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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE GOBERNABILIDAD Y CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ Preparado para: World Bank MARONI Consultores SAC Octubre 2006 BORRADOR The World Bank Washington, D.C. Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

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ANÁLISIS

PRELIMINAR SOBRE

GOBERNABILIDAD Y

CUMPLIMIENTO DE LA

LEGISLACIÓN DEL SECTOR

FORESTAL EN EL PERÚ

Preparado para:World Bank

MARONI Consultores SAC

Octubre 2006

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The World BankWashington, D.C.

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Este estudio se realizo con el apoyo financiero de las Union Europea.

En la preparación del presente estudio participaron Lucila Pautrat e Iván Lucich con el apoyo de HermanBurger, Elena Castro e Ivo Urrunaga.

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Abreviaturas y Acrónimos vii

1 Introducción 1

1 Caracterización general del sector forestal en el Perú 2

2 Políticas forestales 10

3 Gobernabilidad 12

2 Estado actual de la tala ilegal y comercio ilegal de maderas en el Perú 15

1 Definición de la tala y comercio ilegal de maderas 15

2 Volúmen de la tala y comercio ilegal de maderas 17

3 Características de la tala y comercio ilegal de maderas 23

4 Comercio fronterizo 26

5 Impacto económico de la tala y comercio ilegal de maderas 30

6 Impacto de la tala y comercio ilegal de maderas en las comunidades indígenas 34

7 Impacto de la tala y comercio ilegal en la industria forestal 37

3 Analisis de la institucionalidad y normatividad del sector forestal 45

1 Marco legal para la lucha contra la tala ilegal 52

Tabla de Contenidosiii

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2 Limitaciones en la administracion estatal - institucionalidad: 58

3 Modus operandi de la tala y comercio ilegal de maderas en el Perú 62

4 Causas de la tala ilegal en el Perú 69

1 Pobreza y desempleo 70

2 Políticas fiscales y prácticas fraudulentas que favorecen el comercio ilegal: 71

3 Distorsiones en el mercado: la demanda de productos maderables 74

5 Selectividad, valor agregado y precios 76

4 Persistencia de sistema socio-económico de habilitación 79

5 Diagnostico preliminar del estado de la información pública en el sector forestal productivo y exportador 83

1 Caracterización e Importancia del sector forestal en la economía del Perú 84

2 Producción anual - extracción y transformación de madera / control y supervisión forestal / legislación / certificación / comercio exterior / otros. 86

6 Competitividad del sector forestal en el Perú 89

1 La contribución económica del sector forestal al PBI 89

2 La producción y el comercio internacional de madera 89

3 El potencial del sector forestal 92

4 Barreras que afectan la competitividad del sector forestal 93

7 Recomendaciones 97

Bibliografia 103

Anexos 107

Cuadros

Cuadro 1 Superficie deforestada acumulada al año 2000 por clase de uso de la tierra 2

Cuadro 2 Distribución de la superficie forestal de acuerdo al ordenamiento jurídico actual 3

Cuadro 3 Bosque de producción permanente 3

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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v

TABLA DE CONTENIDOS

Cuadro 4 Concesiones forestales con fines maderables a nivel nacional 4

Cuadro 5 Producción anual 2005 y 2006: Madera aserrada de concesiones forestales 5

Cuadro 6 Evolución de las exportaciones de maderas Peruanas: 2000 – 2005 6

Cuadro 7 Exportaciones del sector maderero por subproducto 2000 – 2005 6

Cuadro 8 Balanza comercial de productos forestales 7

Cuadro 9 Crecimiento de las exportaciones de productos maderables 2005 8

Cuadro 10 Principales destinos de exportación de productos maderables,Perú 2004 – 2005 8

Cuadro 11 Principales destinos de exportación de productos maderables,Perú: enero – junio 2006 9

Cuadro 12 Variación anual del volumen de exportación, valor fob y no.permisos para exportación de swietenia macrophylla, 2000 – 2004 9

Cuadro 13 Volumen de exportación y valor fob de las exportaciones de swietenia macrophylla entre 2000 – 2004 9

Cuadro 14 Exportación de Swietenia macrophylla y Cedrella odoratapor producto, 2004 10

Cuadro 15 Indicadores de gobernabilidad para Perú medidos por el Banco Mundial - 2004 13

Cuadro 16 Esquema de la madera registrada, legalizada y clyestina 18

Cuadro 17 Registro de madera legalizada 19

Cuadro 18 Estimación de la madera legalizada fuera del bosque 21

Cuadro 19 Curva de comportamiento de la madera legalizada fuera del bosque 22

Cuadro 20 Valor de la perdida economica de la tala legalizada 32

Cuadro 21 Distribución de la producción de madera en el Perú (1999) y distribución de la madera en rollo industrial por líneas de producción 38

Cuadro 22 Producción maderable estimada a nivel nacional, Perú 2005 38

Cuadro 23 Taxonomía de la economía subterránea en relación a la tala ilegal en el Perú 41

Cuadro 24 Percepciones de las regiones en relación a las actividades de los grupos que promueven la tala ilegal 67

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vi

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

Cuadro 25 Vinculos de los grupos que promueven la tala ilegal con otros ilícitos 68

Cuadro 26 Indicadores de nivel de empleo en el Perú, 2005 70

Cuadro 27 Percepción de los beneficios de trabajar en la extracción ilegal de maderas por región 71

Cuadro 28 Percepción de ventajas sociales de trabajar en tala ilegal 72

Cuadro 29 Compañías importadoras de Caoba en USA, 2001 74

Cuadro 30 Evolución del comercio exterior mundial de productos maderables 1961 - 1999 75

Cuadro 31 Proyección mundial de productos de madera al 2010 77

Cuadro 32 Evolución de precios internacionales de commodities versus madera aserrada 77

Cuadro 33 Curva de precios de madera aserrada 78

Cuadro 34 Red de distribución del mecanismo de habilitación financiera para el aprovechamiento informal de la madera 80

Cuadro 35 PBI según sectores económicos: Perú,Abril 2006 85

Cuadro 36 Valor de la producción forestal 1994 – 2004 90

Cuadro 37 Exportación de caoba según permisos cites 2000 – 2005 91

Cuadro 38 Distribución de la oferta y demanda de madera en el sector forestal 91

Cuadro 39 Crecimiento del pbi según departamentos forestales 92

Cuadro 40 Volumen de madera autorizado a extraer según modalidad - 2004 (m3) 92

Cuadro 41 % Producción y número de especies / intensidad de uso 93

Cuadro 42 Analisis de competitividad del sector forestal Peruano en relación a Bolivia y Brasil 94

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vii

ADEX Asociación de Exportadores

AIDER Asociación de Investigación y Desarrollo Integral

ANP Área Natural Protegida

APODESA Apoyo a la Política de Desarrollo de Selva Alta

ATFFS Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre

ATPDEA Andean Trade Preference Act

BPP Bosque de Producción Permanente

BSD Bosques, Sociedad y Desarrollo

CAP Capacidades, Aptitudes y Prácticas

CAR Comisión Ambiental Regional

CCFFAA Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas

CCNN Comunidades Nativas

CDC Centro de Datos para la Conservación

CERD Comité para la eliminación de todas las formas de discrimina-ción racial

CGB Comité de Gestión de Bosques

CIEF Centro de Información Estratégica Forestal

CIEN Centro de Investigaciones Económicas Nacionales

CIFOR Centro de Investigación Forestal

CIIU Clasificación Industrial Internacional Uniforme

CITE-MADERA Centro de Innovación Tecnológica de la Madera

CITES Convención Internacional sobre el Tráfico de Especies Amenazadas

CMLTI Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal

CND Concejo Nacional de Descentralización

CNF Cámara Nacional Forestal

COATCI Comisión de Control y Actividades Contra la Tala y Comercio Ilegal

CONACS Concejo Nacional de Camélidos Sudamericanos

CONAFOR Concejo Nacional Forestal

CONAM Consejo Nacional del Ambiente

CONAPA Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos

COPRI Comisión de Privatización

CORMADERA Corporación de la Madera

CP Código Penal

DCB Dirección de Conservación y Biodiversidad

Acrónimos

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DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales

DGMAR Dirección General de Medio Ambiente y Recursos

DNI Documento Nacional de Identidad

DRA Dirección Regional Agraria

DS Decreto Supremo

EEUU Estados Unidos de Norteamérica

EIA Estudio de Impacto Ambiental

ENF Estrategia Nacional Forestal

ENLTI Estrategia Nacional de Lucha contra la Tala Ilegal

FAO Food y Agriculture Organization of the United Nations

FENAMAD Federación de Nativos de Madre de Dios

FLEGT Forest Law Enforcement,Governance and Trade

FOB Free on board

FONCODES Fondo de Compensación para el Desarrollo

FONDEBOSQUE Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal

FUNDEAGRO Fundación para el Desarrollo del Agro

GEI Gases de Efecto Invernadero

GFPM Global Forest Products Model

GTF Guía de Transporte Forestal

IFFS Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre

IGV Impuesto General a las Ventas

INDEPA Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos

INEI Instituto Nacional de Estadísticas e Informática

INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales

IRG Internacional Resources Group

ITTO International Timber Trade Organization

LFFS Ley Forestal y de Fauna Silvestre

LOMP Ley Orgánica del Ministerio Público

LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

MDD Madre de Dios

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MINAG Ministerio de Agricultura

MINDEF Ministerio de Defensa

MININTER Ministerio del Interior

MNDCF Mesa Nacional de Diálogo y Concertación Forestal

NCD Naturaleza, Conservación y Desarrollo

NHLA National Hardwood Lumber Association

OAJ Oficina de Asesoría Jurídica

OCI Oficina de Control Interno

OIMT Organización Internacional de Maderas Tropicales

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organismos No Gubernamentales

ONU Organización de las Naciones Unidas

ONUDD Organización de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

OPD Organismo Público Descentralizado

OSINFOR Organismo de Supervisión Forestal

PAMA Plan de Adecuación Medio Ambiental

PBI Producto Bruto Interno

PC Puesto de Control

PCM Presidencia de Concejo de Ministros

PDA Programa de Desarrollo Alternativo

PEA Población Económicamente Activa

viii

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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PET Población en edad de trabajar

PETT Programa Especial de Titulación de Tierras

PGMF Plan General de Manejo Forestal

PN Parque Nacional

PNP Policía Nacional del Perú

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Plan Operativo Anual

PRODUCE Ministerio de la Producción y Comercio Exterior

PROMPEX Comisión para la Promoción de las Exportaciones

PRONAMACHS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas

PYMES Pequeñas y Medianas Empresas

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

RJ Resolución Jefatural

RLFFS Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

RN Reserva Nacional

ROF Reglamento de Organización y Funciones

RUC Registro Único de Contribuyentes

SAC Sociedad Anónima Cerrada

SFMB Saldo Favor Materia de Beneficio

SIG Sistema de Información Geográfica

SINANPE Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado

SNP Servicios No Personales

SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

STEM Strengthened Environmental Management Activity

SUNAD Superintendencia Nacional de Aduanas

SUNARP Superintendencia Nacional de Registros Públicos

SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

TCIM Tala y comercio ilegal de maderas

TIP Tasa de Interés Promedio

TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos

UA Unidad de Aprovechamiento

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

UIT Unidades Impositivas Tributarias

UNALM Universidad Nacional Agraria La Molina

USAID US Agency for International Development

VBP Valor Bruto de la Producción

WWF World Wildlife Fund

ZEE Zonificación Ecológica Económica

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ACRÓNIMOS

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El presente ”Análisis Nacional Preliminar sobreGobernabilidad y Cumplimiento de laLegislación en el Sector Forestal de los Países

Amazónicos” se hace por encargo del BancoMundial teniendo como objetivos: recopilar, anali-zar y sistematizar la información secundaria dispo-nible en las diferentes instituciones públicas y pri-vadas sobre el aprovechamiento y comercio ilegal deproductos forestales maderables en el Perú; analizarel contexto político, legal e institucional del sectorforestal; las causas e impactos de la tala y comercioilegal de maderas en el Perú; y caracterizar la diná-mica de la extracción ilegal y comercio de maderas.Incluye además la identificación de mecanismos deoperación y actores socio-económicos; proponeralternativas que contribuyan a mitigar el aprovecha-miento y comercio ilegal de productos forestalesmaderables a nivel técnico y administrativo.

Situación de los bosques en el Perú

La Estrategia Nacional para el Desarrollo Forestal(2002) sostiene que el Perú posee 78,8 millones deha de bosques naturales, de los cuales 74,2 millonesse encuentran en la región Amazónica; 3,6 millonesen la costa y 1,0 millón en la sierra1. De otro lado,INRENA (2003) precisa que el bosque amazónico

representa el 53% (676,347 Km2) del territorionacional. Dichos bosques, que en su mayoría estánconformados por bosques primarios, tambiéncuentan con plantaciones forestales, pero en limita-das extensiones (aproximadamente 6,400 Km2), yotros bosques en la sierra y costa del Perú (27,782Km2 en la costa y 14,567 Km2 en la sierra).

En el Perú, el estado de conservación de los bos-ques en las últimas décadas muestra variaciones sig-nificativas, con tendencias a la deforestación, degra-dación, devaluación y fragmentación. La superficiedeforestada a nivel nacional hasta 1985, se estimó en5´642,447 ha, siendo los departamentos deAmazonas y San Martín los más deforestados. Latasa anual de deforestación estimada entre 1985 y1990 fue de 261,158 ha/año, mientras que la defo-restación proyectada para el año 2000 ascendía a9´559,817 ha (INRENA –DGMAR, 1996)2.

Al año 2000 la superficie deforestada acumuladapara la Amazonia peruana se estima en 7 172553,97 ha (9,25 % de la superficie de los bosqueshúmedos amazónicos del país, y el 5,58 % del terri-torio nacional). La clase de uso de la tierra que pre-senta mayor superficie es la clase mixta BosqueSecundario / Agricultura, con 3 168 727,48 ha(44,18 % del total deforestado al año 2000), y laclase que presenta la menor superficie es de áreassin vegetación con 65 564,64 ha (0,91 % del total de

1

Introducción

CAPÍTULO UNO

1. Cfr. Proyecto FAO GCP/PER/035/NET, 2002. EstrategiaNacional para el Desarrollo Forestal.

2. Cfr. INRENA – DGMAR, 1996. Monitoreo de laDeforestación en la Amazonía Peruana.

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2

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

superficie deforestada)3. A nivel departamental,San Martín presenta la mayor superficie deforesta-da con 1 327 736,15 ha (18,51 %), le siguenAmazonas con 1 001 540,11 ha (13,96 %) y Loretocon 945 642,15 ha (13,18 %)4.

1 CARACTERIZACIÓN GENERAL DELSECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

El Sector Forestal comprende el conjunto de activi-dades económicas, sociales y de tipo ambiental querealizan las comunidades, organizaciones no guber-namentales, empresas y el gobierno, relacionadascon el conocimiento, conservación, administración,uso y aprovechamiento de los bienes, servicios yvalores que generen los ecosistemas forestales,(Leguízamo A., 2000). La producción, extracción ytransformación forestal se encuentra regulada por laLey Forestal y de Fauna Silvestre (Ley Nº 27308) y suReglamento (Decreto Supremo 014-2001-AG). ElPatrimonio Forestal del Estado está constituido porlos recursos forestales y de fauna silvestre, y por lastierras cuya capacidad de uso mayor es forestal y lasde protección, que no son de dominio privado5. Elordenamiento de la superficie forestal del país, den-tro del Patrimonio Forestal Nacional, comprende6:

Una de las principales críticas a la creación de losBosques de Producción Permanente (BPP) y deter-minación de las Unidades de Aprovechamiento, en el

marco del proceso de Concesiones Forestales, consis-te en que el ordenamiento no se haya realizado enbase a la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)como lo señala el Artículo 9 de la Ley. La LeyOrgánica para el Aprovechamiento Sostenible de losRecursos Naturales (Ley Nº 26821)7. Una de las prio-ridades del proceso ha sido evitar conflictos de super-posición de derechos de uso y la conciliación de losintereses de conservación del patrimonio natural conel aprovechamiento sostenible de los recursos natu-rales. El proceso de determinación de los Bosques deProducción Permanente y de otorgamiento de lasconcesiones forestales con fines maderables ha toma-do en cuenta ambos requisitos. Por un lado, se esta-blecen disposiciones y procedimientos expresos paralos casos en los que se determine la existencia super-posición de derechos de terceros adquiridos conanterioridad al establecimiento de los BPP. Estos hansido inscritos en Registros Públicos a nombre delINRENA. Las deficiencias de la información catastraly de los Registros Públicos, sumado a la presencia deposesionarios sin ningún tipo de reconocimiento ofi-cial y las continuas solicitudes de ampliación de áreaspor parte de las Comunidades Nativas, han generadocontinuos reclamos ante el proceso8.

Aprovechamiento forestal con finesmaderables

El Artículo 10º de la Ley 27308 define las modalida-des de aprovechamiento de los Bosques de

3. Idem, pp: 424. Idem, pp: 43.

5. Art. 36o DS No. 014-2001-AG6. Art. 8º Ley 27308

7. Hidalgo, J. 2003. Estado de la Situación Forestal en el Perú.Inédito. 19 p.8. Idem, pp: 6.

Clase de uso de la tierra Superfcie (ha) % del total de deforestación

Bosque Secundario / Agricultura 3168727.48 44.18Bosque Secundario 2067765.17 28.83Pasto 1178982.15 16.45Agricultura 690514.54 9.63Áreas sin vegetación 65564.64 0.91Total 7171553.98 100

Fuente: INRENA & CONAM, 2005. Mapa de Deforestación de la Amazonía Peruana 2000. Memoria Descriptiva.

CUADRO 1Superficie deforestada acumulada al año 2000 por clase de uso de la tierra

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3

INTRODUCCIÓN

Producción Permanente, y de las ConcesionesForestales con fines maderables:

■ Concesión en subasta pública, en unidades deaprovechamiento de 10 000 (diez mil) a 40 000(cuarenta mil) hectáreas, por el plazo hasta de 40(cuarenta) años renovables de acuerdo a las con-diciones que establece el reglamento.

■ Concesión en concurso público, en unidades deaprovechamiento de 5 000 (cinco mil) hasta 10000 (diez mil) hectáreas, por el plazo hasta de 40(cuarenta) años renovables, a favor de medianosy pequeños empresarios, en forma individual uorganizados en sociedades u otras modalidadesempresariales, cuyo plan de manejo comprende-rá sub unidades de aprovechamiento no meno-

CUADRO 2Distribución de la superficie forestal de acuerdo al ordenamiento jurídico actual

Costa Sierra Selva TotalOrdenamiento forestal (ha) (ha) (ha) ha %

Bosque de Producción 27952199 27952199 32.043Bosque para aprovechamiento

futuro 751400 3402810 5906001 10060211 11.533Bosques en Tierras de

Protección 3591070 17351304 20942374 24.007Áreas Naturales Protegidas 1897640 315720 16907699 19121059 21.919Bosques en Comunidades

Nativas y Campesinas 729210 1962600 5214206 7906016 9.063Bosques Locales 1251591 1251591 1.435Total Patrimonio Forestal 3378250 9272200 74583000 87233450 100.000

Fuente: Cámara Nacional Forestal, 2001. Citado por: Andufaga, J. 2002. Sistematización de Algunos Indicadores Forestales de

Impacto Económico, Social y Ambiental. Documento de Trabajo No. 13. Proyecto FAO: Apoyo a la Estategia Nacinal para el

Desarrollo Forestal. p: 6.

Departamento Superficie (has) %

Loreto 14.782.302 60,12Ucayali 4.089.926 16,63Madre de Dios 2.522.141 10,26San Martín 1.501.291 6,11Huanuco 880.846 3,58Pasco 173.068 0,70Junín 250.555 1,02Ayacucho 146.298 0,60Cusco 171.644 0,70Puno 68.387 0,28Total 24.586.458,00 100,00

Bosque de producción permanente

Fuente: INRENA, 2005

CUADRO 3

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res a 1 000 (mil) hectáreas, con planes de mane-jo que el INRENA establece para esta modalidad,de acuerdo al reglamento.

Los concursos públicos de ConcesionesForestales se rigen básicamente por la Ley Forestal,su Reglamento y las Bases, en forma supletoria seaplican las disposiciones de la Ley delProcedimiento Administrativo General9.

El aprovechamiento sostenible de los recursosforestales con fines industriales y/o comerciales puedeefectuarse únicamente mediante planes de manejopreviamente aprobados por el INRENA, bajo lasmodalidades de concesiones, autorizaciones y permi-sos, conforme a las disposiciones de la Ley Forestal ysu Reglamento10. Dicha actividad está sujeta al pagode un derecho de aprovechamiento que se aplica,según corresponda, por unidad de superficie, especie,volumen, tamaño u otros parámetros11. En los bos-ques de producción en reserva; en los bosques locales;en bosques en tierras de comunidades, o de propie-dad privada; en plantaciones forestales y en otras for-maciones vegetales; el manejo y aprovechamiento derecursos forestales maderables y no maderables, serealiza mediante permisos y autorizaciones12.

Producción de madera rolliza y aserrada

La producción de madera rolliza por departamento

para el año 2005 fue de 1´488,461.85 m3, siendo Loretoel de mayor volumen con 421,310.09 m3; seguido deUcayali con 373,101.24 m3 y Madre de Dios con191,410.70 m3. Para el caso de madera aserrada pordepartamento para el 2005 la producción total fue de743,428.20 m3. El departamento con mayor produc-ción de madera aserrada fue Ucayali con 298,674.36m3; seguido de Junín con 101,295.55 m3. 13Las estadísticas de INRENA señalan que la producción de madera aserrada procedente de las Concesiones Forestales es de: 2́077,680 m3para el año 2005, y 408,272 m3hasta mayo del 2006.

La producción de madera aserrada procedentede Permisos Forestales para el año 2005 fue de:1´008,180.55 m3, siendo Ucayali el departamentocon mayor producción: 785,829 m3, seguido deLoreto con 22,108.8 m3 y Madre de Dios con122,972.82 m3. Hasta mayo del 2006 la produccióntotal de madera aserrada procedente de permisosforestales fue de 240,495.4 m3. La mayor produc-ción se registró en Ucayali con 127,509.83 m3,seguido por Madre de Dios con 63,380.3 m3 yLoreto con: 19,561.4 m3. La producción estimada deleña a nivel nacional (en base a consumo estimadopor departamento y población rural) para el 2005fue de: 7´243,180 m3, es decir 3.24 veces más que eltotal de la producción nacional de madera rolliza yaserrada para el mismo año. La producción estima-da de carbón para el año 2005 fue de 20,078.6 TM.

Exportaciones forestales

Las exportaciones de productos forestales maderablesdurante los últimos 9 años han demostrado tener ten-dencias crecientes, pasando de US $ 45.3 millones en1997, a US $ 169 millones en el 2005. Este comporta-

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

Concurso público Departamento Nº UA Superficie (ha) Nº Contratos

Nº001-2002-INRENA Madre de Dios 169 1119937 56Nº002-2002-INRENA Ucayali 308 2005385 96Nº004-2002-INRENA San Martín 79 497793 34Nº005-2002-INRENA Huánuco 48 288 374 48Nº001-2003-INRENANº002-2003-INRENA Ucayali 138 909217 79

Nº003-2003-INRENA Madre de Dios 29 191768 29Nº004-2003-INRENA Loreto 411 2576731 242

1182 7300831 584TOTAL

CUADRO 4Concesiones forestales con fines maderables a nivel nacional

Fuente: INRENA, 2006

9. Idem, p: 15.10. Art. 67º del DS No. 014-2001-AG11. Art. 68º del DS No. 014-2001-AG

12. Art. 125o del DS No. 014-2001-AG 13. INRENA, 2006.

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miento responde a incrementos significativos en laDemanda internacional de productos maderables,especialmente de maderas valiosas como Cedro,Caoba y Cumala; y recientemente de maderas duras.

Si bien el Valor FOB de las exportaciones consti-tuye un indicador macro de crecimiento económicode un segmento de la actividad forestal, se cuestionasu validez como indicador totalizador en tanto norefleja de manera real las condiciones del aprovecha-miento, la sostenibilidad de la extracción, ni la esca-sa inversión del sector privado en manejo forestal.De otro lado, si las exportaciones se incrementan,mientras la producción forestal legal se restringe porlas limitaciones para la formalización e implementa-ción del manejo forestal, es de suponer que laDemanda de madera exportable durante los últimosaños viene siendo satisfecha por la introducción demadera “legalizada” en los niveles intermedios de lacadena productiva. Así, un incremento de las expor-taciones, con menores condiciones de productividades posible debido a la oferta de madera ilegal en elmercado, la cual, al mismo tiempo, es generada porla Demanda. El incremento de las exportaciones endichas condiciones constituiría un indicador indi-recto del incremento de la tala ilegal.

La capacidad del mercado para satisfacer laDemanda externa, en condiciones de producciónlegal constante a decreciente14, también se debe al

comportamiento especulativo de las empresasexportadoras que mantienen volúmenes de maderacomercial valiosas en stock, genero sobreoferta demadera ilegal en los mercados locales y consecuen-temente la caída de los precios a nivel local. Estofavorece al intermediario y al exportador que com-pra la madera ilegal a menor precio aprovecho lafalta de liquidez de los pequeños madereros y lanecesidad de satisfacer sus necesidades inmediatas.De otro lado, la propia Administración Forestalpromueve normas orientadas a permitir y autorizarla movilización de madera de permisos de aprove-chamiento de años anteriores (Zafras excepcionales,POAS del 2004 y 2005, otros) con el fin de garanti-zar el suministro de madera para exportación. Estainiciativa es también utilizada para el blanqueo olegalización de madera proveniente de áreas prote-gidas y otras áreas no autorizadas.

La Balanza Comercial de productos forestalesmaderables, que hasta el año 1999 había sido nega-tiva, en el período 2000 – 2005 muestra una signifi-cativa recuperación con tendencia favorable. Para elaño 2000 se alcanza un superávit comercial de US $50´419,689, el cual se incrementa en 226.8% al 2005,alcanzo un valor de US $ 114´381, 613. Los princi-pales mercados para madera aserrada tropical sonTailandia, China, Japón, España, Italia, PC Taiwán,Países Bajos y Estado Unidos. Tomo como referen-cia, el mercado de madera aserrada tropical para losEEUU, los pedidos se sujetan normalmente a lasnormas NHLA basadas en dos aspectos importan-tes: dimensiones y clasificación por calidades15. Losprincipales mercados para productos madereros desegunda transformación son Estados Unidos,

5

INTRODUCCIÓN

CUADRO 5Producción anual 2005 y 2006: Madera aserrada de concesiones forestales

Fuente:INRENA. 2006

2005 2006 Total general

Huanuco 368.3 – 368.3Loreto 183,919.1 76,212.7 260,131.7Madre de Dios 15,494.3 763.4 16,257.7San Martin 19,347.6 514.5 19,862.1Ucayali 1,858,550.9 330,781.4 2,189,332.4

2,077,680.2 408,272.0 2,485,952.2

Departamento

Total general

14. Considerando que no todas las concesiones forestales hanentrado a trabajar a sus áreas, otras no han cumplido con elpago del derecho de aprovechamiento. Un grupo importantede concesiones han sido revertidas por OSINFOR, y la mayo-ría no cuenta con maderas valiosas. En el caso de lasComunidades Nativas, la gran mayoría no cuenta con Plan deManejo, ni POA aprobado, por lo cual tampoco constituyeuna fuente de madera legal. Los volúmenes extraídos de pre-dios agrícolas son significativamente inferiores como paraabastecer la Demanda insatisfecha por la producción legal. 15. Rincón, C. y P. Bermúdez. 2003. Op. Cit. p:4.

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Alemania, Francia, Reino Unido, Bélgica, PaísesBajos y Austria.

Exportaciones 2005

Las exportaciones de productos maderables en el

período Enero - Diciembre 2005 alcanzaron elmonto de US $ 169,013.91 registro un crecimientodel 23.88% con respecto al año anterior16. Durante

6

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 6Evolución de las exportaciones de maderas Peruanas: 2000 – 2005

CUADRO 7Exportaciones del sector maderero por subproducto 2000 – 2005

0

50

100

150

200

Mill

ones

US$

FOB Millones US$ 45.3 52.9 71.3 78.1 86.3 113.4 108.4 136 1681997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: INRENA, 2006.

0

50,000,000

100,000,000

150,000,000

200,000,000

250,000,000

2000 2001 2002 2003 2004 20050

100,000,000

200,000,000

300,000,000

400,000,000

500,000,000

600,000,000

Total Valor FOBExportación(US$)

Total PesoNeto (Kg)

Total Cantidad(unidades) /(m3)

VA

LOR

FO

B U

S $

PESO

NET

O (

Kg)

Fuente: ADUANAS, 2006. Citado por PROMPEX.

16. PROMPEX, 2006. Boletín Trimestral Octubre –Diciembre 2005. Sector Maderas. Lima, Perú. 2 p.

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7

INTRODUCCIÓN

CUADRO 8Balanza comercial de productos forestales

–100000000

–50000000

0

50000000

100000000

150000000

200000000FO

B U

S $

0

20000000

40000000

60000000

80000000

100000000

120000000

140000000

FOB Exportaciones US $ 78214324 86481145 113828573 108739632 136512001 169138595

FOB Importaciones US $ –27794635 –24489877 –32981745 –37420260 –48253251 –54756981

Balanza Comercial 50419689 61991268 80846828 71319372 88258750 114381614

2000 2001 2002 2003 2004 2005

este año se observaron incremento en los precios delos productos exportables. Adicionalmente se incre-mentaron las exportaciones de cedro, estoraque entablillas, Quinilla, Lagarto Caspi, Congona,Marupa, entre otras17.

Estados Unidos continua siendo el principal des-tino de exportación con 41.11%, seguido de Méxicocon 32.88 %, China con 11.55 %, y Hong Kong 3.54% mientras República Dominicana e Italia compar-ten el cuarto puesto con el 2.37 %. Estos seis paísesrepresentan el 94% del total de las exportaciones. LaRegión Loreto contribuyó con el 18% del total de lasexportaciones, principalmente en madera aserradade Cumala, Marupa, tableros enchapados y láminasde Lupuna, también con producción de palos deescoba, estacas y molduras, con destino final EstadosUnidos y México como principales mercados18.

Las exportaciones de productos manufactura-dos, medido en términos de las exportaciones notradicionales, se incrementaron de US $ 2 183millones a US $ 4 213 millones, registró un creci-miento de 17,9% promedio anual19.

Exportaciones 2006

Según el INEI en el mes de junio el valor total lasexportaciones FOB en valores reales descendieronen 0,5%, mientras que las Importaciones FOB cre-cieron en 24,4%, en referencia a similar mes del añoanterior. El valor real de las exportaciones se situóen US $ 936,8 millones, menor en US $ 4,9 millonesen comparación al valor registrado en junio del2005, debido a la contracción en el valor exportadode algunos productos. Estados Unidos de Américaconstituye el principal mercado de nuestras ventasexternas al haberse destinado el 22,3% del valor delas exportaciones reales (US $ 208.8 millones).

Durante los últimos meses se ha producido unincremento en la Demanda de maderas duras parapisos machihembrados, muebles de exteriores, made-ras duras aserradas para carpintería y construcción.La Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD)reporta a Junio del 2006 un valor total de las exporta-ciones maderables de US $ 90´807,050 correspon-diente a 45 partidas arancelarias. Se registraron untotal de 472 empresas exportadoras. Entre los princi-pales destinos de exportación hasta Junio del 2006destacan: Estados Unidos en primer lugar (38% de lasexportaciones), seguido de México (27%), China(20%), Hong Kong (3%), Italia (2%), República

17. Ibidem18. Ibidem19. PCM y MEF, 2006. Informe Pre Electoral 2001 – 2006.Presidencia de Consejo de Ministros / Ministerio deEconomía y Finanzas. Gobierno del Perú. Lima, Perú. 104 pp

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Dominicana (2%), y Otros países (8%). Las exporta-ciones madereras están lideradas principalmente porla exportación de madera aserrada (56.83%), frisas ypisos (16.63%), triplay (10.97%), muebles de madera(9.13%), y otras manufacturas de madera (6.44 %).

Exportaciones de cedro y caoba

Para el año 2004 la exportación de Swieteniamacrophylla ascendió a US $ 39´463,944.4. Aún cuyoel volumen exportado es menor en comparación alos años anteriores, el precio por metro cúbico seincrementa en un 40% dada la escasez de la especie.La exportación de Caoba presenta tendencias decre-cientes que responden a la disminución del stocknatural y a las restricciones para su exportación.

Cedrella odorata para el 2004 presenta incremen-tos tanto en los volúmenes (29,930 m3), valor FOB(US $ 19´339,143.77) y precio unitario (US $ 658 /m3) en comparación a los años anteriores. Por pro-ducto, la madera aserrada y las partes dimensiona-das constituyen los principales rubros de exporta-ción de Cedro y Caoba, constatándose que estasespecies valiosas se comercializan solo con transfor-mación primaria y escaso valor agregado.

