Análisis de los procesos institucionales del Gasto Público...
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Análisis de los procesos institucionales del Gasto Público para la Agricultura a nivel municipal en Bolivia La Paz, mayo de 2010
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Análisis de los procesos institucionales del Gasto Público para la Agricultura a nivel
municipal en Bolivia
La Paz, mayo de 2010
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Contenido
I. CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN ............................................................. 5
1. Antecedentes generales ......................................................................................... 5 2. Proceso de transformación jurídico institucional estatal ......................................... 5 3. Las políticas públicas para las inversiones ............................................................. 6 4. Políticas públicas agrícolas .................................................................................... 7 5. La nueva Constitución Política del Estado ............................................................ 11
II. PROCESO FORMAL DE REALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN MUNICIPAL .. 13
1. Marco normativo .................................................................................................. 13 2. Proceso general de la planificación municipal ...................................................... 15 3. Procesos específicos de la participación en la planificación municipal ................. 17 4. Procesos institucionales no municipales .............................................................. 19
III. ANALISIS INSTITUCIONAL DEL PROCESO REAL ...................................... 21
1. Generación de la demanda de inversiones agrícolas ........................................... 21 1.1. Proceso de generación de la demanda de inversiones agrícolas ............................... 21 1.2. Mecanismos y formas de toma de decisiones ............................................................ 24 1.3. Arreglos entre actores ................................................................................................. 26 1.4. Programación financiera de la demanda ..................................................................... 27
2. Ejecución de la demanda agrícola ........................................................................ 28 2.1. Las inversiones agrícolas y los ámbitos normativos ................................................... 29 2.2. Relación entre la generación y la ejecución de la demanda de inversiones agrícolas29 2.3. Mecanismos de incentivo para la ejecución de la agenda agrícola ............................ 32 2.4. Frenos para las inversiones agrícolas ......................................................................... 33 2.5. Capacidades institucionales municipales .................................................................... 34 2.6. Estructura organizacional municipal - agrícola ............................................................ 36
3. Evaluación de la ejecución de la demanda ........................................................... 38 4. Relaciones de concurrencia ................................................................................. 40
4.1. La normas en la concurrencia interinstitucional .......................................................... 41 4.2. Incidencia de la concurrencia en lo organizacional .................................................... 43 4.3. Relaciones de concurrencia financiera........................................................................ 43 4.4. Institucionalidad de la concurrencia ............................................................................ 44
5. Costos de transacción .......................................................................................... 46 5.1. Valoración de los costos de transacción ..................................................................... 47 5.2. Acceso a la información .............................................................................................. 48 5.3. Costos de negociación ................................................................................................ 50 5.4. Costos de supervisión ................................................................................................. 52
IV. EVALUACIÓN CRÌTICA DEL PROCESO INSTITUCIONAL ...................... 54
1. Sobre el contexto jurídico institucional .................................................................. 54 2. Sobre lo formal y lo real en la generación y concreción de la demanda de inversiones agrícola ..................................................................................................... 55 3. Sobre las tecnologías de concurrencia ................................................................. 57 4. Sobre los costos de transacción ........................................................................... 58
V. RECOMENDACIONES .................................................................................. 59
1. Estructurales ........................................................................................................ 59 2. De transición ........................................................................................................ 59
VI. BALANCE Y PROSPECTIVA DEL PROCESO INSTITUCIONAL EN EL ANTEPROYECTO DE LEY MARCO SOBRE AUTONOMÍA................................. 60
1. Anteproyecto de la Ley de Autonomías ................................................................ 60 2. Escenario prospectivo de base constitucional ...................................................... 61
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Índice de cuadros Cuadro 1: Políticas de la revolucion rural, agraria y forestal .......................................................................................... 8
Cuadro 2: objetivos economico productivos de los planes de desarrollo municipal ........................................ 10
Cuadro 3: competencias para el sector agriocola en la constitucion politica del estado ................................. 11
Cuadro 4: areas y cualidades de la institucionalidad agricola extramunicipal .................................................... 20
Cuadro 5: Participación en la toma de decisiones para la reformulación del Plan de Desarrollo Municipal (en porcentaje) ............................................................................................................................................................ 22
Cuadro 6: Características de la participación en el diagnóstico del Plan de Desarrollo Municipal (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 22
Cuadro 7: Características de la participación en la definición de la estrategia de desarrollo del Plan de Desarrollo Municipal (en porcentaje) .................................................................................................................................... 23
Cuadro 8: captacion de información financiera para proyectos agrícolas (en porcentaje) ............................ 24
Cuadro 9: Toma de decisiones sobre las demandas de financiamiento (en porcentaje) ................................. 24
Cuadro 10: Modalidad utilizada enn definiR el financiamiento en proyectos agrícolas en comunidades26
Cuadro 11: criterios para asignar recursos a proyectos agrícolas (en porcentaje) ........................................... 26
Cuadro 12: Proyectos coincidentes entre PDM’s y POA’s, según región y subáreas.......................................... 31
CUADRO 13: PERCEPCIONES SOBRER INCENTIVOS EXTERNOS PARA ................................................................. 32
CUADRO 14: Apoyo a la ejecución de proyectos agrícolas con recursos propios (en valores ponderados) .................................................................................................................................................................................................................. 33
CUADRO 15: Contraparte de las comunidades para inversiones agrícolas (en valores ponderados) ....... 33
CUADRO 16: Frenos para las inversiones en el sector agrícola (en valores ponderados) ............................. 34
Cuadro 17: Satisfacción de la demanda en inversiones agrícolas .............................................................................. 34
CUADRO 18: Percepciones sobre el estado actual de ejecución DE LAS INVERSIONES AGRÍCOLAS (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 35
Cuadro 19: CapacidadES del Gobierno municipal para ejecutar la agenda agrícola ......................................... 35
CUADRO 20: Percepciones sobre resultados obtenidos de proyectos agrícolas en actual ejecución ........ 36
CUADRO 21: Percepciones sobre LOS beneficiarios de proyectos agrícolas en actual ejecución (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 36
CUADRO 22: Frecuencia de recursos humanos en municipios de la muestra ...................................................... 38
CUADRO 23: Temporalidad en el monitoreo de las inversiones agrícolas ............................................................ 38
CUADRO 24: Técnicas en la evaluación de inversiones en el sector agrícola municipal (en porcentaje) 39
CUADRO 25: Participación en la evaluación de las inversiones agrícolas .............................................................. 39
Cuadro 26: Conocimiento de la norma de creación DE LOS PROGRAMAS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES (en porcentaje) ................................................................................................................................... 41
Cuadro 27: Comprensión sobre LOS objetivos de LOS programas nacionales y departamentales (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 41
Cuadro 28: Pertinencia de los programas nacionales y departamentales para apoyar el desarrollo agrícola municipal (en porcentaje) .......................................................................................................................................... 41
Cuadro 29: incidencia de las inversiones concurrentes en las estructuras organizacionales de los gobiernos municipales (en porcentaje) ................................................................................................................................. 43
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Cuadro 30: Cambios en las organizaciones de productores (en porcentaje) ........................................................ 43
Cuadro 31: Efectos de los reglamentos de los programas en la gestión de laS inversiones agrícolas (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 44
Cuadro 32: Procedimientos administrativos para las transferencias financieras (en porcentaje) ............ 44
Cuadro 33: Transferencia de recursos financieros a beneficiarios (en porcentaje) .......................................... 44
Cuadro 34: Relaciones de concurrencia por área de inversiones .............................................................................. 45
Cuadro 35: transferencias entre prefecturas y gobiernos municipales (en porcentaje) ................................. 45
Cuadro 36: transferencias entre programas nacionales y gobiernos municipales (en porcentaje) ........... 46
Cuadro 37: Valoración de los costos de transacción (en valores ponderados).................................................... 48
Cuadro 38: Captación de información sobre programas de inversisones concurrentes por parte de los gobiernos municipales .................................................................................................................................................................. 48
Cuadro 39: Completud de la información de los programas de inversiones con currentes (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 49
Cuadro 40: Adecuación de la oferta de concurrencia financiera con los instrumentos de inversión municipal (en porcentaje)............................................................................................................................................................ 50
Cuadro 41: Capacidad institucional para acceder a inversiones concurrentes (en porcentaje) .................. 52
Cuadro 42: Capacidad de ejecución de inversiones agrícolas de los gobiernos municipales (en porcentaje).......................................................................................................................................................................................... 53
Índice de gráficos
GRAFICO 1: Esquema del proceso general formal de la planificacion participativa municipal .................... 17
GRAFICO 2: Esquema formal de la participacion en la toma de decisiones y prdoctos de la planificacion participativa municipal ................................................................................................................................................................. 18
GRAFICO 3: Esquema formal de la participacion institucional en la creacion de institucionalidad en la planificacion participativa municipal ..................................................................................................................................... 19
GRAFICO 4: Esquema real en la participacion y toma de decisiones para generar la demanda agricola 25
GRAFICO 5: Esquema real de la ejecucion de la demanda de inversiones agricolas ......................................... 30
GRAFICO 6: Correlacion de proyectos agricolas priorizados en planes de desarrollo municiplaes y programaciones de operaciones anual .................................................................................................................................. 31
GRAFICO 7: Estructuras organizacionales ............................................................................................................................ 37
GRAFICO 8: Esquema real de la concurrencia institucional en el sector agrícola .............................................. 40
GRAFICO 9: Valoración sobre cumplimiento de requisitos .......................................................................................... 42
GRAFICO 10: Interrelación de los programas con el Plan de Desarrollo Municipal .......................................... 42
GRAFICO 11: Comprensión de la información .................................................................................................................... 49
GRAFICO 12: Oportunidad del uso de la información ..................................................................................................... 50
GRAFICO 13: Duración de la negociación ............................................................................................................................. 51
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I. CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN
1. Antecedentes generales
Entre 2003 y 2009, Bolivia vivió una transición estatal que modificó de manera profunda las relaciones entre Estado, economía y sociedad, cuyas características fueron: i) una participación social relevante en el quehacer de la política, ii) la revalorización activa de la interculturalidad que deviene de la diversidad sociocultural del país y, iii) el creciente protagonismo de los Departamentos.
Durante este tiempo, el país estuvo inmerso en una fuerte confrontación entre la denominada “Agenda de Octubre”, con arraigo y fuerza en la región occidental, que entre sus principales desafíos planteó la nacionalización de los hidrocarburos y la instalación de una Asamblea Constituyente, y la también denominada “Agenda de Enero” con base de sustentación y realización en la región oriental, que forjó su propuesta en torno a las autonomías departamentales y la elección de prefectos.
La contraposición de Agendas llevó al enfrentamiento de los diversos actores políticos, sociales e institucionales signados por la multiculturalidad y las regiones, que resultó en la concreción de la elección de prefectos en diciembre de 2005, la nacionalización de los hidrocarburos en mayo de 2006, el referéndum por autonomías departamentales en julio de 2006 y la Asamblea Constituyente entre 2006 y 2007.
Esta transición estatal, sobre determinada de manera general por el proceso constituyente no ha concluido en leyes sectoriales. Son los desafíos principales que se han abierto con la nueva Constitución Política del Estado, promulgada en febrero de 2009.
Con la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado y el inicio de su implementación, se redefine una nueva estatalidad que se asienta en el carácter plurinacional de la sociedad y una arquitectura autonómica para los departamentos, regiones, municipios y territorios indígenas, que tendrá efectos en los procesos relacionados con el gasto público en el ámbito nacional y subnacional.
2. Proceso de transformación jurídico institucional estatal
Desde 1985, Bolivia tuvo transformaciones que se iniciaron con un esquema económico que superó la tradicional presencia del Estado y abrió las compuertas hacia el mercado. Desde 1994, este proceso generó las denominadas medidas de segunda generación centradas en el fortalecimiento de la institucionalidad subnacional, cuya principal expresión ha sido la Ley de Participación Popular (N° 1551) que ha construido el sistema municipal hasta hoy conocido.
Actualmente el municipio tiene: i) una base territorial que es la antigua sección de provincia, ii) cuenta con una asignación de recursos nacionales mediante la Coparticipación Tributaria, iii) existe un sistema de planificación participativa municipal para la asignación del gasto, iv) la asignación del gasto es con participación de la sociedad civil organizada en torno a las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) que cuentan con Personalidad Jurídica y, v) hay un Comité de Vigilancia que ejerce el control social sobre los gastos e inversiones municipales. En este escenario formal, se han generado expectativas poblacionales que han conducido a la conformación de nuevos municipios que funcionan bajo las mismas normas.
Esta organización estatal con participación ciudadana, junto a la producida en 1995 con la Ley de Descentralización Administrativa para el nivel departamental (N° 1694), la Forestal (N° 1700), del Diálogo Nacional (N° 2235), de Municipalidades (N° 2028), de Hidrocarburos (N° 3058), constituyen las bases sobre las que se forjó el nuevo sistema de competencias para las estructuras subnacionales (departamentos y municipios), y los roles de los distintos actores individuales, organizacionales e institucionales.
En este escenario, el ordenamiento y la articulación de las competencias en los niveles nacional y subnacionales han seguido diferentes lógicas, según son los sectores de atención: i) En salud y educación, la inversión en infraestructura, equipamiento y materiales fungibles está a cargo del municipio, mientras que el pago del personal está a cargo del Tesoro General de la Nación; ii) para
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la construcción de infraestructura de apoyo a la producción y mantenimiento de caminos, el modelo ha seguido la lógica de la prelación de competencias por nivel, donde por ejemplo, la red fundamental está a cargo del nivel nacional; la red secundaria, en el nivel departamental, y los caminos vecinales en el nivel municipal; iii) en riego, el modelo prevé que el nivel nacional defina políticas y eventualmente opere programas nacionales, el nivel departamental ejecute inversiones en sistemas de riego y el nivel municipal en sistemas de micro riego, aunque tanto el nivel nacional como el departamental realiza inversiones en micro riego; iv) en energía, el modelo opera a través de una clara diferenciación entre la generación, transmisión y distribución, que en la práctica, en términos generales se concreta con que la generación se realiza tanto con empresas nacionales, como con emprendimientos departamentales (CRE y ALIPAZ) y municipales que también asumen la transmisión y distribución y, v) en las inversiones para soportar procesos económicos productivos, como sanidad animal y vegetal, sistemas agro forestales y asistencias técnicas, por ejemplo, pese a ser competencias municipales se ejecutan también a través de programas nacionales que operan con oficinas desconcentradas en los niveles departamental y municipal, con recursos del Tesoro General de la Nación, y con diversas tecnologías de transferencia de recursos a los beneficiarios.
En el área de construcción de infraestructura de apoyo a la producción y de operación y mantenimiento de caminos, riego y energía, el sistema vigente se caracteriza porque no hay asignaciones específicas y normalmente se recurre a nuevos proyectos, aspecto que viene generando propuestas para encarar orgánicamente la asignación de recursos para la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura productiva mediante incentivos concretos.
3. Las políticas públicas para las inversiones
Las políticas públicas para las inversiones han sido y son planteadas desde el nivel sectorial nacional del Estado, tal como lo establece la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la nueva Constitución Política del Estado (Arts. 172 y 175). Este nivel define los criterios para la precisión de la cobertura espacial con base en parámetros de diversos tipos, como por ejemplo: pobreza, inclusión étnica, seguridad alimentaria, producción, productividad, acceso al mercado, acceso al financiamiento, por citar los más frecuentes.
Su ejecución se realiza a través de estructuras institucionales desconcentradas por programas y proyectos, donde el nivel nacional busca que los niveles subnacionales se adscriban a dichos programas con relaciones interinstitucionales determinadas por Convenios, en los que se precisan plazos, roles, responsabilidades y porcentaje de contraparte para ser beneficiario.
Estas orientaciones de las políticas también se concretan cuando los programas y proyectos no sólo están destinados a crear bienes públicos, sino también a inversiones productivas donde concurren actores privados. Son ejemplos, el Proyecto de Alianzas Rurales (PAR), el Programa de Desarrollo Concurrente Regional (PDCR) y el Programa de Seguridad Alimentaria (PASA).
Otros, se diseñan bajo el principio de la subsidiariedad desde el nivel nacional hasta el municipal, donde los recursos son asignados por el Tesoro General de la Nación, aunque provengan de fuentes nacionales y donaciones y créditos como sucede con el Servicio Nacional de Sanidad Agrícola y Ganadera (SENASAG).
En los niveles subnacionales la relación es relativamente distinta dado que la formulación de algunos programas departamentales normalmente se hace a partir de las demandas surgidas desde los municipios a través de las propuestas de los Consejeros/as departamentales o directamente de las organizaciones campesinas como sucede en el departamento de Tarija con el Programa Solidario Comunal (PROSOL), donde mediante Ley N° 3741, se realizan transferencias anuales de manera directa y no reembolsable a las comunidades campesinas e indígenas para la ejecución de iniciativas productivas comunales
Este tipo de relaciones preserva las distintas competencias y al mismo tiempo abren los espacios para que los municipios influyan en las políticas de las prefecturas y viceversa, lo que lleva a cambiar el orden general hasta situaciones que conturban el cumplimiento de competencias. Una de las razones para se produzcan estas relaciones entre Gobierno Nacional - Prefecturas – Gobiernos Municipales y viceversa, reside en que de esta manera se articulan y construyen los
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arreglos interinstitucionales que en diversos casos están relacionado con la construcción de fidelidades políticas nacionales, regionales y sentido de pertenencia subregionales y municipales.
En materia de inversiones concurrentes las Directrices de Formulación Presupuestarias (2009), del Ministerio de Hacienda, establece que en los marcos de la Política Nacional de Compensación aprobada por la Ley Nº 2235 del Diálogo Nacional 2000, las prefecturas departamentales podrán cofinanciar y concurrir proyectos de inversión municipales, previo convenio con la municipalidad respectiva; asimismo, que las instituciones públicas financieras No bancarias, los ministerios y sus entidades dependientes, podrán cofinanciar proyectos, previo convenio y estudios de los mismos, con las prefecturas departamentales y municipalidades, en el marco del Plan nacional de Desarrollo (PND).
Este mismo instrumento normativo define la gestión concurrente como es “el proceso voluntario y concertado entre entidades territoriales en el marco de sus atribuciones y competencias establecidas por ley, por medio del cual se establecen acuerdos de programación, financiamiento conjunto y asignación de responsabilidades en la ejecución de programas y proyectos de interés público, que integran esfuerzos y recursos a través de la correspondencia y complementariedad interinstitucional y/o intersectorial, para generar mayor eficiencia, coherencia, armonía e impacto del gasto público”.
Adicionalmente, en los marcos de los procesos autonómicos, las prefecturas de Santa Cruz, Tarija, Pando, Beni y Chuquisaca cuentan con Reglamentos de Inversiones Concurrentes que establecen distintos procedimientos, responsabilidades, plazos y montos de contraparte para estas operaciones, según cada departamento.
4. Políticas públicas agrícolas
En 2003, mediante el Decreto Supremo N° 28153, el Gobierno Nacional aprobó la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR). Ella, diferenció a los productores, por los extremos, en “excedentarios” e “infra subsistentes, e identificó como el problema central: “la precaria inserción en mercados”.
Su enfoque central residió en el análisis diferenciado de la producción agropecuaria tradicional y empresarial. Propuso la participación de diferentes actores en la toma de decisiones y en las acciones, con aporte de recursos del sector público entre ellos el municipal, y el privado, para lograr corresponsabilidad. Asimismo, planteó políticas y estrategias de asistencia técnica, investigación, crédito, infraestructura productiva y rural, uso y manejo de la tierra, con perspectivas a producir para exportar.
En enero de 2006, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra (MDRyT), ex Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAyMA), en correspondencia con el “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia digna, soberana y productiva”, aprobado mediante Decreto Supremo N° 29272 de 12 de septiembre de 2007, formuló en noviembre del mismo año el “Plan para la Revolución Rural, Agraria y Forestal” cuyos objetivos son: i) avanzar hacia la seguridad y soberanía alimentaria, ii) ampliar la contribución de la producción agropecuaria y forestal a los medios de vida de la población y al desarrollo y, iii) impulsar el uso sustentable de los recursos naturales.
Este último, reitera que se debe transitar hacia un nuevo patrón de desarrollo que supere la orientación exportadora del modelo anterior, que sea ambientalmente sustentable, alcance la soberanía alimentaria y genere un mayor excedente.
Este patrón de desarrollo viene operando mediante. I) sistemas de producción agrícola y forestal -comunitarios, asociativos e individuales, ii) la recuperación del patrimonio natural, iii) la recuperación de la capacidad productiva de las comunidades andinas, iv) el fortalecimiento de las asociaciones de productores, v) la incorporación de alta tecnología en los procesos productivos y, vi) la industrialización de los recursos naturales para satisfacer las demandas del mercado interno y alcanzar mercados de exportación.
En la concreción de este patrón, el Estado viene asumiendo un rol protagónico para el desarrollo rural integral y sustentable, vía: i) la planificación del desarrollo, ii) la intervención en la producción primaria y en la transformación agroindustrial y forestal, iii) la transferencia de recursos financieros
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y tecnológicos, iv) la movilización de las capacidades institucionales de otros grupos de la sociedad comprometidos con el cambio rural.
Según el diseño del patrón, el desarrollo rural integral y sustentable se funda en una economía rural plural donde se privilegia el fortalecimiento de las capacidades económicas, técnicas e institucionales de los grupos hasta ahora excluidos y subordinados social y económicamente, entre ellos los de comunidades indígenas, campesinas, agroextractivistas, colonos y otros pequeños productores rurales, potenciando las asociaciones de productores ya existentes y sus redes locales, regionales y nacionales.
4.1. Políticas de la revolución rural, agraria y forestal
El nuevo modelo de desarrollo productivo rural propone la “Revolución Rural, Agraria y Forestal para Vivir Bien”, que plantea: i) un nuevo patrón de desarrollo rural basado en el fortalecimiento de varios tipos de economías rurales: estatal, comunitaria indígena-originaria, campesina, asociativa y empresarial; ii) el desarrollo de la seguridad y soberanía alimentaria; iii) la recuperación del protagonismo del Estado en la planificación y el apoyo al proceso productivo; iv) la diversificación de la producción; v) la consolidación de la propiedad de las tierras trabajadas y redistribución de la tierra a campesinos, indígenas y originarios; vi) el manejo integral y sustentable del bosque y, vii) la revalorización de la hoja de la coca.
a) La revolución rural busca el potenciamiento del conjunto de las capacidades productivas de los territorios rurales, la transformación tecnológica y eficiente de los sistemas productivos, ecológicamente sustentables y socialmente responsables. Estos implica apoyar la producción a través de: i) empresas públicas estratégicas, ii) empresas mixtas (público - privadas) y, iii) apoyo a emprendimientos privados y comunitarios.
