde se produjo el conflicto8 . También se pre-senta información agregada sobre las autoridades cuestiona-das, las incidencias reportadas durante la evolución del con-flicto y los mecanismos de solución empleados en los casosresueltos.

· Una primera versión del reporte es revisada por el Defensordel Pueblo, quien sugiere modificaciones o solicita precisio-nes antes de autorizar su emisión. La distribución del docu-mento final se realiza por correo electrónico. Los destinata-rios son congresistas de la República, funcionarios y funcio-narias de la Defensoría del Pueblo y de diversas institucionespúblicas, embajadas, agencias de cooperación internacional,organismos no gubernamentales, académicos, medios decomunicación y estudiantes interesados en el tema.

La emisión periódica de estos reportes ha tenido una importanterepercusión, principalmente en los medios de comunicación quereproducen cada mes la información del documento defensorial.

7 Para la Defensoría del Pueblo, estos “escenarios“ constituyen ámbitosdefinidos por el tipo de actores y el tipo de demandas o planteamientosque exponen en la escena pública.

8 Para ello se toma como referencia el Mapa de Pobreza elaborado por elFondo de Compensación para el Desarrollo Social (FONCODES).

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Esta también ha sido tomado en cuenta por diversos analistaspolíticos para fundamentar sus opiniones sobre el contexto so-cio-político del país. De otro lado, estos reportes han servidocomo fuente de información para algunas investigaciones y tra-bajos académicos publicados recientemente9 .

4. Balance de la intervención de la Defensoría del Pueblo enconflictos sociales y políticos

Cuando se crea la Defensoría del Pueblo, en 1996, el campoprincipal de su actuación era la defensa directa de derechos apartir de las quejas y pedidos presentados por lo general demanera individual por los ciudadanos. El seguimiento y el pro-gresivo análisis de los casos pusieron en evidencia la existenciade vulneraciones reiterativas de derechos o hechos cuya com-plejidad merecía una investigación de fondo. Frente a ello, laDefensoría del Pueblo inició investigaciones de más largo alien-to orientadas a plantear soluciones que incluyeran cambios enel marco normativo e institucional tratando de llegar a la raíz delos problemas.

En sus primeros años de funcionamiento, la institución tambiénregistró (e intervino en) conflictos, pero no con la misma intensi-dad, en la medida que estos no se habían convertido aún en unmecanismo frecuente de reclamación. Es a partir del incremento

9 Entre los trabajos que han tomado como referencia los reportes de con-flictos podemos mencionar los siguientes: MELÉNDEZ GUERRERO, Car-los. Hipótesis sobre los conflictos en el Perú actual. Secuelas y leccionesde los años de violencia política. Lima, Transparencia, 2005. PIZARRO,Rosa, Ingrid SAITO y Laura TRELLES. “El agitado y fragmentado escenariosocial”. En: DESCO. Perú hoy. Un país en jaque: la gobernabilidad encuestión. Lima, DESCO, 2005. REMY, María Isabel. Los múltiples cam-pos de la participación ciudadana en el Perú. Un reconocimiento delterreno y algunas reflexiones. Lima, IEP, 2005. También hay menciones alos reportes en dos investigaciones sobre los sucesos de Ilave:DEGREGORI, Carlos Iván. Ilave: Desafío de la gobernabilidad, la demo-cracia participativa y la descentralización. Lima, Grupo Propuesta Ciuda-dana, 2004. PAJUELO, Ramón. Municipales de centros poblados y con-flicto local: las lecciones del caso de Ilave. Lima, SER, 2005.


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de los conflictos locales, de su potencial violento sobre todo apartir de los hechos de Ilave y la demanda creciente de la pobla-ción para que la Defensoría del Pueblo intervenga, se empieza aasumir un papel de intermediación orientado a generar condi-ciones para el tratamiento dialogado de los conflictos. Para res-ponder de mejor manera a este tipo de situaciones se creó ungrupo de trabajo encargado del seguimiento y la intervención enlos conflictos sociales10 .

Por las implicancias que tiene para el ejercicio de derechos y elfuncionamiento de la institucionalidad democrática, los conflictossociales constituyen una materia de trabajo consustancial a la la-bor defensorial que ha evolucionado con el desarrollo de la institu-ción. La magnitud de este problema en el escenario actual del paísdemandó a la Defensoría del Pueblo diseñar estrategias de inter-vención específicas para atender este tipo de situaciones. Actual-mente, los lineamientos para el seguimiento e intervención en con-flictos señalan que la Defensoría del Pueblo puede actuar en diver-sas direcciones. Por un lado, analiza los derechos que pueden servulnerados por la acción u omisión de una entidad estatal, y actuaren consecuencia siguiendo un criterio preventivo; asimismo, sepueden propiciar espacios de diálogo entre los diversos actores(incluyendo la propia Defensoría del Pueblo a través de aportestécnicos y jurídicos) para ayudar a construir colectivamente la so-lución al problema; todo ello no impide la realización de investiga-ciones independientes sobre vulneraciones de derechos que sedetecten en el seguimiento de los conflictos.

¿Qué se puede decir acerca del funcionamiento del modelo descri-to en este capítulo y que ha supuesto un esfuerzo de creación co-lectiva que involucra al conjunto de la institución? En las siguienteslíneas se propone, de manera esquemática, un recuento de los prin-cipales logros obtenidos, así como de los desafíos que, luego de laexperiencia desarrollada, se le plantean a la institución.

10 La descripción de las funciones y funcionamiento del Comité de Seguimientode Conflictos Sociales y Políticos se encuentra en el primer capítulo.

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En primer lugar, los reportes elaborados por la Defensoría delPueblo han contribuido a visibilizar una problemática a la queno siempre las entidades del Estado le otorgan la debida impor-tancia, en parte porque sus actores pertenecen a la poblaciónpobre del país, aquella que cuenta con escasos recursos paraplantear sus demandas en la escena pública. En ese sentido, ladifusión de esta información, recogida ampliamente por mediosperiodísticos, constituye una llamada de atención permanente alas autoridades a quienes les corresponde garantizar las condi-ciones para la gobernabilidad democrática del país.

En segundo lugar, la rapidez y eficacia de la intervencióndefensorial, capaz de desplasarse a localidades remotas dondeha estallado una crisis, ha favorecido el nivel de legitimidad so-cial que goza la institución. Los diversos actores reconocen queconstituye una entidad confiable que contribuye con aportes re-levantes a la solución de un conflicto. Aunque no aparecen enel reporte, deben destacarse todos aquellos casos en los queuna oportuna intervención de la Defensoría del Pueblo permitiócanalizar el conflicto a través de mecanismos democráticos, cum-pliendo adecuadamente una función preventiva.

En tercer lugar, puede señalarse que, en algunos temas, laDefensoría del Pueblo ha formulado propuestas y recomenda-ciones de mayor alcance (no circunscritas a un caso específico)con la finalidad de promover modificaciones en el marco nor-mativo e institucional, de modo que tales cambios incorporenparte de las demandas que los actores en conflicto formulan alEstado. Destacan las propuestas relacionadas con el ordenamien-to legal que regula la producción y control de la hoja de coca yla protección del medio ambiente en zonas con presencia deempresas extractivas, especialmente mineras.

En cuarto lugar, consideramos que buena parte de los logrosobtenidos en esta tarea se debe al modelo adoptado al interiorde la institución: en vez de crear una unidad orgánica y asignar-le la responsabilidad específica, se generó una instancia de co-


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ordinación que distribuye la responsabilidad del seguimientode escenarios conflictivos entre diversas unidades. Esto ha per-mitido una transversalización del tema, tanto en el Comité de Se-guimiento e intervención en Conflictos Sociales y Políticos comoen las Oficinas Defensoriales; en estas últimas, todo el personal,sin importar la naturaleza de sus labores específicas, asume la ta-rea de informar y atender situaciones conflictivas. Se puede agregarque la priorización del tema en el plan operativo del año 2005 hapermitido trabajarlo con cierta intensidad, lo que ha redundado enla unificación del lenguaje y en la comprensión homogénea de lasmodalidades de intervención defensorial en conflictos sociales.

La experiencia desarrollada y los avances constatados, permitentambién formular algunas propuestas para mejorar el modelo deintervención institucional en conflictos descrito en las páginasprecedentes11 . Un aspecto importante – que constituye un de-safío – consiste en darle mayor énfasis a la previsión de cursosde colisión entre actores sociales y el Estado a fin de contribuir adespejar a tiempo los canales de la legalidad y ofrecer una opi-nión debidamente fundamentada sobre los temas en disputa ysu forma de llegar a acuerdos. La tarea preventiva de la Defensoríadel Pueblo es una asignatura en desarrollo y supone un monitoreocada vez más exhaustivo de los conflictos a nivel nacional y elconocimiento preciso de lo que se debe hacer en cada caso.

Realizar una supervisión preventiva del funcionamiento de losórganos del Estado es muy difícil por su enorme dispersión y lalimitación de personal de las Oficinas Defensoriales. En tal sen-tido, cabe a estas dar seguimiento a las quejas que presentan losciudadanos no sólo como situaciones puntuales, sino como pro-bables situaciones conflictivas; ello permitiría cruzar informa-ción con otros actores que permita identificar si, además de que-jas, hay pugnas locales y en esos casos remitir una alerta tem-

11 Algunas de las ideas que se exponen a continuación están tomadas delinforme de consultoría “Estudios sobre conflictos entre población y auto-ridades locales”, elaborado por la socióloga María Isabel Remy.

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prana al Comité de Seguimiento e Intervención en ConflictosSociales y Políticos o a la Adjuntía correspondiente. Los reportespueden servir como en la medida que se obtenga información másprecisa sobre lo que funciona mal o crea descontento, lo cual faci-litaría la acción de iniciativa y prevención de la institución.

Entre las principales limitaciones para el tratamiento de los con-flictos se encuentra la renuencia de algunas autoridades a abrircauces para el diálogo y la negociación, así como la respuestaineficaz que a veces se observa en las entidades públicas. Ellodesafía la capacidad persuasiva y propositiva de la Defensoríadel Pueblo. El afianzamiento de estas capacidades en el perso-nal de la institucion constituye un medio efectivo para contri-buir a transformar la experiencia del conflicto en un proceso en elque se desarrollen habilidades para un diálogo constructivo, el re-conocimiento de ciudadanías diversas, la participación razonableen la configuración y vigilancia del poder, la organización de lasociedad para la defensa de intereses colectivos, la optimizaciónde la función pública, y la extensión de los principios de la demo-cracia a todos los niveles de la sociedad y del Estado.

Desde luego, se abre como posibilidad ampliar y fortalecer losmecanismos de coordinación con entidades públicas que reci-ben información y tienen competencia para actuar en situacio-nes conflictivas. En este campo, cabe explorar la posibilidad deque la Defensoría del Pueblo apoye el desarrollo de capacida-des de otros organismos del sector público que debieran inter-venir en situaciones conflictivas, sea para prevenir una escaladao para resolver las divergencias planteadas.

Finalmente, la Defensoría del Pueblo puede, como parte de unatarea preventiva, emprender una labor educativa (o impulsarlacon organismos del Estado o de la sociedad civil) que nos hagamás competentes para el diálogo y el manejo positivo y transfor-mador de los conflictos. Del mismo modo conviene darle ma-yor difusión a las normas y procedimientos previstos para lassituaciones conflictivas, que por desconocimiento no se usan.


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CAPÍTULO 2

INTERVENCIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN ALGUNOS CONFLICTOS RELEVANTES

Prácticamente desde su creación, la Defensoría del Pueblo haintervenido en numerosas situaciones conflictivas empleandodiversas estrategias. A partir de mayo de 2004, luego del asesi-nato del Alcalde de Ilave, esta tarea institucional adquirió mayorvisibilidad a partir de la elaboración de los reportes periódicossobre conflictos sociales. Un examen más cuidadoso de estaforma de actuación ha llevado a la institución a un proceso deconstrucción colectiva de un marco conceptual y operativo apro-piado para una acción eficiente, orientada no solo a disminuir latensión propia de este tipo de situaciones, sino a aprovecharestos casos como una oportunidad para el fortalecimiento de lainstitucionalidad democrática y la ampliación del ejercicio dederechos ciudadanos.

Luego que en el capítulo anterior se ha detallado la forma enque la Defensoría del Pueblo entiende su participación en con-flictos sociales, en el presente se pretende mostrar, a través de ladescripción de casos específicos, los diversos modos en los quela institución ha intervenido. Los ejemplos que se presentan sehan seleccionado teniendo en cuenta su carácter representativode los diversos escenarios identificados en la clasificación cons-truida por la institución. Sin embargo, los ejemplos incluidos noagotan en sí mismos la complejidad del escenario. Por lo tanto,antes que analizar a profundidad lo que ocurre en cada tipo deconflicto, interesa describir las diversas formas de intervenciónque puede desarrollar la institución.


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1. Ilave y las dificultades para la reconstitución de un gobier-no local12

1.1 Los hechos

Aunque conocido principalmente por el asesinato de su Alcal-de, este conflicto tuvo un largo proceso que puede ser divididoen dos momentos13 . El primero, el más corto e intenso, se inicióel 2 de abril de 2004, cuando Cirilo Robles Callomamani, Alcal-de Provincial de El Collao convocó una asamblea informativaen la plaza de armas de Ilave. En ella, luego de concluir su expo-sición, se produjo un corte de fluido eléctrico, lo cual ocasionóla protesta de sus opositores y un enfrentamiento en el que oncepersonas resultaron heridas. Al día siguiente se conformó unComité de Lucha Ampliada para exigir, entre otros aspectos, lareconstrucción del Puente Antiguo y la pavimentación de la ca-rretera Ilave – Mazocruz, obras prometidas por el Alcalde en sucampaña. El burgomaestre escapó a Puno sin responder a loscuestionamientos formulados.

En este primer momento se pueden identificar tres dinámicas para-lelas14 . Una primera está representada por la creciente radicalidadde la protesta, que pasa de una denuncia al burgomaestre por irre-gularidades en su gestión a la exigencia de su renuncia. Al inicio,

12 La información sobre este caso proviene de un documento elaboradopor Martin Peter Scholl, cooperante suizo quien viajó a la zona en el mesde mayo de 2005; esta visita permitió actualizar la informaciónsistematizada por la Oficina Defensorial de Puno que estuvo muy impli-cada en este caso.

13 Para un análisis sobre el contexto y las causas de este conflicto puedenconsultarse los trabajos de: TORRES, Javier. “Ilave: ‘Salvo del poder y losrecursos públicos, todo es ilusión’”. En: Páginas. Nº 187. Junio, 2004. pp.6 – 16. DEGREGORI, Carlos Iván. Ilave: Desafío de la gobernabilidad, lademocracia participativa y la descentralización. Lima, Grupo PropuestaCiudadana, 2004. ASOCIACIÓN CIVIL TRANSPARENCIA. Ilave: un de-safío para la democracia. Las Elecciones Municipales Complementariasde la Provincia de El Collao de 2004. Lima, Transparencia, 2004. PAJUELO,Ramón. Municipalidades de centro poblado y conflicto local: Las leccio-nes del caso Ilave. Lima, SER, 2005. Un análisis del proceso social en eldepartamento de Puno se presenta en RENIQUE, José Luis. La batalla porPuno. Conflicto agrario y nación en los Andes peruanos. Lima, IEP, 2004.

14 Una cronología detallada de este momento se puede encontrar enDEGREGORI, Carlos Iván. op. cit.

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los cuestionamientos fueron por malversación de fondos y nepotis-mo, a los que luego se agregaron promesas incumplidas como laconstrucción de la carretera Ilave – Mazocruz y del Puente Viejo.Además de las amenazas al Alcalde, se produjo el cierre del localmunicipal y un paro realizado el 21 de abril. Desde el día 4 ydurante todo el mes la carretera binacional entre Puno y Desagua-dero permaneció bloqueada. Las protestas fueron dirigidas por ungrupo opositor encabezado por el Teniente Alcalde AlbertoSandoval; también tuvieron una activa participación los TenientesGobernadores de la provincia.

Una segunda dinámica está representada por la intervención dediversas instituciones con el propósito de disminuir la tensión.Esta se inició el mismo 5 de abril cuando en una reunión quecontó con la asistencia del Alcalde Robles y de representantesde la Prefectura, Defensoría del Pueblo, Policía Nacional, Mi-nisterio Público, entre otras autoridades, se conformó una “co-misión mediadora” integrada por la Prefectura de Puno, la Vicaríade Solidaridad de la Prelatura de Juli y la Defensoría del Pueblo,aunque la primera no cumplió con el compromiso encargado.En los días sucesivos, la comisión se movilizó constantementeentre Puno e Ilave, reuniéndose con los diversos actores; en es-tas visitas se vivieron momentos de tensión cuando la poblaciónmovilizada obligó a la “comisión“ a recorrer la ciudad para veri-ficar las denuncias por obras no realizadas. El 8 de abril, el Al-calde Robles aceptó la opción de solicitar licencia y retirarsetemporalmente de la gestión municipal. Dos días después, for-malizó por escrito esta decisión mientras la Contraloría Generalde la República evaluaba su gestión. La población de Ilave re-chazó esta salida y exigió su renuncia definitiva al cargo.

A pesar de las demandas de la población, destacó la ausenciade las autoridades regionales y nacionales15 . La Contraloría Ge-

15 Degregori (op. cit.: p. 46) describe a la Vicaría de la Solidaridad de Juli y ala Defensoría del Pueblo como “actores casi solitarios, que llegan a ocu-par el centro vacío del escenario por defección de los otros organismosregulares, que debían haber estado allí”.


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neral de la República canceló un viaje a la zona argumentandofalta de garantías, aunque un representante de dicha instituciónestuvo presente en Ilave. El pedido de presencia de algún fun-cionario del Jurado Nacional de Elecciones no fue atendido. Porsu parte, el Presidente Regional, David Jiménez Sardón, señalóque el gobierno regional no tenía facultades para intervenir en lacrisis, por lo que encargaba la atención del caso al gobiernonacional o a la salida que pudieran encontrar los regidores deIlave. Sólo el congresista Yonhy Lescano viajó en varias oportu-nidades a la zona del conflicto para dialogar con la población yexplicarles los procedimientos de vacancia y revocatoria. El 20de abril, la congresista Paulina Arpasi informó que una comi-sión conformada por el Defensor del Pueblo, la CoordinadoraNacional de Derechos Humanos y la Asociación Civil Transpa-rencia viajaría a la zona. Este viaje no se realizó porque se habíaconvocado a una sesión de Concejo Municipal en la fecha pro-gramada para la visita.

La tercera dinámica está constituida por los esfuerzos infructuo-sos de los propios actores por darle una salida legal al conflicto.Esto se expresa en las sesiones de Concejo convocadas con laintención de tratar el problema, la primera solicitada por regidoresde la oposición para el mismo 4 de abril, que no se realizó porinasistencia del Alcalde. El 20 de abril, los regidores de oposi-ción convocaron a una nueva sesión (el Alcalde había comuni-cado notarialmente que esta carecía de valor legal), pero debie-ron suspenderla por falta de quórum; lo mismo ocurrió con otraconvocada para el día siguiente. El 24 de abril, el Alcalde publi-có en un diario regional un comunicado donde informó que losregidores de oposición no habían asistido a tres sesiones ordi-narias del Concejo Municipal pese a haber sido notificados. Elmismo día, el Teniente Alcalde tuvo que suspender por falta dequórum otra sesión ordinaria del Concejo Municipal, convo-cando a una siguiente para el 27 de abril. El Alcalde, por suparte, convocó notarialmente a los regidores a una sesión parael día 26, en su domicilio en Ilave.

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Esta reunión no se pudo realizar porque pobladores rodearon yapedrearon la casa del Alcalde. Robles y sus regidores escapa-ron, mientras un grupo de Fiscales que habían acudido al lugar,acompañados por 30 policías, tuvieron que refugiarse en el hos-pital de Ilave y luego en la comisaría porque fueron atacadospor los manifestantes. Una comisión humanitaria integrada porrepresentantes de las iglesias católica y adventista llegó al lugar(nuevamente el Prefecto, que integraba esta comisión, no viajó aIlave), pero fue recibida hostilmente y debieron refugiarse en laparroquia. Entre tanto, el alcalde y sus regidores fueron condu-cidos a golpes a la plaza de armas. El burgomaestre murió acausa de los maltratos; su cadáver fue arrastrado por las callesde la ciudad y arrojado cerca del Puente Viejo.

Luego del trágico desenlace, se inició un segundo momento de-finido principalmente por los intentos por canalizar la críticasituación en Ilave hacia la reconstitución del gobierno munici-pal. El mismo día 26 de abril llegó a Puno una Comisión de AltoNivel encabezada por el Presidente del Consejo Nacional deDescentralización (CND), e integrada por el Obispo de Juli y unfuncionario del Ministerio del Interior. Después de dialogar conlas instituciones de la zona, la Comisión, reunida en Ilave conunos dos mil pobladores, aceptó que los regidores asumieran laconducción de la Municipalidad, pese a que esta solución noestaba prevista en la ley. Las críticas a la escasa intervención delgobierno en este conflicto generaron el reemplazo del Ministrodel Interior. El nuevo titular encabezó una nueva Comisión deAlto Nivel, integrada también por los Viceministros de Vivienday Construcción y de Transportes y Comunicaciones. Este segun-do grupo tampoco logró una salida y se retiró a los pocos díassin resultados.

Durante mayo de 2004, la situación en Ilave era incierta. Enpocos días se sucedió la visita del grupo de trabajo designadopor la Comisión de Fiscalización del Congreso de la República;la detención de varias personas implicadas en los sucesos de


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abril, entre ellos el Teniente alcalde, los regidores de oposición,varios dirigentes y periodistas locales; la visita del Padre GastónGaratea, Presidente de la Mesa de Concertación para la Luchacontra la Pobreza; un paro de tres días contra el gobierno cen-tral; el incremento de efectivos policiales en Ilave16 ; la decisióndel Jurado Nacional de Elecciones (JNE) de encargar la alcaldíaal regidor Arnaldo Chambilla, mientras el Teniente alcaldeSandoval continuara detenido.

El 24 de mayo, el JNE declaró la vacancia de cuatro regidores dela agrupación política de Robles por cambios domiciliarios, de-signó al regidor accesitario Ramón Arias Santos como alcaldeencargado y convocó a candidatos no proclamados para queasuman provisionalmente los cargos de regidores17 . La decisiónfue rechazada por una parte de la población; luego de variasreuniones realizadas en junio, los manifestantes “nombraron” alregidor Miguel Ángel Flores Chambi como alcalde encargado18 .El alcalde designado por el JNE, cedió a la presión popular yremitió a este organismo electoral su decisión de no asumir elcargo. El JNE la aceptó luego que la población de Ilave realizaraun nuevo paro con bloqueo de carretera; en su lugar, reconocióa Flores Chambi como alcalde provisional mediante resoluciónpublicada el 27 de setiembre.

Mientras tanto, el 29 de mayo, la Presidencia del Consejo deMinistros (PCM), mediante Decreto Supremo Nº 40-2004-PCM,convocó a Elecciones Municipales Complementarias para unarenovación parcial del Concejo Municipal de El Collao, deci-

16 Según un artículo del diario oficial El Peruano del 19 de mayo 2004, enesa fecha se encontraban 450 policías en Ilave para prevenir cualquieracto de violencia.

17 Resolución N° 098-2004-JNE.18 Flores Chambi ingresó al Concejo Municipal como regidor accesitario;

provenía de la lista de Somos Perú. Según Transparencia, su “elección”se debió a que la población consideraba que no tenía filiación ni com-promiso alguno. En otras palabras “su trayectoria apolítica – maestro deescuela secundaria y periodista local – era su principal capital político”.TRANSPARENCIA. op. cit.

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sión que fue observada por la Defensoría del Pueblo como seseñala más adelante. Durante la campaña persistieron discursosradicales que se oponían a la realización de elecciones (espe-cialmente, los dirigentes del Frente de Lucha), mientras que losTenientes Gobernadores y algunos alcaldes de centros pobla-dos intentaron promover una “lista única” encabezada por elalcalde encargado Miguel Ángel Flores Chambi19 . Pese a ello,once agrupaciones políticas inscribieron listas de candidatos enel Jurado Electoral Especial (JEE) de El Collao: ocho agrupacio-nes políticas nacionales, dos agrupaciones políticas regionalesy un movimiento político local.

El 27 de setiembre, el alcalde Flores logró reabrir el local muni-cipal, anunciando en dicho acto la instalación de la Mesa deDiálogo Pro Ilave. Asimismo, un conjunto de instituciones (Ofi-cina Descentralizada de Procesos Electorales, Defensoría delPueblo, Vicaría de Juli, Transparencia, y Servicios EducativosRurales) conformaron el grupo “Iniciativa Ciudadana” para efec-tuar un seguimiento del contexto político de la provincia de ElCollao. Por su parte, distintas organizaciones de la iglesia cató-lica (Vicaría de Juli, Comisión Episcopal de Acción Social, Pa-rroquia de Ilave, Hermanas Dominicas, Caritas) conformaron laPastoral Social de Ilave; una de sus iniciativas fue la emisión deun programa radial a través de una radio ilaveña en el que sebrindaron mensajes sobre reconciliación, participación ciuda-dana y derechos humanos. Una semana antes de las elecciones,estas organizaciones e instituciones organizaron el Foro “Ilave:Cultura, Democracia y Paz”, en el que diez de los once candida-tos presentaron sus propuestas20 y suscribieron un acta en el cualse comprometieron a respetar el resultado de las elecciones.

19 Los promotores de la “lista única” estaban divididos en dos grupos: unosconsideraban que debían obtener legítimamente el poder por vía delvoto popular, otros señalaban que ello significaba el riesgo de perder laalcaldía. Este segundo grupo opta por obstaculizar el proceso electoral,convocando un paro provincial para el día de las elecciones.

20 El candidato Mario Lucio Vargas Jilaja, del partido Somos Perú, se excusópor escrito.


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Las elecciones se realizaron sin irregularidades ni incidentes quelamentar. El candidato Miguel Ángel Flores Chambi, del partidoFuerza Democrática, fue elegido alcalde con el 23.89% de losvotos emitidos.

1.2 Actuaciónes de la Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo intervino en este conflicto práctica-mente desde su surgimiento. En el primer momento, luego deconocidos los violentos acontecimientos de principios de abrilde 2004 (toma del local municipal, bloqueo de la carretera), sele solicitó a la institución integrar la “comisión mediadora” que,desde el martes 6 de abril, viajó en diversas oportunidades aIlave buscando canales de solución a la crisis. Esta “comisión”sostuvo reuniones con la población, dirigentes y autoridadesmunicipales involucradas, con el objetivo de discutir propues-tas. Simultáneamente, se realizaron coordinaciones constantescon la Policía Nacional, el Gobierno Regional de Puno, laContraloría General de la República y el Ministerio del Interior.El 8 de abril, la “comisión” emitió un pronunciamiento públicodando cuenta de las gestiones realizadas y exhortando a las par-tes en conflicto a ayudar a encontrar alternativas de solución.

Producto de las gestiones realizadas, la “comisión” logró con-vencer al alcalde Cirilo Robles de la conveniencia de “apartarsetemporalmente” del cargo mientras se realizaban las investiga-ciones correspondientes. Esta salida fue doblemente bloqueada:por la población en protesta, que radicalizó su posición y exigióla renuncia del alcalde, y por el mismo burgomaestre que cam-bió su decisión inicial por un pedido de licencia por treinta días,designando a un regidor como encargado, alternativa que tam-poco fue aceptada por la población. Ante ello, la Defensoría delPueblo, de común acuerdo con las instituciones integrantes dela “comisión mediadora”, decidió no continuar desarrollandolabores de intermediación. Se emitió un pronunciamiento parainformar sobre las gestiones realizadas. Agotada la intermediación

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ofrecida, la Defensoría del Pueblo señaló que le correspondía alConcejo Municipal tomar las decisiones pertinentes parareestablecer el funcionamiento de la Municipalidad Provincialde El Collao. En tal sentido, se exhortó a los regidores, en lamedida que el alcalde había solicitado licencia, a convocar asesiones de consejo y realizar las investigaciones sobre las su-puestas irregularidades en la gestión municipal, considerandopara ello la presencia de la Contraloría General d la República.

Concluida la actuación de la Comisión Mediadora, la OficinaDefensoríal Puno continuó realizando un seguimiento del con-flicto, a través de coordinaciones con las autoridadesinvolucradas y reuniones con la población, tanto en Puno comoen Ilave21 . El contacto con la población y sus dirigentes permitiódeterminar los pedidos y reivindicaciones que produjeron lamovilización, lo cual sirvió para realizar una labor de supervi-sión sobre las medidas adoptadas por las entidades públicas,colaborando con ellas en la búsqueda de alternativas de solu-ción. Estas gestiones continuaron hasta el desenlace trágico delconflicto.

Posteriormente, la Defensoría del Pueblo acompañó a las Comi-siones de Alto Nivel que viajaron a la ciudad de Ilave. En estemomento, la institución mantuvo una presencia vigilante en lasdiversas reuniones que se sostuvieron, ninguna de las cualeslogró poner fin a las protestas.

21 Por ejemplo, el 13 de abril, junto al Prefecto Regional, un ConsejeroRegional y el Jefe de la Oficina Regional de la Contraloría General de laRepública, se visitó Ilave para informar que Cirilo Robles había designadoal Regidor Teófilo Contreras como alcalde encargado, decisión que fuerechazada por la población. El 15 de abril, personal de la OficinaDefensorial de Puno acompañó la “marcha de sacrificio” realizada porpobladores de Ilave en la ciudad de Puno, supervisando la labor desarro-llada por la Policía Nacional. En los días siguientes se mantuvo contactopermanente con la Comisaría de Ilave, recabando cotidianamente infor-mación sobre los acontecimientos en Ilave.


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Al conocerse la convocatoria a elecciones municipales comple-mentarias en la provincia de El Collao, la Defensoría del Puebloexpresó su preocupación por los criterios empleados, sostenien-do que la situación y la legislación exigían una renovación totaly no sólo parcial del Concejo Municipal. En comunicacionesdirigidas a la Presidencia del Consejo de Ministros y al JNE, elDefensor del Pueblo recordó que un elemento consustancial alos sistemas democráticos es la canalización de sus conflictospolíticos vía elecciones populares y que para tal efecto la legis-lación prevé varios tipos de consultas populares. Sin embargo,afirmaba, como la legislación peruana presenta vacíos para ca-sos excepcionales como situaciones de acefalía de un gobiernolocal, se requería interpretar las normas existentes. En tal senti-do, la Defensoría del Pueblo expresó su desacuerdo con la Re-solución Nº 98-2004-JNE, sobre la que se basa la convocatoriaa elecciones municipales complementarias, debido a que exten-día el supuesto del artículo 25º de la Ley Nº 26300 (revocatoriade más de un tercio de los miembros del concejo) para com-prender al supuesto de la vacancia de más de un tercio de losregidores. Para la institución, la finalidad de la convocatoria aelecciones municipales complementarias se perdía si éstas serealizaban únicamente para reemplazar a una fracción del Con-cejo Municipal, más aun si nuestro ordenamiento no recoge nin-gún supuesto de renovación parcial de los órganos colegiadosde dirección política. Los planteamientos formulados por laDefensoría del Pueblo no fueron atendidos por el JNE, por locual la organización del proceso electoral continuó desarrollán-dose con los criterios señalados en la convocatoria.

Durante el período previo a las elecciones, la Defensoría delPueblo viajó en diversas ocasiones a la zona con la finalidad deinformar a la población sobre el proceso electoral y exhortar auna participación pacífica en el mismo. También mantuvo coor-dinaciones permanentes con la Oficina Descentralizada de Pro-cesos Electorales y la Policía Nacional. Además, como parte delcolectivo “Iniciativa Ciudadana” tuvo una activa participaciónen la organización del Foro “Ilave: Cultura, Democracia y Paz”.

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El día 17 de octubre, la Defensoría del Pueblo desplegó equiposde supervisión a todos los centros de votación instalados en loscinco distritos de la provincia de El Collao. La labor efectuadacontribuyó al normal desarrollo de la misma; los pequeños inci-dentes constatados (demoras en acondicionamiento de algunoscentros de votación, tres intentos de suplantación) fueron aten-didos de manera inmediata por las autoridades electorales.

1.3 El contexto posterior a las elecciones municipales complementarias

Reconstituido el gobierno municipal, el alcalde electo ha impul-sado la implementación de mecanismos de participación yconcertación entre el gobierno local y la población. Así, en pro-ceso apoyado técnicamente por la Pastoral Social de Ilave, sehan organizado talleres de información y, luego, se ha iniciadoel proceso de diseño del presupuesto participativo. También seconformó el Concejo de Coordinación Local (CCL) y la MesaProvincial de Concertación de Lucha contra la Pobreza.

La apertura de estos espacios ha permitido canalizar el interésde la población ilaveña por participar en la gestión de los asun-tos que competen a su gobierno local. Sin embargo, se han ob-servado también algunas limitaciones a este proceso: poca vo-luntad de funcionarios locales para concertar; demora en laimplementación de acuerdos por parte de la Municipalidad; es-casa autonomía de autoridades locales respecto a recursos cuyodestino se decide en Lima; demora en la reglamentación delConcejo de Coordinación Local; cierta renuencia de las nuevasautoridades a rendir cuentas, argumentando que estas activida-des son aprovechadas por la oposición para sembrar caos. Aello se agregan las críticas a la nueva gestión por haber contrata-do nuevos trabajadores municipales. Luego de un Cabildo Abier-to realizado el 10 de mayo de 2005, en el que el alcalde fueacusado por nepotismo, el Gerente Municipal y su equipo pre-sentaron su renuncia. Como lo ha advertido la Oficina


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Defensorial de Puno, el conflicto en Ilvae no ha concluido, sinoque se encuentra en una fase distinta, por lo que habría queactuar preventivamente para evitar nuevas escaladas22 .

Mientras tanto, el gobierno central, atendiendo al compromisoexpresado de invertir en el desarrollo de la provincia, el 12 dediciembre de 2004 publicó la Resolución Ministerial Nº 771-2004-MIMDES, mediante la que se crea el Programa Pro Cuen-ca Ilave. Dicha entidad tiene la función de coordinar y concertarla ejecución de los programas y proyectos de superación de lapobreza que efectúan los sectores del gobierno nacional en laprovincia de El Collao, incluyendo la promoción del corredoreconómico Mazocruz-Ilave. El Comité Ejecutivo del Programaestá integrado por diez funcionarios públicos (representantes deseis Ministerios, de la Comisión Interministerial de Asuntos So-cial, del Consejo Nacional de Descentralización, del GobiernoRegional de Puno y de la Municipalidad Provincial de El Collao)y por tres representantes de la sociedad civil (uno por las organi-zaciones no gubernamentales, uno por la Vicaría de Solidaridadde Juli y uno por la Mesa de Concertación para la Lucha contrala Pobreza)23 . La Dirección Ejecutiva está a cargo del represen-tante del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

Dicho Comité Ejecutivo se instaló el 28 de enero de 2005 en lamunicipalidad de Ilave. Entre los proyectos definidos se encuen-tra la rehabilitación del Puente Histórico de Ilave (“Puente Anti-guo”) con aportes de la municipalidad provincial, FONCODES,Programa A Trabajar Urbano y Gobierno Regional. El expedien-te técnico elaborado por la Autoridad Binacional del LagoTiticaca fue declarado viable, aunque a julio de este año faltaba

22 En el mencionado cabildo, convocado por el alcalde para informar sobresu gestión, un grupo de pobladores llevó un burro a la plaza de armascon intención de sacar al alcalde de la ciudad. Afortunadamente, nolograron su propósito.

23 A solicitud del Comité Ejecutivo, en mayo se incorporaron representantesde los Ministerios de Transportes y Comunicaciones y de Energía y Mi-nas.

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financiar el 43% del presupuesto de la obra. También se ha pla-nificado la construcción de la carretera Ilave – Mazocruz conaportes iniciales del Ministerio de Transportes y Comunicacio-nes y el Gobierno Regional de Puno (PROVIAS ha previsto obrasde mejoramiento de los primeros diez kilómetros de dicha vía).De otro lado, se han previsto obras de electrificación en la redIlave – Conduriri – Mazocruz, en comunidades campesinas yen la zona urbana de Ilave.

Sin embargo, esta y otras iniciativas desarrolladas por el gobier-no central24 no han logrado hasta el momento vencer loscuestionamientos mencionados ni colmar las expectativas porla construcción de la carretera entre Ilave y Mazocruz. En térmi-nos generales, en Ilave consideran que el gobierno central hacreado expectativas que no está en capacidad de cumplir.

2. Suyo: forzando la justicia electoral

2.1 Los hechos

Tras las elecciones municipales de noviembre del 2002, lospersoneros del candidato que oficialmente tuvo la segunda ma-yor votación en el distrito de Suyo, en la provincia fronteriza deAyabaca (Piura), denunciaron un fraude por suplantación de lasactas electorales correspondientes a la Oficina Descentralizadade Procesos Electorales (ODPE) y al Jurado Electoral Especial(JEE) de Ayabaca. Sin embargo, el JNE consideró que los testi-monios y las actas de los personeros no eran prueba suficiente

24 El gobierno está implementando otros proyectos en la provincia. En pri-mer lugar, el Programa Sierra Sur (con sede en Chivay, pero con oficinaen Ilave desde mayo de 2005) ha destinado este año un millón de solespara proyectos de capacitación y asistencia técnica. Por su parte,FONCODES ha invertido cerca de un millón de soles desde octubre de2004 en la ejecución de proyectos de electrificación, construcción deaulas y pozos de agua en cinco localidades. Finalmente, el Programa ATrabajar Urbano ha dispuesto S/. 661’862.59 que, junto a aportes de laMunicipalidad, serán destinados a obras de canalización y construcciónde redes de agua y desagüe.


