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Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador#

Fernando Navajas y Daniel Artana*

Octubre, 2008

# Estudio realizado para FUSADES. Los errores e interpretaciones son exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen a las instituciones o personas mencionadas. * Economistas Jefes de FIEL, Argentina. Los autores agradecen en particular el apoyo y los comentarios de Álvaro Trigueros Argüello y José Andrés Oliva Cepeda, del Departamento de Estudios Económicos y Sociales de FUSADES. Se agradecen también los comentarios de la Lic. Yolanda de Gavidia. Finalmente, desean reconocer su agradecimiento al Lic. Pedro Hancevic por sus comentarios y asistencia en este estudio.

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Contenido 1. Introducción 2 2. Los subsidios en El Salvador 5 2.1. Una tipología simple 12 2.2. Subsidios a la energía eléctrica 14 2.3. Subsidios al gas licuado 22 2.4. Subsidios al agua potable 27 2.5. Subsidios al transporte de pasajeros 30 3. El uso de la ENIGH 2005/2006 para el análisis de los subsidios 32 3.1. Electricidad 35 3.2. Gas licuado 38

3.3. Agua potable 42

3.4. Transporte de pasajeros 46

3.5. Una estimación preliminar de un índice de CPMV 48 4. Opciones para el rediseño de los subsidios 50 5. Conclusiones y recomendaciones 57 Anexo 61 Referencias 65

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1. Introducción Desde 2004 y con especial énfasis a partir de la suba en el precio de petróleo, las economías Centroamericanas han estado introduciendo subsidios explícitos e implícitos a una amplia variedad de bienes y servicios vinculados directa o indirectamente con los hidrocarburos. En un trabajo comparativo, Artana, Catena y Navajas (2007) dieron cuenta de una intensa proliferación de diversos mecanismos en la región, todos con implicancias o efectos fiscales y que en general operaban sobre a) los precios de los combustibles líquidos vinculados al transporte público; b) el precio del gas licuado, utilizado en la región para cocción y en algunos casos para transporte y c) la energía eléctrica. Si bien no existe un patrón único, dada la diversidad de situaciones de partida y experiencias previas en materia de subsidios, ese trabajo notaba que podía reconocerse el tronco común de la proliferación de dichos mecanismos en el alza del precio del petróleo y que existían de todos modos algunos rasgos comunes. En primer lugar, la evidencia indicaba que en la mayoría de los casos los mecanismos de formación de precios de los combustibles líquidos no han sufrido intervenciones mayúsculas que aparten los mismos de sus paridades de importación si bien existe evidencia de cierto grado de intervención en la formación de precios sin impuestos en algunos casos. En segundo lugar, y dado que el patrón histórico de formación de precios del gas licuado ha sido diferente al de combustibles líquidos -con una mayor predisposición de los gobiernos para regular precios, otorgar subsidios explícitos o introducir subsidios cruzados- la evidencia confirmaba una intensificación de la interferencia de los gobiernos para frenar aumentos en los precios finales del GLP. En tercer lugar, aparecía con singular impulso una importante ingerencia en el control de precios finales de la energía eléctrica, sea por la vía regulatoria o de la empresa pública, con subsidios explícitos o implícitos, dando lugar a una intensificación de intervenciones en busca de evitar (o moderar) subas que impacten sobre los presupuestos familiares. En todos los casos examinados aparecían tanto problemas derivados de evitar efectos fiscales negativos de la proliferación de los subsidios así como de la necesidad de focalizar mejor los mismos. La experiencia reciente en El Salvador muestra un comportamiento de los subsidios que si bien sigue a modo grueso las líneas anteriores, tiene una dinámica muy intensa o insostenible que ha venido acumulando presiones fiscales, distorsiones de precios relativos y una mala focalización. En primer lugar, desde un punto de vista de impacto fiscal, los subsidios sobrepasaron el 1% del PIB en 2006 y, a los elevados precios del petróleo del año 2008, venían en el tercer trimestre de este año a una velocidad equivalente anual superior al 2.5% del PIB. Si bien esto se ha atenuado con la reciente caída en el precio del petróleo, semejante despliegue de fondos públicos comprometidos aparecen como problemáticos para la consolidación de la posición fiscal de un país re cauda 14% del PIB y que sólo en años recientes ha logrado avanzar en mejorar la carga tributaria en casi 2% del PIB tanto por la vía administrativa como por la relacionada con un mayor crecimiento (ver Artana y Navajas, 2008). Frente a este panorama existe cierta urgencia para acotar el monto de los subsidios de modo tal que sean compatibles con lo que puede sostenerse fiscalmente, dentro de una estrategia de política fiscal amplia que explore todos los márgenes disponibles para

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la política pública.1 En segundo lugar, la forma generalizada o uniforme de gran parte de los mecanismos que dan lugar a estos subsidios, al tiempo que generan distorsiones y costosas regulaciones, han ocasionado significativos errores de focalización de los mismos, dando lugar a transferencias indebidas a empresas y/o familias y dejando sin cubrir adecuadamente a los sectores de menores ingresos. Es decir que el segundo desafío para el rediseño de la política de subsidios esta en lograr una más adecuada focalización de las transferencias de fondos fiscales. Este estudio se motiva en estas dos cuestiones centrales, relativas al redimensionamiento y mejor focalización, de los subsidios originados en la energía eléctrica, el gas licuado, el agua potable y el transporte. Ambas cuestiones, redimensionamiento y focalización, deben ser vistas como estratégicamente complementarias, en el sentido que la mejora en cada una de ellas eleva la productividad de acciones dirigidas hacia la otra. Así, una eliminación de subsidios indebidos o mal focalizados deja mayor espacio para mejorar la focalización y alternativamente una mejora en esta última permite limitar el sobregasto o el despilfarro de recursos. La reciente caída en el precio del petróleo, lejos de volver irrelevante este desafío, brinda una gran oportunidad para avanzar en una estrategia de mediano plazo en la materia. El trabajo está organizado en tres secciones centrales. En la sección 2 se comienza haciendo una breve introducción a las razones teóricas y prácticas que pueden dar lugar a la introducción de mecanismos de subsidios en los servicios públicos de infraestructura y bienes o servicios relacionados. A continuación se pasa revista a los mecanismos de subsidios prevalecientes en electricidad, gas licuado, agua y transporte en El Salvador, haciendo referencia a su génesis, la relación o dependencia de los mismos a shock comunes (tales como el precio del petróleo), las distorsiones o problemas regulatorios asociados y la magnitud o costo fiscal de cada uno ellos. La sección presenta también una clasificación o tipología – según su focalización o generalidad y según sean explícitos o implícitos- de lo que consideramos son los siete mecanismos de subsidio más importantes en el caso salvadoreño actual. En la sección 3 se hace un esfuerzo de cuantificación de la incidencia de los subsidios en los hogares salvadoreños, utilizando por primera vez para este tipo de ejercicios, los micro-datos de la última Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares. Los micro-datos de gastos de los hogares permiten implementar una metodología (basada en Navajas, 2008a y 2008b) para proceder al recupero de las cantidades de electricidad, gas y agua consumidas por los hogares, estudiar sus propiedades o comportamientos en relación al ingreso familiar y otras características de los hogares y evaluar con precisión los errores de focalización de los actuales mecanismos de subsidios, a través de los denominados errores de exclusión o de inclusión. A su vez sea realiza una estimación preliminar de un índice de comprobación previa de medios de vida (CPMV) para evaluar los alcances de alguna focalización por esta vía. Los resultados de la sección anterior permiten, en la sección 4 del trabajo, evaluar opciones o líneas alternativas de rediseño de los subsidios en El Salvador siguiendo la motivación de 1 Ver por ejemplo al respecto Trigueros (2008).

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explorar redimensionamiento y focalización. Para ello se revisan brevemente las alternativas aplicadas en otros países en cuanto a mecanismos de subsidios, sean estos basados en subsidios según cantidades consumidas –que es el sistema hoy prevaleciente en una parte de los subsidios que otorga El Salvador- en mecanismos focalizados de comprobación previa de medios de vida –sobre los que no hay experiencia práctica en el país- y en mecanismos relacionados con la ubicación geográfica o las características de las viviendas de los hogares -en donde tampoco hay experiencia práctica en el país-. El argumento de la sección es que El Salvador puede avanzar en una adecuada racionalización de los subsidios de modo tal de limitar el despilfarro que significa transferir recursos indiscriminadamente a todos los sectores u hogares y proceder al mismo tiempo hacia una mejor focalización de los subsidios. En este sentido, existe una dirección de reforma tal que, teniendo en cuenta el punto de partida institucional referido a la existencia de mecanismos como el dirigido a consumos mensuales acotados de la energía eléctrica, permita organizar una convergencia de subsidios en otros bienes y servicios que mejoren significativamente los indicadores de focalización y acoten la magnitud del gasto, mientras se avanza la implementación de programas mejor focalizados que –como indica la experiencia regional- van a tardar en organizarse y no van a estar exentos de significativos costos administrativos. Finalmente, la sección 5 hace una síntesis de los resultados y extrae las principales conclusiones y recomendaciones del estudio, funcionando también como una síntesis ejecutiva del trabajo. . 2. Los subsidios en El Salvador En la práctica, y en menor o mayor medida, todos los países latinoamericanos utilizan mecanismos de subsidio -dirigidos preferiblemente y en principio a los hogares de bajos recursos- en lo que hace a la provisión de bienes y servicios de energía, transporte e infraestructura en general. Mientras que la infraestructura requiere condiciones de acceso amplio de la población como parte de una política de desarrollo eficiente y equitativa, el recupero de costos de provisión de la misma (para un dado nivel de eficiencia de los mecanismos de provisión y del costo del capital) por la vía de precios y tarifas tropieza en varios países con la dificultad de que la elevada pobreza y los bajos ingresos de amplios segmentos hacen difícil su uso sin involucrar subsidios directos o cruzados. En este contexto, y en ausencia de mecanismos e instrumentos que permitan aislar la política social o de transferencias de la determinación de los precios para el acceso a y uso de la infraestructura, se requiere explorar mecanismos complementarios. Así, la política de subsidios que engloba una familia amplia de mecanismos dirigidos a que los sectores de menores recursos puedan satisfacer sus necesidades básicas de servicios de infraestructura a un costo razonable y, de modo también general, involucran aspectos de la política de subsidios vía programas sociales, las estructuras tarifarias, el régimen impositivo y las políticas comerciales de las empresas prestadoras. Pero al margen de lo que la práctica del manejo de la provisión y desarrollo de la infraestructura aconsejan, lo cierto es que gran parte de los mecanismos de subsidio que han estado emergiendo visiblemente en estos últimos años, no se deben tanto a problemas de costos de la infraestructura en sí, sino que se derivan de la suba del precio internacional

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de los productos energéticos. Es decir, no es tanto la infraestructura de provisión de energía eléctrica sino los costos variables de generación térmica; no es tanto el costo de la infraestructura de provisión de gas licuado de petróleo como su precio de paridad de importación, no es sólo el costo de la infraestructura de agua potable sino también los costos de bombeo de la misma y finalmente no es tanto o solamente el costo del material de transporte urbano y suburbano, como el costo del combustible utilizado en el mismo. Entender este común denominador es importante para entender la reciente génesis y dinámica del sobre-dimensionamiento de los subsidios en varios países, y El Salvador no es una excepción al respecto. Los subsidios pueden tanto en la teoría como en la práctica, tener una lógica fiscal enmarcada en las decisiones del gasto público. Estas últimas se justifican cuando existen externalidades o cuestiones distributivas tales que hacen razonable una asignación de recursos públicos a tales fines. En cualquier caso, deben satisfacerse criterios de eficiencia o costo-beneficio (y/o de costo-efectividad) de las decisiones de gasto que motiva dichas transferencias. Los problemas asociados a un mal diseño de la política de subsidios aparecen en todas las dimensiones de las finanzas públicas, esto es cuestiones asignativas, distributivas, de política fiscal y macroeconómicas. Estas dos últimas son visibles cuando los subsidios toman proporciones macro-fiscales y pueden comprometer la sostenibilidad fiscal. Esto ha venido ocurriendo en El Salvador en los últimos dos años en particular, según puede observarse en el Cuadro 1 que resume el creciente peso de los subsidios mostrando una dinámica que ha adquirido proporciones macro-fiscales significativas en términos de las cuentas públicas. Los datos y las estimaciones de la misma fuente disponibles para 2008 asignan un valor a los subsidios cercano a los 370 millones de dólares, es decir un 62% por encima del valor de 2007 (véase FUSADES, 2008). Sin embargo, la “velocidad equivalente anual” de la evolución de los subsidios al promediar 2008 era muy superior a dicha estimación anual.

Las otras dos dimensiones de las finanzas públicas, esto es, la eficiencia asignativa y a la equidad distributiva, son particularmente importantes en cuestiones relativas al diseño de una política de subsidios. El tema de la eficiencia asignativa se refiere al cuidado que el diseño de subsidios no genere distorsiones en las señales de precios de la economía, limite dentro de lo razonable la proliferación de mecanismos de subsidios cruzados y evite que recursos importantes en materia de tiempo y esfuerzo de los agentes económicos y el

Tipo de Subsdio 2004 2005 2006 2007Transporte público $ 0,0 $ 13,9 $ 19,7 $ 1,6Gas licuado /1 $ 10,8 $ 70,2 $ 83,5 $ 108,5Energía eléctrica ( apoyo a FINET) $ 12,6 $ 38,7 $ 46,7 $ 54,1Energía eléctrica ( mantener tárifas) $ 0,0 $ 0,0 $ 34,0 $ 28,1Refuerzo compensación deudas ANDA-CEL n.d. n.d. $ 13,7 $ 17,6Agua (Déficit ANDA) n.d. $ 34,1 $ 19,4 $ 18,5Total (incompleto) $ 23,4 $ 156,9 $ 217,0 $ 228,4/1 sin descontar el Fondo de Estabilización EconómicaFuente: FUSADES en base a Informe de la Gestión Financiera del Estado, 2004, 2005, 2006 Y 2007.

Transferencias corrientes a subsidios (Millones US$)

Cuadro 1

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gobierno se destinen a la administración, implementación y/o evasión de las regulaciones detrás de los mecanismos de subsidios. Como en el caso de los subsidios en El Salvador –al igual que lo que ocurre en otros países- existe una marcada asociación de los mismos con bienes y servicios relacionados directa o indirectamente con la infraestructura, aparecen cuestiones de “buenas prácticas” regulatorias o de diseño que requieren ser tenidas en cuenta y que se tratan más abajo. Por su parte, la dimensión referida a la equidad distributiva es tal vez la más saliente e importante de aquellas que debe ser tenidas en cuenta al momento de diseñar subsidios. Cuando se trata de subsidios destinados a otorgar transferencias a sectores de menores recursos, aspectos críticos del diseño son los de una apropiada focalización a los efectos de llegar a los sectores más necesitados y evitar transferencias indebidas, lo que equivale (siguiendo un criterio de costo-efectividad) al objetivo de obtener determinados objetivos a un costo mínimo o razonable. En la literatura reciente sobre evaluación de subsidios2 existen indicadores destinados a medir la eficacia de los mismos en cuanto a la magnitud de los errores de exclusión y de inclusión que estos contienen y también sobre el grado de progresividad o regresividad de los esquemas observados en la práctica. Esta literatura parte de la premisa de que existe una racionalidad en la política de subsidios basada en la decisión de transferir recursos a un determinado grupo meta de la población, identificado por ejemplo con la pobreza o el bajo poder adquisitivo. Una vez definido ese grupo meta el error de exclusión surge simplemente de contabilizar aquellos miembros del grupo que no son alcanzados por los subsidios. Por su parte, el error de inclusión se refiere a los miembros que no pertenecen al grupo meta pero que están incorrectamente –según los términos de la propia política de subsidios- incorporados al esquema. Es decir que el error de inclusión es la proporción de beneficiarios del programa que no pertenecen al grupo meta u objetivo. Existen trabajos realizados en años recientes El Salvador que estiman importantes errores de exclusión e inclusión en los mecanismos de subsidios asociados a los bienes y servicios mencionados anteriormente en el Cuadro 1, lo cual da cuenta de errores importantes de diseño vinculados a una débil focalización y una generalización abierta.3 Mientras que los errores antes mencionados son indicadores de debilidades en la focalización adecuada de los mecanismos de subsidio, no miden necesariamente cuán progresivos o regresivos son los subsidios. En este caso la literatura reciente ha incorporado mediciones que tratan de responder y precisar este punto a través de un ratio que compara 2 Véase por ejemplo Coady et.al. (2003), Komives et.al. (2005), Angel-Urdinola y Wodon (2007) y Marchionni et.al. (2008). 3 Así, un documento del Banco Mundial (2005) muestra errores de exclusión (para un grupo meta definido por los dos primeros quintales, es decir el 40% de los hogares más pobres del país) para el total del país que van desde aproximadamente la mitad (49%) para la electricidad a más del 60% para el agua y que llegan a dos tercios (66%) para el gas natural. A su vez, los errores de inclusión son notablemente altos pasando de 55% para electricidad y elevándose al 73% para agua y gas. Estas magnitudes tienen a su vez diferencias importantes entre la parte urbana y la parte rural del país. Por ejemplo, en la población rural los errores de exclusión son mayores, mientras que los inclusión son bastante menores. En la sección 3 de este estudio se lleva a cabo una medición de los errores de exclusión e inclusión basada en micro-datos provenientes de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares 2005-06 que da lugar a valores más reducidos que los reportados en el citado informe del Banco Mundial.

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la proporción de los subsidios que llegan al grupo meta u objetivo con la proporción de la población del grupo meta en la proporción total o, expresado de otro modo, el subsidio promedio que recibe el grupo meta respecto del subsidio promedio que recibe toda la población. En esquemas de subsidios bien focalizados este ratio es superior a la unidad, en aquellos que son bastante uniformes a lo largo de toda la población el ratio es cercano a la unidad, mientras que en esquemas plagados de errores de exclusión e inclusión, su valor es inferior a la unidad. Las mediciones disponibles (Banco Mundial, 2005) indican que en el caso de El Salvador la electricidad tiene un ratio levemente superior a la unidad para todo el país (no así para las áreas rurales), mientras que el gas y el agua tienen ratios bien inferiores a la unidad. Los principios o criterios generales para organizar una política subsidios no se agotan en un correcto diseño que minimice errores de exclusión e inclusión y focalice adecuadamente, sino que incluyen también cuestiones más generales relacionadas con la eficiencia y transparencia de las políticas públicas en general y en mercados de competencia y en segmentos sujetos a regulación económica en particular. Esto es particularmente importante dada la intersección que existe entre la política de subsidios y otras políticas sectoriales vinculadas con la formación de precios en mercados sujetos a la competencia o vinculadas con la regulación de los servicios públicos de infraestructura. Alguna literatura reciente que ha estudiado el proceso en que se determinan los subsidios en sectores sujetos a regulación económica4, reconoce que existen principios bien definidos para el diseño de subsidios y que llevan a recomendaciones para mantener a los mismos aislados de la determinación de las estructuras de precios que surgen de la regulación de los servicios de infraestructura, para evitar los subsidios cruzados, para dirigir los subsidios a la demanda y para focalizarlos apropiadamente a grupos meta u objetivo. Sin embargo, en reconocimiento a que los subsidios emergen en contextos políticos que buscan dar respuestas a demandas dirigidas a diluir impactos sobre la población de ciertas modificaciones o cambios en los costos económicos de los bienes y servicios en cuestión, aparecen cuestiones relativas no sólo a la orientación prioritaria de tipos de subsidios a otorgar5 sino también a los límites para acomodar mecanismos de subsidios que acoten esas distorsiones o respeten buenas prácticas regulatorias.

4 Véase por ejemplo Urbiztondo (2008). 5 La literatura reciente sobre el diseño y evaluación de subsidios en los sectores vinculados con la infraestructura señalan de manera no ambigua que la prioridad debe estar orientada a subsidiar el acceso más que el consumo porque la focalización va a ser mucho mayor en el caso de los hogares que no tienen acceso a los servicios. Sin embargo, sin desconocer que la atención de los aspectos de cobertura o acceso –más allá de los subsidios al consumo de los ya conectados a la red- es una dimensión central en el diseño de mecanismos de subsidio, el punto es que esto no debe conducir a una jerarquía de atender primero el acceso y sólo después los subsidios al consumo, porque si bien esta regla es impecable a los fines de la política social, la secuencia desconoce que la génesis o la demanda de la población por los subsidios va a requerir considerar explícitamente el tratamiento de los subsidios a los consumidores pobres o de bajos ingresos ya conectados a la red de infraestructura. En otras palabras, una política que anuncie que se priorizará sólo o exclusivamente la atención de los subsidios al acceso puede no ser sostenible en el sentido de respetar demandas de grupos de ingresos bajos o medios que ya tienen acceso a la infraestructura o el servicio.