Para el año 2005 el INRENA, mediante RJ No.105-2005-INRENA del 20 de mayo del 2005, apro-bó el cupo de Exportación de Swietenia macrophyllapor un volumen total de 23,621 m3 de madera ase-rrada el cual se agotó con fecha 23 de agosto del2005. Para el 2006 el INRENA, mediante RJ No.016-2006-INRENA del 20 de enero del 2006 aprobó

8

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 9Crecimiento de las exportaciones de productos maderables 2005

US $ miles FOBDiciembre Enero - Diciembre

Sector 2004 2005 Var % 2004 2005 Var %

Sector maderas y sus manufacturas 12577.01 19292.37 53.39 136429.12 169013.91 23.88

Fuente: SUNAT, PROMPEX - 2005

CUADRO 10Principales destinos de exportación de productos maderables, Perú 2004 – 2005

010,000,00020,000,000

30,000,00040,000,000

50,000,00060,000,00070,000,000

80,000,000

USA

Mex

ico

Chin

a

Hon

g Kon

g It

alia

Rep

ublic

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inica

na

Puer

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Las D

emas

FOB

US

$

20042005

Fuente: INRENA, 2006

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INTRODUCCIÓN

CUADRO 11Principales destinos de exportación de productos maderables, Perú: enero – junio 2006

Otros, 7,339,352, 8%

Hong Kong, 2,841,060, 3%

Italia, 1,470,942, 2%

China,18,239,472, 20%

Mexico, 24,821,212, 27%

Estados Unidos, 34,720,053, 38%

Republica Dominicana, 1,374,961,

2%

Fuente: SUNAD, 2006. Elaboración propia.

CUADRO 12Variación anual del volumen de exportación, valor fob y no. permisos para exportación de swietenia macrophylla, 2000 – 2004

AñoNro. de permisos Volumen (m3) (US $) US $ / m3

2000 399 51266.57 46769213.38 912.282001 281 32842.87 31304097.40 953.152002 562 52137.65 55194519.41 1058.632003 556 42406.49 46857252.77 1104.952004 409 30785.19 39463944.40 1281.91Fuente: Permisos CITES / INRENA - IFFS – DCB

CUADRO 13Volumen de exportación y valor fob de las exportaciones de swietenia macrophylla entre 2000 – 2004

0.00

10000.00

20000.00

30000.00

40000.00

50000.00

60000.00

2000 2001 2002 2003 20040.00

10000000.00

20000000.00

30000000.00

40000000.00

50000000.00

60000000.00

FOB

US

$

Volúmen (m3)FOB US $

Vol

umen

(m

3 )

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el cupo de Exportación de Swietenia macrophyllapor un volumen total de 23,239.57 m3. Al 30 demayo del 2006 se habían exportado 10,815.23 m3 decaoba, quedo un saldo de 12,424.34 m3.

2 POLÍTICAS FORESTALES

Constitución Política del Perú20

La Constitución Política del Perú, en el Título III delRégimen Económico, Capítulo II Del Ambiente yrecursos naturales, Artículo 66º señala que losrecursos naturales renovables son patrimonio de laNación, siendo el Estado soberano en su aprovecha-miento e indicio que por ley orgánica se fijan lascondiciones para su utilización y otorgamiento aparticulares. Los Artículos del 67º al 69º establecenque el Estado determina la política nacional delambiente; promueve el uso sostenible de sus recur-sos naturales y está obligado a promover la conser-vación de la diversidad biológica y las áreas natura-les protegidas, además de promover el desarrollosostenible de la Amazonía.

Ley Orgánica para el AprovechamientoSostenible de los RR NN (Ley No. 26821)

El Art. 8º de la Ley 26821 establece que el Estadovela para que el otorgamiento del derecho de apro-vechamiento sostenible de los recursos naturales serealice en armonía con el interés de la Nación y elbien común. Adicionalmente señala que el aprove-

chamiento sostenible de los recursos naturalesimplica el manejo racional, teniendo en cuenta sucapacidad de renovación, evito su sobreexplotacióny reposición cualitativa y cuantitativa. Establece lasobligaciones y condiciones de sostenibilidad en eluso de los recursos y la aplicación de las causales decaducidad de las concesiones, las cuales están suje-tas a los procedimientos que establezcan las leyesespeciales, sin perjuicio de la responsabilidad admi-nistrativa, civil o penal correspondiente (Art. 28º al30º). Añade que la concesión otorga al concesiona-rio el derecho para el aprovechamiento sostenibledel recurso natural concedido, en las condiciones ycon las limitaciones establecidas en la ley.

Política forestal

Pese a ser el Perú un país mayoritariamente de apti-tud forestal, no cuenta con una Política Forestal anivel de Estado que defina y priorice los lineamien-tos de gestión para la conservación y aprovecha-miento de los recursos forestales a nivel nacional.De otro lado, el Sector Forestal tampoco se encuen-tra adecuadamente institucionalizado. El marcolegal general del sector forestal está constituido portodas las normas nacionales o internacionales enrelación a la conservación, manejo y administraciónde los recursos forestales a nivel nacional incluyen-do aquellas que no necesariamente son leyes espe-ciales en la materia21. En el Perú el marco legalforestal es abundante y descoordinado, genero con-

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

Fuente: Permisos CITES / INRENA - IFFS - DCB

Caoba (M3) Cedro (M3)

Aserrada 28734.69 19812.1Láminas decorativas 3.37 0Partes dimensionadas 2041.29 9573.24Tableros enchapados 5.84 5.25Marcos Tallados 0 0.29TOTAL 30785.19 29390.88

Producto

CUADRO 14Exportación de Swietenia macrophylla y Cedrella odorata por producto, 2004

20. El Peruano, 8 de Setiembre de 1990. Año IX – No. 3687.pp: 89515 – 89528.

21. Muñoz, F. 2006. Análisis de la Legislación Forestal. En:Módulo de Capacitación Opciones para Revertir la Tala yComercio Ilegal de Maderas en el Perú. CIMA . IRG / USAID.Inédito.

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fusión en su aplicabilidad tanto para el usuariocomo para el funcionario público. Las normasforestales de igual jerarquía son muchas veces con-tradictorias; en otros casos las normas de menorjerarquía muchas veces contradicen a las de mayorjerarquía; y el desarrollo normativo de una normaexcede su mismo mandato y modifica la norma22.

Ley Forestal y de Fauna Silvestre No. 2730823

En su Artículo 1º, la Ley Forestal señala que tienepor objeto normar, regular y supervisar el uso sos-tenible y conservación de los recursos forestales y defauna silvestre en el país. Añade que el Estadofomenta la conciencia nacional sobre el manejo res-ponsable de las cuencas, bosques y fauna silvestre,realiza acciones de prevención y recuperaciónambiental. Determina que el Ministerio deAgricultura es el órgano normativo y promotor deluso sostenible y conservación de los recursos fores-tales y de fauna silvestre, mientras que el InstitutoNacional de Recursos Naturales (INRENA) es elórgano encargado de su gestión y administración.

El nuevo paradigma de manejo de recursos fores-tales propuestos por la Ley No. 27308, se fundamen-ta en: 1. el nivel de responsabilidad de los actores eco-nómicos, políticos y sociales para asumir los costospresentes y futuros del manejo forestal como unainversión financiera con altas expectativas de rentabi-lidad (financiera, social y ambiental) en el mediano ylargo plazo; así como el posicionamiento internacio-nal de las empresas que asumen dicha inversión, másque como estrategia de apertura de mercados, comofilosofía de trabajo. 2. Para ello, se presupone la exis-tencia de un estado moderno, eficiente, pero sobreto-do transparente, que trabaja de manera participativacon la población local, y una ciudadanía conciente desus derechos y responsabilidades con su futuro yentorno ambiental. La ilegalidad atenta contra estosprincipios y cualquier iniciativa de formalización,pero en el caso de la tala ilegal en el Perú los patronesde comportamiento de los agentes económicos hainducido a los actores políticos y sociales a situacio-nes de incoherencia que nos exponen y obligan a unanálisis autocrítico que permita encontrar nuevassalidas y respuestas prácticas y conductuales de cómocontinuar con el proceso iniciado.

Política de Desarrollo Forestal Sostenible,Reforestación, Biodiversidad y ServiciosAmbientales – MINAG24

La Estrategia del Ministerio de Agricultura para eldesarrollo forestal está basada en:

■ Modernización de la administración públicaforestal

■ Descentralización, desconcentración, procesoseficientes de gestión y activa participación de losactores forestales

■ Consolidación del proceso de ordenamientoterritorial forestal y del acceso al bosque median-te derechos formales (concesiones por concursoy subasta)

■ Fortalecimiento al OSINFOR y otorgarle auto-nomía técnica y administrativa

■ Generación de riqueza mediante la promociónde la inversión pública y privada, orientada a lamodernización y a lograr competitividad de lascadenas productivas maderables y nomaderables.

■ Promover las exportaciones de productos fores-tales de alto valor agregado

■ Valorización económica de los servicios ambien-tales, principalmente la captura de carbono

■ Consolidación de los sistemas de conservaciónde la diversidad biológica, principalmente lasáreas naturales protegidas y las concesiones deconservación.

■ Desarrollo de incentivos a la inversión en desa-rrollo forestal sostenible en bosques y plantacio-nes forestales

■ Fomento del desarrollo tecnológico y desarrollode programas de capacitación y asistencia técnica

■ Control y sanción drástica a las actividades ile-gales en el sector forestal

■ Creación de mecanismos financieros: fondos deinversión forestal, fideicomisos forestales, canjede la deuda externa y desarrollo del mercado decapitales

■ Respeto pleno de los derechos de las comunida-des campesinas y nativas, y poblaciones ruralesen general

11

INTRODUCCIÓN

22. Idem.23. Diario Oficial El Peruano, 16 de Julio del 2000

24. Salazar, J. 2006. Ministro de Agricultura. Pucallpa, 15 desetiembre del 2006.

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Metas

■ Otorgar 1.5 millones de ha de nuevas concesio-nes forestales en el año 2007 y lograr 12 millonesde ha concesionadas al año 2011

■ Lograr 2 millones de ha de bosques certificadosal año 2011

■ Lograr US $ 750 millones de exportación de pro-ductos forestales en el año 2011

■ Generar 500,000 ha reforestadas en los próximoscinco años

■ Desarrollar proyectos de captura de carbono porUS $ 300 millones en los próximos cinco años,en el marco del Protocolo de Kyoto

■ Consolidar la gestión participativa del sistemanacional de áreas naturales protegidas y promo-ver el desarrollo de sistemas regionales y locales,área de conservación privada y concesiones deconservación y ecoturismo

■ Desarrollar el Programa Sierra ForestalExportadora en cuatro corredores económicoscon una inversión total de US $ 150 millones, enlos próximos cinco años

■ Consolidar en doce regiones del país elPrograma de Plantaciones Forestales que ejecutaFONDEBOSQUE

Metas inmediatas

■ Convocar el proceso para llegar al AcuerdoForestal Nacional, ya adelantado en la Mesa deDiálogo y Concertación Forestal

■ Declarar en reestructuración el sector forestalcon un enfoque de descentralización y regionali-zación, búsqueda de eficacia y eficiencia y de ges-tión participativa

■ Evaluar el proceso de concesiones forestales■ Evaluar los avances de la Comisión

Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal■ Desarrollar participativamente una agenda

social forestal de corto plazo: otorgamiento debosques locales, actividades forestales en lascomunidades campesinas y nativas, consolida-ción de derechos de acceso a recursos parapoblaciones locales y programas educativos conescolares vinculados al bosque

■ Aprobación del Plan Director de las ÁreasProtegidas, consolidar instrumentos de gestiónparticipativa

■ Impulsar los comités de gestión de bosques,como espacio de concertación y apoyo al mane-jo y control

■ Proponer al congreso las modificaciones legalesnecesarias para fomentar las inversiones foresta-les y perfeccionar la normatividad

■ Apoyar la certificación forestal como un instru-mento de acceso al mercado

■ Continuar con inversiones en apoyo a reforesta-ción, al manejo y a la transformación de produc-tos forestales, a través del FONDEBOSQUE: ins-talación de cuatro viveros forestales de altatecnología en Pucallpa y Tarapoto (diciembre2006) y en Cajamarca y Puerto Maldonado (abril2007), construcción del Centro de DesarrolloTecnológico de la Madera en Puerto Maldonado(abril 2007) y financiamiento de 12 aserraderosportátiles para pequeños productores.

3 GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad es la cualidad propia de unacomunidad política según la cual sus institucionesde gobierno actúan eficazmente dentro de su espa-cio de un modo considerado legitimo por la ciuda-danía, permitiendo así el libre ejercicio de la volun-tad política del poder ejecutivo mediante laobediencia del pueblo25. La Gobernabilidad tam-bién puede ser definida como el ”estado o grado deequilibrio dinámico entre Demandas sociales y capa-cidad de respuesta gubernamental”26. En esta defini-ción ”la eficacia gubernamental y legitimidad socialse combinan en un círculo virtuoso de gobernabilidad,garantizó la estabilidad de los sistemas políticos;mientras que la ineficacia gubernamental para el tra-tamiento de los problemas sociales y la erosión de lalegitimidad política generan un círculo vicioso quedesembocará en situaciones inestables o de ingoberna-bilidad”27.

La buena gobernabilidad ofrece la base funda-mental para el desarrollo económico. La investiga-

12

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

25. Xavier Arbós y Salvador Giner La gobernabilidad,Ciudadanía y Democracia en la encrucijada mundial.Editorial Siglo XXI primera edición 199326. Camou, Antonio (1995), “Gobernabilidad y Estabilidad”,Gobernabilidad y Democracia, México, IFE, p.2227. Ibíd., p.21

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ción económica se ha enfocado por mucho tiempoen los efectos de la calidad institucional sobre el cre-cimiento en el plazo muy largo, haciendo notar quehay un fuerte efecto causal de la calidad institucio-nal en los ingresos per cápita en todo el mundogenero “dividendos en términos de desarrollo” de labuena gobernabilidad28.

Un estudio reciente del Banco Mundial ha desa-rrollado indicadores de gobernabilidad para 209 paí-ses y territorios entre los años 1996 al 2004. Los indi-cadores de gobernabilidad fueron construidos usouna metodología de componentes no observados.Las seis dimensiones de la gobernabilidad que midenson: i) Voz y Rendición de Cuentas, ii) EstabilidadPolítica y Ausencia de Violencia, iii) Efectividad

Gubernamental, iv) Calidad Regulatoria, v) Estadode Derecho, y vi) Control de la Corrupción. A conti-nuación se presentan los datos actualizados de losIndicadores de Gobernabilidad para Perú medidospor el Banco Mundial entre 1998 y el 2004(Kaufmann, D; A. Kraay y M. Mastruzi. 2005.Gobernance IV: Nuevos Datos, Nuevos Desafíos).

Los indicadores capturan seis dimensiones cla-ves de calidad institucional o gobernabilidad29:

■ Voz y Rendición de Cuentas – mide derechoshumanos, políticos y civiles.

■ Estabilidad Política y Ausencia de Violencia –mide la posibilidad de amenazas violentas a, ocambios en, el gobierno, incluyendo el terrorismo

13

INTRODUCCIÓN

28. Kaufmann, D; A. Kraay y M. Mastruzi. 2005. GobernanceIV: Nuevos Datos, Nuevos Desafíos. Banco Mundial. 10 p.

CUADRO 15Indicadores de gobernabilidad para Perú medidos por el Banco Mundial - 2004

Voice and Accountability

Political Stability

Government Effectiveness

Regulatory Quality

Rule of Law

Control of Corruption

Comparison between 2004, 2002, 2000, 1998, 1996(top-bottom order)

Country’s Percentile Rank (0–100)

0 25 50 75 100

29. Idem, pp: 2.

Fuente: Kaufmann, D; A. Kraay y M. Mastruzi. 2005. Governance IV: Nuevos Datos, Nuevos Desafíos.

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■ Efectividad Gubernamental – mide la compe-tencia de la burocracia y la calidad de la presta-ción de servicios públicos.

■ Calidad Regulatoria – mide la incidencia depolíticas hostiles al mercado

■ Estado de Derecho – mide la calidad del cumpli-miento de contratos, la policía, y las cortes,

incluyendo la independencia judicial, y la inci-dencia del crimen.

■ Control de la Corrupción – mide el abuso delpoder público para el beneficio privado, inclu-yendo la corrupción menor y en gran escala (y lacaptura del estado por las élites).

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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1 DEFINICIÓN DE LA TALA Y COMERCIOILEGAL DE MADERAS

Tala Ilegal constituye todo aprovechamiento de losrecursos maderables en contravención de las normasque rigen la extracción forestal1, mientras que elcomercio ilegal de madera comprende las transaccio-nes comerciales de madera de origen ilegal2. Si bienno existe una definición especifica en ninguna de lasnormas nacionales de la materia (Ley 27308 y suReglamento, ni normas complementarias), en elderecho se entiende que todo lo que esta permitidopor la ley es posible y lo que esta prohibido por la leyes ilegal. Adicionalmente hay que tener presente: queno todo lo ilegal es siempre sancionable, como tampocono todo lo legal es siempre sostenible, y que la tala legaltampoco implica manejo forestal3. La tala ilegal debeser entendida como una actividad que se realiza encontravención a las normas legales existentes. Es unaviolación a una prohibición absoluta de tala, asícomo a los procedimientos establecidos para la tala4.

Andaluz, C. (2004) sostiene que comúnmente sedistingue tala y comercio informal como algo distin-to a la tala y comercio ilegal, pero que en realidad loinformal está referido a lo que se hace ”sin guardar...las reglas prevenidas5”, por lo tanto, toda tala ocomercio informal supone ilegalidad. El uso tradi-cional del término informal se hace para destacaruna actividad realizada al margen de la ley pero quetiene repercusiones sociales, es decir, cuyo el núme-ro de infractores es significativo y actúan motivadospor una carencia de recursos básicos de subsisten-cia6, así como por la falta de oportunidades y facili-dades para formalizarse.

El articulo 310º del Código Penal Peruano defi-ne el Delito de Depredación y Destrucción deBosques como: ”El que destruye, quema, daña o tala,en todo o en parte, bosques u otras formaciones vege-tales naturales o cultivadas que están legalmente pro-tegidas”. Los recursos forestales y de fauna silvestremantenidos en su fuente y las tierras del Estadocuya capacidad de uso mayor es forestal, con bos-ques o sin ellos, integran el Patrimonio ForestalNacional7. No pueden ser utilizados con fines agro-pecuarios u otras actividades que afecten la cober-tura vegetal, el uso sostenible y la conservación del

Estado actual de la tala ilegal ycomercio ilegal de maderas en el Perú

CAPÍTULO DOS

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1. Andaluz, Carlos. 2004. Mecanismos Legales eInstitucionales para el Control de la Tala Ilegal de Madera.Pp.372. Ibidem.3. Muñoz, F. 2006. Análisis Jurídico de la Tala Ilegal en el Perú.En: Módulo de Capacitación Opciones para revertir la tala ycomercio ilegal de maderas en el Perú. CIMA-IRG/STEM-USAID. Lima, Perú. Inédito. CD-Rom.4. Andaluz, C. 2004. Op. Cit. pp: 37.

5. RAE, 2002. Diccionario de la Lengua Española. VigésimaPrimera Edición, Tomo II, Madrid, Espasa pp: 1165. Citadopor: Andaluz, C. 2004. Op. Cit.6 Ibidem.7 Art. 7º Ley 27308

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recurso forestal, cualquiera sea su ubicación en elterritorio nacional, salvo en los casos que señale laLey y su reglamento8.

Tomo como base la definición de tala y comercioilegal de maderas propuesto por Andaluz, C. (2004), yconsideró adicionalmente lo estipulado en el artículo310º del Código Penal y artículo 7º de la Ley 27308,Muñoz, F (2006) propone el siguiente enunciado: ”Latala ilegal constituye toda actividad de aprovechamien-to o deterioro de los recursos forestales en contravenciónde las normas que rigen la extracción forestal y protegenel patrimonio forestal nacional, mientras el comercioilegal de maderas constituirá, toda actividad de comer-cio o facilitación del mismo sobre los recursos forestalesque hayan sido extraídos en contravención de las nor-mas que rigen la extracción forestal y de protección delpatrimonio forestal nacional”9.

El comercio ilegal debe ser entendido como unaactividad que se realiza en contravención a las nor-mas legales existentes. O es la comercialización demadera ilegal, donde el comerciante es el sujeto dela acción de “comerciar”10. O el blanqueo, transpor-te, etc. de madera ilegal, donde el sujeto de la acciónde “comerciar” es el que facilita el comercio, sin cuyaintervención esto no sería posible.

A nivel internacional pareciera también existircoincidencia en relación a la identificación de lasconductas que forman parte del concepto de talailegal. La tala ilegal, como cualquier otro delito eco-lógico, constituye un problema de comportamientosocial con repercusiones económicas, sociales y porsupuesto ambientales, que amenaza los esfuerzosesenciales y prioritarios del Estado de velar por laconservación, protección y administración de losbosques naturales, así como por la producción, elaprovechamiento sostenible y fomento de la indus-tria forestal11. En el interés de cumplir con dichofin, las legislaciones forestales establecen una seriede prohibiciones con sus respectivas acciones san-cionables y punibles, por toda acción humana quecontravengan la normatividad forestal, las que enesencia constituyen el concepto de tala ilegal12. Por

lo tanto la tala ilegal no constituye la violación a unasola prohibición o regulación forestal, sino queconstituye cualquiera de una serie de acciones quevulneran la legislación forestal13.

En virtud del interés público ambiental, entendi-do como aquel donde el interés de la conservacióny el uso sostenible del recurso forestal está por enci-ma del interés particular o individual, las diferentesleyes forestales a través de los años han definido unaserie de prohibiciones y regulaciones (incluyendolimitaciones al derecho de propiedad sobre el recur-so forestal), que han determinado los criterios ycontenidos del concepto de tala ilegal, el cual ha idovario en su concepción jurídica en relación condiversos cuerpos normativos. Por lo tanto, podemosafirmar que el término de tala ilegal no ha sido his-tóricamente usado para referirse a los mismos actosprohibidos violatorios de la legislación forestal, yaque estas mismas regulaciones y prohibiciones hancambiado a lo largo del tiempo14. De otro lado latala ilegal comprende un grupo de tipos de accionespenales que también han variado a lo largo de laevolución de la legislación forestal y en algunas oca-siones, cambiaron de ser anteriormente considera-das como legales a acciones actualmente considera-das como ilegales. Lo anterior ha generado una seriede inconvenientes que van desde el desconocimien-to de la Ley Forestal hasta no ser internalizadas porla sociedad como acciones moral y jurídicamentereprochables por la colectividad15.

El acuerdo sobre una definición adecuada delegalidad implica decidir cuáles son los aspectos dela legislación nacional respecto a lo cuales debe veri-ficarse la conformidad de la madera. Si bien estáclaro que la tala de madera que viola las leyes nacio-nales es ilegal, existen otras prácticas ilegales que seasocian con la tala y el comercio maderero16. Lasprácticas ilegales tienen lugar en todo el sectorforestal, desde el reparto de la tierra hasta la expor-tación. La tala ilegal puede incluir no solamente lasprácticas de tala que contravengan las normativas,sino la obtención de derechos de tala a través demedios corruptos, extracción sin permiso o en áreasprotegidas, tala de especies protegidas o extracción

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

8. Ibidem9. Muñoz, F. 2006. Op. Cit.10. Comerciar: comprar, vender o permutar géneros, con elfin lucrativo. Pequeño Larousse Ilustrado. Pp26711. CATIE, 2001. La Tala Ilegal en Costa Rica: Un análisis paradiscusión. Comisión de Seguimiento del Plan Nacional deDesarrollo Forestal. Turrialba, Costa Rica. 65 p.12. Idem, pp: 14

13. Ibidem.14. Ibidem.15. Ibidem.16. Comisión Europea FLEGT, 2004. FLEGT NotasInformativas No. 3. EU Action Plan for FLEGT. 2 p.

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de una cantidad de madera superior a los límitespermitidos. Además de la tala, las prácticas ilegalesse extienden también a las infracciones en el trans-porte, el procesamiento y la exportación ilegal, elimpago de impuestos o cargos, y las declaracionesomitidas en las aduanas17.

La implementación del Plan de Acción deFLEGT en la Unión Europea requeriría una defini-ción de legalidad clara, que fuera verificable demanera objetiva y aplicable desde el punto de vistaoperacional. Las partes implicadas de los países pro-ductores deberían ser consultadas sobre las leyesnacionales aplicables a la definición provisional delegalidad. En algunos países puede ser más difícil laobtención de una clara definición de legalidad debi-do a la existencia de leyes inadecuadas, contradicto-rias, inconsistentes con la propia normatividadnacional, o desiguales. En otros países las leyesforestales existentes no permiten el acceso de loshabitantes locales a los recursos forestales provocóque éstos actúen de forma ilegal para cubrir susnecesidades básicas18.

2 VOLÚMEN DE LA TALA Y COMERCIOILEGAL DE MADERAS

Durante los últimos 4 años la tala y comercio ilegalde maderas en el Perú se ha incrementado de mane-ra alarmante. Determinar los volúmenes y valor realde esta actividad ilícita no es una tarea fácil debido,por un lado, a la inconsistencia en la informaciónrelacionada a la producción legal; al carácter puni-ble de la actividad, al ocultamiento expreso deinformación comprometedora, como a la profusacantidad de mecanismos de legalización de lamadera antes de entrar en la cadena de comerciali-zación. Sin embargo diversos estudios hacen refe-rencia a estimados de la magnitud de este problema.El Consorcio Cámara Nacional Forestal-AIDER-UNALM (2004) señala: ”En el Perú se estima que lasactividades de tala ilegal extraen y venden más de60,000 m3 de madera anualmente, lo que representaun valor de mercado de US $ 72 millones”19.

El Centro de Investigación Forestal (CIFOR) enUcayali y Loreto encontró que entre el 78 y 88% dela madera es aprovechada fuera de zonas autoriza-das, es decir es ilegal20. En el 2002 el INRENA en uninforme a la Organización Internacional de lasMaderas Tropicales - OIMT reportó que alrededorde 500,000 m3 (40% de la producción nacional) demadera son extraídos ilegalmente, los que final-mente son legalizados mediante procedimientosfraudulentos21. En diciembre del 2005 el INRENA yla Comisión Multisectorial de Lucha contra la TalaIlegal estiman que: ”todos los años se extrae más de221,000 m3 de madera ilegal. Es decir, 15% de la pro-ducción nacional, lo que equivale a US $ 44.5 millo-nes de dólares22”.

La International Timber Trade Organization –ITTO (2003), señala que la extracción ilegal decaoba y cedro es el problema más agudo del sectorforestal en el Perú. Adicionalmente estima queentre el 70% - 90% de toda la madera que entra alos mercados es ilegalmente aprovechada, aún cuyono hay información confiable disponible sobre estetema23. Los vínculos entre la tala ilegal y otras acti-vidades antijurídicas en los bosques, combinadoscon las limitadas capacidades y recursos para hacercumplir la ley hacen extremadamente difícil paralas autoridades forestales combatir de manera efec-tiva el problema. La tala ilegal no solo afecta a losbosques de producción permanente, los bosques entierras de comunidades nativas también son sus-ceptibles de tala ilegal. La presión sobre estas áreas,así como sobre las Áreas Naturales Protegidas seincrementa a medida que la disponibilidad de espe-cies de valor comercial disminuye en otros tipos debosques24.

17

ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

17. Idem, p:2.18. Ibidem.19. CNF, AIDER y UNALM. 2005. Organización yConducción de Foros Regionales sobre Tala y Comercio Ilegalde Maderas. Informe Final. IRG/STEM-TMA. USAID. Lima,Perú. Inédito. 191 p.

20. Arce, J. 2004. Propuesta de Estrategia Nacional de Luchacontra la Tala Ilegal. En: I Foro Nacional sobre Tala yComercio Ilegal de Maderas. IRG / WWF/ USAID. Lima,Perú. pp: 58 – 6321. Ibidem.22. INRENA, 2005. Documento Informativo sobre la TalaIlegal en el Perú (Presentado durante la Ceremonia deNombramiento del Presidente de la Comisión Multisectorialde Lucha contra la Tala Ilegal – DS No. 019-2004-AG) en elMuseo de la Nación. IRG / USAID. Lima, Perú. 17 p.23. ITTO, 2003. Achieving The ITTO Objective 2000 YSustainable Forest Management in Peru Report to beSubmitted to the International Tropical Timber Council bythe Diagnostic Mission Established Pursuant to Decision2(XXIX). 52 p24. Ibidem.

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Medición de la tala ilegal en el Perú

Para los fines del presente estudio, la madera cuyaextracción no ha sido autorizada o se da en contra-vención de la normatividad vigente es ilegal, inde-pendientemente de que si el procedimientomediante el cuál se autoriza su movilización y/ocomercialización es fraudulento. Esto último tieneque ver con el hecho de que en el Perú se autoriza laextracción sin verificar la veracidad de las existen-cias de los Inventarios Forestales en las concesiones.Si bien la tala ilegal abarca un amplio espectro demodalidades, desde el aprovechamiento maderableen áreas naturales protegidas hasta el cambio de usodel suelo, el presente análisis se centra en la extrac-ción selectiva de especies maderables con finescomerciales.

La madera que ha sido extraída sin cumplir conla normatividad legal vigente, transita por lo general,por un oneroso camino de legalización en el queintenta ser registrada para su comercialización. En elcaso de la madera ilegal en el Perú los costos de“blanqueo” y los riesgos asociados a las penalidadespor la comisión de delitos forestales están muy pordebajo de la renta obtenida por la comercializaciónde dicha madera. La relación costo-beneficio es favo-rable a la ilegalidad debido a la ausencia de estructu-ras de control eficientes, a la relativa facilidad parainnovar en mecanismos de blanqueo, y a lo relativa-

mente módico que resulta sobornar a algunos fun-cionarios. El vínculo establecido entre la maderaregistrada, legalizada y clandestina no observada, sepueden distinguir en el siguiente gráfico.

Se establece que la diferencia entre la tala de lamadera procedente del bosque y los volúmenes deextracción “autorizados” por el INRENA constitui-rán para el presente informe, tala ilegal. La magni-tud de la tala ilegal, como cualquier actividad ilícitaque busca esconder su evidencia, es difícil de cuan-tificar, más aún cuyo los registros oficiales quecuantifican la extracción y transformación demadera registrada no son consistentes. Al respectose encontraron importantes discrepancias en lainformación generada por INRENA, por lo que nose pudo utilizar más que aquella publicada en susanuarios. Esta situación se corroboró a partir de uninforme de evaluación interna del INRENA que evi-dencia la adulteración de la base de datos del Centrode Información Estratégica Forestal CIEF.

La metodología utilizada para estimar la tala ile-gal en el Perú se ha nutrido de los diversos mecanis-mos empleados por los extractores ilegales paramovilizar la madera desde el bosque hasta el merca-do (clonación GTF, adulteración de los POAS, adul-teración de la base de datos, etc), los mismos que noshan permitido analizar la confiabilidad de los regis-tros y definir los elementos requeridos para la reali-zar los cálculos. Se establece que la actividad ilegal

18

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 16Esquema de la madera registrada, legalizada y clandestina

Tala legal Tala ilegal

Producción registrada

Extracción no controlada

Maderalegal

Maderalegalizada

Maderaclandestina

Maderaauto consumo

Fuente: Adaptado de: Del Gato, F. 2003. La Producción Forestal no Controlada en Honduras, ¿Qué es?, ¿Cuánta es? Y ¿Cuánto

cuesta? Unas respuestas preliminares. REMBLAH-COSPE, 8 p.

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emplea dos estrategias diferenciadas que en algunoscasos se complementan: la legalización y la clandes-tinidad. Por lo general, quienes optan por la legaliza-ción venden la madera en el mercado internacionalo en los mercados de las principales ciudades delpaís, lugares donde se logra su registro. Mientras quela madera clandestina es de venta libre en el merca-do local. En este sentido se sugiere cuantificar la talailegal en dos procesos diferenciados: de legalizacióny de ocultamiento de la madera ilegal. Puesto que elproceso de legalización se inicia siendo clandestino,es importante para agregar en forma adecuada

dichos procesos, identificar un único eslabón y unperiodo de tiempo para su cuantificación. Para elprimer caso la información básica son los registrosexistentes en toda la cadena forestal, mientras quepara el segundo, en donde las variables no son obser-vadas, las fuentes de información debieran serencuestas, tal como se verá a continuación.

Estimación de la madera legalizada

La madera legalizada hace referencia al “registro” dela madera de procedencia ilegal en algún eslabón de 19

ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

Autorizaciones/Bosque

Puestos deControl Transp. Aserradero Transp. Mercado

ConcesionesComunidadesPredios (A)

Madera consaldo (B)

Madera condocumentosfalsos (C)

Producciónregistrada enpuestos decontrol (H)

Demanda externa –interna de madera

registrada (M)

Incautación (D)

Maderalegalizada fueradel bosque (I)

Demanda externa -interna maderaregistrada (N)

Madera legalizada enmercado (O)

Madera clandestina (P)Seminterna

Tala ilegal

Madera noregistrada - noobservada (E)

Madera noregistrada - noobservada (J)

Incauta (G)

Incauta (L)

IMPORTACION (Q)

TOTAL

Registro detrozas y de

aserrío primario(F)

(F = B+C+ D)

Regitromadera

incautada (G)

Registro deProducción (K)

(K = H+I+G)

Registro maderacomercializada nacional

(R)(R=M+N+O-Q)

Madera legalizada F - A - D K – (F–D)- G R – (K-G)

Regitromadera

incautada (L)

CUADRO 17Registro de madera legalizada

Fuente: Elaboración propia, 2006.