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del fraude y convalidó los resultados procesados en la ODPE25 .Ante ello, la agrupación política afectada impugnó los resulta-dos; pero el JNE desestimó el pedido considerando que sólopodía contrastar las actas del JEE con las de la ODPE, y en estecaso, ambas coincidían.

Al poco tiempo, se abrió un proceso penal contra los presuntosimplicados en la suplantación de las actas. Y en los primerosmeses del 2004, un año después, se dictó sentencia condenato-ria definitiva. En ella quedó acreditada la comisión del delitocontra la fe pública cometido por quienes adulteraron las actasdel JEE y la ODPE, de manera que el candidato de Somos Perúapareciera como ganador. Al hacerse pública la sentencia y ha-biendo quedado firme, los pobladores solicitaron la anulaciónde los resultados y el correspondiente cese del alcalde. Ante larenuencia del JNE, quien indicó que el tema ya estaba resueltode forma definitiva, los primeros días de junio de 2004 se inicia-ron las protestas mediante plantones y vigilias en la plaza dearmas, frente al local municipal, exigiendo la salida del alcalde.

El 16 de junio, la protesta se tornó violenta, resultando dos per-sonas detenidas y otras doce heridas, entre ellas siete miembrosde la Policía Nacional (PNP), todas por contusiones o asfixiapues la PNP enfrentó a los manifestantes con bombaslacrimógenas y armas de fuego, y ellos respondieron con palosy piedras.

25 La diferencia entre la ODPE y de la ONPE se había hecho pública desdeel mismo día de las elecciones, pues esta última publicó en su página weblos resultados mesa por mesa conforme fue recibiendo las actas destina-das a dicho organismo electoral. En ellas constaba que el ganador habíasido el candidato del partido Perú Posible, lo cual coincidía con la infor-mación provista por los personeros; pero divergía de los resultados queproclamó el Jurado Electoral Especial.

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2.2 Actuaciones de la Defensoría del Pueblo

Al inicio de las manifestaciones de protesta, personal de la Ofi-cina Defensorial de Piura viajó a Suyo y exhortó a los poblado-res a no cometer actos de violencia; se comprometió a revisar elcaso y, de ser pertinente, a remitir recomendaciones al JNE. El 9de junio, representantes del Frente por la Dignidad de Suyo sereunieron en Lima con el Defensor del Pueblo y el congresistaJhony Peralta. Inmediatamente, el 15 de junio el Defensor delPueblo remitió el Oficio Nº DP-2004-293 al JNE, recomendan-do la revisión extraordinaria del caso en consideración a la sen-tencia del Poder Judicial.

El 17 de junio, luego de ocurrido el enfrentamiento, personal dela Defensoría del Pueblo llegó a Suyo para conocer los hechosde violencia suscitados. Se visitó a las personas detenidas y serecomendó que se les realizara el reconocimiento médico legalrespectivo. Se conversó con la población y sus dirigentes, lla-mándoles a esperar con tranquilidad la decisión del JNE. Tam-bién se dialogó con el alcalde y se visitó a los heridos civiles yde la PNP.

A partir de ese momento, la Defensoría del Pueblo empieza ademandar con insistencia al JNE, por escrito y verbalmente, rec-tificar la resolución emitida. Así, en una sesión convocada porla Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la Repúlbica,se insistió en que el JNE debería considerar que lo extraordina-rio del caso exigía una respuesta también extraordinaria, par-tiendo de reconocer que quien ejercía como alcalde no habíasido quien realmente fue electo, lo cual contrastaba con el man-dato constitucional de que “el sistema electoral tiene por finali-dad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténti-ca, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutiniossean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expre-sada en las urnas por votación directa” (artículo 176° de la Cons-titución).


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En ese camino, se había hecho público que tanto el acta del JNEcomo la de las Fuerzas Armadas, coincidían con la de la ONPEy la de los personeros impugnantes: es decir, cuatro de las 6actas le daban la victoria al candidato que según el Jurado Elec-toral Especial había quedado en segundo lugar. Pero el JNE con-sideró que no podía revisar una decisión que a su juicio era yadefinitiva debido a que la legislación sólo consideraba la tomade decisiones electorales con las actas de la ODPE y del JEE.

Ante ello, la Defensoría del Pueblo orientó a los pobladores deSuyo para que inicien un proceso de revocatoria, buscando in-cluirlo en la convocatoria realizada por el JNE para el 17 deoctubre de 2004. Se consiguió que este organismo electoral ga-rantizara la procedencia del mismo, conforme a ley, en especialrespecto a los plazos para la presentación de la solicitud respec-tiva. El Frente por la Dignidad asumió la organización de larevocatoria en Suyo y recogió las firmas necesarias en muy pocotiempo, en número superior al porcentaje mínimo de firmas vá-lidas requeridas. Por su parte, la ONPE opinó que podría añadireste distrito en el proceso electoral que había empezado a orga-nizar. No obstante, el JNE no emitió a tiempo la resolución quehubiera permitido incluir a Suyo en la relación de distritos enlos que se realizaría el proceso de revocatoria.

2.3 Desenlace

Ante ello, la Defensoría del Pueblo volvió a dirigirse al JNE, estavez para recordarle su deber legal de convocar un nuevo proce-so en la medida que existieran solicitudes para ello. En enerodel 2005, mediante la Resolución N° 12-2005-JNE, este orga-nismo electoral convocó a consulta popular de revocatoria deautoridades en el distrito para el 3 de julio de 2005. En esa fe-cha, el alcalde fue revocado.

El caso muestra las diversas estrategias que pueden emplearseen un conflicto: tras agotar la instancia electoral se mantuvo un

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seguimiento del proceso judicial y, luego, se reinició la via juris-diccional – electoral, combinándola con presencia públicamultitudinaria en calles y plazas. Al mismo tiempo, se recurrióal representante ante el Congreso y a la intermediación de laDefensoría del Pueblo. Finalmente, cerrada la via jurisdiccionalelectoral, se decidió por la consulta de revocatoria, continuan-do con el apoyo defensorial.

3. Lagunas

3.1 Los hechos

El 16 de abril de 2004, la población del distrito de Lagunas,organizada a través del Frente de Defensa y Desarrollo de Lagu-nas (FREDEL), tomó el local municipal cuestionando el manejode los fondos municipales y exigiendo a la Contraloría Generalde la República (CGR) la realización de una auditoría de la ges-tión del Alcalde Rider Padilla Sinarahua. El 20 de abril, los pi-quetes del FREDEL fueron atacados por supuestos simpatizantesde Perú Posible - en el cual milita el mencionado alcalde – de-jando un saldo de 41 personas heridas, las cuales conformaronposteriormente un Comité de Masacrados.

Estos hechos motivaron una investigación del Primer JuzgadoMixto de Yurimaguas, quien abrió instrucción contra diversosdirigentes del FREDEL por delitos contra la paz pública y distur-bios, así como por lesiones contra el alcalde. Por otro lado, apartir de un Informe de Verificación de Denuncia de la CGR, elJuez Mixto de Yurimaguas abrió instrucción penal contra el al-calde por malversación de fondos y falsedad ideológica, dictan-do mandato de detención. Sin embargo, la Corte Superior deJusticia de San Martín resolvió variar dicho mandato por uno decomparecencia restringida.


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Desde el surgimiento del conflicto, la Defensoría del Pueblo hamantenido coordinaciones permanentes con los miembros delFREDEL, el Comité de Masacrados, la dirigencia distrital de PerúPosible y la Federación de Comunidades Cocama-Cocamilla(FEDECOCA), exhortando a mantener la calma, evitando loshechos de violencia y a esperar los resultados de los procesosjudiciales en curso.

El 28 de abril de 2004, la Defensoría del Pueblo realizó unaprimera visita a la zona. En ella acudió a la comisaría de Lagu-nas para conocer el estado de las investigaciones por los actosde violencia del día 20 de abril, recomendando al Comisariodarle mayor agilidad al proceso. También se entrevistó a los au-ditores de la CGR y al alcalde. A este último se le recomendóadoptar las medidas necesarias para evitar actos de violencia,constituir el Consejo de Coordinación Local y promover meca-nismos de participación ciudadana. A los representantes delFREDEL se les informó de las actuaciones realizadas.

En Lima, se constató que el señor Germán Yuyarima Coache26

recibía atención médica especializada en el Instituto Nacionalde Oftalmología. Asimismo, se realizaron las gestiones para cu-brir las recetas médicas del paciente.

Del 11 al 13 de junio de 2004, la Defensoría del Pueblo realizóuna segunda visita a Lagunas, en la que se sostuvieron entrevis-tas con diferentes autoridades locales (Teniente Alcalde, Comi-sario, alcalde). A las partes enfrentadas (FREDEL, dirigencia lo-cal de Perú Posible) se les informó de las gestiones realizadas yse les exhortó a mantener la calma.

26 Único herido en los hechos del 20 de abril que requirió atención especia-lizada por las lesiones que sufriera en los ojos.

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El 14 de junio, el alcalde fue detenido por la Policía Nacional enatención a una orden del Juzgado Penal de Yurimaguas, a dondefue trasladado en una embarcación fluvial. Para prevenir un nue-vo enfrentamiento, la Defensoría del Pueblo exhortó a los diri-gentes de esta agrupación política a no propiciar actos de vio-lencia, y a los dirigentes del FREDEL a actuar con prudencia ysin provocaciones.

La Defensoría del Pueblo realizó un nuevo viaje a Lagunas losdías 9 y 10 de octubre de 2004, debido a que la Sala Penal de laCorte Superior de Justicia de San Martín revocó el mandato dedetención ordenado contra el alcalde, disponiendo su compare-cencia. Dado que el retorno de la autoridad al distrito podíagenerar nuevos hechos de conflicto, la Defensoría del Pueblo sereunió nuevamente con los diferentes actores para informar so-bre las gestiones realizadas y sobre el estado de los procesospenales.

Tomando en consideración que a fines de enero de 2005, losdirigentes del FREDEL, de FEDECOCA y del Comité deMasacrados se reunieron para determinar las acciones a seguirpor la dilación de las investigaciones judiciales, en el mes defebrero se efectuó una nueva visita para evitar que se produzcannuevos enfrentamientos. En esta oportunidad se sostuvo dos re-uniones: la primera en Yurimaguas con los dirigentes del FREDEL,del Frente de Masacrados y representantes de FEDECOCA, parainformarles sobre las acciones realizadas por la Defensoría delPueblo y orientarlos sobre el desarrollo de los procesos penales;y, la segunda en Lagunas, con la población del distrito, para quetambién conozcan de las actuaciones defensoriales en el caso yaclaren sus dudas sobre las investigaciones que realiza al PoderJudicial al alcalde distrital. En este viaje se visitó también la Co-munidad Nativa Achual Tipishca, para entrevistar al Presidentede la FEDECOCA y conocer su opinión sobre este conflicto,informándole de las acciones realizadas por la Defensoría delPueblo.


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Después de dichas visitas, la Defensoría del Pueblo ha conti-nuado realizando su labor de supervisión en la zona, para aten-der especialmente el acceso a la educación, los servicios públi-cos con énfasis en el abastecimiento de alumbrado eléctrico, laseguridad ciudadana, y la gestión municipal y la participaciónciudadana.

3.3 Un conflicto no resuelto

Si bien en Lagunas no se han vuelto ha producir incidentes tangraves como los ocurridos el 20 de abril de 2004, no se puedeafirmar que el conflicto esté resuelto. Son diversos los momen-tos en los que la tensión se ha incrementado en la zona, mien-tras que la mayor parte del tiempo la calma parece reinar en estapoblación. A pesar de los esfuerzos realizados por la Defensoríadel Pueblo, no ha sido posible obtener un acuerdo entre las par-tes enfrentadas, las cuales esperan los resultados de los proce-sos iniciados en el Poder Judicial. Los opositores al alcalde nolograron organizar un proceso de revocatoria, por lo que no secuenta con otro mecanismo institucional que permita darle unasalida a este enfrentamiento.

En cuanto a los procesos penales, el Juzgado Mixto de AltoAmazonas emitió sentencia condenatoria en el proceso seguidocontra los dirigentes del FREDEL y el Alcalde distrital por delitode lesiones; si bien la población no se encuentra conforme con ladecisión judicial, conocen que pueden ejercer su derecho de ape-lación, sin necesidad de organizar un acto de protesta social.

Los viajes de supervisión realizados entre marzo y octubre de2005 han permitido constatar que la municipalidad de Lagunasno ha implementado las recomendaciones formuladas por laDefensoría del Pueblo, en particular las relacionadas con meca-nismos de buen gobierno, transparencia y acceso a la informa-ción, participación y seguridad ciudadana. Sin embargo, a partirdel trabajo realizado, la población conoce mejor sus derechos yes capaz de exigirlos ante las instancias pertinentes.

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4. Andahuaylas

4.1 Los hechos

La madrugada del 1 de enero de 2005, un grupo de cincuentareservistas vestidos con indumentaria militar y portando algu-nas armas, tomaron sorpresivamente la División Regional de laPolicía Nacional de Andahuaylas situada en una calle céntricade la ciudad. El reducido personal policial que allí se encontra-ba a esas horas y el ambiente festivo del año nuevo facilitaron laoperación. A la cabeza del grupo se encontraba el Mayor (r)Antauro Humala Tasso, líder del Movimiento Nacionalista Pe-ruano quien, a fines de octubre de 2000, protagonizó junto a suhermano Ollanta, oficial del ejército en actividad, un levanta-miento contra el gobierno de Alberto Fujimori27 . A la caída deéste, el gobierno de transición juzgó y amnistió a los Humala.

Semanas antes del asalto a la “comisaría”, la ciudad deAndahuaylas fue escenario de una importante convocatoria demovimientos indígenas a la que no fue invitado Antauro Humala.La población, pobre y mayoritariamente dedicada a la agricultu-ra, se hallaba en esos días mortificada con el gobierno centralpor la paralización de obras como la carretera y la ampliacióndel aeropuerto, consideradas claves para romper el aislamientode la provincia.

27 El “movimiento etnocacerista”, como se le denomina, es una organizaciónpolítica no inscrita oficialmente cuyo activismo descansa en jóvenes reservistasde las Fuerzas Armadas que hasta entonces cobraban notoriedad por ladifusión del semanario “Ollanta”, ataviados con prendas militares, en calles yplazas de varias ciudades, especialmente del sur del Perú. Su ideario, expues-to en libros, artículos y declaraciones de su dirigente más visible, AntauroHumala, revela un proyecto político sustentado en un nacionalismo radical,con un fuerte componente étnico y militarista. Cuestionan duramente el siste-ma democrático; admiten el golpe de Estado como una vía para llegar alpoder; amenazan de muerte a “políticos criollos” e inversionistas y hacenllamados a la siembra ilegal de coca, la evasión de impuestos y el apoyo a lapiratería. Han tenido una presencia minoritaria pero activa en lasmovilizaciones de los campesinos cocaleros y en conflictos sociales graves,como en Ilave.


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Una vez tomado el control de la dependencia policial, losetnocaceristas se hicieron de las armas y los uniformes y mantu-vieron como rehenes a catorce policías. Humala dispuso la ubi-cación de sus hombres en los alrededores e hizo pública, a tra-vés de los medios de comunicación, su principal exigencia: larenuncia del Presidente de la República.

Al día siguiente, en la madrugada, a la altura del puente Colo-nial, se produjo un enfrentamiento armado entre miembros delmovimiento etnocacerista y efectivos de la Policía Nacional,cayendo abatidos cuatro policías uno de los cuales, de acuerdoa las imágenes de video registradas, fue rematado en el suelo.Este lamentable hecho resultaría a la postre decisivo en el des-enlace del levantamiento. La ciudad paralizó su comercio y trans-porte, y cientos de pobladores, principalmente jóvenes, fueronmanifestando a lo largo del día su apoyo a los etnocaceristas.Policías y militares se apostaron en zonas estratégicas a la espe-ra de órdenes mientras un helicóptero hacía vuelos de reconoci-miento sobre la ciudad y alrededores. El gobierno decretó elestado de emergencia con toque de queda.


A las 5:20 de la tarde del 2 de enero, cuando el clima de tensióniba en aumento, el sacerdote José Domingo Paliza llamó porteléfono a la Defensoría del Pueblo para solicitar su interven-ción en la comisión de negociación que se entrevistaría conAntauro Humala. La Defensoría del Pueblo autorizó la partici-pación de Artemio Solano, comisionado del Módulo de Aten-ción de Andahuaylas, quien se sumó al grupo coordinado por elGeneral PNP Félix Murazo e integrado por dos miembros de laAsociación de Periodistas de Andahuaylas, Rómulo RipaCasafranca y Oswaldo Paredes, un miembro del Cuerpo de Bom-beros, Alíbar Serrano Muñoz y el sacerdote Paliza.

La comisión logró persuadir a Humala para deponer las armas.Éste planteó cinco condiciones: no interrumpir la energía eléc-

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trica durante la noche; reponer el servicio telefónico de la “co-misaría”; las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional se absten-drían de atacar el local donde se encontraban y de usar silencia-dores; la detención de los etnocaceristas se realizaría con losuniformes que llevaban puestos; y, finalmente, que esta tendríalugar al mediodía del día siguiente en la Avenida Perú en pre-sencia de los pobladores. Se sucedieron dos reuniones más paraultimar detalles quedando pendiente una última entrevista a lasnueve de la mañana del día siguiente. La comisión en una de lasvisitas pudo dialogar con los rehenes y conocer su estado desalud el cual no evidenciaba deterioro.

A las nueve de la mañana del 3 de enero, como se había pacta-do, la comisión llegó a la “comisaría” recibiendo de losetnocaceristas como toda respuesta que no entregarían las ar-mas y que en adelante sólo tratarían con una comisión especialvenida de Lima. Horas después Humala sale de la “comisaría”rumbo a la plaza de armas escoltado por sus seguidores y a laaltura de la catedral es cargado en hombros y vitoreado. Paraentonces, había llegado un equipo de la Defensoría del Pueblodesde Abancay, encabezado por la Dra. Rosa María Pazos, Re-presentante del Defensor del Pueblo en esa ciudad. Luego de unprimer contacto con los etnocaceristas, este equipo fue informa-do por el General PNP Félix Murazo y el General EP JoséWilliams sobre la decisión del Poder Ejecutivo de intervenirmilitarmente. Ante esta situación el Defensor del Pueblo, cuyapresencia había solicitado Humala para la entrega de las armas,respondió que esta debía realizarse sin mayor demora y queofrecía la presencia defensorial para garantizar que los derechosde los etnocaceristas serían respetados.

Luego de este diálogo, transmitido por una emisora radial dealcance nacional, se reabrió la posibilidad de la negociación,por lo que el equipo de la Defensoría del Pueblo, el padre Palizay la Fiscal María Luisa Malpica acudieron nuevamente a la “co-misaría”. El trato que recibieron fue hostil y las cerca de 200personas que se ubicaban en los exteriores mostraban un ánimo


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exaltado. Humala, en un primer momento, rehusó la negocia-ción aduciendo que habían matado a uno de sus hombres y a un“civil”, pero enseguida cambió de parecer mostrando su dispo-sición a liberar a siete rehenes. Éstos se negaron a salir si noeran liberados todos.

Las negociaciones avanzaron al punto de lograr algunos acuer-dos que fueron trasladados a un acta que fue firmada por lospresentes, incluido Humala. Pero como la entrega de las armasse haría al día siguiente, Humala exigió que alguien de laDefensoría del Pueblo se quedara para garantizar que no fueran“acribillados” durante la noche, y que si no lo hacían era porquetenían información sobre el ataque que se produciría y que se-guramente habían transmitido por teléfono celular las ubicacio-nes de los etnocaceristas. La respuesta de los representantes dela Defensoría del Pueblo fue firme en el sentido de reafirmar sucondición de institución intermediadora que contribuye a ga-rantizar derechos, procediendo con toda transparencia, y ha-ciéndoles saber que de ningún modo iban a pasar a la condiciónde rehenes.

Al momento de disponerse a dejar la “comisaría” la comisión yel personal de la Defensoría del Pueblo fueron agredidos conpiedras y barro, lo que los obliga a volver al local. Luego deunas coordinaciones del congresista Michel Martínez conHumala y el General Murazo, acuerdan reunirse en la plaza dearmas. Todos salieron juntos de la “comisaría”, pese a que lasagresiones continuaron. En esas circunstancias, la Defensoríadel Pueblo decide apartarse de la comisión.

4.3 Resultados

Humala es posteriormente detenido en el local de la municipa-lidad. Al día siguiente se entregaron las armas, se recuperó la“comisaría” y el acto concluyó con la detención de los partici-pantes en estos hechos. El 4 de enero, producidas ya las captu-

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ras, la Defensoría del Pueblo solicitó la presencia del MinisterioPúblico y de los médicos legistas en la “comisaría”; se entrevistóa los policías tomados de rehenes respecto de posibles maltra-tos y se llenó la ficha única del detenido de los etnocaceristasrecluidos en el cuartel militar Los Chankas. La Cruz Roja Inter-nacional también se hizo presente.

Actualmente, Humala está siendo juzgado por los delitos de re-belión, tenencia ilegal de armas y homicidio. Entre tanto los 155detenidos se encuentran recluidos en tres penales de Lima y unode Cañete a la espera de la determinación del juez competente ydel lugar de su juzgamiento.

Este caso es particularmente importante para la Defensoría delPueblo porque se trata de un alzamiento armado contra el siste-ma democrático en el que murieron seis personas y se puso enriesgo la vida e integridad de muchas más. Pese a estos hechosluctuosos, se logró que la situación no se desbordara, ni se pro-cediera a una retoma de la “comisaría” por la fuerza que hubieraresultado de un altísimo costo. La participación en una negocia-ción con gente armada, rehenes y en un entorno social agitado essumamente complicada más aún si hay elementos políticos queguían los actos y las decisiones de los actores. No obstante, laintermediación defensorial era absolutamente necesaria en vistade los derechos de los ciudadanos que estaban en juego y porquecabía la posibilidad de contribuir a un desenlace no violento.

5. Proceso de diálogo en Tambogrande (Piura)

5.1 Los hechos

El conflicto por la explotación minera en Tambogrande tiene susorígenes en los años sesenta cuando sectores de la poblaciónrechazaron a la primera concesionaria del yacimiento minero,la empresa francesa Bureau de Recherches Geologiques etMinieres - BRGM.


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En los últimos años, los argumentos centrales de los sectoresopuestos a la realización de operaciones mineras en Tambograndefueron: i) la calificada como insalvable incompatibilidad entrela actividad agrícola y minera; ii) los daños que la explotaciónminera ocasionaría en la salud de la población y el ambiente; y,iii) la eventual reubicación del pueblo de Tambogrande. Otrosargumentos planteados fueron: la ilegalidad de la concesiónminera; el cuestionamiento a la validez del Estudio de ImpactoAmbiental (EIA) realizado por la empresa; y el derecho de lapoblación local a decidir mediante “referéndum” si aceptaba ono la ejecución del proyecto minero Tambo Grande28 .


La intervención de la Defensoría del Pueblo se inició a solicitudde dirigentes de la población de Tambogrande que habían con-vocado a un paro general de 48 horas los días 27 y 28 de febrerode 2001. En concreto, se pidió a la institución intervenir paraevitar abusos policiales en contra de la población. Sin embargo,durante la realización de este paro, un grupo de manifestantesatacó y destruyó las instalaciones de la Compañía Manhattan,conjuntamente con las «casas demostrativas» que la empresaentregaría a los desplazados por la explotación minera.

Posteriormente, en agosto de 2001, la Defensoría del Pueblodecidió realizar una intervención institucional con la finalidadde promover fórmulas de aproximación y entendimiento entreel Estado y los representantes de la población, a través de meca-nismos de diálogo directo que permitieran arribar a una solu-ción duradera y consensuada. En esta primera etapa de acerca-miento se consideró conveniente la no participación de la em-presa. Los actos preparatorios al establecimiento del diálogo con-ducido por la Defensoría del Pueblo incluyeron la verificaciónde dos condiciones necesarias: 1) la real disposición para el diá-

28 Aunque el pueblo tiene el nombre de Tambogrande, el proyecto minerose denomina Tambo Grande

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logo de las partes involucradas (Poder Ejecutivo, autoridadeslocales, y representantes de la población local); y 2) la acepta-ción de la Defensoría del Pueblo por todos los involucradoscomo la institución encargada de facilitar del diálogo.

Para la realización del diálogo, la Defensoría del Pueblo priorizóla relación directa entre representantes de la población deTambogrande y el Valle San Lorenzo así como del gobierno cen-tral. La metodología propuesta por el Defensor del Pueblo, ensu calidad de facilitador del proceso, contemplaba la realiza-ción de mesas de diálogo con la participación de las institucio-nes y organizaciones antes señaladas. En oportunidades previasa cada una de las convocatorias, tuvieron lugar reuniones entreel Defensor del Pueblo y representantes de las organizacionesde pobladores participantes en el diálogo.

La primera Mesa de Diálogo se realizó el domingo 21 de octu-bre del 2001 en el local de la Oficina Defensorial de Piura, conla presencia de representantes de organizaciones de base, auto-ridades locales del distrito de Tambogrande y el Valle San Lo-renzo, y los ministros de Agricultura y Energía y Minas. Expresa-dos los argumentos de oposición por parte de la población y susautoridades locales, el Poder Ejecutivo ofreció: i) la contratacióncon recursos públicos de una consultora independiente, selec-cionada por los representantes de la población local, para efec-tuar una auditoria del EIA; y, ii) considerar una propuesta de lapoblación para modificar la norma sobre participación y con-sulta ciudadana en los procedimientos de EIA, a efecto de mejo-rar los mecanismos de información y consulta. La propuesta delgobierno fue en principio aceptada por los representantes de lasorganizaciones participantes, estableciéndose algunas pautas parallevar a cabo una segunda mesa en la que se adoptarían las deci-siones de mayor alcance.

No obstante lo anterior, fue evidente el interés de algunos secto-res en insistir que la población debía decidir sobre la realiza-ción del proyecto minero mediante un referéndum.


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El referéndum fue convocado para el domingo 2 de junio del2002, mediante el Decreto de Alcaldía N° 003-2002-MDT-A.El 93.95% de los votantes se manifestó en contra de la actividadminera. Posteriormente, el Presidente del Frente de Defensa deTambogrande y el Valle San Lorenzo comunicó al Defensor delPueblo su decisión de no continuar en el proceso de diálogo, deci-sión que fue revertida por gestiones directas del Dr. Walter Albán.

La segunda Mesa de Diálogo se realizó el 11 de octubre de 2002,con una participación similar a la primera y la intervención -también en calidad de facilitadores - de la Asociación Civil Trans-parencia y OXFAM. En esta ocasión el Ejecutivo concretó susofrecimientos presentando la lista de consultoras independien-tes elegibles para la auditoría del EIA y las modificaciones alreglamento de consultas atendiendo a las recomendaciones dela Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, los representantesgubernamentales hicieron constar el carácter no vinculante delreferéndum efectuado, reconociéndole un valor referencial todavez que se debían producir procesos de consulta que mejoraranla calidad de la información de la población participante. En talsentido, los dirigentes de la población se comprometieron aconsultar con sus bases la elección de la consultora independientey a efectuar sugerencias al proyecto de nuevo reglamento de parti-cipación y consulta, compromisos que nunca se cumplieron.

Finalmente, un grupo de dirigentes y autoridades locales, enca-bezados por el Presidente del Frente de Defensa, y por entoncesrecientemente elegido Alcalde Distrital de Tambogrande, comu-nicaron al Defensor del Pueblo su decisión de retirarse del pro-ceso de diálogo, argumentando que tanto la empresa Manhattancomo los representantes del Poder Ejecutivo habían incumplidocon los compromisos contraídos en la referida mesa.

Ante esta situación, y con la finalidad de revitalizar el proceso,el Defensor del Pueblo logró el compromiso del Arzobispo dePiura y Tumbes, Monseñor Oscar Cantuarias, y del Obispo deChulucanas, Monseñor Daniel Turley, de sumar sus esfuerzos

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para que las autoridades y dirigentes locales se reincorporasenal proceso. Con el acuerdo del Defensor del Pueblo y los Obis-pos, se convocó a las autoridades municipales y dirigentes so-ciales para una reunión el 2 de mayo de 2003 en la Parroquia deTambogrande. Esta reunión fue deliberadamente frustrada porel Alcalde y Presidente del Frente de Defensa de Tambogrande,quien no obstante haber sido quien solicitó que la reunión tu-viera lugar en la misma localidad de Tambogrande y no en Piuracomo originalmente había sido previsto, a ultimo momento anun-ció que la reunión no sería en el lugar indicado, por “falta degarantías”, sino en el local de la Defensoría del Pueblo en Piura.La confusión consecuente fue inevitable y determinó una limita-da asistencia de los representantes de la población local a laParroquia de Tambogrande. Ante la expresión de voluntad delDefensor del Pueblo de hacer pública la negativa actuación delalcalde, Monseñor Cantuarias, Arzobispo de Piura, propuso rea-lizar un esfuerzo adicional convocando una nueva reunión. Antetal planteamiento, los presentes acordaron proceder a una nue-va convocatoria para el día 18 de mayo, la misma que correría acargo de Monseñor Cantuarias; posteriormente el propio Mon-señor Cantuarias decidió suspender en forma definitiva la con-vocatoria a la que se había comprometido. Cabe señalar quedías antes la institución OXFAM había comunicado su decisiónde declinar su rol facilitador en la mesa.

Bajo tales circunstancias se hizo evidente que se habían cerradolas vías para la continuación del proceso de diálogo, por lo quela Defensoría del Pueblo decidió concluir su intervención eneste conflicto.

5.3 Resultados obtenidos

Pese a que no se obtuvo el resultado esperado, el proceso dediálogo conducido por la Defensoría del Pueblo tuvo otros lo-gros que aportan elementos importantes para el diseño de estra-tegias de actuación orientadas a reducir y canalizar en base a


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mecanismos institucionales los complejos conflictos que tienenlugar en el país, vinculados a la actividad minera y sus impactosa nivel social y en el medio ambiente. En tal sentido, convienedestacra cuando menos dos de tales resultados:

1. La intervención defensorial permitió plantear públicamentela importancia de asignar recursos públicos para que las po-blaciones locales cuenten con asesoría especializada para suparticipación en la Audiencia Pública del Estudio de ImpactoAmbiental. Esta idea fue recogida en la propuesta que el Mi-nisterio de Energía y Minas hiciera a la población deTambogrande.

2. Se modificó el Reglamento de participación y consulta vi-gente en ese momento, mediante la Resolución MinisterialN° 596-2002-EM/DM que incorpora mejoras significativas alos procesos de participación y consulta pública.

6. Conflicto social derivado del cultivo y control de la hoja decoca: amicus curiae de la Defensoría del Pueblo en el pro-ceso de inconstitucionalidad contra las ordenanzas regiona-les de Cusco y Huánuco

6.1Conflicto derivado del cultivo, comercialización y controlde la hoja de coca y actuación de la Defensoría del Pueblo

La producción y comercialización de la hoja de coca en el Perúasí como las políticas públicas antidrogas han dado lugar a unescenario de alta conflictividad social entre los agricultores delos valles cocaleros, y en algunos casos sus autoridades localesy regionales, por un lado, y las distintas entidades estatales na-cionales encargadas de la política de lucha contra las drogas y lapolítica agraria, por el otro.

Un análisis del conflicto debe tener en cuenta la existencia deluso tradicional de la hoja de coca, como una manifestación del

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derecho a la identidad cultural. Cabe mencionar que ella tieneuna caracterización social, ritual y económica para la cultura deorigen andino, que data de tiempos precoloniales29 , y que juegauna función central en toda ceremonia de trascendencia (bauti-zos, matrimonios, defunciones, celebraciones religiosas, etc.)30

Asimismo, debe considerarse que, desde la perspectiva econó-mica de los habitantes de la región andina, la hoja de coca es uninstrumento de trueque, constituyendo por ello la “primera mer-cancía” y en particular la de mayor liquidez y circulación31 . Sinembargo, los intereses y actividades del tráfico ilícito de drogasen algunas cuencas cocaleras son un aspecto central del proble-ma, debido a que ofrece a los campesinos, en medio de unarealidad económica precaria y de subsistencia, mejores preciospor su producción de hoja de coca, que lo que puede ofrecersepor cualquier otro producto, o lo que ofrece la Empresa Nacio-nal de la Coca (ENACO) encargada de su comercialización. Lapresencia del narcotráfico, contamina la imagen de los produc-tores de hoja de coca y debilita su capacidad de interlocución,lo mismo que legitima el énfasis represivo en el tratamiento delproblema por parte de algunas dependencias estatales.

El Estado ha implementado diferentes estrategias en el marco desu política de lucha contra las drogas, tales como los programasde erradicación forzosa, desarrollo alternativo, reducción gra-dual y concertada, rehabilitación de personas drogodependientes,y represión penal del tráfico ilícito de drogas. Sin embargo, hansido, principalmente, problemas vinculados con la ejecución dela política de reducción de cultivos de hoja de coca, lo que hagenerado en los últimos años, el descontento y movilización de

29 SOBERÓN GARRIDO, Ricardo. “Narcotráfico y derechos humanos”. En:CABIESES CUBA, Hugo y otros. Hablan los diablos. Amazonía, coca ynarcotráfico en el Perú; escritos urgentes. Quito, Ecuador, 2005. pp.227-228,

30 Informe de la Comisión Especial Multipartidaria encargada de evaluar laproblemática de las cuencas cocaleras del Perú de 21 de julio de 2004.

31 Primera Actualización de la Estrategia Nacional de Lucha contra las Dro-gas 2002-2007, aprobada por Decreto Supremo Nº 006-2005-PCM, de24 de enero de 2005.


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las organizaciones de productores campesinos en las zonascocaleras. Los reclamos también han estado referidos a proble-mas en la ejecución del programa de desarrollo alternativo, enparticular por el incumplimiento de los beneficios y compromi-sos pactados y en la inestabilidad de los proyectos que no hanpermitido la generación de una dinámica económica sostenibley rentable para los agricultores.

Finalmente, una parte importante de tal conflictividad social tie-ne su causa en una normatividad de alcance nacional,desactualizada, dispersa y, en algunos casos, preconstitucional,sobre el cultivo, comercialización y control de la hoja de coca,que no se ha adecuado a los cambios producidos en lanormatividad internacional, en la Constitución, y en la legisla-ción interna sobre modernización económica. Ello ha desarma-do y tornado ineficaz el sistema de control y fiscalización de lahoja de coca. Tales vacíos y deficiencias en la legislación, asícomo un contexto de intensa conflictividad social, explican enparte, aunque no justifican, la emisión de ordenanzas de losGobiernos Regionales de Cusco y Huanuco que declararon a lahoja de coca como patrimonio regional, natural, biológico, cul-tural e histórico, y legalizaron los cultivos de esta planta en susrespectivas jurisdicciones.

Ante esta problemática, las actuaciones defensoriales se hanorientado a la atención de casos concretos de vulneración o res-tricción de derechos, presuntamente afectados durante losoperativos de erradicación de las plantaciones de coca y en elcontexto de las protestas sociales que implicaron la realizaciónde movilizaciones, reuniones públicas, bloqueo de carreteras,entre otras. Asimismo, la Defensoría del Pueblo realizó coordi-naciones con las autoridades competentes y los dirigentes de lasorganizaciones cocaleras, buscando contribuir al diálogo parala solución de los conflictos y al establecimiento de políticastécnicamente consistentes, viables, respetuosas de derechos fun-damentales, y que cuenten con legitimidad.

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6.2 Las ordenanzas regionales de Cusco y Huánuco

El 29 de junio de 2005, se publicó en el diario oficial El Peruanola Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC32 , mediante lacual el Gobierno Regional del Cusco declaró a la planta de hojade coca como patrimonio regional, natural, biológico, cultural ehistórico de dicha región y como recurso botánico integrado ala cultura y cosmovisión del mundo andino. Adicionalmente,esta ordenanza reconoció “como zonas de producción tradicio-nal y de carácter legal de la planta de hoja de coca a los vallesde: La Convención, Yanatile (provincia de Calca) y Qosñipata(provincia de Paucartambo), donde la producción de esta espe-cie está destinada al uso medicinal, ceremonial, religioso, cultu-ral, “chaqcheo” y aquellas que son adquiridas en forma lícitapor ENACO S.A. para su respectiva comercialización”.

La mencionada ordenanza declaró además – en su artículo ter-cero – a la planta de coca como bien económico y transmisibley sucesorio del campesinado que habita en las zonas menciona-das en el artículo segundo. Finalmente, estableció en su artículocuarto, que se incentiva la investigación de las propiedades dela planta de hoja de coca para fines de industrialización benéfi-ca, medicinal, científica y alimenticia; para lo cual se contempló laimplementación del instituto regional de investigación científica.

Por otra parte, el Gobierno Regional de Huánuco aprobó el 27de julio de 2005, la Ordenanza Regional Nº 027-2005-E-CR-GHR que incorporó un artículo a la Ordenanza Nº 015-2004-CR-GRH33 , con el fin de declarar la legalidad del cultivo decoca en la jurisdicción del Gobierno Regional de Huánuco, parael consumo directo en la modalidad de “chaccheo”, con finesmedicinales, ceremoniales y de industrialización lícita.

32 Esta ordenanza fue reglamentada mediante Decreto Ejecutivo RegionalNº 016-2005-GR-CUSCO/PR, publicado en el Diario Oficial el 1 de agos-to de 2005.

33 La referida ordenanza declara a la hoja de coca como patrimonio culturaly de seguridad alimentaria en la región de Huánuco.