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El reconocimiento de esta interacción, o de que los subsidios provienen de un equilibrio político-económico, no implica necesariamente sacrificar los objetivos de eficiencia económica sino en algún sentido o contexto potenciarlos a través de alcanzar la estabilidad de las reglas expuestas a tal fin. Pero sí reconoce que aparecen matices o zonas grises que llevan a requerir definiciones en materia de estructuras tarifarias y que se reconocen en los mecanismos elegidos para otorgar subsidios y sus atributos de transparencia y neutralidad sobre los distintos prestadores, formas tecnológicas de provisión, e incentivos para el propio desarrollo de la infraestructura. Este andamiaje constituye lo que podrían denominarse “buenos modales regulatorios” sobre los que debe estar montada la política de subsidios, para evitar que en nombre de la eficiencia política se justifiquen mecanismos reñidos con principios básicos de buenas prácticas regulatorias. Esta última consideración lleva a una lista de propiedades, adicionales a la recomendación para un diseño más focalizado, que deben ser tenidas en cuenta en el diseño y la evaluación de la política de subsidios. Dentro de esta lista puede incluirse aspectos relativos a: i) la transparencia de los mecanismos; ii) el modo financiamiento de los subsidios, iii) la auto-selectividad de los esquemas provistos a los consumidores, iv) la neutralidad frente a los prestadores o la competencia y v) la provisión de incentivos para las inversiones que estimulen la oferta de bienes o de la infraestructura. La cuestión de la transparencia es crucial no sólo para la programación y el análisis fiscal sino también para la gobernabilidad regulatoria en los servicios de infraestructura y para el control político y social de los subsidios. Mecanismos simples y transparentes tienen la ventaja de definir la forma de computo, la incidencia de los subsidios y la forma en que las transferencias son realizadas y percibidas. Por el contrario, la opacidad regulatoria a través de mecanismos poco claros o que operan a través de subsidios cruzados encubiertos o implícitos genera problemas que van más allá de los costos o distorsiones porque ayudan o alientan actividades de influencia por la que grupos de interés tratan de obtener ventajas y favorecen la corrupción en la administración. Como se verá más adelante, en el caso de El Salvador existen mecanismos que operan de un modo transparente y otros que son más de tipo encubierto. El modo de financiamiento de los mecanismos de subsidio presenta algunas disyuntivas a considerar. Por un lado, y desde un punto de vista ortodoxo, existe una regla fiscal deseable que apunta a la dependencia del subsidio del presupuesto, a los efectos de poder realizar una asignación adecuada de los fondos públicos en función de los beneficios de cada programa de subsidio. La idea de caja única que compara los costos y beneficios de los diferentes mecanismos de subsidios es también apoyada por un manejo centralizado o más bien coordinado de los programas sociales. En contraposición a esta regla de dependencia de los ingresos generales, la proliferación de fondos específicos o con financiamiento atado tiene la virtud de la automaticidad y garantía de los fondos pero tiende a segmentar el criterio de caja única de las finanzas públicas. También las buenas prácticas regulatorias se sesgan hacia la dependencia de los subsidios de fondos provenientes del presupuesto, en tanto los mismos son externos al proceso regulatorio y no lo sobrecargan con tareas, ni involucran la necesidad de recurrir a modificaciones en la estructura tarifaria. Existe sin embargo, como contrapartida a la visión más ortodoxa y mencionada en la literatura aplicada (ver por ejemplo Urbiztondo, 2008) alguna justificación para que los mecanismos

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de subsidio se autofinancien dentro del propio sector al que pertenecen como modo de hacer más visible el costo de los subsidios y poner de este modo límites a su evolución. En el caso de El Salvador existen mecanismos que se financian de modo externo a la regulación y desde el presupuesto y otros que tienen asignación específica (el FEFE y el Fondo Solidario para el Transporte, por ejemplo) proveniente de impuestos a otros bienes o servicios. El criterio de auto-selectividad de los subsidios está asociado a que en función de ciertos atributos que el mecanismo de subsidio posee, los consumidores accedan o no al mismo en función de sus propias decisiones o incentivos, con lo que se evitan distorsiones en los precios que ellos enfrentan. Este criterio aparece con mayor claridad en el caso en que los subsidios implican modificaciones en los precios o tarifas de modo tal que pueden hacer continua (si existe auto-slección) o discontinua la estructura tarifaria, evitando saltos bruscos o no linealidades que imponen diferencias notables en el entorno de los umbrales de consumo, por ejemplo. Aquí también aparecen disyuntivas en cuanto al diseño de los mecanismos. Por ejemplo ya modo de ilustración, una tarifa en dos o más partes (esto es un cargo fijo y uno o más cargos variables por unidad de consumo) como es el caso de la tarifa eléctrica en El Salvador y que esté destinada a acomodar un subsidio por debajo de un determinado umbral de consumo (digamos 100 Kwh. al mes) va a ser “auto-selectiva” cuando exista continuidad en el esquema tarifario (es decir, la tarifa no tenga “saltos” o discontinuidades) y tenga la propiedad de ser “no excluyente”, en el sentido de que todos los consumidores reciben el subsidio por esas primeras 100 unidades consumidas independientemente de su nivel de consumo total o final.6 Sin embargo, este diseño tarifario tiene el inconveniente de que se está dando un subsidio (hasta 100 unidades) a hogares que no debieran recibir subsidio (es decir tiene un importante error de inclusión) lo cual, además, eleva el gasto público porque el subsidio se generaliza todos los hogares. Por el contrario, un mecanismo de subsidio con umbral de consumo de tipo “excluyente” (es decir, en el mismo ejemplo, que todos los hogares que consumen por encima del umbral están excluidos) tiene la ventaja de que acota el gasto público y lo dirige sólo a aquellos que consumen por debajo del umbral. Pero tiene a su vez otros inconvenientes, además de que según como se diseñe puede provocar discontinuidades bruscas en el entorno del umbral. Estas se deben a que si el consumo está débilmente correlacionado con el ingreso7, va a existir un importante error de exclusión de familias de bajos ingresos que consumen por debajo del umbral. Estas familias no van a recibir ningún subsidio, mientras que en el caso previo del umbral “no-excluyente” por lo menos recibían el subsidio en las primeras

6 En la literatura sobre tarificación estos esquemas se denominan “Esquemas de Bajo Consumo” (o Low User Schemes) y han sido aplicados y estudiados en distintos contextos. Ver por ejemplo Phlips (1983) para la explicación de un esquema de ssubsidio al bajo consumo de la electricidad en Bélgica en los años 50 y 60, Armstrong et. Al. (1994) para la discusión en telecomunicaciones en el Reino Unido, y Navajas (2008) para un análisis de sus propiedades, relación con la elasticidad ingreso de la demanda y una aplicación al caso del gas. 7 Ver por ejemplo Komives et.al (2005), un punto enfatizado por la literatura reciente.

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unidades.8 Este problema de agrandamiento del error de exclusión de un mecanismo de subsidio con umbral excluyente puede, paradójicamente, aún potenciarse más si este se combina con un criterio focalizado de condicionalidad a las condiciones de los hogares (lo que en la jerga se conoce como comprobación previa de medios de vida o CPMV)9 10. En el caso del El Salvador, el diseño de los mecanismos de subsidio se ha movido en los últimos años desde umbrales no-excluyentes hacia umbrales excluyentes, tanto para el caso de la electricidad como también del agua. De este modo, los subsidios no se basan en esquemas auto-selectivos, pero al menos acotan la magnitud de los subsidios. La propiedad de neutralidad frente a prestadores y la competencia es un atributo que forma parte de la buena práctica regulatoria que debe evitar que el mecanismo de subsidio beneficie más a unas empresas que a otras o a las firmas establecidas respecto a otras entrantes. En este sentido, determinados esquema de subsidios cruzados van a tener este inconveniente en función de diferentes estructuras de clientes o de separación vertical o geográfica de las firmas. En el caso de El Salvador, la ausencia de subsidios cruzados fuertes parece no conllevar estos inconvenientes, si bien pueden existir problemas de asimetrías en algunos casos. Finalmente el balance para que se mantengan los incentivos a la provisión de infraestructura requiere que los mecanismos de incentivos actúen por el lado de la demanda y no depriman los precios o señales que reciben los productores para guiar sus inversiones. En el caso de El Salvador algunos mecanismos no interfieren con señales para la oferta pero otros sí lo hacen directa o indirectamente al intervenir en la formación de precios o erosionar la capacidad financiera de las empresas de servicios vinculados a la infraestructura.

8 El mecanismo de umbral no-excluyente minimiza el error de exclusión (es decir no hay miembros del grupo meta u objetivo excluidos) pero al costo de maximizar el error de inclusión (es decir, no hay miembros del grupo meta excluidos porque están todos los grupos u hogares incluídos en el bajo consumo). Mientras que un “esquema de bajo consumo” (generalizado) es un mecanismo de umbral no-excluyente, un mecanismo excluyente busca ser un “esquema de consumidores de bajo consumo”. Ambos son vulnerables al problema de baja correlación entre consumo e ingreso, pero el segundo más aún al excluir completamente a hogares de alto consumo y bajo nivel de ingreso. 9 Una demostración simple de este fenómeno puede verse como sigue. Supóngase que hay P pobres de los cuales sólo una proporción k consume menos que el umbral excluyente (digamos los 99 kwh mes en electricidad que se observa en El Salvador). En este caso el error de exclusión del esquema de umbral excluyente es (1-k) dado que este es el porcentaje de pobres que queda fuera del esquema. Si sobre esto se aplica un mecanismo de tipo CPMV (por el cual se trata de detectar la condición socio-económica del hogar) la proporción (1-k) inicial no cambia por el lado del esquema de umbral excluyente (dado que los mismos consumen más que el umbral y por lo tanto van a seguir siendo excluidos). Pero como el mecanismo de CPMV no es perfecto (es decir no tiene cero error de exclusión) va a existir algún pobre de la proporción k que va a ser excluido por el mecanismo de CPMV. De este modo, la combinación de ambos mecanismos aumenta el error de exclusión respecto de la alternativa de umbral excluyente. Como esta a su vez es mayor que la alternativa de CPMV sola, esta afirmación también vale para esta última. 10 Esta intuición se confirma empíricamente en los resultados de simulación obtenidos por Marchionni et.al. (2008) para el caso hipotético de varios mecanismos de subsidio en la Argentina y por Cont (2008) para una evaluación de los esquemas de umbrales de consumo de electricidad con comprobación previa de medios de vida en las provincias de Argentina.

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2.1. Una tipología simple El Cuadro 1 presenta información sobre impactos fiscales de subsidios localizados en la electricidad, el gas, el agua y el transporte, que son los cuatro sectores que cubren casi la totalidad del espectro de transferencias. Yendo a una desagregación de los mecanismos que operan en estos sectores, el caso salvadoreño presenta hoy siete mecanismos de subsidios que si bien no agotan, representan la casi totalidad de las transferencias. La enumeración de los mismos se hace a continuación, dejándose el análisis de los detalles regulatorios y de cuantificación agregada para las siguientes sub-secciones. S1. Un subsidio explícito, y externo a la regulación tarifaria, que opera como un mecanismo de descuento con umbral excluyente para todos los hogares que consumen hasta 99 Kwh. al mes de energía eléctrica. Este subsidio está en cabeza o se opera a través del Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telecomunicaciones (FINET) que a su vez está en la órbita administrativa del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).11 S2. Un subsidio generalizado (y hasta agosto de 2008, uniforme entre segmentos de la demanda) al consumo de energía eléctrica que opera fijando el costo de la generación eléctrica trasladado a la tarifa final de todos los segmentos de demanda. Este subsidio se maneja a partir de un acuerdo promovido desde el poder ejecutivo e integrado por los actores institucionales del mercado eléctrico (la empresa estatal CEL, el regulador SIGET, el operador del despacho y del mercado mayorista UT, y las empresas de generación y distribución) pero cuyos desembolsos se ejecutan a través de la empresa CEL. S3. Un subsidio asociado al costo de la energía eléctrica que se traslada a la producción, bombeo y distribución de agua potable y por lo tanto se generaliza a todos los usuarios del sistema de agua potable. Este subsidio aparece como un precio de transferencia de un contrato establecido entre la empresa estatal de electricidad (CEL) y la empresa estatal de agua (ANDA). S4. Un subsidio al consumo de gas licuado de petróleo envasado (para consumo familiar o de comercios pequeños) que opera de modo uniforme y generalizado y se financia sólo parcialmente por la recaudación del Fondo de Estabilización y Fomento Económico (FEFE), el cual proviene de un impuesto específico al consumo de gasolinas. El resto del financiamiento proviene de transferencias a las empresas importadoras, fraccionadotas y distribuidoras del gas dentro de un esquema de determinación de precios y márgenes para toda la cadena de valor regulados por el Ministerio de Economía. S5. Un subsidio al consumo de agua potable de los hogares residenciales incorporado en el diseño del cuadro tarifario y que opera como un mecanismo de descuento con umbral

11 Como parte de este tipo de mecanismos que administra el FINET, existe también un subsidio explícito al consumo de sistemas comunales de bombeo de agua. Este subsidio es más parecido en su nateruraleza al tipo S2 que se comenta a continuación. Pero además su magnitud es poco relevante, representando aproximadamente un 3% del valor del subsidio S1. Por esta razón su análisis no se incluye explícitamente como una categoría aparte.

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excluyente para todos los hogares que consumen hasta 20 m3 al mes. El financiamiento de este mecanismo está subsumido en las operaciones de la empresa estatal de agua ANDA. S6. Un subsidio generalizado al consumo de agua de todos los segmentos de demanda en tanto no se cubren los costos operativos (de corto plazo, menos aún los incrementales de largo plazo) de la empresa ANDA. Obviamente este mecanismo también está incorporado en el resultado operativo de la empresa ANDA. S7. Un subsidio generalizado y uniforme al transporte urbano e interurbano de pasajeros que opera a través de una transferencia de suma fija por unidad de buses y microbuses en operación. Este mecanismo opera administrativamente a través del Ministerio de Transporte y se financia parcialmente de modo explícito (por asignación específica) de un impuesto específico a las gasolinas y el diesel. Una taxonomía simple de estos siete mecanismos puede verse en el Cuadro 2 en donde se muestran dos dimensiones interesantes según la naturaleza de los beneficiarios (distinguiendo entre aquellos dirigidos a hogares y aquellos generalizados a todos los segmentos de demanda de modo uniforme o no) y según la naturaleza explícita o implícita del mecanismo. Por ejemplo el subsidio a la energía eléctrica según el umbral de consumo de los hogares (S1) es un ejemplo de mecanismo dirigido a los hogares y llevado a la práctica de modo explícito a través de un mecanismo institucional reconocible y externo a las cuentas de los operadores del sector.12 En cambio, el subsidio a través de la estabilización del costo de la generación de la energía eléctrica (S2) es un mecanismo explicito pero que opera de modo generalizado (uniforme hasta hace poco y con discriminación de precios desde octubre de 2008) sobre todos los segmentos de demanda. A su vez, el subsidio que opera a través del umbral de consumo de agua potable (S5) que hacen los hogares está claramente dirigido a los hogares como el caso del subsidio eléctrico (S1), pero no opera de modo externo o explícito sino que se encuentra internalizado en la operatoria de la empresa estatal. Finalmente, un caso claro de subsidio generalizado y no explícito es el que opera a través de los precios de transferencia de la energía eléctrica entre las empresas CEL y ANDA (S3) o en el caso del subsidio implícito en la diferencia del precio medio del agua y los costos incrementales en el caso de la empresa ANDA (S6).13

12 Obsérvese que hemos cuidado de no confundir la terminología evitando decir que este tipo de subsidios están “focalizados” debido a que guardamos el uso del término focalización en el sentido de lo discutido en la sección anterior. Se podría decir que este subsidio está “focalizado a los hogares” aclarando que no se esté hablando de calidad de focalización dentro del conjunto de hogares. 13 El subsidio al transporte urbano e interurbano de pasajeros (S7) ha sido ubicado en el cuadrante de arriba y a la izquierda del Cuadro 2 porque se trata de un subsidio dirigido a las personas y que opera por la vía de un mecanismo explícito. Esto puede ser cuestionado porque su naturaleza es bien diferente del subsidio al consumo residencial de electricidad (S1) dado que no es un subsidio a la demanda sino a la oferta. Es decir, la traslación del subsidio no necesariamente es completa a los consumidores en tanto existan filtraciones por la apropiación de cuasi rentas del sector de transporte.

14

Desde un punto de vista de diseño de subsidios lo ideal sería que los mecanismos se ubicaran en el cuadrante “noroeste”, correspondiente a la primera fila y columna del Cuadro 2, es decir que fueran explícitos y se dirijan a los hogares. Como se dijo antes, esto es condición necesaria pero no suficiente para una adecuada focalización y la misma debe definirse de modo más riguroso siguiendo los indicadores reseñados en la sección anterior. Sin embargo, está claro que la ubicación de los mecanismos en otros casilleros muestra defectos importantes en cuanto a filtraciones generalizadas. Pareciera entonces que es razonable inferir que una dirección deseable de reforma de los subsidios debería propender a que los mecanismos “migren” hacia formas que pertenezcan al cuadrante noroeste del Cuadro 2. Esta dirección debería complementarse con un perfeccionamiento de los mecanismos ubicados en ese cuadrante a los efectos de que los mismos focalicen mejor. Estas líneas generales de reforma se retoman en la sección 3 del trabajo, pero antes nos queda precisar mejor los aspectos puntuales de estos mecanismos y más adelante, en la sección 3, proceder a realizar un análisis cuantitativo detallado sobre el desempeño de cada uno de estos mecanismos en cuanto a focalización e incidencia. 2.2. Subsidios a la energía eléctrica Como se menciona arriba existen tres mecanismos diferentes que operan como subsidios dentro del sector eléctrico que si bien no agotan los mecanismos representan lo esencial en el caso de El Salvador. El subsidio a los hogares que consumen hasta 99 Kwh. al mes es el resultado de modificaciones sucesivas que se habían iniciado con la definición de un umbral de consumo mayor (y no excluyente) y que luego se iría reduciendo hasta converger en el esquema actual.14 El Cuadro 3 resume la naturaleza del subsidio en cuestión. En el panel 14 El subsidio eléctrico reconoce un antecedente en ocasión de llevarse adelante la privatización del sector, dado que frente a un aumento de precios se trata de diluir el mismo con un esquema de subsidios has 250 kwh mes (lo cual para los estándares de El Salvador es un umbral muy alto). Hacia el año 2000 y dados los aumentos de precios se empezó a discutir el peso de este mecanismo y quien los pagaba. La fuente hasta ese momento era la empresa CEL, que había quedado luego del proceso de privatización que llevó a su separación en cinco unidades, con obligaciones diversas. CEL tenía varias transferencias pendientes con el Ministerio de Hacienda y esta era una de ellas. Se buscaron dos objetivos con estos cambios. Uno fue separar los regímenes, asignándose este mecanismo de subsidio eléctrico no a CEL sino al FINET. El otro objetivo

Modo

Explícito

Implícito

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 2

S6; S3

S2; S4S1; S7

S5

Hogares GeneralizadoBeneficiarios

Tipología de Subsidios en El Salvador

15

superior se ubica el cuadro tarifario (para las 5 áreas de distribución de la energía eléctrica) normal o sin descuentos correspondientes al segmento de consumo hasta 99 Kwh. mes y sobre el que opera el mecanismo de subsidio. En el panel inferior se describe la forma del mecanismo, que opera como un descuento sobre la tarifa vigente.

La fórmula del subsidio representada en el panel inferior muestra que el mismo se determina por la diferencia entre la tarifa normal o real que muestra en el panel superior (incluyendo los cargos por todo concepto) y lo que podría denominarse un gasto “meta” que se quiere estabilizar que es el producto de un precio máximo y la cantidad de Kwh. mes consumidos. A su vez ese precio máximo por Kwh. cambia (aumenta 5.6%) en el umbral de 50 Kwh. consumidos. Pero este cambio es de segundo orden de magnitud respecto del salto o discontinuidad que se produce en los 100 Kwh. mes consumidos. El Cuadro 4, construido sobre los datos del Cuadro 3, muestra los valores que surgen de la tarifa normal y la tarifa subsidiada, estableciendo la magnitud del subsidio para consumos de 49 y 99 Kwh. mes. Así una familia que consume 49 Kwh. (99 Kwh.) al mes tiene una factura de 3.11 (6.64) dólares obteniendo un subsidio de 5.08 (9.27) dólares. A su vez la discontinuidad que se produce entre 99 y 100 Kwh. es muy pronunciada y equivale a un salto de 113% en la tarifa.15

fue reducir y focalizar el subsidio. Para ello se acometieron estudios para focalizar sobre una base territorial que no properó y se prefirió redimensionar el esquema reduciendo el escalón a 99 kwh mensual que (como se muestra más abajo) para el caso de El Salvador representa aproximadamente el 60% de los hogares. 15 Esta discontinuidad violenta es producto de la naturaleza excluyente del subsidio tal que no hace que la tarifa sea continua (o autoselectiva) y es de esperar que produzca efectos indeseables, más allá de la inequidad horizontal (tratamiento desigual a los iguales) en el entorno de estos valores, en tanto existan hogares de bajos (altos) recursos que se sitúen a la derecha (izquierda) de la discontinuidad tarifaria.

Cuadro Tarifario para la Tarifa Subsidiada (1-RS) hasta 99 kwh mes, período agosto-octubre 2008CAESS DEL SUR AES CLESA EEO DEUSEM

Cargo de Comercialización: Cargo Fijo $ / Usuario 0.705638 0.890175 0.705638 0.705638 0.705638Cargo por Consumo: Cargo Variable $ / kWh 0.103606 0.105290 0.104930 0.105124 0.104164Cargo por Uso de Red: Cargo Variable $ / kWh 0.044073 0.058457 0.065981 0.066141 0.066143

Formula del subsidio

donde Facturacion normal o real es calculada en funcion de la tarifa de la tarifa vigente (Panel Superior)Kwh es el consumo mensual registradoPrecio maximo es el precio establecido por FINET Hasta 49 kwh $0.0635 De 50 a 99 kwh $0.0671Fuente: Elaboración propia sobre datos de SIGET y empresas distribuidoras

Subsidio = 0.895*(Facturacion Normal o Real - Precio maximo*Kwh)

Estructura Tarifaria y Formula del Subsidio Explicito a la ElectricidadCuadro 3

16

El Cuadro 4 también muestra que las diferencias en los valores que resultan del promedio simple de todas las áreas de distribución y de las empresas pertenecientes al grupo AES y Del Sur son más bien menores en comparación con los saltos descriptos. De la información del Cuadro 4 surge que el subsidio promedio debería determinarse en función de la distribución efectiva de los consumos residenciales. En la sección 3 hacemos un análisis detallado de este punto utilizando datos de la encuesta de gastos e ingresos de los hogares. En esta sección usamos datos provenientes de los registros de las propias empresas para aproximar consumos y el valor del susidio medio y el costo del subsidio total. El Cuadro 5 muestra la distribución del consumo de electricidad por tramos o intervalos (que no necesariamente coinciden con los intervalos tarifarios) para el caso de la empresa AES y referidos al período Enero-Setiembre 2008.