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la cadena forestal. Se considera que cuyo se registramadera con información falsa, se legaliza maderailegal que luego ingresa a los aserraderos comomadera de procedencia legal. La legalización de lamadera se lleva a cabo en el bosque, en los puestosde control forestal, en los aserraderos o en el merca-do; mientras que la ilegalidad se presenta en toda lacadena de valor forestal aunque se focaliza en elbosque, al extraer y movilizar la madera no autori-zada, al consignar información falsa en los planesoperativos anuales y planes generales de manejoforestal y en las guías de transporte; así mismo, alemitir y transar guías de transporte falsa. Tambiénes ilegal efectuar un registro deficiente de la maderaen cualquier eslabón de la cadena tanto en los pues-tos de control y las distintas fuentes de información.

En los puestos de control forestal pueden suce-der tres situaciones: 1. que se registre la madera pro-cedente de concesiones, predios o comunidadesnativas de acuerdo a los saldos existentes, 2. que seregistre madera con documentación falsa o 3. queno se registre la madera que pasa sin documenta-ción. De esta forma, la tala ilegal se genera porque seevade la garita (coimas o vías alternas) o porque selegaliza la madera utilizó información falsa (que nopuede detectar el sistema). Sucede también que lamadera no registrada en el bosque recién se legalizaen el aserradero, sea completó su información ovendiéndola como producto terminado. En general,para estimar la cantidad de madera legalizada, sedebe sumar las diferencias entre la informaciónregistrada entre cada uno de los eslabones de lacadena de valor. Es necesario abarcar desde la veri-ficación de los POA hasta el registro de los depósi-tos clandestinos de madera para consumo final.Considerando que la madera ilegal que sale delcampo se va legalizando en el camino, el volumenregistrado del eslabón que demanda deberá sermayor al volumen registrado del que provee.

Estimación de la madera legalizada fueradel bosque en el Perú

Gran parte de la madera de procedencia ilegal, queno fue registrada por los puestos de control forestalo no fue reportada por las AdministradorasTécnicas Forestales y de Fauna Silvestre ATTFS, eslegalizada mediante su registro en algún eslabón dela cadena de valor antes de ser comercializada en elmercado interno o ser exportada. Otra parte de la

madera de procedencia ilegal logra comercializarsesin haberse registrado en ningún eslabón de la cade-na de valor. Esta madera “no observada” por logeneral se comercializa en los mercados locales yrequiere de otra metodología para su cuantifica-ción. En estricto rigor, para calcular la madera quese legaliza después de pasar el control forestal sin serobservada, se debiera estimar la diferencia entre losvolúmenes de la producción de la industria del ase-rrío y los volúmenes de la madera extraída en troza,es decir, calcular la diferencia entre lo que se regis-tra en la industria como producto y lo que se regis-tra en el bosque como insumo, consideró claro esta,las unidades de medida y los parámetros de conver-sión y deduciéndole las incautaciones.

Sin embargo, para hacer los cálculos se debe con-siderar que el registro sea realizado por dos entida-des distintas no vinculadas administrativamente yasegurarse de que la madera extraída del bosque seprocese en la industria del aserrío en el mismoperiodo. Estos dos aspectos no ocurren en el casodel Perú. Por una parte, INRENA emite estadísticastanto de los volúmenes de madera extraída como delos volúmenes de madera aserrada a partir de listasde trozas y guías de transporte forestal, mientrasque PRODUCE calcula el índice de volumen físicode la producción de la industria del aserrío a partirde la encuesta mensual de producción a una mues-tra de representativa de empresas del sector. Porotra parte, se ha evidenciado, a través de los saldosde madera existentes en el bosque, que buena partede la madera extraída en un periodo de tiempo nose moviliza y se asierra en ese mismo periodo pordiversas razones (que tienen que ver con variacionesen la disponibilidad del capital, las condiciones cli-matológicas, la Demanda, etc). Por tanto, la maderapublicada como aserrada puede provenir deZAFRAS de años anteriores que ha sido autorizadapara su movilización. Además, es importante desta-car que INRENA realiza el registro de madera rolli-za a partir de la corta del árbol, de las “lista de tro-zas” y emisión de las GTF. Adicionalmente registrala madera aserrada cuyo se moviliza y presenta laGTF, independientemente de si tuvo primer aserríoen el bosque o no.

Para salvar esta situación, y consideró que INRE-NA diferencia el registro de extracción de trozas res-pecto al registro de la madera aserrada, según sehaya o no movilizado la madera, el criterio queempleamos para estimar la magnitud de la madera

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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legalizada en la industria es el de contrastar (calcu-lar la diferencia entre) el registro del volumen de laproducción de madera aserrada del INRENA, cuyafuente de información es el extractor que movilizala madera en el bosque, con los volúmenes de pro-ducción de la industria del aserrío (clasificaciónCIIU 2010) estimados a partir del índice de volu-men físico de ésta industria generado por PRODU-CE (en base a sus encuestas de producción a laindustria), de la Tabla de Insumo Producto del año1994 publicada por el INEI, y del volumen deimportación de madera bruta.

Ante un escenario presumible de ilegalidad, es deesperarse que los volúmenes registrados por laindustria crezcan más rápido que aquellos registra-dos por el INRENA, toda vez que buena parte de lamadera para la exportación o para el mercado lime-ño que no es registrada en los puestos de controlforestal, buscará legalizarse para llegar a venderse. Elpunto de partida para la estimación es lograr con-sistencia entre la información de INRENA y PRO-DUCE a partir de la Tabla de Insumo Producto delaño 1994 TIP-94, a un nivel de desagregación de 69sectores económicos con 287 actividades. Lo cuálnos permite analizar el desempeño de la actividadsilvícola y de la industria del aserrío (clasificaciónCIIU 2010) en la misma unidad de medida (nuevossoles corrientes de 1994). Cabe mencionar que laTIP-94 es, a la fecha de realizar los cálculo, la tablade insumo producto más actual del país.

La primera asunción para el análisis es que lainformación sobre la extracción forestal y la made-ra aserrada proporcionada, por el INRENA al INEIpara elaborar la tabla de insumo producto del año1994, “está contenida” en el VBP de la industria delaserrío, con lo que se puede obtener el VBP pormetro cúbico de madera aserrada. Así mismo, comoes común cuyo se trabaja con la TIP, se asume quelos coeficientes técnicos de producción se mantie-nen constantes a lo largo de todo el análisis. Para elcaso que nos interesa, el consumo intermedio detrozas por parte de la industria del aserrío represen-ta el 50% del total de su consumo intermedio. Lametodología es centró en calcular el volumen de laproducción de madera aserrada en base a la infor-mación proporcionada por PRODUCE. Para ello seaplicó el índice de volumen físico de la industria delaserrío al valor bruto de la producción de estamisma industria, consignado en la TIP-94 a preciosde año base, para el periodo 1997-2004; y en base alos “coeficientes técnicos de producción” se estimóel valor del consumo intermedio de madera rolliza.A este valor se le restó el valor de las importacionesde madera rolliza que es utilizado por la industriadel aserrío para obtener el valor de la producción dela industria del aserrío con las trozas nacionales(consideró el índice de precios y el tipo de cambiodel periodo). Finalmente, y en base al valor de laproducción de un metro cúbico de madera a “pre-cios constantes”, se estimó el volumen de madera

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

CUADRO 18Estimación de la madera legalizada fuera del bosque

Valor de la producción Importación Estimación Registro Estimación industria madera madera de madera de madera Porcentaje

del aserrio bruta aserrada aserrada legalizada de madera Año (soles-1994) (US $) (M3) (M3) (M3) legalizada

1997 410´874,830 4´152,488 832,147 482,268 349,879 42%1998 420´741,613 3´753,106 852,130 590,274 261,856 31%1999 419´648,822 1´185,378 849,917 834,671 15,246 2%2000 385´894,441 8´249,569 781,554 646,164 135,390 17%2001 436´148,922 6´313,861 883,334 506,054 377,280 43%2002 677´696,567 1´308,397 1´372,542 626,688 745,854 54%2003 596´139,806 1´780,204 1´207,365 528,292 679,073 56%2004 598´495,032 8´564,804 1´212,135 671,229 540,906 45%

Fuente: Elaboración propia, 2006.

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aserrada de la industria del aserrío para el periodo1997-2004.

La diferencia entre esta estimación y las cifrasregistradas por el INRENA, presentadas en el cua-dro, nos evidencia una tendencia creciente demadera ilegal que ingresa a la industria del aserríopara sostener la Demanda por productos aserradosque no es registrada por el INRENA. En el año 1999,se registra un importante crecimiento de las impor-taciones de madera bruta que en buena gran partesustituye la producción nacional. Al registrarse enforma adecuada estos volúmenes de madera impor-tada disminuye el porcentaje de madera legalizadafuera del bosque. Cabe mencionar que esta porciónde madera ilegal sólo representa aquella madera queingresa a la industria sin que haya sido previamenteregistrada por el INRENA en el bosque. A esta cifrahabría que agregarle tanto la madera extraída coninformación adulterada no verificada en campo,como también la madera aserrada proveniente delos aserraderos informales, los mismos que se incre-mentaron significativamente en la última década.

La fluctuación en la porción de madera legaliza-da obedece a las fluctuaciones en la movilización yregistro de trozas en el bosque que es registrado porel INRENA, así como también a las importaciones,y al uso de la capacidad instalada de la industria, elmismo que responde al crecimiento de la economía.Lo anterior a su vez evidencia que el crecimiento dela economía y la mayor Demanda por madera ase-

rrada presiona la extracción de madera ilegal. El PBIen este caso es un buen indicador de la extracciónde madera.

Estimación de la madera no registrada

Además de la madera legalizada, existe una porciónde madera no observada que se comercializa sin lle-gar a registrarse. Se asume que ésta se destina prin-cipalmente al mercado interno local y que la con-forman las maderas menos valiosas. Lacuantificación de la actividad maderera clandestina- no registrada, debería realizarse a través de unanálisis econométrico de variables latentes dicotó-micas sobre la base de una muestra representativade aserraderos o de depósitos de venta de madera enlos principales mercados del país, sean estos infor-males o no.

La metodología consistiría en aplicar a estos esta-blecimientos un cuestionario cuyas característicasjustamente no deben revelar la variable de interés: laporción de la madera no registrada. Sino más bienasociar esta variable, que permanece en latencia, aalgún evento observado o de alguna respuesta emiti-da por algún personal del establecimiento. En estaestimación la madera legal y la madera legalizada seagrupan una sola variable mientras que la maderaclandestina conforma otra variable que será la varia-ble de interés en la estimación. Esta estimación ten-drá la opción de ser parametrizada a partir de un

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 19Curva de comportamiento de la madera legalizada fuera del bosque

MADERA LEGALIZADA FUERA DEL BOSQUE(en % de la Producción Aserrada)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Elaboración propia, 2006.

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conjunto de variables explicativas que contribuyen ala clandestinidad de la madera. Como resultado seobtendría la estimación de la porción de maderaclandestina que en promedio existen en los aserra-deros o en los depósitos de venta en el país.

Para estimar el volumen de madera clandestinaexistente en el país, se multiplicaría el total de lamadera registrada por el cociente entre la porciónclandestina y la porción registrada que se obtiene dela estimación de variables latentes. Para estos, sedebe haber cuantificado previamente el total de lamadera registrada por la industria primaria. Al res-pecto, es importante que el tipo de establecimientoescogido para el estudio corresponda o esté directa-mente vinculado al tipo de establecimiento escogi-do para estimar el volumen de madera que seencuentra registrada. Un problema que presentaescoger aserríos como fuente generadora de datos esque buena porción del aserrío de madera se produ-ce en el bosque sin pasar por la industria ni regis-trarse en el transporte hasta que llega al mercado deconsumo final. Ante ello, no sería adecuado moni-torear los depósitos de madera en las principalesciudades y no los bosques porque los aserríos sonmóviles. Otro de los aspectos a ser considerados esla calidad del muestreo, consideró que muchos deestos establecimientos son clandestinos.

3 CARACTERÍSTICAS DE LA TALA YCOMERCIO ILEGAL DE MADERAS

Aún cuyo la extracción maderera ha sido una acti-vidad característica de la Amazonía Peruana desdeinicios del siglo XX dicha labor ha experimentadoun notable incremento. En la medida en que losrecursos naturales se van agotando, la industriamaderera rápidamente se traslada hacia otras regio-nes. El proceso se inició en el Perú durante los añossesenta en las cuencas del Bajo Urubamba y el AltoUcayali, extendiéndose durante los años ochenta ynoventa esencialmente a las partes altas de estascuencas, en Madre de Dios y Loreto25.

El tráfico de maderas y la sobre explotación ilíci-ta de los bosques afecta de manera crítica la institu-

cionalidad forestal y el principio de autoridad delEstado Peruano; la sostenibilidad económica de lasConcesiones Forestales, así como los procesos deformalización del sector e implementación de la LeyForestal y de Fauna Silvestre No. 27308. La tala ycomercio ilegal de productos maderables desalientala inversión privada en Planes de Manejo; produceevasión de impuestos y financia una intrincada redde actores sociales y políticos involucrados en acti-vidades de corrupción y otros ilícitos asociados talescomo: narcotráfico, lavado de dinero, tráfico dearmas, extorsión y financiamiento de remanentessubversivos.

Adicionalmente, la tala y comercio ilegal demaderas en el Perú genera serios impactos sociales,económicos y ambientales. Durante los últimosaños se han incrementado los niveles de compleji-dad y riesgo de esta problemática, constituyéndose,en algunas zonas, en una amenaza a la seguridadinterna del país. El tráfico de maderas vulnera losDerechos Humanos de los pobladores amazónicos,especialmente, los pueblos indígenas y poblacionesen alto grado de vulnerabilidad

Durante los últimos 30 años, el desarrollo delsector forestal en el Perú ha sido precario; en parte,debido a la inadecuada implementación de la LeyForestal No. 21147, hecho que, en asociación con laexistencia de un sistema de administración de losrecursos forestales limitado y vulnerable a lacorrupción, y la presencia de un sector industrialespeculador y oportunista, contribuyeron a la insti-tucionalización de un régimen de sobre-explotación no planificada de los recursos forestalesdel país y de las poblaciones humanas que viven enlos bosques.

Descremados los bosques accesibles de SelvaCentral, Ucayali, Iquitos, Huanuco y San Martín, yfrente al incremento de la Demanda de Caoba a nivelinternacional, los grupos industriales se trasladarona Madre de Dios, región que pese a las continuasinvasiones de extractores informales, aún se cuentaentre las áreas con las mayores extensiones de bos-ques tropicales primarios y de mayor riqueza en bio-diversidad del mundo. Caillaux y Chirinos (2003),señalan que entre 1998 y 1999 el Director de laAgencia Agraria de Tahuamanu otorgó 118Contratos Forestales ilegales en Madre de Dios sobreuna superficie de aproximadamente 100,000 Ha noautorizadas para extracción forestal. Probablementeeste hecho marcaría el inicio de una serie de conflic-

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

25. Bedoya, E. y A. Bedoya. 2005. El Trabajo Forzoso en laExtracción de la Madera en la Amazonía Peruana. OIT.Programa de Acción Especial para Combatir el TrabajoForzoso. Declaración WP/40/2004.Ginebra, Suiza, 57 p.

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tos e irregularidades surgidas con relación al aprove-chamiento de los recursos forestales maderables,conflictos que a la fecha no encuentran solucióndefinitiva, y que han significado la pérdida de vidashumanas en muchos casos desconocidas como con-secuencia de actos de violencia al interior de los bos-ques; una latente amenaza a la sobrevivencia depoblaciones nativas en aislamiento voluntario; lapérdida de recursos forestales sustraídos del patri-monio nacional; la comisión de delitos contra lapropiedad pública y privada; y contra la seguridadciudadana; la manipulación política y económica delos sectores industriales de la madera; la desintegra-ción social de la región amazónica; la asociación per-niciosa de la actividad maderera ilegal a otros ilícitoscomo el narcotráfico y financiamiento a grupos sub-versivos, y la agravante amenaza a la paz y el desa-rrollo de los pueblos amazónicos.

En términos generales, el sector forestal y elaprovechamiento maderable bajo el antiguo régi-men forestal se caracterizó por estar regulado porun marco legal inadecuado que limitó las posibili-dades de manejo sostenible del bosque en el largoplazo, promovió la ilegalidad en la extracción demadera a través de los contratos de 1000 ha exone-ró de responsabilidad civil y penal a funcionarioscorruptos y extractores ilegales. Así mismo este tipode contratos crearon el medio para que el sistema detergiversación en torno al otorgamiento de los con-tratos, saldos y guías de transporte prosperara y semantuviera. Desde el punto de vista económico sedesincentivó la inversión privada y se otorgó inmu-nidad al sector industrial en cuanto a su responsa-bilidad en el manejo del recurso. Esto debido a lagran facilidad con que era posible legalizar la made-ra ilegal y pagar del canon de reforestación, cuyosfondos fueron también motivo de prevaricacionesentre funcionarios y técnicos forestales a través delos Comités de Reforestación, y cuyos resultados entérminos de reposición efectiva del recurso soninsignificantes en comparación a los montos recau-dados por tal derecho.

La informalidad imperante en las etapas deaprovechamiento y transformación primaria insti-tucionalizó un sistema de trabajo basado en la habi-litación y endeudamiento permanente de los habili-tados. Las ganancias del sector industrial tradicionalse sustentan en la explotación de los habilitados(pequeños madereros y nativos), y la extracción ile-gal de la madera en tierras del Estado, bosques de

comunidades indígenas y áreas naturalesprotegidas.

Aún cuyo la tala ilegal promovida por los con-tratos de 1000 Ha era una realidad ampliamenteconocida desde mucho antes de la aprobación de laNueva Ley Forestal, prevalecía en el sector forestaluna complicidad tácita, debida en parte a la impo-tencia de que los esperados cambios en laLegislación Forestal no se producían; a una especiede inercia desesperanzada en algunos casos, y encu-bridora en la mayoría de ellos. A partir del año 2001se pone en práctica la implementación de la LeyForestal y de Fauna Silvestre No. 27308 y la tala ile-gal retoma importancia en la medida en que poneen riesgo la sostenibilidad económica, social yambiental, pero sobretodo política del nuevo mode-lo, así como las inversiones públicas y privadaspuestas en él. Aun cuyo ya existían anteriormentevedas para algunas especies como la Caoba(Swietenia macrophylla) y las especies de maderasduras provenientes de los Bosques Secos de la CostaNorte del país, la informalidad y la ilegalidad per-mitían que dichas maderas y aquellas otras prove-nientes de los contratos de 1000 ha continuaransiendo aprovechadas y comercializadas medianteuna serie de mecanismos fraudulentos que permi-ten su legalización a través de la propia administra-ción forestal (blanqueo de maderas provenientes deáreas no autorizadas, falsificación, compra y ruleteode guías, adulteración de saldos de contratos, con-tratos ilegalmente otorgados, ausencia de control enel bosque y garitas forestales, coimas y extorsiones,entre otros).

El aprovechamiento en el bosque se caracterizapor ser selectivo, de bajo rendimiento y baja eficien-cia, concentró la presión de uso sobre unas pocasespecies maderables de valor comercial. La exporta-ción de productos forestales es primaria, con escasovalor agregado, y el aporte del sector a la economíanacional es poco significativa (varía entre el 1 –3 %del PBI, aún cuyo el aporte real del sector es subva-lorado y no se registra en las Cuentas Nacionales).La autoridad de la Administración Forestal con res-pecto al aprovechamiento y comercio ilícito demaderas está institucionalmente desvalorada (pesea los esfuerzos de aquellos funcionarios probos quepropugnan por un trabajo basado en la honestidady transparencia). Funcionalmente sobredimensio-nada, sometida a los intereses económicos de losindustriales, e indirectamente al poder político que

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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los protege. De otro lado, carece de mecanismos decontrol y protección de los recursos forestales efi-cientes y efectivos, que garanticen una adecuadavigilancia de las actividades ilegales que se dan engran parte de la Amazonía. De allí que urge la nece-sidad de abordar el tema de la tala ilegal desde unaperspectiva de política de estado, que permita a laautoridad forestal contar con los medios y faculta-des acordes a la magnitud de esta realidad.

El Nuevo Régimen Forestal ha tocado los puntosneurálgicos de un sector que adolece por los propiosmales internos. La escasa capacidad de respuesta delsector público; la volubilidad en el compromiso delas instituciones privadas, cooperantes y también enalgunas asociaciones gremiales, quienes a su vezrepresentan y ponen en juego sus propios interesesinstitucionales; y la poca atención, o preocupaciónmeramente discursiva que en general suscita estaproblemática en los altos niveles de decisión, aún nopermiten encontrar los medios y mecanismos parahacer frente a los grandes intereses que se juegandetrás de la madera ilegal en todo el país, interesesque continúan debilitó los esfuerzos por reformarlas estructuras de un sistema forestal agónico.

Un volumen muy significativo de actividadesextractivas forestales se desarrolla dentro de territo-rios que pertenecen a comunidades indígenas oreservas para poblaciones indígenas en aislamientovoluntario o contacto muy reciente. La existencia demaderas finas como la caoba, el cedro, y otras dealto valor comercial, ha provocado la invasión demadereros no autorizados en los referidos territo-rios26. Las indicadas actividades ilegales se produ-cen por la mala utilización o inclusive por la falsifi-cación de documentos proporcionados para laextracción de madera en las concesiones forestales(Guía de Transporte Forestal y la Hoja deCubicación) que son entregados por las institucio-nes estatales responsables de la supervisión forestal.Esta práctica es conocida como “blanqueo de made-ra”. En los últimos años, el valor de la caoba, cedro yotras especies de maderas extraídas ilegal y clandes-tinamente alcanza un mínimo de unos 75 millonesde dólares27. Se considera que la tala ilegal constitu-ye un auténtico peligro para la supervivencia degrupos indígenas en aislamiento voluntario, para lareproducción de especies forestales de alto valor de

mercado y para los planes de un desarrollo sosteni-ble de la riqueza forestal. Es conocido que la extrac-ción desordenada e ilegal de madera constituye lafase inicial de ocupación y colonización desorgani-zada de la Amazonía28.

Debido a la continua necesidad de desplazarse azonas anteriormente no explotadas, los madererosen repetidas ocasiones han “tropezado” con gruposindígenas aislados o en contacto reciente.Inicialmente, ocurrió en la década del sesenta conalgunos grupos o familias Machiguengas, Piros,Amahuacas y Yaminahuas; y recientemente conpoblaciones Nahuas del Ucayali, tales como losMurunahuas (Chitonahuas), Isconahuas y losMashco-Piros del norte de Madre de Dios29,30.Lamentablemente, los contactos preliminares entremadereros y nativos han sido absolutamente nega-tivos para la población indígena, y a menudo handado lugar a la extinción, a través de epidemias, delos sectores nativos contactados. Por ejemplo, LislieWahl (citada por Bedoya, 2005) en un artículo sobrela extracción de madera, calcula que entre el 50 y60% de los Nahuas han muerto como resultado deeste contacto31. La tala y comercio ilegal de maderasen el Perú no sólo genera serios impactos sociales,económicos y ambientales. Durante los últimosaños se han incrementado los niveles de compleji-dad y riesgo de esta problemática, constituyéndose,en algunas zonas, en una amenaza a la seguridadinterna del país.

La tala y comercio ilegal de maderas se encuen-tra dispersa en casi toda la Amazonía Peruana, con-centrándose en áreas críticas donde están los recur-sos valiosos y zonas vulnerables por la falta decontrol e inaccesibilidad. El tráfico de maderas selleva a cabo a través de corredores económicos vin-culados a las principales vías de comunicación. Losflujos de comercio de la madera ilegal se encuentrandeterminados por los principales centros de

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

26. Bedoya, E. y A. Bedoya. 2005. Op. Cit.27. Idem, pp: 11.

28. Ibidem.29. Defensoría de Pueblo, 2003. Pueblos Indígenas en situa-ción de aislamiento y contacto inicial. Documento deTrabajo. Lima, Perú. pp: 45-46. Huertas 2003. pp:353-355.Citado por: Bedoya, E. y A. Bedoya, 2005. Op. Cit. pp: 15.30. Huertas 2003. La Extracción Forestal y los PueblosIndígenas en Aislamiento de Madre de Dios. En: Los PueblosIndígenas de Madre de Dios. Historia, Etnografía yCoyuntura. Lima, Perú. IWGIA. pp:353-355. Citado por:Bedoya, E. y A. Bedoya, 2005. Op. Cit. pp: 15.31. Ibidem.

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Demanda de maderas, cuyos productos son destina-dos a abastecer tanto a los parques industriales detransformación primaria y secundaria nacionalcomo a la Demanda del mercado internacional32.

NRCD (2004), analizó las intervenciones demadera efectuadas por la autoridad forestal entreenero del 2003 y junio del 2004 encontró relacióndirecta entre la Demanda por especie y la extracciónilegal de las mismas. Dentro de las ocho especiesque reportaron mayor número de intervenciones, seencuentran las cinco especies con mayores volúme-nes de producción (tornillo, cumala, lupuna, caobay cedro). De otro lado, el 84% de la madera rollizaproducida proviene de los departamentos deLoreto, Ucayali, Madre de Dios, Junín, Huánuco,San Martín y Pasco y el 94% de la madera aserradase produce en estos mismos departamentos33.Losflujos del comercio de la madera ilegal se producenen cuatro rutas principales: 1. Ruta Norte, com-prende los departamentos de Loreto, San Martín,Amazonas, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque yPiura; 2. Ruta Oriente, comprende el departamentode Loreto; 3. Ruta Centro, comprende los departa-mentos de Ucayali, Loreto (provincias de Ucayali yContamana), Huánuco, Junín, Pasco y Lima; y 4.Ruta Sur, comprende los departamentos de Madrede Dios, Cuzco, Puno, Tacna, Arequipa,Huancavelica, Ayacucho y Apurímac.

4 COMERCIO FRONTERIZO

Durante los últimos años se han reportado inciden-tes relacionados a la extracción y comercio ilegal demaderas, tráfico de fauna y otros ilícitos en las zonasfronterizas entre Perú y los países limítrofes: Brasil,Bolivia y Colombia. En la mayoría de los casos estoshechos se refieren a la incursión ilegal o clandestinade madereros peruanos en territorio extranjero, enasociación o complicidad con pobladores locales delos países vecinos, con el fin de extraer principal-mente Caoba para ingresarla luego a Perú, procedera su legalización y comercio. Estos trabajadores sonhabilitados por las grandes empresas exportadoras

de caoba, quienes los contratan temporalmente ytransportan a las áreas de extracción exponiéndolosa la ilegalidad. Se estima que esta actividad se da conrelativa frecuencia durante los períodos de zafra,dada la extensión de las líneas de frontera y dificul-tades en el acceso, y pese a la presencia permanentede controles militares y acciones de patrullaje aambos lados de la frontera.

Entre las principales cuencas y localidades dondese han registrado incidentes relacionados a laextracción de recursos forestales en zonas fronteri-zas se encuentra:

■ Loreto: Güeppi, Puerto Arturo, Santa Rosa,Caballococha, Leticia, Islyia, Bolognesi, Yavarí.

■ Ucayali: Tamaya, Purús, Nueva Esperanza,Abujao, Breu, CCNN Sawawo Hito 40, Reservadel Estado a favor de las poblaciones indígenasen aislamiento voluntario: Murunahua, Nahua-Kugakapori, Isconahua

■ Madre de Dios: Tahuamanu, Bajo Madre deDios, Purús, Iñapari, San Lorenzo.

Zonas fronterizas

■ Brasil: Tabatinga, Yuruá, Purús, Acre, Cruzeirodo Sul, Terra Indígena Kampa do Rio Amonia,Parque Nacional da Serra do Divisor, ReservaExtractivista de Alto Jurúa, Terra IndígenaKaxinawá-Ashaninka do Rio Breau, TerraIndígena Kaxinawá do Rio Jordão, TerraIndígena Alto Tarauacá e Kampa e Isolados doRio Envira.

■ Bolivia: PN Madidi, Pyo■ Colombia: No se cuenta con registros confiables

debido a las restricciones de información oficialen esta zona fronteriza custodiada por lasFuerzas Armadas del Estado Peruano, en virtuda la eventualidad de otros ilícitos tales como elnarcotráfico y la incursión de las FARC en terri-torio peruano.

Frontera Perú – Brasil

La frontera de Brasil y Perú se halla delimitada porlos Tratados de 1851 y 1909. Con una extensión de2.995,3 Km., su caracterización está a cargo de laComisión Mixta de Inspección de los Hitos de laFrontera Perú – Brasil. Cuenta con 86 hitos implan-tados. En su extensión total, la línea límite tiene:

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

32. Naturaleza, Conservación y Desarrollo. 2004. Deter-minación y Análisis del Flujo de Madera Ilegal. En apoyo alINRENA. IRG/STEM-TAM, USAID/Perú. Lima, Perú.Inédito. 34 p.33. Ibidem

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2.003,1 Km. en ríos y canales; 283,5 Km. por líneasconvencionales; y 708,7 Km. por divisoria de aguas.

En Agosto del 2001, en la ciudad de Brasilia sellevó a cabo la V Reunión del Grupo de TrabajoPerú Brasil sobre Medio Ambiente34, donde se acor-dó conformar un sub grupo de trabajo ad-hoc paratratar los casos de extracción ilegal de madera y elcomercio ilegal de fauna silvestre, asignándole lafunción de identificar acciones de prevención y fis-calización a ser ejecutadas por los organismos per-tinentes de cada país, recomendar acciones quepuedan ser realizadas en conjunto y proponer nor-mas de procedimiento para casos de acciones desti-nadas a prevenir acciones en ilícitas en el área defrontera35.

Del 4-5 Marzo 2002 se realizó la I Reunión delGrupo Perú Brasil de Cooperación AmbientalFronteriza en la ciudad de Brasilia. En ella se men-ciono que la Empresa Forestal Venao estaría reclutótrabajadores brasileros en la ciudad de MarechalThaumatiurhgo. La Fundación Nacional del Indiodel gobierno brasilero (FUNAI) informó sobre acti-vidades ilegales en el área de frontera en atención alas denuncias por grupos Asháninkas del Estado deAcre. El Gobierno Brasilero denunció la extracciónilegal de madera en el Parque Serra do Divisor.

Del 2l al 24 de mayo del 2002 tuvo lugar enTabatinga (Brasil) el 1er Seminario de AccionesEjecutivas de Política Ambiental Fronteriza en elmarco del l Grupo Perú Brasil de CooperaciónAmbiental Fronteriza. Se conformaron dos gruposde trabajo para la presentación del plan de acciónejecutiva de la política ambiental, la misma quecomprendió la presentaron de la problemática yestrategias para la solución de la extracción ilegal deflora y fauna en zonas de frontera, citó como accio-nes necesarias a ejecutar las siguientes: 1. La crea-ción e implementación de puestos de control a lolargo de la frontera: Carolina y San Fernando en elrío Yavarí; Tipishca-Breu en el río Breu en el ladoperuano, y Santa Rosa de Purús y Taumaturgo en elAlto Yuruá en territorio brasilero. 2. El desarrollo deoperaciones conjuntas entre INRENA, IBAMA, lasfuerzas policiales y de defensa de ambos.

Entre el 9 al 12 de julio del 2002 en la ciudad deLima se llevó a cabo el 2do Seminario de AccionesEjecutivas de Política Ambiental Fronteriza, asig-nándose como responsabilidad de IBAMA la crea-ción de los puestos de control de Palmeiras en elYavarí, Benjamin Constant en Amazonas, Atalayadel Norte en Amazonas; Assis Brasil, Estirao deEcuador, Santa Rosa de Purús, Taumaturgo enSacre; y Parque Nacional de Serra do Divisor. Por suparte el INRENA debería gestionar ante elMinisterio de Economía y Finanzas los recursospara la creación de los puestos de Carolina y SanFernando en el Yavarí y Río Breu en Atalaya.

La coordinación de las acciones de Fiscalizacióny control sobre tala ilegal de madera, son productode las reuniones del Grupo de Trabajo Perú Brasilde cooperación Ambiental Fronteriza, llevadas acabo en Brasilia y Lima en los meses de marzo yabril del 2002 así como de los seminarios deAcciones Ejecutivas de Política AmbientalFronteriza, organizados por IBAMA e INRENA enTabatinga y Lima respectivamente en los meses demayo y julio del 2002.