Además plantea la articulación de iniciativas productivas en el marco de procesos más amplios de desarrollo rural vinculados al desarrollo de complejos productivos territoriales integrales que incluye energía, explotación de recursos naturales no renovables, comunicaciones y transporte, educación y salud, vivienda, turismo, empresas rurales, entre otros.
b) La revolución agraria busca la transformación de la estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques, la eliminación del latifundio, la reversión de tierras ociosas, la distribución de la tierra a campesinos, indígenas y originarios a través del desarrollo de asentamientos humanos. El centro de esta revolución se asienta en: i) la equidad en la distribución y el acceso a la propiedad agraria, ii) impulso a la consolidación de la propiedad comunal de la tierra y, iii) la eliminación del latifundio y recuperación de tierras fiscales para la Nación.
c) La revolución forestal, impulsa el aprovechamiento integral y sustentable de los bosques y recursos de la biodiversidad. Propone: i) Fortalecer la institucionalidad forestal con mayor participación de los actores locales en la gestión forestal, ii) mejorar la contribución de los bosques públicos al desarrollo, con la introducción de buenas prácticas de manejo, iii) hacer uso y manejo integral de los bosques a través sistemas plurales de manejo de bosques, iv) mejorar los beneficios provenientes de los bosques para los usuarios locales y las PyMEs con actividades forestales y, v) apoyar la conservación y restauración de los bosques frente a otros usos del suelo. Las políticas
de la Revolución Rural, Agraria y Forestal son:
CUADRO 1: POLÍTICAS DE LA REVOLUCION RURAL, AGRARIA Y FORESTAL
Revolución Políticas
Agraria Transformación de la estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques.
Transformación de los patrones productivos y alimentarios
Rural Apoyo a la producción y transformación de los recursos naturales renovables
Dinamización y restitución integral de capacidades productivas territoriales.
Forestal Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales renovables.
Consolidación de la gestión ambiental y conservación de los bosques y la biodiversidad.
Fuente: MDRAyMA. “Informe final de gestión 2007-08”. La Paz.
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4.2. Instrumentos de las políticas agrícolas
Para poner en marcha estas políticas, el Gobierno Nacional promulgó el Decreto Supremo N° 29315 de 17 de octubre de 2007, que determinó la creación de Unidades Desconcentradas que corresponden a los Programas EMPODERAR, CRIAR - SEMBRAR, SUSTENTAR y DICOCA.
a) EMPODERAR (Emprendimientos Organizados para el Desarrollo Rural Autogestionario). Sus objetivos son: i) apoyar de forma integral al desarrollo de iniciativas productivas agropecuarias, agroforestales, y de otras iniciativas productivas no agropecuarias, adaptadas a las propias visiones culturales de las poblaciones locales y, ii) fortalecer las capacidades institucionales locales para impulsar el desarrollo productivo rural.
Se implementa mediante: i) financiamiento no reembolsable y ii) vía crédito a través del Banco de Desarrollo Productivo. El programa tiene como líneas de intervención a fondos concursables y a la demanda concertada en el nivel territorial. Sus componentes son: i) apoyo integral a iniciativas productivas rurales, ii) tecnificación para el desarrollo y transformación productiva, iii) formación del seguro agrícola, iv) promoción de la producción agro ecológica, v) construcción de poder autogestionario.
Esta política se complementa con otras que han dado lugar a la creación de la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA) y del Banco de Desarrollo Productivo, entidad de intermediación financiera de segundo piso, constituida como persona jurídica de derecho privado. Otorga créditos individuales y asociativos para actividades productivas en textiles, alimentos, cueros, madera, turismo, metalmecánica, cerámica, artesanía, materiales de construcción, orfebrería y otros rubros productivos, para las etapas de producción y transformación. Los créditos asociativos se orientan hacia las organizaciones económicas campesinas, cooperativas y otras, legalmente constituidas con estructuras organizativas definidas y vida orgánica activa.
b) CRIAR-SEMBRAR (Creación de Iniciativas Alimentarias Rurales). Tiene por objetivos: i) fortalecer la agricultura familiar campesina, indígena y originaria con base comunitaria, sustentada en la producción agroecológica y sistemas integrales agroalimentarios locales para la producción de alimentos, principalmente para el consumo familiar y el mercado local en las regiones con mayor pobreza extrema y, ii) apoyar a la producción de alimentos para mercados locales seguros y mercados locales de productos alimentarios.
Se implementa a través de la transferencia directa de recursos financieros no reembolsables a las organizaciones sociales y económicas para el apoyo a procesos productivos. Se ejecuta mediante el Programa de Seguridad Alimentaria (PASA) que tiene los siguientes componentes: i) fortalecimiento de la producción de alimentos para el consumo Familiar, ii) desarrollo de emprendimientos comunitarios alimentarios y, iii) desarrollo de la agricultura peri urbana.
c) SUSTENTAR. Tiene por objetivos: i) estimular la producción con valor agregado y el comercio de bienes y servicios derivados de la biodiversidad, generando beneficios justos y equitativos para la población local, bajo criterios de sustentabilidad ecológica, social y económica, y con la ayuda de mecanismos organizativos, financieros y técnicos, ii) promover la generación de capacidades productivas de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y usuarios tradicionales del bosque para el aprovechamiento, transformación y comercialización de los productos forestales maderables y no maderables y, iii) incentivar actividades de conservación y recuperación de suelos, restauración y recuperación de áreas degradadas e incremento del potencial forestal, que generen beneficios para la sociedad y el medio ambiente.
Sus componentes son: i) desarrollo del biocomercio sostenible, ii) manejo forestal comunitario, iii) forestación y reforestación, iv) forestación con especies nativas, v) desarrollo de servicios ambientales y, vi) aprovechamiento y manejo sostenible de suelos. Como iniciativa empresarial estatal se conformará la Empresa Forestal Boliviana para apoyar las iniciativas productivas de las comunidades campesinas y Tierras Comunitarias de Origen, que incluye los complejos productivos de productos maderables y no maderables.
Se ejecuta el Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque a partir del proyecto Generación de Capacidades Técnicas y Operativas en el departamento de Pando.
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4.3. Políticas de transferencia de recursos
Existen diversas tecnologías de transferencia de recursos para distintos actores productivos rurales: i) transferencias directas sin contrapartes bajo el principio de búsqueda de seguridad alimentaria e incorporación de pequeños productores rurales al mercado, ejecutado por los programas CRIAR / PASA. y Plan VIDA, ii) financiamiento bajo la modalidad de compras adelantadas que se ejecuta mediante la Empresa Nacional de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA) para equipamiento, insumos y semillas, con contratos de compra a los productores, iii) transferencia no reembolsable con exigencia de contraparte de los productores para inversiones en infraestructura, equipamiento, insumos, semillas, capacitación y asistencia técnica para la producción asociada a sistemas de comercialización asegurados y de tipo competitiva, que se ejecuta a través del Proyecto Alianzas Rurales (PAR) que hace parte del Programa Empoderar y, iv) créditos subvencionados del Banco de Desarrollo Productivo para todo tipo de iniciativas económicas y sin límite de montos.
En los marcos de estas políticas de transferencia existen prácticas de inversiones concurrentes, que por lo general se ejecutan entre las Prefecturas y Gobiernos Municipales, a través de Convenios Específicos.
Estas prácticas han sido evaluadas en el “Estudio sobre la inversión prefectural productiva concurrente, 2004-07 en Bolivia”, realizado por Innovisión SRL, por encargo de la Embajada de Dinamarca y el Banco Mundial, entre 2004 y 2007”, el mismo que sobre 1.917 convenios firmados entre Prefecturas y Gobiernos Municipales precisó que la mayor parte se concentró en las áreas agrícola, energía, vivienda, urbanismo, educación y cultura, con montos de cofinanciamiento de las prefecturas que fluctúan entre el 10% y 90% en función de la capacidad financiera de los Gobiernos Municipales y del las características del proyecto a ejecutar.
4.4. Tendencias de la inversión municipal
El “estudio análisis de las tendencias sobre las estrategias para el desarrollo municipal1 realizado
en 129 municipios que en 1999 contaban con sus respectivos Planes de Desarrollo Municipal, demuestra que los mayores porcentajes de Objetivos Económicos Productivos tiene una clara orientación en favor de las actividades agrícolas, como si ilustra en el siguiente cuadro:
CUADRO 2: OBJETIVOS ECONOMICO PRODUCTIVOS DE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL
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Incremento cualitativo y cuantitativo de producción pecuaria 21.8
Diversificar la producción agrícola 17.2
Mejorar la infraestructura de comercialización 11.6
Apertura y mejoramiento de caminos 9.7
Potenciar y desarrollar la artesanía 7.6
Desarrollar capacidades locales para acceso a tecnología y financiamiento 7.2
Mejorar los ingresos a partir del uso de potencialidades 5.7
Consolidar la microempresa 4.2
Potenciar el turismo 4.0
Asistencia técnica agropecuaria 1.6
Incentivar la actividad minera 1.1
Fomentar la producción piscícola 1.1
Gestionar programas de manejo para la habilitación de tierras 0.9
Diversificar y mejorar la producción forestal 0.7
Sin dato 0.5 Fuente: Bolivia. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Planes de Desarrollo Municipal. Análisis de tendencias. Diciembre de 1999. Pág. 56.
1 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. “Planes de Desarrollo Municipal. Análisis de tendencias”. Bolivia. 1999.
p. 44.
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5. La nueva Constitución Política del Estado
Con la nueva Constitución Política del Estado, Bolivia ingresó en un ciclo estatal caracterizado por la constitucionalización de: i) las autonomías territoriales centradas en los departamentos, municipios, regiones y territorio indígenas, ii) la inclusión socio cultural y el reconocimiento de la plurinacionalidad, iii) el reconocimiento de una economía plural donde conviven la propiedad estatal, privada, cooperativa y comunitaria, iv) la incorporación del control social como elemento transversal a todo el accionar del sector público.
Las competencias definidas en la Constitución Política del Estado son: i) las privativas, que corresponden al nivel central del Estado y no son delegables, ii) las exclusivas, donde un nivel de gobierno tiene facultades legislativas, reglamentarias y ejecutivas, y las dos últimas pueden ser transferidas y delegadas a otros niveles, iii) las concurrentes, donde la legislación es la del nivel central del Estado y los otros niveles ejercen facultades reglamentarias y ejecutivas y, iv) las compartidas, cuya legislación básica está en la Asamblea Legislativa Plurinacional (ex Congreso Nacional) y su legislación de desarrollo se ubica en las Entidades Territoriales Autónomas, de acuerdo a su naturaleza y característica.
Una relación de las distintas competencias con relación al sector agrícola, queda especificadas en el siguiente cuadro.
CUADRO 3: COMPETENCIAS PARA EL SECTOR AGRIOCOLA EN LA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO
Competencias Nivel central del
estado
Gobierno departamental
autónomo
Gobierno municipal autónomo
Autonomía indígena originario campesina
Privativas Política general de biodiversidad y medio ambiente. Política general sobre tierra, territorio y su titulación.
No corresponde No corresponde. No corresponde
Exclusivas Recursos naturales estratégicos. Régimen general de recursos hídricos y sus servicios. Régimen general de biodiversidad y medio ambiente. Política forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y bosques.
Servicio de sanidad e inocuidad agropecuaria. Proyectos de electrificación rural. Proyectos de infraestructura departamental para apoyo a la producción. Promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario.
Preservar, conservar y contribuir a la gestión del medio ambiente, recursos naturales y fauna silvestre. Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales. Proyectos de infraestructura productiva. Sistemas de micro riego.
Definición y gestión de formas propias de desarrollo económico. Gestión y administración de los recursos naturales renovables. Mantenimiento y administración de caminos vecinales y comunales. Mantenimiento y administración de sistemas de micro riego. Fomento y desarrollo de su vocación productiva.
Concurrentes Conservación de suelos, recursos forestales y bosques. Proyectos de riego. Agricultura, ganadería, caza y pesca.
Los estatutos autonómicos podrán definir como concurrentes algunas de sus competencias exclusivas, con otras entidades territoriales del departamento.
Conservación de recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente. Sistemas de riego, recursos hídricos, fuentes de agua y energía. Construcción de sistemas de micro riego. Construcción de
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Competencias Nivel central del
estado
Gobierno departamental
autónomo
Gobierno municipal autónomo
Autonomía indígena originario campesina
caminos vecinales y comunales. Promoción de la construcción de infraestructuras productivas. Promoción y fomento a la agricultura y ganadería.
Compartidas No se han definido. No se han definido No se han definido. No se han definido.
Fuente: Elaboración propia, con base en la Constitución Política del Estado. Febrero de 2009.
Un aspecto destacable y novedoso es que la Constitución Política del Estado: i) ha sentado las bases para institucionalizar un conjunto de competencias, ii) se tiene una base jurídica para estructurar sistemas y modelos de inversiones concurrentes entre los distintos niveles de la administración del Estado.
Para operacionalizar las competencias según los diversos niveles territoriales se requiere contar con: i) Ley Marco de Autonomías, ii) Estatutos Autonómicos Departamentales, iii) Cartas Orgánicas Municipales y de territorios indígenas.
A su vez, los desafíos explícitos de la nueva institucionalidad estatal para el sector agrícola plantean objetivos en torno al concepto de desarrollo rural integral sustentable
2, el que hace
parte de las políticas económicas del Estado, donde se asume con carácter prioritario el fomento de todos los emprendimientos económicos comunitarios y del conjunto de los actores rurales, con énfasis en la seguridad y en la soberanía alimentaria.
Las estrategias centrales consisten en: i) el incremento sostenido y sustentable de la productividad agrícola, pecuaria, manufacturera, agroindustrial y turística, así como su capacidad de competencia comercial, ii) la articulación y complementariedad interna de las estructuras de producción agropecuarias y agroindustriales, iii) el logro de mejores condiciones de intercambio económico del sector productivo rural en relación con el resto de la economía boliviana, iv) la significación y el respeto de las comunidades indígenas originarias campesinas en todas las dimensiones de la vida y, v) el fortalecimiento de la economía de los pequeños productores agropecuarios y de la economía familiar y comunitaria.
Las políticas, estrategia y el logro de los objetivos para el ámbito rural han sido planteados como un sistema que articula a las entidades territoriales autónomas y el nivel nacional.
Este marco jurídico que caracteriza a la nueva estatalidad está redefiniendo los ámbitos para la realización de los procesos productivos agrícolas, contexto en el cual es necesario que el sistema de gestión institucional sea ajustado para responder a los nuevos alcances estatales, lo mismo que la institucionalización del control social cuyas principales líneas son: i) participación social en el diseño de las políticas públicas, ii) ejercicio del control social a la gestión pública y iii) control social a la calidad de los servicios públicos.
Son los principales desafíos en la actualidad para dar forma a la nueva institucionalidad estatal, que sin duda, redundará en las inversiones para el sector agrícola.
2 Bolivia. “Constitución Política del Estado”. 2009. Arts. 405 al 409.
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II. PROCESO FORMAL DE REALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN MUNICIPAL
La promulgación de la Ley de Participación Popular abrió las puertas para institucionalizar la planificación participativa en el nivel municipal, mediante el accionar de los sujetos definidos por dicha Ley. El proceso continuó con el Diálogo Nacional que se constituyó en el espacio de concertación de los distintos actores municipales para formular la Ley del Diálogo Nacional que asignó los recursos de alivio a la pobreza (HIPC), y amplió las competencias municipales para permitir la asignación de estos recursos para el sector productivo agrícola.
El proceso de participación se ha institucionalizado en el país. Tiene sus bases normativas en la Resolución Suprema Nº 216961 de Planificación Participativa Municipal (23/05/97), que en el tiempo permitió construir una pedagogía social de ejercicio de ciudadanía en la definición de políticas públicas, que hasta el pasado reciente ha derivado en el Referéndum Constitucional de enero de 2009, que aprobó la nueva Constitución Política del Estado.
1. Marco normativo
Está constituido por el conjunto de leyes, decretos supremos, resoluciones supremas y reglamentos que hacen a la arquitectura institucional para la gestión de las inversiones en el ámbito municipal. En orden cronológico su promulgación ha sido la siguiente:
1.1. Ley Orgánica de Municipalidades (Nº 690, de 10/01/85)
Desde la restauración democrática en 1982, constituye el primer referente jurídico del ámbito municipal. Se caracteriza por su enfoque urbano y porque orienta la inversión principalmente hacia la infraestructura básica y los servicios públicos en las ciudades capitales de departamento, provincia, sección municipal y cantones. Desde este enfoque las inversiones como competencias asignadas no tienen orientación productiva y menos para el sector agrícola.
1.2. Ley de Participación Popular (Nº 1551, de 20/04/94)
Amplía la jurisdicción territorial del Gobierno Municipal a la Sección de Provincia con lo que incorpora el área rural. Otorgó nuevas competencias e incrementó los recursos para los Gobiernos Municipales, mediante los mecanismos de la Coparticipación Tributaria, y transfirió la responsabilidad de construir infraestructura física para educación, salud, deportes, caminos vecinales y micro riego, con la obligación de administrarla, mantenerla y renovarla.
Este enfoque, al incorporar el ámbito rural y permitir inversiones en caminos vecinales y micro riego, representó la primera decisión institucional del Estado boliviano que asigna al Gobierno Municipal la capacidad para realizar inversiones en materia productiva y agrícola.
Asimismo, reconoció Personalidad Jurídica a las Organizaciones Territoriales de Base, expresadas en las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, organizadas por hombres y mujeres con iguales derechos, según sus usos, costumbres o disposiciones estatutarias; las relacionó con los órganos públicos y fueron definidas como sujetos de la participación popular. Reconoció a la población rural, cuya mayor actividad es la producción agrícola, como sujeto de interlocución formal con el Gobierno Municipal, con capacidad para participar en la definición de las inversiones municipales.
Estableció que el Comité de Vigilancia articule a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB´s) con cada uno de los Gobiernos Municipales en el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidas en la Ley. Definió que el mismo sea constituido por un (a) representante de cada cantón o distrito de la jurisdicción elegido (a) por la Organización Territorial de Base respectiva; por lo mismo, incorporó en el sistema jurídico nacional el primer mecanismo de control social para que la sociedad organizada bajo sus usos y costumbres ejerza control sobre el cumplimiento de la programación de las inversiones y sobre sus efectos.
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1.3. Norma Básica del Sistema Nacional de Inversión Pública (Resolución Suprema Nº. 216768 de 18/06/96)
Constituye el conjunto de normas, instrumentos y procedimientos comunes para todas las entidades del sector público, mediante los cuales se relacionan y coordinan entre sí para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar los proyectos de inversión pública que, en el marco de los planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, constituyen las opciones más convenientes desde el punto de vista económico y social.
Tiene por objetivos: i) lograr una eficiente asignación y administración de los recursos públicos destinados a la inversión, maximizando sus beneficios socio-económicos, ii) establecer las metodologías, parámetros y criterios para la formulación, evaluación y ejecución de proyectos que deberán aplicar las entidades del sector público para el desarrollo de sus proyectos de inversión Pública, iii) establecer los procedimientos por los cuales los proyectos de inversión pública, accederán a las fuentes de financiamiento interno y externo y se incorporarán al Presupuesto General de la Nación, iv) establecer los procedimientos para el cofinanciamiento de proyectos de inversión entre las entidades públicas y el Gobierno Central, v) asegurar la disponibilidad de información actualizada, oportuna y confiable sobre la inversión pública, y vi) asegurar una permanente coordinación y complementación entre el SNIP, el Sistema Nacional de Planificación y los otros sistemas establecidos en la Ley Administración y Control Gubernamental (Ley N° 1.178, de 20/07/90). Este sistema no influye sobre las decisiones de las inversiones.
1.4. Planificación Participativa Municipal (Resolución Suprema Nº 216961 de 23/05/97)
Institucionalizó el proceso de Planificación Participativa en el nivel municipal para garantizar que los Planes de Desarrollo Municipal se constituyan en instrumento de una gestión pública alimentada desde éste nivel. Para ello, define un conjunto de reglas que establecen los procedimientos, operaciones, definiciones técnicas y administrativas, y el marco institucional para el proceso de la planificación del desarrollo municipal y el desempeño de roles y funciones de los actores involucrados.
1.5. Sistema Nacional de Planificación (Resolución Suprema Nº 216779, de 21/07/97)
Es un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general de orden político, técnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participación de los niveles nacional, departamental y municipal en la racionalización de la toma de decisiones para la asignación de recursos públicos y en la definición de políticas de desarrollo.
Sus procesos son: i) La definición de la visión de largo plazo que se concreta en los planes de desarrollo de cada nivel del SISPLAN, ii) la programación de mediano y largo plazos que orienta recursos y asigna tareas para el cumplimiento de los objetivos de la visión de largo plazo y, iii) la reglamentación de las normas y procedimientos para la definición de la visión de largo plazo y para la programación de mediano y largo plazo. Establece como principios la integralidad, la subsidiariedad, la participación social, la equidad y la eficiencia.
1.6. Ley de Municipalidades (Nº 2028, de 19/10/99)
Precisa que la Municipalidad y su Gobierno Municipal tienen como finalidad contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del Municipio. Además, que el Gobierno Municipal debe promover el crecimiento económico local y regional mediante el desarrollo de ventajas competitivas, preservar y conservar, en lo que le corresponda, el medio ambiente y los eco sistemas, contribuyendo a la ocupación racional del territorio y al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y promover la participación ciudadana.
Define que las competencias se organizan en torno a las siguientes materias: i) desarrollo humano sostenible, ii) infraestructura, iii) defensa del consumidor y, iv) administrativa y financiera.
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1.7. Ley del Diálogo Nacional 2000 (Nº 2335, de 31/07/00)
Establece los lineamientos básicos para la gestión de la Estrategia de Reducción de la Pobreza que guiarán las acciones del Estado para promover un crecimiento equitativo y la reducción de la pobreza. Para este propósito amplió las competencias institucionales de los gobiernos municipales y definió los criterios de distribución de los recursos provenientes del Programa de Alivio de la Deuda Externa Multilateral. También estableció el alcance y los mecanismos para el ejercicio del control social sobre los programas y estrategias destinados a la reducción de la pobreza.
La Ley, entre otras, adicionó nuevas competencias: i) asistencia técnica de apoyo a la producción y a la microempresa, ii) cofinanciamiento de programas de sanidad animal y vegetal y, iii) expansión y mantenimiento de vías de acceso a frentes de producción, infraestructura de caminos vecinales, captación de agua y micro riego, electrificación y otra infraestructura productiva de carácter público en el marco de las competencias municipales.
1.8. Sistema Nacional de Programación de Operaciones (Resolución Suprema Nº 225557, de 01/12/05)
Es un conjunto ordenado de principios, disposiciones normativas, procesos e instrumentos técnicos que tiene por objeto la elaboración del Programa de Operaciones Anual, según los programas y proyectos definidos en el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República; asimismo, tiene por objeto generar y obtener información confiable, útil y oportuna para el seguimiento y evaluación de los objetivos y operaciones previstos en el Programa de Operaciones Anual.
Sus principios son: a) integralidad y universalidad, b) sostenibilidad, c) transparencia y, d) flexibilidad.