Estructura tarifaria Cargo Fijo 0.705638 0.890175 0.742545 Cargo Variable Cons 0.104456 0.105290 0.104623 Cargo Variable red 0.060585 0.058457 0.060159Factura normal 49 kwh 8.7926 8.9137 8.8169 99 kwh 17.0447 17.1011 17.0560Con Precio Maximo 49 kwh 3.1115 3.1115 3.1115 99 kwh 6.6429 6.6429 6.6429Subsidio 49 kwh 5.0562 5.1640 5.0778 99 kwh 9.2576 9.3078 9.2676Memo itemDiscontinuidad tarifaria 100 kwh 10.4997 10.5548 10.5107Fuente: Elaboración propia sobre datos del Cuadro 3

Cruadro 4

Promedio simple AES

Promedio simple Total

Del SurEstructura Tarifaria Residencial y Subsidios a la Electricidad

17

Los hogares (en este caso del área de distribución de AES, más del 70% del total) que califican para acceder al subsidio son algo más del 60% del total de clientes, si bien ello representa casi un tercio del consumo total. El consumo promedio se sitúa en aproximadamente 104 Kwh. mes, con una gran dispersión o desigualdad. Por su parte el consumo promedio de los hogares que califican para acceder al subsidio es de casi 55 Kwh. mes, lo que representa algo más de la mitad del consumo promedio. Datos de la evolución de estos valores en los últimos años dan cuenta de algunos comportamientos interesantes y esperables a la vez. Mientras que el consumo promedio se ha mantenido estable (o aun levemente decreciente) para el caso de estas áreas de distribución, el comportamiento dentro de cada segmento ha sido diferente, elevándose el consumo promedio de los consumidores beneficiados por el mecanismo de subsidio y reduciéndose para el resto de los consumidores.16 Los datos anteriores permiten inferir que el subsidio promedio va a estar sesgado hacia los valores de 6 dólares según los datos computados en el Cuadro 4. El Cuadro 6 nos permite realizar otra aproximación utilizando datos de ambas empresas distribuidoras (AES y Del Sur) y estimar al mismo tiempo el monto del subsidio total que está implícito en la estructura de subsidios de este mecanismo. Como puede observarse, los datos agregados de Del Sur son algo diferentes de los de AES, con un menor porcentaje de clientes (y de consumo total) que caen dentro del esquema de este subsidio. Ambas firmas han informado que el monto de subsidio total por este mecanismo durante 2008 asciende a valores que son de aproximadamente 3.8 y 1.1 millones de dólares promedio mensual respectivamente. Estos valores llevan implícitos subsidios por cliente que se ubican en el entorno de 6.4 dólares para el promedio de ambas compañías, mientras que el subsidio total estimado ascendería a aproximadamente 59 millones de dólares.17

16 Haciendo la comparación contra el año 2005, el consumo promedio de los hogares que consumen menos de 99 Kwh al mes se elevó 7.2% mientras que todos los otros segmentos observan reducciones en sus consumos promedios que van desde 3.5% para el intervalo de consumo de 100 a 200 Kwh, hasta una caída del 12.8% para el intervalo de consumos superiores a los 500 Kwh. 17 Esta cifra puede sobreestimar el verdadero valor porque resulta de cálculos indirectos o valores reportados por las empresas. Los datos oficiales de este mecanismo de subsidio para 2007 registran un valor de 51.7 millones de dólares y dado el aumento del consumo total del Kwh subsidiados (algo inferior al 5%) y que es

Clientes EstructuraConsumo

Ene Set 08 EstructuraConsumo promedio

43,095 4.3% 0 0.0% 0.0607,204 60.7% 299,550,606 32.0% 54.8249,513 24.9% 303,574,106 32.4% 135.237,395 3.7% 74,259,300 7.9% 220.648,808 4.9% 143,926,323 15.4% 327.614,642 1.5% 114,782,027 12.3% 871.0

1,000,657 936092362.8 103.9Fuente: AES El Salvador

Estructura de la demanda de AES (2008)Consumo Residencial de Electricidad en El Salvador

Cuadro 5

201 a 250251 a 500> a 500

Total

Intervalo de consumo Kwh mes

01 a 99

100 a 200

18

El mecanismo de subsidio que opera a través del acuerdo para no trasladar el costo de la generación de energía eléctrica es, a diferencia del anterior, un mecanismo generalizado a todos los segmentos de demanda. Este subsidio se administra a través de pagos que realiza la empresa CEL luego de un proceso de determinación previo en donde intervienen otros actores institucionales. A diferencia del mecanismo anterior, que es anterior a la escalada del precio del petróleo, la génesis de este mecanismo reconoce un sendero de aumentos en la formación de precios en el mercado mayorista eléctrico que tiene como trasfondo el alza del precio del petróleo. Esto llevó a una serie de intervenciones puntuales y de reformas que culminaron a mediados de 2006 con una fijación del precio de la energía incorporable a las tarifas finales de todos los usuarios. Este conjunto de reformas tomó la forma de modificaciones en el reglamento de la ley general de electricidad. Todos estos decretos (entre los que se destacan el 46, el 57 y el 89) son en esencia modificaciones al artículo 90 del decreto legislativo 843 de octubre de 1996. La lectura del Decreto 46 de mayo de 2004 muestra la decisión de semestralizar el período de ajuste de las tarifas18; mientras que el Decreto 57 de Junio de 2006 esta motivado para llevar la formación de los precios del sistema mayorista hacia uno basado en los costos. La decisión del decreto 57 debe verse a la luz de problemas en 2005 con el sistema marginalista de oferta de precios. Un shock negativo en la producción hidroeléctrica ese año produjo un marcado sesgo hacia la generación térmica y llevó a un abuso en los bids de precios (con generadoras chicas de 5 MW pidiendo precios muy elevados para generar) y que iban a dar lugar a ganancias muy altas. Con este trasfondo, el decreto 57 prepara el camino, si bien no lo indica explícitamente, para poner un tope en el precio mayorista de la lo único que indexa el mecanismo –dado que los precios del mecanismo se hallan relativamente fijos o dados- este subsidio para todo el año debería ubicarse más cerca de 55 que de 60 millones. 18 La semestralización tiene su origen en el desgaste político de los anuncios mensuales de variaciones en la tarifa eléctrica, que eran anunciados por la prensa cuando se trataba de aumentos pero no cuando se producían caídas. Más adelante se comentan los problemas financieros que sobre distribuidoras y generadoras ocasiona el ajuste rezagado semestral y la carga financiera que ellos representa. Esete es un problema distinto y adicional (para el mercado eléctrico) al de los subsidios originados en limitar el traslado a tarifa de los costos del mercado mayorista. Pero debe tenerse presente que a los efectos del análisis de los subsidios fiscales este mecanismo no entra en la determinación de los mismo porque representa una carga a ser asumida por el sector privado.

1,303,913 770,962 59% AES 1,000,657 AES 607,204 61% Del Sur 303,256 Del Sur 163,758 54%

1,624.4 489.4 30.1% AES 1,229.5 384.3 31.3% Del Sur 394.9 105.1 26.6%

AES recibe el subsidio mensual por 3,800,000 subsidio promedio 6.26Del Sur recibe el subsidio mensual promedio por 1,107,464 subsidio promedio 6.76

Subsidio anual equiv. en 2008 (en millones $US) 59.4Fuente: Estimacion propia en base a informacion disponible de AES y Del Sur

subsidio promedio ponderado 6.37

Estimacion del subsidio promedio a la electricidadCuadro 6

Estimacion del subsidio mensual promedio por cliente en 2008

Total clientes residenciales 2008 Clientes subsidiados 2008

Consumo residencial total (GWh, 2007) Consumo residencial subsidiado (2007)

19

energía que se puede pasar a la tarifa. En Junio de 2006 el ajuste pendiente lleva a un aumento del 14% y a reacciones políticas que derivan en un precio tope que quedo inalterado desde entonces. A partir de aquí y con los costos y precio mayorista subiendo en el marco del shock del precio del petróleo aparece el subsidio que está en cabeza de CEL. Esto no ocurre por un cambio explícito del régimen regulatorio de la energía eléctrica sino que es algo externo al mismo y como resultado de una instrucción del poder ejecutivo para que CEL, FINET, SIGET, UT y los actores de mercado acuerden un convenio para la medición y pago (semestre vencido) de la diferencia entre el precio mayorista y el precio pasado a tarifa y fijado en 91.22 dólares el MWh.19 La Figura 1 hace una representación simplificada de este mecanismo de subsidio.

La diferencia entre el precio que se permite pasar a tarifa ($91.22) y el precio del mercado regulador del sistema20 (PMRS, fijado en $125 en el ejemplo de la Figura 1) determina la

19 El que realiza la estimación es CEL, mientras que SIGET colabora en los procedimientos para arribar al cálculo y la UT brinda también información sobre volúmenes y precios de las transacciones. 20 Véase por ejemplo FUSADES (2007) para un análisis del mercado mayorista y sus modificaciones en los últimos años. Las modificaciones llevadas a cabo desde 2005 y comentadas antes llevaron a una nueva forma de cálculo del PMRS que hasta entonces se hacía por un criterio marginalista basado en ofertas de precios. Los generadores hidroeléctricos (básicamente de propiedad pública) fueron separados de este proceso y se les reconoce un precio denominado precio del sistema o “PSIS” . Luego se computan los precios en exceso del PSIS que ofertan las generadoras térmicas y esas diferencias se ponderan por las cantidades transadas en el mercado spot para determinar un precio denominado de estabilización o “PEST”. El PMRS resulta como la suma del PSIS y PEST y por lo tanto es una suerte de precio promedio ponderado de un mercado mayorista bajo una particular formación de precios, siendo un híbrido entre un esquema basado puramente en costos y otro

PMRS = 125

Pen = 91.22

Peo = 66

P

Q Qo

Figura 1 El subsidio asociado al mercado eléctrico

20

brecha del subsidio por unidad. Esta diferencia se multiplica por las cantidades totales del mercado, sean que estas se transen por el mercado spot o por el de contratos. Una vez determinado el subsidio al cabo de un semestre Abril-Setiembre u Octubre-Marzo, se procede a liquidar en seis cuotas iguales en el siguiente semestre. En el ejemplo de la Figura 1, el monto del subsidio, si se tiene en cuenta que el consumo es de, aproximadamente, 400 mil MW de energía mensual, equivale a 400x103x(125-91.22) = 13.5 millones mensuales (o un equivalente anual de 162 millones). Obviamente este sólo es un ejemplo ilustrativo y estático de valores que van cambiando diariamente y el valor final en la práctica va a depender de estimaciones diarias finales que se realiza con insumos informativos de SIGET, UT y CEL. Por ejemplo el comportamiento histórico reciente ha sido tal que el monto del subsidio subió a 67 millones de dólares en el semestre octubre 2007 marzo 2008 y que se pagó en 6 cuotas hasta setiembre, mientras que el correspondiente subsidio Abril-Setiembre 2008, se eleva a 100 millones de dólares. La Figura 2 da cuenta de la dinámica del precio de la generación reflejado en el PMRS y el monto acumulado en el año (desde enero hasta el mes de referencia) del mecanismo de subsidio para estabilizar el precio en las tarifas finales. Se observa una espiral en la dinámica del subsidio que viene dada por la suba del PMRS y que se atenúa en los últimos meses en función de mayor disponibilidad hídrica y de menor precio de los combustibles líquidos para generación térmica. Este mecanismo ha empezado a modificarse recientemente a partir de la autorización de cambios tarifarios para las demandas medianas y grandes. Esto se ha plasmado a través de un Decreto Ejecutivo 89 (del 30/07/08) y de Acuerdos 193-E, 198 y 215. En los términos de la Figura 1, los aumentos representan un 40% de la brecha entre 125 y 91.22 o el 22% de la tarifa original. Estos aumentos se determinaron a partir del 12 de agosto, o sea están desfazados con los ajustes semestrales, y se van a producir en tres cuotas. El segundo tema o problema relacionado con estas modificaciones a los ajustes del precio de la energía se refiere al financiamiento del passthrough semestral. El precio Pe0 de la Figura 1 data de 2003/04 (y fue originalmente creado como un precio estacional sobre el que opera un fondo de estabilización convencional) cuando se pasó a un régimen de traslado semestral. Inicialmente y para no impactar sobre las distribuidoras, se reconoció que sólo pagarían 66 dólares el MW y que la diferencia la pondrían los generadores, pagando las distribuidoras a las generadoras al semestre siguiente.21 O sea que se instaló un rezago en la liquidación de la energía vendida por las generadoras y comprada por las distribuidoras. Esto sólo se refiere al mercado spot porque el de contratos siguió teniendo cumplimiento mensual. Luego se pasó a una solución compartida y se acordó que las generadoras y distribuidoras se dividirían en un 50% esa diferencia. Si se tiene en cuenta

basado en ofertas. Cabe señalar que estas modificaciones o distorsiones que se crean en el mercado mayorista no forman parte de la definición usual de subsidios fiscales (es decir con impacto presupuestario) si bien pueden en ciertos contextos operar como un subsidio encubierto en tanto no satisfagan condiciones de sostenibilidad de largo plazo en cuanto al reconocimiento de los verdaderos costos de generación. Ello no parece ser el caso en El Salvador si bien existe una obvia reducción de cuasi-rentas por diferencias de eficiencia que pueden tener implicancias en el desarrollo del sistema a futuro. 21 Ver el Decreto No.46 de Mayo de 2004 para la definición de Pe0 y la modificación al Artículo 90 del reglamento de la ley general de electricidad.

21

que el mercado de spot es un 60% de la energía total la cuenta aproximada es 240x103x(125 – 66) = 14.2 o equivalente de 170 millones de dólares anuales. La suma asociada a este mecanismo es financiera y no representa un subsidio fiscal. Mientras que hemos encontrado respuestas a que el interés imputado se reconoce a través del promedio de las tasas del sistema bancario, otras opiniones de las distribuidoras es que esto es una carga muy onerosa que las distribuidoras no tienen posibilidades de financiar dada la renuencia de los bancos de meterse en algo que puede depender de una decisión gubernamental que no valide el pago a futuro. En la práctica el Gobierno ha reconocido el problema y se ha estado trabajando para corregir esta distorsión, tarea ahora facilitada por la caída del precio del petróleo.

En suma los subsidios a la energía eléctrica más importantes que muestra El Salvador se refieren a un subsidio explícito al consumo residencial hasta 99 Kwh. mes (S1) y a un mecanismo generalizado destinado a controlar el precio de la energía que se traslada a las tarifas finales (S2). El primero de ellos da lugar a un subsidio estimado en cerca de 60 millones de dólares anuales o 0.3% del PIB, mientras que la magnitud del segundo se hallaba en el semestre Abril-Setiembre 2008 en el orden de los 200 millones anuales o 1% del PIB, presentando fluctuaciones en función del precio del petróleo y la mezcla de generación hidro o térmica. El mecanismo de subsidio implícito en el contrato entre las empresas CEL y ANDA depende del valor imputado en dicho contrato. Si bien no hemos tenido acceso al mismo, las entrevistas indicaron que el precio imputado en tal contrato estaría en un orden de magnitud de 80 dólares el MWh. El subsidio resultante debería imputarse como la diferencia entre el precio que recibiría CEL en el mercado mayorista y este precio de transferencia, multiplicada por la compra de energía eléctrica que realiza ANDA.

Figura 2Precio de la Generación Eléctrica y Monto del Subsidio Acumulado Anual

Junio 2006 - Septiembre 2008

0

20

40

60

80

100

120

140

160

jun julag

ose

p oct nov dic

Ene-07 feb mar ab

rmay jun jul

ago

sep oct nov dic

Ene-08 feb mar ab

rmay jun jul

ago

sep

-20,000

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

PMRS $/MWheje izq.

Monto (miles $) Subsidio Anual

22

2.3 Subsidios al gas licuado El mecanismo de subsidio al gas licuado de petróleo prevaleciente en El Salvador proviene de una práctica de larga data de fijación de precios para el consumo de GLP doméstico o por parte de los hogares. Esta política de fijación de precios para este producto energético se diferencia de la libertad de formación de precios que existe en los combustibles líquidos que, al igual que el GLP, son bienes esencialmente importados. El hecho de que el subsidio proceda en un formato de fijación de precios finales implica que el mismo es por antonomasia un mecanismo generalizado y uniforme a todos los consumidores domésticos con consecuencias visibles en cuanto a errores de focalización, es decir con elevados errores de exclusión e inclusión22. A diferencia de lo que ocurre con los servicios de infraestructura que se prestan en forma domiciliaria por parte de empresas distribuidoras de redes, tales como la electricidad y el agua potable, la forma descentralizada en que se provee el gas licuado hace más difícil la segmentación de los hogares al momento de definir precios o subsidios, entre otras cosas porque el arbitraje entre consumidores hace inefectiva la discriminación. Ello implica también, como se considera en la sección 3, que la focalización es tan difícil como necesaria o urgente en este caso. La regulación explícita de precios y márgenes de toda la cadena de valor se lleva a adelante con intervención directa del Ministerio de Economía (a través de su dirección de Hidrocarburos y Minas) y con el mandato obtenido de Acuerdos emitidos por el Ministerio. En ellos se establece un sistema de precios de paridad de importación que es la base del sistema de formación de precios y márgenes sobre el que luego piramidan todos los otros componentes de la cadena de valor que también están regulados a partir de la fijación del precio de venta final a los consumidores.23 El Cuadro 7, tomado de un estudio de la descomposición de precios y márgenes realizado a fines de 2007 por la Superintendencia de Competencia, antes del último aumento del precio final del GLP24 (ocurrido en Abril de 2008, por medio del Acuerdo No 340 del Ministerio de Economía) muestra de manera explícita la anatomía de la formación del precio del GLP doméstico. La primera columna expresa los diferentes componentes en dólares por galón, mientras que las siguientes columnas lo hacen en valores correspondientes a los diferentes envases (cilindros) que se comercializan en El Salvador, con el envase de 25 libras siendo el más vendido. La determinación de precios finales en unidades de peso sigue las prácticas habituales que permiten el control del llenado de los cilindros a través de balanzas. El

22 El Banco Mundial (2005) estimó que dos tercios de los hogares pertenecientes al 40% más pobre de la población estaban excluidos de este mecanismo y que casi tres cuartas partes de lo que lo recibían pertenecían a quintiles de mayores ingresos a ese 40%. Estos valores resultan ser sobreestimaciones, según el análisis proveniente de los micro-datos de la ENGIH 2005-06 llevado adelante en la sección 3 de este trabajo. 23 El sistema de precios de paridad de importación establece detalladamente las definiciones y los valores de referencia para la formación de dicho precio, determinando los costos variables (precio FOB, flete e impuestos de importación), costos fijos o invariables (costos por o de descarga de buque-tanque, regulación y control, operación de la terminal de importación y margen de beneficio de la terminal) y finalmente todos los otros márgenes de la cadena de valor hasta llegar al valor final. 24 El precio había estado fijado con anterioridad desde 1996, para tener una idea de la longevidad de estos mecanismos, que datan de la década de los 80s.

23

Cuadro 7 muestra que la parte central del mecanismo de subsidio al GLP opera a partir de la divergencia entre el precio de paridad de importación incorporado en la tarifa y el precio efectivo, quedando también una parte del subsidio final en el segmento de comercialización. El subsidio al momento de la confección de este Cuadro (que corresponde a fines de 2007), representaba 1.52 dólares por galón o valores porcentuales muy elevados (70% respecto del precio final sin subsidios e impuestos, o 233% del mismo precio que pagaban los consumidores).

Valores unitarios 35 libras 25 libras 20 libras 10 libras$/gal $/envase $/envase $/envase $/envase

1. Precio Paridad de Importación 1.86 14.57 10.41 8.33 4.162. Subsidio importación/refinación 1.41 10.98 7.84 6.28 3.143. Precio a envasadores (1-2) 0.46 3.59 2.56 2.05 1.024. Subsidio comercialización 0.11 0.88 0.63 0.51 0.255. Precio base regulado (3-4) 0.35 2.7 1.93 1.54 0.766. Margen envasado 0.13 1.02 0.73 0.58 0.37. Flete 0.04 0.33 0.24 0.19 0.098. Precio a distribuidores (5+6+7) 0.52 4.06 2.9 2.3 1.159. Margen distribución 0.1 0.76 0.54 0.45 0.2210. Precio a tiendas (8+9) 0.62 4.82 3.44 2.75 1.3611. Margen tienda 0.04 0.32 0.23 0.19 0.1112. Precio final sin IVA (10+11) 0.66 5.14 3.67 2.94 1.4713. IVA 0.09 0.67 0.48 0.38 0.1914. Precio final con IVA (12+13) 0.74 5.81 4.15 3.32 1.66

Memo itemsPrecio sin impuestos ni subsidios 2.18 17.01 12.15 9.72 4.86Subsidio Total 1.52 11.86 8.47 6.79 3.39Participación subsidio. Importación/refinación 65% 65% 65% 65% 65%. Comercialización 5% 5% 5% 5% 5%. Total subsidio 70% 70% 70% 70% 70%Fuente: FUSADES sobre información de la Superintendencia de Competencia

Estructura de Precios, Márgenes y Subsidios del GLPCuadro 7

La estructura de la demanda de GLP en El Salvador y su evolución en los últimos años aparece reflejada en el Cuadro 8. Como puede observarse, el consumo doméstico al cual está dirigido el subsidio (esto es, los cilindros de 10 hasta 35 libras) representaba en 2007 el 76% del consumo total. Dentro de este consumo doméstico se destaca la participación del cilindro de 25 libras, que tiene el 85% del mercado.25 El Cuadro 8 también muestra que la demanda de GLP en El Salvador ha tenido un comportamiento muy dinámico entre 2003 y 2007, con un crecimiento entre puntas del 30%, esto es superior al 7% anual. Estos valores 25 A diferencias de otros países que tiene programas de subsidio al GLP, como por ejemplo el caso de la Argentina, el mecanismo de subsidio al GLP doméstico no se focaliza en un envase en particular sino que es generalizado a todos los envases (excepto el de 100 libras y cuya participación de mercado es muy pequeña). Si bien existen razones para focalizar en un envase en particular, normalmente pequeño, como modo de elevar el costo de “solicitar” el subsidio por parte de consumidores de mayor poder adquisitivo, existen problemas de disponibilidad de envases y de asimetrías o especialización entre firmas oferentes que alterarían la neutralidad del mecanismo frente a prestadores y la competencia.