Entre los años 2001 y 2004 surgieron diversasdenuncias contra la Empresa Forestal Venao SRLtda. por parte de las autoridades peruanas comobrasileras, debido a que esta empresa de manerainescrupulosa utiliza permisos de extracción fores-tal de Comunidades Nativas, aprobados por INRE-NA u obtenidos de manera fraudulenta, con el finde abastecerse de madera caoba, proveniente de tie-rras comunales, o madera ilegal extraída de laReserva para Indígenas en aislamiento voluntarioMurunahua, como de las zonas fronterizas conBrasil. Forestal Venao ha promovido el asentamien-to de nuevas comunidades mediante el traslado defamilias Asháninkas a la línea de frontera, de mane-ra que los trabajadores madereros habilitados pue-dan ingresar a territorio brasilero arguyendo encon-trarse en territorio indígena. En el mes de octubredel 2004 la Comunidad Nativa Sawawo Hito 40firmó un acuerdo comercial con la EmpresaForestal Venao mediante el cual el 60% del valor deventa de la caoba en el mercado internacional seríadestinado a cubrir los costos de inversión de laempresa (combustibles, maquinaria, tractores), ges-tiones políticas de los dirigentes comunales, y laconstrucción de una trocha entre la comunidad ylas cabeceras del río Amonia, y entre el pobladoNueva Italia y el alto Ucayali. El 40% restante serían

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

34. Instalado en la ciudad de Lima los días 6 y 7 de diciembrede 1999 en el Marco del Plan de Acción de Lima.35. Informe sobre Extracción de Madera en Zonas deFrontera y reservas Indígenas Brasileras. (SAA-SUR-BRA) Nº274

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divididos entre la Comunidad y la Empresa en par-tes iguales. Durante la zafra 2001-02 la empresamovilizó 2790 m3 de caoba (de los 4200 m3 autori-zados por INRENA) y 610 m3 de cedro. Durante lazafra 2002-03 se movilizaron 537 trozas de caobaequivalentes a 1370 m3, y 1894 m3 de cedro36. Laempresa Forestal Venao provee de caoba paraexportación al Consorcio Maderero Bozovich. En el2003 Forestal Venao exportó 770 m3 de caoba y 275m3 de cedro con destino a USA; y 448 m3 de caobaa República Dominicana37.

Las continuas acusaciones de dirigentesAsháninkas brasileros sobre el ingreso de madererosperuanos en las reservas indígenas motivaron eldesarrollo de un operativo conjunto entre funcio-narios de control de IBAMA, el Ejército y la PolicíaFederal de la República de Brasil, FUNAI y elEjército Peruano a fin de inmovilizar la madera ile-galmente extraída en la zona fronteriza. Comoresultado de dichas operaciones se detuvieron 41personas (3 brasileños y 38 peruanos) en territoriobrasilero. Así mismo las autoridades brasileras pro-cedieron a la destrucción de 2500 m3 de madera(caoba y cedro) y 15 campamentos irregulares.Cabe resaltar que de los madereros peruanos dete-nidos todos eran personas subcontratadas y explo-tadas por las empresas madereras, en muchos casosindocumentados que incursionan en la extracciónmaderable como única alternativa de trabajo yempujados por la pobreza. Pese a ello las empresaspromotoras de estos hechos gozan de impunidad ycontinúan operando y exporto caoba al amparo delApéndice II de la Convención CITES y con laanuencia del Estado Peruano.

El 25 de agosto del 2003 en la ciudad de Lima, losMinistros de Relaciones Exteriores y de Defensa dela República del Perú y de la República Federativadel Brasil firmaron un Memorandum deEntendimiento sobre Cooperación en Materia deVigilancia y Protección de la Amazonía a fin de ejer-cer un adecuado control sobre el espacio amazóni-co de sus respectivos territorios, combatir eficaz-mente los actos ilícitos principalmente vinculados

al narcotráfico y preservar los recursos naturalesmediante la integración del Gobierno Peruano alSistema de Protección y Vigilancia de la Amazonía(SIPAM / SIVAM) para lo cual contará con la asis-tencia necesaria del Gobierno brasilero.

El 8 de julio del 2004 la Administración TécnicaForestal y de Fauna Silvestre (ATFFS)-Iquitos,COATCI y la Marina de Guerra del Perú llevaron acabo el operativo “Panguana”, en la cuenca del ríoYavari – Mirim, en las proximidades de la localidadde Islyia, en la zona fronteriza Perú-Brasil, proce-diendo al decomiso de 1,141 trozas (300,000 pt) demadera rolliza de la especie cedro valorizada en US$ 625,000. Después de más de un año de litigio conla empresa Maderera Barrios quien presentó unaAcción de Amparo contra el INRENA ante elJuzgado Mixto de Ramón Castilla – Caballo Cocha,la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia deLoreto, en dos sentencias consecutivas resuelve afavor del INRENA e indica al Juzgado Mixto deRamón Castilla emitir un nuevo fallo. La nuevaResolución que revisó la causa, ratifica el fallo afavor del INRENA. El 28 de octubre del 2005, sepone a subasta pública la madera decomisada.

Localidades Inspeccionadas por IBAMA, LaPolicía Federal y el Ejército de la República de Brasilen la zona fronteriza con Perú donde se llevaron acabo intervenciones a los campamentos de madere-ros peruanos ilegales en territorio brasilero.

Frontera Perú – Bolivia

Mediante el Parte Policial No. 029-2004-RPNP-MDD-DIVTUECO, la División de Turismo yEcología de la Policía Nacional del Perú de Madrede Dios da cuenta del decomiso de madera en unoperativo conjunto entre el Ministerio Público,ADUANAS Y PNP, por presunta comisión delDelito de Contrabando38. El 08 de Junio del 2004 la

28

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

36. Txai Terri Aquino. 2004. No tempo das InvasõesPeruanas. Rio Branco, Brasil. En: Papo de Índio. Pp: 16 – 17.Fecha: 21 de Noviembre del 2004.37. Piedrahita, M. 2004. Invasões peruanas continuam noAlto-Jurúa. Rio Branco, Brasil. En: Papo de Índio. Pp: 20 – 23.Fecha: 28 Noviembre 2004.

38. En el sector forestal el contrabyo comprende la exporta-ción y/o importación clyestina de productos de madera sinnotificar a ninguna autoridad del país exportador o importa-dor, sin documentación legal alguna ni pago de impuestos oderechos. Otra forma de contrabyo tiene lugar cuyo unaespecie cuya exportación está prohibida o requiere documen-tación especial se incluye en cargas de otra madera produci-da y exportada legalmente. Estas especies prohibidas o res-tringidas suelen ser lo suficientemente valiosas como paraque los contrabyistas estén dispuestos a correr el riesgo de serarrestados al sacarlas del país.

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PNP, la Fiscalía Provincial de Prevención del Delitoy Delitos Ecológicos y la Superintendencia Nacionalde Aduanas – SUNAD se constituyeron a 250 m. dela margen izquierda del Km. 72 de la carretera Pto.Maldonado-Iberia, donde intervinieron a 3 extrac-tores forestales sorprendidos “lavo39” un lote de5,000 pt de Caoba y 72 piezas (1500 pt) de Cedroque se encontraban camuflados dentro de la vegeta-ción, presumiendo que dicha madera haya ingresa-do ilegalmente al país procedente de Bolivia, encon-trándose en dicho lugar en espera de la compra deuna GTF de las sedes del INRENA Alerta o Mavilapara su posterior comercialización. Ese mismo díaen el Km. 73.200 de la carretera Pto. Maldonado-Iberia, la Fiscalía, PNP y ADUANAS intervinieron alcamión marca Volvo de placa de rodaje XU-3068cargado con 5,000 pt de Cedro, sin conductor y ocu-pante alguno. La madera procedente de Boliviahabía ingresado ilegalmente al país y se encontrabaen espera de la obtención de GTF. Las maderasintervenidas fueron valorizadas en 60,000 NuevosSoles. La PNP procedió al decomiso de la madera einmovilización de vehículos y herramientas en pre-sencia del M. Público y ADUANAS.

El 09 de Julio del 2004 la Policía Nacional dePerú RPNP – MDD División de Turismo y Ecología,a través de la Nota Informativa No. 191-2004-RPNP-MDD-DIVTUECO reporta el ingreso ilegalde madera a territorio peruano por la rutaSoberanía (Bolivia), Santamaría, Shiringayoc,Mavila, Puerto Maldonado (Perú). El 08 de Julio elMinisterio Público, la Superintendencia deAduanas, la PNP y personal del Ejercito Peruano seapersonaron al Km. 82 de la carretera PuertoMaldonado-Iberia encontró camuflado y sin custo-dia un lote de 57 piezas (1688 pt) de caoba aserradaa castillo, presumiendo que sus dueños estaríanagenciándose de GTF para su legalización e ingresoal mercado nacional. Posteriormente en laComunidad Santamaría, provincia de Tahuamanu,se ubicó camuflado un lote de 635 piezas de Caoba(24,325 pt) aserradas a castillo, procedentes de lalocalidad de Soberanía, Bolivia. La Intendencia deADUANAS a través del Acta de Inmovilización-

Incautación-Comiso No. 280-2004-0300 No. 00099del 08 de Julio del 2,004 y Liquidación Total No.280-0300-AC-2004-000099 del 15 de julio del 2,004ha establecido que la madera intervenida por lasautoridades se encuentra valorizada en la suma US$ 11,825.55. Mediante el Atestado No. 059-2005-RPNP-MDD-DIVTUECO, la PNP derivó la investi-gación a la Fiscalía Provincial de Prevención delDelito y Ecología de la ciudad de PuertoMaldonado.

El 01 de Setiembre del 2004 la PNP y la FiscalíaProvincial de Prevención del Delito y Ecologíaintervino a 6 personas en la localidad de Pacarán,Provincia de Tahuamanu, Madre de Dios, levantó elAtestado No. 031-2004-RPNP-MDD-DIVTUECOpor Delito Aduanero y Contrabando (Art. 33º de laLey 28008) al ingresar ilegalmente a territorioperuano 58 piezas (2498 pt) de madera Cedro(valorizada en US $ 3,239.00) procedente de laComunidad Usía de Bolivia.

Cabe señalar que en todos casos mencionadoslas personas intervenidas por la PNP eran trabaja-dores informales peruanos quienes habían extraídola madera con la participación de ciudadanos boli-vianos, siendo habilitados y contratados por lasempresas exportadoras de Caoba para dicho fin. Sinembargo, las autoridades nacionales difícilmentellegan a intervenir a los habilitadores, agentes finan-cieros de la madera ilegal.

INRENA (2005)40 ha identificado que entre losprincipales delitos ambientales que ocurren en laszonas fronterizas entre Perú, Brasil, Bolivia yColombia se encuentran: Tala ilegal de madera(Caoba y Cedro); apertura de carreteras clandesti-nas, tráfico ilegal de animales silvestres (peces, avesy insectos), pesca y caza ilegal y contaminación delos recursos hídricos.

Frontera Perú – Colombia

Desde el 2004 la Administración Técnica delINRENA-Iquitos viene reporto la extracción ilegalde maderas cedro y caoba de la Zona ReservadaGüeppi. Según el Informe: Diagnóstico de la Tala y

29

ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

39. Se conoce como “lavado” de madera a la operación queconsiste en eliminar las marcas del aserrío longitudinal controzas o castillos de madera de valor comercial como lacaoba, lo cual es considerado una infracción según la LeyForestal y de Fauna Silvestre y su Reglamento.

40. INRENA, 2005. Análisis de Casos de Tala Ilegal en lasZonas Fronterizas. Presentación del Sr. Guillermo Avanzinni(Asesor de Jefatura del INRENA) ante la ComisiónMultisetorial de Lucha contra la Tala Ilegal. 29 de Marzo del2005. Documento de Trabajo. Inédito. Lima, Perú. 47 p.

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Comercio Ilegal de Maderas en la Región Loreto(2004)41, la madera extraída de esta área es trans-portada por los “cacharreros” colombianos (comer-ciantes fluviales que en grandes botes de madera sededican al trueque o venta de productos de prime-ra necesidad) en las localidades de Leguízamo yPuerto Asis (Colombia) donde es legalizada para sucomercio posterior42.

Mateluna (2004)43 estima que el movimiento enPuerto Asis (Colombia) es de cuatro a seis botes dia-rios. Cada embarcación puede transportar entre 100y 150 cuartones de 25 pt cada uno, haciendo un totalestimado de 10,000 pt / día, valorizó una pérdida deUS $ 6000 diarios en extracción ilegal de maderas.Adicionalmente reporta que investigaciones perio-dísticas locales señalan la existencia de vínculosentre la extracción ilegal de madera y otros ilícitoscomo el narcotráfico y actividades subversivas; y quelas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia(FARC) estarían cobró cupos a los taladores ilegalese cambio de protección e información44.

5 IMPACTO ECONÓMICO DE LA TALA YCOMERCIO ILEGAL DE MADERAS

Desde la perspectiva económica, la tala ilegal gene-ra pérdida de bienestar material a la población deun país. Pérdida que tiene que ver no sólo con ladisminución del stock natural de madera aprove-chable a lo largo del tiempo, sino que también conuna mayor inequidad en la distribución del ingreso.La tala ilegal establece un conjunto de relacionessocio-económicas orientadas a la generación y cap-tura de la renta económica que empobrece a quie-nes menos recursos tienen. Adicionalmente, laDemanda de madera ilegal genera una economíaparalela informal que desincentiva la inversión pri-vada en el manejo forestal de largo plazo y promue-ve la generación de mecanismos económicos decorrupción.

La tala y comercio ilegal de maderas tambiénpromueve la evasión de impuestos, el no pago delderecho de aprovechamiento, la desvalorización delos bosques naturales, la informalidad, la explota-ción laboral, la especulación en los precios de lamadera, víveres, medicinas y otros bienes, el contra-bando, el uso ilegal de telecomunicaciones, entreotros. Esta actividad, en algunos casos y en algunasregiones o zonas focalizadas, forma parte de una redde otros ilícitos asociados como son el lavado dedinero, principalmente proveniente del narcotráfi-co; el pago de cupos a remanentes de grupos sub-versivos o el financiamiento del avituallamiento dedichos grupos; la comercialización ilegal de com-bustibles, la micro comercialización de sustanciasnarcóticas, la especulación en los precios de losvíveres, explotación y trabajo forzado de los peque-ños madereros, y prostitución.

La pérdida de valor económico por tala ilegalabarca un conjunto de aspectos, entre los que sedestaca la pérdida de semilleros del capital forestal yde los ingresos que se dejarán de percibir derivadosde esta pérdida, la degradación humana y la desva-lorización del esfuerzo humano por las condicionesde trabajo, la pérdida de bienes y servicios ambien-tales que ofrece el bosque, los ingresos que deja derecibir el fisco por evasión de impuestos, y los quedeja de recibir la autoridad forestal por concepto dederechos de aprovechamiento. A fin de determinarel impacto económico de la tala y comercio ilegal demaderas en el Perú se han estimado cuatro rubrosde pérdidas económicas: 1. la evasión y defrauda-ción fiscal, 2. la desvalorización de la madera en pie,3. la depredación del capital forestal, y 4. el incum-plimiento de los pagos por derecho de aprovecha-miento forestal.

Para estimar la evasión y defraudación fiscalhemos considerado la compra de trozas de manerafraudulenta con el propósito no sólo de evadirimpuestos sino de obtener crédito fiscal (ver cuadroValor de la Perdida Económica de la TalaLegalizada). La desvalorización la hemos calculadoa partir de un castigo del 30% sobre el valor de lastrozas antes de impuesto. Para estimar la depreda-ción del capital forestal hemos considerado los gas-tos que realiza una concesión para conservar susespecies forestales. Y finalmente, hemos considera-do US $ 1.2 / ha por el concepto de derecho de apro-vechamiento forestal que no es pagado por la con-cesión. Consideramos sin embargo que las tasas

30

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

41. Mateluna, J. 2004. Diagnóstico de la Tala y ComercioIlegal de Madera en la Región Loreto. Informe preparado asolicitud del consorcio: Cámara Nacional Forestal –Universidad Nacional Agraria La Molina – AIDER. En elmarco de los Foros Regionales de Tala y Comercio Ilegal deMaderas. Iquitos, Perú. Inédito. 13 p.42. Idem, pp: 12.43. Ibidem.44. Ibidem.

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utilizadas son conservadoras y que además sólo seestá valorizo el volumen de madera legalizada fueradel bosque que ha sido calculado anteriormente. Aesta cifra habría que agregarle el valor de la pérdidagenerada por la tala ilegal proveniente de la legaliza-ción de la madera en el bosque y también de aque-lla madera no observada; como también, la pérdidaeconómica por los impactos que la tala ilegal gene-ra sobre todos los otros valores del bosque. Cabemencionar que éste es un cálculo parcial y portanto, incompleto del valor económico total de lapérdida generada por la tala ilegal en el Perú. Segúnel cuadro siguiente, la mayor pérdida económicapor tala ilegal, por su modalidad de tala legalizadafuera del bosque, ocurrió el año 2002 en que casialcanzó los 70 millones de dólares.

Si se considera, en forma conservadora, que latala legalizada fuera del bosque podría representarel 70% del total de la tala ilegal, entonces la pérdidaeconómica por evasión al control forestal y fiscal nosería menor a los 100 millones de dólares anuales.Según el informe “Nota Tributaria” del mes de juliodel 2006 de la SUNAT, la actividad silvícola apenascontribuyó con el 0.08% del ingreso tributariorecaudado en el periodo enero – junio del año 2006,este ascendió a 14 millones de nuevos soles. Si con-sideramos que la contribución al fisco debe ser pro-porcional a la contribución de la actividad al ingre-so nacional (que para el caso de la actividad silvícolarepresenta el 1.6%), entonces la defraudación fiscalen ese periodo debe bordear los 300 millones denuevos soles.

La comparación de costos entre la madera legal eilegal es compleja. Las empresas que están involu-cradas en la comercialización de productos madera-bles ilegales pagan un menor precio por trozas queno cumplen con los requerimientos de inversión dela madera legal. Sin embargo, los costos de corrup-ción, coimas, entre otros, para la adquisición de tro-zas ilegales incrementa su precio, tanto como losniveles de riesgo; mientras la evasión tributaria y elincumplimiento de normas laborales reducendichos montos45. La alta variabilidad de precios delas maderas duras de bosques tropicales añade com-

plejidad a la estructura de costos. Resulta lógicoasumir que las empresas opten por la ilegalidadporque esta brinda incentivos financieros. No obs-tante, un análisis económico basado en modelos desimulación del Global Forest Products Model(GFPM) sugiere que la madera ilegal reduce los pre-cios internacionales de los productos forestalesentre 7 – 16 % en promedio, y entre 2 – 4 % depen-diendo del producto. En algunos mercados impor-tantes la madera ilegal afecta de manera significati-va la capacidad de los productores para exportar46.

Una medida efectiva para mitigar la extracciónilegal debe considerar la reducción de la dispersiónentre los costos de operación de la madera legal ver-sus la ilegal. A mayor diferencia entre los costos dela madera legal e ilegal, mayor será la rentabilidadde las actividades ilícitas. Así, los tomadores de deci-sión deberían considerar que el incremento de cos-tos del comercio legal podría resultar en efectos per-niciosos o inesperados47. La SuperintendenciaNacional de Administración Tributaria tiene comolabor permanente el combate de las diferentesmodalidades de evasión (inscripción, declaración,pago y veracidad). Las acciones que realiza se direc-cionan de acuerdo a planes de fiscalización de losdiferentes sectores económicos, con mayor inciden-cia en aquellos de importancia en la recaudación.Entre las acciones de fiscalización realizadas por elárea de fiscalización de las dependencias descentra-lizadas de la SUNAT en el 2005 se citan48:

■ Junín informó que se detectaron compras demadera sin factura y la utilización de facturasfalsas, así como el traslado de la madera fuera dela Región amazónica mediante la utilización deGuías de Remisión recicladas49.

■ Ucayali informó que se había recibido informa-ción respecto de “habilitadores de madera”, loscuales habían promovido directamente la ins-cripción en RUC a terceros, con el propósito deobtener sus Facturas y Guías de Remisión, asícomo su participación en la compra de Facturasy Guías de Remisión a Comunidades Nativas y lautilización de doble facturación50.

31

ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

45. AF&PA, 2004. Illegal Logging y Global Woods Markets.The Competitive Impacts on the US Wood ProductsIndustry. American Forest and Paper Association. SenecaCreek Associates, LLC; Wood Resource International, LLC.Maryland, USA. 190 p

46. Ibidem.47. Ibidem.48. SUNAT, 2005. Op. Cit. pp: 3.49. Ibidem.50. Ibidem.

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32

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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■ En el año 2003, la Intendencia Regional Cuzcosolicitó a INRENA - Madre de Dios la informa-ción en medio magnética de la base de datos delos contratos vigentes en la zona y de sus guías detransporte forestal emitidas durante los años2000 y 2001. Ésta información proporcionó unaaproximación a los ingresos obtenidos por cadaextractor forestal. Los ingresos se calcularonsobre la base de los metros cúbicos de maderaextraído para la venta, convertidos a pies tablaressobre la base del valor de mercado promedio demadera (en el caso de la caoba se consideró S/.6.00 por pie tablar)51.

El cálculo global mostró que el Estado fue afec-tado en no menos de 1,9 millones de soles en tribu-tos dejados de pagar, los cuales corresponden sólo alImpuesto a la Renta (utilizó la tasa de 5% de Renta,no consideró IGV, en tanto que toda venta dentrode la Región Amazónica está exonerada del IGV,aún cuyo se sabe que toda madera es comercializa-da fuera de la misma) y consideró sólo los ingresospor caoba, que es la madera más rentable pero no laúnica que se comercializa en Madre de Dios52.

En la Oficina de SUNAT-Madre de Dios se reci-bieron denuncias verbales referentes a casos de eva-sión tributaria que tienen que ver con la venta defacturas y guías de remisión en blanco con las cua-les se estarían transportó madera hacia otros depar-tamentos. En estos casos el titular del RUC ysupuesto emisor de las facturas y guías no es made-rero y sin embargo sus facturas son emitidas porsupuestas ventas de madera53. En base a dichas denuncias se iniciaron diversas acciones de fiscalización a 115 contribuyentes, cuyos resultados fueron los siguientes:

■ Fueron notificadas el 65% de los documentosque iniciaban las acciones de fiscalización (75contribuyentes notificados).

■ El 35% de los documentos (40 contribuyentes)no pudieron ser notificados ya que los contribu-yentes tenían como condición de domicilio “NoHallado”

■ El 8% de los Contribuyentes notificados realiza-ron el cambio del CIIU.

Adicionalmente, SUNAT (2005) verificó toda lainformación disponible de los contribuyentes

incluidos una denuncia elaborada por la PolicíaNacional del Perú respecto a contribuyentes conactividades relacionadas al Sector Maderero enMadre de Dios, determinándose lo siguiente: Todoslos investigados eran medianos y pequeños contri-buyentes; el 48 % de ellos tiene domicilio fiscal enLima; el El 24 % de ellos tiene domicilio fiscal enTacna; el 16 % de ellos tiene domicilio fiscal enArequipa; el 12 % de ellos tiene domicilio fiscal enel Cuzco y ninguno de ellos tiene compras imputa-das por los mencionados extractores. Existe todauna organización montada que cuenta inclusive conasesores legales y contables que buscan distraer losesfuerzos de la administración tributaria y lasdemás dependencias estatales que tienen que vercon el control de la extracción de madera en distin-tos ámbitos de competencia54. De acuerdo a lainformación disponible SUNAT identificó lasiguiente práctica de evasión:

■ La evasión se inicia con los denominados “agen-tes” que proveen de dinero a personas denomi-nadas “habilitadores” para que estos financien lacampaña de tala ilegal y el aserrío respectivo a“extractores” ilegales.

■ Estos “habilitadores” pagan a “terceros”, general-mente personas naturales, para que gestionen sunúmero de RUC y así poder utilizar los talona-rios de Facturas y Guías de Remisión de los mis-mos. La Guía de Remisión (Guía de TransporteForestal) sirve para sustentar el traslado de lamadera hacia los puertos de embarque y laFactura sirve para que, el exportador o el contri-buyente de una zona sin beneficio tributario,sustente el costo y/o gasto para el Impuesto a laRenta y el crédito fiscal para el IGV.

En el caso del exportador, tiene además un bene-ficio adicional ya que este crédito fiscal le sirve parasolicitar posteriormente la devolución del SaldoFavor Materia de Beneficio (SFMB) en función almonto exportado, perjudicó al fisco nacional aldevolver un impuesto que no fue ingresado previa-mente, y sobre el cual las acciones de cobranza quese realicen serán infructuosas55. Mediante elDecreto Legislativo N° 917 modificado por la LeyN° 27877 y normas reglamentarias, en el 2004 la

33

ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

51. Ibidem.52. Ibidem.53. Ibidem.

54. Idem, pp: 455. Idem, pp: 5

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Superintendencia Nacional de AdministraciónTributaria – SUNAT, implementó el Sistema deDetracciones, a fin de aprovechar el nivel de con-centración que existe en el sector maderero y con-trolar la informalidad del mismo.

El sistema se aplica sobre:

■ La Venta de bienes y prestación de servicios gra-vados con el IGV.

■ El Retiro de bienes y servicios gravados con elIGV.

■ El traslado de bienes fuera del centro de produc-ción, así como desde cualquier zona geográficacon beneficio tributario hacia el resto del país,cuyo no se origine en operaciones de venta.

Este sistema ha demostrado efectividad, habien-do permitido al 2005 incrementar la recaudacióndel sector extractivo en mas de 500% en un periodode 19 meses de implementación (desde julio 2003hasta enero 2005) siendo la recaudación mensualdesde S/ 875,597 a 5´472,571 respectivamente56.Adicional a la mayor recaudación reportada por elsistema, SUNAT ha logrado obtener informaciónoportuna sobre los agentes que compran y vendenmadera, lo que facilita la selección y control de laevasión en el sector. El valor FOB de las exportacio-nes en el año 2004 fueron del orden de $120´054,538. La distribución de la renta se hallaaltamente concentrada. Sólo 31 empresas exporta-doras de madera, de un total de 610 exportadores,concentran el 80.21% del valor de las exportacionespara el 200457.

Caillaux y Chirinos, 2003 señalan que no contarcon una administración de justicia eficiente comomecanismo formal de resolución de conflictos entreel mercado formal consolidado y vastos sectoresinformales marcados por la marginalidad y urgen-cia de subsistencia, deriva en la falta de gobernabili-dad y toda su compleja red de impactos en el siste-ma político58. Añaden que si el Estado se muestraincapaz de fiscalizar adecuadamente las actividadeseconómicas y de regular el acceso a los recursosnaturales y la administración de justicia queda reza-gada en estos objetivos, surgirá la frustración colec-

tiva y el camino quedará libre para la arbitrariedad,la corrupción y los privilegios59.

Finalmente cabe señalar que en el caso del sectorforestal la informalidad no solo está referida a lasestructuras económicas y tributarias de las empre-sas u operadores forestales, sino que la informalidades parte de la cultura de las actividades financierasdel sector y de su dinámica comercial. La cultura dela informalidad se manifiesta en los mecanismosparalelos por los cuales optan los agentes políticos yeconómicos de manera permanente género situa-ciones de inobservancia de la ley en todos los ámbi-tos de la actividad. De manera inconsciente la infor-malidad no asociada a la pobreza, sino aquella quees promovida por los agentes financieros con sufi-ciente capacidad económica, implica también unaactitud de no reconocimiento de la legitimidad delas instituciones y de la ley.

6 IMPACTO DE LA TALA Y COMERCIOILEGAL DE MADERAS EN LAS COMUNIDADES INDÍGENAS

Marco normativo nacional sobre pueblosindígenas, tierras y recursos forestales

La Carta constitucional de 1993 reconoce que el Perúes un país pluriétnico y pluricultural60. El artículo 89del Capítulo VI, referido al Régimen Agrario y lasComunidades Campesinas y Nativas, el cual se ubicadentro del Título III (Del Régimen Económico): ”LasComunidades Campesinas y las Nativas tienen exis-tencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas ensu organización, en el trabajo comunal y en el uso y lalibre disposición de sus tierras, así como en lo económi-co y administrativo, dentro del marco que la ley esta-blece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,salvo en el caso de abandono previsto en el artículoanterior. El Estado respeta la identidad cultural de lasComunidades Campesinas y Nativas”.

En este sentido, la Constitución reconocía a lospueblos indígenas en tanto estén organizados como

34

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

56. SUNAT, 2005. Op. Cit. Pp: 257. SUNAT, 2005. Op. Cit. Pp: 6.58. Caillaux y Chirinos, 2003. El Caso Tahuamanu: cuyo elbosque toca madera. Pp: 10.

59. Ibidem60. Artículo 2, inciso 19, de la Constitución: Toda personatiene derecho: ”A su identidad étnica y cultural. El Estado reco-noce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todoperuano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquierautoridad mediante un intérprete. Los extranjeros tienen estemismo derecho cuyo son citados por cualquier autoridad”.

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comunidades campesinas y/o nativas; sin embargo,la Ley de reforma Constitucional, Ley N° 27680, queestablece las cuotas para las elecciones de los gobier-nos locales, introduce la figura de pueblos origina-rios, dejó abierta esta nueva figura.

Las comunidades campesinas y nativas estánreguladas específicamente por el Decreto Ley N°22175, Ley de comunidades nativas y de desarrolloagrario de las regiones de selva y ceja de selva, LeyGeneral de Comunidades Campesinas, Ley N°24656, que fue complementada la Ley de Deslinde yTitulación del Territorio Comunal, Ley N° 24657.La Constitución de 1993, les otorga la personeríajurídica per se; el registro ante el Ministerio y losregistros Públicos, son formalidades a seguir para elejercicio de dicha condición.

En tanto que los pueblos indígenas en aislamientovoluntario y/o contacto inicial, por su especial situa-ción de aislamiento se rigen por un régimen especialaprobado en mayo de 2006 que establece su inscrip-ción en los registros a partir del establecimiento deReservas territoriales cuyo objetivo es preservar suvida, autodeterminación y las áreas que ocupan.Finalmente, la Ley N° 27811, que establece el régimende protección de los conocimientos colectivos de lospueblos indígenas vinculados a los recursos biológi-cos, señala que la denominación pueblos indígenaspara efectos de la aplicación de la norma, será, comu-nidades campesinas, nativas, pueblos indígenas, pue-blos originarios o cualquier otra denominación.

La mayoría de criterios de la doctrina aportadapor Naciones Unidas, a través de sus relatores, comopor el propio Convenio N° 169 de la OIT han sidorecogidos por nuestra regulación interna sobre pue-blos indígenas: ocupación de tierras ancestrales o almenos parte de ellas, ascendencia común con losocupantes originales de esas tierras, cultura en gene-ral, o en ciertas manifestaciones específicas (talescomo religión, vida bajo un sistema tribal, pertenen-cia a una comunidad indígena, trajes, medios de vida,estilo de vida, etc.), idioma (ya se utilice como lenguaúnica, como lengua materna, como medio habitualde comunicación en el hogar o en la familia, o comolengua principal, preferida, habitual, general o nor-mal); residencia en ciertas partes del país o en ciertasregiones del mundo; u otros factores pertinentes.

Tierras, territorios y recursos naturales

En el campo internacional numerosos informes

tanto de los informes de las Naciones Unidas enmateria indígena como de otros especialistas,advierten las características especiales del territorioy su importancia para el desarrollo de los pueblosindígenas, a estos se suman algunas sentencias de laCorte Interamericana, Proyectos de Declaracionesde las Naciones Unidades y ConveniosInternacionales como el de la OIT. A diferencia de lapropiedad de la tierra como derecho civil de unindividuo, en el caso de las sociedades indígenas elterritorio se vincula más bien al pueblo que al indi-viduo y nadie piensa que puede disponer de estosterritorios. El concepto de pertenencia, acceso y uti-lización de un determinado territorio para los pue-blos indígenas amazónicos difiere sustancialmentede la visión occidental. Esto dificulta la ubicaciónfísico-espacial de las comunidades indígenas en elterritorio nacional, identificadas generalmente porfamilias lingüísticas, en la demarcación político-administrativa del país.

A las comunidades campesinas y nativas elEstado les reconoce la tierra que ancestralmenteocupan, a través de los procedimientos establecidospor las leyes especiales. No existen criterios paradeterminar la extensión geográfica a titular, puesresponderá a las prácticas y costumbres de estospueblos. El Convenio 169 de la OIT por su parteseñala que deberá protegerse la especial relación delos pueblos con sus territorios, pues en ellos habitany reproducen su cultura. La repartición y utilizacióndel área geográfica titulada a las comunidadesdependerá de lo que estas establezcan en sus estatu-tos, así tendremos áreas de uso familiar, parcelas deuso comunal ya se para agricultura o pastizales encaso de sierra y en la selva las áreas comunes son lasde caza y recolección. Las comunidades nativas ubi-cadas en selva y ceja de selva gozarán de un título depropiedad sobre las áreas de uso agropecuario, des-tinadas a la siembra de plátanos y yuca y otra áreaque es la mayor, cedida en cesión en uso a perpetui-dad (pero no a propiedad por impedimento consti-tucional), en la que realizarán las labores de caza,pesca y extracción de madera, si estas así lodecidieran.

Además del tratamiento legal y constitucional delas comunidades campesinas y nativas, debe consi-derarse la regulación nacional respecto de los recur-sos naturales. Allí cabe mencionar que el tratamien-to de nuestro sistema jurídico de estos temas haestado enmarcado dentro del sistema dominalista,

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

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el cual reconoce que la propiedad de los recursosnaturales corresponde al Estado (originalmenteeran de dominio del soberano, por lo que se leconoce también como el sistema del dominio origi-nario). Este sistema, heredado del largo período dedominación española, fue asumido por nuestrarepública, con muy ligeras y breves excepciones. Deesta forma, desde 1933, se afirma en nuestros textosconstitucionales que los recursos naturales pertene-cen al Estado. Más recientemente, la Constituciónde 1993 ratifica dicho principio, al señalar en la pri-mera parte del artículo 66 que “Los recursos natu-rales, renovables y no renovables, son patrimoniode la Nación. El Estado es soberano en su aprove-chamiento”61.

