Estructura de incentivos en Estructura de incentivos en los contratos de concesión los contratos de concesión

de transporte público: el caso de transporte público: el caso de Santiago (Chile) y Londresde Santiago (Chile) y Londres

Andrés Gómez-LoboDepartamento de Economía

Universidad de Chile

Julio BrionesDepartamento de Ingeniería de Transportes

Pontifica Universidad Católica de Chile

Clean Air Institute (CAI)

El Clean Air Institute en la consecución de los objetivos su programa insignia, programa STAQ, el cual tiene el objetivo superior de reducir emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el transporte urbano en América Latina mediante la promoción de modos de transporte de mayor eficiencia energética y más limpios. CAI está preparando 11 documentos de políticas relacionados con transporte sustentable y calidad de aire y son publicados a través de su página web.

Reformas al transporte público en América Latina

Desde un modelo: Informal de baja calidad y Competencia en el mercado

Hacia un modelo: Moderno y formal con Competencia por el mercado

“Concesiones”

Contrato de concesión

Su diseño es clave para garantizar una reforma que logre los objetivos ambientales, económicos y sociales de una reforma o modernización del transporte público

Los incentivos provistos en los contratos determinan el comportamiento de los agentes y en último término la efectividad de una reforma

Objetivos de esta presentación

Analizar las clausulas contractuales y su efecto sobre: El comportamiento de los operadores La calidad del servicio ofrecido

Basado principalmente en el caso: Santiago, Chile (Transantiago) Londres, Inglaterra Otros

¿Por qué estos casos?

Santiago: Único caso de reforma global al sistema de transporte público

en una ciudad de un país en desarrollo (no fue un BRT) Reforma problemática que generó al menos tres rondas de

renegociación de contratos Muchas lecciones para reformas en otros países

Londres: Experiencia de ‘mejor práctica’ en concesiones de buses en

sistemas abiertos (no BRT)

Objetivo final

Extraer lecciones y recomendaciones para el diseño de la estructura de incentivos en futuras reformas

Es probable que a futuro muchas ciudades de la región contemplen reformas más globales a sus sistemas de transporte público SITP en Bogotá es un ejemplo

Esquema de esta presentación

1. Discusión conceptual sobre incentivos, el comportamiento de los operadores y la calidad de servicio

2. Experiencia del Transantiago (2007-2012)3. Experiencia de Londres 4. Otros casos5. Conclusiones

1. Estructura de incentivos en contratos de concesión

Contrato establece las obligaciones de servicio y calidad que debe cumplir el concesionario y el mecanismo por el cual éste es remunerado financieramente

Se asume que los operadores son firmas privadas que responden a incentivos económicos

Dos mecanismos generales

Mecanismo de pago a los operadores: Afecta comportamiento en la medida que un agente

trata de aumentar sus ingresos o disminuir sus costos ¿Cuán alineadas están las acciones que aumentan la

rentabilidad del operador con las que mejoran la calidad de servicio?

Mecanismos de multas, penalidades o premios según cumplimiento de estándares de servicio

1.1 Mecanismo de pago a los operadores

Costos operacionales Generalmente es asumido por operadores, salvo el

riego de cambio en el precio de los insumos No se discutirá más en esta presentación

Ingreso y demanda efectiva Este es un asunto clave, ya que los contratos de

concesión en esta industria generalmente protegen a los operadores de este riesgo

Mecanismos alternativos

Pago fijo

Pago en función de variables operacionales (no pasajeros)

Pago en función de pasajeros transportados

Criterios para evaluar alternativas Incentivos para “buscar” demanda

Efecto sobre frecuencia y regularidad

Seguridad en la operación

Acceso a los mercados financieros

Capacidad requerida de control y fiscalización

EvaluaciónMecanismo de pago Fijo Variables

operacionales (asiento-km)

Pasajeros transportados

“Buscar” demanda - - +Frecuencia y regularidad de servicio - + + (si demanda es

alta)

- (si demanda es baja)

Seguridad + + -Acceso a mercado financiero + + -Capacidad requerida de control y fiscalización - - +

1.2 Multas, penalidades y premios Establecer obligaciones de calidad de

servicio en el contrato

Multar o penalizar por incumplimiento (o sub-cumplimiento)

Bonificar o premiar por sobre-cumplimiento

Efectos no son equivalente a mecanismo de pago Requiere definir explícitamente las obligaciones

Los resultados podrían ser ineficientes en relación a un mecanismo de pago

Mayores costos de control y fiscalización

Pueden no ser efectivas en algunos contextos (credibilidad)

¿Cuál es la combinación óptima?

Todo contrato de concesión utiliza una combinación de mecanismo de pago y obligaciones de servicio para garantizar incentivos adecuados.