24

son muy elevados, por cuanto representan una elasticidad ingreso o producto demasiado alta, dando cuenta de una anomalía estructural que está seguramente afectada por el propio mecanismo de subsidio. Es llamativo el crecimiento del segmento comercial e industrial (60%) que más allá de cambios estructurales en el uso del energético puede estar mostrando filtraciones en las ventas del gas subsidiado. Lo que los datos de mercado no permiten calcular para el caso del GLP, como sí lo permiten para el caso de la electricidad según se vio antes, es estimar el consumo promedio de los hogares. Ello se realizará en la sección 3 con los datos de la encuesta de gasto de los hogares y permite, por una vía alternativa, estimar indicios de la presencia de filtraciones en las ventas de GLP hacia otros segmentos no subsidiados o en la forma de exportaciones no declaradas a otros países vecinos.26

Cilindros 2003 2004 2005 2006 2007Estructura

2007Crecimeinto

2007/0310 pounds 550,678 534,228 523,345 432,628 423,434 0.5% -23.1%20 pounds 1,008,803 1,036,366 1,141,524 1,323,767 1,483,294 1.8% 47.0%25 pounds 56,239,512 60,065,192 63,358,433 64,751,841 69,395,234 85.8% 23.4%35 pounds 7,633,193 7,988,151 8,002,033 8,886,411 9,599,337 11.9% 25.8%Total Domestico 65,432,186 69,623,937 73,025,335 75,394,647 80,901,299 76.1% 23.6%100 pounds 459,489 436,060 423,244 335,162 275,311 0.3% -40.1%Comercio e Industria 15,424,113 16,185,070 17,715,473 22,347,367 24,717,399 23.2% 60.3%Carburación 418,181 397,256 459,990 487,782 429,129 0.4% 2.6%TOTAL 81,733,969 86,642,323 91,624,042 98,564,958 106,323,138 100.0% 30.1%Fuente: Ministerio de Economía

Estructura de la Demanda (en galones) de GLP (2003-2007)Cuadro 8

Casi 81 millones de galones de GLP subsidiados (Cuadro 8) a razón de un subsidio unitario de 1.5 dólares por galón, dan cuenta de un monto en el entorno de 120 millones de dólares anuales. Pero esta es una fotografía imperfecta (que compara cantidades anuales con el precio en un punto), a fines de 2007 (de donde proviene el dato del Cuadro 7) de una película muy dinámica en razón del comportamiento del precio internacional del petróleo, con el cual se vincula el precio internacional del GLP y por ende el precio de paridad de importación en El Salvador. La raíz del desbalance en el mecanismo de subsidio al GLP en El Salvador no es difícil de entender, en virtud del hecho de que el diseño del esquema es tal que se financia con un impuesto sobre el consumo de gasolinas de formato especifico ($0.10 por galón) y de asignación específica a través del Fondo de Estabilización y Fomento Económico (FEFE). En este contexto, la suba vertiginosa del precio del petróleo provoca un divorcio entre la forma directa en que se otorga el subsidio y la forma específica en que obtienen los recursos. Al ser específico el impuesto que alimenta el FEFE, la recaudación a que da origen no aumenta con la suba del precio del petróleo y más bien puede caer. De hecho el FEFE permaneció constante en aproximadamente 20 millones de dólares anuales. El mecanismo de subsidio en cambio sube o baja con el precio del petróleo.

26 Datos comparativos de los precios del GLP entre países centroamericanos, provistos por el Ministerio de Economía para mostrar los esfuerzos por estabilizar los precios que reciben los hogares, dan también cuenta de la fuerte distorsión de precios provocada por la política de subsidios de El Salvador. Así, precios de 5.10 dólares para un cilindro de 25 libras en Mayo de 2008 se comparan con valores de 15.91 dólares en Guatemala, 10.55 dólares en Honduras y 12.71 dólares en Nicaragua. Por su parte Costa Rica registra valores de 19.65 dólares

25

Una forma indirecta de apreciar la dinámica de la escalada del subsidio al GLP doméstico es comparar la brecha entre el precio de paridad de importación que pagan usuarios no subsidiados como el segmento industrial y el correspondiente precio a envasadores (ítem 3 del Cuadro 7) incorporado a la estructura tarifaria del GLP doméstico. Esta secuencia se observa en la Figura 3 para el período que va desde fines de 2005 a mediados de 2008. La línea superior indica el precio de paridad de importación que paga la industria mientras que la línea que le sigue por debajo es el subsidio unitario, es decir la brecha entre este precio y el precio a envasadores incorporado en la tarifa, que esta fijado en 0.46 dólares por galón para casi todo el período, hasta la primer semana de Abril de 2008, cuando se realiza el último ajuste que fija nuevos valores (como referencia, el precio final del cilindro de 25 libras pasa de los 4.15 dólares a un nuevo valor de 5.10 dólares).

La Figura 3 muestra que hacia Junio de 2008 el subsidio unitario por galón al GLP doméstico estaba en el entorno de 1.75 dólares y camino a los 2 dólares en el mes siguiente en virtud de la nueva escalada del precio del petróleo. Esto es una forma de graficar la gravedad de la dinámica del mecanismo de subsidio. La Figura 4 da una imagen de la misma superponiendo (en barras) el consumo de GLP doméstico mensual desde enero de 2007 hasta mediados de 2008 con el monto (en millones de dólares mensuales) del mecanismo de subsidio según se estima de modo aproximado a partir de los valores antes comentados en esta sección. Como puede verse, la escalada del precio del petróleo significo una suba de los desembolsos mensuales desde el entorno de los 6 millones de dólares mensuales a comienzos de 2007 a casi 14 millones en Junio de 2008 y en fuerte ascenso al mes siguiente. Así, al comenzar la segunda mitad de 2008, y frente a la nueva escalada del precio del petróleo en el mes de Julio (de 17% respecto de Junio) , el mecanismo de fijación

Figura 3GLP: Brecha entre Precios de Paridad de Importacion para la Industria

y el Mercado Domestico (regulado)valores semanales 27 Dic 2006 al 23 Jun 2008

0

0.5

1

1.5

2

2.5

27-D

ic-20

05

17-E

ne-20

06

7-Feb

-06

28-Feb

-06

21-M

ar-06

11-A

br-20

06

2-May

-06

23-M

ay-06

13-Ju

n-06

4-Jul-

06

25-Ju

l-06

15-A

go-20

06

5-Sep

-06

26-S

ep-06

17-O

ct-06

7-Nov

-06

28-N

ov-06

19-D

ic-20

06

2-Ene

-2007

23-E

ne-20

07

13-Feb

-07

6-Mar-

07

27-M

ar-07

17-A

br-20

07

8-May

-07

29-M

ay-07

19-Ju

n-07

10-Ju

l-07

31-Ju

l-07

21-A

go-20

07

11-S

ep-07

2-Oct-

07

23-O

ct-07

13-N

ov-07

4-Dic-

2007

25-D

ic-20

07

22-E

ne-20

08

12-Feb

-08

4-Mar-

08

26-M

ar-08

15-A

br-20

08

6-May

-08

27-M

ay-08

17-Ju

n-08

Paridad de importacion

Subsidio

Precio regulado

26

de precios del GLP estaba dando lugar a un déficit que, aún neto del desembolso del FEFE, viajaba a una velocidad anual de 200 millones de dólares, o 1% del PIB. Esta cifra o velocidad fue sólo verificada en ese mes –en virtud de la subsiguiente descompresión del precio del petróleo-, pero esa era la magnitud del subsidio si se consolidaban los precios internacionales del mes de Julio, cosa que finalmente no ocurrió.

Figura 4Ventas mensuales al mercado domestico (galones, eje izq)

y Subsidio al GLP (U$S, eje der)Enero 2007 - Junio 2008

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

7000000

8000000

9000000

Ene2007

Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dec Ene 2008

Feb Mar Abr May Jun0

2000000

4000000

6000000

8000000

10000000

12000000

14000000

16000000

Adicionalmente a lo comentado hasta aquí, el mecanismo de fijación de precios del GLP estaba dando lugar a otros problemas en el sector y que tenían que ver con problemas de financiamiento –similares a los problemas causados por el traslado semestral de los precios de la electricidad comentado antes-, problemas de liquidación de impuestos y finalmente problemas de control. Durante 2008 y al demorarse el pago del subsidio frente ello implicó una onerosa carga financiera para las empresas. Al acumularse una deuda, se trató de compensar la misma y normalizar los flujos del subsidio con títulos del tesoro que pueden ser tomados a la par para el pago de impuestos. Pero las empresas reclamaron que sus obligaciones tributarias eran menores al monto que se les otorgaba y una parte deberían venderla debajo de la par es decir con una quita. También hubo reclamos porque mientras que debe pagarse un IVA sobre la importación a precios internacionales, las ventas se realizan a precios subsidiados con los que hay un exceso de créditos sobre débitos. En lo que a los controles se refiere, aparecieron problemas por falta de abastecimiento (frente a estos problemas) y por la detección de cambios en el volumen cargado en las garrafas. También aparecieron problemas con la detección de sobreprecios por encima de los de referencia. Esto puso en evidencia la baja capacidad administrativa del Ministerio de

27

Economía, con 5 inspectores para controlar una operación masiva de regulación de toda una cadena de valor y de ventas finales en condiciones de fuertes distorsiones de precios. 2.4. Subsidios al agua potable El caso de los subsidios al agua potable tiene, como en el caso de la electricidad, dos componentes salientes. Uno se deriva de la existencia de un subsidio incorporado en la estructura tarifaria residencial para consumos hasta 20 m3 al mes, mientras que el otro es de carácter general en tanto no se cubren costos incrementales de largo plazo en una empresa deficitaria. El servicio de agua está enmarcado en una larga historia de subsidios dirigidos a acomodar la capacidad de pago de los hogares. La esencia de la forma de la estructura tarifaria se mantuvo en los últimos años, con modificaciones o ajustes a los valores en 1994, 2001 y 2006. Esta última (emanada del acuerdo Ejecutivo No. 980) modificó los tramos residencial y del comercio e industria bajo una restricción que fue mantener el subsidio a los bajos consumos. Para estos consumidores la tarifa base de la fórmula tarifaria se mantiene en 0.2091 el m3 (valor que se mantiene desde 1994). Una modificación de diseño importante ocurrió en 2001 cuando se hizo excluyente el mecanismo de subsidio hasta 20 m3, que antes se extendía a los primeros 20 m3 de todos los consumidores.27 La perspectiva que surge del análisis de la evolución tarifaria del agua en los últimos 15 años es la de un deterioro en la capacidad de la misma de atender el objetivo recaudatorio de la empresa ANDA, al no modificarse los cargos fijos y abrirse la estructura en bloques de precios crecientes, pero con poco efecto en los ingresos. La estructura tarifaria era en 1994 y hasta 2001, en los hechos, una tarifa multibloque con un subsidio de 50% para los primeros 20 m3 y recargos que pasaban a ser 10% entre 20 y 40 m3 y luego saltaban a 175% más allá de 40 m3. En 2001 se mantiene este esquema, pero el subsidio para los primeros 20 m3 pasó a ser excluyente (antes se mantenía para consumos totales mayores). Además se dieron aumentos a comerciales y residenciales. En 2006, se hizo más suave la transición del subsidio al recargo respecto de la tarifa base. Se abrieron bloques a partir de 31, 41, 51, 61, 71, 91 y 101 m3 mensuales y se establecieron aumentos en la tarifa base que van desde 0.2091 hasta 0.65 dólares el m3. Esto mantuvo inalterada la tarifa para los consumidores hasta 30 m3. Luego la carga tarifaria iría aumentando por una forma diferente (y más transparente) de computar cantidades y asignar precios marginales más altos.28 El ratio entre los precios marginales del último y el primer bloque pasaron de 2.75 (el doble teniendo en cuenta el subsidio) a 3.11. En definitiva la tarifa fue convergiendo a una con a) menor rol de los cargos fijos, b) bloques de consumo subsidiado de tipo excluyente, y c) bloques crecientes para mayores

27 Ver al respecto Dimas L. (2007). 28 Por ejemplo un hogar que consume 50 m3 mensuales con el esquema de 2001 pagaba según la siguiente fórmula: $1.15+(20+(40-20)x1.10+10x2.75)x$0.2091= $1.15+65.5x$0.2091= $14.85. La eliminación del subsidio para el consumo por debajo de 20 realizada en 2001 significó facturar 10 m3 más. Es decir que este hogar pagaba $12.75. Es decir que el incremento en 2001 para un hogar que consumía 50 m3 mes, por efecto de hacer excluyente el subsidio, fue de 16.5%. Desde 2006 el pago sería $1.15+50x$0.40=$21.15. Es decir que un hogar de 50 m3 de consumo de agua tuvo un incremento del 42% en 2006 (respecto de la tarifa de 2001).

28

consumos. El efecto neto de estos efectos sobre los ingresos de la empresa fue más bien débil lo cual expuso a la misma, y por extensión a las finanzas públicas, a una situación de vulnerabilidad frente a dos tipos de shocks de costos (para una empresa energo-intensiva, como son las empresas de agua) que iban a sobrevenir en años subsiguientes. El primero asociado a la suba del costo de la energía eléctrica a partir de la privatización del sector en 1998, y con precios del petróleo estables. El segundo, asociado al shock de precios del petróleo que eleva los costos de generación y por ende los precios de la energía eléctrica. El consumo medido en la actualidad involucra a 530 mil hogares de un total 730 mil clientes residenciales en el área de servicio de la empresa, es decir existen 200 mil hogares sin medir.29 El tema de la incorporación de clientes medidos topa con los habituales problemas de robo de los medidores o retiro o rotura por parte del propio cliente. Para ello se ha establecido que en estos casos se seguirá cobrando por el valor de la última factura medida. En 2008 se introdujeron incentivos a la medición subsidiando los medidores. El problema del robo de los medidores asociado al robo del cobre contenido en los mismos se ha enfrentado con la introducción de medidores de material plástico.30 El consumo total de agua de El Salvador rondaba en 200731 los 262.7 millones de m3 de los cuales 225 millones de m3 (un 86%) es provisto por la empresa ANDA y el resto por sistemas autoabastecidos de explotación privada (22.7 millones de m3) y por operadores descentralizados (15 millones de m3). La estructura de la demanda de agua en El Salvador está concentrada en el área metropolitana de San Salvador (AMSS) que participa con casi el 60% del agua consumida y en los consumidores residenciales que a nivel nacional participan con el 70% del consumo (aproximadamente el 80% para el AMSS). O sea que la mitad del consumo nacional de agua proviene de los consumidores residenciales del AMSS. En consecuencia la estructura de subsidios está orientada hacia estos consumidores de agua. El Cuadro 9 muestra datos de la estructura del consumo de agua en el AMSS, que indican consumos medios mensuales por rango de consumo y tipo de cliente.

29 Esta cifra representa la actualidad, porque en la memoria de labores de 2007 se dice que los servicios domiciliarios de agua a nivel nacional de la empresa son 624 mil. Los clientes no medidos pagan una tarifa que se aproxima según el número de miembros del hogar, asignando 6 m3 mes por miembro. Este mecanismo si bien correcto a falta de una mejor aproximación, plantea dudas sobre sus consecuencias para el manejo de los errores de exclusión o inclusión de la política de subsidios. Es probable que al ir a un hogar a relevar el número de miembros (o aún si el relevamiento es en las oficinas de la empresa), se termine asignando un consumo no medido y excluyendo del subsidio de menos de 20 m3 a una familia pobre numerosa. Al mismo tiempo el mismo mecanismo puede hacer que un hogar de dos o tres personas ricas acceda al subsidio. Esto se debe a que la empresa no tiene ningún mandato y por lo tanto carece de instrumentos para utilizar información que permita focalizar a los hogares, aún cuando al información este disponible a partir de estos relevamientos. 30 No se obtuvieron datos de morosidad en los pagos. En electricidad El Salvador goza de altos valores de cobrabilidad y es presumible que en agua también. La amenaza de retiro de servicio, mencionada para el caso de la negativa a la medición u otra infracción, no parece creíble porque no se han ejecutado en la práctica. 31 Según la Memoria de Labores 2007 de la empresa ANDA.

29

Los consumidores residenciales que entran en el mecanismo de subsidio por bajo consumo son en el AMSS aproximadamente el 58% del total de clientes residenciales pero participan con el 22.5% del agua consumida por el segmento residencial y con el 18% de la facturación. El resto de los consumidores residenciales tiene tarifas medias (estimadas como ingresos medios de la empresa en el Cuadro 9) más elevados pero siempre por abajo del resto de los clientes no residenciales. Una estimación rápida del subsidio de agua potable vigente en El Salvador requiere hacer algún supuesto sobre el costo medio de break-even del m3 de agua para la empresa ANDA. Este valor fue sugerido en una

Sectores y rango de Consumo

Número de Servicios %

Consumo Total Anual %

Consumo promedio mensual

Valor facturado

Anual%

Ingreso medio por

m3

ResidencialBaja 213,027 57.7% 27,292.1 22.5% 10.7 4,715.80 17.7% 0.173Media 119,270 32.3% 52,919.1 43.7% 37.0 10,283.90 38.7% 0.194Alta 37,219 10.1% 40,856.1 33.7% 91.5 11,584.30 43.6% 0.284TOTAL 369,516 100% 121,067.3 100% 27.3 26,584.00 100% 0.220

Comercial0 a 20 10,122 993.6 8.2 508.3 0.51221 a 40 5,473 2019.2 30.7 751.7 0.37241 a más 7,252 12960.6 148.9 6808.7 0.525

22,847 15,973.4 58.3 8068.7 0.505

Industria0 a 20 211 17.9 7.1 30.7 1.71521 a 40 107 39.2 30.5 13.5 0.344más de 40 248 1362.0 457.7 732.8 0.538TOTAL 566 1,419 208.9 777.0 0.548

Gobierno0 a 20 141 10.9 6.4 28.3 2.59621 a 40 82 31.9 32.4 12.0 0.376más de 40 653 5,818.10 742.5 3083.2 0.530TOTAL 876 5,861 557.5 3123.5 0.533

Municipales0 a 20 80 6.4 6.7 3.0 0.46921 a 40 42 19.7 39.1 7.5 0.381más de 40 266 1435.4 449.7 822.7 0.573TOTAL 388 1,462 313.9 833 0.570

Autónomas0 a 20 29 2.3 6.6 4.1 1.78321 a 40 12 5.0 34.7 1.8 0.360más de 40 70 1353.1 1610.8 647.5 0.479TOTAL 111 1,360 1021.3 653 0.480

TOTAL 394,304 147,143 40,040Fuente: Boletin Estadistico de ANDA, 2006.

Datos de la Estructura del Consumo de Agua en el AMSS (2006)Cuadro 9

30

entrevista en el entorno de los 0.54 dólares por m3.32 Si este es el valor de quiebre entonces puede apreciarse del Cuadro 9 que para el caso del AMSS, la parte significativa del subsidio se concentra en el sector residencial. Estimando el subsidio por la diferencia entre 0.54 y los valores de los ingresos medios por categoría de usuario resulta una cifra de subsidio de agua para el AMSS en el entorno de 45 millones de dólares anuales. Los consumidores residenciales participan con el 96% de este monto estimativo y los consumidores de bajo consumo (es decir aquellos con consumos menores a 20 m3 al mes) dan cuenta de un 25% del total del subsidio, con 11.1 millones de dólares al año. Si descompone esta última participación en lo que corresponde a la tarifa de agua propiamente dicha (es decir el subsidio de 20m3 respecto del ingreso medio que pagan los otros consumidores residenciales), resulta que el mecanismo de subsidio para consumos menores a 20 m3 al mes asciende a 1.6 millones de dólares al año (o sólo 3.5% del subsidio al agua potable). Una extrapolación simple de estos montos para el total del país (teniendo en cuenta que el consumo residencial es como porcentaje del consumo total algo menor para el resto del país y que la cobertura de agua es también menor) daría lugar a una cifra en el entorno de los 60 millones de dólares. 2.5 Subsidios al transporte de pasajeros En el Cuadro 1 se presentó información de una estimación oficial de los subsidios al transporte hasta 2007 que muestran un sendero que se aceleró en 2006 y luego se contuvo en 2007. Ello fue merced a ajustes tarifarios en el pasaje urbano ( e interurbano) que llevaron a duplicar la tarifa entre 2004 y 2006. Desde tiempo atrás, El Salvador venía manejando los subsidios al transporte a partir de ventas subsidiadas de gas oil a los concesionarios del transporte público, en un modo de operación con un techo por unidad que incentivaba el sobre consumo y el descontrol. En 2007 y frente a la escalada del precio del petróleo este mecanismo se desequilibró financieramente y obligó a un replanteo que a fin de año se plasmó en una “Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del Transporte Público de Pasajeros” (Decreto Legislativo No.487 del 23 de Noviembre de 2007). Por esta ley se creaba un impuesto específico de 0.10 dólares por galón de diesel y gasolinas que el Ministerio de Hacienda recauda y luego transfiere al Vice Ministerio de Transporte para ser asignado a un subsidio por unidad de transporte, inicialmente, del orden de 400 dólares mensuales para buses y de 200 dólares mensuales para los microbuses. Estos valores fueron fijados en la ley y en su reglamentación (por Decreto Ejecutivo No. 127 de diciembre de 2007). Este mecanismo requería, en lo que a la implementación por parte del Vice Ministerio de Transporte se refiere, una verificación y normalización del estado de las concesiones para la asignación correspondiente del subsidio, lo cual también estaba contemplado en la reglamentación citada. El mecanismo comenzó a ponerse en funcionamiento en enero de 2008, pero el problema de diseño de “suma fija” de la determinación del subsidio no serviría a los propósitos de estabilizar automáticamente (es decir a esos montos contemplados en la ley) las tarifas finales si el precio del petróleo continuaba subiendo, como finalmente ocurrió en meses posteriores.