La Ley Orgánica para el AprovechamientoSostenible de los Recursos Naturales consagra, enconcordancia con el mandato constitucional, quelos recursos naturales, renovables y no renovables,son patrimonio de la nación, principio que deberánseguir todas las normas especiales o sectoriales rela-cionadas con los recursos naturales. Se cuenta en elpaís con una cantidad importante de leyes queregulan el aprovechamiento de los recursos natura-les, así la Ley General del Ambiente, Ley N° 28611,establece en el mismo sentido en su artículo 5º quelos recursos naturales constituyen Patrimonio de laNación. El Artículo 92° de esta misma norma, seña-la que el Estado establece una política forestal pro-pició el aprovechamiento sostenible de los recursosforestales y de fauna silvestre, así como la conserva-ción de los bosques naturales, resaltó los principiosde ordenamiento y zonificación de la superficieforestal nacional, el manejo de los recursos foresta-les, la seguridad jurídica en el otorgamiento dederechos y la lucha contra la tala y caza ilegal. ElEstado promueve y apoya el manejo sostenible de lafauna y flora silvestre, priorizó la protección de lasespecies y variedades endémicas y en peligro deextinción, en base a la información técnica, científi-ca, económica y a los conocimientos tradicionales.

En las normas especiales como la Ley General deAguas, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la LeyGeneral de Minería, la Ley de Áreas NaturalesProtegidas, la Ley de Protección al Acceso a laDiversidad Biológica, entre otras, reconocen de lamisma manera el dominio del Estado o de la Nación

sobre todos los recursos naturales, pero también sereconoce el derecho de las comunidades campesinasy nativas al aprovechamiento de los recursos exis-tentes en las tierras de dichas comunidades. Existesin embargo, una gran dispersión normativa, lo quegenera en muchos casos confusión, debido a laaprobación de normas en distintos momentos, res-pondiendo a principios y marcos distintos (inclusomarcos constitucionales), lo que trae como conse-cuencia la existencia de duplicidad, de contradiccio-nes y de vacíos normativos, vinculados sobre todocon los derechos que se reconocen a las comunida-des campesinas y nativas para el aprovechamientode los recursos62.

Entre los derechos fundamentales de la personase encuentran el derecho a la salud y a gozar de unambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de suvida. La protección de estos derechos resulta indis-cutible dado que de ellos depende la vida y emergenlas funciones que le dan sentido a la existencia.Desde el punto de vista social, la tala ilegal tambiénproduce conflictos entre los diversos usuarios delbosque, los agentes económicos y las autoridades.Las continuas denuncias efectuadas desde el año1999 por diversos pobladores y comunidades nati-vas a nivel nacional con relación a la invasión de sustierras, la extracción de la madera contenida enellas, la apertura de carreteras ilegales y los enfren-tamientos sociales que se originaron por estos moti-vos pusieron al descubierto la existencia de unaorganización delictiva de los recursos forestalesmaderables que opera en el ámbito de todo el país yque es sustentada política y económicamente porlas grandes empresas exportadoras de madera en elpaís. Así mismo se sinceraron los intereses econó-micos de los grupos de poder involucrados inclu-yendo entre a autoridades nacionales, regionales ylocales. La problemática de la madera constituyeuno de los principales problemas de las regionescomo Ucayali, Loreto, San Martín, Huánuco, Junín,y Madre de Dios, a la vez que genera graves impac-tos en las poblaciones humanas que viven en losbosques. Entre dichos impactos se pueden citar63:

■ Invasiones de extractores informales en:Reservas del Estado para Pueblos Indígenas enaislamiento voluntario o contacto inicial, Tierras

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

61. Del Castillo, Laureano. CEPES Rural.62. Del Castillo, Laureano, sic63. Defensoría del Pueblo. 1997.

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de Comunidades Nativas, Propiedad Privada yConcesiones Forestales

■ Enfrentamientos y amenazas a la integridad físi-ca y existencia pacífica de las poblaciones indíge-nas y colonas. Conflictos sociales y económicosentre pequeños madereros

■ Deterioro de la calidad de vida de las personas.Desposesión de los usuarios del bosque de recur-sos claves para su sobrevivencia

■ Pobreza y Segregación por la persistencia de sis-temas de trabajo forzado, explotación. Incluyeengaño y estafa al hacer a las comunidades fir-mar contratos ilegítimos, carentes de valor jurí-dico pero de los cuales se vale para extraer lamadera y extorsionar a fin de conseguir las fac-turas de la comunidad para legalizar la madera.

■ Amenazas y atentados contra la vida e integridadde funcionarios, comuneros y pobladoreslocales.

■ En algunos casos hay sobreposiciones de dere-chos de uso sobre una misma tierra generado porla presencia de diversas actividades económicas,tales como: Concesiones Forestales sobre Tierrasde Comunidades Nativas, Territorios, o ReservasIndígenas, Predios Privados, y sobreposición conotras actividades extractivas (minería, castaña,agricultura, otros).

7 IMPACTO DE LA TALA Y COMERCIOILEGAL EN LA INDUSTRIA FORESTAL

La industria forestal en el Perú mantiene su carácterextractivista y primario. La tasa promedio estimadade aprovechamiento es de 3,5 m3/ha de no más de14 especies comerciales, sin embargo, la aplicaciónde criterios técnicos y de sostenibilidad de los bos-ques permitiría alcanzar una meta de hasta 30 m3

/ha haciendo uso de más de 36 especies maderables(ENDF, 2002)64. En cuanto a la producción made-rable, para 1999 ésta se distribuía de la siguientemanera: 82,58% en el rubro Leña y Carbón, y 17,42% Madera rolliza industrial65. De este 17,42 %(1´536,444 m3), el 92,68% de la producción para esemismo año fue de madera aserrada, 5,92% de table-ros de madera y tan solo 1,4% de productosmanufacturados.

Para el 2005 la producción de madera registrada(legal: proveniente de Concesiones Forestales oComunidades Nativas al amparo de un PGMF yPOA aprobado; o con autorizaciones de aprovecha-miento de predios agrícolas; más la madera legaliza-da) se reduce proporcionalmente en relación a lamadera para autoconsumo. Según INRENA, 2005,se estima en un 96% la producción de leña y car-bón; en 3% la producción de madera rolliza indus-trial y 1% la producción de madera aserrada.

Los recursos forestales maderables de proceden-cia ilegal subsidian las grandes ganancias de unaindustria maderera pleonectés, principalmenteexportadora de materia prima. La rentabilidad delsector industrial maderero exportador es significati-vamente lucrativa en cuanto es sustentada por laexplotación de las poblaciones rurales que depen-den de la habilitación, la ineficiencia del estado, lasobre-explotación del bosque, la evasión de impues-tos y la sustracción del patrimonio forestal nacional;hechos que son viables en tanto la informalidad y lailegalidad son permitidas.

Ello ha traído como consecuencia un estanca-miento del sector productivo a nivel tecnológico yuna escasa o nula responsabilidad social y ambien-tal por parte de los empresarios. La escasa contribu-ción formal de los bienes y servicios forestales en lascuentas nacionales66 se debe principalmente a queel aprovechamiento y comercialización de estosproductos es en su mayor proporción informal.

En el Perú, la extracción selectiva de unas pocasespecies forestales y las dificultades para hacer cum-plir el ordenamiento forestal, estarían llevo a ladepredación del recurso, a pesar del esfuerzo porimplementar la nueva legislación (Ley 27308) y evi-tar la desvalorización, abyono y cambio de uso delos bosques. De la nueva legislación se destaca laimplementación de Concesiones Forestales por 40años, las mismas que bajo un sistema de incentivoseconómico y planes de manejo forestal debierangarantizar el manejo sostenible de los recursosmaderables. Sin embargo, la aplicación de la nuevaLey Forestal ha puesto en evidencia la existencia desistemas de informalidad y corrupción instituciona-lizados en la extracción de madera en el Perú. Bajoel régimen de la Ley anterior (Ley 21147), a travésde contratos de 1,000 has, se extraía madera de áreas

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

64. ENDF, 2002. Op. Cit. Pp 7.65. Idem, pp.4

66. Para el Sector Forestal varía entre el 1 – 5 % del PBINacional.

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no autorizadas y se la legalizaba a través de un trá-mite administrativo.

Actualmente, son pocas las concesiones forestalesque cumplen con las regulaciones establecidas por lanueva legislación, sobretodo las referidas a la veraci-dad de los stock de madera valiosa en pie consigna-da en los inventarios de los Planes Operativos

Anuales, al aprovechamiento de madera dentro delas Parcelas de Corta Anual, al cumplimiento de losPlanes Generales de Manejo, entre otros. Además, seha detectado blanqueo de madera extraída de áreasno autorizadas, compra/venta de Guías deTransporte Forestal, evasión tributaria, y no pago delderecho de aprovechamiento forestal. Todas estasconductas antijurídicas y antieconómicas no contri-buyen a la sostenibilidad del capital forestal. De las71 Concesiones Forestales con existencias de caobaque han sido supervisadas por OSINFOR en elperiodo febrero del 2005 – abril del 2006, sólo 23 (32%) fueron declaradas “conforme” por la autoridad67.

Existen denuncias respecto a que algunas empre-sas adulteran la información de sus guías de trans-porte forestal, consignó maderas como la caoba y elcedro que no existen en sus concesiones; y en otroscasos, respecto a la compra/venta de Guías deTransporte Forestal (GTF) “clonadas”; constituyén-dose en el medio administrativo para movilizarmadera proveniente de áreas no autorizadas. Deesta forma, algunas empresas generan utilidad sólopor concepto de venta de las GTF, lo cual resultaaltamente rentable, sin tener que ingresar a extraermaderas de áreas muy alejadas con altos costos ope-rativos y que no cuentan con maderas valiosas. En

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 21Distribución de la producción de madera en el Perú (1999) y distribución de la madera en rolloindustrial por líneas de producción

CUADRO 22Producción maderable estimada a nivelnacional, Perú 2005

Distribución de la Producción de Madera en el Perú, 1999

(8.82 millones m3)

Madera en Rollo

Industrial17%

Leña y Carbón83%

Madera en Rollo Industrial en el Perú por Líneas de Producción 1989

(1.54 millones m3)

Madera Aserrada

93%

Otros 1%

Tableros de Madera

6%

Fuente: INRENA, 2001. Citado por: ENDF, 2002. Brochure Institucional.

Leña y Carbón96%

Madera rolliza3%

Madera aserrada1%

Fuente: INRENA, 2005. Estadísticas Forestales publicadas en:

http://www.inrena.gob.pe

67. OSINFOR, 2005.

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este caso la concesión en sí se constituye en unmecanismo de blanqueo de la madera ilegal debidoa las limitaciones de la autoridad para ejercer uncontrol real en el campo. Para el caso de las maderasvaliosas, y especialmente la Caoba, que en su mayorproporción tiene procedencia dudosa, los altos pre-cios de exportación justifican los riesgos por lacompra, adulteración o clonado de la GTF y la exis-tencia de redes de corrupción, en tanto este docu-mento constituye requisito indispensable para latramitación de los permisos de exportación CITES.Toda la caoba, de procedencia legal o dudosa, nece-sita, de alguna forma, obtener una GTF para sulegalización comercial. De allí la existencia de mer-cados de venta libre de GTF y de un significativonúmero de Guías adulteradas, en algunos casos conparticipación de las propias autoridades y funciona-rios de la administración.

Las dificultades de la autoridad forestal parahacer cumplir el ordenamiento forestal, inclusivepara impedir invasiones a las concesiones, refuerzala conducta de los concesionarios de orientar susdecisiones de inversión sobre un horizonte tempo-ral de corto plazo, menos incierto y en función delas fluctuaciones de la Demanda y de su capacidadde acaparamiento y especulación. Es por ello quedesde la perspectiva financiera y de decisiones deinversión, el maderero percibe al recurso forestalcomo recurso “no renovable” (“minería forestal”),genero el descreme y desvalorización del bosque; ytras estos procesos, se promueve el cambio de usohacia la agricultura de subsistencia. De esta forma,la preocupación del empresario maderero se centraen capturar la renta de escasez, como se hace evi-dente con la caoba y el cedro que prácticamentehabrían desaparecido de las áreas concesionadas,quedó sus últimas reservas en las áreas naturalesprotegidas.

”La existencia de renta económica en la extracciónforestal se explica por la relativa escasez del recurso,por sus características de no renovabilidad en el hori-zonte temporal de la inversión, por la ubicación delpredio respecto a las vías de acceso, por las restriccio-nes al aprovechamiento, por la fiscalización, por lamejora en la infraestructura de transporte, entreotros” 68.

En gran parte, la captura de la renta de maderacon alto valor comercial se lleva a cabo por organi-zaciones o “bandas delictivas” que tienen la capaci-dad de articular diferentes ámbitos y esferas delpoder, e involucrar a diversos actores que formanparte de la cadena de valor forestal, con el objetivode apropiarse de toda la renta económica y contrarestar el accionar del Estado. Para ello, estas bandasse valen de prácticas ilícitas como la corrupción, elenganche, la habilitación, la explotación humana, elhurto agravado, las conductas fraudulentas, laextorsión, la violencia, entre las principales. Estepoder se expresa en la elevada rentabilidad, de hasta200%, que obtienen los habilitadores y/o interme-diarios, encargados de blanquear o legalizar lamadera ilegal que adquieren de los pequeñosextractores informales a precios ínfimos, o de losmismos concesionarios. Es por ello que el incre-mento de las exportaciones del sector maderable,especialmente de las especies valiosas, ampliamentedefendido por los gremios empresariales, no consti-tuye un indicador de bienestar material de la pobla-ción directamente involucrada ni del crecimientodel sector; tanto por el incumplimiento de la legis-lación y del manejo forestal; como también, y sobre-todo, por la explotación humana y la depredacióndel recurso forestal.

El establecimiento de cuotas para la extracciónde caoba ha incrementado su renta y ha reforzado elcomportamiento no competitivo del empresarioperuano para lograr su captura, más aún consideróque no existe un sistema para la asignación eficien-te y equitativa de las cuotas entre los concesionarios.De esta forma, el exportador que se abastece demadera mediante el sistema de acopio y acapara-miento de stock de madera ilegal, está en mejorescondiciones de cubrir más rápidamente el cupo,que el empresario formal que tiene que invertir eninventarios forestales, aprovechar y movilizarmadera sólo después de la aprobación de sus PlanesOperativos Anuales y del pago del derecho de apro-vechamiento, el mismo que además depende de lascondiciones climáticas para el transporte. Por loanterior, primaría en el sector, por una parte elpoder político del concesionario para acceder a laautorización CITES a través del canje de la GTF; y,por otra parte la especulación y la acentuación delpoder de la habilitación monopsónica sobre losextractores que están obligados, por sus necesidadesprimarias, a rematar sus saldos de caoba.

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

68 Vincent J., y M. Gillis (1998). Deforestation and ForestLand Use: A Comment. The World Bank Research Observer,Vol 13. Nro. 1. pp 133-140.

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”La regulación o las restricciones a la actividadeconómica [exigencia de planes de manejo] incre-mentan la renta en una variedad de formas, y la gentea menudo compite por ellas. Algunas veces esta com-petencia es perfectamente legal. En otras circunstan-cias la búsqueda de rentas (rent-seeking) toma otrasformas como el robo, la corrupción, el contrabando yel mercado negro”69. ”La captura y el mantenimientode la posición monopólica en el mercado ilegal y lacoerción son complementarios. La violencia y otrasactividades extra legales (como la corrupción) de cap-tura de renta son costosas. Primero, como cualquiergasto de búsqueda de rentas, los recursos son asigna-dos a usos no productivos, segundo, estos generan uncosto social adicional a los no participantes en laforma de externalidades negativas”70

En el caso de la exportación de maderas valiosasen el Perú, el Estado facilitaría la captura de renta,transfiriendo las pérdidas públicas en ganancias pri-vadas, en tanto no cuantifica el stock de la caoba niel de todas las demás especies, no verifica la proce-dencia de éstas ni la autenticidad de las guías, redu-ciendo el valor del bosque al valor de la madera. Esresponsabilidad de la autoridad forestal determinarla magnitud de la extracción autorizada, y registrar,a través de sus puestos de control, los volúmenesextraídos que son movilizados desde cada una de laszonas de extracción. Así mismo, es responsabilidadde la autoridad establecer que lo movilizado nosupere lo autorizado, si es que cada garita cuentacon información referente a la extracción autoriza-da por cada modalidad de extracción. En el Perú, lospuestos de control sólo tienen información de losvolúmenes autorizados para las concesiones foresta-les, más no así para las autorizaciones de comuni-dades nativas ni para los permisos de los prediosagrícolas.

Informalidad

Para el Perú la estimación de la magnitud de la eco-nomía subterránea (como porcentaje del PBI) y suparticipación en el empleo ha sido motivo de diver-sos estudios. Las estimaciones de una economía

subterránea en el Perú oscilan en un rango entre30% y 60%. Si bien este rango explicaría la partici-pación de todas las actividades desarrolladas en laeconomía oculta, no explica la producción depequeñas unidades empresariales (economía infor-mal) cuya principal motivación es la sobrevivenciay para la cual se espera una producción menor quela mencionada dado el bajo nivel de productividadpor la falta de capital y personal calificado. En todocaso y como propone Feige (1997), la economíainformal es una parte de la economía subterránea yde ahí el interés en cuantificar su magnitud respec-to al PBI.

El Sector maderero se ha convertido en un Sectorinformal creciente con un alto impacto social y eco-nómico71. Un diagnóstico preliminar del sectorforestal desarrollado por SUNAT revela que existeuna gran concentración del consumo nacional demadera y de las empresas exportadoras en Lima.Adicionalmente existe también una gran concentra-ción, en las Aduanas ubicadas en el Callao, comopuerto de salida de las exportaciones de madera72.Durante los últimos años el Estado Peruano, laempresa privada y la sociedad civil han desplegadoesfuerzos significativos a fin de formalizar la activi-dad forestal como parte del proceso de implemen-tación de la Ley 27308. Al 2006 se encuentran regis-trados 584 Contratos de Concesiones Forestales,230 Autorizaciones y 986 Permisos de extracciónotorgados a particulares. Sin embargo, pese a que elacceso al bosque a través de estas modalidadesbusca garantizar la aplicación de criterios y procedi-mientos técnicos del manejo forestal, así como laprocedencia legal de la madera, en la práctica, lossectores industriales madereros aún se siguen abas-teciendo de madera de procedencia dudosa o ilegalque es legalizada mediante diversos mecanismos. Enel caso de los permisos de extracción de predios pri-vados, estos no están obligados a la implementaciónde Planes de Manejo, constituyendo una forma via-ble para el blanqueo de la madera ilegal.Adicionalmente, ni las concesiones forestales, nigran parte de las Comunidades están en condicio-nes de satisfacer la Demanda de madera industrial.En otros casos, son los propios concesionarios los

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

69. Anne Krueger (1974): The Political Economy of the Rent-Seeking Society. The American Economic Review. Vol 64.Nro.3 (Jun 1974), pp 291-303.70. Paul, C. y A. Wilhite (1994): Illegal Markets y the SocialCosts f Rent – Seeking. Public Choice 79: 105-115.

71. SUNAT, 2005. Informe de Acciones realizadas ante laComisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal.Documento de Trabajo. Lima, Perú. 7 p.72. Idem, pp: 6.

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

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Tala Ilegal de Maderas en el Perú

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que incurren en la ilegalidad, aún dentro de sus pro-pias concesiones.

De otro lado, la descapitalización y capacidadinstalada poco tecnificada del sector forestal haceque no sea competitivo para enfrentar a los merca-dos internacionales con productos manufactura-dos, mientras que la Demanda de productos made-rables para exportación es casi exclusivamente detransformación primaria. En relación al mercadointerno, éste es poco exigente en cuanto a la calidadde los productos y maderas, con lo cual tampococonstituye un incentivo a la inversión en tecnologíae infraestructura productiva. La falta de capital detrabajo líquido para iniciar las actividades de mane-jo en las concesiones forestales, la escasa capacidadde apalancamiento financiero y la sobre valuacióndel capital social de las empresas concesionarias,reforzó el sistema tradicional de habilitación, lo cualfavoreció económicamente a los ilegales. Con lasubordinación financiera de los pequeños concesio-narios, las expectativas de mejoras en su capacidadde negociación frente al gran empresario (entefinanciero) no fueron las esperadas, en parte debidoa que los gremios de los pequeños madereros seencuentran fragmentados y desorganizados. En elpeor de los casos, la fragilidad del compromiso asu-mido con el manejo forestal, y la resistencia de lainformalidad especulativa podría significar quealgunos concesionarios estén aprovechó la maderacomercial existente en las concesiones por los próxi-mos 3 ó 4 años, para luego, devolverlas al estado oabandono la actividad, dejó tras de sí bosques inter-venidos, descremados, poco atractivos para unnuevo inversionista y vulnerables al cambio de usocon fines agropecuarios de subsistencia. Si bien enuna parte del sector industrial hay un interés expre-so por mejorar sus inversiones en la transformaciónprimaria, y en contados casos la secundaria, seobserva un desinterés y rechazo por la inversión ensilvicultura, investigación, conservación y manejode los bosques dentro de las concesiones. Es decir, seasume de manera errada que la inversión de los sec-tores madereros debe orientarse únicamente a laadquisición de nueva maquinaria, mientras se des-cuida la sostenibilidad del recurso y su reposición, elcuidado de la biodiversidad y los servicios ambien-tales, así como el cumplimiento de las normas labo-rales y ambientales. Esta tendencia es reforzada porprogramas de financiamiento para la compra demaquinaria de aserrío y extracción, restringiendo

las potencialidades del bosque a la precaria y ana-crónica cultura de la motosierra.

Toledo, E. (2004)73, estima que la Demandamínima de inversiones en el Sector Forestal en elPerú asciende a US $ 1500 millones (US $ 600millones en plantaciones y US $ 900 en adquisiciónde maquinaria para la industria maderera), ello sinconsiderar las necesidades de financiamiento parafortalecer e implementar el Sistema de ConcesionesForestales, garantizar la sostenibilidad del aprove-chamiento de bosques primarios, ni la implementa-ción de una Reforma integral de laInstitucionalidad Forestal a nivel nacional. Asímismo señala que el impacto de las inversiones pri-vadas en el sector forestal podría triplicar el volu-men de producción de madera y reducir de manerasignificativa los costos de aprovechamiento, mejoróa la vez el rendimiento en la transformación y elvalor de los productos transformados.

La informalidad de la actividad forestal afectadirectamente la capacidad de los pequeños empre-sarios de ser sujetos de crédito por la banca comer-cial u otros sistemas de financiamiento (privados ode fomento). La informalidad se manifiesta bajodiversas formas, entre ellas, la existencia de patri-monio (desde bienes muebles e inmuebles, capitalsocial de las empresas, hasta la experiencia laboral)no capitalizable que permita a las pequeñas empre-sas iniciar alguna actividad económica y alcanzarmayor valor. A ello se añade la generalización deuna cultura de “no pago” que ha excluido a lospequeños y medianos madereros del mercado decapitales. De Soto, (2000) describe esta situación dela siguiente manera: “imagine un país donde nadiepuede identificar quien es dueño de qué, las direccio-nes domiciliarias no pueden ser fácilmente verifica-das, la gente no puede ser obligada a pagar sus deu-das, la propiedad no puede ser dividida enparticipaciones, las descripciones de los activos noest*n estandarizadas y estos no son f*ciles de compa-rar, y donde las reglas que rigen la propiedad varíande barrio en barrio...Para mayor precisión, usted haimaginado la vida del 80% de su gente,... que no es,como suele pensarse... desesperadamente pobre. Apesar de su patente pobreza... poseen mucho más de loque nadie jamás ha sospechado. Pero lo que posee no

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

73. Toledo, Enrique. 2004. Perspectiva de Desarrollo eInversión Privada en el Sector Forestal Peruano. FONDE-BOSQUE. Presentación en power point. Lima, Perú. 32 p.

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está representado en forma tal que produzca valoradicional... Las instituciones que dan vida al capital –que mediante su trabajo y sus activos le franquean elacceso al interés de terceras personas – no existenaquí”74.

De Soto señala también que las grandes dificul-tades y altos costos de la formalización impiden alos pequeños empresarios sobrevivir de maneralegal en un mercado donde la informalidad domina.Tal es el caso de la existencia de un sistema paralelode comercio de madera ilegal que afecta directa-mente la viabilidad económica y sostenibilidad delas concesiones forestales. La limitada asistencia téc-

nica y financiera que acoja a los amplios sectores demadereros informales y facilite los procesos de ade-cuación a la ley forestal constituye también unacausa del tráfico de maderas. Esta misma escasez deapoyo técnico y medidas promocionales adaptadasa las posibilidades de trabajo de las ComunidadesIndígenas las hace vulnerables a negociaciones des-ventajosas que culminan con la sobre explotación ysustracción de sus recursos. En tal sentido, urge lanecesidad de implementar medidas que permitan alas comunidades desarrollar planes de manejo debosques comunitarios, aprovechar y beneficiarsedirectamente de los recursos forestales.

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ESTADO ACTUAL DE LA TALA ILEGAL Y COMERCIO ILEGAL DE MADERAS EN EL PERÚ

74. De Soto, H. 2000. El Misterio del Capital. Pp: 40 – 41

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Durante los últimos años la tala y comercio ile-gal de maderas en el Perú ha adquiridodimensiones de gran complejidad y magni-

tud que han obligado al Estado Peruano al diseño depolíticas de contingencia que le permitan accionarcontra este problema. Analizaremos cuatro fases eneste desarrollo de las Políticas del Estado Peruano en laLucha contra la tala y comercio ilegal de madera en elPerú1. A través de este análisis se propone una miradaretrospectiva del proceso a fin de estimar la capacidadde respuesta del Estado e identificar los errores y dila-ciones para generar un cambio en el rumbo de la polí-tica, con propuestas concretas, claras y definidas.

Etapa de la invisibilidad del problema

Se da desde la vulneración de la antigua Ley 21147 através de los contratos de 1000 ha hasta el año 2000con la Promulgación de la Nueva Ley Forestal 27308.De acuerdo a la Ley Forestal No. 21147, vigente entremayo de 1971 y julio del 2000, existían 04 modalida-des de otorgamiento de derechos sobre los recursosforestales2:

■ Permisos Forestales: aquellos que se otorgaban acomunidades nativas para el aprovechamiento

maderable industrial o comercial, para activida-des de desbosque para comercialización de pro-ductos, y para bosques de protección.

■ Autorizaciones: para la extracción forestal confines de investigación científica.

■ Contratos: estos podían ser de evaluación yexpansión forestal, de extracción forestal confines industriales y/o comerciales y para refores-tación.

■ Concesiones: en zonas forestales permanentes.

Respecto al aprovechamiento maderable elmodelo de otorgamiento de contratos de extracciónen áreas mayores a 1000 Ha y hasta por 10 añosestablecido en la Ley Forestal No. 211473 fue debili-tado cuyo se comenzaron a otorgar contratos demenos de 1000 ha. Estos contratos que no exigíanningún requisito contractual para el establecimien-to de Planes de Manejo, ni reposición del recursoaprovechado; y eran otorgados (incluyendo susrenovaciones) de manera arbitraria, a discrecionali-dad del funcionario público, sin ningún estudio téc-nico ni verificación en campo, y solo a simple soli-citud del interesado. Esta modalidad fue utilizadapor industriales y acopiadores de madera, quienesproporcionaban capital de trabajo a los pequeñosextractores, mediante la modalidad de la habilita-ción a fin de garantizar el abastecimiento de made-ras valiosas sin considerar su procedencia. El traba-

Analisis de la institucionalidad ynormatividad del sector forestal

CAPÍTULO TRES

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1. Texto Adaptado de: Muñoz, F. 2006. Análisis de laLegislación Forestal. En: Módulo de Capacitación Opcionespara Revertir la Tala y Comercio Ilegal de Maderas en el Perú.CIMA . IRG / USAID. Inédito.2. Caillaux y Chirinos. 2003. Op. Cit. pp: 17. 3. Norma actualmente derogada

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jador forestal ingresaba al bosque para extraer volú-menes de madera que variaban entre 40,000 a400,000 pies tablares dependiendo de su capacidadfinanciera y tecnológica4. Los contratos de 1000 hasolo constituían referencias geográficas puesto queen la práctica la madera era extraída de las áreasadyacente e incluso de otras cuencas. La institucio-nalización de este sistema de blanqueo de la made-ra a través de un trámite administrativo fue posiblegracias a la inyección de capitales de los empresariosmadereros quienes tranzaron con técnicos y funcio-narios de las Agencias Agrarias Departamentales yposteriormente con la Administración Forestal. Aello se suma la ausencia de mecanismos de verifica-ción de procedencia de la madera; así como la exis-tencia de una intrincada y consolidada red decorrupción al interior de la administración y a lolargo de las garitas forestales y puestos de controlpoliciales. De esta forma se posibilito el libre trans-porte de la madera ilegal y el uso de mecanismoscomo la falsificación y ruleteo de guías detransporte.

Los contratos menores a mil hectáreas otorgadosúnicamente a personas naturales fue la expresiónmás relevante de una distorsión generada por laantigua Ley Forestal, que permitía el acceso directoal bosque de pequeños extractores sin la exigenciade un Plan de Manejo. Esta excepción se convirtióen regla, y generó una práctica extendida de defrau-dación a la ley, por la cual se concentraba y extraíamadera en grandes extensiones de bosque a travésde la suscripción de múltiples contratos individua-les menores de 1000 has. Los mismos que eran con-trolados en su mayoría por grandes habilitadores demadera. Esto desmotivó la inversión en grandesproyectos integrales, produciendo a su vez la atomi-zación de las áreas de extracción forestal, la preemi-nencia de la informalidad y limitó con ello la gene-ración, con excepciones por cierto, de un sectorempresarial progresista y responsable (Caillaux yChirinos, 2003).

En el Período 1998 – 2001 se otorgaron a nivelnacional 4,832 Contratos de Extracción Maderablepor parte del INRENA5, sobre una extensión de9´869,601 Ha, que permitían el aprovechamiento deun volumen estimado de 5´838,000 de metros cúbi-

cos rollizos autorizados. De 1998 a 1999 se observauna caída en el número de contratos otorgados queprobablemente se haya debido a la incertidumbreproducida por las expectativas de aprobación de laLey Forestal, y luego hacia el año 2000 un incre-mento sustancial que da cuenta de que los gremiosmadereros tendrían dificultades para aceptar y asi-milar los cambios de la nueva ley6. Datos estimadosseñalan que del número total nacional de contratosy permisos forestales menores de 1000 Ha, alrede-dor del 80% eran contratos con caoba, cada uno deellos autorizado con un volumen tope de 200 m3; yque cerca del 100% de los contratos de Caoba habí-an sido otorgados en Madre de Dios.

Hasta el 2003 no existía un sistema de registrosoficial, confiable y fidedigno de los saldos de made-ra contenidos en los contratos de 1000 ha. Estoseran, literalmente, escritos en papeles sueltos y/ohojas de cuadernos, a lápiz, borroneados, tachadoso cubiertos con “liquid paper”, de modo que siem-pre había una forma válida y acostumbrada de adul-terar los saldos. Estos saldos se daban y restaban enfunción a la prodigiosidad del funcionario. Laforma de registro, en el mejor de los casos de queexistiera y no se hubieran traspapelado y perdido,como ocurría cada vez que el otorgamiento de losmismos era trasladado administrativamente a unanueva sede u otra dependencia, era por decirlo dealguna forma, indecorosa e ignominiosa. Sólo porconcepto de Contratos de 1000 ha otorgados enMadre de Dios entre los años 2000 y 2001 se autori-zó de manera irregular la extracción y comercio de465,674.83 metros cúbicos de madera. La presiónpolítica y económica de los extractores ilegalesfinanciados por los empresarios exportadores deCaoba y sus testaferros, aunada a la debilidad de laAdministración Forestal obligó a que estos volúme-nes fueran legalizados mediante una serie deampliaciones de movilizaciones, saldos y otros trá-mites administrativos. La atomización geográfica,dispersión de los contratos de extracción forestal de1000 ha y adicionalmente la gran amplitud de lascuencas hidrográficas amazónicas en un mosaico deecosistemas o calidades de sitios favoreció la dificul-tad de ejercer el control sobre los mismos.

La aparente invisibilidad del desafuero generali-zado de la Ley 21147 se debió básicamente a cuatrofactores:

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

4. Ríos, J. y F. León. 2002. Estado de Conservación de la Caoba(Swietenia macrophylla) en el Perú. Inédito.5. Idem, pp: 12 6. Ibidem.

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■ La institucionalización de una cultura de lainformalidad e ilegalidad en el sector forestal atodo nivel que amparó y justificó “formas tradi-cionales y/o acostumbradas de trabajo” como laextracción de maderas de áreas no autorizadas,la legalización administrativa mediante el con-trato, y el pago de sobornos a funcionarios.

■ La existencia de relaciones comerciales y finan-cieras entre las grandes empresas madereras pro-motoras de la ilegalidad con los sectores políti-cos, administrativos y académicos del sector;

■ La pérdida de visión y de rumbo de hacia dondeconducir el futuro del Sector Forestal, aunado ala pérdida de capacidad autocrítica de los técni-cos y actores sociales,

■ La actitud displicente, encubridora o cómplicede los propios profesionales forestales, aunado ala insolvencia para proponer soluciones viables yalternativas al problema.