Combinación óptima depende de: Tipo de reforma Capacidad institucional Costos de cada alternativa

Combinación óptima

Reforma tipo BRT; o reforma de extensión

limitada

Reformas globales en una ciudad completa

(menor infraestructura especializada)

Mayor énfasis en riesgo de demanda sobre

obligaciones de servicio

Mayor capacidad institucional y tecnológico

Menor capacidad institucional y tecnológico

Mayor énfasis en obligaciones de servicio

sobre riesgo de demanda

Otros temas contractuales

Clausulas que limitan el tipo de relación contractual entre el operador y los conductores

Mecanismos flexibles para incentivar renovación de flota y otras acciones ambientales

2. Transantiago Fase final:

“Big Bang”: 10 de Febrero, 2007

Se cambio: Sistema de pago Contratos Rutas y servicios

Resultado: caos (Más información: Documento de trabajo SDT 354 2011: http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/)

Antecedentes (Gran Santiago) Ciudad de unos 5.5 millones de habitantes

56% de los viajes motorizados se realizaban en transporte público

Sistema de 8.000 buses licitados con 330 recorridos

Metro (no integrado con buses)

Reforma Cambiar recorridos por sistema troncal-alimentador

Contratos operadores licitados el 2004 Variable licitación: PPT (Pago por Pasajero Transportado)

Integración tarifaria entre buses y entre buses y metro AFT

58% de la flota era nueva el 2007 4.500 buses Euro III o IV Buses articulados de alta capacidad (160 pasajeros)

Contratos originales e incentivos Los pagos a los operadores eran básicamente

fijos en el contrato original Las penalidad por incumplimiento del plan

operacionales eran débiles o poco creíbles Resultado:

Pocos incentivos a sacar buses a la calle Ingresos no bajaban Costos operativos bajaban Rentabilidad aumentaba

Revisión detallada de contratos y su evolución

Mecanismo de pago Multas y penalidades Pago a conductores Mecanismos de renovación de flota

Tres renegociaciones: mediados 2007, 2009 y 2011-2012

Mecanismo de pago

Contrato original:

Pero:

Donde Qr era la demanda “referencial” incluida en un anexo del contrato Que además crecía a una tasa de 1,7% anual

Efecto final Los operadores tenían garantizado un ingreso fijo

relacionado con la demanda referencial, salvo un 10% de las desviaciones de la demanda efectiva respecto a la referencial

Si demanda caía 10% en forma permanente, ingreso de operadores caía 1%, si caía 50% ingresos caían 5%

Estos ingresos eran independientes del cumplimiento de frecuencias y regularidad

Otros mecanismos de protección de flujo de ingresos

Pago preferencial a algunos operadores en caso de insuficientes ingresos en el sistema

Mecanismo de VPI: Se extiende plazo de concesión si operador no logra

obtener el VP de los ingresos originales (PPT*Demanda referencial original)

Resultados Ingresos fijos, no dependía de demanda efectiva ni de

variables operacionales (frecuencia o asientos-kilómetros recorridos)

En ausencia de sistema efectivo de multas y penalidades, los incentivos a operar buses eran bajos

Ningún incentivo a controlar evasión

Primera renegociación: mediados 2007

Se aumenta algo el riesgo de demanda:

Se introduce ICPH:

ICPH: índice promedio de cumplimiento del plan operacional en términos de plazas efectivamente operando

ICPH

Efectos inmediatos

Fuente: Beltrán, Gschwender and Palma (2012)

Pero se podía “jugar” con el índice Cambiar buses dentro de media hora

Bastaban 10 señales (5 minutos) de GPS en movimiento para contar en el ICPH

No había incentivos para controlar tiempos de descanso al final de ruta

Buses en movimiento podrían no estar en ruta

Podrían pegarse al 94% en horarios punta

Efectos

Time of typical working day

Morning Peak Evening Peak

Effective supply

Required supply according to operational plan

Capacity supplied per unit of time

Eventos 2008

Nuevo sistema de monitoreo de flota entró en operación a mediados del año: Ahora se podía saber cuantos buses habían en cada

recorrido

Se recurrió al 2% constitucional para financiar creciente déficit del sistema Permitió introducir “descuentos” por servicios “no

prestados”

Dos nuevos índices ligados a descuentos

ICF: Índice de Cumplimiento de Frecuencia

ICR: Índice de Cumplimiento de Regularidad

Resultados

ICF: el promedio del sistema durante la punta mañana pasó de 75% en agosto 2008 a 95% en agosto del 2009

ICR: el promedio del sistema durante la punta mañana pasó de 70% a 90% durante el mismo período

Renegociación 2009

Se cambio el ICPH por el ICPHK Pagos en función de capacidad-kilómetros Similar a muchos sistemas en el mundo

Se introdujo el ICF e ICR formalmente en los nuevos contratos para controlar incumplimientos en servicios específicos

Pero:

Evasión seguía siendo un problema Entre un 11% u 18% entre 2008-2009 Subió más el 2010 y 2011 por alza de tarifas

Operadores (y conductores) se concentraron en cumplir recorridos, pero no paraban en paraderos!!