32 Esta cifra no representa necesariamente un valor económico dado que seguramente está compuesta de subsidios a los insumos (por ejemplo la electricidad) que paga la empresa. Tampoco incluye el costo de alcantarillas y saneamiento ni de tratamiento de aguas.

31

Los recursos anuales obtenidos del impuesto a los combustibles teniendo en cuenta el consumo de combustibles en 2007 (155 millones de galones de gasolinas y 207 millones de galones de diesel oil, aproximadamente) dan lugar a un ingreso en el orden de los 36 millones de dólares anuales. La aplicación o el gasto asociado al subsidio, en cambio dependería de la dinámica de unidades incorporadas al mecanismo y de los cambios que irían a introducirse a los pocos meses en función de una nueva escalada en el precio del petróleo. En efecto, en Junio de 2008 ya se procede a una reforma a la ley anterior (a través del Decreto No.662) por el cual se permite al Ministerio de Hacienda a transferir al Viceministerio de Transporte los montos necesarios para permitir que las tarifas de transporte permanezcan estables, y al Vice Ministerio de Transporte a emitir acuerdos ejecutivos que puedan modificar el monto del subsidio por unidad. Así, siguiendo la reforma a la ley, el Vice Ministerio de transporte emite el Acuerdo No.1 del 21 de Julio de 2008 por el cual se duplica (a 800 y 400 dólares, respectivamente) los subsidios de suma fija mensual otorgados a buses y microbuses. La Figura 5 muestra la dinámica de este mecanismo a lo largo del año 2008 y hasta el mes de Septiembre.

Frente a un ingreso aportado por el Fondo Solidario que oscila en el entorno de los 3 millones de dólares mensuales, los subsidios otorgados se ubicaron hasta Junio en el entorno de 3.1 a 3.3 millones de dólares al mes, para saltar a 7.3 millones a partir de Junio. Esto se descompone en aproximadamente 6 millones de dólares correspondientes a autobuses y 1.3 millones a microbuses. La extrapolación anual de este mecanismo para 2008 indica un monto de subsidios bruto (neto) de 67 (31) millones de dólares, si bien el monto anualizado correspondiente a lo que se esta pagando hoy mensualmente es del orden de 87 (52) millones de dólares.

Figura 5Subsidio Mensual al Transporte Público (2008)

en millones de dólares

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

Enero 2008 Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Setiembre

Ingresos Imp. Autobuses MicrobusesSubsidio Bruto Subsidio Neto

Fuente: Dirección Gral de Transporte Terrestre; Vice Ministerio de Transporte.

32

Los desembolsos brutos indican que a mediados de este año, aproximadamente 7500 buses y 3250 microbuses estaban recibiendo el subsidio por unidad. Esto se compara con las aproximadamente 11 mil unidades que cuentan con permisos para circular. Según información obtenida durante una visita al Vice Ministerio de transporte, se estima que unas 1000 unidades estarían circulando sin permisos, si bien la policía pone este número en alrededor de 3 veces más. Estas unidades están circulando obviamente sin recibir subsidio, lo cual abre interrogantes a cómo pueden hacerlo dados los costos de los combustibles, en particular porque la información recogida sugiere que cobran tarifas más bajas que las unidades con permisos. La naturaleza de este mecanismo de subsidio es diferente a las anteriores en varias dimensiones. Es claramente diferente a los subsidios a los servicios que se prestan en forma de red domiciliaria como la electricidad y el agua porque estos tienen tarifas transparentes que permiten segmentar consumidores y dar subsidios a la demanda según niveles de consumo o atributos. Es a su vez diferente al subsidio al consumo de gas porque como vimos antes en el caso del gas existe una regulación de los valores de la cadena de valor a partir de valores de importación. En el caso del transporte el subsidio a los vehículos abre desafíos sobre cómo llevar adelante una reforma en un sector con las dificultades de organización y la informalidad y actividades de grupos de interés tan desplegadas. Por otra parte, es de presumir que la naturaleza de los usuarios del servicio de transporte hace que los errores de exclusión (y sobretodo inclusión de este mecanismo sean más bien bajos). Estudios preliminares para El Salvador (Como el Banco Mundial, 2005) han estimado estos errores para los otros servicios pero no para el caso del transporte, debido a problemas de información. 3. El uso de la ENIGH 2005/2006 para el análisis de los subsidios En Mayo de 2008 el Ministerio de Economía, a través de la Dirección Nacional de Estadística y Censos presentó los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2005/2006, destinada a relevar la canasta de consumo de los hogares de El Salvador, a los efectos de la construcción del índice de precios al consumidor, aportar a la medición las cuentas nacionales y del análisis del bienestar y la pobreza. Los datos se recopilaron durante un año completo (septiembre de 2005 a agosto de 2006) en todo el territorio nacional con una muestra aleatoria y representativa constituida por 4381 hogares y siguiendo prácticas internacionales en la materia. Al momento de diseñarse el contenido de este estudio para FUSADES, se solicito la posibilidad de contar con los micro-datos de la ENIGH a los efectos de obtener los gastos por hogar para los bienes y servicios más importantes del mapa de los subsidios en El Salvador, esto es la electricidad, el gas (propano), el agua y el transporte. La obtención de dichos valores junto con las características de los hogares encuestados permiten poner en práctica una metodología aplicada en la Argentina para el estudio de los subsidios en los sectores de infraestructura33. Dicha metodología permite, con el conocimiento de las estructuras de precios disponibles para esos bienes y servicios, proceder a un “recupero” de las cantidades físicas implícitas en las respuestas de gastos de los hogares y, de este modo, 33 Ver Navajas (2008a,b)

33

transformar la encuesta de gasto en una de consumo físico de dichos servicios.34 Esto permite a su vez no solo estudiar aspectos de incidencia distributiva, en la forma de indicadores de exclusión o inclusión o indicadores de incidencia de un modo más preciso o exacto que la que proviene de datos agregados en quintiles35 o deciles (del ingreso) de los hogares sino llegar a un conocimiento más detallado de la estructura (o distribución) de los consumos lo cual permite hacer simulaciones o ejercicios que puedan ser útiles a los propósitos del diseño y/o evaluación de los subsidios. El Cuadro 10 muestra indicadores de resumen de los datos obtenidos a partir de la encuesta. Los hogares expandidos a la población total de El Salvador corresponden a algo más de un millón trescientos mil, de los cuales un tercio están radicados en el AMSS y el resto en los otros departamentos del país.

34 La recuperación en el caso de la electricidad tiene que hacer uso de toda la información proveniente de los cuadros tarifarios normales y el mecanismo de subsidio para cada empresa y asignada al hogar según el departamento o municipio del país donde vive. Para el caso del GLP es más sencillo por tratarse de un precio uniforme para todo el país. Mientras que para el caso de agua involucra nuevamente un uso intensivo del cuadro tarifario. 35 Ver por ejemplo Banco Mundial (2005)

Toda la muestra San Salvador Resto del país

Nº de hogares 1,318,907 424,335 894,572Gasto per cápita familiar

media $198.6 $260.7 $169.2desv. Est. $238.4 $257.0 $223.2

Nº de miembrosmedia 4.18 3.88 4.33

desv. Est. 2.09 1.84 2.18Nº de habitaciones

media 2.63 3.11 2.40desv. Est. 1.39 1.43 1.32

Electricidad Cobertura (1) 92.4% 97.8% 89.9% Gasto mensual $16.17 $20.15 $14.13 Consumo (kWh/mes) 119.8 152.0 102.5Gas Cobertura (2) 70.4% (68.4%) 89.7% (79%) 61.2% (63.4%) Gasto mensual $4.97 $4.86 $5.04 Consumo (libras/mes) 29.9 29.3 30.3Agua Cobertura (3) 80.9% 92.9% 75.2% Gasto mensual $7.02 $8.17 $6.35Transporte Cobertura (4) 68.6% 74.8% 65.7% Gasto mensual $19.82 $23.16 $18.01Fuente: ENIGH 2005-06

(4) Hogares que declaran gasto positivo en al menos uno de los sistemas de transporte (urbano,

interurbano y microbuses)

(3) Hogares que declaran gasto positivo en servicio de agua público y/o mixto.

Cuadro 10Características y consumos de la ENIGH 2005-06

(1) Se tiene en cuenta a hogares con conexión a medidor de un vecino. Los mismos representan un 6.23% de la muestra para el total del país

(2) El primer valor de cada columna corresponde a la variable combustible utilizado para cocinar, mientras que el valor entre paréntesis corresponde a hogares que declaran gasto positivo en propano

34

El gasto per cápita familiar mensual de la muestra tiene una media de casi 200 dólares al mes siendo 1.5 veces superior en el AMSS respecto del resto del país. Los hogares tienen en promedio más de 4 miembros en El Salvador, siendo de tamaño algo mayor en los departamentos fuera del AMSS, mientras que las viviendas son más grandes (considerando el número de habitaciones) en el AMSS. El consumo medio mensual de energía eléctrica de los hogares que aparece implícito en la ENIGH es de casi 120 Kwh. al mes, que es coincidente (si bien levemente superior) al reportado por el consumo medio de las empresas distribuidoras.36 Este consumo promedio mensual de los hogares es un 50% superior en el AMSS que en el resto del país lo cual está en consonancia con un mayor nivel de ingreso per cápita del hogar y un mayor tamaño de los hogares. La cobertura en energía eléctrica es alta en El Salvador tanto en el AMSS como en el resto del país Por su parte, el consumo promedio de GLP de los hogares es de casi 30 libras al mes (lo que equivale a 6.7 galones) y resulta algo llamativo que sea (aún levemente) mayor en el interior que el AMSS, debido a que la diferencia de ingreso per cápita es bastante mayor (50%, a favor del AMSS) entre estas áreas que la correspondiente diferencia en el tamaño de los miembros de los hogares (que podría dar lugar a un uso más intensivo para cocción). De este consumo promedio mensual de GLP por hogar, y teniendo en cuenta que 902 mil hogares (casi un 70%) declaran un gasto positivo en GLP, aparece un consumo implícito nacional de 72.5 millones de galones que es levemente inferior a las ventas al segmento doméstico registradas en promedio en 2005 y 2006 (que corresponde al período de la ENIGH) y mostradas antes en el Cuadro 8.37 Finalmente la cobertura en gas es mucho menor a la de electricidad y se ubica en el entorno del 70% para el total del país si bien es casi el 90% en el AMSS. Para el caso del agua, el Cuadro 10 muestra valores medios de gasto mensual que se obtienen de la encuesta. En agua ese gasto oscila entre 6 dólares para el interior y 8 dólares para el AMSS con una media nacional de 7 dólares, lo cual es un valor mayor pero aún consistente con los datos del Cuadro 9.38 La cobertura en agua del 93% en el AMSS y cae a 75% en el interior, con una media nacional de 81%.

36 El consumo medio de las empresas distribuidoras se ubicaba en 2005 en el entorno de 112 kwh al mes, siendo menor (105) para el caso de las empresas del grupo AES y mayor (130) para el caso de la empresa Del Sur. 37 El hecho que los datos del consumo de GLP obtenidos de la ENIGH sea inferior a las ventas al segmento doméstico es esperable en el caso que una parte de esas ventas no terminen en los hogares salvadoreños y se filtren en la forma de exportaciones de contrabando. Al parecer los datos recién mencionados indican que este problema era leve (del orden del 2% de las ventas nacionales) en 2005/2006, sin perjuicio de que se haya agravado en 2007/2008, dado que los datos del Cuadro 8 muestran un crecimiento muy intenso de las ventas. Por otra parte, la evidencia de que el consumo en el interior no es menor (cuando debería serlo como en el caso de la electricidad) debería ser estudiada con más detalle para ver si se debe a patrones de consumo diferentes o que evidencia filtraciones hacia países vecinos. 38 La factura media residencial para la empresa ANDA del Cuadro 9 es algo más baja (6 dólares) si se estima como el producto entre el consumo medio de 27.3 m3 mes y un precio medio de 0.22 dólares.

35

Finalmente en el caso del transporte el gasto mensual de la ENIGH oscila entre 18 y 23 dólares con una media nacional cercana a los 20 dólares mensuales. La cobertura oscila entre 65% y 75% con una media nacional del 69%. 3.1 Electricidad La distribución del consumo de electricidad en El Salvador tiene una forma muy asimétrica o sesgada, como ocurre en muchos otros países. La figura 6 muestra el patrón resultante de la ENIGH luego de recuperar las cantidades implícitas en la misma. La línea vertical indica el umbral por debajo del cual se obtiene el subsidio.

Figura 6

0.0

01.0

02.0

03.0

04.0

05.0

06.0

07.0

08D

ensi

dad

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900 950 1000Consumo de electricidad (kWh/mes)

Fuente: elaboración propia en base a datos de ENIGH 2005-06 y datos tarifarios

Usuarios Residenciales. Total País, año 2005-2006Distribución de consumo de electricidad en El Salvador

La distribución de los consumos ordenada por deciles (de gasto per cápita del hogar) de los hogares se muestra en el Cuadro 11 indicándose en cada caso la media y el desvío estándar del consumo del decil y el rango de valores desde el mínimo al máximo y los presentile 25, 50 y 75 de dicho rango. El percentil 50 (p50) indica la mediana de la distribución, que para el total de los hogares que consumen electricidad es bastante inferior a la media. La encuesta reporta que 56% de los hogares reciben el subsidio.

36

Esta distribución de consumos permite precisar los errores de exclusión y de inclusión asociados al mecanismo de subsidio relativo al umbral de 99 Kwh. mes. El Cuadro 12 realiza la estimación utilizando como grupo meta o corte a los propósitos de comparación con los 4 primeros deciles (el 40% más pobre, que es el mismo criterio utilizado en el informe del Banco Mundial (2005) que reporta valores por quintiles y usa datos del promedio de las encuestas de ingresos de los hogares entre 1995 y 2004.

La ENIGH detecta que la distribución de los más de 624 mil hogares que accedían en 2005/2006 al subsidio del umbral de 99 Kwh. mes se distribuyen a lo largo de todos los deciles de la distribución del ingreso dando lugar a los típicos errores de focalización. El error de exclusión se ubica en el entorno del 31% y constituye un valor más bajo en comparación con otros servicios en El Salvador, dando cuenta de que en esta dimensión, el

Decil gtopcf media DS mín p25 p50 p75 máx1 52.1 43.4 0.4 16.3 41.2 68.6 263.52 64.7 53.4 2.4 21.4 55.3 86.0 389.93 81.1 63.2 1.6 41.9 71.2 100.6 461.84 84.1 62.9 0.2 47.4 72.3 102.5 496.05 100.6 79.2 4.5 54.8 79.9 139.3 789.96 117.9 90.5 0.4 60.0 93.8 159.5 632.17 128.6 94.4 3.1 65.0 101.3 169.7 1135.28 141.8 127.2 0.6 65.7 109.4 177.4 2064.79 153.1 116.1 0.4 74.5 124.9 191.5 1482.3

10 213.0 155.5 4.2 98.4 177.4 291.1 1083.6Total 119.8 108.8 0.2 54.8 85.7 154.5 2064.7

Fuente: Elaboración propia en base a datos dela ENIGH 2005-06 y datos tarifarios

Cuadro 11Consumo eléctrico por deciles de gasto per cápita familiar (kWh / Mes)

Consumo Conexión al TotalNo Si nulo vecino Hogares

1 11,462 66,211 2,089 17,806 34,224 131,7922 15,235 70,941 4,556 18,456 22,710 131,8983 25,651 75,951 3,118 12,214 14,891 131,8254 28,416 72,375 8,759 12,496 9,716 131,7625 44,178 73,568 1,279 7,544 5,485 132,0546 56,152 63,413 3,665 4,626 3,762 131,6187 60,898 59,338 4,493 2,796 4,285 131,8108 64,073 57,464 3,836 3,203 3,484 132,0609 73,364 52,547 2,428 2,525 1,237 132,101

10 97,151 32,541 1,807 488 0 131,987Total 476,580 624,349 36,030 82,154 99,794 1,318,907

Error de Exclusión 30.78% Error de Inclusión 50.8%DefinicionesError Exclusión: (Hogares decil 1-4 sin subsidio) / (Total Hogares decil 1-4)Error Inclusión: (Hogares decil 5-10 con subsidio) / (Total de hogares con subsidio)

Decil GTOPCF

Reciben subsidio No posee Electricidad

Hogares que reciben el subsidio de 99 Kwh mesCuadro 12

37

mecanismo de subsidio de 99 Kwh. al mes indica un comienzo favorable para iniciar un proceso ulterior de focalización con el objeto de incluir en algún mecanismo de subsidio al 31% de los hogares de menores ingresos (40% más pobre) que no recibe ayuda. La mitad de este valor viene explicado por hogares pobres que no tienen acceso a la electricidad, mientras que la otra mitad viene explicada por aquellos que no acceden porque registran consumos mayores a los 99 Kwh. mes. Este valor del error de exclusión es bastante menor (31% contra 49%) que el reportado en el informe del Banco Mundial (2005) que al parecer trabajó con datos más viejos y más imprecisos basados en estimaciones indirectas y de fuentes distintas de consumo y de ingreso de los hogares. Esto se corrige o logra mejor con los micro datos de la ENIGH porque los mismos pertenecen a una fuente única y homogénea. Por su parte el error de inclusión es también más bajo (si bien no tanto, 51% contra 55%) que el reportado en el informe del Banco Mundial (2005) lo que muestra que las filtraciones hacia los deciles de ingresos más elevados es un rasgo persistente y problemático de este mecanismo de subsidio. Más de la mitad de los beneficiarios del subsidio de 99 Kwh. mes pertenecen a la mitad de arriba de la distribución del ingreso (o a los 6 deciles de mayor ingreso). Es sobre esta filtración que también tiene que avanzar la focalización de los subsidios a la electricidad. La Figura 7 muestra la nube de observaciones de consumo de los hogares en El Salvador separadas por una línea vertical que indica el umbral de 99 Kwh. mes y por una línea horizontal que indica el nivel de ingreso per cápita mensual que separa al 40% más pobre del resto de la población. Nubes de puntos en el cuadrante SE (abajo y a la derecha) de la Figura 7 indican hogares de bajos ingresos excluidos del esquema de subsidio y nubes de puntos en el cuadrante NO (arriba y a la izquierda) indica hogares de mayores ingresos incluidos en el mecanismo de subsidio. Estos resultados al tiempo que son nuevos en cuanto a las mediciones disponibles en El Salvador, preparan el camino para la evaluación de direcciones de reforma de los mecanismos de subsidios que se plantean en la sección 4. Claramente, una secuencia de reducción de los errores de exclusión y de inclusión por medio de la utilización de mecanismos de comprobación de medios de vida aparece como una agenda sugestiva sobre la que mejorar este mecanismo y a partir del mismo organizar de modo convergente al resto de los mecanismos.

38

Figura 7

100

200

300

400

500

600

Gas

to P

er C

ápita

Fam

iliar

(dól

ares

men

sual

es)

50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600Consumo de electricidad (kWh/mes)

Errores de inclusión y exclusión en subsidio de electricidad

A diferencia del caso del subsidio condicionado al consumo de hasta 99 Kwh. al mes, el subsidio generalizado a la electricidad resultante de congelar el precio de la energía que se traslada a las tarifas finales tiene impactos diferentes sobre los hogares. Por un lado, al ser generalizado el error de exclusión está sólo determinado por la incompleta cobertura del servicio eléctrico. Pero por otro lado el error de inclusión se maximiza en este caso. Los datos de la ENIGH 2005/2006 permiten estimar estos errores en 15% y 64% respectivamente.39 3.2. Gas licuado La distribución del consumo de gas licuado no tiene, a diferencia de la de energía eléctrica, ninguna información sectorial, sea regulatoria o de mercado, que pueda servir de base de comparación. En este sentido, los datos de la ENIGH que se reportan en este estudio 39 Las magnitudes absolutas detrás de estos porcentajes son obviamente distintas a los respectivos porcentajes de errores vinculados al subsidio hasta 99 Kwh mes, simplemente porque los montos totales de los subsidios involucrados son distintos. A los datos del tercer trimestre de 2008 por ejemplo, que obviamente están influenciados por los precios anormalmente elevados del petróleo, el subsidio generalizado a la electricidad era de al menos 3 veces mayor al respectivo subsidio explícito a los consumos hasta 99 Kwh mes. Teniendo en cuenta que la participación del consumo residencial o doméstico en el consumo total de electricidad es algo inferior al 40%, el orden de magnitud del subsidio generalizado que reciben los consumidores era en ese momento 1.3 veces superior al monto recibido por la vía del subsidio explícito hasta 99 Kwh mes.

39

constituyen la primara y única fuente de encuesta directa disponible que puede brindar una aproximación rigurosa a dicha distribución de consumos de GLP en El Salvador. La Figura 8 muestra la distribución de consumos físicos mensuales de propano implícitos en la ENGIH 2005/2006 expresados en galones por mes.