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Las citadas ordenanzas regionales fueron objeto de controversiaentre el gobierno central y los Gobiernos Regionales de Cusco yHuánuco, porque además de regular una materia que no se en-contraba dentro de sus competencias, lo hicieron siguiendo uncriterio distinto y contradictorio al establecido por la ley nacio-nal, en lo que se refería a la legalidad de los cultivos de hoja decoca. Así, mientras que el Decreto Ley Nº 22095, Ley de repre-sión del tráfico ilícito de drogas, establece que el criterio princi-pal que determina la licitud del cultivo es un criterio personal,referido al propietario o productor inscrito en el Padrón de laEmpresa Nacional de la Coca (ENACO) y al predio consignadopor aquél, las ordenanzas regionales utilizaron el criterio territo-rial, declarando la legalidad de las zonas comprendidas en losvalles de la respectiva región34 .

El 25 de julio de 2005, la Presidencia del Consejo de Ministrospresentó una acción de inconstitucionalidad contra el artículo2º de la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC y, poraccesoriedad, la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 3º dela misma norma. Posteriormente, el 27 de julio del año en cursose presentó otra demanda similar contra las Ordenanzas Regio-nales Nº 027-2005-E-CR-GRH y Nº 015-2004-CR-GRH35 .

6.3 Intervención de la Defensoría del Pueblo en calidad deamicus curiae

La Defensoría del Pueblo presentó, en el proceso deinconstitucionalidad contra las referidas ordenanzas regionales,

34 La contradicción de criterios es relativizada, en el caso del GobiernoRegional del Cusco, por el Reglamento aprobado por Decreto EjecutivoRegional Nº 016-2005-GR CUSCO/PR, que circunscribe el carácter legalde la hoja de coca sólo a los valles señalados en la ordenanza y que esténdestinados a los usos medicinales, religiosos, culturales, ceremoniales yal “chaqcheo”. Asimismo, señala que la referida producción no debeexceder los límites que establezca la ley y alcanza a los productoresempadronados ante ENACO.

35 La demanda de inconstitucionalidad se interpuso también contra estaordenanza debido a su conexión con la Ordenanza Regional Nº 027-2005-E-CR-GRH.

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un escrito de amicus curiae36 ante el Tribunal Constitucional,de conformidad con su misión constitucional (artículo 162º),las facultades que le son reconocidas por su Ley Orgánica (LeyNº 26520), la línea de actuación que se viene desarrollando conrelación al presente conflicto, y la supervisión defensorial enmateria de descentralización y buen gobierno. A través de dichaintervención se expuso la opinión de la Defensoría del Pueblosobre la inconstitucionalidad de las ordenanzas regionales pero,principalmente, se presentó ante dicho Tribunal, los problemasconstitucionales vinculados a la vigencia y respecto de derechosfundamentales, derivados del Decreto Ley Nº 22095, entre losque se tuvieron en cuenta los siguientes:

· Orientación hacia la prohibición del uso tradicional de lahoja de coca, y su consecuente eliminación para tal fin, so-bre la base de lo dispuesto por la Convención Única de Estu-pefacientes de 1961. Dicho decreto no fue modificado paraampliar los supuestos y mecanismos de licitud, no obstantela suscripción y ratificación de la Convención contra el Tráfi-co Ilícito de Estupefacientes37 que reconoce los usos tradi-cionales lícitos (artículo 14º) y el reconocimiento del dere-cho a la identidad cultural en la Constitución (artículo 2º in-ciso 19 y 89º).

· El criterio de licitud de los cultivos y, por tanto, de erradica-ción forzosa, basado en el Padrón de Productores de ENACO,se encuentra desactualizado y deslegitimado socialmente. ElDecreto Ley Nº 22095 determina la licitud de los cultivos dehoja de coca en función de su inscripción en el Padrón de

36 De acuerdo con Faúndez Ledesma, el amicus curiae es una forma deintervención en procesos en trámites con el propósito de ofrecer informa-ción, o de argumentar de hecho y de derecho en defensa del interésgeneral a fin de que, más allá de los intereses de las propias partes, éstetambién pueda ser considerado por la Corte. FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor.El sistema interamericano de protección de derechos humanos. Aspec-tos institucionales y procesales. 2° ed., San José: IIDH, 1999, p. 463.

37 Ratificada por el Congreso de la República el 26 de noviembre de 1991 através de Resolución Legislativa Nº 25352


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38 El Padrón de 1978 registró 25 149 productores cocaleros. Sin embargo,de acuerdo con el Informe de GRADE, en la actualidad existiría un 39%más de productores registrados que los que inscritos inicialmente en1978. Esta ampliación del padrón se habría realizado, de manera irregu-lar, entre los años 1988, 1989 y 1997. GRADE. La comercialización de lahoja de coca en el Perú: Análisis del comercio formal. Lima, junio de2005, p. 37.

39 ENACO. Registro de compras 2004; citado por FONDO NACIONAL DEFINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO. Perúoferta de hoja de coca. Estadística básica (2001-2004). Lima, junio de2005, p. 9.

Productores de ENACO, abierto para el registro, por únicavez, en el año 197838 . Considerando que la vida vegetativade las plantas de coca es de 10 a 15 años, y que hace 27 añosque se realizó la inscripción referida en el Decreto Ley N°22095, los arbustos de hoja de coca que existen actualmentey que son adquiridos por ENACO son cultivos nuevos, losmismos que según la norma citada estarían prohibidos for-malmente. Por lo tanto, no existe certeza ni seguridad jurídi-ca sobre la propiedad y licitud de las plantaciones de coca.

· Establecimiento de un monopolio según el cual, sólo ENACOpuede comercializar lícitamente la hoja de coca. Ello, ade-más de no adecuarse a la Constitución y al Decreto Legislati-vo Nº 668 que aprueba medidas destinadas a garantizar lalibertad de contratación externa e interna, ha demostrado serineficaz por su incapacidad de acopiar la totalidad de la pro-ducción legal de hoja de coca. De las 9 mil TM de coca des-tinadas al consumo legal, ENACO sólo compra 3 mil TM39 .

Adicionalmente, el amicus curiae de la Defensoría del Pueblosustentó la obligación del Estado de armonizar las políticas pú-blicas de lucha contra las drogas y reducción de cultivos de hojade coca, con el derecho a la identidad cultural y el deber consti-tucional de promover el desarrollo integral.

Así, se señaló que el artículo 8º de la Constitución Política esta-blece que el Estado tiene el deber de combatir y sancionar eltráfico ilícito de drogas, lo que autoriza su intervención para el

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cumplimiento de tal propósito o bien constitucionalmente rele-vante. Habida cuenta de que la hoja de coca, constituye uno delos insumos para la producción de las drogas ilícitas, resultanamparados por la Constitución, los programas de reducción decultivos (reducción gradual y concertada o erradicación forzo-sa) sobre las plantaciones que constituyen excedente respectodel mercado legal o lícito de la hoja de coca, y el diseño de unmarco normativo destinado a fiscalizar y controlar el cultivo y lacomercialización de dicho producto.

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo sostuvo que en aplica-ción del principio de unidad de la Constitución, tal obligacióndebe realizarse teniendo en cuenta las demás disposiciones dela Constitución, entre ellas, las cláusulas del Estado constitucio-nal y el deber del Estado de promover el desarrollo equilibradoe integral (artículo 44º), especialmente en las zonas afectadaspor la pobreza extrema, exclusión e inequidad. Asimismo, res-pecto de la producción que se dedica a fines de uso tradicionalcomo el “chaqcheo” y ceremonias culturales, la política de lu-cha contra las drogas deberá armonizarse también con el dere-cho a la identidad cultural (artículo 2° inciso 19 y artículo 89º).

Por tanto, se afirmó que, además de dedicar decididos y justifi-cados esfuerzos a combatir el narcotráfico, era necesario teneren cuenta la situación de extrema pobreza en diversos vallescocaleros que impide a los habitantes de estas zonas contar conmúltiples oportunidades económicas así como acceso a servi-cios públicos esenciales e infraestructura básica que les permitaalcanzar una adecuada calidad de vida40 . En este contexto una

40 El Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 1994-2000 como laEstrategia de Lucha contra las Drogas 2002-2007 señalan que el incre-mento desmesurado de las áreas dedicadas al cultivo de la coca tienecomo una de sus causas al progresivo deterioro de los niveles de vida delas poblaciones campesinas alto andinas que emigraron a los ecosistemasde selva. La pobreza en estas zonas se encuentra en el orden del 78.3%.Comisión Especial Multipartidaria del Congreso de la República encarga-da de evaluar la problemática de las cuencas cocaleras del Perú. Informede 21 de julio de 2004.


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importante mayoría de agricultores encuentran en la siembra ycultivo de la hoja de coca un medio de obtener ingresos míni-mos constantes para el sustento familiar41 . Asimismo, resultanecesario determinar con precisión la demanda real del consu-mo legal de la hoja de coca, con la finalidad de establecer el áreade cultivo correspondiente que debe mantenerse y respetarse.

Los señalados deberes estatales, así como los derechos huma-nos vinculados, adquieren un nivel de exigibilidad especial enel contexto de las intervenciones de erradicación forzosa. La in-tervención del Estado mediante la erradicación de los cultivosde hoja de coca no sólo tiene un efecto directo en la reducciónde la superficie dedicada a los cultivos de coca, sino tambiéngenera un impacto sobre la economía de los agricultorescocaleros y, en algunos supuestos, en su entorno cultural. Portanto interesa no sólo erradicar los cultivos de la hoja de coca,cuando ello sea necesario, sino también asegurar a la poblacióninvolucrada un bienestar económico y social que permita garan-tizar sus derechos fundamentales y alcanzar condiciones míni-mas de desarrollo.

En este orden de consideraciones, la Defensoría del Pueblo plan-teó la necesidad de una ley expedida por el Congreso de la Re-pública, que subsane las deficiencias anotadas sobre la regula-ción vigente en materia de cultivo, control y comercializaciónde la hoja de coca, y que establezca niveles de vinculación yrelación entre los programas de erradicación forzosa y de desa-rrollo alternativo; que asegure la eficacia del combate alnarcotráfico, el respeto de los usos tradicionales y comercialeslícitos de la hoja de coca, así como opciones de desarrollo parala satisfacción de necesidades básicas de la población en lascuencas cocaleras y la vigencia de sus derechos fundamentales.

41 GRADE. La comercialización de hoja de coca en el Perú: Análisis delcomercio formal. Informe Final. Lima, junio del 2005, p. 16. CEDRO. Elproblema de las drogas en el Perú. Junio de 2005, p. 61.

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En tal sentido, se sometió a la consideración del Tribunal Cons-titucional, la expedición de una sentencia exhortativa dirigida alos órganos constitucionales correspondientes, para que en unplazo razonable se expida una ley en materia de coca que armo-nice la política de lucha contra las drogas y reducción de culti-vos, con el respeto de los derechos humanos y la promoción deldesarrollo equilibrado e integral nación.

6.4 Resultados

El Tribunal Constitucional, mediante sentencia de 27 de setiem-bre de 2005, declaró la inconstitucionalidad de las referidas or-denanzas, por razones de incompetencia material de los gobier-nos regionales para declarar la hoja de coca y el uso de la mis-ma como patrimonio natural o cultural de la nación, y por regu-lar aspectos manifiestamente contrarios a la legislación del Esta-do en relación con el control y límites de los cultivos de dichaplanta. Adicionalmente, estableció determinados criterios paraorientar el diseño de una política eficiente de lucha contra lasdrogas, en armonía con el respeto de los derechos fundamenta-les y el desarrollo integral de la nación, a fin de contribuir a lareducción de los conflictos sociales que se derivan de este cultivo.

El Tribunal Constitucional, cuestionó en la mencionada senten-cia, la existencia de una entidad encargada de desarrollar enforma exclusiva y monopólica la comercialización de la hoja decoca y sus derivados, porque siendo una figura, en principioprohibida por la Constitución, demuestra una ausencia de resul-tados eficaces respecto de la formalización y el control de lacomercialización de la hoja de coca (F.J. 137). Por tal motivo, elcolegiado exhortó al Congreso de la República al establecimien-to de un régimen de licencias, manteniendo a una entidad coneficaces funciones de control. Como medida complementaria aesta, el Tribunal, se pronunció respecto a la necesidad de que elPoder Ejecutivo pueda “disponer el reempadronamiento de losproductores de hoja y permitir la actualización y formalizaciónde los legítimos cocaleros” (F.J. 130).


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De igual modo, el supremo intérprete ha establecido que la ar-monización de deberes y derechos de relevancia constitucional,legitima al Estado a acudir a los mecanismos de sustitución, re-ducción y erradicación de cultivos que exceden la demanda le-gal. Sin embargo, exige a su vez que estas políticas estén acom-pañadas de la provisión de oportunidades económicas y medi-das de atención indispensables frente al problema social y econó-mico en las cuencas cocaleras y, en particular, respecto de los pro-ductores directamente afectados por estas medidas (F.J. 144 y 145).

Por tanto, el Tribunal precisa que, atendiendo al deber constitu-cional del Estado, interesa no sólo erradicar los cultivos de lahoja de coca, cuando ello sea necesario, sino también adoptarmedidas para asegurar a la población involucrada un bienestareconómico y social que permita garantizar sus derechos funda-mentales y alcanzar condiciones mínimas de desarrollo equili-brado e integral, de conformidad con los artículos 44° y 88° dela Constitución. Para tales efectos, exhorta al Poder Ejecutivo,particularmente a DEVIDA, a adoptar las medidas necesariaspara efectivizar el Programa de Desarrollo Alternativo,implementando y consolidando procesos competitivos ysostenibles de desarrollo rural que aseguren el bienestar de lapoblación (F.J. 146).

Otro aspecto importante a resaltar de la sentencia, es la diferen-ciación categórica que se establece entre la hoja de coca y lacocaína (F.J. 94). Efectivamente, el Tribunal Constitucional con-sidera valiosos los usos tradicionales, terapéuticos y medicina-les de la hoja de coca y, reconoce, que en tanto especie naturalcuya utilización tiene un determinado fin, deba recibir un régi-men de protección especial (F.J. 106) . El supremo interprete, deesta manera, reconoce la alta significación social que los usostradicionales de la hoja de coca alcanzan en un importante sec-tor de la población, constituyéndose, por evidencia histórica,como parte de su identidad cultural (F.J. 92 y 93).

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En tal sentido, establece que toda política orientada a la regula-ción de la hoja de coca, debe ser afrontada sobre la base de unamplio conocimiento de sus particulares dimensiones y respe-tuosa del derecho a la identidad cultural. En virtud de estas con-sideraciones, exhorta al Congreso de la República y al InstitutoNacional de Cultura a incluir la planta de la hoja de coca en lalista de cultivos reconocidos como Patrimonio Natural de laNación y evaluar la conveniencia técnica para la declaracióndel uso tradicional de la planta de hoja de coca como patrimo-nio cultural inmaterial, respectivamente (F.J. 111).

Finalmente y a manera de conclusión, cabe destacar que la in-tervención de la Defensoría del Pueblo en el proceso deinconstitucionalidad contra las referidas ordenanzas regionales,ha contribuido a contar con un referente en la jurisprudenciaconstitucional del Tribunal Constitucional, que obliga a las institu-ciones públicas a armonizar la política de lucha contra las drogas yreducción de cultivos, con el respeto de los derechos fundamenta-les, en particular el derecho a la identidad cultural y la promocióndel bienestar general y del desarrollo equilibrado de la nación.

7. Ronderos de San Martín

7.1 Los hechos

Mientras en Cajamarca se celebraban los 25 años de las rondascampesinas contemporáneas, y se iniciaba a nivel nacional unimportante esfuerzo por consolidar el reconocimiento estatal dela organización rondera, los descendientes de los fundadoreslibraban un duro conflicto con las autoridades judiciales de SanMartín. El escenario fue, en un inicio, el de los procesos y expe-dientes judiciales: los jueces y fiscales del norte de San Martínse negaban a reconocer la validez de las actividades ronderas enpro de la seguridad comunal.

El año 2002 se inició un proceso que sería paradigmático: todala junta directiva del caserío de Pueblo Libre, así como dos diri-


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gentes ronderos de los caseríos de Lucero y Santa Rosa, en laprovincia de Moyobamba, fueron condenados a tres años deprisión efectiva por los supuestos delitos de secuestro, usurpa-ción de funciones y resistencia a la autoridad: de esa forma secalificaron los procesos que en los mencionados caseríos se lle-varon contra cuatro personas acusadas de violación de al me-nos dos comuneras, así como de robo e, incluso, de asesinato.En las asambleas comunales de los caseríos mencionados losimplicados reconocieron su autoría y fueron identificados porlas víctimas, por lo que se les sentenció a «cadena ronderil».Tras la denuncia de sus familiares, se procesó a los dirigentescomunales y, en el primer trimestre de 2004, la Sala Mixta de laCorte Superior de Moyobamba expidió la condena menciona-da, que incluía el pago de mil soles de reparación civil a cadauno de los confesos delincuentes.

Esta decisión desató la masiva indignación de los ciudadanosdel campo moyobambino, y miles de ellos se movilizaron paraexpresarla directamente ante la sede de la Corte Superior, enuna marcha realizada el 17 de marzo de 2004. La gran concu-rrencia a esta protesta evidenció: 1) un gran descontento ciuda-dano contra el funcionamiento del sistema de justicia común; 2)un amplio respaldo a la justicia comunal; y 3) la fortaleza de laorganización rondera.

Posteriormente, el 9 de junio de ese año, la Corte Suprema, enuna decisión de su Sala Penal Transitoria, revocó la decisión dela Sala Mixta de Moyobamba y absolvió a todos los ronderosprocesados, por considerar que al actuar bajo el amparo del artícu-lo 149° de la Constitución, no habían cometido delito alguno.

Si bien esta decisión alivió la tensión reinante en Moyobamba,no se atenuó el clima confrontacional derivado de la renuenciade un sector de la magistratura moyobambina a reconocer lainstitucionalidad rondera. Así, a comienzos de 2005, el nuevoPresidente de la Corte Superior, Dr. Víctor Roca Vargas, luegode participar en una actividad organizada por la Defensoría del

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Pueblo con el fin de tender puentes de diálogo para la coordina-ción entre la justicia comunal y la justicia común, conforme a laConstitución y a la Ley de rondas campesinas, Ley N° 27908,escribió una serie de artículos con afirmaciones objetivamenteofensivas respecto de los campesinos ronderos.

La organización rondera, con el apoyo de organizaciones socia-les de Moyobamba, que cuestionaban al Presidente de la Corte,inició una «Campaña por la limpieza del Poder Judicial», condos ejes: 1) la sensibilización de otros sectores de la sociedadsanmartinense respecto de la importancia de contar con unamagistratura intachable; y 2) la destitución del señalado Presi-dente de la Corte Superior mediante los canales institucionales,activados mediante una denuncia ante la Oficina Nacional deControl de la Magistratura. Para ello desarrolló una estrategiaque, por un lado, impulsó coordinaciones con dirigentes socia-les de las ciudades de Tarapoto y Moyobamba, y por otro reali-zó medidas de presión popular, entre las que destacó un paroindefinido que se inició el 30 de mayo y se suspendió el 3 dejunio, tras la visita a Tarapoto del vocal sustanciador de la OCMAy la promesa de una visita del jefe nacional de dicha oficina encompañía del Defensor del Pueblo. Cabe destacar que este parose desarrolló sin desbordes violentos y sin afectar los serviciospúblicos esenciales, incluyendo los educativos y de salud.

7.2. Actuaciones de la Defensoría del Pueblo

En línea con la opción institucional de acompañamiento de laorganización rondera en el proceso de reconocimiento por par-te del Estado, la Oficina Defensorial de San Martín viene aten-diendo desde octubre de 2002 quejas, petitorios y consultas pre-sentadas por miembros de rondas campesinas. Igualmente, hadesarrollado talleres, pasantías, mesas de trabajo y charlas, en-tre otras actividades, donde se abordan temas relativos a la jus-ticia comunal y los derechos colectivos de las rondas campesi-nas. A estos eventos asisten representantes de la administraciónde justicia ordinaria (Poder Judicial, Ministerio Público y Policía


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Nacional del Perú), representantes de las rondas campesinas,integrantes de la sociedad civil y comunicadores sociales de laregión. En ese contexto, la Defensoría del Pueblo se mantuvoatento al desarrollo de la última parte del proceso penal contralos once ronderos de Moyobamba arriba reseñado, al tiempoque observaba la movilización social que se generó.

En febrero de 2005, el Defensor del Pueblo presentó en la sedede la Corte Superior de Moyobamba la publicación «El recono-cimiento estatal de las rondas campesinas. Compendio de nor-mas y jurisprudencia». Con ello se esperaba que la resoluciónde la Corte Suprema que resolvió el proceso penal impulsaríauna dinámica de coordinación entre la justicia comunal y la justi-cia ordinaria. En dicho evento, el representante del Poder Judicialmanifestó sus críticas a la perspectiva defensorial, así como a laposibilidad de que campesinos migrantes puedan impartir justicia.

Más adelante, y luego que la organización rondera presentarauna denuncia ante la Oficina de Control de la Magistratura, di-cho magistrado promovió una resolución de Presidencia de Cortey emitió una nota de prensa vinculando a la Defensoría del Pue-blo con pretendidos intentos de agrupaciones terroristas de re-agruparse en San Martín, advirtiendo de ello a diferentes autori-dades nacionales.

Ante ello, la Oficina Defensorial de San Martín emitió un comu-nicado en el que explicó la posición defensorial respecto a laorganización rondera y el reconocimiento constitucional de lajusticia comunal. Asimismo, se rechazaron las afirmacionescuestionantes del compromiso de la Defensoría del Pueblo conla plena vigencia de los derechos humanos.

Asimismo, el Defensor del Pueblo se dirigió al jefe de la Oficinade Control de la Magistratura llamando su atención sobre lasdeclaraciones del Presidente de la Corte, por su incompatibili-dad con los deberes consustanciales a los magistrados, más aunen cuanto desempeñen cargos de dirección, y por lo tanto, de

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interlocución con otros actores sociales y estatales. En la respec-tiva comunicación se advirtió que las actitudes cuestionadaspodrían merecer una sanción disciplinaria.

Paralelamente, la Defensoría del Pueblo intensificó su labor deintermediación entre las organizaciones sociales del norte deSan Martín y las autoridades estatales, buscando facilitar unainterlocución fluida. Así, gestionó una audiencia del Jefe de la OCMAcon los dirigentes campesinos denunciantes y promotores de la«Campaña por la limpieza del Poder Judicial». Igualmente, impulsóla presencia de autoridades de la OCMA en Tarapoto y Moyobamba:primero, buscando que el vocal investigador de la denuncia contrael Presidente de la Corte se entrevistara directamente con los de-nunciantes, en San Martín. Y luego, promoviendo una audienciapública del jefe de la OCMA en Moyobamba.

7.3. La situación al momento del cierre del presente informe

A finales de julio de 2005, el vocal sustanciador de la causacontra el Presidente de la Corte Superior de Moyobamba emitióun informe concluyendo que dicho magistrado había afectadogravemente la respetabilidad del Poder Judicial, por lo que co-rrespondía sancionarlo con la destitución. Posteriormente, enoctubre, se realizó una audiencia ante el jefe de la Oficina deControl de la Magistratura, en Lima, donde los abogados de laspartes expusieron sus alegatos finales. La población de San Mar-tín y en especial, los ciudadanos campesinos organizados enrondas, se encuentran a la espera de la decisión de la OCMA.

Mientras tanto, el Presidente de la Corte Superior de San Martínfue destituido recientemente por otra infracción, resolución quefue impugnada mediante un recurso de reconsideración. Sinembargo, al margen de la decisión que se adopte, el procesodisciplinario seguirá su curso hasta una resolución final de laOficina de Control de la Magistratura o del Consejo Nacionalde la Magistratura.


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CAPÍTULO 3

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Conclusiones

1. Un permanente análisis de los acontecimientos de la realidadnacional permite a la Defensoría del Pueblo identificar situacio-nes que comprometen o afectan los derechos fundamentales delas personas, para cuya protección define mecanismos de inter-vención que le permitan cumplir eficazmente su mandato cons-titucional. En tal sentido, los conflictos sociales constituyen uncampo de actuación defensorial no sólo porque los actores de-mandan constantemente la presencia institucional, sino porquese trata de situaciones que involucran presuntas o realesvulneraciones o limitaciones al ejercicio de derechos, ademásde acciones violentas que afectan la institucionalidad democrá-tica y las condiciones de gobernabilidad en el país.

2. Un conflicto social confronta públicamente a actores quebuscan influir en la manera en que se organiza la vida social.El Estado, por esta razón, se involucra en estas situaciones, aveces porque su actuación es cuestionada, pero en todos loscasos porque se pone en juego el mandato que tiene pararegular el orden social. En principio, el Estado establece nor-mas, procedimientos y mecanismos para canalizar las dife-rencias existentes al interior de la sociedad. No obstante ello,la experiencia demuestra que tales mecanismos resultan aúninsuficientes o poco idóneos para procesar conflictos de na-turaleza compleja y que en no pocas ocasiones desembocanen formas violentas que obstaculizan el funcionamiento ha-bitual del sistema político. Aún más, la intensa conflictividadsocial presente en el país revelaría las dificultades que tieneel proceso de relegitimación de las instituciones democráti-cas. En esas circunstancias, la intervención defensorial estáorientada a desarrollar una cultura dialogante y a legitimarlos procedimientos democráticos establecidos en la ley.


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3. La actuación de la Defensoría del Pueblo incorporó desdesus inicios la intervención en conflictos sociales. La expe-riencia adquirida así como la intensidad y extensión de talesconflictos en el país, hizo aconsejable la creación de un Comitéde Seguimiento e Intervención en Conflictos Sociales y Políticoscon el propósito de diseñar y organizar distintas modalidadesde intervención. Además de la elaboración y difusión de repor-tes mensuales sobre conflictos, la institución busca contribuir ala disminución de situaciones de tensión y a canalizar divergen-cias públicas existentes mediante mecanismos institucionalizados– de preferencia durante la formación de un conflicto; esta la-bor es complementada con la formulación de propuestas dereformas en el marco normativo e institucional que contribuyana estos objetivos. En todos el rol de la Defensoría del Puebloconsiste, además de propiciar el diálogo, en promoverproactivamente la intervención oportuna de las instituciones delEstado con competencia sobre la materia en disputa.

4. La labor realizada por la Defensoría del Pueblo ha contribui-do a visibilizar y a llamar la atención del Estado sobre unaproblemática no siempre debidamente atendida. Una inter-vención rápida y eficaz en situaciones de crisis ha favorecidola legitimidad social de la institución, y sus recomendacio-nes y propuestas han introducido importantes modificacio-nes en el marco normativo e institucional.

5. Una actuación más eficaz en este campo hace necesario sis-tematizar esta experiencia institucional orientándola en fun-ción de criterios de indudable validez tales como otorgarlemayor énfasis a una intervención preventiva; fortalecer la ca-pacidad persuasiva del personal defensorial; promover unalabor educativa en conjunto con organismos del Estado o lasociedad civil; ampliar o fortalecer mecanismos de coordina-ción con competencia para actuar en situaciones conflicti-vas; y formular recomendaciones para la modificación legalde mecanismos de participación y para el rediseño normati-vo de los órganos de control institucional.

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2. Recomendaciones efectuadas por la Defensoría del Pueblo

En esta sección se han recopilado recomendaciones formuladaspor la Defensoría del Pueblo en distintos momentos en relación adiversos campos en los que se identificaron formas de vulneraciónde derechos. Se ha considerado conveniente reunirlas aquí porqueconstituyen propuestas orientadas a mejorar la actuación de lasentidades públicas en temas que resultan controvertidos oconflictivos.

2.1 Recomendaciones en el ámbito electoral

En la medida en que gran parte de los conflictos reportados sevinculan con deficiencias en la gestión local, es necesario mejo-rar el sistema de selección de autoridades locales. Ello implica,entre otros aspectos, reformas del sistema electoral. Estas se vie-nen proponiendo desde el año 2000, luego de la supervisiónelectoral de ese año. Posteriormente, en el año 2001, se sinteti-zó una propuesta para una reforma integral de la legislación electo-ral. Dicha reforma constituye aún uno de los temas pendientespara fortalecer nuestra incipiente institucionalidad democrática.

2.1.1. Reforma del diseño competencial de los organismos electorales

Así, el modelo tripartito establecido en el texto constitucionalde 1993, sigue sin ayudar a la garantía del poder electoral de lospueblos del Perú. Por ejemplo, el RENIEC y la ONPE mantie-nen similares tareas de verificación de firmas, aunque el prime-ro lo hace en las solicitudes de revocatoria de autoridades y lasegunda en las de inscripción de organizaciones políticas. Enambos casos, el Jurado Nacional de Elecciones no tiene capaci-dad para una fiscalización posterior a nivel nacional. Asimis-mo, al corresponderle al RENIEC el registro de estado civil y almismo tiempo, elaborar los padrones electorales en cada elec-ción, se han producido confusiones muy graves de afectación


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de la identidad de numerosos ciudadanos en el marco de inten-tos de controlar el llamado “voto golondrino”42 .

Por su parte, el Jurado Nacional de Elecciones, a pesar de susesfuerzos, no termina de contar con un sistema de fiscaliza-ción que en primer lugar neutralice las numerosas infraccio-nes que suelen cometer los candidatos a nivel local (en cuan-to a la propaganda y actividades en horas y lugares restringi-dos en su mayor parte), y en segundo lugar, que aporte me-dios probatorios en caso de impugnaciones o denuncias querequieran más que una mera contrastación de las actas de lasOficinas Descentralizadas de Procesos Electorales y los Jura-dos Electorales Especiales. Lo cual lleva a insistir en la nece-sidad de una reforma constitucional orientada a la unidad delos organismos electorales o establezca con claridad la sepa-ración de los aspectos jurisdiccionales de los organizativos43 .

Lamentablemente, el proceso de reforma constitucional ini-ciado en el gobierno del doctor Valentín Paniagua y conti-nuado en el actual período gubernamental, se paralizó antes deempezar a discutirse la reforma de los organismos electorales.

2.1.2. Control constitucional de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones

Si bien no se discute la potestad del Jurado Nacional de Eleccio-nes de declarar en última instancia los resultados electorales,mientras no se realice una reforma de su diseño en línea con loya mencionado, las decisiones administrativas que adopta, así

42 Como se advirtió en el caso del distrito de Huallanca, en Ancash, dondedecenas de ciudadanos fueron víctimas de una cancelación ilegal de susinscripciones en el registro de identificación y estado civil, a raíz deconstataciones que el RENIEC realizó como una manera de prevenir el“voto golondrino”, causante de situaciones de alta conflictividad social enotras localidades ancashinas (como Samanco) en elecciones anteriores.

43 Elecciones 2001. Informe de supervisión de la Defensoría del Pueblo.Lima, 2001, p.316.

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como las infracciones al debido proceso siempre debieron sersusceptibles de revisión por los organismos jurisdiccionales deprotección de derechos humanos. Esto fue recomendado en elinforme de supervisión electoral citado44 , tomando en cuenta laopinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanosen su Informe N° 119/99 del 6 de octubre de 1999, correspon-diente al caso 11 428. Este alto órgano internacional había reco-mendado al Estado peruano

“adoptar las medidas tendientes a modificar las disposicio-nes de los artículos 181° de la Constitución de 1993 y 13°de la Ley Orgánica Electoral, posibilitando un recurso efecti-vo y sencillo, en los términos del artículo 25(1) de la Conven-ción, contra las decisiones del Jurado Nacional de Eleccio-nes que vulneren la garantía a la participación política porparte de los ciudadanos”.

Por ello en esa ocasión se recomendó permitir pudieran vul-nerar la revisión de las decisiones del Jurado Nacional deElecciones que vulneren el derecho a la participación políti-ca mediante un procedimiento sumarísimo, como ocurre enotros países con el denominado “amparo electoral”.

Posteriormente, en la resolución del proceso de amparo ini-ciado por el ciudadano Juan Genaro Espino Espino, el Tribu-nal Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones comosupremo intérprete de la Constitución, señaló la procedenciade las demandas de amparo, argumentando que:

“no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabili-dad absoluta al control constitucional, so pretexto de que laConstitución confiere una suerte de protección especial adeterminadas resoluciones emitidas por parte de determina-dos organismos electorales.

44 op.cit., p.319.


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En efecto, aun cuando de los artículos 142° y 181° de laNorma Fundamental, se desprende que en materia electoralno cabe revisión judicial de las resoluciones emitidas por elJurado Nacional de Elecciones, y que tal organismo repre-senta la última instancia en tal asunto, dicho criterio sólopuede considerarse como válido en tanto y en cuanto se tratede funciones ejercidas en forma debida o, lo que es lo mis-mo, compatibles con el cuadro de valores materiales recono-cido por la misma Constitución. Como es evidente, si la fun-ción electoral se ejerce de una forma que resulte intolerablepara la vigencia de los derechos fundamentales o quebrantelos principios esenciales que informan el ordenamiento cons-titucional, no sólo resulta legítimo sino plenamente necesa-rio el control constitucional, especialmente cuando éste re-sulta viable en mecanismos como el amparo.”45

Más adelante, el Poder Legislativo acogió este criterio en elCódigo Procesal Constitucional, Ley N° 28237, en donde seprecisó que “no proceden los procesos constitucionales cuan-do se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elec-ciones en materia electoral, salvo cuando no sean de natura-leza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violenla tutela procesal efectiva.”

2.1.3. Fortalecimiento de la fiscalización electoral

A partir de las experiencias de supervisión electoral de losaños 2000 y 2001, se constató que las facultades coercitivaspara la fiscalización electoral son escasas e insuficientes, te-niendo en cuenta el carácter nacional de la mayoría de pro-cesos electorales.

45 Sentencia expedida al 6 de abril del, 2004, en el expediente N° 2366-2003-AA/TC. En el caso, el Jurado Electoral Especial de Ica excluyó alciudadano Espino de la lista en la que postulaba a alcalde Distrital, portener un proceso penal abierto, lo cual no es una causal válida de exclu-sión. Y no admitió ninguno de los recursos presentados por el agraviado.

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En los años posteriores el Jurado Nacional de Elecciones haido conformando equipos de fiscalizadores, y ha generadouna capacidad de despliegue de los mismos a nivel nacional.Pero algunos problemas vinculados a esa función continúany el personal asignado a la fiscalización no suele estar dis-puesto a afirmar la legalidad electoral en los momentos críti-cos de los procesos respectivos.

Por otra parte, sigue siendo necesario regular mejor la propa-ganda electoral, de modo que se precisen las atribuciones delas municipalidades en materia de ornato público, así comola responsabilidad de los partidos contendientes. Estas preci-siones deben acompañarse de la prohibición de las pintas,carteles y pancartas a menos de 100 metros de los centrosde votación, durante todo el proceso electoral.

2.1.4. Garantizar la neutralidad estatal

Tras la experiencia de los años finales de la década pasada,la neutralidad de los servidores públicos en las campañas elec-torales fue un aspecto clave de la primera etapa de la construc-ción de un sistema político democrático, por lo que la Defensoríadel Pueblo fue muy insistente recomendando la adopción denormas y patrones de conducta que se ciñeran a ella.

Durante los años 2001 y 2002 se expidieron diversas nor-mas para tratar de garantizarla: de un lado, directivas de lasentidades del Poder Ejecutivo, comenzando por la Presiden-cia del Consejo de Ministros; y de otro, leyes que precisabaninfracciones al deber de neutralidad. Entre ellas, destacó laLey N° 27734, sobre prohibiciones al alcalde o regidor quepostula a la reelección.

Sin embargo, y aun cuando a nivel del gobierno nacionalexisten suficientes controles interestatales y sociales como


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para minimizar los riesgos de graves infracciones al deber deneutralidad, la experiencia confirma la pertinencia de insistiren la recomendación de disponer que los alcaldes y regidoresque postulen a la reelección, deban solicitar una licencia desdeel momento en que inscriben sus listas electorales hasta undía después del sufragio.

2.1.5. Delitos y faltas electorales

Tanto el fortalecimiento de la fiscalización electoral como dela neutralidad estatal exigen un reordenamiento de la legisla-ción punitiva electoral, sistematizando los delitos electora-les, y precisando infracciones y sanciones administrativas.

En cuanto a lo primero, sigue siendo urgente “unificar en unmismo texto normativo, preferentemente el Código Penal, lostipos penales destinados a la protección del bien jurídicovoluntad popular ... eliminando los supuestos de dobletipificación y de fórmulas ambiguas que vulneran el princi-pio de legalidad en su expresión de taxatividad. Asimismo,debe incluir una revisión de las penas establecidas para losdelitos electorales, sobre todo en función del principio deproporcionalidad”46 . En esa dirección, debe considerarse queel bien jurídico voluntad popular se expresa a través de otrosmecanismos de participación ciudadana, que también debenser garantizados por normas que sancionen las conductasque de manera dolosa las afecten negativamente.

Así, oportunamente se señaló que en los procesos derevocatoria y referéndum la voluntad popular puede ser afec-tada a través de conductas no tipificadas actualmente comoinfracciones. Por ejemplo, aquéllas que impidan o dificultenel recojo de firmas para las solicitudes respectivas.

46 op. Cit., p. 329.

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Estas reformas aún están pendientes, pero consideramos quecorresponderá al próximo Congreso, en el marco de un rediseñointegral del sistema electoral peruano, su implementación.

2.2 Recomendaciones sobre mecanismos de participación ciu-dadana

Como parte de la tarea de acompañamiento al proceso de des-centralización, la Defensoría del Pueblo ha formulado diversasrecomendaciones con el propósito de promover la incorpora-ción de mecanismos de buen gobierno en la gestión de los go-biernos regionales y municipales.

Estas propuestas constituyen un aporte a la reforma del Estado yal fortalecimiento de la institucionalidad democrática en la me-dida que los espacios de concertación y los mecanismos de par-ticipación y control ciudadano constituyen herramientas válidasno sólo para superar la desconfianza de la población con res-pecto de sus autoridades, sino también constituyen medios quepermiten a amplios sectores sociales exponer sus demandas enlos espacios donde se definen las políticas públicas. Ambos as-pectos son fundamentales para viabilizar posibles conflictosmediante canales institucionales.

