Laura F Kowler Ashwin Ravikumar Anne M Larson Dawn Rodriguez-Ward Carol Burga Jazmin Gonzales Tovar

Análisis de la gobernanza multinivel en Perú Lecciones para REDD+ del estudio sobre cambio de uso del suelo y distribución de beneficios en Madre de Dios, Ucayali y San Martín

W O R K I N G P A P E R 2 0 9

Working Paper 209

Análisis de la gobernanza multinivel en Perú Lecciones para REDD+ del estudio sobre cambio de uso del suelo y distribución de beneficios en Madre de Dios, Ucayali y San Martín

Laura F Kowler Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)

Ashwin Ravikumar Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)

Anne M Larson Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)

Dawn Rodriguez-Ward Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)

Carol Burga Department of Geography and Geographic Information Science, University of Illinois (Departamento de Geografía y Ciencias de Información Geográfica, Univesidad de Illinois)

Jazmin Gonzales Tovar School of Forest Resources and Conservation, University of Florida (Escuela de Recursos Forestales y Conservación, Universidad de Florida)

Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)

Working Paper 209

© 2016 Centro para la Investigación Forestal Internacional

Los contenidos de esta publicación están bajo licencia Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0), http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

DOI: 10.17528/cifor/006226

Kowler LF, Ravikumar A, Larson AM, Rodriguez-Ward D, Burga C y Gonzales Tovar J. 2016. Análisis de la gobernanza multinivel en Perú: Lecciones para REDD+ del estudio sobre cambio de uso del suelo y distribución de beneficios en Madre de Dios, Ucayali y San Martín. Working Paper 209. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Translation of: Kowler LF, Ravikumar A, Larson AM, Rodriguez-Ward D, Burga C and Gonzales Tovar J. 2016. Analyzing multilevel governance in Peru: Lessons for REDD+ from the study of land-use change and benefit sharing in Madre de Dios, Ucayali and San Martin. Working Paper 203. Bogor, Indonesia: CIFOR.

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Cualquier opinión vertida en este documento es de los autores. No refleja necesariamente las opiniones de CIFOR, de las instituciones para las que los autores trabajan o de los financiadores.

Índice

Abreviaturas v

Agradecimientos vii

Resumen ejecutivo ix

1 Introducción 1

2 Métodos 4

3 Uso del suelo y cambios de uso del suelo en las regiones de estudio 9 3.1 Vialidad e infraestructura 12 3.2 Agricultura 12 3.3 Expansión agroindustrial 13 3.4 Minería 14 3.5 Actividad maderera 15

4 Poder e influencia sobre el uso del suelo y los bosques 17 4.1 La descentralización de los poderes sobre los bosques y el uso del suelo hacia los gobiernos

regionales 18 4.2 Distribución de poderes por sector 19 4.3 Los desafíos de una gobernanza regional fragmentada 27 4.4 Conclusiones 35

5 Alianzas para iniciativas de desarrollo con bajas emisiones (LED) versus el desarrollo business as usual 37 5.1 La gobernanza multinivel y los actores que impulsan el cambio de uso del suelo:

un análisis de las percepciones de los actores 37 5.2 Coordinación de múltiples actores sobre medio ambiente y REDD+ 45 5.3 Desarrollo y discusión de políticas sobre REDD+ en Perú 48 5.4 Conclusiones 49

6 Iniciativas de desarrollo con bajas emisiones: ¿potencial para el cambio? 50 6.1 Los principales beneficios de las iniciativas LED 51 6.2 Obstáculos enfrentados por los proponentes de proyectos y participantes locales 55 6.3 Legitimidad de las iniciativas existentes de desarrollo con bajas emisiones 56 6.4 Conclusiones 60

7 Conclusiones 63

Referencias 66

Apéndice: una introducción a los sitios de estudio 70 A.1 Sitios asociados a emisiones de carbono 70 A.2 Sitios orientados a la disminución de emisiones 79