Figura 8

0.0

5.1

.15

.2D

ensi

dad

0 10 20 30 40Consumo de Propano (galón/mes)

Fuente: elaboración propia en base a datos de ENIGH 2005-06

Usuarios Residenciales. Total País, año 2005-2006Distribución de consumo de Propano en El Salvador

La distribución es más simétrica que la de energía eléctrica y muestra una concentración muy importante de los consumos en el entorno de la media que es de 6,7 galones al mes (equivalentes a casi 30 libras). A su vez la distribución de los consumos por deciles de ingreso se muestra en el Cuadro 13 con dos paneles que se expresan en galones y en libras para facilitar la lectura. A diferencia de lo medido en electricidad, el consumo de GLP se distribuye de manera bastante uniforme entre los hogares según varía su nivel de ingreso. Ello no sólo ocurre con la media del consumo mensual sino también con los otros indicadores de la distribución como la mediana (p50) y los valores p25 y p75. Es decir que en el caso del GLP lo que explica las variaciones “entre-hogares” de los consumos va a estar más determinado por las características de los mismos (tales como el tamaño de la familia y el hogar) que por las diferencias en el ingreso. Este punto, que ha sido enfatizado en la literatura sobre diseño de subsidios40 como una debilidad intrínseca de subsidios basados en cantidades consumidas no parece darse con mucha fuerza en electricidad (donde las diferencias de consumo entre hogares sí responde al ingreso, como se puede verse en el 40 Por ejemplo Komives et.al (2005).

40

Cuadro 11), pero sí en el caso del GLP. Sin embargo, y como han encontrado otros trabajos estos efectos puede estar magnificados debido a que los precios que enfrentan los consumidores son muy bajos.41

Los datos de la ENIGH permiten estimar los errores de exclusión e inclusión para el caso del GLP, que se muestran en el Cuadro 14. Estos son significativamente mayores que en el caso de electricidad debido a que la menor cobertura que existe en gas (respecto de la existente en electricidad) amplifica el error de exclusión del subsidio al GLP y, en el caso del error de inclusión, porque el mecanismo de subsidio de GLP no tiene ningún tipo de condicionalidad (como en el caso de electricidad para consumos hasta 99 Kwh. mes) y está generalizado a todos los hogares. En el caso del GLP, la mayor parte del error de exclusión viene explicada por la incompleta cobertura del consumo, debido a que el acceso al subsidio está garantizado para todos aquellos que tengan consumo positivo. En el Cuadro

41 Ver por ejemplo Navajas (2008a) para el caso del gas natural y el GLP en la Argentina.

Decil gtopcf media DS mín p25 p50 p75 máx1 6.3 3.7 1.7 5.6 5.8 6.1 54.22 6.3 1.4 2.7 5.6 6.0 6.8 12.23 6.5 4.4 2.4 5.7 5.9 6.4 75.94 6.6 3.3 2.6 5.7 5.9 6.5 92.15 6.5 2.4 1.8 5.6 5.9 6.4 40.26 7.0 4.8 3.4 5.6 5.9 6.8 56.07 6.6 2.8 2.0 5.7 5.9 6.8 46.18 6.6 2.6 2.7 5.4 6.0 6.8 40.79 6.8 3.2 2.3 5.4 5.9 6.8 43.410 7.9 5.5 2.0 5.8 6.1 7.3 47.4

Total 6.7 3.6 1.7 5.6 6.0 6.8 92.1

Decil gtopcf media DS mín p25 p50 p75 máx1 28.2 16.4 7.5 25.0 25.9 27.1 241.02 28.2 6.2 12.0 24.8 26.8 30.1 54.23 28.8 19.6 10.8 25.5 26.3 28.3 337.34 29.2 14.6 11.7 25.3 26.2 29.0 409.65 28.9 10.6 8.0 25.0 26.2 28.6 178.96 31.2 21.3 15.1 25.0 26.2 30.1 248.87 29.3 12.5 9.0 25.5 26.2 30.1 204.88 29.2 11.4 12.0 24.1 26.5 30.1 180.79 30.3 14.0 10.3 24.1 26.2 30.1 192.810 35.0 24.7 9.0 25.9 27.1 32.5 210.8

Total 29.9 16.1 7.5 25.0 26.5 30.1 409.6Fuente: Elaboración propia en base a datos dela ENIGH 2005-06 y datos tarifarios

Consumo de GLP por deciles de gasto per cápita familiar (galón / mes)

Consumo de GLP por deciles de gasto per cápita familiar (libras / mes)

Cuadro 13

41

14 se presenta la información de la ENIGH 2005/2006 que permite distinguir entre aquellos hogares que declaran cocinar con propano y aquellos que declaran un gasto positivo.42

La Figura 9 muestra la nube de observaciones de los micro-datos que indican consumo de GLP y nivel de ingreso per cápita del hogar. Puede observarse la fuerte concentración de los puntos en el entorno de los consumos de 25 a 30 galones por mes, independientemente del nivel de ingreso del hogar, mostrando la menor sensibilidad (que en el caso de electricidad) del consumo de GLP al ingreso familiar. No se indican líneas divisorias (como en el caso de la Figura 8) porque en GLP no hay umbrales de consumo que condicionen el subsidio. En cambio, se trata de indicar en la Figura aquellos hogares que acceden al subsidio eléctrico, los cuales se hallan dispersos en diferentes niveles de consumo y de ingreso.

42 La definición de los errores que se tomó se basa en el primer criterio, que resulta aproximadamente en errores 3% mayores (los valores exactos pueden computarse directamente del Cuadro 14) que si se siguiera el criterio de gasto positivo.

TotalDecil gropcf Hogares

1 43,301 32.9% 88,491 67.1% 46,506 35.3% 85,286 64.7% 131,7922 63,571 48.2% 68,327 51.8% 73,023 55.4% 58,875 44.6% 131,8983 85,751 65.0% 46,074 35.0% 86,950 66.0% 44,875 34.0% 131,8254 84,936 64.5% 46,826 35.5% 88,080 66.8% 43,682 33.2% 131,7625 99,420 75.3% 32,634 24.7% 101,101 76.6% 30,953 23.4% 132,0546 102,504 77.9% 29,114 22.1% 106,014 80.5% 25,604 19.5% 131,6187 106,820 81.0% 24,990 19.0% 102,640 77.9% 29,170 22.1% 131,8108 113,134 85.7% 18,926 14.3% 99,923 75.7% 32,137 24.3% 132,0609 114,420 86.6% 17,681 13.4% 107,418 81.3% 24,683 18.7% 132,10110 114,519 86.8% 17,468 13.2% 90,828 68.8% 41,159 31.2% 131,987

Total 928,376 70.4% 390,531 29.6% 902,483 68.4% 416,424 31.6% 1,318,907

Error de Exclusión 47.4%Error de Inclusión 70.1%Nota: Se usa el criterio (a) para la definición de los errores.

Cuadro 14

Si No Si No

Hogares que consumen GLPCocina con propano (a) Gasto positivo en propano (b)

42

Figura 9 0

100

200

300

400

500

600

Gas

to P

er C

ápita

Fam

iliar

(dól

ares

men

sual

es)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Consumo de Propano (libras/mes)

Subsidiados en electricidad Sin subsidio en electricidad

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ENIGH 2005-06

Hogares que reciben subsidio en electricidad frente a los que no lo recibenConsumo de propano y gasto per cápita familiar

3.3 Agua Potable El caso del agua potable es, a diferencia de la electricidad y el propano o GLP, más difícil de modelar a partir de los micro-datos de la EINGH 2005/2006 por varias razones. Entre ellas se destacan, por un lado, el hecho de que una parte de los hogares no tiene servicio medido y por lo tanto declara un gasto basado en un cargo estimativo que hace la empresa prestadora y, por el otro, de que si bien se pudo contar con tarifas explícitas (que pueden usarse para el recupero de cantidades) en el caso de la empresa ANDA, ello no fue así para otros prestadores descentralizados. En la ENIGH 2005/2006 no se puede saber si el hogar que reporta un gasto positivo de agua está en un régimen de consumo medido o no medido. Además, en la misma encuesta se distingue al reportar los datos de gasto entre el suministro de agua de “servicio público” y de “servicio mixto (público y privado)”. En los resultados que se reportan a continuación, se aplicó la misma estructura tarifaria (para el recupero de cantidades) a los gastos de todos los hogares que reporten un gasto positivo. La Figura 10 muestra la distribución del consumo de agua por hogar para El Salvador, indicándose el umbral para recibir el subsidio (20 m3 mes) por una línea vertical. Como

43

puede apreciarse existe un porcentaje apreciable (46% en los datos) de los hogares con consumos que entran en el subsidio de agua.

Figura 10 0

.01

.02

.03

.04

Den

sida

d

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150Consumo de Agua (m3/mes)

Fuente: elaboración propia en base a datos de ENIGH 2005-06

Usuarios Residenciales. Empresa ANDA, Septiembre 2005 - Agosto 2006Distribución de consumo de Agua en El Salvador

El Cuadro 15 muestra la distribución decílica de los consumos físicos de agua en El Salvador. Se distingue, sólo a los propósitos ilustrativos y para verificar diferencias, entre los hogares que reportan gasto asociados a servicio público y a aquellos vinculados a servicio mixto. El consumo promedio de agua se ubica entre 22 y 23 m3 por mes con una mediana (p50) de casi 20 m3 para el primer grupo y 15 para el segundo. El Cuadro muestra también implícitamente que existe una cierta si bien pequeña elasticidad ingreso del consumo de agua (mayor que en GLP y menor que electricidad), pero las diferencias entre los consumos de los hogares varían en el Cuadro mas “horizontalmente” (es decir para un mismo nivel de ingreso y según características de los hogares) que “verticalmente”.

44

Con estas estimaciones de cantidades consumidas es posible proceder a la estimación de los errores de exclusión e inclusión para el caso del agua. Ello se lleva adelante en el Cuadro 16 en donde se hace una clasificación por decil de los hogares según estén en condiciones de acceder al subsidio de hasta 20 m3. Los resultados dan cuenta de un error de exclusión de 50% y de un error de inclusión de 57%.

Decil gtopcf media DS p5 p25 p50 p75 p951 14.9 9.9 3.5 8.9 14.2 18.1 45.52 19.7 12.1 5.9 10.4 16.4 25.8 48.23 22.5 16.5 5.9 11.4 19.2 25.8 46.74 22.4 14.8 5.9 14.2 18.6 29.1 46.75 20.8 11.9 5.9 12.7 18.2 25.8 46.76 23.0 15.0 8.4 13.3 19.2 29.6 57.37 24.7 15.5 8.4 14.4 21.9 30.2 59.08 23.3 13.1 8.4 14.2 21.9 27.1 49.59 25.4 14.5 8.4 14.4 21.9 33.5 54.8

10 29.0 19.8 10.2 14.4 23.1 35.4 74.4Total 23.5 15.4 5.9 14.2 19.5 28.9 54.4

Decil gtopcf media DS p5 p25 p50 p75 p951 25.1 19.9 5.9 10.4 17.7 42.0 69.82 17.6 15.2 1.7 5.9 14.4 21.4 55.93 19.3 15.5 5.9 9.3 14.2 22.7 53.74 21.1 19.4 5.9 10.2 14.2 26.0 69.85 21.9 17.4 1.7 10.4 17.2 25.8 60.56 18.5 12.4 1.7 10.4 16.5 25.8 38.17 22.2 14.5 4.2 14.2 20.3 25.8 43.68 25.1 19.7 3.5 14.2 21.9 27.2 67.19 23.0 15.9 5.9 12.6 17.1 29.0 55.9

10 26.6 19.9 7.0 14.2 18.1 37.3 65.1Total 21.6 17.2 3.6 10.4 14.8 25.8 60.5

Fuente: Estimación propia sobre los datos de la ENIGH 2005/2006

Cuadro 15

Consumo residencial de agua en empresa mixta por decil de gasto per cápita familiar (m3/ Mes)

Consumo residencial de agua en empresa pública por decil de gasto per cápita familiar (m3/ Mes)

Cons positivo Cons nulo Cons positivo Cons nulo1 32,336 9,927 6,934 17,496 10,587 12,910 41,602 131,7922 30,037 5,926 21,223 24,462 5,091 8,352 36,807 131,8983 30,716 4,348 25,814 26,456 3,584 9,163 31,744 131,8254 30,955 7,536 24,807 18,936 5,100 7,459 36,969 131,7625 35,322 1,217 30,500 22,684 3,983 15,710 22,638 132,0546 43,913 1,416 37,208 17,336 4,832 8,640 18,273 131,6187 39,349 2,294 47,386 10,366 2,611 10,868 18,936 131,8108 40,584 1,942 49,357 9,360 2,158 11,123 17,536 132,0609 43,259 374 53,768 10,649 155 6,310 17,586 132,10110 43,868 960 59,165 8,790 1,264 8,462 9,478 131,987

Total 370,339 35,940 356,162 166,535 39,365 98,997 251,569 1,318,907Total Emp Pública Emp Mixta

Total usuarios 1,067,338 762,441 304,897

Error Exclusión 50.0%Error Inclusión 57.0%

Hogares con consumos de agua subsidiado (<20m3 mes)

Decil gtopcf

Usuarios de empresa pública de agua Usuarios de empresa mixta de agua No poseen Agua Potable Total Hogares Hogares Subsidiados Hogares No

SubsidiadosHogares Subsidiados Hogares No

Subsidiados

Cuadro 16

45

En el caso del agua casi la mitad de los hogares recibe el subsidio. Pero más de la mitad (57%) de estos no pertenece a los hogares más pobres. A su vez, la mitad de los hogares pertenecientes a los 4 primeros deciles, y que forman parte del grupo meta a los que se evalúa el otorgamiento de los subsidios en este trabajo, están excluidos del mecanismo de subsidio. Dos tercios de estos excluidos (aproximadamente 150 mil hogares) en 2005/2006 no tenían acceso al consumo de agua, mientras que el tercio restante sí consumía agua pero lo hacía en cantidades superiores a los 20 m3 al mes. En otras palabras, aproximadamente el 15% de los hogares de los deciles 1 a 4 que deberían estar recibiendo el subsidio no lo hace porque sus consumos son superiores a los establecidos para el otorgamiento del mismo. La correspondiente nube de observaciones de consumo de agua por nivel de ingreso per cápita familiar se presenta en la Figura 11 con las divisiones del umbral de consumo para el subsidio (vertical) y del ingreso per cápita que define la pertenencia al 40% más pobre (horizontal) . Aquí nuevamente los puntos cuadrantes SE y NO denotan (respecto del cuadrante SO) la importancia de los errores de exclusión e inclusión, respectivamente.

Figura 11

100

200

300

400

500

600

Gas

to P

er C

ápita

Fam

iliar

(dól

ares

men

sual

es)

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95100Consumo de Agua (m3/mes)

Empresa pública - Sep 2005 - Ago 2006Errores de inclusión y exclusión en subsidio de Agua Potable

46

3.4 Transporte de pasajeros El caso de los gastos en transporte es todavía más difícil de modelar porque la ENIGH reporta gastos de los hogares para el caso de transporte urbano e interurbano lo que representa desembolsos de un servicio con precios diferentes según trayectos y otras particularidades. Por ello la recuperación de cantidades que se realizó en los casos previos es más difícil para este caso. Aún así se puede realizar una estimación de la distribución de “cantidades” (en este caso número de viajes realizados) consumidas por los hogares para el caso del transporte urbano deflactando los gastos por el precio del boleto vigente al momento de la realización de la ENIGH. La Figura 12 muestra la distribución de dichos consumos mientras que el cuadro 16 muestra la distribución a lo largo de los deciles de ingreso.

Figura 12

0.0

02.0

04.0

06.0

08.0

1D

ensi

dad

0 50 100 150 200 250 300 350 400Consumo (viajes/mes)

Fuente: elaboración propia en base a datos de ENIGH 2005-06

El Salvador. Septiembre 05 - Agosto 06Distribución de consumo de viajes en Bus Urbano

La media del consumo de viajes en bus urbano es de 75.3 viajes al mes, con una mediana (p50) de 44.6 viajes al mes. Existe cierta correlación con el ingreso en el consumo físico de bus urbano. Por ejemplo el consumo mediano (p.50) del decil de mayor ingreso es más del doble del correspondiente consumo para el decil de menor ingreso.

47

Como en las mediciones anteriores, estas distribuciones son interesantes para comprender el patrón de consumo pero no son informativas respecto de los errores de exclusión e inclusión asociados a los subsidios al transporte de pasajeros. El Cuadro 17 mide con mayor precisión la distribución decílica de los hogares según el uso que hacen del microbús, el bus urbano y el bus interdepartamental y mide esos errores de focalización para cada caso.

Una primera evidencia importante del Cuadro es que el Microbús tiene una cobertura muy estrecha y menos concentrada en hogares de bajos ingresos (en relación al bus urbano y al uso del bus interdepartamental) lo que lo lleva a tener muy elevados errores de exclusión y de inclusión. Claramente, de los resultados del Cuadro se deduce que es el bus urbano el

Decil gtopcf media DS p5 p25 p50 p75 p951 52.8 76.5 5.1 8.9 20.4 57.4 203.42 67.2 75.2 5.1 14.0 30.6 87.9 223.03 68.8 70.3 6.4 17.8 45.9 87.9 209.04 76.8 86.2 5.1 14.0 44.6 106.0 266.45 84.8 95.2 6.4 17.8 45.9 122.4 301.46 80.2 85.1 5.1 15.3 47.5 119.0 290.67 88.0 76.7 6.4 22.9 68.8 127.5 261.38 77.9 83.1 5.1 20.4 56.1 121.3 254.99 80.8 83.2 5.1 17.6 49.7 114.7 249.5

10 72.2 65.4 6.4 25.5 45.9 105.8 219.2Total 75.3 80.7 5.1 15.3 44.6 109.6 244.7

Fuente: elaboración propia en base a la ENIGH 2005-06

Consumo de Buses Urbanos por decil de gasto per cápita familiar (viajes /mes)Cuadro 17

Decilgtopcf Si No Si No Si No Total

1 6,522 125,270 70,634 61,158 36,832 94,960 131,7922 7,632 124,266 67,178 64,720 38,228 93,670 131,8983 5,227 126,598 80,441 51,384 41,125 90,700 131,8254 16,146 115,616 76,930 54,832 41,970 89,792 131,7625 21,045 111,009 70,831 61,223 41,493 90,561 132,0546 16,707 114,911 79,170 52,448 34,641 96,977 131,6187 17,551 114,259 82,594 49,216 40,105 91,705 131,8108 15,190 116,870 79,402 52,658 39,075 92,985 132,0609 16,287 115,814 76,624 55,477 33,796 98,305 132,101

10 14,764 117,223 62,997 68,990 21,953 110,034 131,987Total 137,071 1,181,836 746,801 572,106 369,218 949,689 1,318,907

Fuente: ENIGH 2005-06

Microbus Urbano Interdepart.Error Exclusión 93% 44% 70%Error Inclusión 74% 60% 57%

Cuadro 18

MicroBus Bus Urbano Bus InterdepartamentalCobertura del servicio de transporte en El Salvador

48

prioritario para la focalización de los subsidios, pero que aún en este caso subsisten errores de focalización que deberían ser corregidos. 3.5 Una estimación preliminar de un índice de CPMV Los errores de focalización estudiados en las sub-secciones precedentes, con la ayuda de los micro-datos de la ENIGH 2005/2006, se estiman para evaluar el desempeño de mecanismos existentes, tales como el subsidio al consumo de electricidad de los hogares hasta 99 Kwh. mes o el subsidio generalizado al GLP. De igual modo, estos datos pueden servir de base para simular los efectos de mecanismos alternativos o de mejoras potenciales en la focalización. Por ejemplo, si se observa el Cuadro 12 se puede estimar la mejora potencial en focalizar mejor el subsidio al consumo residencial de electricidad. Esta procedería de incorporar al subsidio a aproximadamente 80 mil hogares que hoy están excluidos, para de este modo reducir el error de exclusión del 30% al 15%. Del mismo modo, sería todavía mayor el impacto de excluir del otorgamiento del subsidio a aquellos hogares no pertenecientes al 40% más pobre y que se benefician del mismo, es decir unos aproximadamente 340 mil hogares, lo que eliminaría el error de inclusión. En la sección próxima se comentan a modo de resumen las ganancias potenciales de una mejor focalización. Sin embargo, esta claro que estos son sólo efectos potenciales de la focalización y que la misma, aún basada en la comprobación de medios de vida de los hogares, va a resultar imperfecta –es decir va a seguir cometiendo errores de exclusión e inclusión- y además va a ser más costosa administrativamente, respecto de los mecanismos casi automáticos de selección de beneficiarios en relación a un umbral crítico de consumo. Cuán beneficioso puede ser un mecanismo de comprobación previa de medios de vida depende de cómo se correlacionan las características observables sobre el modo de vida de los hogares con el ingreso del hogar, que es la variable no observable y sobre la cual se evalúan los criterios de focalización. Una respuesta a este interrogante ha sido tratada en la literatura por medio de técnicas econométricas, que elaboran un índice de comprobación previa de medios de vida que es estimado y luego usado para dirigir la política de subsidios. Una vez hecho esto se evalúan los resultados en función de los errores de exclusión o inclusión, o de otros indicadores de progresividad o regresividad de los subsidios. En el Anexo de este trabajo se presenta los resultados preliminares para El Salvador del desarrollo de tal metodología que conduce a un índice de CPMV y luego se evalúa el desempeño de políticas “incrementales” de reforma de los subsidios que aplican este índice a los mecanismos ya existentes como el del umbral selectivo al consumo de electricidad. Los resultados del ajuste econométrico para la elaboración del índice de CPMV muestran que un conjunto de variables tales como condiciones de vida (densidad de habitantes de la vivienda), salubridad, educación y posesión de bienes durables (como automóvil) son significativas para explicar el ingreso per cápita de los hogares, pero lo hacen de modo incompleto, dejando un residuo significativo. Ello va a significar que al momento de aplicar el criterio de CPMV para seleccionar hogares que van a recibir el subsidio, van a ocurrir

49

errores de selección y por lo tanto errores de exclusión. Esto aparece en los casos de la electricidad y el GLP, pero no en agua dónde el mecanismo funciona mejor por las particularidades del caso. Cuando un hogar que recibe el subsidio por electricidad en base a un umbral de consumo excluyente y a su vez se lo condiciona para que pase el test de CPMV puede ocurrir que el error de exclusión aumente, debido a la propia imperfección del test de CPMV; (véase al respecto la nota al pie 9 en la sección 2 de este trabajo). Esto puede ocurrir porque la introducción del test de CPMV termina excluyendo (por error) hogares de bajo ingreso que hoy reciben el subsidio (porque consumen por ejemplo menos de 99 Kwh. mes) en exceso de los que va a incluir. En las simulaciones del Anexo, la introducción del test de CPMV basado en el índice construido a tales efectos eleva los errores de exclusión en electricidad y GLP, pero reduce significativamente los errores de inclusión. En este caso, el test de CPMV aparece como un mecanismo poderoso para excluir no-pobres y de este modo reducir significativamente el monto de los subsidios. En las simulaciones efectuadas los subsidios a la electricidad (hasta 99 Kwh. mes), el GLP (generalizado) y el agua (hasta 20 m3 mes) se reduce respectivamente en 30%, 64% y 28%. Es decir que se obtienen ganancias importantes en el ahorro de fondos públicos merced a una reducción del error de inclusión, pero con el inconveniente (para electricidad y agua) de elevar el error de exclusión. Este ejercicio preliminar debe servir de base para una mayor investigación y evaluación de otras alternativas de diseño de subsidios tal que reduzcan el error de exclusión. Una alternativa más conservadora es avanzar primero en la reducción del error de exclusión buscando, por medio de indicadores simples o del mismo test de CPMV incluir dentro del mecanismo a los hogares que consumen más allá del umbral selectivo.43 El problema con este procedimiento es que mientras ayuda a reducir el error de exclusión no altera el error de inclusión (en tanto se mantiene el subsidio para todo aquel que consuma menos del umbral crítico), y por lo tanto no reduce (sino que más bien eleva) el gasto. Pero si esto se hiciera en electricidad para luego hacer converger los otros mecanismos a la condicionalidad de recibir éste, dichos errores se reducirían fuertemente, como se argumenta en la próxima sección.