Etapa de la sorpresa y preocupación: 2001 -2003

En julio del año 2000 se aprueba la Nueva LeyForestal y de Fauna Silvestre 27308, sin embargo suimplementación no se inicia hasta el año 2002 conla conformación de la Mesa Nacional de Diálogo yConcertación Forestal y la Convocatoria aConcurso Público de las Concesiones Forestales.Durante esta etapa los actores económicos y socia-les de la madera se beneficiaban de la existencia desistema paralelos de otorgamiento de permisos parael aprovechamiento, ambigüedad que permitía laextracción de madera mediante los mecanismos dela antigua ley cuya vigencia fue extendida a través dela dación dolosa de resoluciones administrativas,como mediante otros mecanismos creados igual-mente de manera ilegítima por la propia autoridada fin de permitir la movilización de grandes volú-menes de madera.

Esta etapa fue una de las más convulsionadas entérminos sociales, políticos y económicos para elSector Forestal debido a que coincidió con otrosprocesos a nivel nacional e internacional, tales comoel cierre de los mercados de exportación de la Caobaen Brasil; el incremento de la Demanda de maderasfinas por parte de Estados Unidos, la inestabilidaddel gobierno después de la transición democrática,y los cambios en las tendencias internacionaleshacia nuevos patrones de consumo por parte de los

mercados principalmente europeos. A nivel nacio-nal se generan vacíos de poder, debilitamiento de lasautoridades a todo nivel, y un resurgimiento violen-tista de algunos sectores sociales. En el sector fores-tal se inicia la Guerra por la Caoba que desató con-flictos y competencias entre las dos grandesempresas monopólicas de la exportación deSwietenia macrophylla. Ambas pugnaban por coparel mayor número de áreas de extracción para elaprovechamiento de Caoba, con especial énfasis enla región de Madre de Dios, a la vez que competíanya sea directamente o a través de sus empresas tes-taferras por el acopio de la madera ilegal en otrasáreas del país. La Guerra por la Caoba y el afán aca-parador de esas empresas por obtener las mayoresganancias posibles y acopiar la madera antes de quese iniciara el proceso de implementación de laNueva Ley exacerbó por un lado la incredulidad delos trabajadores forestales en el nuevo sistema; asícomo el surgimiento de manifestaciones de violen-cia, vandalismo y delincuencia contra la propiedadpública y privada, y los bienes del Estado; atentadoscontra la vida de las poblaciones indígenas en aisla-miento voluntario y contacto inicial, la invasión detierras de Comunidades Nativas, la invasión deÁreas Naturales Protegidas, el incendio de puestosde control, los ajustes de cuentas entre madereros, elhurto de la madera decomisada, entre otros. EnJunio del 2002 en Madre de Dios, un paro regionalpropiciado por los empresarios madereros a travésde la contratación y financiamiento de agitadoreslocales, saquearon, incendiaron y destruyeron lasoficias de la sede del INRENA en Madre de Dios, laDirección Regional Agraria, la sede de la FederaciónAgraria de Madre de Dios, la Oficina de RegistrosPúblico, la Comisaría de Tambopata, las oficinas delas organizaciones sociales, entre otras institucionesgenero situaciones de inestabilidad política con elfin de presionar a la Administración forestal para ladevolución de madera ilegal decomisada e impedirel proceso de Concurso para el otorgamiento de lasConcesiones Forestales.

El boicot a la implementación de la Nueva LeyForestal no solo de dio a nivel local, sino principal-mente en los ámbitos de toma de decisiones. Losindustriales madereros hicieron uso de sus vincula-ciones políticas para extender su red de influenciahacia los más altos niveles del Poder Ejecutivo, delCongreso de la República y del Poder Judicial;incluso llegó a utilizar mecanismos internacionales

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

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para presionar al Gobierno Peruano a ceder en susintentos de promover el nuevo régimen forestal ypara lograr la devolución de grandes volúmenes demadera ilegal decomisada. Las elecciones para losGobiernos Regionales llevada a cabo en Noviembredel 2003 trajo consigo el copamiento de los intere-ses madereros en las principales regiones madere-ras: Loreto, Pucallpa y Madre de Dios.

Mientras estos hechos distraían la atención de laAdministración Central, desgastaba los esfuerzos delas organizaciones civiles comprometidas con ladefensa del estado de derecho, la pacificación y ladefensa de la ley forestal; a la vez que debilitaba losespacios de consenso debido a la ambigüedad en lasposiciones políticas de los empresarios y usuariosdel bosque respecto a la implementación del proce-so de concesiones forestales. En esta coyuntura losvolúmenes de extracción y exportación de maderasfinas de procedencia ilegal se incrementaron demanera significativa. La Guerra de la Caoba noscondujo a situaciones de crisis e ingobernabilidadque, dada las limitaciones técnicas y presupuestalesde la propia administración, se hacían cada vez másdifíciles de manejar. A la falta de medios y recursospara hacer frente a la tala ilegal se aunaba el escasoapoyo político de alto nivel para impulsar la forma-lización de la actividad, y/o combatir la ilegalidad.Los esfuerzos desplegados y logros relativos de estaetapa se debieron más a voluntades particulares quea una política clara sobre el tema.

La ilegalidad tradicional se convirtió no sólo enuna procacidad, sino principalmente en un proble-ma de seguridad interna, obligó al Estado a tenerque reconocer la importancia y magnitud de loshechos, y la necesidad de contar con una comisióndel alto nivel que permita al Ministro de Agriculturaa establecer coordinaciones y acciones concretascon los Ministros de Defensa, Interior y Justicia. El25 de Octubre del 2002 mediante Decreto SupremoNo. 052-2002-AG se crea la ComisiónMultisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal(CMLTI). El artículo 1º del DS encarga a la CMLTI:“diseñar y llevar a cabo una estrategia para la luchacontra la tala ilegal, que conlleve el retiro de losextractores forestales ilegales de las zonas reservadas,concesiones forestales y territorios de comunidadesnativas, así como de proponer medidas de reformalegal para sancionar la tala ilegal y las acciones quesean necesarias para combatir a los que comercialicenla madera ilegalmente obtenida”. La CMLTI estaba

conformada por los siguientes sectores: Ministeriode Agricultura, CONAPA, Ministerio de Defensa,Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior,SUNAT. Como instituciones invitadas participaron:Ministerio de Educación, Defensoría del Pueblo yMinisterio Público. La CMLTI elaboró la EstrategiaNacional de Lucha contra la Tala Ilegal.

De otro lado, cabe destacar que en este contextose dieron también importantes esfuerzos de laSociedad Civil por apoyar a la AdministraciónForestal en la implementación de la Ley a través delConcurso de Concesiones Forestales. Se conformala Mesa Nacional de Diálogo y ConcertaciónForestal en la cual participaron tanto los sectoresempresariales agremiados, como las organizacionesno gubernamentales de conservación. Cabe desta-car las actividades de WWF – Peru mediante el pro-yecto CEDEFOR financiado por USAID para otor-gar asistencia técnica a los pequeñosconcesionarios en el proceso de concursos públicospara la obtención de la buena pro de concesionesforestales. Otros esfuerzos como los de ProNaturaleza contribuyeron en asistencia técnica.Cabe igualmente destacar las actividades de lasorganizaciones sociales sociales e indígenas, losrepresentantes del Estado, los representantes de lospequeños extractores, algunas autoridades políti-cas, entre otros, sin cuyo esfuerzo y respaldo políti-co e institucional, el proceso de ConcesionesForestales no se hubiera iniciado. Así, el Ministeriode Agricultura, INRENA y la Mesa Nacional deDiálogo y Concertación Forestal trabajaron demanera conjunta en la conformación de unaComisión Ad hoc que organizara y condujera losconcursos públicos a nivel nacional, a la vez queacordaron un cronograma de trabajo para todas lasnormas y medidas complementarias requeridas,tales como el diseño de las bases del concurso y ladeterminación del Derecho de Aprovechamiento.

Dentro de estas iniciativas de compromiso y res-ponsabilidades compartidas asumidas entre lasociedad civil y el Estado para defender e impulsarla Ley Forestal y de Fauna Silvestre subrayamos lacreación de Fondebosque como institución promo-tora de la inversión privada en el manejo forestal.Así, Fondebosque tenía como principal función eldesarrollo de mecanismos financieros que pudieranatender las Demandas de capital para iniciar laslabores de manejo forestal por parte de las nuevasempresas concesionarias.

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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La convocatoria a los primeros concursos deConcesiones Forestales en Madre de Dios, Ucayali,Huánuco y San Martín puso en evidencia dos con-trariedades que limitaban el desarrollo de la activi-dad forestal. Por un lado, la precariedad de la capa-cidad organizativa, empresarial y técnica de lospequeños extractores forestales para competir enequidad de condiciones con los testaferros y habili-tadores que las empresas que monopolizaban elaprovechamiento y comercio regional de la madera;así como el desconocimiento y dificultad paraconocer y comprender los alcances del nuevo régi-men normativo. De otro lado, esta misma precarie-dad generó una sobre Demanda de asistencia técni-ca y legal en todas las provincias y lugares donde seconvocó a concurso de concesiones forestales.

La incertidumbre sobre la sostenibilidad de laLey por parte de quienes abrigaban las esperanzasde finalmente quebrar el régimen, la incredulidadrespecto al manejo forestal y a los concursos de con-cesiones forestales, sumado a intensas campañas dedesinformación y agitación política para despresti-giar el proceso, fragmentaron las posiciones de lospequeños extractores frente a sus patrones tradicio-nales. La mayoría de los actores económicos y socia-les vinculados a la actividad forestal se encontrabansegmentados en dos grupos:

1. Los antiguos trabajadores madereros bajo lasórdenes de los testaferros regionales de las corpo-raciones industriales, pequeños madereros ilega-les, peones, campesinos, comunidades, así comotambién especuladores que vieron la ocasión deacceder al bosque. Todos ellos, a pesar de su con-dición de informalidad y en la mayoría de loscasos de insuficiencia económica y técnica, apos-taron por la legalización de sus actividades bajo elnuevo ordenamiento forestal, demando, demanera desesperada, el apoyo de las organizacio-nes sociales y de cooperación. Ellos buscaban unaoportunidad de insertarse de manera legal en losmercados, de democratizar el acceso a los bos-ques, de empoderarse frente a los sistemas tradi-cionales de explotación laboral y económica, y decontar con estabilidad jurídica para sus activida-des económicas. Lo controversial, polémico yarriesgado de esta intervención desalentó la par-ticipación de muchas organizaciones no guber-namentales que no veían con buenos ojos que los“conservacionistas” se involucraran en las políti-

cas de gestión de recursos, o peor aún, que esta-blecieran vínculos de asistencia técnica con“madereros tradicionalmente ilegales”. De otrolado, la complejidad de las relaciones institucio-nales, un persistente doble discurso por parte delos propios extractores, así como la permanentedesconfianza y competencia entre las organiza-ciones contribuyó a elevar los niveles de tensión.

Sin embargo, y pese a las contrariedades, impor-tantes organizaciones sociales locales contribuyeronde manera decisiva a estabilizar los procesos, neu-tralizar los intentos de desinformación y brindar elapoyo necesario para aquellos que quisieran partici-par de los concursos de concesiones forestales.Entre dichas organizaciones destacaron: LaFederación de Nativos del Río Madre de Dios yAfluentes – FENAMAD, la Federación Agraria deMadre de Dios – FADEMAD, la AsociaciónInterétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana –AIDESEP, la Federación de Comunidades Nativasde la Cuenca del Ucayali – FECONACU, entre otras.En Madre de Dios las Asociación de PequeñosMadereros de Iñapari – APEMI, Asociación dePequeños Madereros de Iberia – APEMIB y laAsociación de Pequeños Madereros de Tambopata –APEMAT se fusionaron en la Federación dePequeños Extractores Forestales de Madre de Dios –FEPEFMAD.

En Ucayali, la Asociación de ExtractoresMadereros de Ucayali – AEMRU se constituyó en laAsociación de Concesionarios Forestales deUcayali– ACOFU. De otro lado, la Asociación deExtractores Madereros y Reforestadotes de SanMartín- AEMRESAM y la Asociación Forestal deLoreto – AFOL actuaron en sus jurisdicciones res-pectivas. La Asistencia Técnica para la constituciónde las empresas forestales, la elaboración de las pro-puestas técnicas para postular al concurso deConcesiones, la elaboración de los Informes de lasZafras Excepcionales y el funcionamiento de lasconcesiones durante el primer año fue ofrecido porPro-Naturaleza (03 Concesiones Forestales enIñapari) y por el Programa Centro de DesarrolloForestal-CEDEFOR de la Oficina de Programa Perúde la Organización Internacional World WildlifeFund – WWF-OPP.

2. El segundo grupo estaba conformado por losopositores al proceso liderado por las empresas

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

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de los industriales y sus aliados más cercanos. Sibien se mantuvieron reacios a los concursos deconcesiones hasta los últimos momentos, notuvieron mayores opciones que aceptar la irre-versibilidad de la Ley Forestal y finalmente par-ticipar también de los concursos públicos a nivelnacional.

Etapa de la indefinición: 2004 - 2005

El 2004 se inicia con un cambio en la dirección de laAdministración Forestal. La creciente preocupaciónpor el incremento de la Tala Ilegal por parte de lasorganizaciones de la sociedad civil, las organizacio-nes indígenas y la cooperación internacional pro-movieron el desarrollo del I Foro Nacional de Luchacontra la Tala Ilegal llevado a cabo en la ciudad deLima los días 25 y 26 de marzo del 2004. A estesiguieron el desarrollo de 5 Foros Regionales y laconformación espontánea en muchos casos deComisiones Regionales de Lucha contra la TalaIlegal.

En Julio del 2003, el Gobierno de los EstadosUnidos de América promovió la “IniciativaPresidencial para la lucha contra la tala ilegal”, enrespuesta a los problemas globales derivados deltráfico de especies maderables que amenazan lasobrevivencia y posibilidades de crecimiento econó-mico de las naciones afectadas. La iniciativa planea-ba concretarse a través de las agencias de coopera-ción del gobierno norteamericano y la coordinacióndel Departamento de Estado7.

El 08 de Mayo del 2004, mediante DecretoSupremo No. 019-2004 se crea la ComisiónMultisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal, adscri-ta a la Presidencia de Consejo de Ministros; y seaprueba la Estrategia Nacional de Lucha contra laTala Ilegal8. Sin embargo, pese a estos compromisosy atribuciones, cambios en las políticas internas delas Agencias de Cooperación Internacional se orien-taron hacia el retiro del apoyo ofrecido. Por su ladoel Estado Peruano dilató el nombramiento delPresidente de la CMLTI hasta enero del 2005. La

acción combinada de ambas operaciones deslegiti-mó cualquier intento de fortalecer a la CMLTI anivel regional y nacional, pero sobretodo generó unvacío institucional en la fiscalización y control delos mecanismos de corrupción y blanqueo de lamadera ilegal. La escasa importancia del tema en losniveles más altos del poder central y los intentos desabotaje de los sectores empresariales contra laCMLTI en los niveles intermedios dieron comoresultado que por un año más se extendieran lasformas de legalización de la madera de procedenciailícita y/o dudosa, y se permitiera su exportación.Durante la etapa de la indefinición por parte delEstado para priorizar e implementar las estrategiasde lucha contra la tala ilegal, los grupos económicosvinculados a la tala ilegal fueron beneficiados. Así, elpoder político de los grupos organizados de lamadera ilegal se fortalece y consolida frente a unacada vez más debilitada y vulnerable autoridadforestal.

Etapa de la política contradictoria: 2005 –2006

El nombramiento de la Presidencia de la CMLTI yfinalmente su instalación constituyó un avanceimportante en términos de cerrar una etapa deindeterminaciones. Sin embargo, para el momentoen que se instala la Comisión, su imagen ya seencontraba disminuida pese a no haber tenido laoportunidad de haber trabajado en el tema, ten-diendo no solo que asumir el pasivo político de lasdemoras y expectativas incumplidas, sino tambiénla ausencia de todo apoyo financiero y compromisopolítico tanto por parte del Estado como de lasAgencias cooperantes; y en este caso, particular-mente el casi nulo reconocimiento recibido por laPresidencia de Consejo de Ministros. De esta formala CMLTI nace debilitada, teniendo que ser acogidaen la sede del INRENA, y con una serie de carenciasy dificultades que han restringido su accionar, porun lado, y su capacidad de empoderamiento porotro. A esta falta de voluntad política se añadenotros problemas, como las limitadas capacidades yfacultades otorgadas a la Comisión en su norma decreación (DS No. 019-2004-AG) y la propia oposi-ción de gran parte de sus miembros por constituir-se como un ente ejecutor y fiscalizador de las accio-nes del INRENA. Sin duda la propia renuncia de losRepresentantes de los distintos sectores a asumir de

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

7. Yamashita, K. 2004. Iniciativa Presidencial del Gobierno delos Estados Unidos de América Contra la Tala Ilegal. En: IForo Nacional sobre Tala y Comercio Ilegal de Maderas. IRG/ WWF / USAID. Lima, Perú. Pp: 74 – 81.8. Desarrollada por la Comisión Multisectorial de Lucha con-tra la Tala Ilegal creada por DS No. 052-2002-AG. Ver Anexos.

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manera protagónica y ejemplar el reto de la luchacontra la tala y comercio ilegal ha constituido el fac-tor preponderante para su auto debilitamiento. Pesea ello, se cuentan con avances en acciones de coor-dinación y capacitación, pero no necesariamenteestas han contribuido de manera efectiva a mitigaro reducir el problema de la tala ilegal en la realidad.

Así, para el 2005, el INRENA continúa con unapolítica errática y contradictoria. Por un lado, susniveles más altos intentan implementar accionesaisladas e intervenciones que finalmente se venimposibilitados de culminar dado el blindaje insti-tucional y la red de organizaciones públicas y priva-das que protegen la madera ilícita; mientras porotro lado, en los niveles intermedios de la propiaadministración se legaliza la madera ilegal a travésde un conjunto de normas de menor jerarquía(Resoluciones Jefaturales, Resoluciones deIntendencia, Normas Técnicas, otras) que favoreceny legitiman el blanqueo de madera a través de diver-sos mecanismos generados para dicho fin.

Adicionalmente se cuenta con 04 instancias delucha contra la tala y comercio ilegal de maderas, lamayoría de ellas sin presupuesto, con funcionessimilares y en muchos casos superpuestas, ocasionóconfusión y fragmentación del poder y la autoridad.Estas son: La Comisión Multisectorial de Luchacontra la Tala Ilegal, COATCI, la Dirección deAdministración y Control Forestal de la IFFS, lasATFFS y OSINFOR.

A partir del otorgamiento de las ConcesionesForestales la implementación de OSINFOR, talcomo estaba previsto en la Ley Forestal, se convertíaen una necesidad cada vez más apremiante. Pese alos diversos intentos del MINAG para su constitu-ción, la Presidencia de Consejo de Ministros mostróuna actitud de desinterés argumentó que OSINFORno calificaba como un organismo regulador y por lotanto no debería depender de PCM9. En tantoOSINFOR no se constituía, las irregularidades portala y comercio ilegal, tanto en agravio de lasConcesiones Forestales, como por los propios con-cesionarios, se hacían cada vez más frecuentes yacostumbradas llegó a vulnerar el nuevo régimenforestal en menos de dos años. Para el 2004 y 2005

se cuentan ya con mecanismos bien establecidos delegalización de la madera proveniente de las reser-vas indígenas o áreas naturales protegidas a travésde las concesiones, un mercado libre de venta deguías de transporte, la corta de árboles fuera de lasáreas de corta y la auto-denuncia por los propiosconcesionarios para obtener la devolución y legali-zación de madera de sus propias áreas, la adultera-ción de la información de los POAS, la aprobaciónde POAS por la autoridad con datos burdamenteadulterados, el acopio de madera y su transportecon las Listas de Trozas y GTF en blanco, la clona-ción de GTF (dos Guías con igual numeración, peroque consignan distintas especies y volúmenes demadera), entre otras.

El vacío institucional generado por la falta decompetencias del INRENA para inspeccionar lasConcesiones Forestales se agravaba con las constan-tes denuncias de los propios concesionarios contraINRENA, al amparo de lo establecido en losContratos de Concesión, y en sus intentos por neu-tralizar cualquier iniciativa de control. Un móviladicional para precipitar la creación de OSINFORfue la disponibilidad de los recursos recaudados porel pago de los derechos de aprovechamiento, loscuales estaban destinados a financiar las operacio-nes de un OSINFOR inexistente, pero que sinembargo, se mantenían en una cuenta a la queINRENA no tenía acceso. Ante esta situación,mediante el Decreto Supremo N° 036-2004-AG seaprobó la creación de OSINFOR dentro de laEstructura Organizativa del INRENA bajo la moda-lidad de “fusión por absorción”, al amparo de la LeyN° 27658, Ley Marco de Modernización de laGestión del Estado, su Reglamento, aprobado porDecreto Supremo N° 030-2002-PCM cuyo objetivoes evitar la duplicidad o conflictos de competencia,funciones y atribuciones entre sectores y entidadesdel Estado. De esta manera se priva a OSINFOR desu carácter de autoridad autónoma e independientede la Autoridad Forestal, recayendo nuevamente enel conflicto de interés entre la autoridad sanciona-dora y la que otorga los derechos de concesión parausufructo del recurso.

Una de las omisiones del Perú, es la falta de cla-ridad para entender la importancia del sector fores-tal en el desarrollo del país, no sólo por la magnitudde la cobertura forestal en el Perú, sino por suimportancia en la vida, sociedad y economía degran parte de la población rural del país; y por cons-

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

9. SPDA, 2004. Informe de Situación: Procesos yOrganización Para La Lucha Contra La Tala. En: AnálisisLegal de la Tala y Comercio Ilegal. IRG / USAID. Inédito. Pp:55

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tituir una fuente valiosa de recursos de biodiversi-dad, genéticos, paisajísticos, servicios ambientales,no maderables y maderables. Por ello, el sectorforestal debe ser considerado como un sector deprimer orden, prioritario en el diseño y ejecuciónde nuestras políticas de desarrollo nacional10.Adicionalmente, la gestión de los recursos naturalesdeben ser parte de la propuesta democrática delpaís, y el Manejo Forestal constituye la razón de serdel nuevo modelo.

Avances en la Lucha Contra la TCIM

■ Aprobación Oficial de la Estrategia NacionalForestal11

■ Conformación y Reconocimiento de la MesaNacional de Diálogo y Concertación Forestal

■ Conformación de las Mesas Regionales deDiálogo y Concertación Forestal

■ Creación de la CMLTI y Aprobación de laEstrategia Nacional de Lucha contra la Tala Ilegal(DS No. 019-2004)

■ Creación de Comisiones Regionales de LuchaContra la Tala Ilegal (en proceso)

1 MARCO LEGAL PARA LA LUCHACONTRA LA TALA ILEGAL

El Código Penal Peruano

En relación a la Depredación de la Flora y faunalegalmente protegida, el Código Penal de 199112, ensu Art. 308 señala: “El que caza, captura, recolecta,extrae o comercializa especies de flora o fauna queestán legalmente protegidas, será reprimido conpena privativa de libertad no menor de uno nimayor de tres años. La pena será no menor de dosni mayor de cuatro años y de ciento ochenta a tres-cientos sesenta y cinco días-multa cuyo: 1. El hecho

se comete en período de producción de semillas ode reproducción o crecimiento de las especies. 2. Elhecho se comete contra especies raras o en peligrode extinción. 3. El hecho se comete mediante el usode explosivos o sustancias tóxicas”.

La misma norma señala en su Art. 310: “El quedestruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bos-ques u otras formaciones vegetales naturales o cultiva-das que están legalmente protegidas, será reprimidocon pena privativa de libertad no menor de uno nimayor de tres años. La pena será no menor de dos nimayor de cuatro años y de noventa a ciento veintedías-multa, cuyo: 1. Del delito resulta la disminuciónde aguas naturales, la erosión del suelo o la modifica-ción del régimen climático. 2. El delito se realiza enlugares donde existen vertientes que abastecen deagua a un centro poblado o sistema de irrigación”; yen el Art. 313: “El que, contraviniendo las disposicio-nes de la autoridad competente, altera el ambientenatural o el paisaje urbano o rural, o modifica la florao fauna, mediante la construcción de obras o tala deárboles que dañan la armonía de sus elementos, seráreprimido con pena privativa de libertad no mayor dedos años y con sesenta a noventa días-multa”.

Sobre la alteración del ambiente, el Art. 50 delCP establece: “Cuyo concurran varios hechos puniblesque deben considerarse como otros tantos delitos inde-pendientes, se impondrá la pena del delito mas grave,debiendo el Juez tener en cuenta los otros, de confor-midad con el articulo 48”

La tipificación de delitos contra el Patrimoniodel CP se especifica en los siguientes artículos:

■ Hurto: Art. 185: “El que, para obtener provecho, seapodera ilegítimamente de un bien mueble, total oparcialmente ajeno, sustrayéndolo del lugar dondese encuentra, será reprimido con pena privativa delibertad no menor de uno ni mayor de tres años.

■ Hurto Agravado: Art. 186: “El agente será repri-mido con pena privativa de libertad no menor detres ni mayor de seis años si el hurto es cometido:inciso 6. Mediante el concurso de dos o mas perso-nas.”

■ Robo: Art. 188: “El que se apodera ilegítimamen-te de un bien mueble total o parcialmente ajeno,para aprovecharse de él, sustrayéndolo del lugar enque se encuentra, empleó violencia contra la perso-na o amenazándola con un peligro inminente parasu vida o integridad física, será reprimido con

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

10. Idem, pp: 15.11. La Estrategia Nacional Forestal es el instrumento de ges-tión territorial para promover el desarrollo sostenible de laactividad forestal nacional. Este instrumento ha sido elabora-do por el Proyecto “Apoyo a la Estrategia Nacional para elDesarrollo Forestal” ejecutado por FAO en convenio conINRENA y con financiamiento del Gobierno Holyés.12. Concordancias: Const.: 66 y s.s.; C.P.: 12, 23, 29, 41 y 267;L.O.M.P.: 1, 9, 11 y 94; C.M.Am.: 125 y 126; Leyes Nºs. 26496,Nº26585, Nº 26631 y Nº 26689 Art. 2

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pena privativa de libertad no menor de seis nimayor de quince años.

■ Robo Agravado: Art. 189: ”La pena será no menorde quince ni mayor de veinticinco años, si el roboes cometido:2. Durante la noche o en lugar desolado.3. A mano armada.4. Con el concurso de dos o mas personas.”

■ Apropiación: Art. 190: ”El que, en su provecho ode un tercero, se apropia indebidamente de un bienmueble, una suma de dinero o un valor que harecibido en depósito, comisión, administración uotro titulo semejante que produzca obligación deentregar, devolver o hacer un uso determinado,será reprimido con pena privativa de libertad nomenor de dos ni mayor de cuatro años...”

Ley Forestal y de Fauna Silvestre No. 2730813

En su Artículo 1º, la Ley Forestal señala que tienepor objeto normar, regular y supervisar el uso sos-tenible y conservación de los recursos forestales y defauna silvestre en el país. Añade que el Estadofomenta la conciencia nacional sobre el manejo res-ponsable de las cuencas, bosques y fauna silvestre,realiza acciones de prevención y recuperaciónambiental. Determina que el Ministerio deAgricultura es el órgano normativo y promotor deluso sostenible y conservación de los recursos fores-tales y de fauna silvestre, mientras que el InstitutoNacional de Recursos Naturales (INRENA) es elórgano encargado de su gestión y administración.

Los Artículos 10º, 11º y 12º de la Ley 27308 esta-blecen las modalidades de aprovechamiento paraproductos forestales maderables y no maderables;condiciones para el otorgamiento de permisos yautorizaciones en tierras privadas, bosques secun-darios y bosques secos; y aprovechamiento derecursos forestales en tierras de ComunidadesNativas, respectivamente.

Todas estas formas están obligadas a la aproba-ción e implementación de Planes de Manejo. ElArtículo 16º de la ley establece que sólo está permi-tida la extracción de especimenes cuyo diámetromínimo de corte y trozas reúna las característicasque establece el INRENA. El Artículo 18º establece

como causales de caducidad de los derechos deaprovechamiento (y de manera implícita, la ilegali-dad de los productos aprovechados fuera de estosparámetros):

■ El incumplimiento del Plan de Manejo Forestal■ El no pago del derecho de aprovechamiento o

desbosque■ Extracción fuera de los límites de la concesión■ Promover la extracción de especies maderables a

través de terceros■ Incurrir en delito o falta que implique grave ries-

go o cause severos perjuicios alambiente y labiodiversidad.

Sobre la Protección de los Recursos Forestales yde Fauna Silvestre, el Art. 22.2 de la Ley señala queestá prohibida la exportación con fines comercialeso industriales de madera en troza y otros productosdel bosque en estado natural; mientras que el Art.22.6 establece que el Ministerio de Agricultura pro-mueve y protege los árboles y huertos que constitu-yen especimenes excepcionales y semilleros impor-tantes en los bosques. La quema de bosques y otrasformaciones forestales en todo el territorio nacio-nal, salvo autorización expresa del INRENA estáprohibida de acuerdo al Art. 27.2 de la Ley. Asímismo, el Art. 27.3 prohíbe el uso de sierra de cade-na, herramienta o equipo de efectos similares parael aserrío longitudinal de especies maderables confines comerciales o industriales.

El INRENA es el encargado de evaluar y contro-lar el aprovechamiento sostenible de los recursosforestales, mientras el OSINFOR queda encargadode supervisar periódicamente el cumplimiento delos planes de manejo forestal en las concesionesforestales con fines maderables a nivel nacional(Art. 38º). El Art. 37º de la ley establece que laPolicía Nacional del Perú apoya a la autoridadforestal en la prevención, investigación y denunciasde las infracciones a la Ley. Así mismo, las autori-dades regionales, locales y ciudadanía en generaldeben brindar apoyo a la autoridad y facilidadespara el cumplimiento de la ley. Las sanciones admi-nistrativas se aplican sin perjuicio de acciones civi-les y penales. Dentro de los 50 kilómetros de fron-tera, las Fuerzas Armadas apoyan a la autoridadforestal en la prevención y control de lo dispuestopor ley.

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

13. Diario Oficial El Peruano, 16 de Julio del 2000

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Reglamento de la Ley Forestal y de FaunaSilvestre14

Establece en los Artículos 6º y 7º que el INRENA esla Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestrecompetente, de nivel nacional, encargada de la ges-tión y administración de los recursos forestales y defauna silvestre, cumplir y hacer cumplir las disposi-ciones de la legislación forestal, evaluar y controlarel aprovechamiento sostenible y de transformaciónprimaria de los recursos forestales, evaluar y super-visar periódicamente las concesiones, permisos yautorizaciones, entre otras funciones. El INRENAorganiza y conduce los Registros de ConcesionesForestales, autorizaciones, permisos, comerciantes,depósitos y/o establecimientos comerciales de pro-ductos forestales, plantas de transformación prima-ria, exportadores, registro de personas naturales yjurídicas que prestan servicios forestales, entre otros(Art. 8º).

El Titulo II, Capitulo IV, Artículo 11º especificaque el Organismo Público descentralizado de laPresidencia del Consejo de Ministros encargado dela supervisión y control del cumplimiento de loscontratos de concesiones forestales, una adecuadaimplementación del aprovechamiento, planes demanejo y planes operativos anuales y desarrollar lassupervisiones quinquenales, todas ellas en concesio-nes forestales con fines maderables a nivel nacionales el OSINFOR, (Art. 349º al 351º). Así mismofaculta a OSINFOR a disponer las supervisionesextraordinarias, ejercer las acciones de control yaplicar sanciones y multas, y expedir las directivasprocesales para regular y normar, dentro del ámbi-to de su competencia, las obligaciones y derechos delos concesionarios. El INRENA es la autoridadadministrativa competente para aplicar las sancio-nes administrativas que correspondan por lasinfracciones a la legislación forestal y de fauna sil-vestre; salvo en el caso de los contratos de concesio-nes forestales con fines maderables, en lo que elOSINFOR es la autoridad administrativa compe-tente (Art. 356º). La Policía Nacional del Perú pres-ta el apoyo que requiera el INRENA, OSINFOR ylos Comités de Gestión de bosques, para la ejecu-ción de las acciones de control del cumplimiento dela legislación forestal y de fauna silvestre, así comoen las actividades de prevención, investigación y

denuncias de las infracciones a la Ley y elReglamento (Art. 358º). Dentro de los 50 Km. de lasfronteras las Fuerzas Armadas prestan el apoyo querequiera el INRENA, OSINFOR o los comités degestión del bosque, para la ejecución de las accionesde control (Art. 359º). Las autoridades y concesio-narios de instalaciones portuarias y aeroportuariasdeben brindar facilidades de acceso al personal delINRENA y para la ubicación de puestos o casetaspara las acciones de control (Art. 361º).