Lista de figuras, cuadros y recuadros

Figuras 1 Área deforestada entre los años 2000 y 2013. 11

Cuadros 1 Resumen de los sitios de acuerdo al criterio de selección 4 2 Número de encuestados por tipo de entrevista. 5 3 Características de los sitios de estudio. 6 4 Distribución de bosques en Perú por categoría legal (área y % del total; participación

del total de deforestación, años 2001-2014). 10 5 Bosque tropical y pérdida forestal en las regiones, años 2001-2014. 11 6 Poderes y responsabilidades clave por sector y nivel de gobierno. 20 7 Poderes transferidos a los gobiernos regionales en Madre de Dios, San Martín y Ucayali. 23 8 Frecuencia con la que diferentes actores fueron mencionados en entrevistas como impulsores

de la deforestación y degradación forestal o de actividades de desarrollo bajo en emisiones. 38 9 Tipos de beneficios y costos que representan los proyectos. 52

Recuadros 1 Las limitaciones de la ZEE y el proceso de OT. 22 2 Habilitando el cambio en el uso del suelo desde arriba: El caso del Grupo Palmas-Barranquita en

San Martín. 26 3 La DRSAU y Plantaciones Ucayali SAC. 28 4 La superposición de concesiones y títulos. 31 5 Los desafíos de la gobernanza en relación a la minería ilegal y la formalización de la minería en

Madre de Dios. 33 6 La corrupción en el sector de uso del suelo y el sector forestal: el caso de Ucayali. 34 7 Problemas estructurales que obstaculizan una efectiva coordinación, planificación y gestión

del uso de la tierra de múltiples niveles. 35 8 San Martín: la “región verde”. 44 9 Las barreras y costos que enfrentan los proponentes y beneficiarios de proyectos. 51 10 La organización representativa en Ucayali. 53 11 Cuando la tenencia no es un beneficio sino un requisito para lograr beneficios. 53 12 El Bosque de Protección de Alto Mayo en San Martín. 60

ACCA Asociación para la Conservación de la Cuenca Amazónica

ACOPAGRO Cooperativa Agraria Cacaotera

ACOMAT Asociación de Concesionarios Forestales Maderables y no Maderables de las Provincias Manu y Tambopata

AIDER Asociación para la Investigación y el Desarrollo Integral

AIDESEP Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana

ANP Área Natural Protegida

ARA Autoridad Regional Ambiental

BAM Bosques Amazónicos S.A.C. (compañía peruana dedicada a la conservación, protección, restauración y manejo sostenible de bosques tropicales)

BPAM Bosque Protegido de Alto Mayo

BPP Bosques de producción permanente

CAM Comisión Ambiental Municipal

CAR Comisión Ambiental Regional

CCBA Alianza para el Clima, Comunidad y Biodiversidad

CI Conservación Internacional

CIAM Consejo Interregional Amazónico

CIMA Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales

CLPI Consentimiento libre, previo e informado

CMNUDD Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

COFOPRI Organismo de Formalización de la Propiedad Informal

DAR Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (Organización No Gubernamental)

DDP Documento del Diseño de un Proyecto

DEVIDA Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas

DGAAA Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios

DGEVFPN Dirección General de Evaluación, Valoración y Financiamiento del Patrimonio Natural

DGFFS Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre

DRA Dirección Regional de Agricultura

DRASM Dirección Regional de Agricultura de San Martín

DREHM Dirección Regional de Energía, Hidrocarburos y Minería

DRFFS Dirección Regional Forestal y de Fauna Silvestre

DRSAU Dirección Regional Sectorial de Agricultura de Ucayali

ECCB Estándares de Clima, Comunidad y Biodiversidad

EIA Estudio de Impacto Ambiental

EPS Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento de Moyobamba

FEPROCAMD Federación Departamental de Productores de Castaña de Madre de Dios

FERIAAM Federación Regional Indígena Awajún del Alto Mayo

GCS Siglas en inglés del Estudio Comparativo Global

GOREMAD Gobierno Regional de Madre de Dios

Abreviaturas

vi Laura F Kowler, Ashwin Ravikumar, Anne M Larson, Dawn Rodriguez-Ward, Carol Burga y Jazmin Gonzales Tovar

GOREU Gobierno Regional de Ucayali

GORESAM Gobierno Regional de San Martin

GRRNYMA Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente

INEI Instituto Nacional de Estadística e Información

LED Sigla en inglés de Desarrollo con Bajas Emisiones

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MEM Ministerio de Energía y Minas

MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego

MINAM Ministerio del Ambiente

MDB Mecanismo de distribución de beneficios

MRV Monitoreo, reporte y verificación

OC Organización Civil

OIMT Organización Internacional de Maderas Tropicales

ONG Organización No Gubernamental

PFNM Productos forestales no maderables

OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

ORAU Org