43 Este criterio ha sido usado recientemente por la Argentina luego de anunciar aumentos selectivos a la electricidad más allá de un umbral de consumo mensual del hogar.

50

4. Opciones para el rediseño de los subsidios. Como se ha analizado en la sección 2 de este trabajo, los mecanismos de subsidio en El Salvador tienen una génesis o raíz común en tratar de aislar a los hogares de impactos sobre los presupuestos familiares de aumentos en la electricidad, el gas, el agua y el transporte que tienen como trasfondo la escalada del precio del petróleo. Lo que hace distinguible al casa salvadoreño no es esta motivación u objetivo, sino la forma generalizada, poco focalizada y por ende poco costo efectiva de proceder en la estabilización de precios. Hogares de medio y alto poder adquisitivo deberían estar en condiciones de recibir precios no subsidiados y por otra parte, empresas con capacidad de sustituir efectos, invertir en reducir impactos o apelar a seguros diversos tampoco deberían ser el objeto de la política de subsidios. Alguna experiencia regional relevante En América Latina todos los países han tratado de enfrentar el tema de subsidios con el uso de distintos instrumentos que en la práctica funcionan siempre imperfectamente, pero en algunos casos peor que en otros. La experiencia latinoamericana referida a los mecanismos utilizados para subsidiar el consumo o acceso de grupos de bajos ingresos ha sido variada según los sectores y los países. Una tipología simple que clasifica a modo de ejemplo a aquellos sectores/países en los que se usan subsidios focalizados y aquellos en donde los mecanismos están emparentados con las estructuras tarifarias puede verse en el Cuadro 19. Son pocos los casos donde hay ausencia de subsidios como puede verse en el gas natural en la Argentina (hasta hace poco)44 y en México; mientras que en el extremo opuesto en donde se usan tanto subsidios focalizados como tarifas multipartes pueden verse en los sectores de agua y saneamiento y electricidad en diversos países. El caso de Chile aparece más sesgado al uso de subsidios focalizados que no interfieren con a formación de precios, mientras que muchos países viabilizan los subsidios con mecanismos emparentados exclusivamente con tarifas multipartes. A partir de esta experiencia, se esbozan tres paradigmas diferentes de manejo de los subsidios al consumo de servicios de infraestructura. El “default” frente a estos tres mecanismos es lo que podría denominarse una política de subsidios uniformes y no-focalizados, que es lo que por ejemplo El Salvador posee en estos momentos en el caso de GLP, parte de electricidad, parte de agua y finalmente transporte. Un primer paradigma o caso que ha merecido gran atención es la experiencia chilena, que se acerca más a lo que en la literatura se denomina subsidios focalizado con comprobación previa y directa de medios de vida de los hogares (CPMV). En el caso de la energía eléctrica, por ejemplo, Chile posee un único bloque tarifario residencial, sin posibilidad de subsidios cruzados en una misma región ni tampoco entre distintas regiones. El mecanismo de subsidios que se aplica en Chile consiste en un subsidio directo destinado a hogares que

44 En Septiembre de 2008 la Argentina se movió al casillero de la derecha en el Cuadro 17 ya que introdujo un mecanismo de subsidio basado en un umbral de consumo y a su vez reforzó un esquema pre-existente de “garrafa (cilindro) social” en GLP que se concentra solamente en un envase que es más pequeño que elenvase comúnmente utilizado.

51

califican según una encuesta domiciliaria. Dicho mecanismo de selección de beneficiarios es compartido por otros servicios públicos.

Un segundo paradigma o caso aparece cuando la focalización no se basa en un seguimiento directo de las características de los hogares sino que ocurre cuando se usa como proxy las características de la zona o las viviendas en donde viven los hogares. Cont, Hancevic y Navajas (2008) denominan a esta modalidad tarifas cuasi-catastrales (TCC) por su semejanza a la determinación de impuestos a la propiedad urbana, si bien son conceptos distintos en la práctica. El ejemplo más claro al respecto en este patrón es Colombia que usa un criterio de zonificación para determinar los subsidios a una gama amplia de servicios públicos. En el caso de energía eléctrica en Colombia, existe un umbral de consumo para recibir el subsidio al que se le adhiere un elemento más para realizar la focalización: los hogares están clasificados en estratos que van de 1 a 6 según la zona geográfica a la que pertenecen (región, categoría del barrio, etc). En Perú también se utiliza un elemento de focalización basado en la zona geográfica que complementa al monto máximo permitido de consumo. El tercer paradigma o caso es aquel en el que el mecanismo de subsidio está vinculado a consumo de bien o servicio, por ejemplo a través de un umbral que puede ser excluyente (esto es, un consumo por encima del mismo hace perder completamente el subsidio, como en el caso de El Salvador para los umbrales excluyentes en electricidad y agua) o incluyente (esto es, solo el consumo por encima del umbral pierde el subsidio, pero las unidades iniciales no). En la gran mayoría de países latinoamericanos existen tarifas residenciales no uniformes con varios bloques o quiebres y en materia de subsidios casi la totalidad de ellos contempla límites o umbrales máximos de consumo.

No SiAgua: Costa Rica, El Salvador, UruguayElectricidad: Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay

Gas Natural: Argentina, México(Guadalajara, Monterrey, Puebla), El Salvador (GLP)

Gas Natural: Brasil, Chile, México (DF, Piedras Negras)

Agua: Argentina (1), Chile Agua: Bolivia, Brasil, Colombia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú

Electricidad: Chile Electricicidad: Argentina, Brasil, Colombia, Perú

Gas Natural: Colombia Gas Natural: Bolivia(1) El servicio es no medido en mas del 80% de los hogares. La tarifa se calcula en base a una formula que puede generar hasta 700 categorías de consumidores diferentes

Bloques tarifarios no uniformes

No

Si

Cuadro 19Tipologías de Subsidios al Consumo de Servicios de Infraestructura

Subs

idio

s Fo

caliz

ados

52

Los resultados sobre estos paradigmas tienden a mostrar un ordenamiento en cuanto a la calidad de la política de subsidios que va en el orden en que fueron expuestos. En el caso de los subsidios generalizados o no focalizados los hogares que reciben el subsidio y el total de los hogares son iguales, por lo que se tiende a minimizar el error de exclusión45 pero al costo de agigantar al extremo el error de inclusión, y con un costo total presupuestario muy grande. La evidencia, por ejemplo simulada en Cont, Navajas y Hancevic (2008) para el caso de la Argentina, muestra que el esquema de bajo consumo (EBC) es el que peor funciona debido a que la evidencia de baja correlación entre el ingreso y el consumo lo lleva a cometer niveles altos de errores de exclusión e inclusión. Luego el esquema similar al colombiano denominado TCC y basado en segmentación geográfica y características de las viviendas es mejor que el anterior. Sin embargo ha sido criticado por Meléndez (2008) en un análisis del caso colombiano porque todavía registra valores altos de errores de exclusión e inclusión y resulta oneroso par los objetivos alcanzados. Finalmente el esquema focalizado de CPMV es el que mejor maneja o acota ambos tipos de errores. Pero supone un desarrollo previo en cuanto a capacidad administrativa y técnico-institucional para llevar adelante la focalización. Opciones para el rediseño: focalizando a partir del subsidio eléctrico Dada la evidencia regional disponible y el análisis de las secciones precedentes, El Salvador tiene opciones abiertas para mejorar la política de subsidios basándose en los objetivos de focalización y costo-efectividad de los subsidios. De las alternativas sugeridas por la experiencia en la región El Salvador ya posee mecanismos basados en cantidades consumidas que operan de modo condicional para el otorgamiento de los subsidios, no tiene experiencia en estos sectores en cuanto a la focalización basada en medios de vida de los hogares y finalmente tampoco cuenta con experiencia en la regionalización de los subsidios o en el uso de datos geográficos o barriales para su otorgamiento. A esto último debe agregarse el hecho de que al no contar con un impuesto predial o a la vivienda, las bases de datos catastrales del país no se encuentran todavía bien desarrolladas como para usar estas dimensiones46. También las empresas de electricidad y de agua podrían en principio desarrollar tales bases de datos, de modo sólo parcial por cuestiones de cobertura, en el futuro. Sobre la bese de estos antecedentes y de los principios que motivan el análisis de la sección 2 de este trabajo surge la posibilidad de considerar una línea de reforma que se apoye en mecanismos aceptados e institucionalmente consolidados como el del subsidio a los hogares para el consumo de energía eléctrica hasta 99 Kwh. al mes (S1). En primer lugar, una mejora en el desempeño de este mecanismo, por la vía de una reducción de los errores de exclusión e inclusión a través de mecanismos administrativos de comprobación previa de medios de vida parece una tarea central hacia una focalización de los subsidios. En segundo lugar, junto con este proceso, se considera adoptar una secuencia “convergente” de 45 Como vimos antes en la sección 3 en realidad esto depende también de la cobertura del servicio en cuestión. Por ejemplo un subsidio al consumo de electricidad y agua no focaliza bien si los pobres no tienen acceso al servicio. La literatura reciente sobre focalización alerta sobre estos efectos; véase por ejemplo Angel-Urdinola y Wodon (2007). 46 Esta situación está en camino de modificarse a partir de los datos del último Censo de Vivienda y Población que contiene información con sistemas de información geográfica (GIS) georeferenciada por hogares.

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los subsidios en gas licuado y agua hacia un formato similar que “pivotee” sobre el subsidio a la electricidad. Esta estrategia debe considerarse como una opción intermedia y convergente a desarrollar una política de subsidios focalizada y basada en mecanismos de comprobación previa de medios de vida, que va a tardar en desarrollarse por cuestiones administrativas. También debe considerarse que la focalización no es la panacea, en el sentido que van a subsistir errores de exclusión e inclusión. El Cuadro 20 resume los resultados y consideraciones del análisis de la dirección de reforma de los subsidios en El Salvador, tomando como punto de partida o status-quo la situación a mediados del tercer trimestre de 2008. Es cierto, y ello debe tenerse en cuenta, que la caída del precio del petróleo está haciendo retroceder fuertemente, respecto de ese status-quo, los montos asociados a los mecanismos generalizados en electricidad (S2) y GLP doméstico (S4). Ello debe tomarse como una gran oportunidad para avanzar en la reforma y el rediseño y no como una excusa para postergar reformas estratégicas de mediano plazo en el diseño de los mecanismos de subsidio. Por el contrario, hacer rediseño con precios muy altos del petróleo tiende a hacer muy visibles los impactos sobre los presupuestos familiares y genera obvias resistencias. El Cuadro 20 está ordenado de modo tal de especificar el tipo de subsidio según la tipología utilizada en el Cuadro 2. Luego se incluyen los montos estimados para cada subsidio según el análisis efectuado en la sección 2 y utilizando como referencia el tercer trimestre de 2008, es decir el peor momento de la evolución de los subsidios en El Salvador. Para cada tipo de subsidio se incluyen los errores de exclusión y de inclusión correspondientes al status quo referido al régimen vigente. Luego se hacen estimaciones de las ganancias o los cambio potenciales (es decir máximos) que se pueden obtener reduciendo los errores de exclusión e inclusión en el subsidio a la electricidad, modificando el traslado de costos a la tarifa eléctrica y extendiendo el subsidio de electricidad (en la forma actual y bajo la máxima focalización posible) a los casos de GLP y del agua. En el caso del transporte no se incluyen estimaciones por tratarse de un caso de difícil simulación con los datos de la ENIGH. En cada caso se agregan comentarios sobre los beneficios y los problemas o costos de los cambios considerados. A continuación se discuten los resultados para cada uno de los cuatro sectores.

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Monto anual al 3er trim

2008

Ahorro Reforma Exclusión Inclusión Beneficios Costos o

Problemas

Electricidad (1)1. Subsidio hasta 99 Kwh mes (S1) 55 31% 51% -Reducción del error de exclusión -5.5 15% Focalización Administrativos -Reducción del error de inclusión 25.0 Focalización Administrativos

Focalización parcial

Informativos; Errores

2. Subsidio generalizado (S2) 200 15% 63% -Ajuste Precios Dem.Medias y Grandes 80 Eficiencia Impacto sectorial - Ajuste Precios Dem. Residencial 45 Eficiencia Impacto hogares3. Contrato ANDA CEL (S3) - Ajuste a precios de mercado Eficiencia Impacto tarifas

Gas Licuado4. Subsidio Generalizado al Merc. Doméstico (S4) 200 47% 70%

90

130

59% 47%

58% 7%

Focalización parcial

Administrativos y de

implementación (arbitraje)

Agua Potable (2)5. Subsidio hasta 20 m3 mes (S5) 14.6 50% 57%

2.1 6.1

56% 28%

48% 6%

Focalización parcial Administrativos

6. Subsidio Generalizado (S6) 45 28% 64%

22.6 27.9

37% 28%

35% 16%

Focalización parcial Administrativos

Focalización parcial

Informativos; Errores

Transporte Público7. Subsidio Generalizado a la Oferta (S7) 87

EficienciaAdministrativos y

de implementación

601.6Notas:(1) Se considera que tanto hogares con consumo nulo o que están conectados al vecino reciben subsidio.(2) Se considera la provisión de agua potable tanto de empresa pública como de empresa mixta (pública y privada)

- Subsidio a la demanda Estudio de factibilidad; Convergencia secuencial

TOTAL

- Focalización via Subsidio Electricidad --------------En la forma actual --------------Con Focalización en Electricidad

Convergencia secuencial

- Regionalización del esquema Estudio Prueba piloto

Convergencia rápida

- Focalización via Subsidio Electricidad --------------En la forma actual --------------Con Focalización en Electricidad

Estudio de factibilidad; Convergencia secuencial;

- Focalización via Subsidio Electricidad --------------En la forma actual --------------Con Focalización en Electricidad

Convergencia secuencial

- Regionalización del esquema Estudio Prueba piloto

Convergencia rápida Convergencia lenta secuencial

Observaciones o Sugerencias

en millones de dólares al año

Base de datos de CPMV Base de datos de CPMV

Cuadro 20Direcciones de Reforma o Rediseño de los Subsidios en El Salvador

Efecto Fiscal Errores de Focalización Efecto Reforma o Rediseño

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El subsidio a la electricidad El subsidio a la electricidad hasta 99 Kwh. al mes generaba al tercer trimestre de 2008 un costo anualizado de 55 millones de dólares. El error de exclusión se ubica en el entorno del 30% y constituye un valor bajo en comparación con el de otros países u otros servicios en El Salvador, dando cuenta de que en esta dimensión, el mecanismo de subsidio de 99 Kwh. al mes indica un comienzo favorable para iniciar un proceso ulterior de focalización con el objeto de incluir en algún mecanismo de subsidio al 15% de los hogares de menores ingresos (40% más pobre) que accede al servicio y no recibe ayuda por consumir en exceso del umbral. Por su parte el error de inclusión es alto lo que muestra que las filtraciones hacia los deciles de ingresos más elevados es un rasgo persistente y problemático de este mecanismo de subsidio. Más de la mitad de los beneficiarios del subsidio de 99 Kwh. mes pertenecen a la mitad de arriba de la distribución del ingreso (o a los 6 deciles de mayor ingreso). Es sobre esta filtración que también tiene que avanzar la focalización de los subsidios a la electricidad. Una reducción del error de exclusión “cuesta” (por la introducción de nuevos subsidiados (unos 80 mil hogares) aproximadamente un 10% (5.5 millones de dólares) adicionales de subsidio, si bien a este costo hay que sumarle los costos administrativos de implementar un mecanismo de comprobación previa de medios de vida (CPMV). Sin embargo, una focalización permitiría reducir el error de inclusión (potencialmente, como se muestra en el Cuadro 18) generando una ahorro de 25 millones de dólares lo que reprenda un 45% del subsidio a la electricidad. En otras palabras, la evidencia muestra que una buena política de focalización permitiría hacer costo-efectivo al subsidio en electricidad y lograr avances notables en la focalización. Finalmente, nuestra estimación de hacer converger el precio de la energía incluido en la tarifa a los costos es también favorable a la reducción de los subsidios. Las medidas tomadas a partir de agosto representan (respecto de los valores de ese momento) unos 30 millones de dólares de ahorro, e incluir a los hogares que no reciben el subsidio eléctrico (una vez que se reduzcan los errores de focalización del mismo) reportaría unos 45 millones de dólares adicionales. El subsidio al GLP El uso de la selección del subsidio eléctrico para el otorgamiento de un subsidio al GLP doméstico no es una tarea sencilla, como no lo es ningún otro mecanismo que trate de sortear los enormes recursos que se filtran por el subsidio generalizado a todos los hogares. El mecanismo actual (S4) tiene costos exorbitantes a los precios del petróleo de 2008 y podrá verse reducido en contextos de precios como los actuales, si los mismos se consolidaran. Pero queda un margen muy grande para reducir el despilfarro por la mala focalización y la sobre regulación. El mecanismo actual tiene un error de exclusión del 47% que está amplificado por (a diferencia de la electricidad) la menor cobertura, que está concentrada en los hogares de bajos ingresos (por ejemplo, en el decil 1 sólo un 35% de los hogares tiene gasto positivo en propano en la ENIGH). Al mismo tiempo tiene un elevadísimo error de inclusión por la naturaleza generalizada del subsidio. Una simulación de hacer condicional la compra de GLP a una comprobación de que se recibe el subsidio en electricidad (S1) reduciría (a los precios y montos del tercer trimestre de 2008) el subsidio en 90 millones de dólares. Si esto se realizara sobre un subsidio a la electricidad bien focalizado la reducción llegaría a 130 millones (es decir dejaría al subsidio al GLP con una

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magnitud similar al de electricidad). La focalización avanza notablemente por el lado de la reducción del error de inclusión, pero no por el error de exclusión, excepto que se logre previamente avanzar en reducir el error de exclusión al subsidio eléctrico. El piso del error de exclusión al GLP doméstico viene dado por los hogares que usan otros medios para cocinar (como la leña) y en estos casos se requiere y aconseja una política focalizada bien diseñada a los objetivos de incluir o atender a esos hogares. El subsidio al Agua Potable Los errores de exclusión e inclusión del mecanismo de subsidio al consumo de hasta 20 m3 mes de agua potable son 50% y 57% respectivamente. Nuestras simulaciones indican que si se hiciera el otorgamiento de este subsidio condicional a que el hogar esté recibiendo el subsidio en electricidad el error de exclusión aumentaría levemente, mientras que el error de inclusión se reduciría. Es poco lo que el subsidio a la electricidad sirve para captar mejor como subsidiar a los pobres en agua potable, pero sirve mucho para excluir a los no pobres del subsidio. En cambio, si el subsidio eléctrico estuviera bien focalizado (en el sentido medido antes de utilizar CPMV para incluir hogares de bajos ingresos y excluir hogares de altos ingresos) los resultados mejorarían nuevamente en cuanto a reducir el error de exclusión (al 28%), pero mucho más el error de inclusión. Los efectos en cuanto al ahorro de estos cambios son perceptibles para el costo fiscal del mecanismo de subsidio. Estas mediciones deberán perfeccionarse en función de la disponibilidad de mejores datos para evaluar el efecto sobre el consumo generalizado (algo que está en curso de completarse). El subsidio al transporte público Finalmente los subsidios al transporte público de pasajeros son de difícil rediseño dentro de los cánones evaluados para los casos anteriores, dado que no pueden condicionarse fácilmente y existe un status-quo algo complicado por la organización sectorial del mismo. En el caso del transporte el subsidio a los vehículos abre desafíos sobre cómo llevar adelante una reforma en un sector con las dificultades de organización y la informalidad y actividades de grupos de interés tan desplegadas. La línea sugerida es la de evaluar un subsidio a la demanda o mixto, esto es que vaya suplementándose o sustituyéndose el subsidio a las unidades por un subsidio a tarjetas multi-viajes que reciben los consumidores y que las empresas luego canjean por el subsidio. Sobre esta línea, los resultados de este estudio indican que existen diferencias entre el microbús y el bus urbanos tales que el primero es menos usado por hogares de ingresos bajos, lo cual indicaría que la estructura de subsidios debería prestar más atención al caso del bus. Las diferencias existentes en la actualidad, según lo reseñado en la sección 2.5 de este informe, y que tienden a asignar subsidios mensuales de suma fija a cada tipo de transporte (en relación 2 a 1) deberían revisarse si es que las mismas están determinadas sobre las capacidades de transporte de ambos tipos de vehículos.