La elaboración del Programa de Operaciones Anual comprende: a) el análisis de situación, b) la definición de los objetivos de gestión para cada ejercicio fiscal, c) la determinación de las operaciones de funcionamiento e inversión correspondientes, d) la definición de indicadores de gestión y, e) la determinación de los recursos requeridos para la ejecución de las operaciones previstas en la POA. El sistema no influye sobre las decisiones para todo tipo de inversiones.
2. Proceso general de la planificación municipal
Mientras que la norma del sistema de Planificación Participativa Municipal constituye un instrumento central para organizar el proceso de la planificación en este nivel, el resto de normas contribuyen a dar un mayor peso específico para su institucionalización y lo apoya con instrumentos operativos para su concreción. En términos generales identifican y definen las competencias y los roles de los actores público-privados en el proceso de planificación participativa, la que define el destino de los recursos públicos para satisfacer la demanda social.
En sentido aplicado, la norma de Planificación Participativa Municipal, además de definir sus fases, constituye un sistema de gestión ya que incorpora a la fase de planificación, las de administración, ejecución, seguimiento y evaluación.
El proceso de planificación participativa municipal es asumido como un sistema de gestión, que prevé: i) las fases del proceso y, ii) los productos de cada fase. Asimismo, para el logro de cada fase y producto establece cuales son los actores participantes y sus roles, que incluyen a las entidades públicas y organizaciones de la sociedad civil, que en conjunto toman decisiones para generar las dinámicas del desarrollo social, económico, político e institucional municipal.
Según la Norma, las características de la Planificación Participativa Municipal son:
i. Un sistema que aplica metodologías y procedimientos de planificación para el contexto municipal, con una amplia participación directa de organizaciones de la sociedad civil a través de representantes legítimos, para el diseño y la gestión de su propio desarrollo.
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ii. Busca asegurar la sostenibilidad de las inversiones y su equidad en términos de participación y de beneficio a los actores sociales y económicos del municipio.
iii. Es un proceso que alimenta y retro alimenta los objetivos de desarrollo departamental, nacional y de los municipios colindantes.
iv. Involucra a actores sociales e institucionales públicos y privados, que ejercen diferentes roles y funciones en el municipio.
v. La demanda social es incorporada por los actores sociales en los Planes de Desarrollo Municipal, como aspiración compartida, reflexionada y jerarquizada.
vi. El proceso garantiza la participación de hombres y mujeres de la comunidad en las fases del autodiagnóstico comunal, la concertación y priorización de las demandas comunales.
vii. Los autodiagnósticos comunales identifican la problemática, las potencialidades y limitaciones, y las aspiraciones priorizadas de la comunidad.
viii. La participación de las OTB´s y del Comité de Vigilancia define las prioridades, visiones, programas y proyectos para el desarrollo concretado en el Plan de Desarrollo Municipal.
ix. El control social lo ejerce el Comité de Vigilancia y las OTB´s en las actividades/acciones y proyectos que se implementan en las comunidades.
Asimismo, según la norma, el proceso de Planificación Participativa Municipal operativamente se caracteriza porque:
i. Cuenta con dos subsistemas que sé retro alimentan periódicamente.
ii. El primero está destinado básicamente a generar las condiciones para la planificación a partir de buscar una interrelación orgánica y funcional entre el Gobierno Municipal y los demás actores públicos y privados del municipio. Consiste en la: i) organización y capacitación del equipo técnico municipal, ii) identificación de actores y, iii) promoción y organización del proceso.
iii. El segundo se inicia con la elaboración del diagnóstico municipal consolidado, cuyos productos principales son identificación de: i) problema principal, ii) vocaciones y, iii) potencialidades. Desde el encadenamiento sistémico, la primera fase de análisis de la realidad municipal se articula con la subsiguiente donde se formula la visión del desarrollo.
En esta fase, además de formular la visión del desarrollo se precisa las i) estrategias territoriales y sectoriales, ii) los programas, iii) se identifican los proyectos, iv) se hace la periodización de las prioridades de ejecución y, v) la programación financiera indicativa.
Con base en los programas, proyectos periodizados y su programación financiera indicativa, anualmente se formula el Programa de Operaciones Anuales, el mismo que bajo la misma estructura programática del Plan de Desarrollo Municipal y las Directrices de Formulación Presupuestaria establece los proyectos a ejecutarse siguiendo las priorizaciones anuales establecidas en el PDM.
iv. La ejecución del PDM y POA obliga a definir una estructura de administración y ejecución según cada realidad municipal. La Ley de Municipalidades permite esta diversidad ya que la relaciona con las capacidades económicas financieras de cada de ellas, aunque establece una base indicativa de un máximo de cinco Oficialías Mayores.
v. El subsistema se cierra con la fase de seguimiento y evaluación, la misma que según las normas se realiza a través de la POA. Se ejecuta mediante un proceso de fiscalización a cargo del Concejo Municipal, donde el Alcalde/sa rinde un informe cada cuatro meses; y del Comité de Vigilancia realiza una evaluación semestral que debe estar consignada en un informe escrito.
Ambos procesos, el de fiscalización cuatrimestral/anual y la evaluación semestral/anual por parte del Concejo Municipal y el Comité de Vigilancia, respectivamente, a tiempo de constituir el fin del ciclo de gestión, al mismo tiempo reinician otro ciclo basado en las
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recomendaciones de las evaluaciones realizadas por el órgano público y el órgano de la sociedad civil. De esta manera se producen las reformulaciones o ajustes de los Planes de Desarrollo Municipal.
GRAFICO 1: ESQUEMA DEL PROCESO GENERAL FORMAL DE LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA MUNICIPAL
Fuente: Resolución Suprema Nº 216961, Norma de Planificación Participativa Municipal, mayo 23, 1997, Articulo 20.
3. Procesos específicos de la participación en la planificación municipal
Destaca la participación en la toma de decisiones de los actores público-privado durante todo el proceso, con base en la especificidad funcional y los roles que les han asignado a cada uno. Por ello, el proceso también puede visualizarse como una constante de interrelaciones de los roles entre los actores para la toma de decisiones en la búsqueda del logro de los resultados previstos.
Enfatiza que son las decisiones colectivas sobre el destino de los recursos del municipio las que orientan el accionar del Gobierno Municipal, que se organizan a través de programas y proyectos concertados.
Los resultados especificados del proceso de planificación, constituyen los instrumentos de desarrollo del municipio que se concretan en el Plan de Desarrollo Municipal que guía la gestión del Gobierno Municipal a través de la Programación de Operaciones Anual, y de su seguimiento y evaluación, que son prerrequisitos para valorar los efectos de las inversiones y la pertinencia de las decisiones asumidas en materia de inversiones municipales.
Para este proceso las normas definen genéricamente las técnicas que deben ser aplicadas cuya característica es la participación de los sujetos definidos por Ley. De esta manera, los talleres
3 son
la instancia que facilitan la participación de los actores, para: i) el rescate de sus visiones, ii) la concertación de sus demandas y, iii) la evaluación de los programas y proyectos y sus efectos.
3 Encuentros de uno a dos días donde los diversos actores construyen sus visiones colectivas.
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GRAFICO 2: ESQUEMA FORMAL DE LA PARTICIPACION EN LA TOMA DE DECISIONES Y PRDOCTOS DE LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA MUNICIPAL
Fuente: Resolución Suprema Nº 216961, Norma de Planificación Participativa Municipal, mayo 23, 1997, Articulo 20.
La Planificación Participativa Municipal dinamiza y articula el sistema de gestión pública y se convierte en un factor que vincula al Estado, la sociedad y la economía.
Operativamente se realiza de la siguiente manera:
i. El diagnóstico municipal consolidado resulta de un proceso donde se realizan las siguientes actividades: i) talleres comunales, distritales y municipales, ii) elaboración participativa de mapas parlantes físico - natural / productivo, y de infraestructura y servicios sociales, iii) identificación colectiva del problema principal, vocaciones y potencialidades.
ii. En la formulación de objetivos y estrategias de desarrollo municipal, se realizan talleres para: i) definir la visión estratégica municipal, ii) consolidar las aspiraciones comunales, iii) definir la demanda distrital, vi) concertar y priorizar la demanda municipal, v) organizar la programación quinquenal y, v) validar y aprobar el Plan de Desarrollo Municipal.
iii. En la ejecución de las inversiones, las Organizaciones Territoriales de Base tienen facultad para controlar la ejecución de programas y proyectos en sus comunidades y
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para constituirse en ejecutores de programas y proyectos, o actividades de obras públicas.
iv. El Comité de Vigilancia realiza la evaluación semestral y emite un informe escrito que es dado a conocer públicamente.
En síntesis, la participación social involucra acciones de: i) asistencia a eventos formales de planificación y control social, ii) deliberación, iii) concertación y, iv) toma de decisiones para la aprobación de los principales instrumentos del desarrollo municipal.
4. Procesos institucionales no municipales
En el proceso formal de la Planificación Participativa Municipal también se asume la presencia de entidades sectoriales nacionales, departamentales y de programas especiales que operan desde el nivel nacional.
La característica general es que crean institucionalidades que inciden relativamente en los procesos formales de toma de decisiones de los actores locales relacionados a intervenciones especializadas en torno al sector agrícola, ello implica que al centro de la oferta institucional no municipal se encuentra el municipio, el mismo que recibe las propuestas de inversiones concurrentes e incentivos con sus respectivas normas, tecnologías financieras y relaciones institucionales u organizacionales de los beneficiarios directos e indirectos.
GRAFICO 3: ESQUEMA FORMAL DE LA PARTICIPACION INSTITUCIONAL EN LA CREACION DE INSTITUCIONALIDAD EN LA PLANIFICACION PARTICIPATIVA MUNICIPAL
Fuente: Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010.
Desde 1995, la norma que formaliza las inversiones concurrentes, sin que defina sus alcances específicos en la Ley de Descentralización Administrativa (N° 1654), sobre la que diversas prefecturas departamentales han estructurado sistemas de inversiones concurrentes.
Una dimensión de análisis amplio muestra que para profundizar el análisis del proceso formal, corresponde asumir los componentes sub sectoriales en relación con las principales cualidades que crean institucionalidad y relaciones entre actores institucionales.
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En el escenario municipal todas las áreas que corresponden al sector agrícola están cubiertas con programas y servicios nacionales, con variaciones respecto a sus formas de intervención.
CUADRO 4: AREAS Y CUALIDADES DE LA INSTITUCIONALIDAD AGRICOLA EXTRAMUNICIPAL
Áreas/Subáreas
Cualidades de la creación de institucionalidad
Normativo Estructura
organizacional Tecnologías financieras
Concurrencia en inversiones
Investigación y extensión Programa Región agroecológica
No existe Con actores locales y con municipios
Riego y drenaje: riego, microriego y drenajes
Programas Nacional Modelos Con municipios
Fomento: producción, maquinaria y equipo, insumos agrícolas e infraestructura
Programas Región agroecológica
Modelos Con actores locales y con municipios
Otros: sanidad animal, forestación y reforestación y desarrollo pesquero
Servicios Nacionales
Nacional y Departamental
No existe Con actores locales y con municipios
Infraestructura: caminos y puentes vecinales, electrificación rural y sistemas de comunicación
Programas, servicios nacionales y proyectos.
Nacional y departamental
Modelos Con municipios
Administración: gestión del riesgo, gestión del medio ambiente, ordenamiento territorial y tierras y fortalecimiento unidades productivas.
Programas, servicios nacionales y proyectos.
Nacional y departamental
Modelos Con municipios
Comercialización Programa Nacional Modelos Con actores
Fuente: Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010.
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III. ANALISIS INSTITUCIONAL DEL PROCESO REAL
1. Generación de la demanda de inversiones agrícolas
Durante la generación de la demanda de inversiones agrícolas es donde se concentra las expectativas de los actores locales. Sigue un proceso que emerge en las comunidades y concluye en el Plan de Desarrollo Municipal. La toma de decisiones, por lo general es a través del consenso en torno a ideas de proyectos.
Es en la definición de la visión del desarrollo y en la estructuración de las demandas concretadas en proyectos los momentos de mayor tensión entre los actores locales en el proceso de formulación del Plan de Desarrollo Municipal La asignación financiera se produce bajo dos modalidades: i) cuando las organizaciones comunales y supra comunales deciden la distribución de los recursos tomando en cuenta criterios de territorio y población y, ii) cuando las autoridades municipales definen techos presupuestarios para que los dirigentes comunales y supra comunales decidan la forma y los porcentajes de asignación entre ellos. La segunda modalidad está perdiendo vigencia.
Diversas constataciones permiten afirmar que el sistema de gestión municipal está construyendo un mecanismo colectivo de conducción con la participación de los diversos actores municipales en los momentos de toma de decisiones.
Pese al surgimiento de nuevas visiones y prácticas sobre los roles protagónicos de los distintos actores públicos y privados, ambas categorías de actores reproducen en la realidad los roles formales establecidos por Ley, aunque la representación comunal cada vez más está asumiendo una mayor relevancia que resulta de la revalorización de la comunidad y de la toma de decisiones colectivas.
El espacio colectivo de concertación representa la vigente institucionalidad formal que surgió con la Ley de Participación Popular. Está en un proceso de transformación hacia una nueva institucionalidad signada por el mecanismo colectivo de conducción, cuyas nuevas características son: i) mayor sensibilidad en los temas productivos, ii) orientación más colectiva que individual para la toma de decisiones sobre la asignación de recursos para inversiones públicas, iii) aplicación de mecanismos vigentes en las culturas indígenas originarias campesinas para lograr consensos, iv) alta participación social y, v) vigencia de una democracia directa.
Es en la programación financiera donde la demanda se concreta en proyectos de inversiones que se formalizan en el Plan de Desarrollo Municipal. En esta fase se profundiza la práctica de los consensos y alternativamente de los arreglos entre los actores; son los manejos sociales e interinstitucionales que permiten visibilizar el poder relativo de los distintos actores que representan a las estructuras de poder vigentes y emergentes, independientemente de sus motivaciones e intereses.
En la interacción entre los actores institucionalizados por el Estado y los que últimamente emergen de la sociedad civil, es donde los primeros lograron una formalización institucional, y los segundos empujan para una mayor presencia e incidencia en la toma de decisiones en el proceso de planificación, sobre todo, en la fase de asignación de recursos financieros. Esta confluencia de actores formales y emergentes permite apreciar el surgimiento de una fase caracterizada por la re codificación de lo institucional formal a través de la constitución y operación de dispositivos de toma de decisiones que adopta formas cada vez más asambleístas para el análisis, priorización y seguimiento de las demandas municipal.
1.1. Proceso de generación de la demanda de inversiones agrícolas
El proceso de reformulación del Plan de Desarrollo Municipal se caracteriza por la participación de diversos actores que representan a las diferentes instituciones y organizaciones vigentes en el municipio. Es una actividad que se produce generalmente cada cinco años. Sigue el ciclo metodológico establecido en las normas y las guías de Planificación Participativa Municipal emergentes del proceso de la Ley de Participación Popular: i) Diagnóstico municipal consolidad, ii) construcción de la visión y estrategias del desarrollo municipal, iii) elaboración de la programación
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quinquenal de inversiones con sus respectivos proyectos. La reformulación del Plan de Desarrollo Municipal no se guía por una sistematización de las experiencias y aprendizajes del Plan anterior. En el proceso los actores institucionalizados por Ley participan cumpliendo sus roles formales preestablecidos, como lo demuestra el gráfico 2.
En la fase del diagnóstico, se sistematizan las necesidades, se identifican los proyectos en el nivel de idea, los que se consensuan para convertirse en las demandas priorizadas surgidas desde el nivel comunal y distrital, para transformarse en demandas consolidadas para el nivel municipal.
De los actores locales en actual ejercicio de representación institucional u organizacional entrevistados durante el estudio
4, su participación en los distintos momentos del diagnóstico y de la
definición de la visión de desarrollo fluctuó entre el 78% en la identificación de la problemática y el 86% en la definición de la visión, lo que representa una alta participación para tomar decisiones en la reformulación del Plan de Desarrollo Municipal.
Las no participantes en estos momentos de toma de decisiones adujeron diversas razones como que no estaban en ejercicio de autoridad municipal o de dirigencia campesina indígena originaria, y en menor medida que no fueron convocados cuando se llevaron a cabo las diversas actividades de reformulación del Plan de Desarrollo Municipal en actual vigencia.
CUADRO 5: PARTICIPACIÓN EN LA TOMA DE DECISIONES PARA LA REFORMULACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL (EN PORCENTAJE)
Involucramiento
Diagnóstico Definición de estrategia
de desarrollo
Problemática Vocaciones Potencialidades Visión Programas y
proyectos
Participantes 78.0 82.1 84.2 86.0 83.2
No participantes 22.0 17.9 15.8 14.0 16.8
Totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Fuente: Resolución Suprema Nº 216961, Norma de Planificación Participativa Municipal, mayo 23, 1997, Articulo 20.
La participación de los actores que hicieron parte del proceso de reformulación del Plan de Desarrollo Municipal, muestra que en la fase del diagnóstico, la mayor parte los hizo en los momentos de toma de decisiones y dentro de ellos cuando se definían las vocaciones de los municipios. El promedio de participación fue de menos a más según la cualidad y/o característica de la participación: deliberación – concertación – toma de decisiones.
CUADRO 6: CARACTERÍSTICAS DE LA PARTICIPACIÓN EN EL DIAGNÓSTICO DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL (EN PORCENTAJE)
Diagnóstico Deliberaciones Concertación Toma de
decisiones
Problemas 37.8 40.5 51.0
Vocaciones 38.1 39.5 53.0
Potencialidades 38.5 40.5 51.5
Total participación promedio
38.1 40.2 51.2
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010.
4 El Estudio tuvo una muestra de 40 municipios en los que se consultó a 291 actores locales en actual ejercicio de
representación institucional u organizacional. En cada municipio se consultó a Concejales (oficialista y oposición), Alcaldes/as, oficiales mayores administrativos y responsables técnicos relacionados con el área agrícola, miembros de Comités de Vigilancia, dirigentes comunales y de organizaciones supra comunales campesinas indígenas originarias, y organizaciones de productores (Ver documento de marco metodológico).
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La fase más importante del proceso de reformulación del Plan de Desarrollo Municipal se halla en la definición de la visión del desarrollo municipal y en la estructuración de los programas que incluyen a las demandas concretadas en proyectos que hagan factible dicha visión de desarrollo. Siendo mejor valorada por el nivel de participación de actores con relación a las fases previas del diagnóstico, en la construcción de la visión no se producen mayores contradicciones, ya que en los municipios predominantemente rurales la visión de desarrollo de los actores se resume y articula en la satisfacción integral de las demandas. Ello surge de los insumos analíticos que la propia realidad provee.
Los momentos de toma de decisiones sobre los proyectos que se incluyen en el Plan de Desarrollo Municipal concentran la mayor participación de los actores frente a los de la concertación y las deliberaciones; sin embargo, el elemento que subyace en su interior es el de las concepciones y prácticas sobre la toma de decisiones. En la mayoría de los municipios, el concepto y la práctica de la toma de decisiones remite a una activa participación social que incluye a las bases y los dirigentes de las comunidades, los distritos y los municipios, mientras que en una escasa proporción el proceso es intermediado por empresa consultoras, autoridades municipales o eventualmente de las prefecturas.
La generación de demanda sigue un curso desde las comunidades o espacios territoriales sub municipales, donde las decisiones son asumidas por sus miembros en forma asamblearia y directa, sigue en algunos casos por el nivel del Distrito, pero siempre concluye en el nivel municipal. La forma de la toma de decisiones por lo general es a través de la búsqueda del consenso.
Las ideas de proyecto para el sector agrícola surgen en el nivel de la comunidad y para consolidarse se someten al proceso de concertación distrital y/o municipal donde se producen arreglos entre actores consolidando la lógica de comunidad – distrito – municipio cada vez más vigente en los escenarios municipales. Ello no desnaturaliza la esencia comunal de la identificación de las ideas de proyectos ya que muchas de ellas posteriormente se consolidan al interior de los programas incluidos en el Plan de Desarrollo Municipal.
En correspondencia, la asignación financiera para los proyectos, también discurre bajo dos modalidades. La primera que es mayoritaria, se caracteriza porque son las organizaciones comunales y supra comunales quienes deciden la distribución de los recursos financieros tomando en cuenta criterios de territorio y población; y la segunda, que es minoritaria, donde son las autoridades municipales las que asignan techos presupuestarios para que los dirigentes comunales y supra comunales decidan la forma y los porcentajes de asignación entre ellos.
CUADRO 7: CARACTERÍSTICAS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL (EN PORCENTAJE)
Estrategia Deliberaciones Concertación Toma de
decisiones
Visión 39.1 45.7 51.5
Programas y proyectos
37.8 44.7 51.8
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Según el sistema de respuestas múltiples tabuladas de manera vertical en función de cada actor, los actores locales entrevistados sostienen que el acceso a la información sobre la disponibilidad financiera se produce a través de distintos actores. Destaca el ejecutivo municipal como la principal fuente de información, seguido por el Concejo Municipal. Estos datos demuestran que el gobierno municipal concentra y brinda la información financiera en la medida que es el canal oficial que registra los datos e informaciones financieras. Es bajo el porcentaje de entrevistados que manifestó no haber recibido información financiera.
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CUADRO 8: CAPTACION DE INFORMACIÓN FINANCIERA PARA PROYECTOS AGRÍCOLAS (EN PORCENTAJE)
No recibe información
Recibe información a través de:
Alcalde Municipal
Concejo Municipal
Comité de Vigilancia
OTB ONG /
Fundación Otra
17.2 70.1 30.2 14.8 12.4 2.7 9.3
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
1.2. Mecanismos y formas de toma de decisiones
Una constatación del trabajo de campo permite afirmar que el sistema de gestión municipal derivó en la construcción de un mecanismo colectivo de conducción con la participación de los diversos actores municipales para los distintos momentos de toma de decisiones. Según los distintos actores, en este mecanismo el gobierno municipal tiene mayor protagonismo frente a los actores de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre las demandas de financiamiento para inversiones agrícolas.
El ejecutivo municipal tiene más presencia en este mecanismo decisor, seguido por el Concejo Municipal, luego las organizaciones comunitarias y el Comité de Vigilancia. Destaca la escasa presencia de las organizaciones económicas locales relacionadas con el sector agrícola. En conjunto se trata de un indicador de identificación o de reconocimiento sobre el peso relativo que tiene cada uno de los actores en la toma de decisiones.