2.2.1 Concertación

La creación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR)y los Consejos de Coordinación Local (CCL) constituye unaoportunidad para promover relaciones estables y fluidas en-tre autoridades regionales y municipales con la población.Por ello, la Defensoría del Pueblo recomendó regular el proce-dimiento de inscripción de las organizaciones sociales que de-seen participar en dichas instancias y ofrecer garantías para laelección de sus representantes ante las mismas. Asimismo, plan-teó diversos criterios para asegurar una adecuada y amplia re-presentación de las organizaciones de la sociedad civil, de ma-nera especial de las mujeres y los pueblos indígenas.


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Por otro lado, se señaló la necesidad de brindar una amplia yoportuna información a la población sobre el proceso de elec-ción de representantes a los CCR y CCL, precisando elcronograma y los etapas que se seguirían, en particular seña-lando un tiempo considerable para la inscripción de los dele-gados o delegadas de las organizaciones sociales.

2.2.2 Audiencias públicas de rendición de cuentas

La introducción de este mecanismo como parte de las respon-sabilidades de los gobiernos regionales fue materia de atenciónde la Defensoría del Pueblo, para lo cual se efectuaron diversasrecomendaciones orientadas a promover la correcta aplicaciónde este dispositivo. Por un lado, se señaló la necesidad de unreglamento de las audiencias que promueva la participación deciudadanas y ciudadanos. Además, se planteó que, para la rea-lización de una audiencia, se deben definir previamente suscontenidos, los mismos que deverían ser incluidos en un resu-men ejecutivo a entregarse a los y las participantes. También sepropuso que la convocatoria asegure una representación plural,participativa y vigilante de la sociedad civil, y que se precisenlos momentos del año y lugares en que se realizarán.

En relación al ámbito municipal, la Defensoría del Pueblo harecomendado a los gobiernos locales la adopción de crite-rios similares a los expuestos para los gobiernos regionales.Adicionalmente, se propuso a la Comisión de Gobiernos Lo-cales del Congreso de la República evaluar la introducción,en la Ley Orgánica de Municipalidades, una disposición quehaga explícita la responsabilidad de autoridades municipalesde realizar actividades de rendición de cuentas a la pobla-ción al menos dos veces al año.

2.2.3 Presupuesto participativo

La importancia de este mecanismo radica en la posibilidadque tiene la sociedad civil de participar en la toma de deci-

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siones sobre la asignación de los recursos municipales. Ental sentido, constituye un espacio para el diálogo entre elgobierno local y la población, de modo que el primero pue-da incorporar las demandas y atender las necesidades de losciudadanos y ciudadanas.

La Defensoría del Pueblo efectuó diversas recomendacionesque permitieran subsanar algunas imprecisiones y contradic-ciones de los dispositivos que regulan el presupuestoparticipativo, de modo que se pudiera garantizar una ade-cuada participación de la sociedad civil. También se solicitóque los gobiernos regionales o locales regulen el procesomediante ordenanzas, en las cuales, entre otros aspectos, seprecise el rol de los CCR y CCL. Desde luego, se ha plantea-do también que el proceso de elaboración del presupuestotenga la difusión debida y que se introduzca un mecanismopara el seguimiento y control de los acuerdos adoptados.

2.3 Opinión sobre el anteproyecto de reforma del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN)

El 18 de agosto de 2004 se presentó el Anteproyecto de Ley N°11212/2004-CR, que contiene la propuesta de «Ley de Reformadel Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales», apro-bado por la Comisión Revisora del Código del Medio Ambientey los Recursos Naturales.

Este anteproyecto ha dejado irresuelto el problema de lasectorialización de la autoridad ambiental. El Decreto Legislati-vo N° 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Pú-blica, publicado el 13 de noviembre de 1991, modificó elCMARN de 1990 estableciendo que la autoridad ambiental en-cargada de aprobar la normativa y realizar la supervisión de sucumplimiento es la autoridad sectorial respectiva. De este modo,transfirió a los ministerios la autoridad ambiental que inicial-mente se había concebido como una autoridad transectorial. Estadecisión ha mostrado ser contraproducente para garantizar una


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mejor gestión ambiental, ya que siendo mandato de las autori-dades ministeriales promover la inversión en su sector, los re-querimientos de una gestión ambiental pasan a un segundo pla-no y en ciertos casos son considerados, incluso, como un obstá-culo para la promoción de las inversiones.

Este problema se refleja en la fuerte percepción que se ha forma-do en las poblaciones involucradas en conflictos mineros en elsentido de que en este sector las autoridades públicas hanpriorizado las facilidades a los inversionistas en desmedro deun mayor rigor en la fiscalización de una gestión ambiental ade-cuada. Más allá de que esta percepción sea justificada o no, lasectorialización de la autoridad ambiental ha contribuido a lafalta de credibilidad del Estado, lo cual ha limitado su capacidadpara actuar con eficacia en la solución de los conflictos, debido aque cada ministerio se hace responsable de promover la produc-ción y al mismo tiempo se encarga de restringir esta actividad paraasegurar que sus impactos ambientales sean tolerables.

Por su propia naturaleza de autoridad sectorial, resulta compli-cado tener en cuenta los intereses de los demás sectores, e in-cluso percibir los efectos negativos fuera del sector, lo que pue-de originar contradicciones y conflictos. Asimismo, se puedengenerar problemas de incoherencia y dispersión de la normativaambiental entre los distintos sectores.

Igualmente, puede originarse la superposición de competenciasdebido a que diversas autoridades pueden actuar en un mismoespacio. Así, sobre una misma área geográfica pueden existirconcesiones mineras, forestales, turísticas o de uso agrícola, lo cualpuede dar origen a conflictos de competencia, además de atentarcontra un adecuado ordenamiento ambiental del espacio.

Se debilita la capacidad institucional del Estado, al distribuir losescasos recursos humanos y materiales destinados a la gestiónde las políticas ambientales en autoridades sectoriales con limi-

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tada capacidad ejecutiva y operativa para el planeamiento, ges-tión y solución de problemas, en lugar de concentrarlos en unasola entidad transectorial.

Cabe tener en cuenta, a este respecto, que la tendencia interna-cional es contar con una autoridad ambiental centralizada quesea capaz de conducir una gestión ambiental que contemple lascomplejas interrelaciones ambientales que involucran a diver-sos sectores.

Finalmente, el establecimiento de una entidad transectorial nodebería representar necesariamente un costo elevado, ya queésta se formaría sobre la base del CONAM, el INRENA y lasdirecciones ambientales de los ministerios, por lo que no sólocontribuiría a una mayor eficacia en la gestión de las políticasambientales, sino que incluso podría generar ahorros.

Por otra parte, el Capítulo 4 del CMARN pone énfasis en elderecho a la información, no obstante que la participación estácompuesta por:

- Derecho a la información.- Acceso al proceso de toma de decisiones.- Derecho a ser consultado.- Acceso al control, monitoreo, y fiscalización, así como a los

resultados de estos.- Participación en los beneficios económicos y ambientales.- Acceso a la justicia.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo considera conveniente una men-ción específica al contenido del derecho a la participación ciudadana,en tanto ello tendría una función didáctica, divulgativa y orientadora enlos diversos niveles de la gestión ambiental.

Cabe señalar también que el artículo 38º limita indebidamentela obligación de brindar acceso a la información a «las entida-


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des públicas con competencias ambientales», ya que ésta debe-ría ser una obligación de todas las entidades públicas que cuen-ten con información sobre el medio ambiente.

Por su parte, el artículo 47º debería incluir una disposición queobligue a tomar en cuenta las observaciones de la población enlos mecanismos de participación y consulta y, de no ser así, adar respuesta por escrito sobre las razones por las cuales esasobservaciones no fueron acogidas.

Por otra parte, cabe señalar que el anteproyecto no ha recogidola recomendación de la Defensoría del Pueblo de establecer quelos promotores de proyectos de inversión aporten fondos paraque las poblaciones de las localidades donde se planea desarro-llar un proyecto puedan contar con asesoría especializada e in-dependiente del Estado y las empresas. Ello, con el fin de garan-tizar una efectiva participación ciudadana en los mecanismosde consulta pública y mejorar así la credibilidad de los mismos.Igualmente, debería incluirse en la ley un artículo que estipulela nulidad de las resoluciones no consultadas.

Cabe señalar, por otro lado, la evidente ausencia de los temasrelativos a las comunidades nativas: apenas una mención suma-mente general a los pueblos indígenas y una referencia a laspoblaciones aledañas a los recursos naturales. Sin embargo, nose plantea una visión integral de las comunidades, ni de su arti-culación con el sistema de acceso a los recursos mediante con-cesiones.

Otro tema igualmente ausente, pero sumamente importante parala conservación de recursos naturales y su aprovechamientosostenible, es el reconocimiento de regímenes de manejo basa-dos en la propiedad común, como ocurre con el manejo de lafauna, la cosecha sostenible del bosque y el manejo de aguas,bosques y tierras.

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2.4 Recomendaciones sobre manejo de crisis

1. Que se derogue la Ley Nº 24150 y el Decreto Legislativo Nº749 que la modifica, por padecer de severos vicios deinconstitucionalidad, y que se inicie la deliberación que con-duzca a una ley de los estados de excepción que desarrolle elartículo 137º de la Constitución, en concordancia con las de-más disposiciones constitucionales, en especial las que atien-den a la vigencia de las garantías constitucionales y a los princi-pios de razonabilidad y proporcionalidad. Esta ley debe estable-cer, asimismo, los mecanismos de control parlamentario de lasdeclaratorias del estado de excepción, así como normas queatribuyan las responsabilidades respectivas por los eventualesincumplimientos de deberes constitucionales y legales de losfuncionarios públicos cuyas competencias se expanden.

2. En ese mismo sentido, se debe evaluar una reforma constitu-cional del artículo 137º, de manera que encargue a un órga-no independiente del Ejecutivo, como el Tribunal Constitu-cional, la revisión de la adecuación de la declaratoria delestado de excepción a sus exigencias constitucionales.

3. Se debe precisar la regulación de la intervención de las FuerzasArmadas como apoyo de la Policía Nacional y las autoridadesciviles en situaciones en las que éstas se vean rebasadas en sucapacidad de mantener el orden interno, sin ser necesaria ladeclaración del estado de emergencia, con su consiguiente régi-men restrictivo del ejercicio de derechos constitucionales.

4. Es importante darle prioridad a la discusión de la reformadel modelo vigente de justicia militar, conforme a loslineamientos expuestos en el Informe Defensorial Nº 66,«¿Quién juzga qué? Justicia militar vs. Justicia ordinaria», yde acuerdo a la sentencia del Tribunal Constitucional recaí-da en expediente Nro. 0023-2003-AI/TC, considerando lanecesidad de una reforma constitucional que siga loslineamientos del artículo 201º del proyecto de ley de refor-


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ma de la Constitución, así como de una reforma integral dela legislación respectiva.

5. Instruir a los funcionarios militares y policiales, de todo ni-vel, en el respeto a los principios de razonabilidad y propor-cionalidad, en especial durante el ejercicio de la fuerza pú-blica, y con mayor énfasis cuando los respectivos efectivosporten armas de fuego.

6. Instruir al respectivo personal en que, producida la deten-ción de una persona, cuyo plazo no deberá exceder el esta-blecido por el artículo 2°, inciso 24, literal f) de la Constitu-ción, las autoridades encargadas del control del orden inter-no deben observar lo siguiente: 1) Respetar la vida e integri-dad de las personas detenidas, 2) recordar que se mantienevigente el literal g), inciso 24) del artículo 2° de la Constitu-ción y, en consecuencia, nadie puede ser incomunicado sinoen caso indispensable para el esclarecimiento de un delito, yen la forma y por el tiempo previstos por la ley; 3) recordarque el estado de emergencia no afecta la vigencia del dere-cho de defensa y por lo tanto, a la asistencia de un abogadodesde el momento mismo de la detención.

7. El Ministerio de Defensa debe disponer la modificación delcontenido del anexo 2 de la Directiva 4-SGMD-G «Normas yProcedimientos que se deben observar durante las Operacio-nes en las Zonas declaradas en Estado de Emergencia, cautelandola vigencia y Defensa de los Derechos Humanos», suprimiendola mención a los delitos contra la seguridad del Estado y Defen-sa Nacional entre aquéllos por los que las fuerzas del ordenpueden efectuar detenciones hasta por el término de 15 días.Asimismo, que en dicha directiva se precise que en ningún casolas investigaciones internas podrán implicar duplicidades conlas investigaciones a cargo del Ministerio Público.

8. Que, en ese mismo sentido, se debe recordar que en cual-quier caso, la entidad competente para investigar la comi-

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sión de delitos es el Ministerio Público, correspondiéndole alas fuerzas encargadas de mantener el orden interno, poner alos detenidos a disposición de los fiscales correspondientesen el más breve plazo posible.

9. El Ministro de Educación debe disponer el refuerzo de laenseñanza de la Constitución en todos los centros educati-vos, conforme al mandato de su artículo 14º, dedicándoleatención especial a la enseñanza de los principios derazonabilidad y proporcionalidad como reglas de actuaciónde todos los poderes públicos en toda circunstancia, inclu-yendo los estados de excepción.

10. El Consejo Supremo de Justicia Militar, debe reconocer suincompetencia para juzgar delitos contra bienes jurídicoscomunes, como la vida o la integridad personal, y en conse-cuencia, disponer que los miembros de las Fuerzas Armadasque presuntamente los hayan cometido, pasen a disposiciónde los jueces y fiscales de la justicia común.

11. A los jueces y fiscales de la República, de la justicia ordina-ria y castrense se les recuerda que de acuerdo al artículo 173°de la Constitución, la jurisprudencia del Tribunal Constitu-cional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, elartículo 10° de la Ley N° 24150 resulta inaplicable por sercontrario a la Constitución, ya que atribuye competencia a laJusticia Militar por el lugar de la comisión del delito y no porla naturaleza institucional del bien jurídico afectado.

12. Es preciso recordarle a los jueces de la república que deconformidad con el párrafo final del artículo 200º de la Cons-titución, cuando se interpongan procesos de hábeas corpus yamparo en defensa de los derechos restringidos durante elestado de emergencia, deberán evaluar la razonabilidad y laproporcionalidad del acto que los restringe, buscando prote-ger los derechos humanos de los accionantes.


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13. En la medida en que el Perú es parte de la Convención Ame-ricana sobre derechos humanos, y que éste tratado es fuentede interpretación de los derechos constitucionales, la juris-prudencia de la Corte Interamericana de Derechos Huma-nos es también fuente de Derecho a seguir en la resoluciónde casos, entre ella, lo señalado en la Opinión ConsultivaOC-8/87 del 30 de enero de 1987, sobre «El hábeas corpusbajo suspensión de garantías».

14. Al conocer de casos de naturaleza penal en los que se encuen-tren involucrados miembros de la Policía Nacional o de las Fuer-zas Armadas con ocasión de la prestación del respectivo servi-cio, debe considerarse que la estructura jerárquica de dichasorganizaciones, así como el tipo de actuación esencialmenteplanificada, coordinada y reglada de sus miembros, exige unamayor atención a las responsabilidades que surjan de la respec-tiva cadena de mando, para evitar situaciones de impunidadque además de afectar la demanda de justicia en el caso concre-to, afectan el prestigio de la institucionalidad judicial y en gene-ral, del orden constitucional que los jueces están llamados acuidar. En estos casos el juez deberá evaluar las causales deexención o legítima defensa cuando realmente corresponda.

3. Necesidad de un rediseño institucional: legislación electo-ral y de participación ciudadana

3.1 Elección de autoridades de gobiernos locales y regionales

Actualmente los artículos 23º de la Ley de Elecciones Municipa-les y 5º de la Ley de Elecciones Regionales permiten que la elec-ción de alcaldes, regidores, presidentes y consejeros regionales,respectivamente, se realice sin un número mínimo de votos. Estoha ocasionado que existan autoridades locales y regionales conuna muy débil legitimidad de origen. Por ejemplo, el asesinadoalcalde de Ilave fue electo con el 19% del total de votos emiti-dos. Si bien la legitimidad puede alcanzarse posteriormentemediante un ejercicio adecuado del cargo, deberían explorarse

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modificaciones al sistema de elecciones, por ejemplo, otorgán-dole al concejo local o regional, electo bajo una fórmula pro-porcional, la potestad de elegir al alcalde o presidente regionalcuando estos no hayan superado un mínimo de votos (por decir,el equivalente al 33% de los electores efectivos).

3.2 Permitir la renuncia al cargo

De otro lado debería modificarse los artículos 191º y 194º de laConstitución, que disponen la irrenunciabilidad de los cargoselectos en gobiernos regionales y municipalidades, conjuntamen-te con los artículos 11º y 122º de la Ley Orgánica de GobiernosRegionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, respectiva-mente. En efecto, estas disposiciones vienen constituyendo unobstáculo para la solución pacífica de crisis de legitimidad. Enciertas circunstancias la renuncia podría ser un mecanismo pa-cífico y sencillo de distensión de conflictos.

3.3 Implementación de mecanismos representativos de controlpolítico del alcalde o presidente regional, respetando el debi-do proceso

Estos mecanismos buscan que se pueda hacer efectiva la responsa-bilidad política de los gobernantes locales o regionales ante gravesincumplimientos de sus obligaciones constitucionales o legales,sin que esto implique necesariamente la determinación de respon-sabilidades penales. En todo caso, asegurando las garantías deldebido proceso y manteniendo la necesidad de una mayoría califi-cada para las resoluciones sancionatorias, para minimizar el riesgode decisiones arbitrarias. En este mismo sentido, podría agravarseel procedimiento de vacancia exigiéndose para ella una doble vota-ción. Cabe indicar que actualmente el artículo 25º de la Ley Orgá-nica de Municipalidades prevé la posibilidad de sancionar al alcal-de o regidores con la suspensión del ejercicio de sus cargos, “porfalta grave de acuerdo al reglamento del concejo municipal.” Estanorma debería ser complementada por otras que establezcan crite-rios para la elaboración de los reglamentos respectivos, límites a la


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suspensión y la posibilidad del cese definitivo en casos de especialgravedad. Sin perjuicio de los derechos fundamentales al debidoproceso, que siempre han de ser cautelados por los órganos juris-diccionales competentes.

3.4 Corrección de los requisitos para la revocatoria

Actualmente muchos pobladores desconfían de la revocatoria,pues luego de la primera experiencia en 1997, donde se revoca-ron 42 alcaldes (69% del total consultado) y 93 regidores (72%del total de consultas), el JNE varió el criterio de interpretacióndel artículo 23º de la Ley de Participación y Control Ciudada-nos, de modo que de interpretar que éste se refería al total deelectores efectivos, se pasó a interpretar que se refería al total deelectores en el padrón electoral, el que suele estarsobredimensionado por la migración o movilidad interna, lo quees especialmente grave en municipalidades rurales. De estamanera, en el 2001, a pesar que se aumentó el número de soli-citudes, sólo se revocaron 11 alcaldes (7%) y 27 regidores (6%).

Cuadro Nº 5.1Resultados de consultas populares de revocatoria de

autoridades municipales (1997 y 2004)

REVOCATORIAS ANTERIORES

Lugares donde serealizó consultaN° de autoridadesconsultadasN° de autoridadesrevocadasMínimo legal paraque se produzca larevocatoria

60 distritos y 1 pro-vincia61 alcaldes y 129regidores42 alcaldes (69%)93 regidores (72%)votación aprobatoriade la mitad más unode los electores queasistieron al sufragio

172 distritos y 1 pro-vincia166 alcaldes y 462regidores11 alcaldes (7%)27 regidores (6%)votación aprobatoriade la mitad más unode los electores regis-trados en el padrónelectoral.

1997 2001

Fuente: http://www.onpe.gob.pe/elecciones2004/elec2004-02d.php

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3.5 Elección por el concejo del sucesor del alcalde renunciante, vacado o revocado

Las listas electorales suelen carecer de cohesión interna, de modoque las aspiraciones personales tienen un gran peso en la políticanacional, regional y local. La generación de expectativas sobre elpuesto de alcalde o presidente regional es un factor para que elteniente alcalde o el vicepresidente del Consejo Regional alientenla salida de los titulares, lo que causa de inestabilidad política. Paracorregir esta situación debería regularse que sean los respectivosConsejos los que elijan a los reemplazantes, de modo que no exis-ta una línea de sucesión con los actores predefinidos. Esto implicamodificar el artículo 24º de la Ley de Participación y Control Ciu-dadanos, el artículo 23º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-les y el artículo 24º de la Ley Orgánica de Municipalidades. Cabeindicar que una fórmula como la que se propone ya se encuentraestablecida en el artículo 30º de la LOGR para cuando se ha vacadosimultáneamente al presidente y el vicepresidente.

3.6 Declaración del fin anticipado del período de gobierno porcese de sesiones del Concejo

En ocasiones extremas, como las de Ayaviri o Ilave (Puno) en elaño 2004, o en Manseriche (Loreto) hace algunos años, el alcal-de y los regidores dejan de sesionar por períodos indetermina-dos. Esto supone un abandono del gobierno local, lo que lleva ala paralización de los servicios públicos locales. Ante esto, de-bería normarse la declaración del término del período guberna-mental local cuando el Concejo Municipal ha dejado de sesionardurante un período determinado (por ejemplo, dos o tres me-ses). De este modo se podrá dotar a la población afectada de ungobierno efectivo, el mismo que surgiría de elecciones comple-mentarias a realizarse en un plazo perentorio, quizá 60 días.Asimismo, esto obligaría a los miembros del Consejo Municipalrespectivo a buscar una solución dialogada a las crisis degobernabilidad que puedan presentarse.


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Mientras el Congreso no dé las normas respectivas, las autorida-des competentes podrían acordar fórmulas que permitan supe-rar las situaciones urgentes. Así, el Poder Ejecutivo, a solicituddel JNE, podría convocar a elecciones complementarias apli-cando la lógica del actual artículo 25º de la Ley Nº 26300 (cuandose declare la vacancia de más de un tercio de los mismos miem-bros). En todo caso, mientras no asuma el nuevo gobierno local,la gestión de los servicios públicos municipales podría ser asu-mida por una dirección interina nombrada por el Consejo Na-cional de Descentralización, en ejercicio de sus funciones de“coordinar y articular políticas y planes de gestión descentrali-zada” (inciso e del artículo 24.1. de la Ley Nº 27783, Ley deBases de la Descentralización), previa consulta a los integrantesdel Concejo de Coordinación Local respectivo, que en el casode las provincias está integrado en un 60% por alcaldes distritalesy regidores provinciales y en un 40% por representantes de or-ganizaciones con relevancia social.

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ANEXOS


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DIRECTIVA Nº 01-2005-DP 47

COMITÉ DE SEGUIMIENTO E INTERVENCIÓN EN CON-FLICTOS SOCIALES Y POLÍTICOS

FINALIDAD

La presente Directiva tiene como finalidad crear el Comité deSeguimiento e Intervención en Conflictos Sociales y Políticos yestablecer su naturaleza y funciones.

BASE LEGAL

1. Artículos 161° y 162° de la Constitución Política del Perú.2. Artículo 9° de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo,

Ley Nº 26520.3. Reglamento de Organización y Funciones.

COMITÉ DE SEGUIMIENTO E INTERVENCIÓN EN CONFLIC-TOS SOCIALES Y POLÍTICOS

El Comité de Seguimiento e Intervención en Conflictos Socialesy Políticos es una instancia de alcance nacional encargada dehacer el seguimiento a los conflictos sociales y políticos y pro-poner formas de intervención, para lo cual coordinará con lasdistintas unidades orgánicas de la Defensoría del Pueblo el pro-cesamiento de la información referente a estos temas, así comola ejecución de las decisiones que se tomen.

ORGANIZACIÓN

1. Comité de análisis de conflictos

Analiza la información sobre conflictos y propone formas deintervención en los casos individuales, así como estrategias de

47 Aprobada por Resolución Administrativa Nº 030-2005/DP, del 1 de ju-nio de 2005.


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mayor alcance, con especial énfasis en las acciones preventivas.Lo preside el Defensor del Pueblo y lo integran los funcionariosde la Defensoría del Pueblo que él designe. Se reúne una vez ala semana aunque puede ser convocado por el Defensor delPueblo cuando así lo decida. Este Comité tendrá una conforma-ción ampliada que se reunirá una vez al mes, reunión en la queparticiparán, además de los mencionados, los funcionarios queel Defensor del Pueblo designe. Podrán incorporarse, circuns-tancialmente, al Comité los funcionarios de la Defensoría delPueblo que el Defensor del Pueblo considere, en función a laagenda de trabajo.

2. Responsables por tema o ámbito de conflicto

Los responsables por tema o ámbito de conflicto son los espe-cialistas de la Defensoría del Pueblo que tienen a su cargo elseguimiento específico de los conflictos y que operan desde elárea a la que están adscritos. Los temas o ámbitos de conflictoconsiderados prioritarios son:

· Conflictos ambientales (Adjuntía para los Servicios Públicos).· Conflictos relativos al cultivo de coca (Adjuntía para los

Derechos Humanos y las Personas con Discapacidad).· Conflictos sobre asuntos de gobiernos regionales (Programa

de Descentralización y Buen Gobierno).· Conflictos sobre asuntos de gobiernos locales y otras entidades

del Estado (Oficina de Promoción y Coordinación Territorial).· Conflictos por Violencia Política (Despacho).

3. Coordinación Técnica

La Coordinación Técnica es el órgano ejecutivo del Comité deSeguimiento e Intervención en Conflictos Sociales y Políticos,encargada de:

a. Crear un sistema de información sobre conflictos sociales ypolíticos y mantenerlo actualizado.

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b. Elaborar reportes generales y especiales sobre conflictos so-ciales y políticos con la periodicidad que se establezca.

c. Proponer pautas generales de intervención en conflictos ysugerir acciones defensoriales en casos particulares que su-pongan el desplazamiento de un equipo de trabajo a la zona.

d. Elaborar herramientas de supervisión preventiva de conflic-tos.

e. Sugerir al Comité de análisis de conflictos las alertas tempra-nas que se requieran.

f. Proponer al Defensor del Pueblo la agenda de las reunionessemanales y mensuales del Comité de Análisis de Conflictos.

g. Coordinar con adjuntías, programas y oficinas defensorialestodo lo referente a su trabajo.

h. Coordinar y participar en la organización del plan de capa-citación en materia de conflictos sociales y políticos.

i. Coordinar con instituciones públicas y privadas, nacionalesy extranjeras, el tratamiento de los temas de conflictos.

4. Oficinas Defensoriales

Los Representantes del Defensor del Pueblo son los responsa-bles en sus respectivos ámbitos territoriales de recoger informa-ción sobre conflictos, analizarla y proponer acciones de segui-miento. Lo propio harán los coordinadores de la Unidades deCoordinación Territorial.

MODALIDADES DE TRABAJO

a. Reuniones semanales del Comité de Análisis de Conflictosb. Reuniones mensuales del Comité de Análisis de Conflictos

ampliado.c. Reuniones de trabajo con Oficinas Defensoriales Descen-

tralizadas.d. Consultorías.e. Reuniones de trabajo con autoridades públicas y líderes so-

ciales y políticos.


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f. Sistema de información sobre conflictos:- Diagnósticos regionales y locales de conflictos.- Hojas informativas de las oficinas defensoriales y módu-

los de atención.- Resumen de casos seleccionados para análisis.- Resumen de fuentes no defensoriales.- Reporte general de conflictos.- Reportes especiales de conflictos.- Cronología de los conflictos.

g. Protocolo de intervención defensorial

CAPACITACIÓN

La Secretaría Técnica en coordinación con la Oficina de Promo-ción y Coordinación Territorial, en el marco del Plan de Capaci-tación Interna, elaborarán un módulo de capacitación en análi-sis e intervención en conflictos sociales y políticos que será im-partido a nivel nacional.

RECURSOS ECONÓMICOS

Está contemplado el financiamiento a través de recursos ordina-rios y de la cooperación internacional de las actividades delComité detalladas en el Plan Operativo Anual. Se considerará,además, un fondo de emergencia para viajes extraordinarios y laadquisición de equipos.

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PROTOCOLO DE INTERVENCIÓN DEFENSORIAL ENCONFLICTOS SOCIALES Y POLÍTICOS

1. INTERVENCIÓN DEFENSORIAL EN CONFLICTOS

Los conflictos sociales y políticos son hechos en los que se amena-zan o violan derechos fundamentales. La Defensoría del Pueblo lesda un tratamiento particular por la complejidad de la materia endisputa, el número y las características de los actores y, especial-mente, porque pueden escalar en hechos de violencia.

Presentado el caso es posible distinguir entre los derechos refe-ridos al objeto del conflicto de los derechos puestos en riesgo araíz del conflicto. Estos últimos son, por lo general, integridad,seguridad, tranquilidad. En estas circunstancias, la Defensoríadel Pueblo despliega sus facultades de defensa y supervisiónpara prevenir e intermediar a fin de abrir el camino de un diálo-go que ayude a solucionar el conflicto. Estas facultades se pue-den ejercer en la forma que este protocolo establece.

La intervención defensorial se orienta, además, a legitimar losprocedimientos democráticos basados en la legalidad y el diálo-go. Toda intervención defensorial en conflictos tiene como fina-lidad contribuir a resolver el problema, proteger derechos ciu-dadanos, afirmar la institucionalidad y hacer lo posible para queningún actor recurra a la violencia. El mandato para intervenirestá establecido en el artículo 162º de la Constitución, los artí-culos 1 y 9 de la Ley Nº 26520, Ley Orgánica de la Defensoríadel Pueblo, y la Directiva de Actuaciones Defensoriales, en par-ticular los artículos 2, 4 f), 9 d), 43.

2. CONFLICTOS

Los conflictos sociales y políticos son eventos en los que dos omás grupos sociales y el Estado perciben que sus objetivos, inte-


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reses o valores son mutuamente divergentes o antagónicos; ladivergencia genera una confrontación pública entre actores que,en la búsqueda de satisfacer sus necesidades o alcanzar sus ob-jetivos, intentan influir en algún elemento organizador de la vidasocial (normas, ejercicio del gobierno y la autoridad, diseño eimplementación de políticas pública, cultura). Los conflictospueden enfrentar a particulares entre sí o a particulares con elEstado. Se trata de situaciones complejas por la materia que seventila, el número de actores participantes, la diversidad cultu-ral, económica, social y política, y la debilidad institucional paradarle un curso racional al conflicto.

Los conflictos sociales pueden enfrentar a particulares entre sí oa particulares con el Estado. De cualquier manera, se trata desituaciones complejas por la materia que se ventila, el númerode actores que intervienen, la diversidad cultural, económica,social y política, y la debilidad institucional para darle un cursoracional al conflicto.

Se considera como iniciado un conflicto cuando una de las par-tes, presumiblemente afectada en sus derechos, presenta demanera pública una reclamación, formal o informal.

En el análisis del conflicto no debe perderse de vista:

a) Los hechos. Son las situaciones problemáticas que constitu-yen el objeto del conflicto, es decir, aquello que es disputadopor las partes. Se consideran hechos también el comporta-miento funcional de los agentes del Estado, la conducta delos particulares (empresas, comunidades, gremios, etc.), laaplicación de las normas legales y el funcionamiento de lainstitucionalidad. Cada uno de estos componentes es percibidoe interpretado desde un punto de vista particular, lo que originala formación de “verdades” distintas y hasta contradictorias. Loshechos normalmente están relacionados entre sí y su compren-sión pasa por hacer una lectura correcta de sus conexiones.

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b) Los actores. Son las personas, grupos e instituciones que in-tervienen en un conflicto. En un conflicto social, la protesta oel enfrentamiento suponen alguna forma de acción colectiva.En una situación como esta se pueden identificar actores prin-cipales (aquellos que participan directamente en la contrapo-sición) y actores secundarios (pueden ser grupos que apoyana alguna de las partes; también se considera aquí a institucio-nes que, a pesar de tener competencia para intervenir, no lohacen, así como a personas o entidades que están ayudandoa canalizar el conflicto, o podrían hacerlo). La identificaciónde actores no consiste simplemente en escribir una relación;implica encontrar las relaciones entre ellos, la fuerza quepueden desplegar, la capacidad de negociación con la quecuentan, la disponibilidad al diálogo, entre otros aspectos.

c) Las demandas y los intereses. Las demandas son las expre-siones verbales o escritas que los actores plantean como cau-sa para el surgimiento del conflicto. Las demandas tienden aconfigurar posiciones en torno a temas sobre los que los ac-tores tienen visiones u opiniones contrapuestas. En cambio,los intereses son los objetivos (políticos, económicos, etc.)que un grupo persigue al emprender una acciónconfrontacional. Demandas e intereses no siempre coinci-den, pues los segundos permanecen ocultos, a veces por es-trategia, en otras porque los actores no son capaces deverbalizarlos. Una lectura de demandas e intereses puedeayudar a reconocer los derechos involucrados en el conflic-to.

d) Las estrategias. Son las modalidades de acción colectiva quelos actores emplean para presentar, exigir y negociar sus de-mandas e intereses. En ocasiones, pueden apelar a mecanis-mos legales e institucionales, o a espacios ad hoc generadospara atender una determinada demanda. Todo ello no des-carta la posibilidad de acciones violentas.


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e) Otros elementos a considerar son los siguientes:

- La escasez de los recursos. Los recursos son los mediospara satisfacer las necesidades humanas. Pueden ser tangi-bles (bienes materiales) e intangibles (posición, poder, sta-tus, reconocimiento, etc.) Los conflictos pueden surgir cuan-do se percibe que en la distribución de los recursos no seobtendrá lo que se necesita y espera. Es muy importantemedir las expectativas de las partes que suelen serindicadores de la frustración y la beligerancia en el con-flicto.

- La necesidades humanas. Son la alimentación, el vestido,la vivienda, la salud, la educación, la seguridad, la justiciay otras. Sin embargo, los conflictos tienen que ver tambiéncon necesidades que no siendo básicas son consideradasprioritarias para los intereses o las creencias de alguien.

- Las creencias. Incluyen concepciones del mundo y de lavida, sistemas de valores éticos, políticos, económicos,sociales, tradiciones y costumbres, sentidos comunes arrai-gados, que entran en colisión con otras creencias incluidoel sistema jurídico vigente. Es muy importante en esta par-te la calidad de la comunicación con los distintos actorespara discernir con precisión qué creencias están detrás deuna posición determinada.

- Las percepciones entre los actores. Muchas veces las dis-putas provienen de la forma cómo los actores se percibenentre sí. Puede tratarse de percepciones que tienen su ori-gen en problemas de comunicación o en animadversionesfundadas o infundadas.

- La estructura en la que surge el conflicto. Estamos hablan-do de la forma en que está organizada política, económi-ca, social y jurídicamente la sociedad. Los conflictos sur-gen cuando dicha estructura es percibida o experimentadacomo excluyente, injusta e inequitativa.

- Las actitudes conflictivas. Son estados psicológicos quepueden originar o exacerbar un conflicto. Las partes gene-

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ralmente experimentan miedo, enojo, desconfianza, envi-dia, suspicacia, deseos de venganza, resentimiento. Estossentimientos dificultan y hasta anulan la comunicación porlo que deben ser manejados antes que cualquier otro asun-to. Pero también las partes perciben la realidad de distintamanera. Generalmente consideran al otro como el equivo-cado y causante del conflicto. Es muy importante construiruna realidad compartida a partir de la cual se puedan pre-cisar los problemas y avanzar en las soluciones.

- Los comportamientos conflictivos. Son las acciones lleva-das a cabo por una parte con el fin de que su contrapartemodifique o abandone sus objetivos.

3. PRINCIPIOS

a) Protección. Toda intervención defensorial debe privilegiarla defensa de los derechos fundamentales y constitucionalesde la persona y de la comunidad, por encima de cualquierotra consideración.

b) Inmediación. La intervención defensorial asegura el másamplio, directo y constante contacto posible entre laDefensoría del Pueblo y las partes en conflicto.

c) Interculturalidad. La intervención defensorial toma en cuentalos contextos culturales, étnicos y lingüísticos en los que sedesarrolla la labor, tanto para la aplicación de sus procedi-mientos como para la comprensión de los problemas.

d) Oportunidad. Evaluación, en tiempo prudencial, de la nece-sidad de intervenir en los conflictos, en atención a la celeri-dad con que se presentan los hechos.

e) Proactividad. Estudio e implementación de planes destina-dos a anticiparse a las necesidades futuras sometiéndolos acrítica y corrección. Aprovechamiento del conflicto para ha-


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cer diagnósticos y plantear modificaciones legales einstitucionales.

f) Prevención. Capacidad de adelantarse y tomar medidas queeviten o disminuyan el riesgo de manifestación de conflictos.

g) Transparencia. Las partes en conflicto y la opinión públicadeben conocer el papel de la Defensoría del Pueblo y loslímites de su intervención.

h) Legalidad. Toda intervención defensorial en conflictos debehacerse en el marco de la Constitución y las leyes.

4. TIPOS DE CONFLICTOS

a) Conflicto latente. Es el conflicto oculto o aparentemente in-activo. En él se pueden observar la concurrencia de factoresque tienen una trayectoria de colisión pero que no se mani-fiestan o habiéndose manifestado han dejado de hacerlo du-rante un tiempo considerable.

b) Conflicto manifiesto. Es el conflicto expresado por algunade las partes o por terceros a través de una primera reclama-ción pública formal o informal.

5. FASES DEL CONFLICTO MANIFIESTO

a) Reclamación (surgimiento). Es todo acto individual o colec-tivo dirigido a denunciar públicamente amenazas o violacio-nes de derechos fundamentales; el incorrecto comportamientofuncional de la autoridad; la inconveniencia de una normajurídica o fijar una posición política frente a un tema, hacien-do uso de memoriales, quejas en medios de comunicación,trato directo, acciones administrativas, acciones judiciales,quejas y pedidos ante la Defensoría del Pueblo, etc.