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5. Conclusiones y recomendaciones

1. El Salvador ha seguido una práctica común en otros países de proteger a los hogares de los impactos en los presupuestos familiares de la suba en servicios de electricidad, gas, agua y transporte que reconocen como factor común la suba en el precio del petróleo en años recientes. Pero lo llamativo del caso salvadoreño es la baja focalización y la pobre costo-efectividad que ha tenido la política de subsidios, con mecanismos que han dado lugar a errores de focalización y que muestran evidencia de distorsiones en los patrones de consumo y de elevados costos regulatorios. Es cierto que una parte significativa del monto de subsidios otorgados en El Salvador se vincula de modo paramétrico con el precio de petróleo, el que ha regresado a valores similares a los del año 2007. Sin embargo, no parece razonable usar este hecho, que puede ser transitorio en una perspectiva de mediano plazo, para desactivar o invalidar la necesidad de un rediseño de los subsidios.

2. Este trabajo resume los esfuerzos de un análisis detallado de los subsidios en El

Salvador y utiliza por primera vez una base de micro-datos para obtener distribuciones de consumos físicos en los sectores en que se otorgan dichos subsidios, a los efectos de estimar errores de focalización y proceder a estudiar opciones de rediseño y direcciones de o estrategias de reforma.

3. La sección 2 miró en detalle la génesis y dinámica de los subsidios en electricidad,

gas, agua y transporte y presentó una tipología simple de estos subsidios según fueran orientados a los hogares salvadoreños o explícitos en su formato. Los objetivos de redimensionamiento y focalización que orientan el diseño de subsidios, fueron extendidos a otras dimensiones (que tienen que ver con la transparencia, autoselección, financiamiento, neutralidad frente a la competencia e incentivos a las inversiones en infraestructura) y aconsejan una dirección de reforma hacia mecanismos explícitos y orientados a hogares de menores ingresos. El subsidio a la electricidad basado en el umbral excluyente de consumo de 99 Kwh. mes es entre todos los mecanismos disponibles el que más cerca se encuentra de esta referencia, si bien con todavía grandes filtraciones o errores de focalización.

4. Este mecanismo pertenece a una familia de mecanismos de subsidios –aquellos

basados en cantidades consumidas- que ha sido fuertemente criticado por la literatura reciente y por informes elaborados bajo esa perspectiva para El Salvador. Estos mecanismos basados en cantidades son inferiores en cuanto a desempeño a modalidades que explotan diferencias en la localización o atributos de las viviendas de los hogares y desde luego a mecanismos basados en la comprobación previa de medios de vida (CPMV) de los hogares. En una estrategia a mediano plazo, El Salvador tiene que pensar cómo rediseñar los subsidios utilizando estos mecanismos, en particular basándose en CPMV.

5. Sin embargo, en la sección 4 se discutió que estos cambios van a llevar tiempo y

recursos y tampoco están exentos (como se vio en un ejercicio preliminar realizado en el Anexo y discutido en la sección 3.4) de mantener errores de focalización, al tiempo que los costos administrativos y de implementación no pueden ignorarse al

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momento de hacer recomendaciones viables. En este sentido, una dirección de reforma complementaria a la estrategia a mediano plazo es la de mejorar lo que hoy existe, de modo de hacerlo compatible y convergente a tales objetivos. Para ello aparece una opción posible mejorar el mecanismo existente asociado al subsidio al consumo de electricidad de los hogares y extenderlo o cruzarlo con los subsidios otorgados al consumo de agua potable y de gas licuado. Existen ganancias visibles de llevar adelante tal estrategia, tanto en cuanto mejorar la focalización como a racionalizar el gasto público para evitar el despilfarro de recursos.

6. En el caso del subsidio a la electricidad, más de la mitad de los hogares

salvadoreños ya están alcanzados por este mecanismo. Pero la mitad de estos hogares que acceden al subsidio no pertenecen al segmento de bajos ingresos (definido en este trabajo por el 40% más pobre). En cambio, un 30% de los hogares de bajos ingresos no participa del mecanismo de subsidio, la mitad de ellos porque no tienen electricidad en el hogar y la otra mitad porque consumen por encima del umbral excluyente. En el camino crítico de llevar a El Salvador a un diseño de subsidios mejor focalizados aparece como una tarea complementaria e inicial mejorar tanto los errores de exclusión como de inclusión asociados al subsidio eléctrico. Ese 15% de hogares de bajos ingresos que no entran en el subsidio eléctrico deben ser incorporados por un mecanismo de “waiver” que les permita demostrar que deberían acceder al subsidio. Los indicadores seleccionados para que ello sea así van a ser la base o piedra fundamental para el inicio del uso de CPMV en El Salvador. Al mismo tiempo, una tarea similar debe encararse para excluir del subsidio a hogares de ingresos medio y altos que pueden pagar una tarifa normal. La misma aplicación de principios basados CPMV sobre ellos puede dar resultados que van a generar ahorros significativos, mucho mayores a nuevos gastos derivados de incluir hogares pobres antes indebidamente excluidos.

7. Una vez que estos avances se produzcan, se debe hacer converger rápidamente a los

clientes residenciales de electricidad al proceso de convergencia a los precios de mercado que ha sido inaugurado por el Decreto Ejecutivo 89 (de Julio de 2008) y los Acuerdos 193-E, 198 y 215. Es cierto que este proceso de convergencia va a facilitarse -o aún quedar redundante- si se consolida la caída en el precio del petróleo en el marco de una prolongada recesión mundial. Pero ello no debe oscurecer la visión de mediano plazo de que es importante que una vez que pueda definirse bien un mecanismo de subsidio para los hogares, debe haber una convergencia de la regulación de la electricidad hacia el establecimiento de mecanismos de fijación de precios basados en costos que lleven a un precio de la energía común a todos lo usuarios (es decir que no viole la propiedad de precio único) y razonable. Esta convergencia va a resultar en una racionalización profunda de los mecanismos de formación de precios y de subsidios.

8. El siguiente paso para la política de subsidios, que puede empezar a estudiarse

desde ahora, es el de empezar a cruzar el otorgamiento del subsidio en agua y GLP con el de electricidad. Esto es razonable y esperable en el caso del agua, por tratarse de un servicio de infraestructura en red de características similares a la electricidad. Existiendo empresas de distribución en ambos sectores, es de esperar que el cruce

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de las bases de datos permita una rica interacción a favor de la focalización (además la pertenencia al subsidio de electricidad o agua es fácilmente comprobable con la factura respectiva).

9. Una simulación de tal cruce de datos se llevó a cabo en la sección 3 con la ayuda de

los consumos físicos implícitos en la ENIGH 2005-2006. En el caso del agua, y al igual que en electricidad, casi la mitad de los hogares salvadoreños reciben el subsidio por bajo consumo (hasta 20 m3 al mes). Pero que sean también la mitad no significan que sean los mismos hogares. En el caso del agua la mitad de los hogares pertenecientes al 40 más pobre no tiene acceso al subsidio, dos tercios de ellos porque no tenían acceso a agua potable en 2005/2006 y el tercio restante porque consumía más de 20 m3 al mes. El cruce entre el subsidio a la electricidad y el agua, simulado en la sección 4 no da demasiado margen de ganancia en el estado actual (es decir con los actuales errores de exclusión e inclusión) del subsidio a la electricidad, pero puede generar ganancias importantes en la focalización si se avanza en reducir los errores de focalización en el subsidio a la electricidad. Es decir, una mejora en la focalización en electricidad lleva casi directamente a una mejora en la focalización en agua. También en el caso de agua se hace necesario estudiar las ganancias de una regionalización del mecanismo de subsidio, tal como ocurre en electricidad.

10. Junto a esta mejora en la focalización del subsidio en el agua se hace necesaria una

revisión tarifaria integral que tenga en cuenta los costos operativos y los costos incrementales de largo plazo de la empresa ANDA, y que mejore los ingresos dentro de una auditoria más integral de la eficiencia y productividad de la empresa.

11. El caso del GLP es mucho más complicado, sea cual fuere el mecanismo de

rediseño que se postule, y es esperable que argumentar a favor de una focalización condicionada a recibir el subsidio en electricidad encuentre reacciones de escepticismo o críticas a imposibilidades de implementación práctica. Eso es cierto en la medida que se reconoce que el GLP no es un servicio domiciliario y que los consumidores pueden moverse hacia los puntos de distribución y no solo comprar el cilindro para ellos sino para otros. Es decir, cualquier discriminación (en última instancia eso es lo que son estos mecanismos de subsidio) de precios va a encontrar que el requisito o supuesto básico para que la misma se lleve a cabo, esto es la ausencia de arbitraje entre consumidores, no se cumple en la práctica. Aquí las opciones son mover las ventas de GLP a un formato que requiera la presentación de una tarjeta emitida y distribuida por el gobierno (y otorgada automáticamente a todos aquellos que acceden al subsidio a la electricidad o que no tengan acceso a la electricidad), obligar a que para ciertos distritos geográficos con predominio de hogares de ingresos medios o altos se requiera la entrega domiciliaria de GLP y que se considere (como en el caso de la Argentina) ir convergiendo a un envase único e identificable del GLP subsidiado para elevar los costos de los no-pobres de acceder al mismo.

12. En el caso del GLP los datos de la ENIGH 2005/2006 indican que el 70% de los

hogares salvadoreños usa el producto y, por lo tanto, accede al subsidio. Pero a su

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vez, el 70% de esos hogares que reciben el subsidio no pertenecen al segmento de ingresos bajos. Por su parte casi la mitad de los hogares de ingresos bajos no participa del subsidio debido a que no usan propano para cocinar (en el caso del 10% más pobre de hogares, dos tercios de los mismo no usa propano para cocinar). Focalizar de modo condicional a que se esté accediendo al subsidio a la electricidad no va a mejorar demasiado ese error de exclusión del 50% excepto que, como sería de esperar, la ausencia de acceso a la electricidad sea causal directo para recibir el subsidio al GLP. Pero las posibilidades para reducir el error de inclusión (es decir bajar ese 70% de hogares que reciben indebidamente el subsidio) son mucho mayores. Al igual que en el caso del agua, si los errores de focalización asociados al subsidio eléctrico se reducen, entonces las ganancias de reducir los errores en GLP aumentan sustancialmente.

13. En materia de formación de precios, una mejora en el diseño del subsidio al GLP

permitiría desactivar la política de congelamiento de precios operante en El Salvador y dejar que los precios fluctúen más libremente en función de los costos de paridad de importación. Esto es importante para reducir los excesos de sobre regulación en la cadena de valor del GLP, aún cuando pueda aceptarse alguna intervención para reasegurar que la formación de precios no este sujeta a vaivenes u oscilaciones bruscas y tampoco esté influenciada por prácticas anti competitivas.

14. Finalmente, el caso de los subsidios al transporte es el único de los mecanismos

considerados que no entra en las posibilidades de convergencia o condicionalidad con el subsidio a la electricidad, por tratarse de un tipo de servicio nuevamente no domiciliario, adquirido por los consumidores y además con problemas sectoriales de organización en la provisión que implican la ausencia de empresas grandes públicas o privadas y que pueden ser objeto de control directo o regulación moderna. Los 20 dólares en promedio que gasta un hogar en transporte se compara como relativamente más caro que “la regla de 5 dólares” que aparece dibujada en los subsidios a la electricidad, el gas y el agua, en particular si se tiene en cuenta las condiciones de calidad del servicio, lo que obliga a atender este sector en particular. Los resultados muestran que existen errores de exclusión e inclusión importantes, en particular en el caso del microbús que, según los datos de la ENIGH, tiene una menor cobertura y una concentración de accesos y consumos más regresiva que en el caso del bus urbano y el interurbano. Esto llama la atención para que se revise si la actual estructura de subsidios de suma fija a ambos tipos de transporte resulta ser correcta, dada la incidencia distributiva diferente de cada servicio. El transporte es entonces un área que requiere un mayor estudio tanto de situación como de reformas, porque una parte considerable de los hogares y ciudadanos más vulnerables del país están expuestos a su eficiencia.

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Anexo: Índice de Comprobación Previa de Medios de Vida

Metodología Un sistema de CPMV intenta establecer un orden entre los hogares de acuerdo a algún criterio objetivo, generalmente se trata de separar a los hogares pobres de los no pobres. Dado que el ingreso de un hogar no siempre es observable y su medición puede estar sujeta a comportamientos oportunistas (por ejemplo subdeclaración de ingresos), interesa evaluar otras características socioeconómicas y demográficas observables que incluso pueden estar aún más vinculadas al bienestar económico del hogar que el propio ingreso. El mayor desafío de este tipo de esquema de subsidios pasa por encontrar un criterio de selección que cumpla con dos requisitos indispensables: que sea preciso en la valoración de las características de los hogares y segundo, que sea económicamente viable y de fácil administración. La metodología utilizada aquí para simular la CPMV es similar a la empleada por Hancevic y Navajas (2008) y por Marchionni, Sosa Escudero y Alejo (2008), ambos trabajos evalúan esquemas alternativos de tarifa social para el Área Metropolitana de Buenos Aires (Argentina). A continuación se presentan los resultados del modelo de regresión:

Variable dependiente: ln( gasto per cápita familiar)Coeficiente Estadístico t

Hacinamiento -0.273 -9.9Vivienda precaria -0.132 -5.8Condición sanitaria inapropiada -0.299 -12.2Menores de 14 años -0.188 -24.2jefe con educación básica incompleta 0.121 4.9jefe con educación básica completa 0.234 6.6jefe con educación media incompleta 0.251 4.2jefe con educación media completa 0.252 6.8jefe con educación terciaria 0.655 9.5jefe con educación universitaria 0.677 16.2Automovil 0.552 20.1San Salvador 0.057 2.6Constante 5.116 172.0Observaciones 4229R^2 ajustado 0.504Estadístico F(12, 4216) 359.4Fuente: estimación propia en base a ENIGH 2005-06

Cuadro A.1Modelo para predecir el Índice usado en la CPMV

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A partir de los valores predichos en la regresión, luego de ordenarlos en forma creciente, se construye un índice. Luego se considera que los hogares susceptibles de percibir beneficios (subsidios) son aquellos que se encuentran en por debajo del 50% de la distribución del índice. Por otra parte se hace uso de un mecanismo automático de exclusión de beneficiarios, es decir se aparta del conjunto potencial de beneficiarios a determinados hogares no merecedores del subsidio. La razón de ello se explica en que, llevado a la práctica, el esquema contará con ciertos datos de las viviendas a las cuales se les presta servicio (electricidad, agua, etc.) que son relativamente fáciles de observar y que muy probablemente señalan un nivel de bienestar económico superior. De esta forma, utilizando ciertas variables que ofrece la ENIGH 2005-06 se excluyen del subsidio a aquellos hogares que reúnen al menos dos de los siguientes atributos:

• Línea de teléfono en el hogar • Sistema de televisión por cable. • Conexión a Internet

Luego de aplicar todo lo señalado anteriormente el cuadro de potenciales beneficiarios es el siguiente:

gasto per cápita familiar

Hacinamiento

Vivienda Precaria

Condición sanitaria inapropiada

Menores de 14 años

jefe con educación básica incompleta

jefe con educación básica completa

jefe con educación media incompleta

jefe con educación media completa

jefe con educación terciaria

jefe con educación universitaria

Automovil

San Salvador

Fuente: ENIGH 2005-06

Cuadro A.2

Variable binaria, asume valor 1 si el jefe del hogar cuenta con educación universitariaVariable binaria, asume valor 1 si el hogar posee automóvilVariable binaria, asume valor 1 si la vivienda se encuentra en el AMSS

Definición de las variablesGasto total del Hogar dividido por el número de miembrosVariable binaria que asume valor 1 si en el hogar hay mas de 3 personas por habitación Variable binaria que asume valor 1 si el agua no proviene de red y/o no posee electricidadVariable binaria que asume valor 1 si el hogar no posee baño o sanitario Cantidad de miembros del hogar con edad inferior a los 14 añosVariable binaria, asume valor 1 si el jefe del hogar cuenta con educación básica incompletaVariable binaria, asume valor 1 si el jefe del hogar cuenta con educación básica completaVariable binaria, asume valor 1 si el jefe del hogar cuenta con educación media incompletaVariable binaria, asume valor 1 si el jefe del hogar cuenta con educación media completaVariable binaria, asume valor 1 si el jefe del hogar cuenta con educación terciaria

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Resultados de las simulaciones La aplicación del mecanismo de comprobación previa de medios de vida en el otorgamiento de los subsidios al consumo eléctrico, agua potable y gas propano provoca un recorte sustancial en la masa de subsidios otorgados de acuerdo a lo que se desprende del cálculo utilizando los micro-datos de la encuesta ENIGH 2005-06. El caso más significativo se da en el consumo de propano ya que la situación actual (inicial o de partida) implica un subsidio indiscriminado donde casi la totalidad de los hogares consumen garrafas subsidiadas. Así, la implementación del esquema de CPMV representa un recorte de 60% en el monto total del subsidio anual. Para el caso de electricidad el ahorro fiscal en el otorgamiento del subsidio (S1) ronda el 23%, mientras que en Agua (subsidio S5) la reducción es de 35%. Vale aclarar que el mecanismo simulado en CPMV para Agua Potable y Electricidad transforma los respectivos umbrales previos de consumo (20m3 y 99kWh, respectivamente) en incluyentes. Es decir, si un hogar calificado para recibir el beneficio consume una cantidad superior a dicho umbral no resulta apartado del beneficio, sino que paga el precio subsidiado hasta la cantidad comprendida en el umbral y luego paga el precio ordinario (sin subsidio) para las unidades de consumo excedentes. Se puede ver en el cuadro presentado a continuación que la mejor posición fiscal a la que se hizo referencia en el párrafo anterior se debe en gran parte a la reducción del error de inclusión. En los tres servicios la reducción es bastante pronunciada.

No 1 125,804 95.5% 5,988 131,7922 112,055 85.0% 19,843 131,8983 98,934 75.0% 32,891 131,8254 87,830 66.7% 43,932 131,7625 71,658 54.3% 60,396 132,0546 51,973 39.5% 79,645 131,6187 33,802 25.6% 98,008 131,8108 26,544 20.1% 105,516 132,0609 19,909 15.1% 112,192 132,101

10 5,210 3.9% 126,777 131,987Total 633,719 48.0% 685,188 1,318,907

Fuente: Elaboración propia, en base a ENIGH 2005-06

Total Hogares

Potencilaes perceptores de subsidio con CPMVCuadro A.3

SiRecibirían subsidioDecil gtopcf

Sit. Inicial CPMV Sit. Inicial CPMV Sit. Inicial CPMVError Exclusión 31% 34% 47% 63% 50% 45%Error Inclusión 51% 38% 70% 42% 57% 34%Fuente: Eleboración propia en base a datos de la ENIGH 2005-06

Gas Propano Agua PotableErrores de Inclusión y de Exclusión

Cuadro A.4

Electricidad

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En cuanto al error de exclusión, puede resultar llamativo el leve incremento observado en electricidad y más aún el aumento importante en el consumo de Propano. No obstante, si se observa el cuadro A.5, se tiene que en electricidad el número de beneficiarios por decil de ingresos no permanece inalterado. Surgen nuevos hogares que ahora son captados como pobres por el índice de CPMV en el primer decil (9.6% más), mientras que ciertos hogares de los deciles 2,3 y 4 dejan de percibir el subsidio. En el caso del gas propano, por la misma imperfección del índice relatada recién en electricidad ciertos usuarios dejan de percibir subsidio aún cuando pertenecen al grupo objetivo (primeros 4 deciles). El cambio del error de exclusión en propano es más brusco aún que en electricidad dado que en la situación previa todos los hogares usuarios de dicho bien se encontraban subsidiados.

Por último, se observa que en agua potable la variación del error de exclusión es favorable en materia de bienestar.

Sit. Inicial CPMV Var. Sit. Inicial CPMV Var. Sit. Inicial CPMV Var.1 68,300 74,848 9.6% 43,301 39,805 -8.1% 70,346 84,202 19.7%2 75,497 73,073 -3.2% 63,571 50,721 -20.2% 65,516 77,034 17.6%3 79,069 72,687 -8.1% 85,751 56,307 -34.3% 65,104 68,908 5.8%4 81,134 65,618 -19.1% 84,936 48,853 -42.5% 62,527 57,253 -8.4%5 74,847 61,065 -18.4% 99,420 51,352 -48.3% 63,206 53,421 -15.5%6 67,078 46,037 -31.4% 102,504 31,768 -69.0% 67,497 39,040 -42.2%7 63,831 27,778 -56.5% 106,820 21,487 -79.9% 54,620 23,705 -56.6%8 61,300 20,915 -65.9% 113,134 18,899 -83.3% 54,044 18,240 -66.2%9 54,975 17,860 -67.5% 114,420 14,312 -87.5% 54,437 10,057 -81.5%

10 34,348 5,122 -85.1% 114,519 3,826 -96.7% 54,882 4,333 -92.1%Total 660,379 465,003 -29.6% 928,376 337,330 -63.7% 612,179 436,193 -28.7%

Fuente: Eleboración propia en base a datos de la ENIGH 2005-06

Decil gtopcf

Número de Hogares subsidiados antes y despúes de la aplicación del esquema por CPMVCuadro A.5

Electricidad Gas Propano Agua (Emp. Púb. y Mixta)

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