CUADRO 9: TOMA DE DECISIONES SOBRE LAS DEMANDAS DE FINANCIAMIENTO (EN PORCENTAJE)
Percepciones sobre
participación
Ejecutivo Municipal
Concejo Municipal
Comité de Vigilancia
Comunidad Organización Económica
Agrícola
ONG / Fundación
Identifican participación
91.0 88.7 78.7 78.7 22.7 10.6
No identifican participación
9.0 11.3 21.3 21.3 77.3 89.4
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
El proceso real de participación y toma de decisiones para las inversiones agrícolas, que en el transcurso del tiempo y debido al surgimiento de las nuevas visiones y prácticas sobre los roles protagónicos de los distintos actores, sobre todo los de la sociedad civil, permite constatar que el rol formal del gobierno municipal y del Comité de Vigilancia se reproduce en los actuales procesos reales; asimismo, que la representación comunal está asumiendo mayor relevancia, que resulta de la revalorización de la comunidad como actor en la toma de decisiones colectivas sin apelar necesariamente a la delegación de su representación. Ello demuestra una conducta comunal cada vez más independientes y desligadas de las instancias y formas tradicionales de conducción que estuvieron a cargo del ejecutivo, el Concejo Municipal y el Comité de Vigilancia, tal como lo establece los resultados de la consulta cualitativa sobre los procedimientos para la asignación de recursos para proyectos agrícolas
5, consignada en la pregunta específica para conocer de manera
descriptiva, cuál es el proceso real para la asignación de recursos para proyectos agrícolas a nivel local.
Pese a que en conjunto el gobierno municipal es la principal fuente de información financiera, una constante es la progresiva limitación del poder de decisión del Alcalde y los Concejos Municipales,
5 Corresponde a la pregunta Nº 6 del cuestionario.
25
y la simultánea traslación del taller o la Cumbre hacia escenarios de toma de decisiones colectivos como la asamblea comunal y/o municipal, donde cada vez más se realizan labores de planificación con una mayor presencia y representación de las organizaciones locales mediante sus sindicatos, subcentrales, centrales, capitanías, tentas, ayllus y marcas, que de manera genérica organizan la representación indígena originaria campesina.
Este proceso real en la toma de decisiones para construir la demanda, se visualiza en el siguiente gráfico, el mismo que al ser contrastado con el gráfico Nº 2, muestra las diferencias existentes entre la institucionalidad formal y la institucionalidad real en la toma de decisiones
6.
GRAFICO 4: ESQUEMA REAL EN LA PARTICIPACION Y TOMA DE DECISIONES PARA GENERAR LA DEMANDA AGRICOLA
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Este andamiaje que vincula estructuras con representaciones sociales e institucionales en la participación y en la toma de decisiones, repercute en todo el sistema de gestión municipal: planificación, ejecución, seguimiento y evaluación.
El espacio colectivo de concertación representa la todavía vigente institucionalidad formal que surgió con la Ley de Participación Popular, pero está en un proceso de transformación hacia una nueva institucionalidad signada como un mecanismo colectivo de conducción con formas cada vez más asamblearias con las siguientes características distintivas: i) una conducción a cargo de los dirigentes locales, ii) una mayor sensibilidad en los temas productivos, iii) orientación más colectiva que individual para la toma de decisiones sobre la asignación de los recursos para las inversiones públicas, iv) aplicación de mecanismos vigentes en las culturas indígenas originarias para lograr consensos, v) alta participación social y, vi) vigencia de una democracia directa.
6 El presente estudio ha generado tres esquemas de interpretación y análisis por cada municipio: i) generación de la
demanda agrícola, ii) ejecución de la demanda agrícola y iii) relacionamiento institucional. Ver anexo 1.
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Este proceso se destaca en los municipios donde mayoritariamente su población se auto identifica como indígena originaria campesina. En ellos, el grado de incidencia del mecanismo colectivo de toma de decisiones es mayor y más relevante la participación social.
De otro lado, destaca que en la construcción de la demanda municipal de inversiones para el sector agrícola, los diversos actores reconocen que la modalidad de la concertación es la más utilizada en el nivel municipal, frente a la votación o el recurso de la presión. Algo parecido sucede en el nivel de la comunidad, donde la toma de decisiones se hace mediante el consenso, tal como lo afirma la mayoría de los entrevistados.
CUADRO 10: MODALIDAD UTILIZADA ENN DEFINIR EL FINANCIAMIENTO EN PROYECTOS AGRÍCOLAS EN COMUNIDADES
Modalidad Cantidad Porcentaje
Votación 41 14.0
Consenso 222 76.3
Aclamaciones 11 3.8
NS/NR 17 5.8
Total 291 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Según los actores entrevistados, los criterios que orientan las decisiones para asignar recursos en proyectos agrícolas, son ante todo que los proyectos sean rentables, entendida la rentabilidad como un factor de incremento de los ingresos para las unidades familiares a partir de los efectos esperados por la ejecución de los proyectos.
Enfoques como el de “arreglos entre actores” para incidir en la priorización de determinados proyectos, y la previsible incidencia de la contraparte de los financiadores externos, se relativizan frente a la búsqueda de dicha condición de rentabilidad. A su vez, los actores han señalado que se privilegian los proyectos rentables frente a la “capacidad de negociación”, cuando son las organizaciones de productores las que demandan inversiones agrícolas, aunque en este caso, su capacidad de negociación es relativamente importante.
CUADRO 11: CRITERIOS PARA ASIGNAR RECURSOS A PROYECTOS AGRÍCOLAS (EN PORCENTAJE)
Para proyectos agrícolas comunales Para proyectos agrícolas para organizaciones de
productores
Proyecto rentable
Dan mayor contraparte
Arreglos entre actores
Otro NS/NR Proyecto rentable
Dan mayor contraparte
Capacidad de
negociación Otra
NS/NR
51.5 14.4 16.1 0.3 17.5 32.0 12.7 24.7 0 30.6
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
1.3. Arreglos entre actores
En la programación financiera es donde la demanda se concreta en proyectos de inversiones formalizados en el Plan de Desarrollo Municipal. En esta fase se profundiza la práctica de los consensos y alternativamente de los arreglos entre los actores. Son manejos personales y sociales que involucran a organizaciones e instituciones, que adicionalmente permiten visibilizar el poder relativo de los distintos actores que representan a las estructuras de poder vigentes y emergentes, independientemente de sus motivaciones e intereses.
La forma de accionar de los actores público-privados (concertador, dialógico, impositivo, etc.), en representación de estructuras institucionales y organizacionales, prefigura su rol y define su
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jerarquía en la participación y en la conducción del proceso de arribo a acuerdos para definir la demanda a incorporarse en la programación financiera.
En la interacción de los actores institucionalizados por el Estado frente a los de la sociedad civil, es donde los primeros lograron su formalización institucional, y los segundos actualmente empujan para una mayor presencia e incidencia en la toma de decisiones en todo el sistema de gestión municipal, sobre todo en la fase de asignación de recursos financieros para la ejecución de la demanda. Aquí es donde cada vez más operan los mecanismos colectivos de toma de decisiones.
Los arreglos entre actores se producen por la vía de los consensos cuando los actores institucionalizados tienen mayor incidencia. También el arreglo entre actores se da cuando los actores de la sociedad civil emergen y requieren de concertar, pero bajo fórmulas menos convencionales que los talleres o cumbres municipales.
De esta compulsa, resulta que la conducción de los procesos donde se llegan a los arreglos institucionales es asumida cada vez con mayor fuerza por las representaciones de la sociedad civil frente a la que el Estado buscó institucionalizar. Un ejemplo general y característico es la pérdida de influencia y capacidad de representación del Comité de Vigilancia frente al creciente protagonismo y mayor capacidad de toma de decisiones de las organizaciones sociales que representan a las comunidades o estructuras supra comunales en el nivel municipal.
La concertación entre gobierno municipal con la sociedad civil permite apreciar el surgimiento de una fase caracterizada por la re codificación de lo institucional formal a través de la constitución y operación de dispositivos de toma de decisiones que adopta formas asambleístas para el análisis, priorización y seguimiento de las demandas municipal; proceso que, por la participación más directa de los actores locales, hace que las orientaciones o enfoques de la priorización y selección de demandas estén más orientados a inversiones en infraestructura de apoyo a la producción en primer lugar, y apoyo a la producción, en segundo lugar.
Corresponde puntualizar que en la comprensión y la explicación de la mayor parte de los actores locales, las inversiones en infraestructura vial no se las vincula de manera unívoca con el apoyo a la realización de la producción, sino también, con otros ámbitos comprensivos como la facilitación del transporte o conexión terrestre para los habitantes de las áreas rurales.
1.4. Programación financiera de la demanda
La concreción de la demanda agrícola se inicia en la fase del diagnóstico, donde se las identifica bajo la forma de aspiraciones comunales en el nivel de ideas de proyecto, hasta la programación financiera. En el proceso intermedio es sometida a un trabajo de gabinete a cargo del ejecutivo municipal, quién bajo criterios de ponderación de la disponibilidad financiera quinquenal, normalmente organiza diversos escenarios de asignación financiera, donde se considera, entre otros aspectos: i) agregaciones territoriales, ii) cálculo del costo de los proyectos en el nivel de idea, iii) horizontes temporales para la ejecución de los proyectos, iv) continuidad territorial de las demandas, v) las perspectivas políticas (rédito) por la gestión de determinados programas y/o proyectos.
Esta fase se caracteriza porque en la misma se realizan acuerdos entre el órgano ejecutivo y el Concejo Municipal orientado a bajar las expectativas y para buscar articular las demandas desde la visión de las autoridades municipales. Constituye el principal filtro a la demanda generada en las comunidades y/o distritos, determinado por la disponibilidad financiera del municipio y por la visión política de las autoridades.
La concreción de la programación financiera se produce cuando el mecanismo colectivo llega a concertar las distintas perspectivas e intereses y aprueba las asignaciones de inversiones sectoriales y por proyectos que se incorporan en la estructura programática.
Según los actores, conciertan ejerciendo los roles formales institucionalizados, y últimamente, los que emergen del mayor protagonismo de las organizaciones sociales.
Por norma la reformulación del Plan de Desarrollo Municipal debe producirse cada cinco años, lo que no siempre se cumple. Destaca que cuando se hace la reprogramación, no existe una fase
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previa de evaluación del cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal anterior y tampoco de asimilación colectiva de logros, obstáculos, lecciones aprendidas en los diversos campos como: i) el cambio periódico de la demanda y de la visión de la demanda, ii) la emergencia de nuevas o complementarias visiones de desarrollo, iii) la ponderación de efectos e impactos de las inversiones realizadas anteriormente, iv) sobre los roles reales ejercidos por los distintos actores, v) el desempeño de la estructura organizacional y de los recursos humanos, por citar los más importantes.
2. Ejecución de la demanda agrícola
La articulación formal entre la planificación de mediano plazo y la de corto plazo se produce en la fase de ejecución de la demanda organizada en las Programaciones de Operaciones Anual. En los procesos reales destaca que no hay correlación entre ambos instrumentos, ya que la planificación de mediano plazo no es el instrumento organizador para ejecutar la demanda de inversiones anuales.
Entre las limitaciones existentes entre la planificación y la ejecución de inversiones agrícolas, incluida la de corto plazo, destacan: i) en los actores se producen dos visiones, una a la hora de planificar, caracterizada por el optimismo; y otra, a la hora de ejecutar, caracterizada por el realismo, ii) se producen muchos cambios en las demandas, con posterioridad a la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, iii) la programación financiera normalmente no está correlacionada con el ciclo agrícola, iv) la estructura del gobierno municipal no se adecua a las previsiones secuenciales del desarrollo productivo, v) se planifica sobre probables apalancamientos de recursos que no siempre se concretan y, vi) el gobierno municipal no asume nuevas visiones de desarrollo.
El alto grado de participación en todo el sistema de gestión de la Programación de Operaciones Anual en contraste con el del Plan de Desarrollo Municipal, demuestra claramente que este último instrumento no logra la misma intensidad en la disputa de los recursos por los actores territoriales y sectoriales, ya que la Programación de Operaciones Anual es la que define las inversiones concretas y porque en el transcurso de su ejecución, la normalmente escasa disponibilidad financiera hace que de manera recurrente se hagan reprogramaciones.
En esta fase es donde mayormente se producen arreglos entre actores para asignar recursos financieros, bajo distintos criterios, que buscan equilibrios territoriales - poblacionales y sectoriales en la asignación de las inversiones. En la búsqueda de los equilibrios los actores recurren a la: i) asignación por consensos basados en criterios de población, cobertura territorial, dimensión de los proyectos, satisfacción de anteriores demandas, ii) rotación o el pasanaku
7 de carácter distrital o
comunal.
La programación financiera y su ejecución en el sector agrícola, en última instancia están subordinadas y tiene sus limitaciones en orden de importancia relativa en: i) las disponibilidades financieras, ii) los arreglos entre actores para la asignación de recursos, iii) las visiones de los principales decisores político municipales y, iv) las definiciones competenciales de tipo legal.
Las normas sobre asignación de recursos financieros generan brechas entre los diversos sectores. Esta estructura limita las inversiones para las actividades productivas directas, las que como ya se afirmó anteriormente, tienen escasos soportes jurídicos competenciales.
Adicionalmente, las instituciones y programas que funcionan con recursos no municipales en apoyo al sector agrícola, tienen diversos ámbitos de intervención. El sistema de incentivos externos para ejecutar proyectos agrícolas en orden de frecuencia e importancia son para: i) apoyo técnico, ii) apoyo en insumos, iii) apoyo en efectivo y, iv) apoyo en maquinaria.
Ello demuestra que es en el ámbito del apoyo técnico donde se presenta una mayor oferta que presupone la necesidad de un mayor desarrollo de capacidades municipales para encarar las inversiones en el sector agrícola; además que, los ámbitos de elegibilidad que proponen y ejercitan las instituciones externas al municipio están restringidas por sus propias limitaciones
7 En la región andina de Bolivia, significa una alternancia rotativa en el uso de los recursos.
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competenciales, de recursos financieros, fines y objetivos, y/o estructuras organizacionales, o una combinación de estos factores.
A su vez, la transferencia directa de recursos municipales por parte de los gobiernos municipales en apoyo a los productores locales no es la forma de apoyo más aplicada, debido a que el marco legal no lo permite, sino en condiciones de excepcionalidad.
En el nivel municipal los factores que frenan las inversiones agrícolas, en orden de importancia son los económicos, legales, técnicos, ambientales y políticos. Los resultados demuestran que además de la escasa disponibilidad de recursos financieros, entre los principales obstáculos se halla la normatividad vigente a partir de sus limitadas definiciones competenciales en materia agrícola. Destaca que los aspectos políticos no se los aprecie como obstáculos importantes para las inversiones agrícolas.
Llama la atención que la estructura organizacional municipal vigente responde a diseños institucionales orientados básicamente a gestionar recursos públicos desde gobiernos municipales que estaban concebidos para abarcar territorialidades urbanas, y su gestión tenía por horizonte ejecutar obras públicas de servicios básicos e infraestructura. Pese al marco normativo competencial introducido con la Ley de Participación Popular, ella no incidió sustancialmente en el cambio del enfoque estructural que define la organización de los gobiernos municipales, y menos aún en las orientaciones que guían e influyen en la toma de decisiones para construir nuevas institucionalidades formales que faciliten acciones de apoyo al sector agrícola.
Sin embargo, la emergencia de nuevas visiones de desarrollo que asumen los procesos productivos agrícolas como factores de dinamización económica local está repercutiendo levemente en la estructura organizacional municipal. Son los actores organizacionales emergentes quienes impulsan esta perspectiva.
2.1. Las inversiones agrícolas y los ámbitos normativos
La asignación de recursos financieros tiene disposiciones explícitas en materia de salud, seguro de la vejez, seguro materno infantil, educación, desayuno escolar, gestión social y gastos de funcionamiento que absorben un alto porcentaje de los recursos financieros provenientes de diversas fuentes, estableciendo de manera automática las brechas para la asignación de recursos financieros entre los diversos sectores, limitando de esta manera las inversiones para las actividades productivas agrícolas directas, que tienen escasos soportes jurídicos competenciales.
Las competencias establecidas en las normas8 en gran medida orientan el horizonte de las
inversiones municipales y la construcción colectiva de la visión política municipal sobre inversiones en los distintos actores, perspectivas que en última instancia condiciona la generación de las demandas agrícolas que apoyen a la producción.
Desde la promulgación de la Ley de Participación Popular se señalaron las líneas de elegibilidad que marcan las grandes tendencias de la demanda y las inversiones actuales. En sentido concreto, la demanda agrícola se circunscribió a la infraestructura de apoyo a la producción que en la actualidad constituye el principal destino de las inversiones sectoriales agrícolas. Por ello, en la toma de decisiones, los elementos fácticos que determinan la orientación de las decisiones de inversión, por lo general tienen la orientación de construcción de bienes públicos en la medida que también son bienes tangibles y duraderos.
2.2. Relación entre la generación y la ejecución de la demanda de inversiones agrícolas
La articulación formal entre la planificación de mediano plazo y la de corto plazo se produce en la fase de ejecución de la demanda organizada en las Programaciones de Operaciones Anual, la misma que adquiere una dinámica social institucional con los respectivos arreglos entre actores, que no está correlacionada con la continuidad de los resultados emergentes de la planificación de mediano plazo en la medida que redefinen de manera puntual cuáles son las demandas que pasarán a ser parte de las nuevas priorizaciones que resultan en inversiones concretas.
8 Ver anexo 2, sobre las leyes Nº 1551, 2028, 2235, 3085, 3741 y DS 29231.
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GRAFICO 5: ESQUEMA REAL DE LA GENERACIÓN Y EJECUCION DE LA DEMANDA DE INVERSIONES AGRICOLAS
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Por lo mismo, en los procesos reales destaca que no hay correlación entre el Plan de Desarrollo Municipal y las Programaciones de Operaciones Anual, ya que la programación financiera de mediano plazo no es el instrumento organizador para ejecutar la demanda de inversiones agrícolas anuales, puesto que está intermediado por estas acciones socio institucionales y dinámicas interactivas de los actores, que se repiten cada año en torno a las decisiones de inversiones puntuales.
Del análisis pormenorizado de la correlación entre los proyectos de inversiones agrícolas priorizados en 25 Planes de Desarrollo Municipal y sus Programaciones de Operaciones Anuales. se ha verificado que esta correlación únicamente alcanza al 16.9% de proyectos que son comunes en ambos instrumentos de planificación y gestión de inversiones agrícolas
9.
9 Ver anexo 3.
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GRAFICO 6: CORRELACION DE PROYECTOS AGRICOLAS PRIORIZADOS EN PLANES DE DESARROLLO MUNICIPALES Y PROGRAMACIONES DE OPERACIONES ANUAL
Fuente: Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Entre los proyectos coincidentes destacan los de microriego, caminos y puentes vecinales y apoyo a la producción. La priorización de estos proyectos refleja una clara tendencia para realizar inversiones en infraestructura de apoyo a la producción.
CUADRO 12: PROYECTOS COINCIDENTES ENTRE PDM’S Y POA’S, SEGÚN REGIÓN Y SUBÁREAS
Sub área Región ecológica
Total
Altiplano Llanos Valles
Fortalecimiento unidades productivas 1 6 3 10
Gestión del medio ambiente 1 2 2 5
Comercialización 1 3 4
Infraestructura 2 2 4
Insumos agrícolas 1 1 2
Maquinaria y equipo 10 10
Producción 7 12 9 28
Caminos y puentes vecinales 13 5 33 51
Electrificación rural 9 7 3 19
Investigación 1 1
Microriego 38 2 48 88
Riego 1 1
Desarrollo Pesquero 3 3
Forestación y reforestación 6 6
Total 74 53 105 232
Fuente: Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Además de los recurridos argumentos de la falta de recursos financieros, limitaciones técnicas, vacíos jurídicos y disputas políticas los actores precisan que entre las limitaciones existentes entre la planificación y la ejecución de inversiones agrícolas, destacan: i) en los actores se producen dos visiones, una a la hora de planificar, caracterizada por el optimismo; y otra, a la hora de ejecutar, caracterizada por el realismo, ii) se producen muchos cambios en las demandas con posterioridad a la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, iii) la programación financiera normalmente no está correlacionada con el ciclo agrícola, iv) la estructura del gobierno municipal no se adecua a las previsiones del desarrollo productivo, v) se planifica sobre probables apalancamientos de recursos que no siempre se concretan y, vi) el gobierno municipal no asume nuevas visiones de desarrollo.
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Dado que el Programa de Operaciones Anual es en esencia el instrumento de gestión de las inversiones, el interés de los actores municipales se concentra en su elaboración, seguimiento, reprogramación y evaluación.
El alto grado de participación en todo el sistema de gestión de la Programación de Operaciones Anual en contraste con el del Plan de Desarrollo Municipal, demuestra claramente que este último instrumento no logra la misma intensidad en la disputa de los recursos por los actores territoriales y sectoriales, ya que la Programación de Operaciones Anual es la que define las inversiones concretas y porque en el transcurso de su ejecución, la normalmente escasa disponibilidad financiera hace que de manera recurrente se hagan reprogramaciones.
En esta fase es donde mayormente se producen arreglos entre actores para asignar recursos financieros, bajo distintos criterios, que buscan equilibrios territoriales - poblacionales y sectoriales en la asignación de las inversiones.
En la búsqueda de los equilibrios los actores recurren a la: i) asignación por consensos basados en criterios de población, cobertura territorial, dimensión de los proyectos, satisfacción de anteriores demandas, ii) rotación o el pasanaku
10 de carácter distrital o comunal.
Cualquiera que sea la modalidad de asignación, la misma se concreta en una programación financiera que organiza los proyectos en programas con recursos financieros concertados entre los actores públicos y de la sociedad civil.
La programación financiera y su ejecución en el sector agrícola, en última instancia están subordinadas y tiene sus limitaciones en orden de importancia relativa a: i) las disponibilidades financieras, ii) los arreglos entre actores para la asignación de recursos, iii) las visiones de los principales decisores político municipales y, iv) las definiciones competenciales de tipo legal.
2.3. Mecanismos de incentivo para la ejecución de la agenda agrícola11
Las entidades y programas que apoyan al sector agrícola tienen diversos ámbitos de intervención en función a sus especificidades y roles institucional. Desde este posicionamiento las instituciones externas apoyan a los gobiernos municipales en: i) diseño de proyectos, ii) ejecución de proyectos, iii) evaluación de proyectos, iv) investigación, v) extensión. En ningún caso estos incentivos llegan al nivel de Programas.
Las instituciones y programas que funcionan con recursos no municipales en apoyo al sector agrícola tienen diversos ámbitos de intervención. Desde las percepciones de los actores locales, el sistema de incentivos externos para ejecutar proyectos agrícolas en orden de importancia es para : i) apoyo técnico, ii) apoyo en insumos, iii) apoyo en efectivo y, iv) apoyo en maquinaria.
CUADRO 13: PERCEPCIONES SOBRER INCENTIVOS EXTERNOS PARA INVERSIONES AGRÍCOLAS MUNICIPALES
Percepciones Apoyo técnico
Apoyo con insumos
Apoyo en efectivo
Apoyo con maquinaria
Ponderado 1 2 3 4
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Este cuadro de situación, visualizado por los actores locales, demuestra que los gobiernos municipales al recibir asistencia técnica de manera preferente frente a otras opciones, bien puede significar: i) que en este ámbito es donde se requiere un mayor desarrollo de capacidades para encarar las inversiones en el sector agrícola; o, ii) los ámbitos de elegibilidad que proponen y
10
En la región andina de Bolivia, significa una alternancia rotativa en el uso de los recursos. 11
El análisis del sistema de los incentivos externos e internos para las inversiones agrícolas se lo realizó a través de la ponderación de las respuestas de los entrevistados. El Estudio definió la asignación de valores a las diversas opciones propuestas a los entrevistados. Los valores asignados han sido ponderados por su importancia relativa en función a la frecuencia con que fueron mencionados. La ponderación se hizo mediante la multiplicación de los valores asignados a cada opción de respuestas por las frecuencias con que fueron mencionadas, las que a su vez se sumaron para dar el total por cada tipo de opción.