Sobre el Manejo y Aprovechamiento de losRecursos Forestales, el Titulo V, Capitulo I, Art. 55ºseñala que corresponde al INRENA fijar las condi-ciones técnicas y administrativas para realizar elmanejo, aprovechamiento, transformación prima-ria y comercialización de productos forestales. En elArt. 57º establece la obligatoriedad en el uso de sis-temas de marcado que permitan la identificacióndel origen de toda la madera en troza provenientede bosques naturales y plantaciones, siendo su usoindebido, alteración o falsificación sancionada deacuerdo a lo dispuesto en el Titulo XII delReglamento de la Ley. Los Artículos 125º y 126º(Titulo V, Capítulo VI) estipulan que el manejo yaprovechamiento forestal con fines industriales y/ocomerciales en bosques de producción en reserva;bosques locales; bosques en tierras de comunidades,o de propiedad privada, plantaciones forestales yotras formaciones vegetales se realiza mediante per-misos y autorizaciones otorgadas por INRENA pre-via presentación del plan de manejo respectivo. LosArtículos del 148º al 152º se refieren a las condicio-nes, categorización, requerimientos y trámitesadministrativos (solicitudes, permisos, autorizacio-nes) para el aprovechamiento en bosques dentro deterritorios comunales, bosques comunales, confines de autoconsumo y otros usos.

En cuanto a la Protección de los RecursosForestales y de Fauna Silvestre (Titulo VII, CapítuloI), queda prohibida la corta o extracción de especiesforestales no autorizadas o en peligro de extinción,de acuerdo al Artículo 259º. Análogamente quedanprohibida la quema de madera residual resultantedel desbosque autorizado en las tierras clasificadascomo de capacidad de uso mayor agropecuario(Art. 260º). El Artículo 261º del Reglamento deter-mina la prohibición de exportación de madera entrozas y otros productos del bosque al estado natu-ral con fines comerciales e industriales; excepto losprovenientes de viveros o plantaciones forestales, o

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

14. Aprobado por Decreto Supremo No. 014-2001-AG

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aquellos que no requieren transformación para suconsumo final. Además señala que las Aduanas de laRepública, en coordinación con el INRENA, esta-blecen las medidas de control para tal fin.

Los Artículos del 268º al 270º establecen las res-ponsabilidades y mecanismos para el registro, otor-gamiento de permisos y otras regulaciones en rela-ción al tratamiento de las especies listadas en losApéndices de la Convención sobre el ComercioInternacional de Especies Amenazadas de Flora yFauna Silvestre CITES. El Capítulo V delReglamento faculta al Ministerio de Agricultura,previo Informe Técnico del INRENA, declararvedas temporales para la extracción de especies deflora y fauna silvestre, las cuales establecen: la dura-ción, especie o especies comprendidas y ámbitogeográfico de la veda. La declaración de veda noafecta a las áreas comprendidas en las concesionesde aprovechamiento de recursos forestales y defauna silvestre concedidas conforme a Ley, ni lasáreas comunales o privadas sujetas a planes demanejo; excepto en los casos excepcionales de sani-dad o peligro de extinción de alguna especie.

En cumplimiento al Artículo 287º delReglamento de la Ley Forestal no puede efectuarsela tala de árboles y/o cambio de uso de las tierrascon cobertura boscosa en las regiones de selva y cejade selva sin la autorización previa del INRENA yaprobación del expediente técnico y estudio deimpacto ambiental correspondiente. El titular delárea debe mantener un mínimo total del 30% delárea con cobertura arbórea adicional a la protecciónde los 50 m de la franja fiscal y el pago por los dere-chos de desbosque.

En materia de transformación primaria ycomercialización de productos forestales y de faunasilvestre, compete al INRENA en control y supervi-sión del cumplimiento de las disposiciones de la Leyy el Reglamento. Adicionalmente determina que laspersonas naturales o jurídicas que transportan,almacenen, comercialicen y transformen productosforestales y de fauna silvestre con responsables civily penalmente. (Art. 301º). Corresponde también alINRENA el control de los productos al estado natu-ral que ingresan a las plantas de transformación pri-maria cualquiera sea su ubicación en el territorionacional (Art. 302º). El artículo 303º estipula quelas personas naturales y jurídicas dedicadas a lasactividades de transformación primaria y/o comer-cialización de productos forestales al estado natural

y/o transformados deben llevar obligatoriamenteun Libro de Operaciones que contenga la fecha decada operación, volumen, pero o cantidad del pro-ducto recibido, nombres comunes y/o científicos delas especies, volumen y peso o cantidad del produc-to procesado por especie, procedencia de la materiaprima, numero y fecha de la GTF y localidad dondeexpidió, así como numero de la factura o boleta decompra del producto y fecha de expedición. Dicholibro debe estar a disposición inmediata de las auto-ridades competentes para su revisión y verificacióndurante las visitas de inspección. Estas mismas per-sonas están obligadas a abstenerse de recibir y/oprocesar productos que no estén amparados con larespectiva guía de transporte forestal o fauna silves-tre; contar con los documentos que acrediten latransacción comercial, si los productos provienende terceros y permitir al INRENA la inspección delos libros de operaciones e instalaciones del estable-cimiento (Art. 305º).

Estas obligaciones incluyen recabar de los prove-edores las guías de transporte forestal que amparenla movilización de los productos. El incumplimientode esta norma da lugar al comiso de los productos,sin perjuicio de la imposición de las demás sancio-nes a que hubiere lugar (Art. 306º). De otro lado, elINRENA otorga autorización para el establecimien-to de plantas de transformación primaria de pro-ductos forestales y de fauna silvestre, cualesquierasea su ubicación dentro del territorio nacional. Enrelación a la procedencia de los productos, los titula-res de los establecimientos dedicados a la transfor-mación y/o comercio de productos forestales y defauna solo pueden usar productos cuyo aprovecha-miento haya sido autorizado por INRENA y/oimportados legalmente (Art. 308º). El INRENA dis-pone las inspecciones periódicas de los depósitos yplantas de transformación primaria sin necesidad deprevia autorización o notificación (Art. 309º).

El artículo 311º prohíbe el uso de la sierra decadena (motosierra) o equipos similares para el ase-rrío longitudinal de todas las especies forestales, confines comerciales o industriales. El Reglamento con-tiene también normas relativas al comercio de pro-ductos forestales y de fauna silvestre. Así, el Art.312º autoriza la exportación de productos elabora-dos, piezas o partes de madera para Caoba(Swietenia macrophylla) y Cedro (Cedrela odorata).La exportación de productos forestales suyo comer-cio este regulado por normas nacionales o tratados,

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

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convenios o acuerdos internacionales debe ser auto-rizada por INRENA con arreglo a las disposicionessobre la materia y procedimientos establecidos en elTUPA del INRENA.

Corresponde al INRENA otorgar autorización yejercer el control de los establecimientos comercia-les y depósitos de productos forestales al estadonatural y con transformación primaria, cualesquie-ra sea su ubicación en el territorio nacional (Art.313º y 314º). Sin embargo, concentrar las funcionesde aprobación, legalización y control en una solainstitución genera conflicto de intereses e irresolu-ción al momento que se requieran aplicar sancionespor incumplimiento a la ley. De otro lado, cabeseñalar que existen una cantidad no determinada deaserraderos y depósitos clandestinos que operan enlas principales ciudades acopiadoras de madera y enlas rutas intermedias de transporte terrestre y fluvialde la madera. Dichos depósitos y aserraderos no seencuentran registrados en INRENA, sin embargo,aun los registrados y no registrados, ambos son usa-dos para el “limpiado” de la madera ilegal y aserra-da con motosierra.

En relación del transporte de productos foresta-les y de fauna silvestre al estado natural, este debeestar amparado por la Guía de Transporte Forestal ode Fauna Silvestre, la que constituye el documentoque autoriza el transporte interno. En el caso de tro-zas de madera éstas deben estar marcadas en cadaextremo con la marca autorizada, cuyo código seconsigna en la GTF. Los formularios de las GTF sonregistrados en INRENA y son llenados y suscritospor el respectivo titular; tienen carácter de declara-ción jurada (Art. 318º). De otro lado, está prohibi-do el arrastre de madera rolliza por caminos públi-cos, este solo se puede realizar sobre vehículosapropiados y sin exceder el límite de carga quepueda soportar el camino (Art. 319º). El despacho omovilización de cargamentos de productos desde laplanta de transformación (a excepción de muebles,artesanías y afines) debe contar con la GTF corres-pondiente. Para el retransporte se requiere unaDeclaración Jurada de Retransporte en los formula-rios impresos por INRENA, para cuya obtención serequiere adjuntar la GTF.

Infracciones forestales

Los artículos 362º y 363º definen las infracciones ala legislación forestal y de fauna silvestre. La viola-

ción de las normas que contiene la Ley Forestal, suReglamento y demás disposiciones constituyeninfracciones administrativas que son sancionadaspor la autoridad competente. Estas se aplican sinperjuicio de las acciones civiles y penales a quehubiere lugar. Las infracciones son sancionadas conmulta no menor de 0.1 (un décimo) ni mayor demayor de 600 Unidades Impositivas Tributarias(UIT) vigente a la fecha del pago de la misma,dependiendo de la gravedad de la infracción (Art.365º). La aplicación de multa no impide las sancio-nes accesorias de comiso, suspensión temporal deactividad, clausura, revocatoria de la autorización,permiso o licencia, resolución del contrato o inha-bilitación temporal o clausura, o incautación segúncorresponda (Art. 366º). El INRENA conduce unRegistro de personas naturales y jurídicas sanciona-das por infracción de la legislación forestal y defauna silvestre.

El Gobierno Peruano, mediante el DecretoSupremo No. 006-2003-AG del 30 de enero del 2003declara de interés nacional la lucha contra el tráficoilegal de madera a nivel nacional. Esta mismanorma incorpora modificaciones al Reglamento dela Ley No. 27308 (DS No. 014-2001-AG):

■ Artículo 363º: Infracciones en materia forestal.■ Artículo 369º: Procede el comiso de especime-

nes, productos y subproductos de flora y faunasilvestre en caso de provenir de la extracción deespecies o bosques declarados en veda, especiesprotegidas, o marcados para realizar estudios,semilleros o aquellos que no reúnan los diáme-tros mínimos de corta establecidos, o provenien-tes de planteles reproductores. También se consi-deran sujetos al decomiso aquellos provenientesde operaciones de extracción no autorizadas;motoaserrados, transportados sin documenta-ción oficial, transformados o comercializadossin documentos que sustenten su procedencia;mantenidos en condiciones que no reúnan lascondiciones técnicas o sanitarias que comprue-ben su maltrato.

■ Artículo 375º: Autoriza la incautación de herra-mientas, equipos o maquinaria utilizada en larealización de acciones que constituyen infrac-ciones a los artículos 363º y 364º del

■ Reglamento. Cuyo dichos equipos hayan sidoutilizados en la comisión de ilícitos penalesambientales serán puestos a disposición de la

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autoridad judicial competente hasta la culmina-ción del proceso penal correspondiente.

■ Artículo 376º: El comiso de vehículos o embar-caciones utilizados para el transporte ilegal deproductos forestales son inmovilizados en lasinstalaciones oficiales hasta el pago de la multacorrespondiente. La Policía Nacional del Perú ola Dirección General de Capitanías yGuardacostas son los encargados de aplicar estanorma.

El Estado en uso de sus atribuciones establececiertos mecanismos para aplicar las normas y esta-blecer sanciones de carácter administrativo. Estosmecanismos son aplicados por algunos órganos delEstado de acuerdo a lo previsto en las propias nor-mas. Por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley27308 y su Reglamento, se define al INRENA comola autoridad administrativa competente para aplicarlas sanciones administrativas que corresponda porlas infracciones a la legislación forestal y de faunasilvestre, salvo en los casos que compete a OSIN-FOR (Artículo 356 Reglamento).

La potestad administrativa para sancionar serefiere a todas las infracciones a la legislación fores-tal en particular, haciendo hincapié de la importan-cia de reconocer y exigir que la autoridad cumplarealmente con su función. Existen ciertos principiosfundamentales que rigen los procedimientos admi-nistrativos, en este caso se hace una mención devarios de los principales principios. La PotestadAdministrativa Sancionadora del INRENA se basaen los principios del derecho administrativo (Ley27444)15:

■ Legalidad: todo procedimiento debe desarrollar-se de acuerdo a las normas establecidas.

■ Tipicidad: toda conducta pasible de sancióndebe estar prevista en la norma.

■ Presunción de licitud: se parte de presumir siem-pre lo lícito de la actividad hasta que se pruebe locontrario

■ Non bis in ídem: no se puede sancionar dos vecespor el mismo delito

■ Debido Procedimiento: todo procedimientodebe desarrollarse cumpliendo con los plazos yespecificaciones previstas en las normas

■ Racionabilidad: se debe sancionar una conductacon una sanción razonable a la falta cometida.

■ Causalidad: debe existir una conexión entre lacausa y el efecto.

Ámbito de acción de la autoridad parasancionar la tala ilegal

El ámbito de acción de la autoridad para sancionarla tala ilegal está comprendido por: las ÁreasNaturales Protegidas, Concesiones Forestales,Comunidades Nativas, Zonas de Amortiguamiento,y en cualquier superficie que constituya parte delPatrimonio Forestal Nacional.

La autoridad forestal nacional con competenciapara aplicar sanciones en materia administrativa esel INRENA. Las normas que rigen el aprovecha-miento forestal y protegen el patrimonio forestalnacional conceden al INRENA y a las institucionestutelares del derecho: Policía, Poder Judicial,Fiscalía, competencias exclusivas para concurrir conla instancia administrativa en la aplicación de la leyy sus sanciones.

Comisión Multisectorial de Lucha contra laTala Ilegal

Mediante Decreto Supremo No. 052-2002-AG, el 25de Octubre del 2002 se crea la ComisiónMultisectorial encargada de diseñar y llevar a cabouna Estrategia Nacional para la Lucha contra la TalaIlegal. Dicha estrategia debía contemplar medidaspara el retiro de los extractores forestales ilegales delas zonas reservadas, concesiones forestales y territo-rios de comunidades nativas, así como proponermedidas de reforma legal para sancionar la tala ilegaly acciones que sean necesarias para combatir lacomercialización de productos forestales maderablesde procedencia ilícita. La Comisión Multisectorial deLucha contra la Tala Ilegal estaba conformada por: elMinisterio de Agricultura, Ministerio del Interior,Ministerio de Defensa, Ministerio de Justicia, SUNATy la Comisión de Pueblos Indígenas, Amazónicos yAfro peruanos (CONAPA). El 7 de abril del 2003mediante Decreto Supremo No. 011-2003-AG seincluye en la conformación de la ComisiónMultisectorial a un representante del InstitutoNacional de Recursos Naturales (INRENA).

Mediante Decreto Supremo No. 019-2004-AGdel 5 de mayo del 2004 se aprueba y declara de inte-

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

15. Presentación José Luís Capella: procedimiento adminis-trativos sancionador. SPDA

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rés la Estrategia Nacional de Lucha contra la TalaIlegal encargándose su implementación a laComisión Multisectorial de Lucha contra la TalaIlegal. La CMLTI constituye el ente coordinador yarticulador de esfuerzos sectoriales e institucionalespara la lucha contra el aprovechamiento ilícito ytráfico de maderas en el Perú, a nivel nacional,regional y local, contó con la amplia participaciónde los sectores sociales, empresariales, institucionespúblicas y privadas.

La Estrategia Nacional de Lucha contra la TalaIlegal fue desarrollada en el marco de la ComisiónMultisectorial creada por DS No. 052-2002-AG yaprobada por DS No. 019-2004-AG. La ENLTI pro-pone acciones integrales orientadas a mitigar losfactores que generan y contribuyen a la institucio-nalización de la tala ilegal. Adicionalmente buscapromover el desarrollo de Políticas de Estado orien-tadas a erradicar la tala y comercio ilegal mediantela implementación de medidas promotoras delManejo Forestal Sostenible que tengan un impactodirecto en el crecimiento socio-económico de laspoblaciones locales vinculadas a la actividad.

La Comisión Multisectorial de Lucha contra laTala Ilegal (CMLTI) es un órgano adscrito a laPresidencia del Consejo de Ministros de conformi-dad con lo establecido por su norma de creación,Decreto Supremo No. 019-2004-AG. Tiene entre susobjetivos:

■ Definir los lineamientos de una política integralsostenible de lucha contra la tala ilegal a largoplazo

■ Diseñar, coordinar, concertar y ejecutar accionesdel Sector Público y entre éste y la SociedadCivil, destinadas a promover la lucha contra latala ilegal;

■ Planificar, dirigir y supervisar la implementa-ción de la Estrategia Nacional Multisectorial deLucha contra la Tala Ilegal;

■ Gestionar y canalizar la cooperación técnica yfinanciera internacional para la lucha contra latala ilegal;

■ Gestionar y canalizar las donaciones que realicenentidades nacionales e internacionales para lalucha contra la tala ilegal;

■ Generar y organizar un efectivo sistema de infor-mación y alerta forestal sobre las actividades detala ilegal y difundir la información a nivelnacional;

■ Promover y difundir las acciones realizadas con-tra la tala ilegal y para la protección del patrimo-nio forestal y la biodiversidad, en cumplimientode los convenios internacionales y normasnacionales en esta materia;

■ Promover le manejo forestal sostenible, la decla-ración de cuencas libres de tala ilegal y la certifi-cación forestal;

■ Realizar acciones de difusión orientadas a latoma de conciencia sobre la problemática y mag-nitud de la tala ilegal en el Perú y el mundo; y

■ Proponer a los sectores competentes la aproba-ción de normas y mecanismos que faciliten laprevención y el control de la tala ilegal y lacomercialización de productos forestales en elmercado nacional e internacional.

En el mes de febrero de 2006, la CMLTI aprobósu Plan Operativo Anual CMLTI –2006, el cual sebasa en los lineamientos de la Estrategia NacionalMultisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal. En esesentido, se recogen temas relacionados con el forta-lecimiento institucional y desarrollo de políticos,control y vigilancia, promoción del manejo sosteni-ble y comunicaciones, entre otros. En base a ello, seha logrado aprobar el Reglamento Interno de laCMLTI, a través del cual se norma el régimen inter-no de la Comisión Multisectorial de Lucha de TalaIlegal (CMLTI), en el marco del DS N 019-2004-AG,precisa las competencias, las atribuciones de susmiembros, regula el desarrollo de las sesiones y lasformalidades a las que deben ceñirse.

2 LIMITACIONES EN LAADMINISTRACION ESTATAL -INSTITUCIONALIDAD

La tala ilegal es considerada un síntoma de políticasdébiles o poco claras en relación al acceso y propie-dad del bosque, institucionalidad débil, corrupción,inadecuada planificación y monitoreo de los recur-sos naturales y laxitud en el fortalecimiento de leyesy regulaciones soberanas. El problema parece sermás agudo en países que no contemplan sistemas depropiedad privada de los bosques o de tenencia cla-ramente controlada.16 Sistemas ambiguos de tenen-

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

16. AF&PA, 2004. Illegal Logging y Global Woods Markets.The Competitive Impacts on the US Wood Products

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cia o acceso a los bosques constituye un impedi-mento a la legalidad, a la vez que desincentivan laprotección de bienes y servicios ambientales derobos y destrucción. El algunos países el contraban-do, lavado de dinero y otras actividades ilícitas en elsector forestal han sido evidenciadas o perseguidas.La madera constituye un bien de tan alto valor queresulta relativamente fácil de filtrar en la cadena decomercialización legal. En ciertas ocasiones la dife-rencia de costos entre madera legal y legítimamenteobtenida, y madera ilegal constituyen incentivospara el contrabando17.

De acuerdo a la normatividad vigente, competedirectamente al Instituto Nacional de RecursosNaturales velar por la conservación del patrimonioforestal y ejercer acciones de control sobre el apro-vechamiento ilícito de los recursos forestales y debiodiversidad; sin embargo el carácter multidimen-sional de la tala ilegal impone la necesidad de con-tar con políticas y estrategias integrales y multisec-toriales para su solución. La institucionalidadforestal en relación al tema de la tala ilegal es com-partida por el Ministerio de Agricultura, laComisión Multisectorial de Lucha contra la TalaIlegal, el INRENA y sus oficinas descentralizadas, laPolicía Ecológica, el Ministerio Público y el PoderJudicial; contándose también con el apoyo de otrasinstituciones como SUNAT, SUNAD, PETT,Defensoría del Pueblo y eventualmente el ComandoConjunto de las Fuerzas Armadas.

Variables como la ineficiencia del aparato buro-crático del estado, retrasos en la toma de decisionesimportantes, inconsistencia en la defensa de los fun-damentos del manejo y conservación de los recur-sos naturales, incoherencia de las políticas en suconfrontación con la realidad socio-económicarural, y constantes retrocesos frente a las presiones eintereses de los sectores empresariales y partidarios,han erosionado de manera critica la imagen de laAdministración Forestal y de sus funcionarios fren-te a la opinión pública y especialmente frente a losusuarios directos de los recursos naturales. Estassituaciones sobretodo, han debilitado los principiosde autoridad y legitimidad del Estado para ejerceracciones de control y liderar procesos de formaliza-

ción de las actividades forestales. Pese a su impor-tancia estratégica para el desarrollo nacional, laescasa ponderación del subsector forestal en com-paración a otras fuerzas políticas nacionales limitasu capacidad de acción, y origina insolvencia parapromover voluntades y decisiones efectivas en lagestión de una agenda particularmente conflictiva.Ante esta situación, tanto el Ministerio deAgricultura como el INRENA han cedido su rolintrínsico de control y regulación en la lucha contrala tala ilegal a otros sectores política e institucional-mente mejor posicionados, o a la sociedad civil,pero manteniendo la responsabilidad formal deri-vada de sus funciones, con lo cual incrementa lasensación de incompetencia en la solución de temascríticos.

La laxitud institucional no solo es crítica encuanto a la percepción ciudadana de debilidad delsector público, sino que ello ha traído efectos cola-terales que favorecen la tala ilegal, tales como elreforzamiento de los grupos y mafias organizadasdirigidas desde Lima y operativas en todo el país. Lainconsistencia en las políticas de la administraciónforestal ha favorecido el incremento de la tala ilegaldurante los años 2003 y 2004, y su práctica impuneen áreas donde la ausencia del estado es casi genera-lizada. Algunos empresarios madereros se amparanen la ineficiencia estatal para invertir en la ilegali-dad, en tanto las evidencias demuestran que no soloes una actividad altamente lucrativa, sino que espermisible y permitida.

Así, contamos con una Administración Forestaldúctil, vulnerable al tráfico de influencias y condes-cendiente con los intereses políticos y económicosde los empresarios exportadores y sus protectora-dos; distraída en la contienda interna, en constanteretroceso de sus funciones de control y con limitadacapacidad de respuesta a situaciones de emergenciao crisis política. Estas situaciones que han contri-buido a un incremento de la extracción y comercioilegal de madera en los últimos años. Cabe señalartambién que casi desde el surgimiento de la preocu-pación genuina de algunos sectores de la sociedadsobre el incremento de la tala ilegal, este problemafue rápidamente politizado tanto por la autoridadforestal y grupos de poder intra sectoriales, comopor los sectores industriales, forestales tradicionalis-tas, agencias de cooperación, ONG´s y hasta institu-ciones indigenistas. Esta tendencia al oportunismopolítico del tema “tala ilegal” persiste, y es una de las

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

Industry. American Forest y Paper Association. Seneca CreekAssociates, LLC; Wood Resource International, LLC.Maryland, USA. 190 p.17. Ibidem.

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causas más evidentes de la atomización de comisio-nes, planes y dispersión de la información y finan-ciamiento, lo cual lejos de contribuir a la consolida-ción de una Estrategia Nacional que generesinergias con la sociedad y permita desarrollaracciones efectivas de manera coordinada. Estepanorama ha generado situaciones de fragmenta-ción de grupos, protagonismo, esfuerzos aislados,descoordinaciones entre las diferentes institucionespúblicas y privadas, desconfianza y en ocasionesrivalidades entre unos y otros. Ello responden a laacción de agentes políticos y económicos (internosy externos) interesados en crear y mantener situa-ciones que favorezcan la ilegalidad, atentó contra laautoridad y la legítima aspiración de un estado justoy transparente, libre de corrupción y manipulación.De otro lado, despolitizar el tratamiento sobre latala ilegal al interior del sector forestal permitiríareconocer las aristas políticas y económicas del pro-blema fuera de este, y los mecanismos de filtracióndel propio sistema. Finalmente, la consolidación deuna Estrategia Nacional de Lucha contra la TalaIlegal, única y coordinada que sume las voluntadesde todos permitirá encontrar soluciones directas alproblema en todos sus niveles y ámbitos de acción.Son también parte de la problemática institucionaldel sector forestal el sobredimensionamiento de lasfunciones de INRENA en algunos casos, y la dupli-cidad de funciones entre una o más oficinas, enotros.

Normatividad / capacidad de reforzamientode la ley

Con respecto a la Legislación Forestal, en los últi-mos cuatro años se han concretado avances impor-tantes en la implementación de la Ley Forestal y deFauna Silvestre No. 27308 mediante la Convocatoriaa Concursos Públicos y Otorgamiento deConcesiones Forestales en los Bosques deProducción Permanente de los departamentos deMadre de Dios, Ucayali, San Martín, Huanuco yLoreto. No obstante, las concesiones forestales toda-vía están en proceso de consolidación y con unaserie de imprevisiones e incertidumbres financieras,técnicas, gerenciales y administrativas que no per-miten apreciar de manera tangible las ventajas delmodelo. Por otra parte, la expectativa de éxito delagente económico está casi siempre referida a larentabilidad inmediata, lo cual dificulta que los

empresarios madereros acostumbrados a un sumi-nistro continuo de madera ilegal, mantengan unnivel constante de compromiso e inversión en ellargo plazo que implica el manejo forestal. Ello sincontar que aún la sostenibilidad económica yambiental del Manejo Forestal se ubica en el ámbi-to de lo hipotético y probabilístico, en cuanto lossupuestos básicos del mismo no han alcanzadotodavía los prerrequisitos técnicos y empresarialesmínimos para su implementación.

Parte de la existencia de la tala ilegal se debe a lasdificultades para hacer cumplir la Ley, dificultadesderivadas de la propia estructura interna de lasAdministraciones Técnicas Forestales y su depen-dencia de la Administración Central. Factoresadversos adicionales han sido los intentos de gruposde interés de incorporar modificaciones a la Ley y asus instrumentos jurídicos a distintos niveles con elfin de facilitar el tráfico de maderas bajo la estrata-gema de promover las exportaciones y el crecimien-to económico del sector. Esto se agrava aun más conlas restricciones presupuestales, logísticas y de per-sonal del INRENA, hasta la imposibilidad física deabarcar con vigilancia la vasta extensión de los bos-ques en la Amazonía Peruana. El incumplimiento ala Ley Forestal pasa también por un desconoci-miento de la misma, especialmente de autoridadesno directamente vinculadas al sector pero que tie-nen competencia en su aplicación, como puedenser: Jueces, Fiscales, Autoridades locales o regiona-les, entre otros; y de su incomprensión por parte delos usuarios (concesionarios, comunidades nativas,poblaciones locales).

No obstante lo antes señalado, una limitacióndirecta para contrarrestar el aprovechamiento ycomercio ilícito de productos forestales maderableslo constituye la falta de un régimen legal que per-mita la aplicación de sanciones penales efectivascontra los delitos ambientales e infracciones a la LeyForestal y Silvestre. La laxitud de las penas por deli-tos cometidos contra el medio ambiente y los recur-sos naturales, no solo eximen el infractor, sino queinafectan al agente financiero de la ilegalidad, alhabilitador intermediario, a terceros que prestenservicios para la comisión de delitos ambientales(motoristas, camioneros, gariteros, aserraderos,otros). Eximen a los responsables técnicos y admi-nistrativos de los contratos y concesiones(Contadores, asesores legales, Ingenieros y técnicosforestales, otros) que incurran en falsificación de

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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información o facilitan sus firmas para el blanqueode madera ilegal. De igualmente eximen de respon-sabilidad a los funcionarios públicos en generalcuya participación en actos de corrupción y/o tráfi-co de influencias han quedado confirmadas. En lamedida en que se cuenten con los mecanismos decontrol adecuados a cada instancia y funcionó a lolargo de toda la cadena de aprovechamiento ycomercialización de la madera, el control de la talailegal tendrá resultados duraderos.

Lamentablemente tanto en la AdministraciónCentral como en las regiones se ha evidenciado laexistencia de redes de corrupción que involucran aautoridades locales, civiles, policiales, judiciales, alos empresarios forestales y a muchos técnicos yprofesionales forestales también. Dichas organiza-ciones funcionan gracias a los ingresos que produ-cen actividades ilícitas como la extracción de made-ra de áreas no autorizadas. Actualmente se llevan acabo esfuerzos por renovar el personal de las enti-dades públicas buscó contrarrestar, y en parte dete-ner, las acciones que vulneran la institucionalidaddel INRENA. Esta medida que constituye un avancesignificativo y está contribuyendo a mejorar laadministración de los recursos naturales, pero quedebe ser respaldada a fin de que dichas iniciativasno queden truncas por la falta del apoyo requerido.La lucha contra la corrupción Demanda un conjun-to de medidas complementarias de sanciones (tantopara el funcionario que incurre en falta como parael corruptor). Así mismo debe incentivarse a losfuncionarios que destacan por su conducta profe-sional intachable. En muchos casos la corrupciónno solo está asociada a un beneficio directo de algúntipo a favor del funcionario, sino también en quemuchas ocasiones se interpretan las normas demanera arbitraria para salvaguardar los intereseseconómicos de particulares, o se omiten accionesque de oficio los funcionarios deberían adoptar.

Una causa comúnmente identificada en las ope-raciones forestales informales es la evasión de lostrámites legales o pago de impuestos debido a quelos trámites son engorrosos, lentos y burocráticos.Según Louman y Villalobos en diversos países se haregistrado que las demoras en la aprobación de losplanes y permisos hasta después de la época secaobligan a los operarios forestales a empezar la talaantes del otorgamiento de los permisos correspon-dientes, incurriendo de esta manera en una talaadministrativamente ilegal. En muchas zonas la

administración forestal no cuenta con oficinas, porlo que los usuarios del bosque tienen que trasladar-se hasta 5 días de ida y vuelta para tramitar docu-mentos. En otras ocasiones el trámite involucra amás de una agencia estatal, y dentro de estas agen-cias a varias oficinas. A ello se añade la falta de unamemoria común que almacene la información his-tórica sobre el uso de la tierra o del recurso en cadamodalidad de aprovechamiento. Ello genera situa-ciones de desorden en los procesos de control ymonitoreo. Así el extractor forestal se encuentra enla disyuntiva de optar entre una alternativa legal,costosa, lenta y engorrosa para aprovechar la made-ra; o una alternativa ilegal pero rápida, eficiente ymás rentable18.

Capacidad técnica y operativa

Las restricciones en la Capacidad Técnica yOperativa de la Administración Forestal se deben avarias causas:

■ Reducciones presupuestales para implementarSistemas de Control y Vigilancia permanente-mente operativos, interconectados y con capaci-dad de respuesta en tiempo real a las invasionese incursiones de los extractores ilegales. Comoconsecuencia de la aplicación de la Ley delCanon que afecta directamente los ingresos porconcepto de derechos de aprovechamiento,aunado a la distribución de estos derechos entreINRENA; OSINFOR, FONDEBOSQUE y losComités de Gestión de Bosque, INRENA havisto disminuidos sustancialmente sus recursosdirectamente recaudados. Por otro lado sus fun-ciones y responsabilidades en materia forestal sehan incrementado. Específicamente en relacióna los recursos financieros para las actividades desupervisión y control, se destaca la demora en laatención a los requerimientos para financiar lasintervenciones e inspecciones oculares, lo queimpide una rápida reacción de las autoridadesante la comisión de infracciones19.

■ Dificultad logística y de movilización para ejer-cer control en el bosque debido a la magnitud y

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

18. Louman, B. y R. Villalobos, 2002. Op. Cit. Pp: 10.19. SPDA, 2004. Situación de la Tala Ilegal en el Perú. IRG-STEM / USAID. Inédito, pp: 55.

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dispersión de la tala ilegal en diversos departa-mentos y áreas alejadas del país.

Personal

Personal insuficiente para cubrir la Demanda desupervisión y control en áreas críticas y alejadasafectadas por la tala ilegal. La falta de términos dereferencia para los cargos y perfiles para cubrirdichos puestos, tanto en la sede central de INRENAcomo en las ATFFS dificultaban el desempeño insti-tucional y la contratación del personal. Se buscosuperar esta dificultad con la RJ No. 213-2004-INRENA del 21 de Octubre del 2004 a través de lacual se Aprueba el Manual de Operación yFunciones del INRENA. Adicionalmente se empie-zan a convocar concursos públicos para la contrata-ción de los Administradores Técnicos a nivel nacio-nal. Aún cuyo este proceso ha tenido dificultades yalgunas denuncias por la escasa flexibilidad de laestructura pública para despedir a personal cuestio-nado, se considera que constituye un avance en labúsqueda de la transparencia y la mejora en la ges-tión. Sin embargo, ello no ha contribuido a mejorarla falta de reconocimientos y respaldo hacia el per-sonal, lo cual constituye un desincentivo, sobretodopara el personal que ejerce acciones de control otoma medidas administrativas contra los infractores.En muchas ocasiones el personal de campo enfrentadificultades para el desempeño de sus funciones,incluidas amenazas de muerte, atentados directos,desprestigio y denuncias por abuso de autoridad.