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b) Protesta social (escalada). Es la expresión pública de unareclamación a través de acciones generalmente colectivas concierto grado de energía que buscan influir en el ánimo de losllamados a atender las demandas y en la opinión pública.Son formas de protesta popular las huelgas de hambre, mar-chas por las vías públicas con lemas y carteles, pasacalles,lavados de bandera, muros de la vergüenza, encadenamien-tos, crucifixiones y otros daños autoinfligidos, etc. La protes-ta social puede, en determinado momento, infringir la ley yocasionar una confrontación violenta.

c) Confrontación violenta (crisis). Es la expresión pública deuna reclamación a través de acciones de violencia contra lasfuerzas del orden, otros agentes del Estado o particulares.Son formas de confrontación violenta la toma de locales, tomade tierras, captura de rehenes, bloqueo de carreteras, des-trucción de la propiedad pública o privada, enfrentamientocon las fuerzas del orden, uso de armas de fuego,linchamientos, llamados a través de los medios de comuni-cación al uso de la violencia, paros armados, propagandasubversiva, atentados, etc.

6. CONOCIMIENTO DEL CONFLICTO

a) Queja o pedido. Cualquier persona que se sienta afectadaen sus derechos puede solicitar la intervención de laDefensoría del Pueblo. La evaluación de los hechos determi-nará si se trata de un conflicto social o político que ameritaser reportado a la Secretaría Técnica y sometido a análisis enel Comité de Análisis. También se pueden considerar lasquejas o denuncias presentadas ante otras entidades públi-cas (PNP, CGR, Ministerio Público, Municipalidad, etc.)

b) Medios de comunicación. El conflicto es conocido a travésde información divulgada en la radio, la televisión, la prensay el internet. En este caso, conviene prestar atención a la


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recurrencia de noticias con determinada carga valorativa con-tra alguna autoridad, al modo de una campaña sistemática,especialmente cuando se alienta a la confrontación y a laviolencia. Una cronología elaborada en base a diarios de cir-culación nacional, dará cuenta semanalmente del surgimien-to de nuevos conflictos o la evolución de los ya existentes.Los conflictos llegados por esta vía constituyen casos que seasumen de oficio una vez verificada la información.

c) Comunicaciones informales. El conflicto es conocido a travésde terceras personas que no formalizan ninguna queja o pedi-do. Se asumen de oficio una vez verificada la información.

d) Movilizaciones continuas. Marchas, paros, plantones, etc.son actos permitidos por la ley, pero expresan una situaciónde disconformidad con una actuación o decisión de algunaentidad estatal. En tal sentido, indican la existencia de unconflicto. La magnitud y recurrencia de estas movilizacionesdará cuenta de la posibilidad que este conflicto escale haciauna confrontación violenta.

e) Pronunciamientos, memoriales. Estos documentos expresanlas demandas de una población; a veces vienen articuladascon la definición de medidas de lucha. Estos contenidos ayu-dan a observar conflictos en formación.

7. MODALIDADES DE INTERVENCIÓN DEFENSORIAL

a) Supervisión preventiva. Consiste en realizar actuacionesdefensoriales dirigidas a obtener información, esclarecer he-chos, identificar la autoridad llamada por ley a intervenir,que permitan que un conflicto pueda tener un curso racionalde solución. Se aplica principalmente en la fase de latenciade un conflicto y en la de reclamación. Puede tener estasformas:

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- Colaboración en el acceso a la información. La Defensoríadel Pueblo solicita información que considera relevantepara avanzar en la solución de un conflicto. Dicha infor-mación de orden público puede ser puesta a disposiciónde los interesados. Para esto recurre a pedidos formales yevalúa la interposición de demandas de hábeas data.

- Visitas de inspección. Se realizan sin requerir aviso previoa fin de entrevistar in situ a funcionarios o ciudadanos,solicitar exhibición de documentos u observar una situa-ción de hecho, que contribuya al entendimiento de la si-tuación conflictiva.

- Entrevistas con los actores que intervienen en el conflic-to. Mediante ellas la Defensoría del Pueblo puede visitar oconvocar a su local a los servidores públicos o particula-res relacionados a una situación conflictiva para formular-les preguntas tendientes a su esclarecimiento.

- Reuniones conjuntas para exponer las opiniones y per-cepciones del conflicto. Sirven para avanzar en el conoci-miento del problema, precisar los asuntos centrales, lossecundarios, demarcar los aspectos políticos, económicos,culturales, sociales, anímicos que hagan posible su análi-sis por separado y sopesar su grado de incidencia en elproblema. Los conflictos suelen tener agendas ocultas quees indispensable conocer. Estas reuniones no dan lugar apronunciamientos de parte de la Defensoría del Pueblo.

- Taller de trabajo. Mediante esta modalidad, se precisa eltema o los temas que están detrás del conflicto y se invita aexpertos para que expongan ante los actores que partici-pan en el conflicto. En la medida de lo posible no se hacealusión al caso particular sino que se aborda académica-mente el problema.

- Alertas tempranas. Se hacen advertencias a las entidadespúblicas en caso de haber detectado que hay intereses quetienen un rumbo de colisión y que en el escenario no seobserva voluntad de solución expresada en el uso de pro-cedimientos legales o de diálogo. Pueden hacerse median-


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te visitas a las autoridades correspondientes en las que seexponen los riesgos de mantener un estado de cosas en elque hay elementos que pueden configurar un conflicto. Sepuede igualmente enviar una comunicación escrita o ha-cer una declaración en los medios de comunicación, estoúltimo sólo si no hay una reacción positiva al uso de losdos formas anteriores.

- Amicus curiae. Es una opinión debidamente fundamenta-da sobre un tema muy preciso que se remite a la autoridadpara contribuir a la comprensión de un problema y a lamejor solución. En él la Defensoría del Pueblo fija su posi-ción legal, técnica y ética.

b) Intermediación defensorial. Consiste en realizar actuacionesdefensoriales orientadas a facilitar la comprensión del pro-blema e instalar mecanismos de diálogo, especialmente cuan-do se han suscitado hechos de violencia. En cualquier caso,la Defensoría del Pueblo privilegia la solución surgida deldiálogo entre las partes dentro del marco legal vigente.

- Interposición de buenos oficios. Son gestiones muy pun-tuales que la Defensoría del Pueblo realiza para contribuiral avance de una negociación.

- Mesas de diálogo. Es una modalidad de negociación en laque participan representantes de entidades del Estado, re-presentantes de intereses de particulares y organizacionesde la sociedad civil. La Defensoría del Pueblo puede seruna de las instituciones convocantes de la Mesa, actuarcomo facilitadora o participar en su condición de órganoautónomo encargado de la defensa de los derechos ciuda-danos.

- Comisión de Alto Nivel. Es una modalidad de negocia-ción directa entre autoridades nacionales o sus represen-tantes y la parte social del conflicto. La Defensoría del Pue-blo puede en estos casos actuar como observadora, sinque esto limite su capacidad de pronunciarse sobre el tema.

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• Intermediación defensorial (pautas)

Fase previa- Una vez conocida la información disponible, el responsa-

ble directo del caso y el Comité de Seguimiento de Con-flictos analizarán el problema, los actores, la respuesta delEstado, el contexto, y evaluarán la conveniencia de inter-mediar en el conflicto. Se pondrán en contacto con las ca-bezas de las partes en conflicto a fin de conocer su percep-ción de los hechos, las motivaciones que tienen para ha-ber actuado así, lo que pretenden con esas medidas, cómocreen que podría solucionarse el problema, las condicio-nes que plantean para aceptar un mecanismo de diálogo,qué institución o persona creen que debe intermediar enel diálogo y con la participación de cuales otras.

- Toda intervención debe ser planificada. Es decir, debeprecisarse los objetivos que se espera alcanzar, las activi-dades que se piensa desarrollar y las estrategias que seemplearán para ello. El curso de los acontecimientos per-mitirá adecuar el plan inicial a lo que la realidad vaya de-mandando.

- Toda medida razonable y proporcional de restauración delorden y la seguridad será respaldada por la Defensoría delPueblo, al mismo tiempo que se exigirá el total respeto alos derechos de los ciudadanos.

- En la medida de lo posible, conviene informarse sobre loscomponentes culturales del conflicto y sobre el perfil y tra-yectoria de los actores.

- Ponerse en contacto con la más alta autoridad de las fuer-zas del orden en el lugar. Conocer sus planes de interven-ción y discutir su conveniencia. Fijar la posición de laDefensoría del Pueblo en consulta con el Defensor delPueblo o quien esté monitoreando el conflicto desde Limao desde la Unidad de Coordinación Territorial correspon-diente y que tenga autoridad para decidir. Plantear la posi-bilidad de la negociación como primera opción y evaluar


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si hay condiciones para ello. Se considera que hay condi-ciones cuando las partes en conflicto manifiestan su deseode pasar a una etapa de diálogo, cuando la medida de fuer-za queda en suspenso o hay el compromiso de levantarlauna vez instalado el mecanismo de diálogo (la expresión“no hay diálogo mientras se mantenga la medida de fuer-za” debe interpretarse de la siguiente manera: 1. el diálogoal que se refiere es al mecanismo formalmente instalado;2. antes de que se instale este mecanismo es indispensablebuscar el diálogo justamente para llegar a acuerdos míni-mos sobre cómo dialogar formalmente; 3. en algunos ca-sos se tendrá que dialogar formalmente así se mantenga lamedida de fuerza cuando una intervención represiva pue-de tener un alto costo).

- Procurar fortalecer la intervención defensorial con el res-paldo de la iglesia, de alguna organización de la sociedadcivil bien acreditada, del Ministerio Público, el Colegio dePeriodistas, etc. Evaluar la conveniencia de esta alianza enfunción al conflicto y al lugar.

- Tener a la mano los números telefónicos de autoridades ydirigentes vinculados al conflicto.

- Si se trata de un conflicto en el que se ha desatado la vio-lencia, es indispensable evaluar el riesgo personal de unaintervención en esas circunstancias y consultar sobre suviabilidad.

- Si la violencia se hubiera desatado, advertir a la autoridadpolicial sobre el uso racional y proporcionado de la fuer-za. Monitorear los acontecimientos directamente (sin por-tar chaleco u otro distintivo defensorial) o a través de per-sonas confiables, a fin de informar al Comité de Análisissobre lo que viene ocurriendo. Mantener la comunicacióncon el oficial a cargo de las operaciones y poner en suconocimiento los hechos de abuso que se hubieren regis-trado así como los riesgos de mantener una situación enese estado. Hacer, a través de los medios de comunica-ción, invocaciones al restablecimiento del orden, al cese

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del uso de los medios violentos y a favorecer mecanismosde diálogo. En caso de que se produzcan detenciones, pro-ceder a visitar las comisarías para verificar la situación delos detenidos; indagar por aquellos que hayan sido condu-cidos a otros lugares de detención. Visitar los hospitales ypostas médicas para interesarse por la salud de los heri-dos, sean ciudadanos o agentes del orden. En todos estoscasos tomar las medidas necesarias para que los derechosde las personas sean respetados.

- Informar al Ministerio Público de los ilícitos penales o delpeligro inminente de su perpetración a fin de que procedade acuerdo a sus atribuciones.

- En caso de toma de rehenes, el primer punto de la negocia-ción debe ser el de su liberación sanos y salvos.

- Tomar contacto con los dirigentes que lideran las protes-tas y con los funcionarios del Estado llamados a interveniren la materia del conflicto a fin de persuadirlos de la nece-sidad de establecer un mecanismo de diálogo.

- El uso de chalecos o cualquier otro distintivo defensorialdeberá evaluarse en función a la seguridad del personal yde las unidades móviles.

- Los pedidos de acompañamiento de marchas seguirán laspautas establecidas en el documento “Observación demarchas y manifestaciones públicas por parte de laDefensoría del Pueblo”.

- Tener presente la Directiva para la intervención defensorialdurante la vigencia de un estado de emergencia, aprobadamediante Resolución Defensorial Nº 020-2003/DP del 29de mayo de 2003.

Fase 1. Inicio- Si se decide intermediar, hay que verificar que se acepte la

intermediación y la persona del intermediador. Correspon-de a los representantes del Defensor del Pueblo en las Ofi-cinas Defensoriales conducir operativamente laintermediación, a menos que el Defensor del Pueblo de-


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signe a otra persona.- El intermediador es el portavoz de la institución ante las

partes en conflicto y ante las demás instituciones del Esta-do y el único, en el terreno, autorizado a declarar a losmedios de comunicación.

- Buscar un espacio donde desarrollar el diálogo, con algu-nas comodidades y, sobre todo, seguridad.

- Plantear las reglas de juego en el sentido que las partesestén claras de lo que se puede esperar de laintermediación. Explicar las fases que contempla laintermediación.

- Verificar la acreditación de los portavoces quienes debe-rán estar autorizados a participar sea porque representanlegalmente al Estado o a los particulares o porque poseenun documento que así lo acredita firmado por persona conautoridad suficiente para hacerlo.

- El trato personal debe ser en todo momento respetuoso.- Considerar la conveniencia de informar a la ciudadanía

sobre aspectos generales del avance de la negociación afin de bajar las tensiones en la comunidad. En ningún casose harán anuncios sobre preacuerdos o se revelarán deta-lles de las negociaciones.

- Construir confianza a través de mostrar interés en las per-sonas y sus problemas, la escucha activa y la comunica-ción verbal y no verbal.

- Poner énfasis en que la participación de las partes debe sercolaboradora y que las salidas al conflicto deben venir prin-cipalmente de ellas.

- Si fuera necesario tratar por separado con las partes hayque hacerlo. Generalmente esta decisión se toma cuandohay violencia, cuando hay un amplio desequilibrio de po-der, cuando hay desconfianza respecto de laintermediación, cuando el intermediador necesita más da-tos de cada una de las partes, cuando el proceso está atas-cado o en franco retroceso, cuando se vea que es necesa-rio separar a las partes.

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Fase 2. Las partes se expresan- Plantear preguntas abiertas que permitan a las partes ex-

presarse con amplitud, desahogarse y proporcionar nue-vos elementos.

- Toda información debe ser verificada y entendida en lamisma forma por ambas partes.

- Cuando alguna de las partes guarda silencio lo aconseja-ble es hacer preguntas abiertas, parafrasear, resumir lo quedijo la otra persona.

- Aquel que hace un cargo tiene la obligación de probar loque afirma.

Fase 3. Situarnos- Clarificar posiciones, intereses y necesidades de cada una

de las partes.- Definir una agenda común de problemas a partir de los

asuntos en conflicto. Se debe formular de la manera másneutral posible de modo que no trasluzca ninguna posi-ción.

- Que reconozcan que tienen un conflicto.- Aclarar toda referencia que contenga supuestos. Es mejor

dialogar sobre hechos.- Es bueno contextualizar el conflicto pero sin dejar de lado

la resolución del asunto concreto.

Fase 4. Avanzar hacia la solución- Ir delimitando las necesidades concretas que deben ser

satisfechas.- Recurrir al conocimiento científico y técnico para analizar

todas las posibilidades de solución existentes.- Preguntarse sobre la viabilidad de las soluciones y sobre

qué hacer para que fueren viables.- Separar propuestas de solución, de acuerdos.- Elaborar propuestas para la satisfacción del aspecto afecti-

vo de las partes. Si fuere necesario habría que considerarel pedido de disculpas.


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- Esta fase es la más creativa y el lenguaje debe hacer alu-sión en todo momento al futuro.

Fase 5. Acuerdos- Hay que tener cuidado en la redacción de modo que lo

que allí se diga sea plenamente entendido por las partes.- Los acuerdos tiene que ser percibidos como una construc-

ción de las partes.- Verificar que los acuerdos satisfagan las necesidades de

las partes.- Cada uno de los acuerdos tiene que ser concreto y realiza-

ble.- Señalar con precisión quién o quiénes son los responsa-

bles de cumplir qué acuerdos y en qué plazo.- De ser posible, evaluar la satisfacción de las partes.

Fase 6. Verificación- Debe quedar muy claro quiénes son los responsables de

verificar si los acuerdos se han cumplido en la forma yplazos establecidos.

- El resultado de la verificación deberá ser de conocimientode las partes y eventualmente de la opinión pública.

8. RELACIÓN CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

Además de lo establecido en la “Guía de orientación para emitirdeclaraciones en medios de comunicación por el personal de laDefensoría del Pueblo”, se debe tomar en consideración, en elcaso de conflictos sociales y políticos, lo siguiente:

a) Elaborar un registro de los medios escritos, radiales ytelevisivos locales, con los nombres de la plana periodísticay de los propietarios.

b) Considerar, en la medida de lo posible, independencia, ob-jetividad, idoneidad y trayectoria de los medios.

c) Procurar que la información fluya hacia todos los medios y

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en particular hacia los que se muestren favorables a la nego-ciación, la cooperación y la transformación propositiva delos conflictos.

d) No olvidar que es posible que los medios de comunicaciónenmarquen el conflicto desde un ángulo que puede resaltarlos elementos que dividen a las partes, la victimización deuna de ellas, el juicio moral de los hechos, los aspectos pura-mente económicos, sociales o políticos, el señalamiento deresponsables, etc. En este sentido, se debe procurar que elconflicto recreado en los medios, corresponda al conflictoreal.

e) Invocar a las partes a designar sus voceros ante los medios ya hacer las declaraciones estrictamente necesarias.

f) El funcionario de la Defensoría del Pueblo encargado de lasupervisión preventiva o de la intermediación defensorial seráel único que declare a los medios en el lugar de los hechos.

g) Los medios no son sólo instrumentos de comunicación delos conflictos sino que a menudo son actores que influyen enellos.

h) La opinión pública es parte en el conflicto por lo que todadeclaración a los medios de comunicación debe tener unsentido pedagógico.

i) Recordar en todo momento que el lenguaje gestual y el tonode voz comunican tanto o más que el lenguaje verbal.


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AMICUS CURIAE DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO EN ELPROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA

ORDENANZAS REGIONALES Nº 027-2005-E-CR-GRH Y Nº031-2005-GRC/CRC

SEÑOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ROCÍO VILLANUEVA FLORES, Adjunta al Defensor del Pueblopara los Derechos Humanos y las Personas con Discapacidad yencargada del Despacho del Defensor del Pueblo por Resolu-ción Defensorial N° 020-2005/DP, publicada en el diario ofi-cial “El Peruano” el 10 de setiembre de 2005, identificada conDocumento Nacional de Identidad N° 09178661, señalandodomicilio legal y procesal en el Jirón Ucayali N° 388, Lima 1,en el proceso de inconstitucionalidad interpuesto contra las or-denanzas regionales Nº 027-2005-E-CR-GRH y Nº 031-2005-GCR/CRC, ante usted me presento para intervenir en calidad deamicus curiae, exponiendo los siguientes argumentos a fin deque puedan ser tomados en cuenta por al momento de resolver.

I. ANTECEDENTES

El 29 de junio de 2005, se publicó en el Diario Oficial ElPeruano la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC48 , me-diante la cual el Gobierno Regional del Cusco declara a la plan-ta de hoja de coca como patrimonio regional, natural, biológi-co, cultural e histórico de dicha región y como recurso botánicointegrado a la cultura y cosmovisión del mundo andino.Adicionalmente, esta ordenanza reconoce “como zonas de pro-ducción tradicional y de carácter legal de la planta de hoja decoca a los valles de: La Convención; Yanatile de la provincia de

48 Esta ordenanza fue reglamentada mediante Decreto Ejecutivo RegionalNº 016-2005-GR-CUSCO/PR, publicado en el Diario Oficial el 1 de agos-to de 2005.

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Calca y Qosñipata de la provincia de Paucartambo, todos ellosdel departamento del Cusco, donde la producción de esta espe-cie está destinada al uso medicinal, ceremonial, religioso, cultu-ral, “chaqcheo” y aquellas que son adquiridas en forma lícitapor ENACO S.A. para su respectiva comercialización”.

La mencionada ordenanza declara además -en su artículo terce-ro- a la planta de la hoja de coca como bien económico y trans-misible y sucesorio del campesinado que habita en las zonasmencionadas en el artículo segundo. Finalmente, proporciona eincentiva -en su artículo cuarto- la investigación de las propieda-des de la planta de hoja de coca para fines de industrializaciónbenéfica, medicinal, científica y alimenticia; para lo cual se pro-moverá la implementación del instituto regional de investiga-ción científica.

Por otra parte, el Gobierno Regional de Huánuco aprobó el 27de julio de 2005, la Ordenanza Regional Nº 027-2005-E-CR-GHR que incorpora un artículo a la Ordenanza Nº 015-2004-CR-GRH49 , con el fin de declarar la legalidad del cultivo decoca en la jurisdicción del Gobierno Regional de Huánuco, parael consumo directo en la modalidad de “chaccheo” con finesmedicinales, ceremoniales y de industrialización lícita.

Las citadas ordenanzas regionales, son esencialmente declarativasy promocionales, salvo por las disposiciones en las que se reco-nocen zonas de producción tradicional de carácter legal de laplanta de hoja de coca. Éstas han sido objeto de controversiaentre el gobierno central y los Gobiernos Regionales de Cusco yHuánuco, porque además de regular una materia que no se en-contraría entre sus competencias, lo hacen siguiendo un criteriodistinto y contradictorio al establecido por la ley nacional. Así,mientras que el Decreto Ley Nº 22095 establece que el criterio

49 La referida ordenanza declara a la hoja de coca como patrimonio culturaly de seguridad alimentaria en la región de Huánuco.


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principal que determina la licitud del cultivo es un criterio per-sonal, referido al propietario o productor inscrito en el Padrónde la Empresa Nacional de la Coca (ENACO) y al predio consig-nado por aquél, las ordenanzas regionales utilizan el criterioterritorial, declarando la legalidad de las zonas comprendidasen los valles de la respectiva región51 .

El 25 de julio de 2005, la Presidencia del Consejo de Ministrospresentó una acción de inconstitucionalidad contra el artículo2º de la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC y, poraccesoriedad, la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 3º dela misma norma. Posteriormente, el 27 de julio del año en cursose presentó otra demanda similar contra las Ordenanzas Regio-nales Nº 027-2005-E-CR-GRH y Nº 015-2004-CR-GRH51 .

Conviene mencionar que el 16 y 20 de setiembre de 2005, losPresidentes Regionales de Huánuco52 y Cusco, respectivamen-te, contestaron las demandas de inconstitucionalidad.

50 La contradicción de criterios es relativizada, en el caso del GobiernoRegional del Cusco, por el Reglamento aprobado por Decreto EjecutivoRegional Nº 016-2005-GR CUSCO/PR, que circunscribe el carácter legalde la hoja de coca sólo a los valles señalados en la ordenanza y que esténdestinados a los usos medicinales, religiosos, culturales, ceremoniales yal “chaqcheo”. Asimismo, señala que la referida producción no debeexceder los límites que establezca la ley y alcanza a los productoresempadronados ante ENACO.

51 La demanda de inconstitucionalidad se interpuso también contra estaordenanza debido a su conexión con la Ordenanza Regional Nº 027-2005-E-CR-GRH.

52 En su escrito de contestación a la demanda, la Presidenta Regional deHuánuco dedujo además una excepción de falta de legitimidad paraobrar de la demandante, por considerar que la Resolución Ministerial Nº260-2005-PCM, de 27 de julio de 2005, sólo autorizó a la ProcuradoraPública a cargo de los asuntos judiciales de la Presidencia del Consejo deMinistros a interponer la demanda de inconstitucionalidad contra la Or-denanza Regional Nº 027-2005-E-CR-GRH y no contra la OrdenanzaRegional Nº 015-2004-CR-GRH.

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II. FUNDAMENTO DE LA INTERVENCIÓN DE LADEFENSORÍA DEL PUEBLO EN CALIDAD DE AMICUSCURIAE

La Defensoría del Pueblo es un órgano constitucional autóno-mo de carácter no jurisdiccional (artículo 161º de la Constitu-ción), encargado de la defensa de los derechos constitucionalesy fundamentales de la persona y de la comunidad, así como dela supervisión del cumplimiento de los deberes de la adminis-tración estatal (artículos 162º de la Constitución Política y 1º dela Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley Nº 26520).

En atención al mandato constitucional antes referido, laDefensoría del Pueblo ha venido recibiendo, a través de su sedeen Lima y oficinas defensoriales ubicadas en los valles de pro-ducción cocalera, solicitudes de intervención por parte de lapoblación y de sus organizaciones, con el fin de que sus dere-chos sean respetados y que las autoridades competentes pue-dan atender los problemas que los afectan. Tales demandas tie-nen lugar en un escenario de alta conflictividad que caracterizalas relaciones entre la población campesina de los valles cocalerosy sus organizaciones por un lado, y las autoridades estatalesencargadas de la política agraria y de la lucha contra el tráficoilícito de drogas, por el otro.

La intervención de nuestra institución ha estado orientada a laatención de casos concretos de vulneración de derechos, talescomo la vida, libertad e integridad personales, propiedad, sa-lud, medio ambiente equilibrado y adecuado e identidad cultu-ral, así como a la intermediación frente a las autoridades públi-cas, buscando contribuir al diálogo para la solución de los con-flictos y al establecimiento de políticas técnicamente consisten-tes, viables, respetuosas de derechos fundamentales, y que cuen-ten con legitimidad.


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Por otra parte, con relación a la controversia surgida sobre lascompetencias regionales de los Gobiernos de Huánuco y Cusco,conviene señalar que la Defensoría del Pueblo desarrolla unalínea de intervención para la supervisión y acompañamiento delproceso de descentralización en el país, poniendo especial én-fasis en la incorporación de prácticas de buen gobierno y ges-tión en el ámbito regional y municipal.

En tanto institución encargada de supervisar la actuación de laadministración estatal, corresponde también a la Defensoría delPueblo velar porque las instituciones públicas -nacionales y re-gionales- cumplan sus funciones dentro del marco legal estable-cido, sin que en ningún caso las autoridades que los represen-tan puedan extralimitarse en el ejercicio de sus atribuciones niinvadir las esferas de competencia asignadas a otras institucio-nes en determinadas materias.

La facultad de la Defensoría del Pueblo para intervenir en proce-sos de inconstitucionalidad se encuentra contemplada en el artí-culo 203º inciso 3) de la Constitución así como en el artículo 9ºinciso 2) de su Ley Orgánica, Ley Nº 26520, y en el artículo 98ºdel Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237.

La competencia de la Defensoría del Pueblo para intervenir enprocesos en trámite mediante la presentación de un amicuscuriae, se desprende de la interpretación de los dispositivos an-tes mencionados, en la medida en que si se cuenta con legitima-ción activa para presentar demandas de inconstitucionalidad,con mayor razón estará facultada para intervenir en procesos entrámite emitiendo su opinión sobre el tema en debate53 .

Conviene mencionar, además, que la intervención de esta insti-tución como amicus curiae, encuentra sustento normativo en el

53 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Ocho años de procesos constitucionales enel Perú. Los aportes de las Defensoría del Pueblo 1996-2004. Lima, 2004.p. 18.

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artículo 17º de nuestra Ley Orgánica, que establece que cuandoun mismo hecho vinculado con la vigencia de los derechos hu-manos esté siendo investigado por otra autoridad, funcionario oinstitución del Estado, el Defensor del Pueblo podrá aportar alas autoridades competentes los elementos provenientes de supropia investigación. Asimismo, debe señalarse que el artículo25° de la misma ley obliga al Defensor del Pueblo a poner enconocimiento del órgano competente, su convencimiento rigu-roso de que una norma legal produce situaciones injustas o per-judiciales para los ciudadanos.

En tal sentido, atendiendo a que si bien es materia del procesodecidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de lasordenanzas regionales expedidas por los Gobiernos Regionalesde Cusco y Huánuco, la intervención de la Defensoría del Pue-blo en calidad de amicus curiae en el presente caso, tiene porobjeto -además de exponer nuestra opinión al respecto - presen-tar a este Tribunal los problemas derivados de la legislación dealcance nacional referidas al cultivo, la comercialización y elcontrol de la hoja de coca en el país, a fin de que se sirva tener-las en cuenta en la tramitación del proceso antes mencionado.Asimismo, solicitamos considerar la necesidad de emitir unasentencia exhortativa54 dirigida a los órganos constitucionalescorrespondientes, para que en un plazo razonable se expida una

54 Sentencia del Tribunal Constitucional de 03 de enero de 2003, Expedien-te 010-2002-AI/TC. El TC define una sentencia exhortativa como aquellasen virtud de las cuales, al advertirse una manifestación deinconstitucionalidad en un determinado dispositivo legal, el TribunalConstitucional solo declara su mera incompatibilidad y exhorta al legisla-dor para que, en un plazo razonable, introduzca aquello que es necesa-rio para que desaparezca el vicio meramente declarado (y no sanciona-do). (…) detrás de dichas sentencias se halla la necesidad de no crearvacíos legislativos o generar peores efectos que los que se podrían produ-cir con la declaración de la inconstitucionalidad de una disposición le-gal. Al igual que cualquier sentencia constitucional, ellas también vincu-lan a los poderes públicos, y si bien no determinan un plazo concreto odeterminado dentro del cual deba subsanarse la omisión, sin embargo,transcurrido un plazo de tiempo razonable, a propósito de la protecciónde derechos constitucionales, pueden alcanzar por completo sus efectosestimatorios, hasta ahora solo condicionados”


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ley en materia de coca, que armonice la política de lucha contralas drogas y reducción de cultivos, con el respeto de los dere-chos humanos y la promoción del desarrollo equilibrado e inte-gral nación.

III. INCOMPETENCIA DEL GOBIERNO REGIONAL PARA RE-GULAR EN MATERIA DE LEGALIDAD DE CULTIVOS DEHOJA DE COCA

a) Regulación sobre el carácter legal de cultivos, zonas o pro-ductores de hoja de coca: política de lucha contra el tráficoilícito de drogas y política agraria

La intervención del Estado peruano en materia de producción,comercialización y control de la hoja de coca se ha definidocomo parte de la política de lucha contra las drogas, y en menormedida ha sido vinculada a la política agraria nacional.

Ello se explica porque si bien la producción y cultivo de lahoja de coca constituye una actividad económica y culturaldesarrollada a través del uso agrícola de las tierras55 , tam-bién es cierto que dicha hoja puede ser utilizada como mate-ria prima para la elaboración de drogas.

De allí que se haya regulado el cultivo de la hoja de cocacomo parte de las acciones adoptadas por el Estado peruanopara combatir el narcotráfico, llegando incluso a criminalizaresta actividad durante el período comprendido entre 1949 y1991. Así, se tipificó penalmente el cultivo de la hoja de cocarealizado con propósito de elaborar drogas o venderlas a quienlas produjera, a través de los Decretos Leyes Nº 11005 (1949),Nº 19505 (1972), Nº 2209556 (1978) y el Decreto Legislati-vo Nº 122 (1981).

55 Lo que define su relación con el sector agrario de conformidad con elartículo 3º de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, Decreto LeyNº 25902.

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El tratamiento del tema adopta una variante cuando en 1991entra en vigencia el Código Penal, Decreto Legislativo Nº635, que despenaliza el cultivo de la hoja de coca. Sin em-bargo, la regulación sobre el carácter legal o ilegal de loscultivos de coca se mantiene en las disposiciones vigentes dela Ley para la represión del tráfico ilícito de drogas- DecretoLey Nº 22095- preservando el tema en estrecha vinculacióncon la política antidrogas.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, incluso, el diseñode los programas, lineamientos de política, objetivos vincu-lados al desarrollo alternativo y erradicación de cultivos dela hoja de coca, que por su ámbito material de aplicacióndebería encontrarse estrechamente vinculada al sector agra-rio, se encuentra a cargo de la Comisión Nacional para elDesarrollo y Vida sin Drogas -DEVIDA-, organismo públicodescentralizado comprendido en el sector Presidencia delConsejo de Ministros, que diseña y conduce la política na-cional de lucha contra el tráfico ilícito de drogas, contra elconsumo ilegal de drogas tóxicas y que promueve el desarrollointegral y sostenible de las zonas cocaleras en el país. Si bien elDirectorio de DEVIDA está integrado, entre otros representan-tes del Poder Ejecutivo, por el representante del Ministerio deAgricultura, tales materias y tareas rectoras no se encuentranadscritas con preeminencia o especialidad a este Ministerio.

Lo expuesto, además de algunas disposiciones dictadas porel Ministerio de Agricultura57, así como la intervención de

57 Por ejemplo la prohibición del uso plaguicidas químicos de uso agrícola,sustancias afines, productos y agentes biológicos en plantaciones de cocase aprobó mediante Decreto Supremo 004-2000-AG.

56 El Decreto Ley Nº 22095, Ley de represión del tráfico ilícito de drogas,contenía disposiciones sobre prevención del uso indebido de drogas,rehabilitación biosicosocial del drogadicto y la reducción de los cultivosde la planta de hoja de coca, incluyendo criterios para la determinacióndel carácter legal o ilegal de dichos cultivos. Resulta importante tener encuenta que esta norma se dicta como correlato del cumplimiento deobligaciones internacionales adoptadas por el Estado peruano en el mar-co de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes.


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58 Grupo Técnico de Trabajo en materia agrícola, creado por Decreto Su-premo Nº 037-2004-AG, y presidido por el Ministerio de Agricultura,para abordar la problemática de zonas del Huallaga Central, Alto Huallaga,Aguaytía, Valle Pichis Palcazú, Valle Río Apurímac y Ene-Zona Selva Cen-tral y Valle Río Apurímac y Ene –Zona Ayacucho, con la función dediseñar, coordinar y supervisar la elaboración e implementación de unaestrategia integral de atención a los problemas que afectan el ámbito deproducción agrícola en dichas zonas, tendientes a lograr su desarrollo ypacificación en el marco del Decreto Supremo Nº 092-2003-PCM. Asítambién se constituyó una comisión del Poder Ejecutivo en julio de 2005,presidida por el Vice Ministro de Agricultura, que viajó a la ciudad dePucallpa los días 20 y 21 de julio de ese año a fin de recoger las deman-das de los representantes de la Confederación Nacional de ProductoresAgropecuarios de las Cuencas Cocaleras del Perú-CONPACCP.

dicho sector en algunas iniciativas de diálogo instauradas entreel Poder Ejecutivo y determinadas organizaciones de produc-tores de hoja de coca58 , permiten concluir que las políticasde Estado o materias sectoriales en la que se ha comprendidola regulación sobre cultivo, comercialización, control o re-ducción de la hoja de coca son: la política de lucha contralas drogas y, de forma más tangencial, la política agraria.

En este orden de consideraciones, corresponde deducir quela regulación de las condiciones que definen la licitud de loscultivos, como uno de los aspectos específicos de la inter-vención estatal respecto de la hoja de coca, se inscribe conmayor evidencia dentro de la política de lucha contra elnarcotráfico. Efectivamente, la decisión del Estado de esta-blecer límites a la extensión de cultivos de hoja de coca y dedeterminar ámbitos diferenciados de plantaciones legales e ile-gales, obedece al propósito y necesidad de evitar su utilizaciónen la fabricación y tráfico ilícito de pasta básica de cocaína yclorhidrato de cocaína, limitando la producción de hoja de coca,exclusivamente, a la satisfacción del mercado destinado a fineslícitos (consumo tradicional e industrialización benéfica).

Actualmente, los criterios para la determinación de la licitudde los cultivos, la proscripción de nuevos cultivos y los me-canismos para controlar el destino que se haga de ellos, se

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encuentran regulados principalmente en el Decreto Ley Nº22095, que es una norma de rango legal y de alcance nacio-nal. El criterio principal que determina la licitud del cultivoes que su propietario se encuentre registrado en el Padrón dela Empresa Nacional de la Coca (ENACO), consignando ade-más del predio, la producción que le vende a dicha empresa.

b) Descentralización como modelo constitucional de organi-zación territorial y política del Estado peruano

De conformidad con la Constitución peruana de 1993, el Esta-do se organiza territorial y políticamente en base a un modelode Estado descentralizado en gobiernos subnacionales locales(municipalidades) e intermedios (gobiernos regionales) (artícu-los 43° y 188°). Así, las disposiciones de la Carta en su capítuloXIV sobre Descentralización, contempla las notas característi-cas de dicho modelo: autonomía política, económica y admi-nistrativa en materias que correspondan a la competencia detales gobiernos locales y regionales (artículo 191°).

De aquellas tres características, la autonomía política es lamás importante, mientras que la autonomía financiera y laadministrativa se consideran como soporte, instrumento yconsecuencia de la primera59 . En tal sentido, puede verificar-se que la Constitución reconoce los elementos propios detoda autonomía política: elección directa de sus autoridades,facultades normativas en materias importantes y propias desu competencia y formas de democracia directa (artículos191°, 192° incisos 6 y 7, y 199°)60.

59 ALARCON GARCÌA, Gloria. Autonomía municipal. Madrid, EditorialCivitas, 1995, p.77.

60 ZAS FRIZ BURGA, Johnny. “Descripción y análisis de las principales nor-mas en materia de descentralización” en DEFENSORÍA DEL PUEBLO.Descentralización y buen gobierno. Compendio de normas. 6° ed. Lima,Defensoría del Pueblo, 2005. p. 14.


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c) Autonomía normativa de los gobiernos regionales, límites yrelaciones de coordinación con el gobierno central

La autonomía normativa de los gobiernos subnacionales pue-de definirse como la potestad que el ordenamiento jurídicoles reconoce para producir normas jurídicas con rango deley dentro de los límites de su competencia territorial y mate-rial, y sometidas a los controles del sistema jurídico. Este úl-timo aspecto se sustenta en que la autonomía normativa nosupone un ejercicio de libertad irrestricta sino sólo de inde-pendencia en materia de regulación normativa dado que lasentidades territoriales autónomas no son soberanas, sino en-tes cuyo poder es limitado y derivado61 .

Tal potestad está reconocida a los gobiernos regionales en elartículo 192° incisos 6) y 7) de la Constitución cuando esta-blece que son competentes para dictar normas y regular acti-vidades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería,industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería,vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambien-te, pero sujetando dicha facultad a aquellas normas inheren-tes a la gestión regional y de acuerdo a la ley.

La Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, re-coge como concepto de autonomía de gobierno, el derechoy la capacidad efectiva de gobierno en sus tres niveles, denormar, regular y administrar los asuntos públicos de su com-petencia, sujetando su ejercicio al principio de unidad de lanación (artículo 8º).

Al respecto, y haciendo referencia particular a la autonomíanormativa municipal y su vinculación con el principio de uni-

61 GIANNINI, Máximo Severo. “Autonomía”. En: Revista Trimestrale di dirittopubblico. Anno I, Milano, Giuffre Editore, 1951, p. 859; y en “AutonomiaPubblica”. En: Enciclopedia del diritto, Tomo IV, Milano, Giuffre Editore,1959, p. 357. citado por ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado,op. cit, p. 37.

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dad del Estado, el Tribunal Constitucional peruano ha señaladoen la sentencia recaída en el Expediente Nº 010-2001-AI/TCque:

“(...) Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que sean,en lo fundamental, de coordinación y, sólo excepcionalmen-te, de subordinación, en aquellos casos en que la Constitu-ción expresamente lo permita, a fin de que la capacidad deautodesenvolvimiento no termine vaciada de contenido. Au-tonomía no significa autarquía; por ello, cuando a un órganose le reconoce tal garantía institucional, se le impone implíci-tamente que dicha capacidad de autonormación y adminis-tración deba realizarse dentro del ordenamiento jurídico y,en particular, dentro de los límites constitucionalmente esta-blecidos. Y es que la capacidad de autogobierno, esto es, eldesenvolvimiento con libertad y discrecionalidad, no signifi-ca dejar de pertenecer a una estructura general de la cual seforma parte en todo momento, que está representada por elEstado y por el ordenamiento jurídico que lo rige. Por su pro-pia naturaleza, la autonomía hace referencia a un poder limi-tado, en el que se ejercita un conjunto de atribuciones, perorespetando el principio de unidad del Estado, al que se refie-re el segundo párrafo del artículo 43° de la Constitución”.

Precisamente, las relaciones de coordinación que deberánrespetarse entre la actividad normativa del Estado nacional yla de ámbito regional se encuentran desarrolladas en la LeyN° 27783, Ley de Bases de la Descentralización y la Ley N°27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, normas quepor ser leyes orgánicas de desarrollo constitucional respectoa las competencias y atribuciones de órganos constituciona-les, forman parte de lo que se conoce como el bloque deconstitucionalidad.


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d) Bloque de constitucionalidad como parámetro deconstitucionalidad de las ordenanzas regionales que decla-ran legalidad de zonas de producción de hoja de coca

Se entiende por bloque de constitucionalidad al conjunto dedisposiciones normativas que, junto con la Constitución,permiten evaluar si una norma es compatible con la ley fun-damental62 . En el caso del control de constitucionalidad denormas emitidas por las regiones en base al reconocimientode su autonomía, deberá considerarse como bloque deconstitucionalidad, además de los preceptos constituciona-les, las leyes que dentro del marco constitucional se hubie-ran dictado para delimitar las competencias del Estado y losentes territoriales autónomos, o para regular o articular elejercicio de las competencias de estos distintos niveles63.

Dicho criterio se encuentra contemplado expresamente en elCódigo Procesal Constitucional cuando establece que “paraapreciar la validez constitucional de las normas el TribunalConstitucional considerará, además de las normas constitu-cionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, sehayan dictado para determinar la competencia o las atribu-ciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los dere-chos fundamentales de la persona” (artículo 79º).

En base a tales consideraciones el análisis de laconstitucionalidad de las ordenanzas regionales de Cusco yHuánuco, en cuestión, deberá realizarse necesariamente en re-ferencia a la Ley de Bases de la Descentralización y Ley Orgáni-ca de Gobiernos Regionales, y de conformidad con la distribu-ción de competencias que éstas establecen entre los gobiernosregionales y los órganos con competencia de alcance nacional.

62 HUERTA GUERRERO, Luis Alberto. “El proceso de constitucionalidad enel Perú”. En: Revista Jurídica del Perú (Ediciones Normas Legales) Nº. 52.Noviembre de 2003.

63 Sentencias del Tribunal Constitucional español 10/1982, 76/1983, 66/1985, 99/1987, citadas por PÉREZ ROYO, Javier. Curso de derecho cons-titucional. 7ª ed. Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 936.

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e) Ley de Bases de la Descentralización y Ley Orgánica deGobiernos Regionales

Como ya señaláramos líneas arriba, la competencia constitu-cional de los gobiernos regionales para emitir normas jurídi-cas nace de su reconocimiento en la Carta Fundamental, ex-presamente contemplada en el artículo 192º incisos 6) y 7),las que pueden tener rango legal de conformidad con el artí-culo 200º inciso 4).

El inciso 7) antes señalado define como marco de competen-cias materiales varios rubros de intervención, entre los que sibien incluye a la agricultura, no hace ninguna referencia aaquellos temas que se vinculan con la prevención de delitoso lucha contra las drogas. Estas son materias que, en los mo-delos descentralizados de Estado, se reservan para una políti-ca centralizada y conducida desde los entes estatales de ám-bito nacional, por su estrecha relación con la restricción dederechos. En el mismo sentido, la Ley de Bases de la Descen-tralización al delimitar las competencias exclusivas del go-bierno nacional comprende entre ellas, el diseño de políticasnacionales y sectoriales (artículo 26º inciso 1 literal a) y laprevención de delitos (artículo 26º inciso 1 literal d).

Tal como se sostuvo en literal a) del punto III, aún cuando lasautorizaciones o licencias estén referidas a cultivo de planta-ciones, y este aspecto a su vez converja con materia agraria,la determinación del carácter lícito de cultivos como la hojade coca se ha enmarcado principalmente dentro de la políti-ca estatal de lucha contra las drogas y prevención del delitode narcotráfico, por su condición de insumo para la elabora-ción de drogas como el clorhidrato de cocaína y la pasta bá-sica de cocaína.

Esta afirmación no pretende desconocer la complejidad delproblema. Tal como lo han afirmado quienes han estudiadoel fenómeno de las drogas, el tratamiento de la coca, del


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movimiento cocalero, del desarrollo rural y del tráfico ilícitode drogas, involucra distintos planos. Se pueden identificaraspectos socio-culturales, económico-productivos, ecológico-medio ambientales y político institucionales. Además, se re-laciona con el comercio y la cooperación internacional, conla seguridad ciudadana y la gobernabilidad, con la ética pú-blica y la corrupción y con la estabilidad macroeconómica ysectorial64 . Asimismo, debe advertirse la importancia que tie-ne un enfoque agrario del problema así como la formulaciónde una política sustentable y sostenible de desarrollo alterna-tivo que ofrezca a la población de las cuencas cocaleras opor-tunidades económicas reales que le permita acceder a mejo-res condiciones de vida, a la prestación de servicios públicosbásicos, y en definitiva que contribuya al fortalecimiento deuna institucionalidad estatal en la zona que garantice unamayor protección de sus derechos fundamentales.

Esta constatación confirma que las políticas y medidas que seadopten al respecto, requieren de una formulación centraliza-da, que podrá contar con la colaboración de los gobiernos re-gionales en la aplicación de las mismas, pero en coordinación ysujeción al Estado nacional. De esta manera se garantiza untratamiento de controles y restricciones aplicado en todo elámbito nacional que respete el derecho a la igualdad de losciudadanos y ciudadanas, y entre ellos de los productores dehoja de coca.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la Ley Orgánica de Go-biernos Regionales prevé un conjunto de funciones específicasatribuidas a los mismos, referidas a distintas materias, entre lasque se señalan: educación, cultura, ciencia, tecnología, depor-te, recreación, trabajo, promoción de empleo y la pequeña ymicro empresa, salud, población, agricultura, pesquería, medio

64 CABIESES CUBA, Hugo. “Coca compleja, drogas y cocaleros en los An-des”. En: Hablan los diablos. Amazonía, coca y narcotráfico en el Perú;escritos urgentes. Quito, Abya-Yala, 2005, p. 66-77.

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ambiente, ordenamiento territorial, industria, comercio, trans-portes, telecomunicaciones, vivienda y saneamiento, energía,minas e hidrocarburos, desarrollo social e igualdad de oportu-nidades (artículos 46°-60°). Como puede observarse ningunade estas funciones específicas están referidas a la política delucha contra las drogas, a lo que debe añadirse que eldesagregado de funciones en materia agraria no contempla laposibilidad de regular o normar autorizaciones, licencias, res-tricciones o legalización de productores o zonas de cultivo dehoja de coca (artículo 51°)65 .

65 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 51°.- Funciones en materia agraria.

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar losplanes y políticas de la región en materia agraria en concordancia conlas políticas nacionales y los planes sectoriales y las propuestaspromocionales de desarrollo rural de parte de las municipalidadesrurales.

b) Administrar y supervisar la gestión de actividades y serviciosagropecuarios, en armonía con la política y normas de los sectorescorrespondientes y las potencialidades regionales.

c) Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco delas entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional deaguas.

d) Promover la transformación, comercialización, exportación y consu-mo de productos naturales y agroindustriales de la región.

e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sos-tenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción.

f) Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento deriego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y desuelos.

g) Supervisar y administrar el servicio de información agraria en la región,la cual podrá contar con una red de información provincial y distrital,la que operará en armonía con el sistema nacional de informaciónagraria.

h) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresasy organizaciones de la región, con énfasis en las micro, pequeñas ymedianas empresas y las unidades productivas orientadas a la expor-tación.

i) Planificar, promover y concertar con el sector privado, la elaboraciónde planes y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial.

j) Planear, supervisar y controlar, en coordinación con el gobierno na-cional la mejora de los servicios de comercialización agropecuaria,del desarrollo de cultivos y de crianzas y ganadería.

k) Promover y prestar servicios de asistencia técnica en sanidadagropecuaria, de acuerdo a las políticas y programas establecidos porla autoridad nacional de sanidad agraria.

I) Fomentar sistemas de protección de biodiversidad y germoplasma.m)Fomentar la investigación y transferencia de tecnológica y extensión

agropecuaria.


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Aún cuando en el supuesto negado de que esta función espe-cífica existiese, para ejercer tal función ésta debería habersido transferida primero, conforme al proceso de transferen-cia y al sistema de acreditación de gobiernos regionales ylocales regulados por las leyes sobre descentralización. Ac-tualmente no se han transferido las funciones específicas pre-vistas en los Planes de Transferencia de los años 2004 y 2005.

f) Normas que regulan y restringen el ejercicio de derechosfundamentales deben ser materia de una norma de alcancenacional

Resulta pertinente incorporar en el presente análisis el crite-rio construido por la jurisprudencia del Tribunal Constitu-cional peruano y en el derecho comparado, consistente enreservar a los órganos encargados de producir la legislaciónde alcance nacional, las normas que regulen el ejercicio, res-tricción o amplitud de derechos fundamentales.

La determinación del carácter legal o ilegal de los cultivos dehoja de coca y la consiguiente aplicación de la política dereducción de dichos cultivos, se ha vinculado con frecuenciacon la afectación o restricción de derechos fundamentalescomo el libre desarrollo de la personalidad, derecho al traba-jo, a la propiedad, a la identidad cultural y al bienestar gene-ral y desarrollo integral y equilibrado. Por otra parte, comose ha sostenido en los párrafos precedentes, también se haasociado el tema a la protección de un bien de reconoci-

n) Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad. agraria, con la participación de actoresinvolucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable einembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.

o) Promover políticas para generar una cultura de seguridad alimentaria.p) Promover, asesorar y supervisar el desarrollo, conservación, manejo,

mejoramiento y aprovechamiento de cultivos nativos, camélidos sud-americanos y otras especies de ganadería regional.

q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas alinterior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscaliza-ción en estricto cumplimiento de la política forestal nacional.

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miento constitucional como la lucha y combate al tráfico ilí-cito de drogas (artículo 8° de la Constitución).

Por ello se puede deducir que las restricciones al libre culti-vo de la hoja de coca, con efecto sobre los derechos antesmencionados, deberían corresponder a una ley, de modo quela norma sea aplicada con uniformidad y con respeto del prin-cipio de igualdad, a todo el ámbito nacional. Se deja a laactuación de los gobiernos locales o regionales las tareas defiscalización o control del cumplimiento de la ley. Este crite-rio ha sido recogido por el Tribunal Constitucional, en la sen-tencia recaída en el expediente N° 057-98-AA/TC (fundamen-tos jurídicos 5, 6 y 11):

“(…) cuando la Constitución deja abierta la posibilidad de quese regulen o reglamenten los derechos fundamentales o losámbitos dentro de los cuales éstos puedan ejercerse, tal opciónno puede entenderse sino como la necesidad de que el trata-miento regulativo a dispensar sea por principio igual en todaslas circunstancias. Para cumplir con dicho objetivo, es sólo laley (o en casos excepcionales, el decreto legislativo) la únicaforma normativa que, como expresión de la voluntad generalde toda la colectividad, puede asegurar por sus alcances univer-sales, el cumplimiento de un principio tan elemental como elde igualdad. No ocurre lo mismo con la ordenanza municipalo, en definitiva, con cualquier otra expresión normativa circuns-crita sobre ámbitos territoriales más o menos amplios o reduci-dos, pues independientemente de que su jerarquía o rango seael mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que susefectos (los de la ordenanza u otras variables similares) no seaplican sobre todos los individuos que conforman la colectivi-dad de un Estado, sino tan sólo sobre aquéllos que integran larespectiva repartición descentralizada.

(…) si se permitiera que mediante una ordenanza municipalse estatuyera el tratamiento directo de cualesquiera de losderechos fundamentales, ya sea para establecerles límites o


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restricciones, o por el contrario, para dispensarles criteriosamplios o extensivos de operatividad, resultaría que en unmismo Estado existirían tantos tratamientos regulativos dederechos como corporaciones descentralizadas de gobiernoslocales, con manifiesto y evidente perjuicio –cuando nodesnaturalización grotesca–, del principio de igualdad.

(…) no obstante encontrarse imposibilitados los gobiernoslocales de normar en materia de derechos fundamentales,(…) ello no significa ni tampoco puede interpretarse comoque carezcan de potestad de fiscalización o control en apli-cación directa de la ley en cuanto norma general”.

La Constitución española contempla de manera expresa si-milar solución a la distribución de competencias normativasentre los órganos de ámbito nacional y aquellos de alcanceregional o autonómico. El artículo 149° inciso 1.1 estableceque el Estado tiene competencia exclusiva sobre la regula-ción de las condiciones básicas que garanticen la igualdadde todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en elcumplimiento de los deberes constitucionales.

Por los fundamentos expuestos, consideramos que las orde-nanzas regionales objeto de la demanda deinconstitucionalidad, en los aspectos que regulan la legaliza-ción de zonas de cultivo de hoja de coca, resultan inconstitu-cionales por haber excedido las competencias que la Consti-tución y las leyes de desarrollo constitucional sobre la mate-ria, les otorgan. Asimismo, entendemos que los gobiernosregionales pueden colaborar y coordinar con las entidadesdel gobierno central en la solución de los problemas que afec-tan a sus circunscripciones territoriales, bajo las reglas con-templadas en el ordenamiento constitucional y legal antesreferido.

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha advertido que losvacíos y deficiencias de las normas de alcance nacional so-

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bre la materia, explican también en parte la emisión de lasordenanzas regionales en cuestión, aunque no la justifican.Así, una parte importante de la conflictividad social que ca-racteriza las relaciones entre la población dedicada al cultivode la hoja de coca y las distintas entidades gubernamentalesencargadas de la política de la lucha contra el tráfico ilícitode drogas y la política agraria, tiene su causa en la ausenciade una normatividad ordenada y actualizada que regule elcultivo, comercialización y control de la hoja de coca, quesometemos a la consideración del Tribunal Constitucional,en aplicación del artículo 25º de la Ley Orgánica de laDefensoría del Pueblo.

IV.DEFICIENCIAS DE LA LEGISLACIÓN DE ALCANCE NA-CIONAL SOBRE CULTIVO, COMERCIALIZACIÓN Y CON-TROL DE LA HOJA DE COCA

Tal como se ha señalado, existe una legislación dispersa y, enalgunos casos, preconstitucional, que no se ha actualizado fren-te a los cambios producidos en la normatividad internacional yen la legislación interna sobre modernización económica, lo queha desarmado y tornado ineficaz, el sistema de control y fiscali-zación de la hoja de coca.

El Decreto Ley Nº 22095, de 21 de febrero de 1978, es la normaque suele ser invocada para sustentar la ilicitud de determina-dos cultivos de coca y la consecuente intervención del Estado através de operativos de erradicación forzosa.

En general, este decreto establece que se deberá lograr la pro-gresiva erradicación del cultivo de la coca, con excepción deaquellos utilizados para fines industriales y médico científicos.Establece que uno de los objetivos de la ley es la reducción delos cultivos de la planta de coca, disponiendo un régimen dereducción gradual, limitándolo a fines científicos e industrialesdebido a que considera el uso tradicional o masticado como


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“un grave problema social que es necesario superar”. En tal sen-tido, regula la prohibición del cultivo de coca y almácigos ennuevas áreas del territorio nacional, lo que incluye renovacio-nes y recalces en los cultivos existentes (artículo 31°).

De conformidad con esta norma, resultan siendo ilegales y suje-tos potenciales de las acciones de erradicación forzosa, los cul-tivos de los titulares no empadronados ante el Registro de Pro-ductores de Hoja de Coca, a cargo de ENACO, los productoresque no sustituyeron o erradicaron sus cocales, según la exten-sión de cultivos y plazos establecidos en el mismo decreto ley,las plantas o recalces nuevos, los predios abandonados o queno son conducidos directamente por su titular y aquellos pre-dios cuyos titulares no vendan su producción total a ENACO(artículos 31°, 34°, 35° y Primera Disposición Transitoria) .

Así, el Decreto Ley N° 22095 tiene como un objetivo principal laerradicación y/o sustitución de la coca, basándose en la considera-ción de que constituye un insumo para la fabricación de estupefa-cientes y desconociendo su aplicación a fines lícitos y benéficos.Efectivamente, la inscripción en el Registro de Productores deENACO, que se realizó de todos aquellos productores agropecuariosque tenían cultivos de hoja de coca en 1978, por una sola vez, deconformidad con un plazo de 90 días y ampliado a 45 días más(Decreto Ley Nº 22203), fue previsto como un mecanismo de con-trol y reducción de la producción de todos los cultivos de hoja decoca que no tuvieran por finalidad los usos científicos, medicina-les, industriales y de exportación66 .

66 Como ha señalado la Comisión Especial Multipartidaria del Congreso dela República, encargada de evaluar la problemática de las cuencascocaleras del Perú, el padrón desde su inicio fue diseñado y elaboradode manera ineficiente pues se realizó en base a declaraciones juradasunilaterales, sin verificación de campo, no se midieron las áreas de losempadronados, no se definieron previamente las áreas especificas parala producción legal de coca, no se determinó la relación entre la oferta decultivos de coca y su demanda legal. Informe de 21 de julio de 2004.

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Debe tenerse en cuenta que el Decreto Ley N° 22095, desarro-lló la obligación asumida por el Perú en la Convención Únicade Estupefacientes de 1961, que disponía que el uso tradicionalde la hoja de coca (masticado) quedaría prohibida dentro de unplazo transitorio de 25 años de ratificada la Convención (artícu-lo 49°). El Estado peruano ratificó la Convención en 196467 , porlo que se entendía que en el año 1989 ya no deberían existircultivos de coca para uso tradicional.

Con la aprobación de la Convención contra el Tráfico Ilícito deEstupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988, se modificóeste criterio, estableciéndose que las medidas que se adoptenpara erradicar las plantas que contengan sustancias sicotrópicas,entre las que se encuentra la hoja de coca, deberían respetar losusos tradicionales lícitos (artículo 14º), en reconocimiento a losderechos de identidad cultural de las poblaciones involucradas.

No obstante estas consideraciones, el ordenamiento jurídicointerno no fue modificado, ni se elaboró un nuevo Registro deProductores. A la fecha este registro se encuentra desfasado yno cuenta con mecanismos de actualización periódica regula-res, lo que dificulta la elaboración y ejecución de planes quepermitan la reducción de áreas de cultivos de coca68 . Una delas consecuencias de esto es la existencia de una vasta exten-sión de cultivos que aún sirviendo a fines legítimos como elconsumo tradicional o incluso siendo comercializados conENACO, resultan siendo ilegales formalmente69 .

67 El Estado peruano ratificó mediante Resolución Legislativa N° 15013, de16 de abril de 1964.

68 El Padrón de 1978 registró 25 149 productores cocaleros. Sin embargo,de acuerdo con el Informe de GRADE, en la actualidad existiría un 39%más de productores registrados que los que inscritos inicialmente en 1978.Esta ampliación del padrón se habría realizado, de manera irregular, entrelos años 1988, 1989 y 1997. GRADE. La comercialización de la hoja decoca en el Perú: Análisis del comercio formal. Lima, junio de 2005, p. 37.

69 La vida vegetativa de las plantas de coca es de 10 a 15 años. Si tomamosen cuenta que hace 27 años que se emitió el Decreto Ley N° 22095, losarbustos de hoja de coca que existen actualmente y que son adquiridospor ENACO son cultivos nuevos, los mismos que según la norma citadaestarían prohibidos.


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Por lo tanto, el padrón de productores y el registro de extensio-nes de cultivos a cargo de ENACO, que marcan la frontera entrela legalidad e ilegalidad de los cultivos y por tanto el criterio deerradicación70 , se encuentran desactualizados y deslegitimadossocialmente. Las incoherencias e irregularidades anotadas hansido motivo de quejas individuales presentadas a la Defensoríadel Pueblo contra operativos de erradicación forzosa por la su-puesta afectación de cultivos que contarían con certificado deempadronamiento o recibos de ventas a ENACO. Pero, además,la aplicación de tales disposiciones y los programas de erradica-ción que se ejecutan con base en aquéllas, suelen ser fuentepermanente de conflictos sociales y confrontación violenta entreproductores que alegan la legalidad de los cultivos por considerarque tienen destino lícito (trueque, uso tradicional, ceremonial,chaqcheo, intercambio económico), y los agentes estatales a cargode los operativos de erradicación forzosa, que se realizan en elmarco de la política del Estado de lucha contra las drogas.

De otro lado, el Decreto Ley Nº 22095, estableció que únicamenteel Estado mediante ENACO podría desarrollar directamente lacomercialización interna y externa de la hoja de coca (artículo 41º)71 .Sin embargo, actualmente, el régimen de monopolio estatal creadopor el Decreto Ley N° 22095 no se adecua a lo dispuesto por elordenamiento jurídico nacional.

70 A través de Oficio Nº 339-2005-DE/CORAH, el Director de Operacionesdel Proyecto Especial CORAH, ha informado que a pesar de que el DL Nº22095 prohíbe el cultivo de coca posterior a la dación del referido decre-to del año 1978, el criterio para la erradicación de los cultivos no seretrotrae a la fecha límite señalada por la norma acotada, sino que seconsideran las plantaciones jóvenes sembradas después de la instala-ción de la Mesa de Diálogo (Noviembre de 2000). Las plantaciones jóve-nes son intervenidas si no cuentan con certificación de ENACO o noentregan su producción de acuerdo al Acta de Compromiso suscritaentre el agricultor cocalero y dicha empresa de comercialización.

71 El artículo 41º del Decreto Ley Nº 22095 fue modificado por la Ley Nº27634, en los siguientes términos: El Estado a través de la Empresa Nacio-nal de la Coca Sociedad Anónima —ENACO S.A.— realizará la industria-lización y comercialización de la hoja de coca proveniente exclusiva-mente de los predios empadronados en aplicación de la primera disposi-ción transitoria del Decreto Ley Nº 22095. La industrialización comprendela elaboración de pasta básica de cocaína, clorhidrato de cocaína y demásderivados de la hoja de coca de producción lícita con fines benéficos».

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Efectivamente, la Constitución determina que es deber del Esta-do el combate de prácticas que controlen absolutamente la ofer-ta o la demanda de un producto, prescribiendo, para ello, queninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer mo-nopolios (artículo 61°). Asimismo, el Decreto Legislativo N°668, que aprueba medidas destinadas a garantizar la libertad decomercio exterior e interior, dispone que quede eliminado y pro-hibido todo tipo de exclusividad, limitación y cualquier restric-ción o práctica monopólica en la producción y comercializaciónde bienes y prestación de servicios de toda clase, incluidas lasrealizadas entre otras, por las empresas estatales (artículo 4°).

Por otra parte, ENACO realiza un reducido acopio. De las 9 milTM de coca destinadas al consumo legal, ENACO sólo compra3 mil TM72 . Asimismo, la Defensoría del Pueblo ha recibido, departe de los agricultores, diversas quejas y demandas contraENACO por problemas en los precios y mediciones de pesoque realiza esta institución para la compra de la hoja de coca.

En atención a estas consideraciones, el Estado peruano deberíaadecuar el régimen de comercialización de la hoja de coca con-templado en el Decreto Ley Nº 22095, al ordenamiento consti-tucional, más aún cuando la Convención Única de Estupefa-cientes de 1961, contempla un régimen alternativo de fiscaliza-ción a través de licencias otorgadas a los agricultores que sededican al cultivo de la hoja de coca73 .

72 ENACO. Registro de compras 2004, citado por FONDO NACIONAL DEFINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO. Perúoferta de hoja de coca. Estadística básica (2001-2004). Lima, junio de2005, p. 9.

73 De acuerdo con la Resolución de INDECOPI No 016-94-INDECOPI/CLC«... Si la Convención plantea dos opciones para la comercialización de lahoja de coca, es evidente que el país deberá optar por aquella que más seajuste a su legislación interna. En el Perú de hoy están prohibidos losmonopolios estatales y existe un derecho, consagrado en la Constitu-ción, a la libre competencia; por ello, si la Convención brinda la posibili-dad de establecer un régimen de licencias, debe entenderse que ésta y nootro, debe ser el camino a seguir».


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Por otra parte, cabe mencionar que el Decreto Ley N° 22095,no contempla entre sus disposiciones acciones relacionadas conla promoción de una dinámica económica sostenible y alternati-va que compense la erradicación de los cultivos de hoja de coca.La previsión de la política de desarrollo alternativo, se recogeprincipalmente en el Decreto Legislativo Nº 824 (artículo 2º) y enla Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2002-2007, apro-bada por Decreto Supremo N° 004-2004-PCM, y su primera ac-tualización aprobada por Decreto Supremo N° 006-2005-PCM.

Consideramos que debería ser una Ley expedida por el Congre-so de la República, la que regule el cultivo, control ycomercialización de la hoja de coca, desde una perspectiva in-tegral, y que por tanto, debería articular los supuestos de sustitu-ción de cultivos, erradicación forzosa, desarrollo alternativo ypromoción de usos lícitos tradicionales o comerciales74 .

V. DEBER CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE GARANTI-ZAR LOS DERECHOS HUMANOS Y PROMOVER EL DE-SARROLLO INTEGRAL Y EQUILIBRADO DE LA NACIÓN

Presentamos a continuación los argumentos que sustentan eldeber del Estado de promover el desarrollo integral y equilibra-do de la nación, su relación con el derecho al desarrollo y su

74 El Proyecto de Ley Nº 13333/2004-PE señala lo siguiente: “Sin embargono es posible hacer legalmente vinculante la erradicación al desarrolloalternativo, como aspiran algunos líderes cocaleros. En la práctica aspi-ran a que no se les erradique mientras no tengan programas de desarrolloalternativo que les reporten iguales o superiores ingresos que la coca quese destina al narcotráfico. Este pedido es inaceptable puesto que elnarcotráfico paga 3 a 5 dólares por kilo de hoja de coca y puede pagaraún más, en niveles que no tiene ni tendrá ningún producto lícito. Porotro lado, el narcotráfico ha adoptado la estrategia de promover cultivosalejados de los centros poblados como es el caso del Putumayo dondeya hay cerca de 500 hectáreas de coca. No es posible aceptar exigenciasvinculantes de inversiones millonarias en infraestructura para eliminar uncultivo que sólo está generando cocaína, al costo de desviar recursos deltesoro a otras zonas del país de gran concentración poblacional y altosniveles de pobreza sin plantaciones de coca”. Proyecto de Ley Nº Ley Nº13333/2004-PE del Ejecutivo Ley de Control de la Hoja de Coca y deriva-dos. Exposición de Motivos.

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vinculación con la vigencia de los otros derechos fundamenta-les, como el derecho a la identidad cultural; a fin de que el Tri-bunal Constitucional, de considerarlo pertinente, los incorporecomo pautas para el legislador en la elaboración de una ley enmateria de coca.

a) Deber de promover el desarrollo integral y equilibrado de lanación en el marco del Estado constitucional

El Estado constitucional se caracteriza básicamente por: a) con-tar con una Constitución rígida, es decir, el régimen jurídico delas disposiciones constitucionales es diferente y superior al delas disposiciones legales, b) dicha Constitución garantiza dere-chos y limita el poder público, y c) la Constitución tiene que serpracticada75 . Según Ferrajoli, los derechos que deben ser garan-tizados en tal Estado constitucional no son sólo los de libertadsino también los sociales, frente a los poderes públicos y priva-dos, en el nivel estatal y en el internacional76 .

Por ello, “el orden jurídico legítimo ya no será aquél que simple-mente respete los derechos, sino aquél que desarrolla en positi-vo todas las exigencias normativas derivadas de los derechos”77 .

La disposición constitucional, recogida en el artículo 44º de laConstitución sobre el deber del Estado de promover el bienestargeneral fundado en el desarrollo integral y equilibrado de la na-ción, debe inscribirse en la fórmula de Estado constitucional a laque se adscribe la Constitución (artículo 43°).

La defensa de los derechos sociales en un Estado constitucional,supone el deber de los poderes públicos de promover la igual-

75 FERRAJOLI Luigi. “Juspositivismo crítico y democracia constitucional”.En: Isonomía Revista de Teoría y Filosofía del Derecho. Nº 16. México:ITAM. Abril 2002.

76 AGUILÓ REGLA, Josep. “Sobre la constitución del Estado constitucional“.En: Doxa Revista de Filosofía del Derecho. Nº 24. Alicante, 2001, p. 434.

77 Ibidem, p. 455.


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dad material de los ciudadanos y ciudadanas, expuestas a lasleyes del mercado y a condiciones de inequidad, exclusión einjusticia social.

En palabras de Pérez Luño, “(...) los poderes públicos asumen laresponsabilidad de proporcionar a la generalidad de los ciuda-danos las prestaciones y servicios públicos adecuados para sub-venir sus necesidades vitales (…)”78 .

En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitu-cional, señalando que, el Estado social de derecho, como alter-nativa política frente al Estado liberal, asume los fundamentosde éste pero además le imprime funciones de carácter social.Pretende que los principios que lo sustentan y justifican tenganuna base y un contenido material. La libertad reclama condicio-nes materiales mínimas para hacer factible su ejercicio, condi-ciones que se realizan a través del reconocimiento y protecciónde los derechos económicos, sociales y culturales79 .

El marco del Estado constitucional, nos permite interpretar, comoafirma Rubio Correa que el deber del Estado de promover eldesarrollo integral y equilibrado de la nación, responde a esanecesidad de compensar las diferencias que existen en el acce-so a la riqueza de sectores sociales o de espacios territorialesmarcados por la pobreza y graves deficiencias en el acceso aservicios públicos esenciales. En tal sentido, la Constituciónmanda promover el desarrollo de los sectores más pobres paralograr dicho equilibrio80 . Por su parte Bernales Ballesteros en-tiende que, como pilar del bienestar general, el desarrollo inte-

78 PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. Los derechos fundamentales. 5ª ed.Madrid, Tecnos, 1993. p. 193. citado por GONZALES MORENO, Beatriz.Op. cit. p. 46

79 Sentencias del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 2003.Expediente N° 0008-2003-AI/TC. F.J.10; y de 20 de abril de 2004. Expe-diente Nº 2945-2003-AA/TC. F. J. 8 y 9.

80 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993.Tomo III. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica delPerú, p. 56.

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gral y equilibrado de la nación implica crecimiento con distribu-ción, siendo un mandato constitucional compensar las desven-tajas de determinados sectores de la población81 .

Cabe referir que dicha obligación estatal, asume también la formade derecho subjetivo, postulándose en el ámbito internacional ypor un sector de la doctrina, la existencia de un derecho humano aldesarrollo, y cuyo contenido expondremos en las siguientes líneas.

b) Derecho humano al desarrollo

La Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho al de-sarrollo82 afirma en su preámbulo que “el derecho al desarrolloes un derecho humano inalienable y que la igualdad de oportu-nidades para el desarrollo es una prerrogativa tanto de las nacio-nes como de los individuos que componen las naciones (...)”.

Asimismo, declara el derecho y el deber de los Estado de formu-lar políticas públicas de desarrollo nacional adecuadas y crearcondiciones nacionales e internacionales con el fin de mejorarconstantemente el bienestar de la población entera y de todoslos individuos sobre la base de su participación activa, libre ysignificativa en el desarrollo y en la equitativa distribución delos beneficios resultantes de éste (párrafos 2.3 y 3.1).

La misma Declaración completa el contenido de este derecho, pre-cisando que se encuentra vinculado a la igualdad de oportunida-des en el acceso a los recursos básicos, la educación, los serviciosde salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y la justa distribu-ción de ingresos (párrafo 8.1). El reconocimiento de este derechova aparejado a lo largo de la Declaración, de un conjunto de debe-res del Estado, entre los que destacan la remoción de obstáculospara la observancia de los derechos civiles y políticos, económi-cos, sociales y culturales, y la realización de reformas económicas

81 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Consti82 Adoptada por la Asamblea General en su resolución 41/128, de 4 de

diciembre de 1986.


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y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticiassociales (párrafos 6.3 y 8.1).

Si bien la Declaración del derecho al desarrollo constituye unareferencia específica al citado derecho, posteriores declaracio-nes, al abordar distintas materias, han retomado el concepto y for-mulado deberes estatales al respecto83. Así, la Declaración de Ríoadoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Me-dio Ambiente y Desarrollo (Río, junio de 1992) proclama el dere-cho al desarrollo sostenible vinculando su contenido a la protec-ción del medio ambiente.

Por otra parte, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena,junio 1993) establece en su documento final que “la democracia,el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las liberta-des fundamentales son conceptos interdependientes que se refuer-zan mutuamente” (párrafo 5) y reafirma el derecho al desarrollo“como derecho universal inalienable y como parte integrante delos derechos humanos fundamentales” (párrafo 6)84 .

Asimismo, la Cumbre Social sobre Desarrollo Social (Copenhague,marzo 1995) ha afirmado la necesidad de “promover el respetouniversal, la observancia y la protección de todos los derechoshumanos y las libertades fundamentales para todos, incluido elderecho al desarrollo (...)”85 Conviene también destacar que estederecho ha estado presente en la Conferencia Internacional sobrela Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994)86 y Cuarta Conferen-cia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995)87 .

83 La referencia a tales Declaraciones han sido tomadas de GOMEZ ISA,Felipe. El derecho al desarrollo: entre la justicia y la solidaridad. Bilbao,Universidad de Deusto, 1998. pp. 19-22.

84 Declaración Final de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, A/CONF. 157/DC/1/Add. 1, de 24 de junio de 1993.

85 Declaración y Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarro-llo Social, Copenhague, 6 a 12 de marzo de 1995, A/CONF. 166/L.3/Add. 1, de 10 de marzo de 1995.

86 Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población yDesarrollo, El Cairo 5 a 7 de setiembre de 1994.

87 La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, reunida en Beijing del 4 al15 de septiembre de 1995.

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Finalmente, conviene hacer alusión a que la Carta DemocráticaInteramericana, establece en su artículo 2º que, entre los propó-sitos esenciales de la Organización de Estados Americanos, seencuentra “erradicar la pobreza crítica, que constituye un obstá-culo al pleno desarrollo democrático de los pueblos del hemis-ferio”88.

La Defensoría del Pueblo, considera que el derecho al desarro-llo, por tener sustento directo en la dignidad del ser humano, enlos principios que informan el Estado constitucional, por su re-conocimiento en instrumentos internacionales de derechos hu-manos y por tener base en la positivización de un deber estatalprioritario en la Constitución, comparte los rasgos y configura-ción que se atribuyen a los derechos fundamentales. Efectiva-mente, el artículo 3º de la Carta de 1993 abre la lista de dere-chos fundamentales a todos aquellos que, aunque no se encuen-tren previstos explícitamente en el capítulo I, se funden en ladignidad del ser humano, en los principios de soberanía delpueblo, del Estado social y democrático de derecho y de la for-ma republicana de gobierno.

El Tribunal Constitucional ha expresado -en su sentencia sobreel derecho a la verdad- que en la medida razonablemente posi-ble y en casos especiales deben desarrollarse los derechos cons-titucionales implícitos, permitiendo así una mejor garantía y res-peto a los derechos humanos, contribuyendo con ello a fortale-cer la democracia y el Estado, tal como lo ordena la Constitu-ción vigente89 . Resulta manifiesto que el derecho al desarrollo, tal como ha sidoformulado en las declaraciones internacionales de derechoshumanos citadas líneas arriba, cumple la función de conservar y

88 DULITZKY, Ariel e Ignacio ALVAREZ. El desarrollo sustentable como de-recho humano. En: http://www.revistafuturos.info/futuro_1/ariel3.htm

89 Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de marzo de 2004. Expe-diente Nº 2488-2002-HC/TC. F. J. 12-13


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promover la dignidad, en la medida en que considera a la per-sona como sujeto central del desarrollo, partícipe activo y bene-ficiaria del mismo90 , pues se prioriza la satisfacción de las nece-sidades básicas de las personas en campos como la educación,salud, vivienda, y la protección de derechos humanos91 .