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ejercitan las instituciones externas del municipio están restringidas por sus propias limitaciones competenciales, de recursos financieros, fines y objetivos, y/o estructuras organizacionales, o una combinación de estos factores.
A su vez, para ejecutar las inversiones agrícolas con recursos propios, los gobiernos municipales recurren en primer lugar al apoyo técnico seguido por el apoyo con insumos, según son los resultados ponderados de las entrevistas.
Si bien las transferencias directa aparecen como una alternativa, en realidad son raras porque los entrevistados entienden que el sistema legal no lo permite, sino en condiciones de excepcionalidad como sucede en los municipios del departamento de Tarija, que están amparados por la Ley Nº 3741
12, del Programa Solidario Comunitario (PROSOL).
Otros municipios del departamento de La Paz (Coro Coro, Ayo Ayo y Collana), Oruro (Escara), Potosí (Llica) y Beni (Reyes), hacen transferencias directas a partir de la vigencia de un sistema de presión social de los productores sobre las autoridades del ejecutivo municipal en el caso de los municipios del Altiplano, y de arreglo entre actores en la región de los Llanos.
CUADRO 14: APOYO A LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS AGRÍCOLAS CON RECURSOS PROPIOS (EN VALORES PONDERADOS)
Percepciones Con asistencia
técnica
Dotación de insumos,
maquinaria y otros
Transferencias directas
Ponderado 1 2 3
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
La actual ejecución de los proyectos agrícolas por los gobiernos municipales sigue una práctica tradicional consolidada, consistente en solicitar contrapartes a los productores locales. Según las percepciones de los entrevistados, la principal demanda a los productores es el aportes en mano de obra, seguido por materiales del lugar y en menor medida aportes en efectivo. Esta tendencia responde a la estructura de inversiones agrícolas, tanto para la construcción y el mejoramiento de infraestructura de apoyo a la producción como a la producción.
CUADRO 15: CONTRAPARTE DE LAS COMUNIDADES PARA INVERSIONES AGRÍCOLAS (EN VALORES PONDERADOS)
Percepciones Aporte en mano de
obra
Materiales del lugar
Contraparte en efectivo
Ponderado 1 2 3
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
2.4. Frenos para las inversiones agrícolas
Los factores que frenan13 las inversiones agrícolas, en orden de importancia son los económicos, legales, técnicos, ambientales y políticos. Existe una percepción generalizada en sentido que lo económico – financiero es el factor sobre determinantes que frenan las inversiones agrícolas. Esta percepción siendo obvia, incluso para otros sectores de inversión de competencia municipal,
12
“Artículo 4. Los Gobiernos Municipales del Departamento de Tarija, quedan facultados para transferir de manera directa y no reembolsable recursos financieros municipales a comunidades campesinas e indígenas, en proyectos de apoyo productivo similares al PROSOL, en cada una de sus jurisdicciones, previa aprobación de sus respectivos Concejos Municipales”. 13
El análisis de los frenos a las inversiones agrícolas se lo realizó a través de la ponderación de las respuestas de los entrevistados. El Estudio definió la asignación de valores a las diversas opciones propuestas a los entrevistados. Los valores asignados han sido ponderados por su importancia relativa en función a la frecuencia con que fueron mencionados. La ponderación se hizo mediante la multiplicación de los valores asignados a cada opción de respuestas por las frecuencias con que fueron mencionadas, las que a su vez se sumaron para dar el total por cada tipo de opción.
34
propone de manera implícita la búsqueda de financiamiento externos que se verifica como una constante en la práctica de la gestión política -administrativa municipal.
Los resultados de las encuestas refuerzan las percepciones que entre los principales obstáculos se halla la normatividad vigente a partir de las definiciones competenciales en materia agrícola, que se centran en la construcción y el mejoramiento de infraestructura de apoyo a la producción.
Un aspecto que destaca por su ubicación son los obstáculos políticos. Según los entrevistados es el último de los factores que obstaculizan las inversiones agrícolas. El escaso peso relativo de los aspectos políticos como freno deviene de que: i) se han generado y aplicado reglas claras en las inversiones concurrentes entre los niveles municipales con las prefecturas y programas nacionales, ii) hubo afinidades políticas entre los diversos niveles de la administración estatal nacional, departamental y municipal y, iii) en el nivel departamental las relaciones de concurrencia cada vez es más intermediadas por los consejeros departamentales que articulan relaciones con los gobiernos municipales.
CUADRO 16: FRENOS PARA LAS INVERSIONES EN EL SECTOR AGRÍCOLA (EN VALORES PONDERADOS)
Percepciones Económicos Legales Técnicos Ambientales Políticos
Ponderado 1 2 3 4 5
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Las percepciones en sentido que es baja la satisfacción de las demandas de inversión agrícola se hallan en el primer lugar, seguidos por un escaso porcentaje de quienes perciben que esta satisfacción es mediana. Los que consideran que es alta son muy pocos. En los dos últimos grupos se concentran las respuestas de los miembros del gobierno municipal, constituido por Concejales, Alcalde, Oficiales Mayores y personal del área de producción, y en el grupo de los que consideran que las satisfacciones son bajas, resalta la presencia de los entrevistados de las organizaciones campesinas indígenas originarias, tanto del nivel comunal como supra comunales.
Entre las razones que se aducen para la no-satisfacción de la demanda para inversiones agrícolas, refieren que: i) los emprendimientos agrícolas están en constante crecimiento, ii) no se articulan las inversiones públicas con las iniciativas privadas para coordinar esfuerzos y lograr sinergias, iii) los Planes de Desarrollo Municipal anteriores no consideraron lo agrícola como un ámbito de intervención central de los gobiernos municipales, iv) la visión sobre política pública agrícola no siempre está presente en las máximas autoridades ejecutivas municipales.
CUADRO 17: SATISFACCIÓN DE LA DEMANDA EN INVERSIONES AGRÍCOLAS
Percepción Respuesta Porcentaje
Alta 18 6.2
Mediana 128 44.0
Baja 130 44.7
NS/NR 15 5.1
Total 291 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010.
2.5. Capacidades institucionales municipales
La ejecución de las inversiones es definida por el ejecutivo municipal en correspondencia con las funciones asignadas por las normas del Sistema de Contratación de Bienes y Servicios (SABS).
35
Los demás actores formalizados cumplen sus respectivos roles institucionalizados: i) el Concejo Municipal, fiscaliza mediante el seguimiento a la ejecución del Programa de Operaciones Anuales, los proyectos, y por extensión los programas, la revisión documental de los informes del ejecutivo municipal y las visita de campos de verificación objetiva de la ejecución de las inversiones a través de su comisión respectiva, ii) el Comité de Vigilancia, ejerce el control social a través de la verificación de la ejecución del presupuesto y la ejecución física de las inversiones, iii) las organizaciones comunitarias y supra comunitarias, controlan la ejecución física de los proyectos en el ámbito de la comunidad. En síntesis la ejecución de los proyectos agrícolas es lo que convoca una activa participación de los actores en el cumplimiento de sus roles y funciones.
Otra variable del Estudio consistió en conocer las capacidades institucionales de los gobiernos municipales sobre la base de las percepciones de los entrevistados sobre el estado de ejecución de proyectos agrícolas.
CUADRO 18: PERCEPCIONES SOBRE EL ESTADO ACTUAL DE EJECUCIÓN DE LAS INVERSIONES AGRÍCOLAS (EN PORCENTAJE)
Buen avance Regular Avance Poco Avance NS/NR
37.4 39.9 14.8 7.9
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
La valoración entre el buen y regular avance en la ejecución de los proyectos de inversiones agrícolas, se la aprecia como positiva. En un nivel mayor de desagregación, en la mayoría de los casos la ejecución de los proyectos agrícolas se los valora con un regular avance y buen avance.
Sin embargo, estas informaciones hay que relativizarlas sobre todo cuando las respuestas son diferenciadas en función a los distintos actores. En este sentido, una clara tendencia demuestra que mientras las autoridades del gobierno municipal se adscriben a calificar entre buen y regular avance la ejecución de los proyectos, las organizaciones comunitarias y de productores se inclinan por calificaciones de poco avance y en algunos casos de regular avance.
A su vez, de los resultados de la encuesta sobre las capacidades de los gobiernos municipales para ejecutar la agenda agrícola y no únicamente los proyectos agrícolas, la mayor parte de los entrevistados consideran que existen capacidades institucionales en los gobiernos municipales para este propósito.
Quienes consideran que las capacidades son bajas, se concentran en torno a tres ideas básicas: i) limitaciones en recursos económico financieros, ii) capacidades técnicas limitadas por escasez de personal y de especialización y, iii) la perspectiva agrícola no está consolidad y convertida en decisión política por parte de los principales actores.
La comparación de las capacidades institucionales de gestión de la agenda agrícola con el de ejecución de proyectos agrícolas, antes mencionado, demuestras que es relativamente más fácil ejecutar proyectos agrícolas puntuales que gestionar el conjunto de la agenda agrícola.
CUADRO 19: CAPACIDADES DEL GOBIERNO MUNICIPAL PARA EJECUTAR LA AGENDA AGRÍCOLA
Percepción Cantidad Porcentaje
Alta 39 13.4
Mediana 150 51.6
Baja 85 29.2
NS/NR 17 5.8
Total 291 100.0 Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
36
Para conocer las percepciones sobre los resultados obtenidos en la ejecución de los proyectos agrícolas se aplicó una pregunta con respuestas múltiples
14, con base en tres ejes analíticos
centrales en términos de objetivos de la producción agrícola. Los resultados reflejan que las inversiones agrícolas tienen efectos importantes en el aumento de la producción y en la mejora de la calidad de los productos agrícolas. El aumento en la producción es percibido como el principal efecto en la medida que se lo asocia de manera directa con la disponibilidad de excedentes agrícolas comercializables.
CUADRO 20: PERCEPCIONES SOBRE RESULTADOS OBTENIDOS DE PROYECTOS AGRÍCOLAS EN ACTUAL EJECUCIÓN
Aumento de la producción
Aumento de la productividad
Mejorar la calidad del producto
Otros
185 20 94 25
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Con relación a los beneficiarios de las inversiones agrícolas, dado que las mismas tienen un amplio espectro en la construcción y mantenimiento de infraestructura de apoyo a la producción y el apoyo directos para lograr la producción, las percepciones de los distintos actores focalizan como beneficiarios, de manera muy obvia, a los productores agrícolas en primer lugar, y luego a toda la población en los municipios donde la expresión de la ruralidad es más acentuada.
La percepción de que es la comunidad la beneficiaria, es más acentuada en la región del Altiplano, debido a que la visión de sus pobladores está articulada a una perspectiva colectiva que se expresa ante todo en la comunidad.
CUADRO 21: PERCEPCIONES SOBRE LOS BENEFICIARIOS DE PROYECTOS AGRÍCOLAS EN ACTUAL EJECUCIÓN (EN PORCENTAJE)
Productores agrícolas
Población Alguna
institución Otras
68.0 22.7 2.7 6.5
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
2.6. Estructura organizacional municipal - agrícola
La estructura organizacional municipal vigente en la actualidad, responde a diseños institucionales para gestionar recursos públicos desde gobiernos municipales que estaban concebidos para abarcar territorialidades urbanas y su gestión se orientaba a ejecutar obras públicas de servicios básicos e infraestructura. Los diseños organizacionales son relativamente nuevos y aparecen desde 1994 con las nuevas competencias establecidas en la Ley de Participación Popular, que incorpora el área rural como espacio territorial y social de administración por parte de los gobiernos municipales.
En esta línea, pese al marco normativo competencial introducido con esta Ley, no incidió sustancialmente en el cambio del enfoque estructural que orienta la organización de los gobiernos municipales, y menos aún en las orientaciones que guían e influyen en la toma de decisiones para construir nuevas institucionalidades formales que faciliten acciones de apoyo al sector agrícola.
La estructura organizacional vigente, a la vez que es funcional a la construcción de bienes públicos tangibles y duraderos, refuerza su primacía, haciendo que la articulación entre visión política de
14
En este caso, dado que la pregunta planteaba la posibilidad de diversas respuestas, el número total de las
mismas superan a las 291 entrevistas.
37
desarrollo, decisiones de inversión y estructura organizacional se retroalimenten de manera sistémica y circular, aunque la emergencia de nuevas visiones de desarrollo que asumen los procesos productivos agrícolas como factores de dinamización económica local está repercutiendo en la estructura organizacional, tal como lo demuestra la creación de unidades institucionales a nivel de Dirección o Unidades especializadas en el 65% de los municipios de la muestra
15, que en
cada realidad municipal adoptan sus nombres específicos.
La institucionalidad que incorpora en la estructura de gestión al sector de las inversiones agrícolas es diferente en cada macro región y al interior de cada una de ellas en los diversos municipios, por las diferencias en sus ingresos. Así en la región de los Llanos el 91.6% de los gobiernos municipales cuentan con una estructura que incorpora la gestión agrícola; en los Valles son el 78.5% y en el Altiplano el 28.6% de los municipios.
En el nivel de desarrollo institucional más amplia se encuentran los municipios que estructuraron unidades institucionales a nivel de Dirección, en los que se han asignado recursos humanos para diversas funciones específicas como: i) infraestructura de apoyo a la producción, ii) desarrollo agropecuario, iii) manejo de recursos forestales y, iv) excepcionalmente unidades de fomento empresarial y de cadenas productivas
Un ejemplo de los diversos niveles de desarrollo organizacional para la gestión del sector agrícola es el que se demuestra en los siguientes organigramas
16.
GRAFICO 7: ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES
Municipio de Cuevo Municipio de Arani
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Esta situación demuestra que existe un proceso de avances institucionales, obviamente desigual para responder a la concreción de las demandas de proyectos agrícolas. Un hallazgo en este sentido consiste en que entre los 40 municipios hay una media de 3.5 recursos humanos, aunque lo más frecuente en los municipios es que haya un solo servidor público para las tareas relacionadas con las inversiones agrícolas.
Destacan los municipios de Entre Ríos y San Lorenzo en Tarija, quienes al amparo de la Ley del Programa Solidario Comunitario, han contratado a una mayor cantidad de personal para el sector agrícola, cuya principal función es supervisar la ejecución de las inversiones que están a cargo de los productores.
15
El Estudio ha identificado las estructuras organizacionales que para efectos formales están consignadas en los documentos de las Programaciones de Operaciones Anuales, que los gobiernos municipales remiten al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. 16
Ver anexo 4.
CONCEJO MUNICIPAL
ALCALDE MUNICIPAL
OFICIAL MAYOR
ADMINISTRATIVO
ASESOR LEGAL
DIRECCION
ADMINISTRATIVA
DIRECCION DESARROLLO
HUMANO
DIRECCION DESARROLLO
ECONOMICO PRODUCTIVO
DIRECCION DE PLANIFICACION,
PROYECTOS Y OBRAS PÚBLICAS
UN
IDAD
AUDI
TORI
A
ASES
OR
LEG
AL
SUBA
LCAL
DE D
E CO
LLPA
AGEN
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MU
NIC
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ES
UNIDAD DE CON
TABILIDAD .ADMINISTRACION
SERVICIOS DE SALUD
RESPONSABLE DE
CULTURA TURISMO
RESPONSABLE DE
DEPORTES Y
EDUCACION
DEFENSORIA DE
LA NIÑES Y
ADOLESCENCIA
COTI
ZADO
R
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EN C
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SECRETARIA
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STAD
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UNIDAD DE
INFRAESTRUCTURA
PRODUCTIVA Y
MEDIO AMBIENTE
UNIDAD DE
CADENAS
PRODUCTIVAS
UNIDAD DE
FOMENTO
EMPRESARIAL
JARD
INER
O I
PAN
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O
JARD
INER
O II
PORT
ERO
MER
CADO
CATASTRO Y
URBANISMO
SUPERVISOR DE
OBRAS PÚBLICAS
CONTRATACIONES
TECNICO AUX EN
OBRAS PÚBLICAS
ELEC
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SECRETARIA
CHOFER EJECUTIVO
RESPONSABLE
TECNICO
RESPONSABLE
CONCEJO
MUNICIPAL
OFICIAL
MAYOR ADMINISTRATIVO
ALCALDE
MUNICIPAL
RESPONSABLE
FINANZAS
ADMINISTRCION
H.S.J.B.
INTENDENTE
ADMINISTACION
HOSPITAL
38
CUADRO 22: FRECUENCIA DE RECURSOS HUMANOS EN MUNICIPIOS DE LA MUESTRA
Recursos Humanos
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 12 20
Frecuencia 6 9 2 7 6 1 2 1 1 1 2 1 1
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
3. Evaluación de la ejecución de la demanda
Bajo el concepto de evaluación de la demanda se incorporan dos elementos básicos vigentes en la realidad municipal: i) el monitoreo que está más asociado con el seguimiento y control social y, ii) la evaluación que se relaciona con las tareas de fiscalización técnico financieras ejercidas por el Concejo Municipal.
El ejerció del control social se realiza a través de tres modalidades. La primera, caracterizada porque el Comité de Vigilancia y las organizaciones del nivel comunal asumen una fuerte participación en todo el proceso, desde la planificación, la asignación presupuestaria, el control documental, veedor en las licitaciones, control de ejecución de las inversiones y de la calidad de las obras (cuando se trata de obras civiles en las comunidades), verificación de los avances, y finalmente, pronunciamiento ante el Gobierno municipal, avalando u observando la ejecución. Es una forma activa y la menos ejercida en los municipios.
La segunda, donde esta actividad es realizada de manera indistinta y a veces coordinada entre el Comité de Vigilancia y la organización sindical desde el nivel comunal hasta sus organizaciones superiores (subcentral o central campesina indígena originaria). Se caracteriza porque hacen un control directo a la ejecución de las inversiones contrastando con el diseño del proyecto, sobre cuyos resultados hacen representación ante el gobierno municipal o en su caso, sus criterios son presentados en el mecanismo colectivo de toma de decisiones.
En ambas modalidades, el control social eventualmente se realiza a través de visitas de campo donde converge el Comité de Vigilancia y el gobierno municipal, en algunos casos representado por el ejecutivo municipal y en otros por el ejecutivo y el Concejo Municipal.
La tercera modalidad es cuando sólo opera el Comité de Vigilancia. Se caracteriza porque este organismo es el que realiza el control social de manera pasiva, mediante trabajo de gabinete y control documental de la información proporcionada por el gobierno municipal. Esta es la modalidad más frecuente o difundida.
Con relación al monitoreo de las inversiones en el sector agrícola, los entrevistados precisan que mayormente se lo hace sobre los aspectos técnicos y en menor medida sobre la participación de los beneficiarios. Esto corrobora la descripción realizada por los actores donde se le solicitó dar información sobre el proceso del control social.
El monitoreo para realizar tareas de verificación de avances donde se ejecutan los proyectos de inversiones agrícolas es realizado con mayor frecuencia cada mes, y en segundo lugar cada cuatro meses. El monitoreo mensual está relacionado con decisiones de los actores locales para verificar in situ los avances y la calidad en la ejecución de los proyectos agrícolas. El monitoreo cuatrimestral con visitas de campo coincide con el tiempo señalado en la Ley de Municipalidades para que el gobierno municipal presente el informe cuatrimestral al Concejo Municipal y al Comité de Vigilancia.
CUADRO 23: TEMPORALIDAD EN EL MONITOREO DE LAS INVERSIONES AGRÍCOLAS
Meses
Temporalidad < 1 1 2 3 4 5 6 12 NS/NR
Frecuencia 11 106 19 24 54 1 12 9 55
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
39
Se constata que los alcances de las evaluaciones municipales sobre las inversiones agrícolas han sido mayormente de carácter técnico –financiero, y en menor medida evaluaciones únicamente técnicas o financieras. En ambos casos, las evaluaciones siguen los parámetros técnicos dados por el diseño de los proyectos y por la ejecución de la programación financiera.
Según los entrevistados es bajo el porcentaje de quienes no han participado en ninguna evaluación sobre inversiones agrícolas. Ellos aducen dos razones básicas: i) que no se han realizado y, ii) que no han sido convocados.
CUADRO 24: TÉCNICAS EN LA EVALUACIÓN DE INVERSIONES EN EL SECTOR AGRÍCOLA MUNICIPAL (EN PORCENTAJE)
Evaluaciones técnicas
Evaluaciones Financieras
Ambas Ninguna NS/NR Total
16.8 11.7 53.6 3.8 14.1 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Las evaluaciones se concentran en dos momentos. En evaluaciones mensuales y cuatrimestrales, asumiendo la misma temporalidad que en el monitoreo. Tendencialmente, la mayor participación de los actores se produce en los momentos de toma de decisiones, tal como sucede durante las otras fases de la gestión municipal. Las evaluaciones se caracterizan porque quienes participan de las mismas, realizan análisis de resultados contrastados con los documentos técnicos o proyectos a diseño final. Por lo mismo combinan la visita de campo con el análisis documental. En todos los casos se realizan con la participación de los actores locales definidos en las normas y no se ha conocido de evaluaciones de resultados, efectos e impactos realizados por empresas especializadas. Una constante en el monitoreo y la evaluación es que los tres actores formales (Ejecutivo Municipal, Concejo Municipal y Comité de Vigilancia), realizan verificaciones de avances físico - financieros. A los mismos procesos, últimamente se han integrado de manera más protagónica las organizaciones indígena originaria campesina de carácter comunal y supra comunal, pese a que según la norma ya estarían representadas por el Comité de Vigilancia.
CUADRO 25: PARTICIPACIÓN EN LA EVALUACIÓN DE LAS INVERSIONES AGRÍCOLAS
Frecuencia de
evaluaciones
Participo en:
Eventos Deliberaciones Concertación Toma de
decisiones
1 mes 60 55 53 67
2 meses 6 6 6 4
3 meses 17 17 14 14
4 meses 64 54 57 60
6 meses 10 6 5 4
12 meses 2 1 1 5 Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia
40
4. Relaciones de concurrencia
Las relaciones de concurrencia17
entre los oferentes financieros nacionales y departamentales y los gobiernos municipales, desde la perspectiva de miembros del ejecutivo municipal, generan un amplio marco de relaciones e interacciones que se expresan en el siguiente esquema:
GRAFICO 8: ESQUEMA REAL DE LA CONCURRENCIA INSTITUCIONAL EN EL SECTOR AGRÍCOLA MUNICIPAL
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
En términos generales las relaciones de concurrencia se caracterizan porque: i) no se conocen las normas de las entidades externas al municipio relacionadas con el financiamiento, ii) por el ejercicio de las concurrencias previas se comprenden los objetivos de dichas normas, iii) las ofertas de financiamiento son pertinentes para apoyar las inversiones agrícolas, iv) las ofertas de financiamiento tienen compatibilidad con las planificaciones municipales de mediano y corto plazo, v) la firma de convenios para inversiones concurrente, normalmente obliga a reprogramaciones financieras, vi) no requieren cambios en la estructura organizacional municipal, vii) exigen cambios en las estructuras y funcionamiento de las organizaciones de productores, viii) sus requisitos facilitan la concurrencia y, viii) los desembolsos son lentos.