Renegociación 2011 Cambio profundo en los contratos

Pago:

Parte fija 70% de ingresos y depende de cumplimiento del plan operacional, parte variable depende de demanda

Pero otro mecanismo en el contrato reduce riesgo de demanda

Pago a conductores

Contratos originales exigían formalizar a conductores y estipulaban que no podrían recibir un ingreso condicional al número de pasajeros transportados

Esto último fue eliminado del nuevo contrato renegociado el 2011

Multas y penalidades Larga lista de multas por incumplimiento, entre ellos de

aspectos operacionales, pero: Tres meses de gracia Difícil de monitorear (¿tecnología?) Mal formulados (60% en caso de frecuencia)

Al acumular multas por 6.000 U.F. autoridad estaba obligada a caducar concesión: Amenaza no creíble

Al final la autoridad no contaba con mecanismo de control

Renegociación 2009 y 2011

2009: El límite de 6.000 no obligaba a caducar contrato (era opcional)

2011: Se puso un límite al porcentaje de ingresos que se podían descontar

Mecanismos de renovación de flota

Existía un mecanismo para extender el horizonte de la concesión si un operador sobre-cumplía en la renovación de flota

Mecanismo ha sido utilizado por varios operadores: T5 en el 2008 T2 hasta el presente

Lecciones de Transantiago Diseño de incentivos es tarea compleja y donde surgen

muchas cosas inesperadas

Pago a operadores debe estar ligado, al menos, a variables operacionales, no solo contar con multas y penalidades para controlar operación

Operadores deberían enfrentar algún riesgo de demanda para garantizar buena calidad de servicio

3. Londres 7.500 buses

700 rutas

Uno de los sistemas de buses más grandes del mundo No BRT Rutas licitadas

Contratos

Más de 3 décadas perfeccionando contratos “Quality Incentive Contracts”

1985-1996: Gross cost contracts Ingreso en función de variables operacionales sin

riesgo de demanda

1996-1998: Net cost contracts Se introdujo riesgo de demanda

Net cost contracts (1996-1998)

Objetivo era que empresas aumentarían calidad de servicio al buscar aumentar sus ingresos (demanda)

Pero operadores se concentraron en reducir costos en lugar de aumentar ingresos: Disminuyó calidad de servicio

Post 1998

1998-2000 nuevamente se usaron “Gross Cost Contrats” como transición hacia los nuevo contratos

Año 2000 en adelante: Quality Incentive Contracts

Quality incentive contracts

Pago fijo para cubrir costos de operar un servicio

Más bonos o descuentos por sobre-cumplir o incumplir estándares mínimos de: Millas recorridas Puntualidad

Millas recorridas

Las millas no servidas por un operador se dividen en dos tipos: Las perdidas por factor externos a la empresa Las perdidas por culpa de la empresa

Se penaliza solo por las millas no cumplidas por culpa de la empresa

Puntualidad

Dos tipos de servicios:

Más de 4 buses la hora Tiempo de espera en exceso (TEE)

4 o menos buses la hora Ventana de tiempo según itinerario establecido Desde 2,5 minutos adelantado hasta 5 minutos

atrasado

Pagos por puntualidad 1,5% del ingreso adicional por:

Cada 0,1 minutos de TEE por debajo del estándar mínimo establecido

O, por cada 2% de arribos a tiempo por sobre el estándar mínimo 1% de reducción de ingresos por:

Cada 0,1 minutos de TEE por encima del estándar mínimo establecido

O, por cada 2% de arribos a tiempo por debajo el estándar mínimo Bono y descuentos tienen techo de 15% y 10% de

ingresos respectivamente

Extensión de plazo

Algunos contratos permiten extender el contrato por dos años si el operador cumple con exigencias de puntualidad más altas que el estándar mínimo

TEE

Servicios a tiempo

Experimento 2008-2009 Se probaron algunos contratos pilotos con pagos

relacionados a: Calidad de manejo, profesionalismo y trato de conductores, parar

en los paraderos, limpieza y presentación de los vehículos, y otras variables más

Se discontinuaron por costo de monitorear estas variables de calidad

También se sigue discutiendo si es conveniente o no introducir riesgo de demanda para los operadores

Lecciones de Londres Diseñar contratos óptimos es una tarea difícil que

requiere tiempo y experimentación

Depender exclusivamente del riesgo de demanda para incentivar la calidad de servicio no es recomendable

Algunas dimensiones de calidad de servicio son costosas de monitorear por lo que no pueden formar parte de un esquema de multas y bonificaciones ¿introducir algo de riesgo de demanda?

4. Otras experiencias

Bucaramanga, Transmilenio y SITP en Bogotá Generalmente ingresos están asociados a

variables operativas (capacidad, kilómetros)

SITP es interesante ya que los servicios zonales sí enfrentan algo de riesgo de demanda mientras los troncales no

5. Conclusiones I Diseñar contratos efectivos es muy difícil:

Particularmente para sistemas no BRT Hay que tener mucho cuidado con los detalles contractuales en

reformas más amplias (aprender de experiencias pasadas)

Contratos siempre serán imperfectos: Reformas graduales mejor que “Big Bang” En lo posible, contratos de corta duración que puedan ser

mejorados en el tiempo sin renegociar (contratos piloto)

Conclusiones II

Recomendable: Condicionar pagos a variables operativas

Hacer que operadores enfrenten algo de riesgo de demanda pero no todo este riesgo