Debe tenerse en cuenta, además, que estamos frente a un dere-cho que se realiza con la vigencia de los derechos civiles y polí-ticos, así como de los derechos económicos, sociales y cultura-les92 . Su contenido trasciende el ámbito de protección de cadaderecho civil, político, social, económico o cultural, considera-do individualmente, para configurarse como la facultad de exi-gir la realización integral de las capacidades de la persona encondiciones de vida que corresponden a su dignidad, bajo elsupuesto de la participación en un entorno social, política eco-nómica y culturalmente favorable a la vigencia de sus derechos93 .

90 Declaración del Derecho al Desarrollo (artículo 2.1)91 GOMEZ ISA, Felipe. El derecho al desarrollo: entre la justicia y la solida-

ridad... op.cit., p. 4592 GOMEZ ISA, Felipe. Op. cit., p. 4493 CONTRERAS NIETO, Miguel Ángel. El derecho al desarrollo como dere-

cho humano. Toluca, Comisión de Derechos Humanos, pp. 80-81. Re-sulta necesario tener en cuenta que este derecho tiene un ámbito deaplicación nacional y otro internacional. Por ello la Declaración sobrederecho al desarrollo establece que “El derecho al desarrollo es un dere-cho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos lospueblos están facultados para participar en un desarrollo económico,social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todoslos derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a esedesarrollo y a disfrutar del él” (párrafo 1) (subrayado nuestro). En esteplano se reconocen como elementos de su contenido, el derecho a laautodeterminación económica, soberanía permanente sobre la riqueza ylos recursos naturales, principios de no reciprocidad y trato preferencialpara los países en vías de desarrollo, y la igualdad de participación de lospaíses en vías de desarrollo en las relaciones económicas internacionalesy en los beneficios de la ciencia y la tecnología. CANCADO TRINDADE.Antonio Augusto. “Environment and development: formulation andimplementation of the right to development as a human right” en Humanrights, sustainable development and environment, 2nd edition. San Joséde Costa Rica: IIDH-BID, 1995, pp. 51 y 52. citado por CONTRERASNIETO, Miguel Ángel. El derecho al desarrollo como derecho humano.op. cit., 79-80.

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Resulta pertinente señalar que el derecho al desarrollo, compar-te naturaleza análoga con los derechos económicos, sociales yculturales, y por tanto debe orientar su aplicación eimplementación a los principios de solidaridad94 yprogresividad95 , en el sentido en que han sido desarrollados porel Tribunal Constitucional peruano.

c) Derecho fundamental a la identidad cultural

El derecho a la identidad cultural se encuentra consagrado ex-presamente en los artículos 2º inciso 19) y 89º de la Constitu-ción Política. La identidad cultural hace referencia al conjuntode patrones culturales que son propios de una persona y queson compartidos con otros individuos. Es la cosmovisión de lavida, la peculiar forma de vivir, las que forman parte de la con-cepción y creencias de la persona o de un pueblo, y que selogran mantener en el transcurso del tiempo.

El uso tradicional de la hoja de coca es una manifestación delaludido derecho a la identidad cultural. Cabe mencionar queella tiene una caracterización social, ritual y económica para lacultura de origen andino, que data de tiempos precoloniales96 .Tradicionalmente a la hoja de coca se la relaciona con múltiplesmanifestaciones de la vida social del mundo andino jugandouna función central en toda ceremonia andina de trascendencia(bautizos, matrimonios, defunciones, celebraciones religiosas,etc.). También suele ser usada en prácticas de medicina tradi-cional andina así como en actividades de adivinación97 .

94 Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2004. ExpedienteNº 2945-2003-AA/TC. F.J. 15-16

95 Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2004. ExpedienteNº 2945-2003-AA/TC. F.J. 34-39

96 SOBERÓN GARRIDO, Ricardo. “Narcotráfico y derechos humanos”. En:CABIESES CUBA, Hugo y otros. Hablan los diablos. Amazonía, coca ynarcotráfico en el Perú; escritos urgentes. Quito, 2005. pp. 227-228.

97 Informe de la Comisión Especial Multipartidaria encargada de evaluar laproblemática de las cuencas cocaleras del Perú de 21 de julio de 2004.


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Según el estudio del Instituto Nacional de Estadística e Informática,las formas tradicionales del uso de la coca declaradas en la Encues-ta Nacional sobre consumo tradicional de hoja de coca en los ho-gares fueron las siguientes: chaccheo, preparación de mates oinfusiones, ceremonias rituales y religiosas y buena suerte98 .

En este mismo sentido, la Convención contra el tráfico ilícito deestupefacientes y sustancias sicotrópicas de 1988, en su artículo14º reconoce los “usos tradicionales [de la coca] donde al res-pecto exista evidencia histórica”.

VI.DEBER DEL ESTADO DE ARMONIZAR LAS POLÍTICASPÚBLICAS DE LUCHA CONTRA LAS DROGAS Y REDUC-CIÓN DE CULTIVOS DE HOJA DE COCA, CON EL DESA-RROLLO Y EL DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL

El artículo 8º de la Constitución Política establece que el Estadotiene el deber de combatir y sancionar el tráfico ilícito de dro-gas, lo que autoriza su intervención para el cumplimiento de talpropósito o bien constitucionalmente relevante. Habida cuentade que la hoja de coca, constituye uno de los insumos para laproducción de las drogas ilícitas, resultan amparados por laConstitución, los programas de reducción de cultivos (reduc-ción gradual y concertada o erradicación forzosa) sobre las plan-taciones que constituyen excedente respecto del mercado legalo lícito de la hoja de coca, y el diseño de un marco normativodestinado a fiscalizar y controlar el cultivo y la comercializaciónde dicho producto.

Sin embargo, en aplicación del principio de interpretación cons-titucional, de “unidad de la Constitución” la norma fundamentaldebe considerarse como un todo, y cada norma adquiere senti-do en su contexto99 . Por tanto, las normas constitucionales no

99 ARAGÓN, Manuel. “La interpretación constitucional. Entrevista”. En: Bo-letín de la Academia de la Magistratura. N° 3. Lima, 1997. pp.6-8.

98 INEI-DEVIDA. Encuesta Nacional sobre consumo tradicional de hoja decoca en los hogares. Lima, noviembre de 2004.

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pueden interpretarse aisladamente. Sostiene HESSE que “todaslas normas constitucionales han de ser interpretadas de tal ma-nera que se eviten contradicciones con otras normas constitu-cionales” 100 .

De acuerdo con el principio de armonización de las normasfundamentales HESSE sostiene que “... la Constitución exige unalabor de “optimización”: se hace preciso establecer los límitesde ambos bienes a fin de que alcancen una efectividad óptima.La fijación de límites debe responder en cada caso concreto alprincipio de proporcionalidad: no debe ir más de lo que vengaexigido por la realización de la concordancia entre ambos bie-nes jurídicos”101 .

En aplicación de tales principios, corresponde que el deber delEstado de combatir el narcotráfico se interprete y realice tenien-do en cuenta las demás disposiciones de la Constitución, entreellas, las cláusulas del Estado constitucional y el deber del Esta-do de promover el desarrollo equilibrado, especialmente en laszonas afectadas por la pobreza extrema, exclusión e inequidad.Asimismo, respecto de la producción que se dedica a fines deuso tradicional como el chaqcheo y ceremonias culturales, lapolítica de lucha contra las drogas deberá armonizarse tambiéncon el derecho a la identidad cultural, contemplado en el artícu-lo 2° inciso 19 de la Constitución.

Por tanto, además de dedicar decididos y justificados esfuerzosa combatir el narcotráfico, es necesario tener en cuenta la situa-ción de extrema pobreza en diversos valles cocaleros que impi-de a los habitantes de estas zonas contar con múltiples oportu-nidades económicas así como acceso a servicios públicos esen-ciales e infraestructura básica que les permita alcanzar una ade-

100 HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. Madrid, Centro deEstudios Constitucionales. 2ª ed. 1992. p. 46.

101 HESSE, Konrad, ob. cit., p. 45.


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cuada calidad de vida102 . En este contexto una importante ma-yoría de agricultores encuentran en la siembra y cultivo de lahoja de coca un medio de obtener ingresos mínimos constantespara el sustento familiar103 . Asimismo, resulta necesario deter-minar con precisión la demanda real del consumo legal de lahoja de coca, con la finalidad de establecer el área de cultivocorrespondiente que debe mantenerse y respetarse.

Por ello el Estado debe promover acciones que permitan fomen-tar el desarrollo integral y equilibrado, contribuir al bienestargeneral, así como proteger el derecho a la identidad cultural através del respeto de usos y costumbres reconocidas como tra-dicionales o ancestrales.

Estos deberes estatales, así como los derechos humanos vincu-lados, adquieren un nivel de exigibilidad especial en el contextode las intervenciones de erradicación forzosa. La intervencióndel Estado mediante la erradicación de los cultivos de hoja decoca no sólo tiene un efecto directo en la reducción de la super-ficie dedicada a los cultivos de coca, sino también genera unimpacto sobre la economía de los agricultores cocaleros y, enalgunos supuestos, en su entorno cultural.

En este sentido, la armonización de deberes y derechos de rele-vancia constitucional, legitima al Estado a acudir a los mecanis-mos de sustitución, reducción y erradicación de cultivos queexceden la demanda legal, pero exige a su vez la provisión de

102 El Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 1994-2000 comola Estrategia de Lucha contra las Drogas 2002-2007 señalan que elincremento desmesurado de las áreas dedicadas al cultivo de la cocatiene como una de sus causas al progresivo deterioro de los niveles devida de las poblaciones campesinas alto andinas que emigraron a losecosistemas de selva. La pobreza en estas zonas se encuentra en elorden del 78.3%. Comisión Especial Multipartidaria del Congreso de laRepública encargada de evaluar la problemática de las cuencas cocalerasdel Perú. Informe de 21 de julio de 2004.

103 GRADE. La comercialización de hoja de coca en el Perú: Análisis delcomercio formal. Informe Final. Lima, junio del 2005, p. 16. CEDRO. Elproblema de las drogas en el Perú. Junio de 2005, p. 61.

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oportunidades económicas y medidas de atención indispensa-bles frente al problema social y económico en las cuencascocaleras y con relación a los productores directamente afecta-dos. Por tanto interesa no sólo erradicar los cultivos de la hojade coca, cuando ello sea necesario, sino también asegurar a lapoblación involucrada un bienestar económico y social que per-mita garantizar sus derechos fundamentales y alcanzar condi-ciones mínimas de desarrollo.

Teniendo en cuenta el rango constitucional de los deberes yderechos comprometidos, insistimos en la necesidad de que unaley, expedida por el Congreso de la República, subsane las defi-ciencias anotadas sobre la regulación vigente en materia de cul-tivo, control y comercialización de la hoja de coca, desde unaperspectiva integral y con un enfoque de derechos y desarrollo.En esta medida, correspondería establecer niveles de vincula-ción y relación entre los programas de erradicación forzosa y dedesarrollo alternativo, que aseguren la eficacia del combate alnarcotráfico, el respeto de los usos tradicionales y comercialeslícitos de la hoja de coca, y opciones de desarrollo para la satis-facción de necesidades básicas de la población en las cuencascocaleras y la vigencia de sus derechos fundamentales.

En este orden de ideas, la Defensoría del Pueblo somete a laconsideración del Tribunal Constitucional, los límites de la le-gislación en materia de cultivo, comercialización y control de lahoja de coca -expuestas en el acápite IV del presente amicuscuriae- a fin de que evalúe la necesidad de adecuar el DecretoLey Nº 22095, Ley de represión del tráfico ilícito de drogas, alos derechos y principios constitucionales, y en tal sentido, emi-ta una sentencia exhortativa dirigida a los órganos constitucio-nales correspondientes, para que en un plazo razonable se expi-da una ley en materia de coca que armonice la política de luchacontra las drogas y reducción de cultivos, con el respeto de losderechos humanos y la promoción del desarrollo equilibrado eintegral nación.


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POR TANTO:

A usted señor Presidente del Tribunal Constitucional solicitotener en cuenta los argumentos aportados por la Defensoría delPueblo, a título de amicus curiae, al momento de expedir sen-tencia en el presente proceso de inconstitucionalidad.

OTROSI DIGO: Que adjunto a la presente demanda copia de laResolución Defensorial N° 020-2005/DP, publicada en el dia-rio oficial “El Peruano” el 10 de setiembre de 2005, y del Docu-mento Nacional de Identidad N° 09178661.

Lima, 23 de setiembre de 2005

ROCÍO VILLANUEVA FLORESAdjunta al Defensor del Pueblo para los Derechos Humanosy las Personas con DiscapacidadEncargada del Despacho del Defensor del Pueblo

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MINERÍA, DESARROLLO SOSTENIBLE Y DERECHOSCIUDADANOS. UNA APROXIMACIÓN DESDE LA

DEFENSORÍA DEL PUEBLO 104

1. INTRODUCCIÓN

En los últimos años la actividad minera en el Perú ha enfrentadoconflictos de diversa intensidad con las comunidades locales enlas que se ubican los yacimientos mineros. En varios de estosconflictos las poblaciones se han opuesto radicalmente al desa-rrollo de los proyectos mineros. Casos como los de Tambograndey Río Blanco en Piura, Cerro Quilish, La Zanja y otros enCajamarca, en los cuales se han producido enfrentamientos conpérdida de vidas humanas, lesiones graves a la integridad físicao destrucción de la propiedad pública y privada, muestran elgrado de agudización al que han llegado estos conflictos.

La minería es una actividad de primera importancia para la eco-nomía nacional, no tanto por su aporte al PBI o por la genera-ción de empleo, sino por ser la principal actividad en términosde su aporte de divisas para el país, y también por su contribu-ción a los ingresos fiscales. Sin embargo, históricamente la mi-nería ha sido percibida como una actividad que beneficia prin-cipalmente a empresas transnacionales, que genera escasos be-neficios económicos para las comunidades locales, y que, ade-más, ha ocasionado grandes pasivos ambientales que afectanprincipalmente a dichas comunidades, tanto en su salud comoen su capacidad de desarrollar la agricultura, ganadería u otrasactividades económicas sostenibles. La importancia económicade la minería para el país, y la situación de conflicto que se hagenerado, hacen imperativo el planteamiento de propuestas decambio en la gestión pública y privada de esta actividad, con el

104 Documento elaborado por la Adjuntía para los Servicios Públicos yMedio Ambiente.


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fin de lograr su aceptabilidad social y un desarrollo de la mine-ría en armonía con las poblaciones locales y el requerimientode un desarrollo sostenible.

En este contexto, cabe destacar que los conflictos más agudos sehan producido no tanto en relación a los centros mineros enexplotación, que también enfrentan problemas, sino particular-mente respecto de los nuevos proyectos de exploración. En talescasos se ha manifestado una oposición radical al desarrollo delas operaciones de exploración, que frecuentemente ha incluidoacciones violentas con lamentables consecuencias de heridos,pérdida de vidas humanas y destrucción. En algunos casos, esosconflictos han enfrentado a sectores de la población con posi-ciones encontradas, habiéndose ejercido la violencia entre losbandos opuestos. Esta oposición radical ha conseguido en loshechos paralizar los proyectos Tambogrande y Cerro Quilish,respecto de los cuales no ha sido posible llevar adelante proce-sos adecuados de información y consulta, y ahora amenaza lo-grar lo mismo en Río Blanco y La Zanja.

Una de las características del conflicto minero es la polariza-ción de las posiciones de las comunidades locales, en algunoscasos incentivadas por intereses políticos o de otra índole, perotambién por prácticas empresariales que han contribuido a agu-dizar las tensiones. En el mismo sentido, estos conflictos se hanintensificado ante la manifiesta incapacidad del Estado para su-pervisar y fiscalizar la actividad minera, de manera que se respe-ten los derechos de las poblaciones afectadas. En este contexto,ha sido particularmente difícil generar espacios de diálogo parala búsqueda de soluciones negociadas y de consenso que haganposible, por un lado, la adopción de medidas concretas orienta-das a mejorar la gestión ambiental de los proyectos mineros; ypor otro, que viabilicen avances en la normatividad para prote-ger mejor los derechos de las poblaciones afectadas. Una carac-terística que llama la atención ha sido la tendencia observada enlos sectores más radicales, contrarios a la actividad minera, de

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rechazar un diálogo en el cual se tome en cuenta los Estudios deImpacto Ambiental u otros estudios técnicos, los cuales, contodas sus limitaciones, constituyen un avance de la normatividade institucionalidad promovidas por los sectores más preocupa-dos por la gestión ambiental sostenible que, ciertamente, debenser sujetos de una mejora continua.

El presente informe se propone analizar los aspectos señaladoscon el fin de plantear propuestas que permitan contribuir a posi-bilitar un desarrollo de las actividades mineras, en el marco delrespeto a los derechos de las poblaciones afectadas, y compati-ble con los objetivos de un desarrollo regional y nacional soste-nible. La minería es una actividad económica que presenta ries-gos ambientales mucho mayores que los de otras actividades.Sin embargo, su enorme importancia económica para el paíshace indispensable buscar condiciones para su desarrollo, a finde lograr una gestión minera ambientalmente adecuada, de ma-nera que su aporte al impulso del crecimiento económico seaconcordante con, y promueva un estilo de, desarrollo sosteni-ble. Esto es, que la minería aporte recursos no solamente para eldesarrollo regional y nacional, sino que beneficie también di-rectamente a las comunidades locales mediante acciones con-cretas de promoción de actividades económicas que viabilicenel desarrollo local.

2. IMPORTANCIA ECONÓMICA DE LA ACTIVIDAD MINERA

Históricamente la minería ha sido una actividad económica muyimportante para el Perú, lo cual se refleja en la preponderanciade esta actividad desde la época de la Colonia. El establecimien-to de estadísticas económicas desde los años 50 permite apre-ciar que, aún cuando la minería no ha sido una actividad desta-cada desde el punto de vista de su aporte al PBI y el empleo, esla actividad exportadora más importante de nuestro país. Losingresos de divisas por exportaciones mineras han representadoy representan aproximadamente la mitad de los ingresos totales


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de exportación, porcentaje que se viene incrementando con elauge reciente de la minería.

Diversos estudios sobre la economía peruana105 muestran quelos procesos de expansión económica en el Perú se han produ-cido en periodos en los que existía algún producto de exporta-ción importante que posibilitaba una amplia disponibilidad dedivisas para realizar actividades manufactureras y de construc-ción, que son la base para el crecimiento del PBI y del empleo.En contraste, durante los periodos en que se producía una esca-sez de divisas, la economía nacional enfrentaba fuertes crisiseconómicas e inestabilidad social. Así ocurrió en las etapas deexpansión propiciadas por las exportaciones del guano y el sali-tre en el siglo XIX, posteriormente por las exportaciones de cañay azúcar, a comienzos del siglo XX, luego las mineras en losaños 50’, y las pesqueras en los 60’, así como también durantela bonanza de precios internacionales en la primera mitad delos 70’. La situación opuesta se produjo desde mediados de los70’ en que el país inició una prolongada crisis de estancamientoeconómico, matizada por periodos pequeños de recuperación,siempre gracias a una coyuntura externa favorable.

La importancia de las divisas para el crecimiento económico serefleja en que, en los periodos de escasez, las actividades manu-factureras resultaron afectadas al no contar con los insumosimportados indispensables para la producción de bienes. Asi-mismo, el impacto negativo sobre las cuentas fiscales se sumó alo anterior para generar efectos multiplicadores negativos sobrelas demás actividades económicas, con un claro impactocontractivo sobre el nivel general de actividad económica. Deeste modo, la disponibilidad de divisas provenientes de las ex-portaciones, principalmente mineras, ha sido el indispensableelemento impulsor de la expansión económica en el Perú.

105 Por ejemplo, THORP, R. y G. BERTRAM. Perú 1890-1977: Crecimientoy Políticas en una Economía Abierta. Lima, Mosca Azul, FundaciónFriedrich Ebert, Universidad del Pacífico, 1985.

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Al iniciarse la primera década del siglo XXI, el Perú ha manteni-do tasas de crecimiento económico positivas, nuevamente alinflujo del incremento del sector exportador. Y otra vez, dentrode este sector, la minería constituye una de las principales acti-vidades impulsoras.

La importancia de la minería también se manifiesta en su aportede aproximadamente un cuarto de los ingresos fiscales por im-puesto a la renta, aunque respecto del total de impuestos suaporte es tan sólo 5%. Como se sabe, las dificultades fiscaleshan constituido en el pasado una de las principales fuentes deinestabilidad y crisis económica en el Perú. Así, en los periodosde estrechez fiscal, las medidas de recorte del gasto público hansido parte de procesos agudos de recesión económica. Puedeentenderse entonces que, de ocurrir una paralización de las ac-tividades mineras, el ajuste fiscal que se produciría tendría efec-tos sumamente negativos para la economía nacional. Cabe des-tacar, a este respecto, que la aplicación del Canon Minero y elestablecimiento de las regalías mineras ha abierto la posibilidadde distribuir importantes ingresos para las regiones y localida-des donde se asientan los proyectos mineros, las cuales seríanafectadas severamente si no tuvieran acceso a estos recursos.

Sin embargo, algunos sostienen que a pesar de la minería, lasregiones donde ésta se asienta suelen encontrarse entre las máspobres. Esta idea proviene de diversos estudios los cuales plan-tean que los países abundantes en recursos naturales se han re-trasado en su crecimiento respecto de otros países menos ricosen recursos. A esto se le ha denominado “la maldición de losrecursos”106 y, aunque aún existe controversia sobre su validez,el análisis ha avanzado para determinar las causas de este fenó-meno, considerando que algunos países ricos en recursos natu-rales, como Canadá, Australia, Noruega, y más recientemente

106 Una descripción de esta tesis se encuentra en STEVENS, Paul. ResourceImpact-Curse or Blessing? A Literatura Survey. Centre for Energy,Petroleum and Mineral Policy and Law. University of Dundee, UK, 2003.


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Botswana y Chile, se han librado de este problema. Un factorclave al que se atribuye la diferencia en los resultados es el desa-rrollo institucional, y por ello algunos plantean que como con-dición previa debe lograrse un cambio institucional en el Perúpara luego recién aceptar la explotación de nuevos yacimientosmineros. Sin embargo, una aproximación más realista deberíaconsiderar que el desarrollo institucional es un proceso deaprendizaje y construcción en la acción. En tal sentido, coincidi-mos con la importancia de mejorar las instituciones, en particularlas que protegen los derechos de las comunidades así como aque-llas involucradas en la gestión ambiental y pública en general, peroesta mejora puede avanzar en mejores condiciones si al mismotiempo se produce desarrollo económico. En este sentido, la para-lización o freno a la actividad minera representaría un perjuicioeconómico demasiado importante para nuestro país. Bajo esta ideaes que la Defensoría del Pueblo presenta en este documento unconjunto de propuestas para mejorar la protección de derechos yel aporte de la minería al desarrollo nacional sostenible.

Respecto de los beneficios de la minería para el país, es eviden-te que la mayor parte de tales beneficios se han concentrado enlas principales ciudades y especialmente en Lima, de tal maneraque es una apreciación objetiva el hecho de que las comunida-des locales no han disfrutado de un desarrollo a pesar de laimportancia de la riqueza minera extraída. Ciertamente, estodebe corregirse porque es injusto que las poblaciones que al-bergan los recursos hasta ahora hayan recibido tan sólo benefi-cios menores de la minería. Empero, de aquí no se desprendeque el país no se haya beneficiado de la actividad minera, perosí que la distribución de tales beneficios ha sido inequitativa alconcentrarse principalmente en la capital. Y esto tampoco des-carta que se pueda considerar que los beneficios recibidos en elpaís sean insuficientes con relación a la magnitud de la riquezagenerada, lo cual supondría la necesidad de buscar que ahora elpaís obtenga una participación mayor de los beneficios de laminería, por ejemplo a través de las regalías.

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Por otra parte, la exigencia a determinados proyectos minerospara que resuelvan la situación de pobreza en sus regiones po-dría ser exagerada. Por ejemplo, aún si se dividiera la totalidadde los beneficios económicos de la Compañía Yanacocha entrela población de Cajamarca, esto sólo representaría pequeñosbeneficios per-cápita, que serían por tanto insuficientes parasuperar la pobreza que aqueja a esta región. Ello implica que nose puede exigir a un proyecto minero o empresa que resuelvalos problemas de desigualdad y pobreza que caracterizan a lasdiversas regiones de nuestro país, pero sí que contribuya al de-sarrollo local.

Ciertamente, el desarrollo económico no puede basarse exclusi-vamente en la minería, pero ello no significa que la minería notenga la capacidad de contribuir al desarrollo económico, o peoraún, que sea un obstáculo para éste. En otras palabras, el argu-mento de la pobreza de las regiones donde se ubica la mineríano es suficiente para afirmar que dicha actividad no aporte be-neficios al desarrollo de tales regiones. Aunque se pueda consi-derar que los beneficios transferidos sean insuficientes, y queresulte justo exigir mayores beneficios para las comunidadeslocales, parece excesivo pretender que la existencia de uno ovarios proyectos mineros deba garantizar que una determinadaregión logre un desarrollo adecuado.

En realidad, el problema de desarrollo de una región no se re-suelve con uno o varios proyectos mineros, porque lograr eldesarrollo requiere una estrategia que involucre a los sectoresagricultura, manufactura, servicios y otros, y no exclusivamentea la minería. De allí que sólo sería razonable un rechazo radicala la minería si se demostrara que sus actividades constituyen unfactor determinante para obstaculizar la expansión de las demásactividades económicas, lo cual en nuestra apreciación parecedifícil de sustentar. En otras palabras, tendría que demostrarseque no existen condiciones técnicas para llevar adelante unaactividad minera que responda a estándares de calidad ambien-


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tal adecuados. A este respecto, la sola observación de la existen-cia de actividad minera en los países industrializados implicaque existiría al menos una opción para desarrollar una mineríacon estándares ambientales aceptables, y por tanto ese deberíaser el modelo en base al cual establecer un condicionamientopara la minería en el Perú.

3. IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES DE LA MINERÍA

Uno de los principales problemas de la actividad minera son lospasivos ambientales de gran magnitud que ha generado en elpasado. Históricamente en el Perú la actividad minera ha sidoaltamente contaminante y ha ocasionado severos daños al me-dio ambiente y la salud de las personas. Los casos más conoci-dos por su magnitud son los de Cerro de Pasco y La Oroya, asícomo Toquepala e Ilo; pero así como ellos existen muchos otroscasos menos conocidos tanto de la mediana como de la peque-ña minería, e incluso la informal, en los que las poblacioneslocales han sufrido las consecuencias dañinas de la contamina-ción ambiental causada por esta actividad.

El Ministerio de Energía y Minas ha realizado un estudio en elque se identifica 610 pasivos ambientales cuyo costo de recupe-ración se ha estimado en aproximadamente US$ 200 millones.De este total, 72% de los pasivos podrían ser atribuibles a em-presas que deberían encargarse de su remediación, pero el restotendría que ser resuelto mediante el aporte de fondos públicos.A este respecto, llama la atención el monto relativamente bajoestimado como costo de recuperación, de aproximadamente US$300 mil en promedio por cada pasivo, así como el hecho de nohaberse considerado ninguna asignación presupuestal para tal fin.

Un aspecto que con frecuencia se omite del análisis es el hechode que los pasivos ambientales representan pérdidas económi-cas de diverso género. En este sentido, el valor económico deldaño ambiental puede medirse mediante técnicas apropiadasde valoración económica del medio ambiente, e incluye el valor

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de los impactos sobre la salud de las personas, expresado en loscostos de atención médica, medicinas, días laborables perdidosa consecuencia de las enfermedades, reducción de la esperanzade vida, valor de la molestia por encontrarse enfermo, etc. Asi-mismo, incluye el valor de las pérdidas de producción a conse-cuencia de los impactos sobre la producción agrícola, pecuaria yde otros sectores, así como el valor de los impactos físicos sobre elpaisaje y sobre la flora y fauna, y en general el valor de la pérdidade calidad ambiental ocasionada por la actividad minera107 . Unacomparación de este valor con los beneficios económicos que haobtenido el país por la actividad minera permitiría efectuar un ba-lance económico del aporte de la minería al desarrollo nacional.

Sin embargo, independientemente de cuál haya sido el aportede la minería en el pasado, lo realmente importante es determi-nar si en las circunstancias actuales esta actividad puede reali-zarse en nuestro país bajo condiciones de viabilidad ambiental,social, y económica. Por tanto, los aspectos señalados en el pá-rrafo anterior deberían ser materia de evaluación en cada pro-yecto minero, de tal manera que se constituya en una informa-ción esencial para decidir sobre la conveniencia del proyectoespecífico. En este sentido, no puede ignorarse que la tecnolo-gía de las actividades mineras ha evidenciado enormes progre-sos, esencialmente como consecuencia de las regulaciones am-bientales mucho más rígidas en los países desarrollados, en loscuales también se realizan actividades mineras. Este progresotecnológico se ha incorporado también en la actividad minerarealizada en nuestro país, principalmente en los nuevos proyec-tos mineros, pero con mucha lentitud en los centros minerosmás antiguos. Así, es notoria la diferencia entre las explotacio-nes de Yanacocha y Antamina, las cuales por cierto no estánexentas de problemas, con aquellas de Cerro de Pasco, La Oroyay Toquepala, respecto de los impactos ambientales que causano han causado en su zona de influencia.

107 Mayor detalle sobre el tema puede encontrarse en DIXON J. et al. Aná-lisis Económico de Impactos Ambientales. San José, CATIE, 1994.


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El establecimiento de sistemas de evaluación de impacto am-biental, así como los Programas de Adecuación y Manejo Am-biental (PAMA), constituyen sin duda un paso positivo para lo-grar una actividad minera acorde con los principios desostenibilidad del desarrollo. De igual manera, el establecimientodel Canon Minero, que permite transferir a las regiones dondese ubican los yacimientos mineros la mitad de los impuestosque pagan las empresas mineras, así como las regalías mineras,constituyen instrumentos de gran potencial para beneficiar a lascomunidades locales, más allá de los problemas que se obser-van para un uso eficaz de tales recursos. En este sentido, laspropias empresas mineras han comprendido la importancia detransferir beneficios a las localidades en sus zonas de influen-cia, por lo que frecuentemente y de su propia iniciativa han ini-ciado o fortalecido programas para apoyar directamente a laspoblaciones locales.

Ello no significa, empero, que los nuevos centros mineros nogeneren problemas ambientales, como ha ocurrido con el derra-me de mercurio en Choropampa (Yanacocha 02-06-00) y otrosderrames de combustibles. Por otra parte, la aplicación de losProgramas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) en loscentros mineros más antiguos se ha realizado con problemas deincumplimiento en algunos casos108 , además que las metas sehan establecido para alcanzar los Límites Máximos Permisibles(LMP) de la normativa peruana, que todavía se encuentran lejosde los estándares internacionales. Por otra parte, el Estado hademostrado una capacidad muy limitada para supervisar y fisca-lizar la gestión ambiental de las empresas. En este sentido, elpropio establecimiento de LMP excesivamente tolerantes nocontribuye a superar la negativa imagen ambiental de las empre-sas mineras.

108 El más notorio es el de la Fundición de La Oroya, en el que la empresaDoe Run ha solicitado un plazo adicional para el cumplimiento de lasmetas de su PAMA.

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Es cierto que el logro de estándares internacionales cuesta dine-ro y requiere tiempo para adaptarse. Sin embargo, ello se puedeenfrentar sin dejar de establecer una normativa adecuada, perootorgando plazos razonables para que las empresas puedan adap-tarse a las nuevas normas. De este modo los nuevos proyectospodrán establecerse cumpliendo estándares adecuados, mien-tras que los centros mineros antiguos tendrán plazos razonablespara cumplir los nuevos y más exigentes requerimientos para sugestión ambiental.

En lo que respecta a los impactos sociales de la minería, uno delos mayores problemas es la enorme diferencia de ingresos quese genera entre los trabajadores mineros y las comunidades lo-cales, lo cual suele ocasionar tensiones de diverso género, asícomo la proliferación de males sociales como el meretricio. Estees un problema difícil de resolver, particularmente en un paíscon tan grandes diferencias sociales y una pobreza extendidacomo es el Perú; pero las empresas pueden y deben adoptarmedidas para reducir estos impactos. En particular, pueden apli-car programas de capacitación y sensibilización a su personal, ypueden también aplicar procedimientos de aislamiento del per-sonal, de tal forma que minimicen los impactos negativos.

4. CAUSAS DEL RECHAZO A LA ACTIVIDAD MINERA

Las causas del rechazo a la actividad minera son múltiples y denaturaleza compleja. A continuación se analizan algunos de losfactores más importantes que explican la dimensión de los con-flictos mineros.

4.1 El problema ambiental

Una causa muy importante de los conflictos mineros es la per-cepción de los graves daños ambientales causados por la mine-ría y de los escasos beneficios que han recibido las comunida-des locales. En este contexto, la mayoría de la población local


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carece de interés en apoyar las actividades mineras y sí, por elcontrario, puede sumarse fácilmente a las protestas en contra deesta actividad. Sin embargo, aún siendo importante este factor,existen indicios para pensar que habrían otros determinantesdel conflicto tan importantes o más que la concienciaambientalista de las comunidades locales. Un hecho que llamala atención es la escasa atención de la población a otros proble-mas ambientales igualmente importantes que los planteados porlos grandes proyectos mineros, y en algunos casos de mayorseveridad, respecto de los cuales se evidencia una relativa indi-ferencia. Un ejemplo de ello es la existencia de sectores querealizan una fuerte oposición a la Compañía Antamina en Huarazy Huarmey, no obstante la existencia en dichas localidades deproblemas mucho más severos, como es el caso de los relavesde Ticapampa en el Río Santa, entre Cataq y Recuay, o el de lasemisiones de las fábricas de harina de pescado en Huarmey.

4.2 La pobreza y extrema desigualdad social

El Perú es un país que se caracteriza por una enorme desigual-dad social. Más de la mitad de la población es pobre, y más dela tercera parte se encuentra en situación de extrema pobreza.Por otra parte, la conquista española originó el surgimiento dedesigualdades no sólo económicas y sociales, sino también ra-ciales y culturales, las cuales contribuyen a los desencuentrosentre distintos sectores de la sociedad. En este contexto, impor-tantes sectores sociales se mantienen excluidos de los serviciospúblicos, de la satisfacción de necesidades básicas, y en generalde los beneficios de la sociedad moderna. El surgimiento y avancede la violencia política en los años 80’ es una consecuencia deesta situación de exclusión, que ha originado sentimientos defrustración e impotencia que se reflejan en conductas antisociales,ya no sólo individuales sino también colectivas, y que configu-ran un contexto problemático y sumamente difícil para lagobernabilidad. Un problema serio en este sentido es que, aún sila minería pudiera en algunos casos aportar beneficios importantespara una determinada región, la distribución de los beneficios a

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nivel individual podría ser demasiado pequeña como para generarun interés de la población en defender dicha actividad.

En este contexto, conductas de prepotencia y desdén de los fun-cionarios y empleados de las empresas mineras podrían tam-bién haber alimentado sentimientos negativos que dificultan lasposibilidades de entenderse para poder llegar a acuerdosconsensuados que eviten las situaciones conflictivas.

En algunos casos las empresas también han realizado prácticaspaternalistas para ganar el apoyo de sectores de la población yhan contribuido a generar conflictos internos en las comunida-des, o a exacerbar los ya existentes. Así, en ocasiones se hanproducido conflictos por haber la empresa otorgado determina-dos beneficios u obras a unas comunidades y no a otras que sesentían con igual derecho. Esto ha contribuido a la situaciónconflictiva y al encono de las posiciones contrarias a la activi-dad minera. Por otra parte, los altos ingresos de los trabajadoresde las compañías mineras, en comparación con la pobreza de lapoblación local, han ocasionado también conductas de superio-ridad y menosprecio, además de otros problemas aún más se-rios, como el incremento de la prostitución o su aparición comoun problema local. Se ha señalado también que el establecimientode la compañía minera ha originado en las ciudades cercanasun incremento significativo de la demanda por alimentos y servi-cios, con el consecuente impacto sobre los precios locales. De talforma que mientras sólo un segmento de la población se ha bene-ficiado con empleo en la mina o el desarrollo de sus negocios, lamayoría ha tenido que enfrentar las subidas de precios.

Toda esta situación ha originado serias tensiones sociales, lascuales no han sido manejadas adecuadamente por las empresasy han contribuido a formar un sentimiento de rechazo a éstasentre diversos sectores de la población. En este contexto, el tra-tamiento de las relaciones de las empresas con las comunidadesde su entorno ha carecido de un adecuado asesoramiento deprofesionales en antropología y sociología, los cuales han esta-


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do ausentes o no han tenido el peso necesario en la definiciónde las políticas empresariales.

Por su parte, los funcionarios del MEM tampoco han aplicadobuenas prácticas de relacionamiento con las poblaciones afec-tadas por los proyectos mineros, y esencialmente han repetidosimilares patrones de conducta que aquellos de los funcionariosy empleados de las compañías mineras.

Todos estos desencuentros tienen raíces históricas y reflejan unacomplejidad de circunstancias y elementos que explican la si-tuación conflictiva que se vive en la minería actual. En este sen-tido, es claro que existen marcadas diferencias culturales y so-ciales entre los pobladores de las regiones donde se ubican losyacimientos mineros y los funcionarios de las empresas y delEstado, lo cual no solamente hace difícil la comunicación y com-prensión, sino que además, en muchos casos tales diferenciascontribuyen a agravar los conflictos.

4.3 La percepción del MEM como entidad parcializada en favorde las empresas

La debilidad institucional del Estado, en buena medida explica-da por limitaciones presupuestales, se ha reflejado en la incapa-cidad del MEM para asegurar una adecuada supervisión y fis-calización de las actividades mineras, en particular respecto delcumplimiento de las obligaciones ambientales y sociales de lascompañías mineras. Pero también la mayor cercanía social ycultural entre los funcionarios públicos y aquellos de las com-pañías mineras, que responde a factores objetivos de naturalezahistórica y social, y no necesariamente a una opción individualo institucional, frente a su distancia respecto de las poblacioneslocales, ha facilitado un mayor entendimiento entre los prime-ros, lo cual ha contribuido a la imagen de un MEM parcializadocon las empresas.