Durante las gestiones 2008-09, las inversiones concurrentes entre los gobiernos municipales y los programas nacionales y departamentales, se produjeron con mayor incidencia en las áreas de fomento, riego e infraestructura. En el área de fomento, fueron los gobiernos municipales quienes aportaron con más recursos; en riego, las mayores contrapartes provinieron igualmente del los gobiernos municipales; en infraestructura, fueron las prefecturas las que porcentualmente aportaron con más recursos frente a los gobiernos municipales.
Un aspecto central para llegar a la concurrencia son las negociaciones en torno a los proyectos. Ellas se realizan a través de los siguientes mecanismos: i) presentación del documento de proyecto, ii) negociación en torno a los alcances del proyecto, iii) ajustes del proyecto en los distintos niveles (perfil y diseño final, iv) definición de las formas de transferencias, v) firma del convenio, vi) ejecución y, vii) seguimiento.
17
Para los temas que hacen al capítulo 4 del presente informe, se han tomado en cuenta sólo las entrevistas a los
miembros del ejecutivo municipal constituidos por el Alcalde, el Oficial Mayor Administrativo y el responsable del área productiva de los municipios.
41
4.1. La normas en la concurrencia interinstitucional
La construcción de una nueva institucionalidad que integre las perspectivas de los actores institucionales nacionales y departamentales con el nivel municipal para las inversiones concurrentes tiene limitaciones, debido a que en el órgano ejecutivo de los gobiernos municipales es poco conocida la norma jurídica de creación de los programas nacionales y departamentales sectoriales, así como sus alcances y ámbitos de elegibilidad.
CUADRO 26: CONOCIMIENTO DE LA NORMA DE CREACIÓN DE LOS PROGRAMAS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES (EN PORCENTAJE)
Sí conoce No conoce No tiene acceso Total
21.9 64.6 13.5 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
Esta situación demuestra que los programas nacionales y departamentales que buscan la concurrencia con los municipios operan sin una adecuada difusión de sus alcances y contenidos, lo que lleva a que los demandantes de inversiones concurrentes tengan limitaciones para adherirse a estas fuentes alternativas de financiamiento para el sector agrícola.
Sin embargo, los miembros del ejecutivo municipal, por la vía del acceso directo a los oferentes de programas y proyectos nacionales y departamentales, comprenden los objetivos de los distintos programas.
CUADRO 27: COMPRENSIÓN SOBRE LOS OBJETIVOS DE LOS PROGRAMAS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES (EN PORCENTAJE)
Muy bien Bien Regular No
comprende No conoce No responde Total
5,2 36,5 30,2 1,0 12,5 14,6 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
A su vez, la mayoría de los consultados refieren que los programas nacionales y prefecturales son pertinentes o más o menos pertinentes para apoyar el desarrollo agrícola municipal, lo que refuerza el criterio que dada sus diversas ofertas y áreas de elegibilidad, logran correspondencia con las necesidades identificados en el nivel local. Se valora que estos programas se adecúan a las visiones del desarrollo rural y agrícola, y que con ellos se logran resultados tangibles
18.
Los actores que hacen parte del ejecutivo municipal sugieren que los programas nacionales y departamentales sectoriales: i) se orienten también hacia la producción directa, ii) se aplique bajo el criterio de que ante todo son inversiones y no gastos, iii) que operen bajo el concepto de demanda y no de oferta, de manera que los requerimientos a los gobiernos municipales sean flexibles y que se ajusten a las especificidades de los proyectos demandados en los municipios y, iv) deben tener un horizonte financiero plurianual.
CUADRO 28: PERTINENCIA DE LOS PROGRAMAS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES PARA APOYAR EL DESARROLLO AGRÍCOLA MUNICIPAL (EN PORCENTAJE)
Pertinentes Más o menos pertinentes
No pertinentes No conozco No responde Total
41,7 28,1 9,4 8,3 12,5 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
18
Programas como: Proyecto de Alianzas Rurales, Programa de de Manejo de Recursos Naturales, Evo Cumple, Servicio
Departamentales de Sanidad Agricultura y Ganadería, Programa Solidario Comunitario, Prefecturas.
42
En la valoración sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en los reglamentos de los programas, la mayoría de los consultados sostiene que son fáciles de cumplir, aunque existe un elevado porcentaje que considera que son difíciles de cumplir.
Entre las características señaladas como fáciles están: i) son claros y están orientados a proyectos específicos, ii) se pueden cumplir los requisitos, iii) son accesibles en su financiamiento, iv) no tienen diseños complicados.
Las dificultades identificadas provienen de diversas causas, entre las principales: i) las normas y sus requisitos tienen diferencias con las que usualmente se aplican en los municipios, ii) escaso conocimiento de sus normas por falta de información, iii) cada institución tiene sus propias normas, iv) piden mucho requisito, algunos son muy burocráticos para el cumplimiento y otros son irreales para las capacidades institucionales municipales.
De ambas percepciones se colige que uno de los desafíos reside en difundir - conocer los reglamentos operativos de los programas, como una de las condiciones para que se logre facilitar su aplicación oportuna.
GRAFICO 9: VALORACIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
La valoración sobre la interrelación de los programas nacionales y departamentales agrícolas con el Plan de Desarrollo Municipal demuestra una importante correspondencia, ya que las opciones propuestas de Algunos y Todos, representan una amplia mayoría. Esto se debe a las visiones de desarrollo de los municipios predominantemente rurales que plantean horizontes compatibles con los propósitos de los programas, además porque las denominaciones de los programas contenidos en los Planes de Desarrollo Municipales al ser genéricos facilitan su compatibilidad.
GRAFICO 10: INTERRELACIÓN DE LOS PROGRAMAS CON EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
43
De todo lo anterior se establece que los alcances normativos institucionales de los programas nacionales y departamentales sectoriales, se sobreponen a los municipales en materia de requisitos exigidos, pero que son ampliamente compatibles y en los gobiernos municipales se manejan sus procedimientos.
En este contexto, la opción de los actores municipales a adscribirse o no a las ofertas externas de concurrencia, obedecen a diversos factores: i) disponibilidades financieras para las contrapartes, ii) niveles de desarrollo técnico para responder a la negociación, iii) capacidades institucionales organizativas para la ejecución de proyectos y, iv) concreción de oportunidades para efectivizar las demandas agrícolas surgidas en las comunidades.
4.2. Incidencia de la concurrencia en lo organizacional
Otro ámbito del estudio está dado por la búsqueda de precisar si las ofertas de coordinación y concurrencia provocan modificaciones en la estructura organizativa de los gobiernos municipales y las organizaciones de productores agrícolas.
La percepción mayoritaria de quienes ejercen funciones en el órgano ejecutivo municipal es que los programas nacionales y departamentales, para ejecutar de manera concurrente estos proyectos, no requieren cambios en la estructura organizacional ya que son proyectos previamente concertados y porque la estructura organizativa de los gobiernos municipales está definida y cuenta con personal técnico que se encarga de la ejecución de los proyectos agrícolas.
CUADRO 29: INCIDENCIA DE LAS INVERSIONES CONCURRENTES EN LAS ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES (EN PORCENTAJE)
Sí cambia No cambia No sabe No responde Total
29,2 43,8 8,3 18,8 100,0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
A su turno, la mayoría de los entrevistados sostienen que los programas exigen algunos cambios en las organizaciones de productores, aunque hay una proporción importante que sostiene que no requieren de cambios. En menor medida hay quienes afirman que para acceder a los programas se deben hacer cambios totales en razón de que deben organizarse en asociaciones de productores y tramitar su personalidad jurídica, estatutos y reglamentos, además de adoptar sistemas de administración.
Las exigencias organizativas en las estructuras de productores sectoriales y no de carácter territorial como es la comunidad, y el desarrollo de planes y cronogramas de trabajo que exigen los programas a los productores plantea. i) cambios en las lógicas productivas de los productores, ii) cambios en los sistemas de toma de decisiones, iii) cambios en las racionalidades ya que deben lograr coherencia y consistencia en la gestión de los diversos recursos.
CUADRO 30: CAMBIOS EN LAS ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES (EN PORCENTAJE)
Exigen cambios totales
Algunos cambios
No requieren cambios
No Sabe No responde Total
12,5 34,4 30,2 10,4 12,5 100,0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
4.3. Relaciones de concurrencia financiera
Existe una valoración positiva con relación a las condiciones establecidas en los reglamentos de los programas. La mayoría de los entrevistados sostienen que no son trabas para la agilidad en la tramitación de las inversiones agrícolas, y se valora de manera positiva al exigir capacidades
44
institucionales de ejecución o en su caso de seguimiento ya que ello permite mejorar el sistema de gestión municipal y capacitar a los recursos humanos locales.
CUADRO 31: EFECTOS DE LOS REGLAMENTOS DE LOS PROGRAMAS EN LA GESTIÓN DE LAS INVERSIONES AGRÍCOLAS (EN PORCENTAJE)
Facilitan Dificultan No conoce No
responde Total
44,8 29,2 12,5 13,5 100,0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
La mayor parte de los miembros del órgano ejecutivo sostiene que los procedimientos administrativos para hacer efectiva la transferencia de recursos financieros tienen demasiadas fases para la recepción de los recursos, y que no siempre están explicitadas en los modelos de convenio. Para el caso, se aduce que son burocráticos los procedimientos para la aprobación de los avances de los proyectos y que los tiempos entre la aprobación de los avances y la orden de desembolso se alargan.
CUADRO 32: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LAS TRANSFERENCIAS FINANCIERAS (EN PORCENTAJE)
Demasiadas fases
Las fases son adecuadas
No conoce No responde Total
45,8 26,0 12,5 15,6 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
Asimismo, en la transferencia de recursos financieros de los programas hacia los beneficiarios, la mayoría de entrevistados sostiene que es lenta. Sin embargo, se reconoce que hay factores internos y externos para esta situación. Entre los externos al municipio, que los programas siguen sus propios ritmos, los que no son los que aconseja el ciclo agrícola, y entre los internos, que por las salvaguardas, el primer desembolso se produce cuando hay garantías de un manejo adecuado de los instrumentos de administración, y porque hay limitaciones en las unidades operativas financieras de los gobiernos municipales.
CUADRO 33: TRANSFERENCIA DE RECURSOS FINANCIEROS A BENEFICIARIOS (EN PORCENTAJE)
Lentos Ágiles No conoce No responde Total
61,5 10,4 10,4 17,7 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
En síntesis en el ámbito institucional se reconoce que los programas no inducen a cambios organizativos en los gobiernos municipales pero sí en las organizaciones de productores cuando ellas son las beneficiarias. Los programas facilitan las inversiones agrícolas pese a que sus tecnologías tienen muchas fases y las transferencias son lentas.
4.4. Institucionalidad de la concurrencia
Mayoritariamente, la concurrencia para inversiones agrícolas en Bolivia se produce entre el gobierno nacional, los programas nacionales sectoriales, las prefecturas y los gobiernos municipales. Es mínima la concurrencia con otras fuentes externas como son las fundaciones e instituciones privadas de desarrollo social y organismos bilaterales y multilaterales. Estas relaciones, sobre todo, por la incidencia de los programas nacionales y las prefecturas, con excepción de la comercialización, cubren las demás áreas consideradas en el sector agrícola, aunque son diferentes las concurrencias en los distintos municipios.
45
En las inversiones agrícolas concurrentes durante las gestiones 2008-09, destacan las áreas de fomento, riego e infraestructura que son donde los gobiernos municipales mayormente han concurrido con los niveles nacionales y departamentales.
En el área de fomento, la concurrencia demuestra que fueron los gobiernos municipales quienes aportaron con más recursos, seguido por las prefecturas; en riego, las mayores contrapartes provinieron igualmente del los gobiernos municipales seguido por los programas nacionales y de las prefecturas; finalmente, en infraestructura, fueron las prefecturas las que porcentualmente aportaron con más recursos frente a los gobiernos municipales. En las otras áreas la concurrencia es poco significativa, dada la escasa cantidad de gobiernos municipales participantes.
La concurrencia de los municipios según las regiones de Bolivia, demuestra que en los Valles y el Altiplano es preferentemente para riego; en fomento a la producción el comportamiento es similar en todas las regiones; y, en infraestructura, destaca la concurrencia de los municipios del Altiplano.
CUADRO 34: RELACIONES DE CONCURRENCIA POR ÁREA DE INVERSIONES
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
Se produce concurrencia entre el gobierno nacional y los gobiernos municipales, para que los últimos realicen inversiones en el sector agrícola, y en ningún caso de manera inversa.
En la concurrencia entre las prefecturas y los gobiernos municipales las transferencias directas de recursos mayormente se hacen desde las prefecturas para la ejecución de los proyectos agrícolas a cargo del gobierno municipal.
CUADRO 35: TRANSFERENCIAS ENTRE PREFECTURAS Y GOBIERNOS MUNICIPALES (EN PORCENTAJE)
Prefectura a gobierno municipal
Gobierno municipal a prefectura
NS/NR Total
43,7 24,0 32,3 100.0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010
Estas transferencias están organizadas en torno a arreglos interinstitucionales. Entre ellos sobresalen los siguientes: i) establecimiento de las reglas de seguimiento, ii) seguimiento conjunto entre parte, iii) contratación de personal para el proyecto acordado. Los arreglos interinstitucionales
46
determinan la viabilidad para llegar a acuerdos que se traducen en convenios y la consecuente ejecución de las inversiones agrícolas.
La negociación gira en torno a dos grandes campos: i) el proyecto como tal, entendido como el área y su especificidad, y ii) el financiamiento, entendido como la definición de contrapartes, plazos y responsable de la ejecución del financiamiento.
La negociación en torno al proyecto se realiza de manera más frecuentes a través de los siguientes mecanismos que responden a comportamientos tradicionales: i) presentación del documento de proyecto, ii) negociación en torno a los alcances del proyecto, iii) ajustes del proyecto en los distintos niveles (perfil y diseño final, iv) definición de las formas de transferencias, v) firma del convenio, vi) ejecución y, vii) seguimiento.
Este mecanismo no opera en todos los casos de manera automática, sino que requiere de otro tipo de intervenciones como que las subprefecturas viabilicen las demandas de proyectos de los gobiernos municipales y que los consejeros departamentales promuevan su aprobación.
Los mecanismos de coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos municipales se caracterizan por ser muy similares a los que se realizan con las prefecturas, con excepción de la fase de negociación en torno a los alcances del proyecto y los montos de contraparte.
A su vez, las formas de transferencia de recursos financieros entre programas nacionales y los gobiernos municipales, demuestra que son los gobiernos municipales quienes mayormente transfieren recursos que son ejecutados por los programas nacionales. Destaca que en esta modalidad de concurrencia no se produce ningún tipo de negociaciones sobre las condiciones financieras, sino una adscripción a las tecnologías de financiamiento de los programas nacionales.
De ello se establece que los programas no están forzando la creación de institucionalidades novedosas en los gobiernos municipales, aunque influyen en las organizaciones de los productores desarrollando nuevas lógicas orientadas a la formalización de sus organizaciones y a la racionalización de sus sistemas de administración.
CUADRO 36: TRANSFERENCIAS ENTRE PROGRAMAS NACIONALES Y GOBIERNOS MUNICIPALES (EN PORCENTAJE)
Programas nacionales a gobierno municipal
Gobierno municipal a programas nacionales
NS/NR Total
22,9 31,3 45.8 100,0
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia. Elaboración propia, 2010.
5. Costos de transacción
La valoración de los costos de transacción19
a cargo de los miembros del ejecutivo municipal asume que estos costos se producen por la incidencia de: i) los gastos administrativos, ii) los gastos en los recursos humanos asignados a la tarea, iii) el tiempo que demanda su atención, iv) su movilización y, v) todos los otros gastos en que incurren los gobiernos municipales.
En aplicación de estas percepciones, los costos de negociación son los que en mayor medida incurren los gobiernos municipales, seguido por los costos de supervisión.
Para el acceso a la información se utilizan diversas formas como los contactos personales y los no personales. Los contactos personales se producen: i) por la interacción personal entre autoridades de diferentes instituciones con base ya sea en relaciones políticas institucionales o de amistad construida en el ejercicio de funciones de responsabilidades institucionales, ii) por la visita formal de una autoridad municipal hacia la entidad de concurrencia financiera y, iii) por la vista formal de los representantes de la entidad de oferente de concurrencia al gobierno municipal.
19
Para los temas que hacen al capítulo 5 del presente informe, se han tomado en cuenta únicamente las respuestas a los
cuestionarios aplicados a los miembros del ejecutivo municipal constituidos por el Alcalde, el Oficial Mayor Administrativo y el responsable del área productiva de los municipios.
47
Las percepciones de las autoridades del ejecutivo municipal sobre los costos de negociación las han obtenido considerando: i) la prevalencia de los aspectos técnicos durante las negociaciones, ii) la mayor orientación hacia proyectos de mejoramiento y/o construcción de infraestructura de apoyo a la producción, iii) el apoyo a las negociaciones externas por autoridades no municipales como los subprefectos y consejeros departamentales, iv) las negociaciones internas municipales entre los actores para asignar recursos de contraparte a nuevos proyectos.
Se ha establecido que los costos de supervisión emergen de los acuerdos de contraparte consignados en los convenios. Las tareas de supervisión se concentran en la fase de ejecución del proyecto y contempla: i) la verificación del avance físico del proyecto, mediante informe de trabajo de campo, ii) la elaboración de planillas de avances que respaldan de manera documentada las inversiones incurridas y el porcentaje de avance físico y, iii) la recepción provisional y, iv) recepción final del proyecto ejecutado.
5.1. Valoración de los costos de transacción
Normalmente, los costos de transacción resultan de los costos que se realizan durante los procesos de: i) la obtención de la información, ii) las negociaciones y, iii) la supervisión en la ejecución del convenio de inversiones.
Dado el carácter cualitativo del Estudio que por sí mismo plantea los alcances para evaluar los costos de la transacción asociados a las distintas relaciones de intercambio, su ponderación se realizó a partir de determinar los efectos que tienen ciertos atributos
20 observables sobre los costos
diferenciales de realizar o no una transacción en el mercado21
.
Sobre esta base, las percepciones de los miembros del órgano ejecutivo del gobierno municipal, por estar directamente vinculados en la captación y ejecución de recursos para inversiones agrícolas, permitieron determinar las valoraciones relacionadas a los costos de transacción a través del conjunto de atributos que le son inherentes a cada uno de ellas.
Los costos de información incluyen aquellos costos en los que se incurren para obtener datos relacionados al conocimiento de los oferentes y de sus ofertas; los costos de negociación se incurren durante el proceso para obtener el convenio, que incluye diversos aspectos como fijación de contraparte, duración y condiciones de ejecución del convenio y los otros alcances que devienen en su firma; los costos de supervisión se producen luego de la firma del convenio y están vinculados a asegurar el cumplimiento de sus alcances.
Para efectos del presente estudio, los costos de información se concretan antes de hacerse efectivo los convenios interinstitucional entre las contrapartes, sea entre los gobiernos municipales y las prefecturas o con los programas nacionales, puesto que de otro modo no habría respaldos documentales interinstitucionales para que se produzca la concurrencia.
La valoración de los costos de transacción toma en cuenta, las percepciones de los miembros del ejecutivo municipal relacionadas con la incidencia de los costos en relación a: i) los gastos administrativos, ii) los gastos realizados por los recursos humanos asignados a estas tareas, iii) el tiempo que demandó su atención, iv) su movilización y, v) todos los otros gastos en que incurren los gobiernos municipales para captar y ejecutar recursos financieros adicionales a los recursos propios que son destinados a las inversiones agrícolas.
En aplicación de estos criterios, se establece que son los costos de negociación los que en mayor medida incurren los gobiernos municipales, seguido por los costos de supervisión. Estos últimos son el resultado de múltiples actividades que se realizan para garantizar el cumplimiento de las reglas de juego conocidas en la fase de información y acordadas en la fase de negociación.
20
Un atributo representa una particularidad de interés ya sea una entidad, objeto, sujeto o actividad. Ejemplo: Una particularidad es está representado por x institución, y sus atributos son: nombre, actividades, ubicación, etc. Su elección como posible fuente de recursos financieros para inversiones concurrentes está en función del interés que despierta ya sea por su oferta, tecnologías de concurrencias y/o tecnologías financieras. 21
Williamson, Oliver E. Es el autor del concepto de “mecanismos de gobierno” para referirse a los sistemas del control del
riesgo asociados a cualquier transacción en el marco de las economías de las instituciones.
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CUADRO 37: VALORACIÓN DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN (EN VALORES PONDERADOS)
Percepciones Costos de
negociación Costos de
supervisión Costo de
información
Ponderado 1 2 3
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010.
La negociación de fuentes de financiamiento alternativos a los recursos de los gobiernos municipales, ya sean de programas nacionales o departamentales, en general se caracteriza por la adhesión a las reglas de juego definidas por estas instituciones que realizan inversiones concurrentes. Los montos, destino, contrapartes y modalidades de ejecución del uso de los recursos están predefinidos por los cofinanciadores de programas nacionales, mientras que son sujetos de negociación con las prefecturas departamentales. Los plazos varían en función a las características específicas de los proyectos que originan los convenios para las inversiones concurrentes.
Las prefecturas de los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni, Pando y Chuquisaca aprobaron mediante los respectivos Consejos Departamentales sus correspondientes Reglamentos de Inversiones Concurrentes, y en las restantes prefecturas se aplican las modalidades de Convenios Marco. Los Contratos de Transferencia y Financiamiento son utilizados por el Fondo de Inversión Productiva y Social, que constituye una entidad nacional que canaliza recursos para inversiones concurrentes con los gobiernos municipales.
5.2. Acceso a la información
En la cotidianidad de los gobiernos municipales, los costos de información están relacionados con conocer hasta dónde es accesible y está disponible la información sobre inversiones concurrentes para el sector agrícola en los programas y proyectos nacionales y departamentales. Se incurre en estos costos, sobre todo, porque los gobiernos municipales se movilizan hacia las fuentes de información institucional que normalmente residen en las capitales de departamentos, o en su caso se conectan mediante sistemas de comunicación, que es lo menos frecuente.
En los hechos se utilizan de manera simultánea diversas formas para acceder a la información, como los contactos personales y no personales. Los contactos personales directos a través de: i) la interacción personal que se produce entre autoridades de diferentes instituciones con base ya sea en relaciones políticas institucionales o de amistad construida en el ejercicio de funciones de responsabilidades institucionales, ii) la visita formal de una autoridad municipal hacia la entidad de concurrencia financiera y, iii) la vista formal de los representantes de la entidad de oferente de concurrencia al gobierno municipal. Son las formas más frecuentes e indudablemente las más eficientes para obtener información de las diversas fuentes de financiamiento.
Los servidores públicos encuestados afirman, que entre otras, son dos las causas principales por las que no se puede obtener suficiente información: i) porque los financiadores no difunden su información y, ii) porque los financiadores manejan la información de manera reservada. Ambas situaciones deben ser entendidas como una condición de acceso parcial y eventualmente por tramo a las informaciones, lo que da lugar a que no se satisfaga las expectativas de las autoridades de los gobiernos municipales.
CUADRO 38: CAPTACIÓN DE INFORMACIÓN SOBRE PROGRAMAS DE INVERSISONES CONCURRENTES POR PARTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
Modalidad
Contactos no personales
Contactos personales
No
Internet Cartillas Visita al
financiador Interacción
personal Visita del
financiador
Porcentaje 31,3 18,8 43,8 39,6 32,3 13.5
49
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Alrededor de dos tercios de las autoridades del ejecutivo municipal encuestadas perciben que la información obtenida es bastante comprensible y que provee la información necesaria sobre los oferentes de recursos financieros para inversiones concurrentes en el sector agrícola.
GRAFICO 11: COMPRENSIÓN DE LA INFORMACIÓN
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Esta percepción positiva se complementa con razones aducidas como que la comprensión de la información, adicionalmente permite: i) conocer al financiador, ii) asumir un criterio respeto al oferente, iii) asumir criterios sobre las condiciones de las negociaciones y, iv) conocer las contrapartes exigidas para arribar a convenios de inversiones concurrentes.
El conocimiento del financiador en la realidad municipal de Bolivia, es un aspecto importante en la medida que cada uno de los cofinanciadores presenta tecnologías de concurrencia diferentes, y por efecto de experiencias previas para las autoridades municipales, algunos generan más confianza que otros en relación a que se concreten las negociaciones en convenios y en consecuentemente en financiamiento.
Los aspectos antes señalados y valorados de manera positiva, demuestran que la información recibida es eficaz para la toma de decisiones de proceso y de resultados.
CUADRO 39: COMPLETUD DE LA INFORMACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE INVERSIONES CON CURRENTES (EN PORCENTAJE)
Respuestas Permite conocer
al financiador
La información obtenida es
completa
Permite conocer las condiciones de
negociación
Permite conocer las condiciones
exigidas a la contraparte
Si 70,8 51,0 70,8 79,2
No 16,7 28,1 12,5 8,3
NS/NR 12,5 20,8 16,7 12,5
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
A su vez, según las autoridades entrevistadas, hay un equilibrio entre quienes sostienen que la información captada fue oportuna frente a los que consideran que no fue oportuna para tomarla en cuenta en los procesos de planificación municipal, sobre todo en los momentos de elaborar las Programaciones de Operaciones Anuales.
Pese a estas percepciones, que para uno pueden denotar eficiencia y para otros ineficiencia en proporcionar y/o captar información, según los entrevistados, no constituye un obstáculo para acceder finalmente a las ofertas de cofinanciamiento, ya que en los gobiernos municipales, independientemente del mes en que se informan, o en su caso acuerdan el convenio, recurren a reprogramaciones cuando se han consolidado las inversiones concurrentes.
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Entendiendo que el factor de eficiencia puede medirse en razón a que los oferentes proporcionan información de manera oportuna y los demandantes captan información también de manera oportuna, la no oportunidad está relacionada con el no cumplimiento de las fechas establecidas en el sistema de planificación, las que obviamente no se llegan a cumplir de manera cabal porque el sistema institucional no ha logrado una plena compatibilidad con los ciclos de programación financiera.
GRAFICO 12: OPORTUNIDAD DEL USO DE LA INFORMACIÓN
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Uno de los atributos sometidos a consulta de las autoridades municipales es la adecuación de la oferta de financiamiento con los instrumentos de desarrollo municipal, tanto los de carácter estratégicos como los operativos de corto plazo. La compatibilidad de la oferta de inversiones concurrentes con el Plan de Desarrollo Municipal (estratégico) se produce en la medida que éste instrumento contiene en su visión de desarrollo la perspectiva agrícola y cuenta con una estructura programática que también responde de manera específica al sector agrícola.
La adecuación de las ofertas de concurrencia financiera con las Programaciones de Operaciones Anual, si bien puede encontrar sus limitaciones de compatibilidad al proponerse concurrencia en torno a proyectos no inscrito en la programación anual, dicha limitación se la reconoce como subsanable ya que la norma permite realizar reprogramaciones presupuestarias en la misma gestión anual.
Este fenómeno de la reprogramación es bastante común en la medida que se presentan ofertas de inversiones agrícolas concurrentes a lo largo de la gestión anual cuando ya está aprobada la programación de operaciones, o en su caso, cuando aprobado un proyecto, requiere ser formalizado en la respectiva programación.
CUADRO 40: ADECUACIÓN DE LA OFERTA DE CONCURRENCIA FINANCIERA CON LOS INSTRUMENTOS DE INVERSIÓN MUNICIPAL (EN PORCENTAJE)
Respuestas Adecuación con el Plan de
Desarrollo Municipal
Adecuación con la Programación de Operaciones
Anual
Se adecúa 51,0 68,8
No se adecúa 32,3 15,6
NS/NR 16,7 15,6
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
5.3. Costos de negociación
Un atributo que incide de manera sustancial en el costo de la negociación, es la duración de la misma, condicionada por diversos otros factores como la transparencia de las reglas del juego a las que debe someterse el demandante de financiamiento y la voluntad política para arribar a acuerdos que viabilicen los convenios de inversiones concurrentes.
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La obtención de la información y su completud, reconocida por las máximas autoridades del órgano ejecutivo del gobierno municipal, permite concluir que existen pocas limitaciones para que el proceso de negociación culmine de manera favorable a los gobiernos municipales; además que las reglas están definidas en los instrumentos normativos a las que deben acogerse para arribar a convenios.
Las percepciones de las autoridades del ejecutivo municipal sobre los costos de negociación se han obtenido considerando: i) la prevalencia de los aspectos técnicos durante las negociaciones, ya que los mismos en gran medida acortan o alargan los tiempos de este proceso, ii) la mayor orientación hacia proyectos de mejoramiento y/o construcción de infraestructura de apoyo a la producción, iii) el apoyo a las negociaciones externas por autoridades no municipales como los subprefectos y consejeros departamentales, iv) las negociaciones internas municipales entre los actores para asignar recursos de contraparte a nuevos proyectos.
A su vez, las percepciones señalan que con excepción de las exigencias técnicas en el diseño de los proyectos para las negociaciones, los demás factores tienen poca incidencia en los costos de transacciones, asumiendo que el factor transversal es el tiempo de duración de las negociaciones.
Cabe aclarar que los tiempos del ciclo agrícola, siendo importantes, no han merecido mayor consideración por parte de los entrevistados, dado que los proyectos productivos generalmente son encarados con recursos propios municipales y no mediante la concurrencia.
Frente a todo este proceso y las dinámicas de negociaciones que respaldan la consecución de financiamiento, los entrevistados sostienen que las negociaciones al ser mayormente menores a seis meses, no hacen significativos los costos de negociación. A ello se agrega la existencia de una institucionalizada práctica de negociaciones y acuerdos a partir de ofertas y demandas.
En Bolivia no se ha generado experiencias independientes para gestión de financiamiento.
GRAFICO 13: DURACIÓN DE LA NEGOCIACIÓN
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
Una aproximación a realizar una autoevaluación sobre algunas capacidades institucionales de los gobiernos municipales con perspectivas a acceder al financiamiento de programas nacionales o departamentales que incide en sus costos de negociación se ha centrado en cuatro aspectos correlacionados: i) disponibilidad financiera, ii) capacidad técnica, iii) capacidad organizativa para ejecutar proyectos agrícolas y iv) capacidad de negociación de proyectos agrícolas con relación a proyectos no agrícolas.
Según los encuestados, los gobiernos municipales no tienen fuertes limitaciones en ninguno de los ámbitos plantados anteriormente. En materia de contrapartes, porque al recurrir al recurso de las reprogramaciones, pueden destinar recursos municipales a condición de lograr un elevado apalancamiento; aducen capacidades técnicas porque en casi todos los municipios existe personal destinado a apoyar las actividades agrícolas (el promedio es de 3.5 recursos humanos en los municipios de la muestra); expresan tener capacidades organizativas para ejecutar el ciclo del proyecto, porque los últimos años han consolidado estructuras organizativas municipales para la
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construcción y el mantenimiento de infraestructura de apoyo a la producción y están creando unidades especializadas para el tema productivo agrícola.
Esto configura un escenario que desde la perspectiva del órgano ejecutivo de los municipios es aceptable para encarar los procesos de negociación y hacer gestión en el sector agrícola.
Sin embargo, simultáneamente se reconoce de manera explícita que les resulta más difícil encarar la negociación de proyectos agrícolas con relación a otros no agrícolas. Se aduce como razones: i) que son proyectos no empaquetados y cada uno requiere de diseños específicos, ii) que demandan recursos humanos más especializados, iii) que requieren de mayor tiempo para su concreción, iv) que no está consolidada la experiencia institucional para el tratamiento de lo agrícola.
CUADRO 41: CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA ACCEDER A INVERSIONES CONCURRENTES (EN PORCENTAJE)
Respuestas Capacidad
financiera para la contraparte
Capacidad técnica para
ejecutar el ciclo del proyecto
Capacidad organizativa para
ejecutar el ciclo del proyecto
Capacidad de negociación de un
proyecto agrícola con relación a otros no
agrícolas
Si tiene 50,0 57,3 41,7 58,3
No tiene 33,3 24,0 21,9 6,3
NS/NR 16,7 18,8 36,5 35,4
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010
5.4. Costos de supervisión
Según los entrevistados, las capacidades institucionales de ejecución de las inversiones agrícolas con recursos no municipales, se han desarrollado mediante experiencias que contribuyen a manejar todo el ciclo de los proyectos agrícolas desde la fase de diseño del proyecto hasta la evaluación de resultados, que incluyen las actividades de supervisión.
Los costos de supervisión emergen de los acuerdos de contraparte consignados en los convenios, donde se establece las responsabilidades de las partes, que generalmente implica la contratación de personal especializado. Las tareas de supervisión se concentran en la fase de ejecución del proyecto y contempla: i) la verificación del avance físico del proyecto, mediante informe de trabajo de campo, ii) la elaboración de planillas de avances que respaldan de manera documentada las inversiones incurridas y el porcentaje de avance físico y, iii) la recepción provisional y, iv) recepción final del proyecto ejecutado.
Entre los instrumentos para realizar la supervisión, el que permite realizar un seguimiento secuencial a la ejecución de las inversiones en los proyectos son las planillas de avances que físico – financiero
22.
Esta relación de actividades es la base para el cálculo de los costos de supervisión, los mismos que como ya se afirmó en la parte inicial, son los más elevados dentro de la estructura de los costos de transacción.
Los actores locales reconocen que es más difícil la gestión de los proyectos agrícolas (diseño, ejecución, supervisión, evaluación) con relación a los no agrícolas, y muy especialmente los proyectos de producción frente a los de infraestructura de apoyo a la producción.
22
Ver anexo 5: “Formulario de Avance y Planilla de Avance de Obra”.
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CUADRO 42: CAPACIDAD DE EJECUCIÓN DE INVERSIONES AGRÍCOLAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES (EN PORCENTAJE)
.Respuestas Experiencia en la ejecución del
ciclo de proyectos agrícolas
Dificultades en la gestión de proyecto agrícola con relación a
otros no agrícolas
Si tienen 50,0 56,3
No tienen 13,5 8,3
NS/NR 36,5 35,4
Fuente: Encuesta del Estudio sobre inversiones agrícolas municipales en Bolivia, Elaboración propia, 2010.
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IV. EVALUACIÓN CRÌTICA DEL PROCESO INSTITUCIONAL
1. Sobre el contexto jurídico institucional
De la nueva Constitución Política del Estado se colige el inició de una nueva fase estatal basada en dos grandes lineamientos: i) el carácter plurinacional del Estado y, ii) una organización estatal con territorialidades autónomas que se concreta en departamentos, regiones, municipios y territorios indígenas; escenarios, donde los principales desafíos inmediatos consisten en acordar los nodos de la concurrencia para las inversiones sectoriales entre los diversos niveles del Estado, sobre la base de competencias enunciativas ya delimitadas, y bajo esta guía, la complementariedad de las iniciativas de desarrollo que entre otros aspectos implica la toma de decisiones sobre el acceso a los recursos económico financieros y sobre las orientaciones del gasto público, incluido el agrícola.
El recuentro bibliográfico da cuenta que desde 1994 el nivel estatal de mayor proximidad con la sociedad es el municipal. Esta constatación tiene correspondencia con las formas de organización estatal vigente en diversos países desarrollados, debido a su comprobada validez en sentido que desde este nivel, con mayor certeza se identifican las necesidades y se precisan las orientaciones del desarrollo, para satisfacer las expectativas de la población.
En Bolivia, la incorporación de los desafíos del desarrollo rural y agrícola, junto a los demás sectores, fue un avance que asumió el nivel municipal. En los últimos 15 años se constata que hubo cambio en las disposiciones legales sobre el gasto agrícola. La Ley de Participación Popular (1994), Ley del Diálogo Nacional (2001), Ley de Hidrocarburos (2005), Ley del Programa Solidario Comunal (2008), abrieron brechas normativas para canalizar recursos públicos hacia este sector.
Desde el análisis documental jurídico se comprueba que esta tendencia se profundizó con lo dispuesto en la nueva Constitución Política del Estado (2009), que señala con claridad como uno de los pivotes del desarrollo nacional el Desarrollo Rural Estratégico Sostenible, que asume como estrategias: i) el incremento sostenido y sustentable de la productividad agrícola, pecuaria, manufacturera, agroindustrial y turística, y su capacidad de competencia comercial, ii) la articulación y complementariedad interna de las estructuras de producción agropecuarias y agroindustriales, iii) el logro de mejores condiciones de intercambio económico del sector productivo rural en relación con el resto de la economía boliviana, iv) la significación y el respeto de las comunidades indígenas originarias campesinas en todas las dimensiones de la vida y, v) el fortalecimiento de la economía de los pequeños productores agropecuarios y de la economía familiar y comunitaria.
Implica que las normas, en los últimos tres lustros, de manera paulatina y sostenida abrieron las inversiones públicas hacia el sector agrícola en el nivel municipal, del mismo modo que están modificando las estructuras institucionales del Estado que son responsables de gestionar la agenda sectorial. Esta orientación muestra una tendencia en cuyo centro está la decisión de que los órganos estatales cumplan los alcances competenciales que les corresponden a cada nivel; i) los normativos que les son tradicionalmente inherentes y, ii) los de gestión de inversiones pública mediante programas y proyectos, que corresponde a la orientación estatal vigente desde el año 2006, caracterizada por su presencia directa en la ejecución de las inversiones para el desarrollo.
No hay duda que las fuentes sustantivas para estas orientaciones se hallan en la Constitución Política del Estado (2009) y el Plan Nacional de Desarrollo (2007). Asimismo, que hay evidencias instrumentales de esta orientación, las que se agrupan en tres categorías: i) las de carácter formal institucional, ii) las que devienen de los cambios continuos que se producen en el nivel municipal y que en la actualidad se concretan en los roles y las funciones reales de los diversos actores y, iii) las que resultan de las nuevas delimitaciones y reasignaciones competenciales.
Puntualmente, entre las de carácter formal institucional se hallan: i) el cambio de nombre del organismo sectorial nacional que pasó de llamarse Ministerio de “Asuntos” Campesinos a Ministerio de “Desarrollo Rural” y Tierra, lo que denota un enfoque de cambio en la valoración del sujeto y objeto de desarrollo desde este ministerio, ii) la creación de Unidades Desconcentradas de los Programas EMPODERAR, CRIAR - SEMBRAR, SUSTENTAR y DICOCA a través del Decreto
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Supremo Nº 29315 (22007), que denota la decisión de establecer un sistema institucional integral que integre los niveles nacional, departamental y municipal para apoyar al desarrollo rural, agrícola, campesino. Estos programas operan a través del Proyecto de Alianzas Rurales (PAR), Programa de Desarrollo Concurrente Regional (PDCR), Programa de Seguridad Alimentaria (PASA), Servicio Nacional de Sanidad Agrícola y Ganadera (SENASAG) y Programa Solidario Comunal (PROSOL).
Las que devienen de los cambios continuos que se producen en el nivel municipal se representan en: i) la vigencia de una nuevas formas para la toma de decisiones cuyo pivote es el funcionamiento de facto de mecanismos colectivos de toma de decisiones para todo el quehacer municipal, ii) la participación de organizaciones comunales y supra comunales campesinas indígenas originarias en las instancias de toma de decisiones y, iii) las visiones de desarrollo que les imprimen las instancias colectivas y las organizaciones comunales y supra comunales, que reflejan una mayor ligazón con los procesos productivos agrícolas. Estas constataciones son resultado del contraste entre la norma formal de planificación participativa municipal y la nueva realidad que se abre paso los últimos cinco años.
Finalmente, están las que hasta ahora resultan de las nuevas asignaciones competenciales, donde destacan: i) delimitaciones competenciales elevadas por primera vez en la historia de Bolivia a la categoría de norma constitucional, ii) diferenciación de competenciales por niveles sobre la base de las cualidades privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, cuya precisión constituye el mayor desafío inmediato para los actores político institucionales los que están urgidos de concertar una Ley Marco de Autonomías, iii) ratificación de competencias en los niveles estatales que tradicionalmente las ejercieron, entre otras razones, por las capacidades institucionales de las municipalidades y la dimensión de las inversiones para el nivel municipal como son la construcción de caminos vecinales y micro riego y, iv) el cambio de nivel en la responsabilidad competencial sobre algunos ámbitos como por ejemplo el de Sanidad Animal, donde la responsabilidad del nivel municipal ha sido trasladada al departamental y nacional.
De la evaluación bibliográfica se establece que el contexto jurídico institucional: i) tuvo cambios graduales que paulatinamente configura un escenario, donde por ejercicio de competencias se abre cada vez más el nivel municipal a las inversiones agrícolas directas y a las inversiones concurrentes mediante programas sectoriales nacionales y departamentales y, ii) se están modificando los roles del Estado, favoreciendo los últimos cinco años la tendencia de participación en la ejecución de inversiones agrícolas, que complementa a sus tradicionales roles normativos.
Ambos aspectos, sumados a la vigencia de nuevos roles de los actores locales y el funcionamiento de mecanismos colectivos y el creciente peso relativo de las organizaciones comunales y supra comunales campesinas indígenas originarias para la toma de decisiones en el quehacer municipal, están configurando una naciente institucionalidad municipal cuya estructura se asienta en: i) las modificaciones jurídico institucionales, ii) los roles más protagónicos que asumen los actores locales comunales – supra comunales y, iii) el surgimiento / fortalecimiento / consolidación de orientaciones que favorecen a las inversiones agrícolas planteadas por los actores campesinos indígenas originarios y otros productores organizados.
2. Sobre lo formal y lo real en la generación y concreción de la demanda de inversiones agrícola
1.1. Planificación participativa municipal
La Planificación Participativa Municipal perfilada en sus alcances, metodologías y actividades mediante las Normas de Planificación Participativa representa una institucionalidad formal viva y dinámica. En la actualidad existe una activa participación de los diferentes actores institucionales y organizacionales formales que conocen, manejan con soltura y siguen la ruta crítica establecida en la mencionada norma, para efectos de formular y reformular el Plan de Desarrollo Municipal: i) Diagnóstico municipal consolidado, ii) construcción de la visión y estrategias del desarrollo municipal, iii) elaboración de la programación quinquenal de inversiones con sus respectivos proyectos.
Existen al menos tres aspectos que llaman la atención: i) en los procesos de planificación los actores institucionalizados por Ley participan cumpliendo sus roles formales preestablecidos, ii) se
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está produciendo de manera paulatina la emergencia de nuevos actores vinculados estrechamente a las inversiones en el sector agrícola como son las organizaciones supra comunales campesinas indígenas originarias que ejercen roles que superan la tradicional representación reivindicativa sindical para abarcar ámbitos económico productivos y, iii) no existen puentes entre el Plan de Desarrollo Municipal y el reformulado, así como con los Programas de Operaciones Anual, ya que no se realizan sistematizaciones de las experiencias y los aprendizajes logrados en las gestiones municipales anteriores, ni de los efectos e impactos de la ejecución de las inversiones.
La confluencia entre actores formales y emergentes está dando lugar a que una nueva fase en la participación y el accionar de los actores locales que en los hechos está pauteando nuevos códigos en las relaciones entre estos actores, aspectos que se concentran en la operación de dispositivos de toma de decisiones que adopta formas cada vez más asambleístas para el análisis, priorización y seguimiento de las demandas municipal. Este accionar trasciende los alcances de la norma de planificación participativa municipal y abre las puertas a la creación de una nueva institucionalidad en la participación y en los roles de los actores locales, donde los emergentes representan el movimiento y la transformación frente a la formalidad y el relativo quietismo de los actores reconocidos por Ley.
Un punto central de la complementariedad / contradicción entre actores formalizados y emergentes es la resolución o toma de decisiones en la asignación financiera. Actualmente se produce mediante dos formas muy comunes: i) cuando las organizaciones comunales y supra comunales deciden la distribución de los recursos tomando en cuenta criterios de territorio y población y, ii) cuando las autoridades municipales definen techos presupuestarios para que los dirigentes comunales y supra comunales decidan la forma y los porcentajes de asignación entre ellos.
Las modalidades de asignación para inversiones agrícolas no están reglamentadas en ninguna norma. La asignación financiera entendida como el momento / espacio / escenario donde convergen las capacidades de los actores para lograr consensos en torno a una visión de desarrollo, es y probablemente seguirá siendo en el futuro inmediato, hasta tanto no se tomen decisiones políticas sobre el tema, el punto de inflexión que va a determinar la caducidad y/o el surgimiento con fuerza decisoria de las nuevas racionalidades e institucionalidad municipal que se insinúa en la medida que cada vez más son las organizaciones comunales y supra comunales quienes deciden el destino de los recursos públicos municipales.
1.2. Mecanismo colectivo de toma de decisiones
La norma de planificación participativa municipal establece los principios y los procedimientos para formular los instrumentos del desarrollo local. En el centro de los procedimientos se encuentra el Taller Municipal (Cumbre Municipal) como la instancia de concertación y toma de decisiones, cuyos alcances son planificar. Actualmente, la emergencia de los actores locales ha trascendido el nivel de la planificación para abarcar a todo el sistema de gestión municipal, entendido como su participación principalmente para planificar, monitorear y evaluar la gestión política administrativa municipal, centrada obviamente en las inversiones, aunque hay experiencias relevantes de participación en la ejecución de las inversiones. El instrumento de este accionar está cada vez más presente como mecanismo colectivo de conducción donde participan los diversos actores municipales en los momentos de toma de decisiones, tanto los que representan la estatalidad municipal y como los de la sociedad civil en sus diversas formas de representación.