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Por otra parte, la inadecuación de la normativa para protegerefectivamente los derechos ciudadanos a un ambiente libre decontaminación y a ser compensados por los impactos de la mi-nería, ha limitado también la efectividad de la labor del Estadopara lograr el respeto a estos derechos. Al respecto, la legisla-ción diseñada para promover la inversión minera en el país,durante los 90’, se concentró esencialmente en otorgar facilida-des a los inversionistas en desmedro de las consideracionesambientales y sociales. De allí que los funcionarios públicos nohayan contado con instrumentos legales suficientes para mejo-rar la fiscalización ambiental y proteger adecuadamente los de-rechos del ciudadano, y así librarse de la imagen de ser favora-bles a las empresas mineras.

Cabe precisar, sin embargo, que la parcialización del MEM afavor de las empresas no ha sido sólo un asunto de percepciónde la población debido a circunstancias desfavorables o la au-sencia de una normativa adecuada. Por el contrario, la conductade los funcionarios del MEM, generalmente de menor rango, hasido en algunos casos de hostilidad frente a los derechos de laspoblaciones locales y a aquellas entidades que han asumido sudefensa, como son las ONGs, e incluso la Defensoría del Pue-blo. Asimismo, con frecuencia los funcionarios públicos no hanentendido cabalmente la necesidad ni los propósitos de los pro-cedimientos de consulta y participación ciudadana, de tal ma-nera que al llevarlos a cabo lo han hecho en algunos casos sinpropiciar una participación efectiva y sin atender debidamentelas preocupaciones ciudadanas.

Cabe reconocer, sin embargo, que en los últimos años las másaltas autoridades del MEM se han mostrado abiertas y favora-bles a corregir las conductas negativas señaladas en el párrafoprecedente, así como los vacíos y problemas de la normativa.Sin embargo, en el poco tiempo transcurrido, ello ha sido insu-ficiente para modificar la percepción de parcialización del MEM,particularmente en el contexto de las prácticas negativas de losfuncionarios de menor jerarquía.


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Bajo esta percepción de la población respecto del rol del MEM,resulta mucho más difícil que dicho ministerio sea creíble en surol de autoridad ambiental. Más aún porque la falta de credibili-dad del Estado en general afecta también a los funcionarios deeste sector y hace muy difícil que ellos puedan tener acogidapara contribuir a explicar los beneficios y perjuicios de la activi-dad minera.

4.4 La existencia de intereses diversos y la falta de gobernabilidad

Entre los factores que han contribuido a intensificar los conflic-tos alrededor de la actividad minera cabe mencionar también lapresencia de sectores radicales, con estrategias maximalistas,que han basado sus plataformas políticas en la oposición radi-cal a la minería, y que en algunos casos han liderado los movi-mientos de oposición a esta actividad. En este caso, es notoria laausencia en los lugares apartados donde se asientan los proyec-tos mineros, de los partidos políticos que creen en el sistemademocrático, mientras que sí están presentes sectoresradicalizados cuya estrategias políticas se basan en la confronta-ción e incluso la violencia. No es casual por tanto, que en lamayoría de conflictos mineros la presencia de actos de violen-cia sea una constante.

La situación se torna más compleja al constatar que, frecuente-mente, una vez desatado el conflicto, los partidos democráticosse sumaron a los movimientos radicales en contra de la mineríacon el fin de no perder vigencia política. Y así se ha conformadoun frente opositor antiminero radical que ha tenido éxito en lo-grar, por la vía de la violencia, la paralización de proyectos comoTambogrande, Cerro Quilish, Majaz, y La Zanja, al tiempo queamenaza con paralizar varios más. Esta oposición radical ha re-chazado canalizar las demandas locales por las víasinstitucionales, lo que ha dificultado el logro de avances en elmarco legal e institucional para proteger mejor los derechos eintereses de las comunidades locales.

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Otro actor importante han sido diversas ONGs que han presta-do su apoyo a los movimientos locales en contra de la minería.Si bien entre estas organizaciones hay diferencias de grado ensu oposición a la actividad minera, en algunos casos su apoyoha sido importante para ampliar el frente opositor, además dehaber provisto asesoría técnica y medios económicos.

La Iglesia Católica también suele ser un actor en estos conflictosy, aunque su rol ha sido generalmente contribuir a lograr salidasde consenso a las situaciones de conflicto, en ciertos casos harechazado totalmente la realización de actividades mineras109 ,y ha actuado en coordinación con ONGs y organizaciones debase radicales.

No puede ignorarse, asimismo, que en algunos conflictos tam-bién se han manifestado intereses locales de diversa naturaleza.Así por ejemplo, en Tambogrande algunos agricultores media-nos y grandes, a la par que cuestionaban el proyecto minero porsus posibles impactos ambientales, manifestaron también supreocupación por el incremento de salarios que se produciríaen la zona de seguir adelante el proyecto minero, lo cual afecta-ría sus costos de producción.

Es importante precisar, sin embargo, que en nuestra apreciaciónel conflicto minero no puede atribuirse principalmente a la ac-tuación de actores con intereses particulares, los cuales cierta-mente tienen un rol importante en la intensificación del conflic-to, al igual que los representantes de las compañías mineras,sino que la causa esencial son los problemas de desigualdad ypobreza que caracterizan a nuestro país, en el contexto de unmarco institucional y legal diseñado con el objeto de favorecer alos inversionistas mineros.

109 El comunicado de los Obispos de la Arquidiócesis de Piura, Diócesis deChulucanas, y el Vicariato Apostólico de Jaén del 01-05-04 solicita a lasautoridades declarar el ámbito de esas tres Jurisdicciones Eclesiásticascomo “áreas no aptas para la exploración y explotación mineras”.


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En este marco, un problema importante que influye en la inten-sidad de los conflictos es la falta de gobernabilidad, reflejada enla escasa presencia del Estado en las zonas de conflicto minero,así como su limitada capacidad de ejercer su autoridad paraimponer el orden público. Es esta debilidad del Estado la que haabierto el espacio para la proliferación del uso de medidas defuerza, e incluso la violencia, como instrumento principal paralograr reivindicaciones de diversa naturaleza. En este contexto,los sectores políticos más radicales han actuado prácticamentesin restricciones, y en algunos casos con impunidad, utilizandomedidas de fuerza y la violencia en contra de los proyectos deexploración minera.

Es indudable que el Estado debe recuperar su capacidad de ase-gurar el orden público; sin embargo, la estrategia que adoptepara lograr este objetivo debe ser muy cuidadosa y respetuosade los derechos ciudadanos. En particular, las demandas de po-ner “mano dura” de un sector de opinión pueden no sólo serineficaces, sino incluso pueden también contribuir a agravar losconflictos y afectar la viabilidad de la minería en el largo plazo.

Una respuesta inadecuada frente a los actos de indisciplina so-cial, en el contexto de fragilidad del sistema democrático, lejosde resolver los problemas podría ocasionar consecuencias im-predecibles.

5. PROPUESTAS PARA UNA MINERÍA COMPATIBLE CONEL DESARROLLO SOSTENIBLE

La importancia económica de la minería en el Perú es indiscuti-ble, como también su pasado de actividad contaminante y suescaso aporte al desarrollo de las economías regionales y loca-les. En este contexto, es claro que los riesgos ambientales de laactividad minera son mayores que los de otros sectores, pero deallí no se desprende que el país deba dejar de lado esta activi-dad como una más que puede contribuir a aportar recursos im-portantes, e incluso esenciales, para el desarrollo nacional. Más

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aún, porque la actividad minera también se realiza en paísesdesarrollados en los cuales la preocupación ambiental es priori-taria en las agendas nacionales, y no por ello se deja realizaresta actividad. La existencia de importantes riesgos ambientalesimplica, empero, que debemos ser particularmente cuidadososrespecto de la gestión ambiental de los proyectos mineros, a lavez que debemos lograr una transferencia de beneficios signifi-cativos de tales proyectos al país y a las comunidades locales.

En nuestra apreciación, si bien existen conflictos entre la mine-ría y el desarrollo sostenible, ésta no es una contradicción inevi-table, aunque las tensiones entre economía y sostenibilidad sonen este caso mayores que en otras actividades económicas. Deallí que sostener un rechazo cerrado al desarrollo de la mineríaen el Perú es una posición demasiado radical que, afortunada-mente, ningún sector ha planteado abiertamente, aunque parez-ca ser un objetivo de los sectores más radicales. Sí, en cambio,nos parece pertinente enfatizar que los importantes riesgos am-bientales de la minería justifican la cautela y vigilancia, lo cualrequiere desarrollar propuestas de cambio en lo normativo einstitucional, y también en las conductas de los actores, paralograr una actividad minera aceptable socialmente, que contri-buya con efectividad a un desarrollo sostenible.

A continuación se plantean algunas propuestas con este objetivo:

5.1 Necesidad de una autoridad ambiental independiente

Uno de los mayores problemas para comunicar adecuadamentea las poblaciones locales las características de los proyectosmineros y sus impactos ambientales en la etapas previas a laexplotación ha sido la falta de credibilidad de los funcionariosdel MEM, debido a la percepción general de encontrarseparcializados a favor de las empresas. La normativa ambientalha sectorializado la autoridad ambiental al otorgar a los ministe-rios las funciones normativas y de control y fiscalización am-biental para las empresas de sus respectivos sectores. Este enfo-


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que no es el más conveniente, debido a que el mandato princi-pal de un ministro es promover la actividad económica en susector, y por ello es natural que tienda a colocar las considera-ciones ambientales en un segundo plano. En otras palabras, losministerios constituyen parte interesada en la realización de lasactividades económicas de su ámbito, lo cual resulta contradic-torio con el rol de supervisar y fiscalizar el cumplimiento de lanormativa ambiental que, en la práctica, tiende a imponer deter-minadas restricciones a la realización de dichas actividades eco-nómicas. No debe sorprender, entonces, que la población sehaya formado esta percepción de parcialización de la autoridadpública.

Pero, como se señala en este informe, la parcialización del MEMno ha sido solamente una cuestión de percepción de la pobla-ción, sino que la práctica de los funcionarios de dicho ministe-rio frecuentemente ha corroborado dicha percepción al no to-mar debida cuenta de las preocupaciones de los ciudadanos.Esta situación representa una traba importante para posibilitaruna mayor credibilidad de la población frente a las decisionesambientales de la autoridad pública en asuntos mineros; de locual se desprende la importancia de constituir una autoridadambiental independiente de los ministerios, que tenga mayoresposibilidades de ganar credibilidad en la población y, por tanto,pueda constituirse en un interlocutor válido del Estado para in-tervenir en la solución de los conflictos.

Respecto de esta propuesta, algunos han planteado la creaciónde un Ministerio de Medio Ambiente a partir del CONAM, mien-tras que otros recomiendan la creación de una superintendenciaencargada de la fiscalización ambiental. Seguramente existen tam-bién otras opciones, pero lo importante es que se constituya unaautoridad independiente de los ministerios y que se encargueprecisamente, entre otras funciones, de normar y supervisar conautonomía los asuntos relativos a la gestión ambiental de lasactividades económicas. A este respecto, la experiencia interna-cional muestra que en países como Estados Unidos y otros (Unión

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Europea) se ha integrado la autoridad ambiental en una sola en-tidad. Por otra parte, una medida de este tipo no debería signifi-car gastos adicionales significativos, en tanto la nueva autoridadpodría formarse con los recursos humanos y materiales actual-mente dispersos en las Direcciones Ambientales de los ministe-rios, y en cambio podría generar una mayor eficiencia en el usode estos recursos.

5.2 Adecuación de los Límites Máximos Permisibles

La introducción de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) ylos Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), harepresentado un avance importante para mejorar la calidad dela gestión ambiental de las empresas mineras. Sin embargo, unarestricción clave para lograr resultados satisfactorios a este res-pecto es la vigencia de Límites Máximos Permisibles (LMP) paralas emisiones contaminantes en el sector minero, demasiadopermisivos con relación a los estándares internacionales. El si-guiente cuadro muestra, a modo de ejemplo, una comparaciónentre los LMP fijados por el MEM para emisiones de determina-dos elementos contaminantes y los recomendados por el BancoMundial para países en desarrollo.


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Como puede apreciarse, los LMP fijados por el MEM excedenlargamente los referentes planteados, lo cual plantea serias ob-jeciones respecto de la manera en que nuestras autoridades es-tarían ejerciendo su función de salvaguardar la salud de las perso-nas y la calidad del medio ambiente. En este sentido, en la medidaque los PAMA aprobados por el MEM sólo contemplan alcanzarlos LMP nacionales dentro de un plazo demasiado largo, ello im-plicaría que dichos PAMA no permitirían lograr una mejora signifi-cativa en la calidad de la gestión ambiental minera.

Uno de los argumentos para establecer LMP permisivos es que siellos fuesen más exigentes implicarían costos elevados para quelas empresas mineras pudieran adecuarse. Este argumento es aten-dible; sin embargo, la no adecuación también representa costoselevados en términos de los impactos sobre la salud de las perso-nas y la calidad del medio ambiente. En consecuencia, poner todoel énfasis en los costos para las empresas deja de lado el hecho queaquí también están involucrados costos para las personas y para lasociedad, de tal manera que mientras las empresas reciben directa-mente los beneficios de la explotación minera, los ciudadanos afec-tados sólo reciben beneficios indirectos, pero sí tienen que enfren-tar directamente los costos de la afectación de su salud.

En nuestra apreciación, sin dejar de considerar el interés econó-mico de las empresas mineras, el Estado tiene la obligación detomar en cuenta también el interés de los ciudadanos, dispo-niendo las regulaciones que aseguren una adecuada protecciónde su salud. Un resultado que armonice ambos intereses podríalograrse mediante el establecimiento de LMP adecuados paraproteger la salud de las personas y lograr una gestión ambientalde calidad, conjuntamente con plazos razonables para que lasempresas existentes puedan adecuarse a estándares más exigen-tes. De este modo, los nuevos proyectos mineros podrían suje-tarse desde el inicio a estándares ambientales compatibles conel logro de un desarrollo sostenible, mientras que los ya existen-tes tendrían un plazo razonable para adecuarse.

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A este respecto, la Defensoría del Pueblo ha opinado en loscasos más recientes de propuestas de LMP, por ejemplo emisio-nes de dióxido de azufre (SO2) en la industria hidrocarburífera yemisiones de azufre por vehículos automotores, recomendandola aplicación de límites más exigentes, conjuntamente con pla-zos de adecuación razonables.

5.3 Mejora de los mecanismos de participación y consulta ciu-dadana

Una de las constantes en los conflictos mineros es el reclamo demayor información por parte de la ciudadanía respecto a lascaracterísticas de los proyectos mineros y de sus impactos posi-tivos y negativos en lo económico y ambiental. En este sentido,la normativa sobre participación y consulta ciudadana es aúninsuficiente para garantizar una participación efectiva, en la quelos funcionarios públicos tomen seriamente en cuenta las pre-ocupaciones ambientales, de tal forma que los ciudadanos noperciban estos procesos como procedimientos puramente buro-cráticos, sino como mecanismos efectivos en los cuales su par-ticipación tiene la posibilidad de influir en las decisiones de ges-tión ambiental.

La demanda de información de los ciudadanos manifestada enlos conflictos mineros, hace aconsejable una revisión sustantivade los procedimientos actuales de participación y consulta pú-blica, con el fin de contemplar una participación más amplia yla mayor provisión de información a la población. Bajo este en-foque, la población local debería recibir información desde elotorgamiento de los derechos mineros, que es el inicio del pro-cedimiento para otorgar una concesión minera, sobre lo queocurrirá con sus tierras y sobre los pasos posteriores del procedi-miento minero, otorgándoseles la oportunidad de plantear sus re-clamos y preocupaciones en las diversas fases de este proceso.

De igual manera, las Evaluaciones Ambientales (EA) deberíanincluir la realización de audiencias públicas, para lo cual ten-


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dría que modificarse la normativa actual. Si bien a este nivel aúnse cuenta con escasa información sobre el proyecto minero, laconstatación de una preocupación muy grande por parte de laciudadanía por conocer las características y previsiones respec-to del proyecto, hacen aconsejable que a este nivel también seincluyan audiencias públicas. De otro lado, es muy importanteque en las evaluaciones ambientales, que se elaboran antes delinicio de la exploración, se exija a las empresas estudios socio-económicos y antropológicos muy detallados, de manera quelas empresas y el Estado puedan entender mejor las dinámicassociales y culturales presentes en las comunidades locales. Deeste modo, será posible contar con mejores elementos e infor-mación para manejar los conflictos de una manera positiva yevitar los errores frecuentes que se han observado en las relacio-nes entre las empresas y las autoridades con las poblacioneslocales.

Por otra parte, el MEM debería establecer con claridad cuántostalleres informativos se deben realizar en cada proyecto, en quéfechas y en qué localidades, de tal manera que la poblaciónpueda conocer con anticipación suficiente cuándo y donde seráinformada sobre el proyecto. La Defensoría del Pueblo ha ob-servado que, frecuentemente, las convocatorias a talleres infor-mativos tienen escasa difusión, de tal forma que en la prácticamuchas personas interesadas no reciben la información oportu-na y por tanto no pueden participar. A su vez, el propio desarro-llo de los talleres informativos no atiende adecuadamente laspreocupaciones de los participantes, por lo que suelen quedar-se sin respuesta preguntas de ciudadanos interesados, inclusocuando han sido presentadas por escrito.

Ello plantea la necesidad de capacitar adecuadamente a los fun-cionarios públicos y privados para que se relacionen de maneraadecuada con los ciudadanos, de modo que esto no genere pro-blemas adicionales a los ya existentes y se contribuya a formaruna percepción adecuada sobre los proyectos mineros.

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Un tema fundamental a este respecto es la relación asimétricaque se establece entre las empresas y las poblaciones ubicadasen el ámbito de los proyectos mineros. La empresa minera tieneun gran poder económico para contratar profesionales de pri-mer nivel que la asesore en los aspectos técnicos, económicos ylegales, mientras que el ciudadano común y sus organizacionescarecen de este poder. La propia elaboración de los EIA porempresas consultoras, contratadas y pagadas por las empresasmineras, ha ocasionado cuestionamientos razonables sobre laindependencia de los encargados de elaborar los EIA. Por otraparte, en general, los EIA no parecen constituir instrumentos conla rigurosidad técnica que sería deseable, y frecuentemente con-tienen información insuficiente o imprecisa para predecir losimpactos ambientales de un proyecto y determinar las medidasde mitigación adecuadas para una buena gestión ambiental. Asu vez, las propias autoridades públicas suelen enfrentar restric-ciones de personal, de recursos económicos y materiales paraefectuar una evaluación efectiva de los EIA. Esta debilidadinstitucional podría dar lugar a que la correcta gestión ambien-tal de los proyectos mineros no esté garantizada.

En tal contexto, no debería extrañar que diversos sectores de lapoblación manifiesten su desconfianza respecto a los procedi-mientos de participación y consulta. Con mayor razón porquelos ciudadanos individuales, e incluso aquellos organizados,usualmente carecen de recursos para contratar la asesoría profe-sional que sería necesaria para participar en las audiencias pú-blicas y opinar con sustento técnico sobre el contenido de losEIA. Esta situación representa una limitación fundamental parauna participación efectiva de los ciudadanos con capacidad realde influir en las decisiones y cuestiona la esencia misma de losprocedimientos de participación y consulta.

Para superar este problema, desde su intervención en la Mesade Diálogo de Tambogrande, la Defensoría del Pueblo ha pro-puesto que el Estado establezca mecanismos adecuados para


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que las empresas mineras aporten fondos que los ciudadanospuedan utilizar para contratar sus propios asesores con miras asu participación en los procesos de consulta de los EIA. De estemodo, será posible reducir la asimetría de poder entre las em-presas y los ciudadanos y se asegurará una participación másefectiva y con capacidad real para influir en las decisiones. Ello,además, permitiría lograr una mayor confianza de los ciudada-nos para su participación en estos procesos, con lo cual se redu-cirían las fuentes de conflictos con relación a los proyectos mi-neros.

Por otra parte, se requiere también ampliar los plazos entre lapuesta a disposición del público del EIA y la realización de laaudiencia pública. El plazo actual de 40 días resulta claramenteinsuficiente para que los interesados puedan revisar documen-tos voluminosos de naturaleza altamente técnica, y también paraobtener la asesoría necesaria que les ayude a entender dichosdocumentos y estar en condiciones de presentar sus observacio-nes. Más aún, en algunos casos hemos observado que existenretrasos en la puesta a conocimiento del público de los EIA, conlo cual el tiempo realmente disponible suele ser aún menor. Ennuestra opinión, dado el contexto de marcada oposición a losproyectos mineros, un plazo de 6 meses para este fin no pareceexcesivo, con el fin de garantizar una participación informadade la población y reducir las fuentes de conflicto.

Asimismo, los funcionarios encargados de llevar adelante lostalleres y audiencias públicas deben mostrar una actitud másabierta frente a las demandas de información y pedidos de losparticipantes. A este respecto, se tienen casos positivos que de-berían repetirse, como en el Proyecto Antamina, en el cual sedecidió transportar el material por un mineroducto con el fin deevitar los impactos ambientales que podría haber ocasionado sutransporte por camiones. De igual modo en el caso de la Plantade Fraccionamiento de Líquidos del Proyecto Camisea en Paracas,donde a pedido de los pescadores de la zona se decidió optar

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por un tubo submarino en lugar de uno aéreo, para la carga delas embarcaciones. En la medida que casos como estos se hagancomunes, será posible lograr la confianza de la población sobrelos mecanismos de participación y consulta.

Un tema muy importante de la participación ciudadana está re-lacionado con los procedimientos de monitoreo y vigilanciaambiental. Aquí también es posible incorporar la participaciónde la población, como ya se ha hecho en el caso del ProyectoCamisea, de tal manera que se mejore la confianza de la ciuda-danía sobre la calidad de la gestión ambiental de los proyectos.

5.4 Mayor efectividad en el uso del Canon Minero y aplicaciónde las regalías mineras

Como se ha señalado, una de las críticas al desarrollo del sectorminero es que tradicionalmente no ha aportado beneficios sig-nificativos para las comunidades donde se asientan los centrosmineros. El establecimiento del Canon Minero, que recientemen-te ha sido incrementado al 50% de los impuestos pagados porlas empresas mineras, constituye un paso positivo para corregiresta situación. Por otra parte, el auge reciente de la minería, asícomo algunas medidas para mejorar la distribución del Canon,han determinado que algunas regiones empiecen a recibir im-portantes ingresos por este concepto. Ello abre la posibilidad deque regiones tradicionalmente carentes de recursos para el de-sarrollo tengan ahora una fuente muy importante para financiarproyectos de mejora de la infraestructura y en general para pro-piciar el desarrollo.

Sin embargo, existen algunas limitaciones para lograr este resul-tado. Por un lado, la restricción de asignar estos recursos exclu-sivamente para gastos de inversión podría ser un obstáculo paraefectuar gastos de mejora en la educación y la salud, que cons-tituyen servicios claves para el desarrollo del capital humano.Asimismo, se ha observado en ciertos casos que las obras de


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infraestructura en que se invierten los recursos del Canon sonprincipalmente de naturaleza ornamental, antes que vinculadasa la mejora de las economías locales o al desarrollo. De igualmodo, existen casos de pequeña corrupción, los que sumados alos problemas señalados, han ocasionado un uso relativamenteineficiente y por lo general poco transparente de estos recursos.Se requiere por tanto, mejorar significativamente la eficacia delgasto, superar las limitaciones que impiden destinar gastos a lamejora del capital humano y establecer procedimientosparticipativos y transparentes para el uso de los recursos, de talmanera que la disposición del canon en las regiones mineras setraduzca en una diferencia efectiva en el mayor grado de desa-rrollo que alcancen las localidades ubicadas en el ámbito deinfluencia de los centros mineros.

Por otra parte, no debe ignorarse el hecho de que con el CanonMinero se ha empezado a generar una nueva disparidad de in-gresos a nivel regional. Así, las regiones que cuentan con cen-tros mineros, u otras fuentes de Canon, ahora disponen de im-portantes recursos; mientras que otras regiones se han encontra-do en una situación desigual respecto del acceso a recursospresupuestales. Este es un tema que también debe merecer laatención de las autoridades públicas, porque sería injusto ex-cluir a las regiones que no cuentan con yacimientos mineros delos beneficios de recursos que pertenecen a todos los peruanos.

En lo referente a las regalías mineras, la demanda ante el Tribu-nal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de laLey 28258, que establece el pago de regalías mineras, fue decla-rada infundada, con lo cual ahora las regiones obtendrán mayo-res recursos participando de una mayor porción de los benefi-cios de la minería. Esta nueva situación acrecienta el reto de lasautoridades regionales y locales de utilizar estos recursos coneficiencia y transparencia para promover el desarrollo local.Particularmente, en el contexto de los agudos conflictos entrelas poblaciones locales y grupos ambientalistas con las empre-

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sas mineras, la aplicación de regalías constituye una oportuni-dad para transferir mayores beneficios a las poblaciones loca-les, de tal manera que se reduzca la oposición radical a la mine-ría y se abran espacios de diálogo y negociación que permitancontinuar el desarrollo de la actividad minera en el Perú, perobajo condiciones ambientales y sociales que sean compatiblescon un modelo de desarrollo sostenible.

5.5 Mayor eficacia en la gestión pública minera

Como se ha señalado, existe una gran desconfianza de la ciuda-danía respecto al compromiso del Estado para garantizar el res-peto de sus derechos con relación a la ejecución de los proyec-tos mineros. Si bien la desconfianza general es un mal socialcuyas causas tienen raíces profundas en las desigualdades so-ciales históricas de nuestro país, en buena medida la situaciónse ha agravado por la incapacidad del Estado para efectuar unasupervisión y fiscalización adecuadas de los proyectos minerosy para garantizar el respeto de los derechos de los ciudadanosafectados por estos proyectos. Con frecuencia, en los proyectosmineros ha habido quejas respecto del pago de compensacio-nes por las servidumbres mineras y por las presiones a que hansido sometidos propietarios de tierras donde se encuentran losyacimientos, para otorgar las servidumbres en condiciones des-ventajosas. La norma vigente sobre servidumbres mineras esta-blece un plazo de tres meses para que la empresa interesada enla servidumbre negocie con los propietarios del terreno, luegodel cual, si no se logró un acuerdo, la empresa puede recurrir alMEM para que éste otorgue la servidumbre. El procedimientoactual desfavorece claramente a los propietarios de terrenos,porque sus características de medida confiscatoria sobre la pro-piedad de los afectados. Esta norma, permite a las empresas queen la práctica puedan evitar la negociación con los propietarios,comunicándoles su interés por la servidumbre pero sin negociarefectivamente, y tan sólo esperando que transcurran los tresmeses, para luego solicitar la servidumbre al MEM. En tal senti-


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do, una de las medidas que puede contribuir a generar mayorconfianza es la modificación de la norma sobre servidumbresmineras.

Por otra parte, existen diversas denuncias no comprobadas, perotampoco desvirtuadas fehacientemente, sobre presencia de ele-mentos contaminantes provenientes de la minería en cursos deagua ubicados en las zonas de explotación minera. En tales ca-sos, la limitación de recursos de personal, materiales ypresupuestales disponibles en el MEM para realizar las tareas desupervisión y fiscalización, que ha restringido severamente laeficacia de esta función, ha contribuido a incrementar la des-confianza de la ciudadanía con relación a la gestión del Estado.Ello ha sido agravado por actitudes personales de algunos fun-cionarios del MEM, de una cierta desconsideración con rela-ción a la importancia de proteger los derechos de los afectadospor los proyectos mineros.

En nuestra opinión, frente a la dificultad de lograr mayores re-cursos presupuestales para la función de fiscalización del MEMse requiere algunos cambios normativos. Por ejemplo, las acti-vidades de fiscalización podrían ser cargadas a las propias em-presas mineras, tal como se hace en Europa, en tanto esta nece-sidad surge debido a sus operaciones, lo cual permitiría incre-mentar sustantivamente la capacidad fiscalizadora del Estado.Por otro lado, es importante promover la participación ciudada-na en la vigilancia y monitoreo ambiental, para lo cual se re-quiere asegurar la transparencia de información que posibilite alos ciudadanos realizar esta vigilancia. Asimismo, la descentra-lización de la supervisión y fiscalización, actualmente concen-trada en Lima, contribuiría también a un mayor acercamientoentre los funcionarios públicos y la ciudadanía a fin de incre-mentar la confianza mutua y cooperar en la fiscalización. Cier-tamente, el cambio de actitud de los funcionarios del MEM ensu relación con los ciudadanos, es una condición indispensablepara viabilizar esta mayor confianza.

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Afortunadamente, existen señales positivas en el MEM que indi-can que esta nueva conducta viene adquiriendo mayor presen-cia en dicha entidad. En particular desde la Defensoría del Pue-blo hemos observado que hay buena disposición de las másaltas autoridades para atender las demandas de la sociedad ci-vil, introducir cambios en la normativa y mejorar los procedi-mientos de participación y consulta. Sin embargo, el marco nor-mativo en general aún desprotege a los ciudadanos y por ello serequiere un mayor dinamismo en la introducción de las correc-ciones pertinentes.

Por otra parte, es necesario también que el MEM le otorgue unaprioridad adecuada a la recuperación de los pasivos ambienta-les, realizando acciones orientadas a lograr el financiamientonecesario para ello. En este sentido se ha sugerido la conforma-ción de un fondo para la recuperación de pasivos ambientales,que podría financiarse con aportes del Estado, las empresas mi-neras y la cooperación internacional. En este último caso, unade las opciones con mayores posibilidades sería buscar la reali-zación de operaciones de canje de deuda. Sin embargo, la co-operación internacional difícilmente se comprometerá mientraslas autoridades públicas no le asignen la prioridad necesaria aesta problemática aportando recursos propios.

Otra opción de financiamiento para recuperar los pasivos po-dría ser incluir en los contratos de los nuevos proyectos minerosla obligación de recuperar los pasivos ambientales en su ámbitode influencia. Dado que el costo promedio estimado por pasivoambiental es de aproximadamente US$ 300 mil, aún si el costofuese diez veces mayor sería posible que los nuevos proyectosmineros puedan cubrir esos gastos, como parte de sus compro-misos con el Estado. De este modo, las poblaciones locales ve-rían a los nuevos proyectos mineros, antes que como un proble-ma, como una oportunidad para corregir los pasivos ambienta-les existentes, y así se contribuiría a lograr que tengan una ma-yor aceptabilidad social.


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5.6 Modificación de las conductas empresariales

Las empresas mineras han venido insistiendo en el cumplimien-to de la obligación del Estado de hacer respetar los derechosque ellas han obtenido en cumplimiento del margo legal vigen-te. Desafortunadamente, y debido a los problemas degobernabilidad que se han señalado, el Estado no ha mostradouna real capacidad de hacer efectivos tales derechos. En estecontexto, aunque es un principio de una sociedad civilizada quela ley debe respetarse y que el Estado debe utilizar su poder decoerción para tal fin, en las circunstancias actuales parece pocoaconsejable el uso de la fuerza pública como primera respuestafrente a los problemas creados por el conflicto. Por el contrario,la búsqueda de opciones de diálogo para la negociación y elconsenso debería ser la primera alternativa que permita evitar laagudización de los conflictos, cuyas consecuencias para la esta-bilidad del régimen democrático podrían ser impredecibles.

En este contexto, se requiere también el cambio de conductasde los funcionarios de las compañías mineras a fin de evitar elagravamiento de los conflictos. Ciertamente, las compañías másimportantes vienen adoptando desde hace tiempo medidas paramejorar el relacionamiento de sus empleados con las comuni-dades locales, sin embargo, estas medidas son aún insuficien-tes. En particular, se requiere trabajar también con los provee-dores y empresas vinculadas, los cuales suelen igualmente con-tribuir a formar una imagen negativa sobre el centro minero.

Por otra parte, se requiere mayor transparencia sobre los benefi-cios que obtienen las compañías mineras y la forma cómo éstasaportan al desarrollo local a través de proyectos de desarrollocomunal. Si bien esto último es otro rasgo positivo de la mineríaactual, aún hay mucho por avanzar.

Asimismo, en la actual coyuntura favorable de precios interna-cionales las empresas han logrado realizar ganancias extraordi-

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narias, las cuales, por vía de los acuerdos de estabilidad tributaria,no se han compartido con el Estado de una manera que podríaconsiderarse justa. En muchos países, cuando se produce unacoyuntura favorable como la actual para la minería, los gobier-nos suelen aplicar impuestos extraordinarios a fin de participaradecuadamente de tales beneficios (windfall taxes). No obstan-te reconocer que éste es un tema delicado, sujeto a controver-sia, consideramos que la particularmente crítica coyuntura mi-nera actual por el cuestionamiento al desarrollo de sus activida-des, hace necesario contemplar soluciones que aunque en elcorto plazo puedan resultar costosas y difíciles de aceptar paralas compañías mineras, en el largo plazo podrían contribuir adarle a la minería la legitimidad que ahora es duramente cues-tionada.

Esta circunstancia difícil plantea también la necesidad de quelas propias compañías mineras busquen formas adecuadas decontribuir al desarrollo local. En este sentido, nos parece queresulta insuficiente que las compañías mineras piensen exclusi-vamente en incrementar sus compras locales y en generar ma-yor empleo en su misma actividad. Las compañías mineras seencuentran también en una situación favorable para promoverel desarrollo de otras actividades económicas locales, aunqueéstas no se vinculen con la minería. Por ejemplo, si la región esganadera, la compañía minera podría contribuir con la capacita-ción para mejorar la calidad y productividad de esa producción,y también podría ayudar a buscar mercados y colocar los pro-ductos en los mercados de Lima o el exterior. Esto también po-dría hacerse con la producción agrícola, textil, artesanal, etc, detal manera que el centro minero se convertiría en un polo depromoción del desarrollo local. Los beneficios para la compa-ñía minera serían evidentes en cuanto a reducción de las tensio-nes sociales y a la mejora de su imagen ante las poblacioneslocales.


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Aunque debemos reconocer que la promoción del desarrollolocal y regional no es una obligación de las empresas mineras,nos parece que la realidad plantea retos de una magnitud consi-derable, frente a los cuales es necesario dar respuestas que tras-ciendan los marcos jurídicos, inevitablemente inadecuados enmuchos casos, optando por acciones pragmáticas que contribu-yan a la viabilidad social de la minería.

6. CONCLUSIÓN

La actividad minera es particularmente importante para la eco-nomía nacional, por lo que se hace necesario encontrar mode-los y propuestas para esta actividad que enfrenten adecuada-mente los problemas señalados por los sectores de la sociedadcivil que la cuestionan. Ciertamente, la minería es una actividadparticularmente riesgosa en lo ambiental, por lo cual es necesa-rio una supervisión mucho más efectiva desde el Estado sobrelos Estudios de Impacto Ambiental, y en particular sobre los Pla-nes de Gestión y Manejo Ambiental de los proyectos mineros;lo mismo que sobre los Programas de Adecuación y ManejoAmbiental de los centros mineros actualmente en explotación.Para ello es indispensable que también se mejore la normativasobre Límites Máximos Permisibles, a fin de adecuarlos aestándares internacionales, otorgando los plazos pertinentes alas empresas que vienen operando con tecnologías muy anti-guas.

Un cambio institucional que ahora parece indispensable es elestablecimiento de una autoridad ambiental independiente, quecontribuya a generar una mayor confianza de la ciudadanía res-pecto del cumplimiento por el Estado de su obligación de defen-der los derechos ciudadanos y asegurar una gestión ambientaladecuada de las actividades económicas. Con este fin es tam-bién esencial que se establezcan procedimientos de participa-ción y consulta ciudadana que sean efectivos y que realmentetomen en cuenta las preocupaciones de la población.

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Por otra parte, debe mejorarse la distribución y la eficiencia ytransparencia en el uso de los recursos del canon minero, asícomo de las regalías, de tal manera que las regiones beneficia-das puedan contar con un aporte efectivo a su proceso de desa-rrollo. Pero igualmente, las empresas deben intensificar sus pro-gramas de apoyo al desarrollo local, en los cuales deberían in-corporarse también acciones para promover el desarrollo deactividades económicas no necesariamente vinculadas con laminería, pero que pueden constituir un aporte importante paradicho desarrollo.

Asimismo, es indispensable un cambio de actitud de los funcio-narios públicos y de las compañías mineras para mejorar lasformas cómo se relacionan con las comunidades locales, y deese modo lograr una mejor comunicación y comprensión quehaga posible superar los conflictos por la vía del diálogo y lanegociación. En tal sentido, es necesario proceder a modificar lanorma sobre servidumbres mineras, de tal manera que los dere-chos de los afectados sean protegidos adecuadamente.

Finalmente, sin dejar de reconocer la situación particularmentecrítica del sector minero por los conflictos agudos que vieneenfrentando, cabe reconocer también los signos positivos desdeel MEM, donde se aprecia un esfuerzo genuino por dar respues-tas adecuadas a los problemas y adecuar la normativa y procedi-mientos con el objeto de reducir las fuentes de conflicto; y tam-bién desde algunas compañías mineras que hacen esfuerzos porrealizar programas de desarrollo para las comunidades en suámbito de influencia, más allá de lo que constituyen sus obliga-ciones legales y tributarias. El progreso de este cambio de actitu-des y la disposición de la población a participar en procesos dediálogo orientados al logro de soluciones negociadas y de con-senso a los conflictos mineros, permitirá abrir nuevas posibili-dades de solución aceptables para todos.


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Ante Todo El Dialogo Defensoria Del Pueblo

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