Sin embargo, aún con la emergencia de estas nuevas prácticas en el ejercicio de los roles de los distintos actores públicos y privados, en la realidad ambas categorías de actores se cobijan en los roles y procedimientos formales establecidos por Ley, pese a que el liderazgos comunal y supra comunal tiene una mayor relevancia a partir de revalorizar la comunidad y sus mecanismos tradicionales de toma de decisiones colectivas.
1.3. Gasto público en el sector agrícola
De la revisión bibliográfica se establece que pese a que hay disposiciones legales que abren el gasto público a las inversiones agrícolas, no se cuenta con ninguna disposición que formalmente asigne porcentajes de recursos financieros destinados al sector, como sucede en otras áreas. Esta situación es más evidente para las actividades productivas agrícolas directas, que tienen escasos
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soportes jurídicos competenciales municipales, aún cuando en el nivel municipal se observa una importante presencia de proyectos en su programación y en la ejecución de recursos.
Este comportamiento, aparentemente dicotómico, se produce porque: i) hay competencias específicas municipales para el sector agrícola en los marcos de disponibilidad de recursos para usos genéricos que contribuyan al desarrollo rural, agrícola, campesinos indígena originario, ii) está vigente una cultura formal de asignación de recursos hacia sectores sociales y, iii) existe una demanda real para inversiones agrícolas que se nutre de los saldos de asignación financiera.
El encaramiento de lo dicotómico que no llega a una condición de contradicción, ha pervivido porque al interior de los municipios los distintos actores han logrados concertaciones en torno a dos grandes lineamientos para realizar las inversiones agrícolas: i) preferente construcción y mantenimiento de infraestructura de apoyo a la producción que genera y mantienen bienes públicos de uso común, los que consumen la mayor parte de las inversiones por las cantidades de recursos que demandan, ii) asignación a la cada vez mayor demandas a proyectos de apoyo a la producción, aunque con escasa envergadura financiera, lo que atomiza las inversiones sectoriales.
Una opción para canalizar orgánicamente ambos ámbitos de las inversiones agrícolas reside en que los gobiernos municipales internalicen, y den respuestas en consecuencia, a través de propuestas de cambio y/o profundización de las normas legales, para ponerse a tono con los lineamientos de las políticas nacionales de desarrollo rural integral sostenible y, soberanía y seguridad alimentaria establecidas en la Constitución Política del Estado.
3. Sobre las tecnologías de concurrencia
De la evaluación bibliográfica se establece que el Estado no ha definido políticas de concurrencia financiera que tranversalicen a los distintos sectores y menos aún para el sector agrícola. Hay diversas tecnologías de concurrencia financiera, según son los programas, servicios nacionales y prefecturas departamentales, algunos de los cuáles hacen parte de la institucionalidad del sector agrícola.
En este sentido, las tecnologías de cofinanciamiento de los programas nacionales y departamentales para el sector agrícola, son pertinentes para apoyar las inversiones agrícolas municipales, aunque no hayan sido consultados y elaboradas entre los distintos niveles del Estado. Esta compatibilidad se basa en que las mismas se han construido a partir de ponderar diversas variables como son, entre otros: i) público beneficiario, ii) índice de desarrollo humano, iii) ingresos, iv) sistemas productivos, v) acceso a los mercados.
La operacionalización de las variables a través de tecnologías de cofinanciamiento ha permitido lograr validación nacional de las tecnologías, cuya amplitud ha permitido definir regiones y municipios para sus intervenciones.
Este modelo general ha respondido a la diversidad eco regional, regional y municipal, y se ha ejecutado mediante diversos programas sectoriales que se han demostrado como adecuados para las áreas y rubros de intervención definidos por cada programa.
Constituye un desafío construir una institucionalidad para las inversiones concurrentes que desde la perspectiva de las dinámicas de desarrollo municipal, integre las especificidades de los programas nacionales y departamentales sectoriales.
Otro desafío es integrar las autonomías indígenas campesinas originarias a este tipo de estrategias de cofinanciamiento, con tecnologías que respondan a las especificidades de las instituciones que se levanten en estos territorios.
Hay que asumir que la experiencia demuestra que las tecnologías de cofinanciamiento tienen un acerbo construido donde las tendencias demuestran que para proyectos de infraestructura de apoyo a la producción (centralmente caminos y micro riego), las concurrencias han provenido de gobiernos municipales, programas nacionales y de las prefecturas.
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4. Sobre los costos de transacción
El enfoque de la evaluación crítica sobre los costos de transacción está condicionado a los componentes que la teoría económica normalmente le asigna. Ellos son los costos del logro de la información, de la negociación de convenios y la supervisión de su cumplimiento. Su valoración puede ser estimada bajo distintas metodologías y enfoques, donde sus atributos son una constante.
En aplicación de estos criterios, se establece que en las realidades municipales los costos de transacción se condensan en la negociación frente a la supervisión y captación de información. Esta situación está relacionada de manera directa con las limitaciones / debilidades institucionales de los gobiernos municipales. En ellos se produce una alta rotación de personal ejecutivo relacionado con la administración financiera y con el manejo del área técnica, hay limitada calificación para negociar proyectos agrícolas por sus componentes técnicos, existe poca disponibilidad de información sistematizada sobre el sector y de experiencia institucional para la gestión agrícola. Estos aspectos configuran parte del escenario que explica el por qué se percibe a la negociación como el factor que genera mayores costos.
Frente a esta situación se halla la percepción de que los costos de acceso a la información son los de menor incidencia, lo que se explica de manera muy objetiva, porque ante las limitaciones en el desempeño de la estructura institucional a nivel general, se desarrollan respuestas alternativas basadas en las capacidades personales de diálogo, contacto y relaciones del ejecutivo municipal, quienes por la vía del contacto directo logran la información requerida.
A su vez, las percepciones sobre la valoración de los costos de supervisión no aparecen con mucha fuerza en la medida que desde los actores del nivel municipal no se lo valora como un costo independiente, ya que por lo general están incorporados en la estructura financiera del proyecto antes negociado, bajo las modalidades de supervisores, fiscales, u otra denominación; asimismo, porque tampoco se los valora, aunque no es correcto, el costo del personal de planta porque se asume que es una tarea inherente a su desempeño corriente como servidor público del área técnica.
La conjunción de factores que explican los diversos costos de transacción, se centran en un aspecto de carácter institucional que también es central: la reconocida limitación para negociar y ejecutar proyectos agrícolas frente a los no agrícolas, debido a las especificidades técnicas que cada uno de ellos contiene, a la no consolidación institucional del área técnica agrícola y al perfil de desempeño del personal que normalmente responde a proyectos modélicos.
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V. RECOMENDACIONES
1. Estructurales
i) Se recomienda tomar en cuenta que independientemente de sus niveles o grados de desarrollo relativo, en los distintos gobiernos municipales se ha generado un sistema de gestión de la agenda agrícola municipal.
ii) Se sugiere potencializar las condiciones del sistema de gestión agrícolas ya desarrolladas por los gobiernos municipales mediante:
• la incidencia para la redefinición de las competencias concurrentes y compartidas para su legislación y/o reglamentación entre el Órgano Ejecutivo Nacional, las Gobernaciones Departamentales, los Gobiernos Municipales Autónomos y los territorios indígenas originario campesino, de manera que se precisen las competencias y su subsidiariedad en materia agrícola;
• facilitar la participación de actores locales para que incidan en la precisión de las competencias en materia agrícola en las Cartas Orgánicas Municipales y los Estatutos Autonómicos Departamentales, asumiendo las experiencias y los logros alcanzados;
• incidir en los actores locales para que mediante las Cartas Orgánicas se asigne un porcentaje mínimo anual obligatorio de los recursos públicos municipales para las inversiones agrícolas;
• redefinir las nuevas institucionalidades de la participación social con base en sistemas de democracia participativa directa y vigencia de mecanismos colectivos para la toma de decisiones sobre políticas públicas en el ámbito de cada municipio;
• propender para que la redefinición de los alcances de la planificación de mediano plazo (cinco años), además de incorporarse en las Cartas Orgánicas Municipales y de los Territorios Indígena Originario Campesino, tengan un enfoque que principalmente defina la orientación estratégica del desarrollo del municipio;
iii) Se propone definir políticas nacionales, departamentales, municipales y de territorios indígenas de transferencias público-privado exclusivamente para inversiones agrícolas, previa evaluación técnica del impacto de las transferencias de los diversos programas y proyectos vigentes en el nivel nacional, departamental y municipal.
iv) Se recomienda incidir para que las tecnologías de concurrencia financiera para inversiones agrícolas entre organismos públicos del mismo y de distintos niveles, se amplíen en estructuren en función a las oportunidades de desarrollo agrícola a partir de vocaciones y potencialidades municipales.
2. De transición
i) Proponer la incorporación en la estructura de las inversiones agrícolas (proyectos) el componente de evaluación técnica financiera con perspectiva a que los actores locales desarrollen una cultura de evaluación de las inversiones agrícolas superando la observación del cumplimiento del contrato del bien público hacia efectos e impactos de las inversiones agrícolas.
ii) Apoyo para el desarrollo y consolidación de las capacidades institucionales de los gobiernos municipales sobre la gestión de las inversiones agrícolas con base en los hallazgos y aprendizajes sistematizados en la presente consultoría, centrado en: i) los mecanismos de toma de decisiones para generar la demanda agrícola, ii) la ejecución de la demanda agrícola y, iii) evaluación de los efectos de las inversiones agrícolas.
iii) Incentivar las asignaciones preferenciales en inversiones agrícolas que realicen los gobiernos municipales respondiendo a las políticas nacionales de desarrollo rural integral sostenible y, soberanía y seguridad alimentaria.
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VI. BALANCE Y PROSPECTIVA DEL PROCESO INSTITUCIONAL EN EL ANTEPROYECTO DE LEY MARCO SOBRE AUTONOMÍA
1. Anteproyecto de la Ley de Autonomías
El Anteproyecto de Ley Marco de Autonomía, publicada en julio de 2009, por el Ministerio de Autonomía, de manera formal propone los siguientes aspectos:
Objeto: Regular la organización territorial del Estado y el régimen de autonomías establecido en la parte tercera de la Constitución Política del Estado (CPE).
Alcances: 1) organización del régimen de autonomías, 2) transferencia y delegación de competencias, 3) régimen económico financiero, 4) contenidos y procedimientos para elaborar los Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, 5) coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas, 6) participación y control social.
i. En materia de organización del régimen autonómico, operacionaliza las autonomías constitucionalizadas mediante el establecimiento de definiciones rectoras y los elementos básicos constitutivos de las autonomías en torno a su finalidad, ejercicio, régimen jurídico, formas de gobierno y estructura de gobierno de los diversos territorios autónomos.
Desde un enfoque de proceso propone dos categorías legales sobre el devenir autonómico: i) la Ley Básica que fija los principios, las reglas esenciales y el área de alcance de una determinada competencia y, ii) las leyes de desarrollo autonómico sujetas a los lineamientos de la Ley Básica, que norman las materias en el ámbito de las competencias compartidas y la jurisdicción.
Institucionalmente crea el Consejo Nacional para las Autonomías como instancia permanente de coordinación, consulta, deliberación, proposición y concertación entre el Gobierno Plurinacional y los Gobiernos Autónomos.
ii. En materia de transferencia y delegación de competencias, reitera las cualidades de las distintas competencias constitucionalizadas, y determina el principio de la gradualidad en el ejercicio de las competencias, especificando: i) que las ejercidas antes de la promulgación de la nueva CPE en correspondencia con las determinadas por esta norma, deben seguir siendo ejercidas, ii) que el ejercicio de las demás competencias será de manera gradual y dependerá de las capacidades institucionales de las entidades receptoras, del costo de la competencia y de la definición de los recursos económicos para su ejercicio y, iii) que es posible realizar transferencia y delegación de competencias entre las distintas entidades del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.
El proceso de reasignación, transferencia y delegación de competencias entre el nivel central del estado y las entidades territoriales, estará a cargo del Servicio Estatal de Autonomía, cuyos roles son reasignar, transferir y delegar competencias.
iii. En materia del régimen económico financiero: i) se establecen los principios fiscales para el régimen autonómico, ii) las potestades, límites y hechos imponibles para crear tributos en los diversos niveles, sujeto a un nuevo código tributario, iii) ratifica la nomenclatura de los impuestos, tasas y regalías aprobadas en la CPE, pero no define cuantías porcentuales para los diversos niveles del Estado, iv) propone principios para eliminar los desequilibrios fiscales entras las obligaciones de gasto y disponibilidad de recursos y, v) establece la creación de los fondos de compensación y fondos de desarrollo, provenientes de los excedentes por la explotación de recursos naturales no renovables. Crea el Consejo Plurinacional de Coordinación Fiscal y Tributaria que tiene como objetos el conocer y resolver los casos de doble imposición, definición de variables de distribución de recursos fiscales, definición de bases tributarias, hechos imponibles, condiciones para la definición de alícuotas, tratamiento de incentivos y exenciones tributarias y la aplicación del Código Tributario Plurinacional entre otros.
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A su vez, en materia de planificación propone una visión compartida de mediano y largo plazo para el desarrollo, que coordine al Gobierno Central con los Gobiernos autonómicos, para el caso se establecerán normas técnicas de formulación y gestión de planes de desarrollo, las que serán de aplicación obligatoria.
iv. En materia de los contenidos y procedimientos para elaborar los Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, establece los procedimientos para su elaboración y aprobación.
v. En materia de coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas que se ancla en dos grandes dimensiones: i) apoyo, asistencia y programación conjunta de las políticas subnacionales dentro de los parámetros establecidos por las políticas nacionales y, ii) planteamiento de políticas de planificación conjunta de mediano y largo plazo, simplificar los procedimientos administrativos y elaborar mecanos para la transparencia y el acceso a la información. Para el caso, crea el Consejo Nacional para las Autonomías como el espacio para la coordinación, consulta, deliberación, proposición y concertación entre el Gobierno Plurinacional y los Gobiernos Autónomos.
vi. En materia de participación y control social para que la sociedad civil participe en el diseño de las políticas públicas, cuyos espacios están delineados en los respectivos Estatutos, Cartas Orgánicas y en las Leyes y normas.
2. Escenario prospectivo de base constitucional
El análisis del Anteproyecto de Ley Marco de Autonomía permite visualizar que la propuesta de régimen autonómico para las distintas territorialidades contiene los elementos suficientes para encarar un proceso autonómico que trascienda el nivel municipal. Un elemento destacable de esta propuesta consiste en que combina principios generales autonómicos con las especificidades de cada una de las territorialidades autonómicas.
Esta propuesta inserta en los enunciados de la nueva CPE, permite ratificar lo señalado en el capítulo de análisis sobre el Contexto, donde se indicó que:
“Con la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado y el inicio de su implementación, se redefine una nueva estatalidad que se asienta en el carácter plurinacional de la sociedad y una arquitectura autonómica para los departamentos, regiones, municipios y territorios indígenas, que tendrá efectos en los procesos relacionados con el gasto público en el ámbito nacional y subnacional”.
“La nueva Constitución Política del Estado: i) ha sentado las bases para institucionalizar un conjunto de competencias, ii) se tiene una base jurídica para estructurar sistemas y modelos de inversiones concurrentes entre los distintos niveles de la administración del Estado”.
A la luz del análisis del texto constitucional se establece por primera vez en Bolivia un régimen general de competencias que crea una arquitectura institucional de carácter horizontal (central, departamental, regional municipal – indígena) que puede combinarse con las competencias sectoriales que operan verticalmente a través de distintos programas y proyectos, donde la inversión concurrente constituye el hecho concreto de la articulación horizontal – vertical.
Bajo estas previsiones, el Anteproyecto de Ley Marco de Autonomía en términos generales propone que se mantengan las competencias validadas como adecuadas a partir de la experiencia institucional subnacional; asimismo, que sean el nivel central y las territorialidades autonómicas quienes determinen, concierte y/o aprueben la transferencia y/o delegación de competencias.
En este sentido, prospectivamente se prevé que la Asamblea Legislativa Plurinacional precisará lo establecido en la Constitución para definir y organizar la institucionalidad articulada de los diversos niveles del Estado a partir de las transferencias y delegaciones para los ámbitos legislativos, reglamentarios y ejecutivos de las competencias.
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Sin embargo, un hipotético proceso de transferencias y delegaciones de competencias está condicionado, desde el Anteproyecto de Ley Marco de Autonomía, a una gradualidad sujeta a la verificación de capacidades institucionales, costos y recursos de los niveles autonómicos para gestionar las competencias transferidas.
Llegar a acuerdos entre el nivel central del Estado y los gobiernos de las territorialidades autonómicas en torno a las transferencias y delegaciones, son los principales desafíos en la actualidad para dar forma a la nueva institucionalidad estatal, que sin duda, redundará en las inversiones para el sector agrícola.
Un factor interviniente en este ámbito son las instituciones que representan a los gobiernos municipales como la Federación de Asociaciones de Municipios y las Asociaciones Departamentales de Municipios, quienes a partir de su pronunciamiento en sentido de hacer parte del proceso de acuerdos para concluir con una Ley Marco de Autonomías, se prevé que incidirán en aspectos relacionados a: i) transferencias y delegación de competencias, ii) distribución y asignación de recursos nacionales y, iii) precisiones sobre el régimen impositivo municipal.
Se esperaría que la presencia de otros actores institucionales se relacione de manera directa y condicione el tratamiento del Anteproyecto de Ley Marco de Autonomía en dirección a: i) ratificar lo existente en términos de competencias y de recursos ya asignados y, ii) compulsa para que las nuevas competencias transferidas o delegadas deban contar con su respectivo asignación y fuente de financiamiento.
Es claro que en este escenario, la presencia de los actores locales será muy protagónica en defensa de sistemas competenciales y de asignaciones financieras tradicionalmente ejercidas y que la incorporación de nuevas competencias tendrán relación con las realidades municipales productivas, ya que la tendencia de los actores locales se orienta a ejecutar inversiones productivas y dentro de las mismas las agrícolas.
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Anexo 1: Competencias municipales
Norma Competencias % asignaciónEducación:
equipamiento, mantenimiento y mejoramiento de los bienes muebles e inmueble; mobiliario, material didáctico, insumos,
suministros
No definido
Salud:
equipamiento, mantenimiento y mejoramiento de los bienes muebles e inmueble;
mobiliario, material didáctico, insumos, suministros
No definido
Seguro Universal Materno Infantil:
insumos, servicios no personales y medicamentos esenciales
10
Caminos vecinales No definido
Micro riego No definido
Ley Nº 1886 Seguro médido gratuito de vejez (USD56.-) 40Ley Nº 2026 Código del
Niñio, Niña y Adolescente
Defensorías de la Niñez y Adolescencia No definido
Materia de infraestructura
1. Construir, equipar y mantener la infraestructura en los sectores de educación, salud, cultura, deportes, micro riego,
saneamiento básico, vías urbanas y caminos vecinales;
2. Reglamentar, diseñar, construir, administrar y mantener lugares de esparcimiento y recreo público, mercados,
mataderos, frigoríficos públicos, mingitorios, cementerios y crematorios públicos en el marco de las normas de uso de
suelo;
3. Otorgar en concesión al sector privado y establecer mecanismos de financiamiento para la construcción,
equipamiento y mantenimiento de infraestructura y servicios en los sectores de educación, salud, cultura, deportes, micro
riego, saneamiento básico, vías urbanas, caminos vecinales, otras obras, servicios y explotaciones de la jurisdicción
municipal. Se comprenderá en dicho concepto, entre otros, los lugares de esparcimiento y recreo público, mercados,
mataderos y frigoríficos públicos, mingitorios, cementerios y crematorios públicos, excluyendo las concesiones de
servicios sujetas al Sistema de Regulación Sectorial.
4. Normar, regular, controlar y fiscalizar la prestación de servicios públicos y explotaciones económicas o de recursos
otorgados al sector privado en el área de su jurisdicción, en el marco de sus competencias y de acuerdo con normas
nacionales; y
Educacion:
Mejoramiento de la calidad de servicios de educación escolar pública:
a) Equipamiento escolar, que incluye equipos y sistemas de informática;
b) Adquisición de materiales;
c) Mantenimiento de infraestructura escolar; y
d) Dotación de incentivos o programas que eviten la deserción escolar primaria, sujetos a reglamentación mediante
Decreto Supremo.
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Salud pública:
Mejoramiento de la calidad de los servicios de salud pública:
a) Mantenimiento de la infraestructura del sector de salud pública;
b) Equipamiento, que incluye inversiones en medios de transporte, equipos y sistemas de informática y telemedicina;
c) Adquisición de insumos; y
d) Capacitación de los recursos humanos.
10
Infraestructura productiva y social:
a) Expansión y mantenimiento de vías de acceso a frentes se producción, infraestructura de caminos vecinales, captación
de agua y micro riego, electrificación y otra infraestructura productiva de carácter público en el marco de las competencias
municipales;
b) Cofinanciamiento de programas destinados a planes de ordenamiento territorial, desarrollo de catastros y sistemas
de registro de derechos de propiedad;
c) Asistencia técnica de apoyo a la producción y a la microempresa;
d) Cofinanciamiento de programas de sanidad animal y vegetal;
e) Infraestructura pública de apoyo al turismo.
f) Ampliación, refacción y construcción de infraestructura escolar, infraestructura de salud y sistemas de alcantarillado y
saneamiento básico.
g) Programas de Educación Alternativa.
h) Alimentación complementaria pre-escolar y escolar y programas de atención a la niñez.
i) Cofinanciamiento de gastos operativos para prevención y mantenimiento de los programas antirrábicos y de
eliminación de roedores.
j) Programas Municipales de seguridad ciudadana
k) Protección del medio ambiente y manejo de los recursos naturales; y
l) Atención de desastres naturales declarados por autoridad competente, en el marco de la Ley Nº 2140, para la
Reducción de Riesgos y Atención de Desastres
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Ley Nº 2426 Seguro Universal Materno Infantil: insumos, servicios no personales y medicamentos esenciales.
Recursos de coparticipación
Recursos del Dialogo 2000 10
10
Fomentar el desarrollo productivo local y profundizar el proceso de descentralización No definido
Bono solidaridad nd
Ley Nº 3741. Programa
Solidario Comunal
Departamental (PROSOL).
Departamento de Tarija
Ejecución de iniciativas productivas comunales priorizadas por las comunidades campesinas e indígenas No definido
Ley Nº 2235 del Diálogo
Nacional:
Recursos HIPC ((Hasta el
2015)
Ley Nº 2028 de
Municpalidades
No definido
Ley Nº 3058 Ley de
Hidrocarburos, Impuesto
directo a los hidrocarburos.
D.S. Nº 29322, Consigna
66.99 % a favor municipios
Ley Nº 1551 de
Participación Popular,
Recursos de copartipación