Un diagnóstico institucional desarrollado por laConsultora APOYO SA (2003) determinó que 70%del personal de INRENA esta bajo el régimen labo-ral SNP (servicios no personales). Ellos no cuentan,por tanto, con estabilidad ni beneficios laborales.También señalan que los procesos de reclutamientoy selección de personal, capacitación y evaluación noeran objetivos, no respondían a las metas de planifi-cación, ni estaban claramente definidos. Al 2006,INRENA cuenta con 1891 funcionarios. Según eltipo de contrato, 1711 funcionarios (90.48%) seencuentran contratados bajo la modalidad Locaciónde Servicios (Servicios No Personales); 150 (7.93%)trabajadores corresponden al rubro PlazoIndeterminado (que corresponde a Cargos políticoso de confianza sujetos a cambios) y sólo 30 (1.59%)funcionarios están contratados bajo el régimen deplanilla o plazo fijo. La distribución del personal por

el tipo de órgano es la siguiente: 1670 en órganostécnicos y 221 en órganos administrativos.

3 MODUS OPERANDI DE LA TALA YCOMERCIO ILEGAL DE MADERAS ENEL PERÚ

El carácter informal es un rasgo propio de las activi-dades madereras en el Perú20. A partir del 2002 elEstado Peruano inicia el proceso de implementaciónde la Ley Forestal y de Fauna Silvestre No. 27308, sinembargo, el nuevo régimen forestal es rápidamentevulnerado por una amplia variedad de mecanismosorientados a la extracción ilícita del recurso madera-ble de cualquier área autorizada o no autorizada(concesiones forestales, tierras de comunidades nati-vas, reservas indígenas, predios agrícolas, áreas natu-rales protegidas o tierras del Estado) para su poste-rior legalización y comercialización. A continuaciónse describen algunos de los mecanismos más comu-nes y difundidos a nivel nacional.

Madera motoaserrada

El artículo 311º del Reglamento de la Ley Forestal yde Fauna Silvestre No. 27308, aprobado por DS No.014-2002-AG dispone que está prohibido el uso desierra de cadena (motosierra) así como cualquier

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

Servidores INRENA a Nivel Nacional, 2006Por tipo de contracto

Locación de Servicios, 1711,

90%

Plazo indeterminado,

150, 8%

Plazo fijo, 30, 2%

20. Bedoya, E. y A. Bedoya. 2005. Op. Cit. pp: 3.

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herramienta o equipo de efectos similares a ésta,para el aserrío longitudinal de todas las especiesforestales, con fines comerciales e industriales.Excepcionalmente se permite su uso cuyo se trate deáreas con extrema dificultad de accesibilidad, entanto el Plan de Manejo demuestre la sostenibilidadde su uso. En estas excepciones también se incluyena los bosques locales, bosques en tierras de comuni-dades nativas o unidades de producción en bosquesde producción permanente concedidos a pequeñosextractores calificados; o que los equipos o herra-mientas estén debidamente registrados en el INRE-NA. El DS No. 006-2003-AG21 modifica el Artículo311º del Reglamento de la Ley Forestal, antes men-cionado, incorporo facilidades para el empleo de lamotosierra con equipos accesorios a ésta (castillosy/o hechizos) exclusivamente en áreas de concesio-nes o permisos cuyo aprovechamiento impliquecondiciones fisiográficas comprobadamente difi-cultosas y además haya sido considerado en el Plande Manejo Forestal, y siempre que no se trate deespecies en situación de vulnerabilidad. Señala ade-más que el INRENA registrará las sierras de cadena(motosierras) con equipos accesorios a esta, oherramientas similares de uso permitido.

Sin embargo, la presencia de madera motoase-rrada en las áreas de extracción demuestra que, losmadereros ilegales continúan aserró madera encontra de la ley. Ello debido a la premura paramovilizar la madera ilegal y la necesidad de reducirlos costos y riesgos del transporte. Esta forma deoperar se produce casi de madera simultánea a laextracción ilegal en cualquier área a la cual elextractor tenga acceso físico sin importar la existen-cia o no de contratos o permisos de extracción. Bajoesta modalidad los extractores forestales ingresan albosque con una capacidad de aprovechamientoestimada en 20,000 pt22. La madera tumbada escuartoneada con motosierras, o en algunos otroscasos con la ayuda de equipos adicionales comocarros portatrozas y guías, castillos o hechizos, loscuales consisten en dispositivos de fabricacióndoméstica mediante la adaptación de piezas mecá-nicas diversas acopladas a la espada de la motosierracolocada sobre un eje vertical.

Una vez cuartoneada la madera es transportadapor vía fluvial hasta algunos aserraderos clandestinos

ubicados en puntos estratégicos de una subcuenca, locual permite dar servicios a varios campamentos a lavez, o llevados a otros aserraderos localizados en pue-blos o caseríos. Allí son re-aserrados con el fin deborrar las marcas características del motoaserrado yse produce la comercialización como madera aserra-da. El transporte se realiza durante la noche si es unazona con tráfico regular de botes o existe algún nivelde control y vigilancia, o incluso durante el día, si laszonas están alejadas y hay ausencia de control. Lostablones son generalmente transportados por río, yen algunos casos cubiertos con sacos de arena parahundirlos y esconderlos en la ribera.

Uso de tierras de aptitud agrícola con finesde aprovechamiento forestal

Según el Reglamento de Clasificación de Tierras(DS 062-75-AG) en el capitulo III, de lasDefiniciones Básicas, Articulo 6 al referirse a las tie-rras aptas para el cultivo en Limpio, establece queaquellas que no puedan aprovecharse “bajo técnicaseconómicamente accesibles a los agricultores del lugar,sin deterioro de la capacidad productiva del suelo, nialteración del régimen hidrológico de la cuenca,podrán destinarse para la producción forestal o pro-tección, cuyo en esta forma se obtenga un rendimien-to económico superior al que se obtendría de su utili-zación con fines agrícolas o de pastoreo, o cuyo elinterés social del Estado lo requiera”.

Al amparo de esta disposición, las DireccionesRegionales Agrarias han otorgado permisos de des-bosque en áreas arbitrariamente designadas comoaptas para usos agrícolas, entre las cuales destacanlas márgenes de los ríos y los lados de las carreteras,las cuales luego de ser deforestadas, han sido abona-das, puesto que se han extraído las maderas comer-ciales y valiosas, y luego se han dejado disponibles ala invasión de nuevas parcelas o asentamientoshumanos. Una vez intervenida una parcela con finesagrícolas, y extraída la madera valiosa, los madere-ros solicitan otra parcela contigua o cada vez máslejana de la carretera a fin de poder encontrar lasespecies de alto valor.

Venta y ruleteo de guías de transporteforestal

La GTF constituye uno de los documentos clavepara la comercialización de maderas. Así mismo es

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

21. Diario Oficial El Peruano, 30 de enero de 2003.22. Ríos y León, 2002. Op. Cit.

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requisito indispensable para probar administrativa-mente la procedencia de madera de áreas autoriza-das (Concesiones Forestales y ComunidadesNativas con Planes Generales de Manejo y PlanesOperativos Anuales aprobados por INRENA). Bajola modalidad de contratos de 1000 ha la Guía deTransporte Forestal era requerida por el titular delContrato en las dependencias de la AdministraciónForestal previo pago de los derechos para el trans-porte de trozas o madera aserrada dependiendo deltipo de Guía. En ese momento se procedía tambiénal descuento de los saldos de volúmenes por especieque eran declarados por el titular, sin embargo,dado el alto nivel de informalidad de dichos regis-tros, los saldos podían ser fácilmente alterados ymodificados arbitrariamente por los funcionarios.Este hecho que además era acostumbrado sin cargamoral de ilegalidad alguna, pues era considerada laforma normal y cotidiana de trabajo. Esta situaciónde tipo anárquica daba lugar a irregularidades ycorrupción, puesto que los funcionarios contabancon la facultad de favorecer o perjudicar a los usua-rios de manera subjetiva. Los casos más evidentesde este tipo eran la existencia de contratos de 1000ha mediante los que se “blanqueo” maderas de altovalor comercial por más de diez años consecutivos.Mediante estos contratos “se superaron” largamentelos volúmenes máximos estimados de productivi-dad natural del bosque.

Una modalidad común de blanqueo de la made-ra desde hace unos años es la venta de GTF de lasconcesiones forestales y otras modalidades de apro-vechamiento. Estas guías se encuentran amparadasen los POAS presentados por los concesionarios yaprobados por la Administración Forestal. En base adichos documentos, y sin previa verificación de laprocedencia de la madera, se autoriza el aprovecha-miento, ampliaciones de volúmenes y plazos paramovilización y la exportación de maderas valiosascon permisos CITES. Esta modalidad silencia lasdeficiencias propias del proceso, y permite la movi-lización de madera extraída de las Áreas NaturalesProtegidas y Reservas del Estado a favor de laspoblaciones indígenas en aislamiento voluntario.Ante la falta de liquidez financiera y capacidadgerencial para dar cumplimiento a los pagos porderecho de aprovechamiento y otros compromisostributarios, contables y legales de las nuevas empre-sas forestales venden las guías de transporte foresta-les a terceros. Estas empresas en clara situación

delictiva han optado por una solución de cortoplazo que les proporciona capital fresco, rentabili-dad, bajo costo operativo de la madera en stock yque adicionalmente permite mantener el potencialmaderable de sus propias concesiones, y cubrir lasdeudas contraídas con el Estado y con los habilita-dores. Esta modalidad de venta de guías es rápida yfácilmente accesible en los principales embarcade-ros de las principales ciudades madereras, y esadministrativamente viable gracias a la ausencia decontrol e inspecciones oculares en campo, en oca-siones velada por los asesores técnicos forestales. Lamadera ilegal es “legalizadas” a través de las GTF delas concesiones forestales.

La venta de guías se da cuyo un extractor ilegalcuenta con una carga de madera proveniente de unárea no permitida, y requiere del documento admi-nistrativo para su legalización. En esta circunstanciaacude al titular del contrato que puede o no estar enactividad a fin de solicitar la venta de la guía. El pre-cio de la guía también era determinado por el mer-cado, y se daba en unidades relativas al volumen yespecie de las maderas a consignar, por ejemplo:NS/. 3.00 / pt caoba; NS/. 1.5 / pt tornillo. La Guíallenada por el extractor forestal sin ningún tipo deverificación de la procedencia de la madera y en ellase consigna los volúmenes y especies de madera amovilizar. La GTF se ampara en una Hoja deCubicación o Guía de Productos Forestales alEstado Natural (trozas o tablones) con los que saledel bosque, para luego ser autorizada su moviliza-ción por la Administración Forestal. En estemomento se procede a descargar los volúmenes porespecie consignados en las GTF de las Bases deDatos computarizadas que contienen los saldos aaprovechar para la zafra del año correspondientedeclarados previamente en los Planes OperativosAnuales (POAs). Ante la falta de capital para cum-plir con los compromisos derivados de la concesión,algunos empresarios forestales en Madre de Dios noestán aprovechó la madera consignada en susPOAS, sin embargo, la venta de sus guías permitetener un capital adicional sin intervenir sus bos-ques. La ausencia de inspecciones oculares de lasconcesiones permite que este sistema sea factible.

De esta manera se produce la extracción demaderas provenientes de áreas protegidas y áreas noautorizadas, la cual es “limpiada” en aserraderosclandestinos y “blanqueada o legalizada” mediantela compra, adulteración, falsificación o clonado de

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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las GTF. Este sistema se da para casi todas las espe-cies, pero de manera particular y preponderantepara las especies de alto valor comercial como elcaso de la Caoba, en tanto la GTF constituye requi-sito indispensable para garantizar la procedencialegal de la madera, y la tramitación de los permisosCITES. Actualmente se cuentan con mercados deventa libre de GTF en casi todas las áreas de extrac-ción, puertos de desembarque, y centros de acopio.La madera es legalizada antes de llegar a los aserra-deros para su comercialización.

El ruleteo de guías consiste en el uso repetitivo deuna misma guía para sustentar la salida de más deun embarque de madera. La adquisición y llenado dela Guía de Transporte se hace en función a unacarga, generalmente de madera poco valiosa.Posteriormente sale un camión con la carga y guía, lacual pasa por el control forestal, de noche o madru-gada, con lo cual se dificulta la inspección de losvolúmenes y especies registrados en la GTF. Una vezsalvado el puesto de control, y sin haber sido altera-da la GTF por sello o firma alguna, esta regresa paraser nuevamente utilizada por un segundo camión enespera detrás del primero. El procedimiento se repi-te con anuencia y participación del agente de controlforestal, o puede ser utilizada en otra ocasión. Unmecanismo complementario al ruleteo de guías es elcamuflaje de los embarques. Generalmente las GTFdeclaran maderas de mediano o escaso valor comer-cial, sin embargo los camiones son llenados conmaderas finas en los primeros dos tercios próximosa la cabina de manejo, siendo el último tercio exte-rior del container cubierto con madera corriente. Enla costa norte del Perú se usa este mismo mecanismopara el transporte de carbón elaborado de maderasduras provenientes de bosque secos cuyo aprovecha-miento está prohibido. La madera ilegal y/o carbónproveniente de los bosques secos es camuflada encámaras frigoríficas. Esta modalidad también per-mite el camuflaje y transporte de productos ilícitosvinculados al narcotráfico. La madera legalizadapuede venderse a un precio mayor. Por ejemplo, lacaoba y el cedro legalizados pueden alcanzar preciosentre NS/. 3.5 – 3.2 / pt., no obstante, si se trata demadera ilegal el precio es notoriamente más bajo.

Clonado de GTF

Durante los últimos años se ha comprobado laadulteración de la información técnica consignada

en los documentos de gestión y planificación exis-tiendo una tendencia a sobre estimar los volúmenesde caoba en dichas áreas. Como se menciona ante-riormente es conocido también la existencia de un“mercado libre de GTF” en diversas regiones delpaís donde estos documentos son comercializadospor algunos concesionarios en función al precio demercado por unidad de volumen de madera atransportar.

La clonación de GTF consiste en la emisión dedos GTF con la misma numeración pero con dife-rentes volúmenes y especies de madera descargada.Una de las hipótesis consiste en que dicha adultera-ción se daría con la presunta participación activa dealgunos funcionarios con acceso a la Base de Datosy por ende a los saldos de madera movilizados porcada concesión.

Se presume que el funcionamiento sería elsiguiente:

1. El concesionario forestal solicita a la ATFFS ladescarga de un volumen de madera de su PlanOperativo Anual aprobado (Por Ejemplo:Carbón de Shihuahuaco).

2. El funcionario que emite la GTF tiene acceso a laBase de Datos de Saldos de la administración.Otorga la GTF por el volumen y especie solicita-da por el concesionario, sin embargo manejainformación relacionada a los saldos/especiedeclarados en los POAS.

3. El funcionario emite una segunda GTF clonadacon el mismo número de la GTF original por unvolumen diferente de Caoba.

4. La segunda GTF clonada es comercializada a untercero para el blanqueo de madera de Caoba ile-gal que es transportada a Lima.

5. La madera y la compra de la GTF que ha sidopreviamente habilitada por las empresas expor-tadoras es comprada “legalmente” con Factura.

6. Una vez obtenida la GTF y legalizada la comer-cialización con Factura, dicha madera ilegal pro-cedería a solicitar su permiso de exportaciónCITES.

Adulteración de los inventarios forestales

Otra infracción a la Legislación Forestal considera-da como parte de los mecanismos de operación dela tala y comercio ilegal de maderas consiste en laadulteración de los inventarios forestales con el fin

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

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de sobre estimar el stock natural de madera en piedentro de las Parcelas de Corta Anual. Esto permiteuna mayor extracción de volúmenes de maderacomercial valiosa. La información consignada en losInventarios “de gabinete” es declarada para su apro-vechamiento en los Planes Operativos Anualesdurante cada zafra. De esta manera una ConcesiónForestal cuenta con los máximos volúmenes apro-vechables / ha aprobados por la Autoridad Forestal,permitiendo la legalización o blanqueo de maderaprocedente de áreas protegidas y de otras áreas noautorizadas. Este mecanismo es posible gracias a laausencia de mecanismos de verificación de la infor-mación contenida en los inventarios y declarada enlos POAS; así como en la ausencia de control deprocedencia de la madera y de cumplimiento de losPlanes Generales de Manejo Forestal.

Decomiso y destino de productos forestales intervenidos por la autoridadforestal

El artículo 383º del Reglamento de la Ley 27308,modificado por Decreto Supremo No 026-2002-AGestablecía que los productos forestales decomisadoso abonados, podían ser rematados en subasta públi-ca por el INRENA, pudiendo en casos debidamentejustificados transferir estos productos directamente,mediante la resolución respectiva, a centros de edu-cación, investigación o difusión cultural, programassociales, gobiernos locales o regionales, institucio-nes de administración y control forestal, y aquellasque le brinden apoyo.

Si bien estas alternativas de destino de la made-ra decomisada o declarada en abandono buscandar solución a las existencias físicas, legales y con-tables de la madera intervenida por la autoridadforestal, ello lejos de constituir un desincentivo a latala y comercio ilegal de productos maderablesfavorece a los extractores ilegales. Así, se ha regis-trados casos (adicionales a la tala ilegal en comuni-dades o concesiones), en los cuales los extractoresinformales llegan a negociaciones con algunos diri-gentes nativos, concesionarios forestales, o estosmismos simulaban el ingreso de ilegales a sus tie-rras comunales, áreas concesionadas o de contratosa fin de denunciar la existencia de madera extraídapor terceros ausentes. Una vez efectuada la denun-cia, estas personas promueven el ingreso e inspec-ción de la autoridad a fin de constatar la situación

de abandono de la madera aprovechada. Con ellose busca inducir a la autoridad a proceder al deco-miso, y posteriormente a la devolución de la made-ra o subasta de la misma, en las que participan losinfractores adquiriendo la madera, para su poste-rior retorno al mercado local o de exportación.Haciendo uso de este artificio, y en parte tambiénburlo a la autoridad, tanto los concesionarios comootros usuarios logran evadir la responsabilidad delpago por derecho de aprovechamiento o de otrasobligaciones derivadas de su condición de usuariosdel bosque.

Mediante el mecanismo de subasta de la maderadecomisada, y/o ante la presión de los pequeñosmadereros o comunidades, el Estado se ha visto enel compromiso social de asumir el pago de la made-ra mediante el reconocimiento de servicios detransporte y almacén, entre otros, tal como fuerasuscrito, por ejemplo, en el Acta de Compromisosobre la Problemática Forestal entre el GobiernoRegional de Madre de Dios, el Ministerio deAgricultura y el INRENA del día 19 de marzo del2003 en la ciudad de Lima en relación a la maderadecomisada en la localidad de Iberia, Madre deDios. En ocasiones se han invertido fondos públicospara el transporte de la madera ilegal a los centrosde comercialización, para finalmente proceder a lasubasta, proceso que también Demanda la presenciadel personal administrativo, recursos logísticos,entre otros dispendios a cargo de los limitados pre-supuestos de la administración. Finalmente lamadera es subastada a precios subvaluados debido ala sobreoferta de productos en el mercado informal,y a que los compradores manifiestan un comporta-miento monopólico que determina el precio base dela subasta, y la imposibilidad de llegar a una nego-ciación que permita al Estado, al menos, recuperarlo invertido. En más de una ocasión la convocatoriaa subastas públicas de madera decomisada han sidodeclaradas desiertas debido al boicot ejercido porlas empresas exportadoras y comercializadoras.Todas estas gestiones derivan en pérdidas económi-cas al erario nacional; incluso en aquellas ocasionesque la madera decomisada fuera donada a otrasentidades públicas, éstas procedieron a su comercia-lización en lugar de hacer uso del producto paramejoras en su infraestructura o mobiliario.

Ante tal situación, era necesario contar con losmecanismos legales que permitieran al INRENAlimitar el valor comercial de los productos foresta-

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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les decomisados o declarados en abandono, o sudestrucción si fuera necesario, con miras a desin-centivar el financiamiento del comercio y transfor-mación de estos productos aprovechados de mane-ra irregular. El 31 de octubre del 2002 se emite elDecreto Supremo No 054-2002-AG que modifica elArtículo 383º del Reglamento de la Ley 27308. Endicha norma se precisa: “... los productos forestalesdecomisados o declarados en abandono por el INRE-NA, podrán ser: a) Rematados en subasta pública; b)Transferidos directamente, mediante la resoluciónrespectiva, a centros de educación, investigación odifusión cultural, programas sociales, gobiernos loca-les o regionales, instituciones de administración y con-trol forestal y aquellas que le brinden apoyo, en loscasos debidamente justificados; c) Objeto de limita-ción de su valor comercial; d) Destruidos”...Adicionalmente manifiesta que el INRENA podrádeducir de los recursos provenientes de la subasta,aquellos montos incurridos por el transporte, aca-rreo, almacenamiento, cubicaje y otros.

Percepciones del público en relación a latala ilegal

La actividad más evidente para la población es lacorrupción de funcionarios y autoridades. Según losresultados de una encuesta del 2005 (Cuadro 25) nosindica que el 79% de los encuestados señalan que esaafirmación es verdadera; además el 60.6% afirmaque se financian a personas que talan en reservas yparques nacionales. Las acciones violentas como lapresión a campesinos o represión fueron afirmadospor un poco más de la mitad de los entrevistados23.Hay diferencias significativas en el análisis por regio-nes, la corrupción es más afirmada en Madre deDios con 90% y Ucayali con 83.1%, lo mismo suce-de respecto a los vínculos con los periodistas y polí-ticos (60% y 60.8% respectivamente). Por último lasacciones violentas son percibidas más en la regiónUcayali que en el resto de regiones (62.3% para la

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ANALISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL

CUADRO 24Percepciones de las regiones en relación a las actividades de los grupos que promueven la tala ilegal

100

80

60

40

20

0

Loreto Madre de Dios San Martin Ucayali Huanuco

33.939 3939

78

59.56162.5

83

59.857.956 56

78.5

43

6060

50

90

Amenazan presionan a los campesinos para que les vendan madera de sus tierrasCorrompen a las autoridades y funcionarios encargados de la vigilancia y controlRealizan acciones violentas en contra de quienes se oponen a sus actividadesFinancian o mantienen a algunos políticos o periodistasFinancian a personas para que talen ilegalmente en reservas y parques nacionales

36.7

66.8

47.25756

77.2

Fuente: Calyria, 2005. CAP sobre Tala Ilegal en el Perú. IRG-STEM / USAID.

23. Idem, pp: 7

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represión y 59.6% para la presión). En Huánuco porsu parte comparado con las demás regiones tienenun bajo nivel de reconocimiento de las accionesdelincuenciales vinculadas a la tala ilegal24.

Con relación a la percepción de la gente sobre elcarácter mafioso y delictivo de la tala ilegal, y lacapacidad de ejercer acciones criminales encontra-mos lo siguiente. La mayoría (68.8%) afirma que latala ilegal tiene vínculos con empresarios que finan-cian la ilegalidad. Un segundo grupo señalan que latala ilegal se vincula a actividades de narcotráfico,trafico de tierras, contrabando, y grupos armados(38.3%, 40%, 38.9% y 38.8% respectivamente). Larelación con la delincuencia común es más percibi-

da en Ucayali que en el resto de regiones. La relacióncon la corrupción es subrayada en Loreto y Madrede Dios. De otro lado, la población de Loreto yHuánuco afirma que la tala tiene vínculos con elnarcotráfico, mientras que Madre de Dios subrayasobretodo la relación entre la tala ilegal y los empre-sarios madereros25. Los datos recogidos señalan quela población percibe cierto “riesgo” en la tala ilegal.El 69.2% de los encuestados reconoce que la tala ile-gal es peligrosa para su familia y la comunidaddonde vive; mientras que el 21.1% señala que esmuy peligrosa. Si sumamos ambas cifras encontra-mos que el 90% reconoce que la tala representa unaamenaza.

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 25Vinculos de los grupos que promueven la tala ilegal con otros ilícitos

0

10

20

3040

50

60

70

8090

100

LORETO MADRE DEDIOS

SAN MARTIN UCAYALI HUANUCO

%

Con delincuentes comunes para amenazar Vinculos con grupos políticos y corrupciónEmpresarios que financian Vinculos con el narcotráficoTraficantes de Tierra Vínculos con el contrabandoVínculos con grupos armados

Fuente: Calyria, 2005. CAP sobre Tala Ilegal en el Perú. IRG-STEM / USAID.

24. Ibidem. 25. Idem, pp: 8.

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Comprender los mecanismos de operaciónde la tala ilegal amerita un análisis detalla-do de los factores estructurales y coyuntu-

rales que la motivan. Así mismo es importante ana-lizar la dinámica que permite la interacción dedichos factores. Políticas orientadas a mitigar lascausas superficiales del problema, o que no reflejenla complejidad de las motivaciones reales, tienenescasas probabilidades de éxito, o logros temporalesy efímeros1.

La magnitud, gravedad y consecuencias de losimpactos institucionales, sociales, económicos yambientales producidos por la tala ilegal han alcan-zado niveles preocupantes. Su atención debe serprioritaria por parte de las autoridades nacionales,regionales y locales, con la colaboración de la socie-dad civil en su conjunto. Durante los últimos años seha evidenciado que las empresas y grupos de interésque operan detrás de esta maquinaria cuentan conaltos niveles de organización conformó gruposdelictivos de alta criminalidad. En algunas ocasionesellos están amparados y en colusión con algunasautoridades tanto de la administración forestal,como de otras instancias del Estado. La tala y comer-cio ilegal de maderas en el Perú ha dejado de ser unproblema que afecta solo al sector forestal.

Actualmente constituye un conflicto que vulnera lavida y derechos humanos fundamentales tanto delos pequeños extractores ilegales como de las pobla-ciones indígenas aisladas o en contacto inicial, y dela sociedad civil en su conjunto. También es un pro-blema de seguridad interna para el país, en la medi-da en que mantiene vínculos comerciales y de mutuaprotección con otros ilícitos tales como el narcotrá-fico, vandalismo, financiamiento y avituallamiento agrupos subversivos remanentes, tráfico de armas. Latala ilegal esta vinculada al tráfico de tierras, corrup-ción, atentados contra los bienes públicos y contra lavida de los funcionarios de control, invasión de tie-rras públicas y privadas, falsificación de documen-tos, adulteración de información pública, tráfico deinfluencias, abuso de poder, favoritismo, entre otros.

La tal ilegal es el resultado de problemas macroestructurales como la falta de oportunidades labora-les, incremento de los movimientos migratorios delas poblaciones andinas hacia las regiones amazóni-cas en búsqueda de actividades económicas lucrati-vas de corto plazo, invasión de tierras y expansión deáreas agrícolas. La escasa inversión en infraestructu-ra productiva, vial, energética y de servicios básicosa nivel local, la ausencia de instituciones públicas enlas zonas más alejadas del país, la segregación econó-mica y cultural que afecta a las poblaciones indíge-nas y colonas en situación de extrema pobreza, lainformalidad de las economías rurales, inaccesibili-dad a capitales de inversión que permita generar unaindustria local de transformación primaria y secun-

Causas de la tala ilegal en el Perú

CAPÍTULO CUATRO

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1. Cfr. Palmer, Ch. 2000. The Extent y Causes of IllegalLogging: An Analysis of a Major Cause of TropicalDeforestation in Indonesia. Pp 5.

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daria y la exclusiva Demanda de materias primas porlos mercados internacionales son, entre otras, algu-nas de las causas que afectan a la mayoría de lasregiones y sectores productivos del país. Estos pro-blemas constituyen los cimientos sobre los cualesemergen el aprovechamiento y comercio ilegal demaderas, y que también propician el medio paraaquellos otros factores que, de manera más puntual,afectan directamente al sector forestal.

1 POBREZA Y DESEMPLEO

La falta de oportunidades de trabajo formal, e inclu-so informal, constituye otro factor detonante de losprocesos de migración interna. Mientras laPoblación en edad de trabajar (PET) se incrementa aritmo proporcional a la tasa de crecimiento pobla-cional, la oferta de trabajo lo hace a una relaciónmenor, quedó vacante una gran cantidad de perso-nas desempleadas, mayoritariamente jóvenes entrelos 15 y 30 años de edad, que no pueden ser asimila-

das por el mercado laboral y que optan por decisio-nes de trabajos temporales, de corta duración y altoriesgo. Un porcentaje significativo de esta clase quemigra hacia la Amazonía se dedica al comercioinformal y al transporte local, mientras otros sededican a actividades como la extracción maderableilegal. Sin embargo, entre los madereros ilegalestambién se cuentan ribereños y colonos con dos otres generaciones en la zona, y que dada la estacio-nalidad del aprovechamiento diversifican sus activi-dades económicas dedicándose a la extracciónmaderable durante unos meses y a otras labores elresto del año. A nivel nacional, la distribución de laPEA rural ocupada en situación de pobreza cuentacon casi la mitad de las oportunidades de la PEArural de acceder a trabajos remunerados. En cambio,en las áreas urbanas la distribución entre el acceso alcapital para emplear a otros, las actividades manua-les y la actividad económica independiente se distri-buyen de manera relativamente homogénea.

La informalidad generalizada en las condicioneslaborales del Sector Forestal no permite conocer su

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 26Indicadores de nivel de empleo en el Perú, 2005

0

10

20

30

40

50

60

Chach

apoy

as

Abanc

ay

Ayacu

cho

Huanc

aveli

ca

Huánu

co

Lima M

etrop

olitan

a

Iquito

s

Puer

to M

aldon

ado

Puno

Puca

llpa

%

Desempleo Subempleo Adecudamente Empleados

Fuente: Calandria, 2005. Diagnóstico Comunicativo de Conocimiento, Actitudes y Prácticas (CAP) sobre la Tala Ilegal.

IRG-STEM / USAID. 43 p.

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real magnitud, gravedad y los impactos sociales delos sistemas de trabajo forzoso, explotación y vin-culación con otros ilícitos en los trabajadores fores-tales y sus familias, y especialmente en lasComunidades Nativas y poblaciones indígenas ais-ladas. Si las condiciones de trabajo pueden serinfrahumanas en el campo, la industria del aserríoprimario, estiaje, transporte, acopio, entre otrasactividades intermedias no son significativamentemejores. En la mayoría de los casos los trabajadoresforestales no cuentan con contratos legales de tra-bajo, no gozan de beneficios sociales y menos aúnde seguros de salud, entre otras condiciones queresultan indispensables debido a los riesgos a acci-dentes y enfermedades asociados a la extracción,transporte y transformación de la madera. Lospobladores perciben como beneficios de trabajaren la extracción ilegal de maderas: Mayores ingre-sos (66.7%) y fuentes de trabajo (11.3%); aún cuyoambos factores están estrechamente relacionados.

La percepción de los beneficios colectivos de latala ilegal es más diversos que los beneficios perso-

nales. En primer lugar señalan que crea trabajo(32.9%), genera actividad económica, sirve paraabaratar ciertos bienes muebles o inmuebles asícomo el abaratamiento de la madera.

2 POLÍTICAS FISCALES Y PRÁCTICASFRAUDULENTAS QUE FAVORECEN EL COMERCIO ILEGAL

La tala y comercio ilegal de maderas constituye unapreocupación creciente en relación a la conserva-ción de los bosques a escala global. Este fenómeno,en si es confuso debido a las intrincadas relacionesque lo asocian a la deforestación y a la pobreza.

AF&PA (2004)2, estima que entre el 12 -17 % delvolumen de madera rolliza de procedencia ilegal

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CAUSAS DE LA TALA ILEGAL EN EL PERÚ

CUADRO 27Percepción de los beneficios de trabajar en la extracción ilegal de maderas por región

0

20

40

60

80

100

120

Loreto Madre de Dios San Martin Ucayali Huanuco

%

Mayores ingresos y recursos económicos Da trabajoNo conoce No RespondeUso doméstico Porque lo venden más barato

Fuente: Calandria, 2005. Diagnóstico Comunicativo de Conocimiento, Actitudes y Prácticas (CAP) sobre la Tala Ilegal. IRG-

STEM / USAID. 43 p

2. AFyPA, 2004. Illegal Logging y Global Woods Markets. TheCompetitive Impacts on the US Wood Products Industry.American Forest y Paper Association. Seneca CreekAssociates, LLC; Wood Resource International, LLC. Maryly,USA. 190 p.

Page 82: ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE ... - www … · LEGISLACIÓN DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ ... Cuadro 42 Analisis de competitividad del sector forestal Peruano en relación a Bolivia

entra a los mercados internacionales.Adicionalmente, del 2 - 4% de las maderas blancasy triplay que son comercializados globalmente, yentre el 23% - 30% de las maderas duras son de pro-cedencia sospechosa. Así, entre el 5 – 10 % del valortotal de los productos forestales comercializados anivel internacional no pueden probar la proceden-cia legal de la madera (no se considera en este rangola madera legalizada). El comercio ilegal de maderases impulsado tanto por factores económicos adver-sos y políticas deficientes a nivel nacional como porlas condiciones comerciales. Adams y Ze Meka,(2002)3 proponen la existencia de problemas subya-centes relativos a políticas, muchos de ellos externosal sector forestal, que ayudan a crear las condicionespara el comercio ilegal.

En el Perú la Región Selva, principal zona deextracción maderera tiene una serie de beneficiostributarios contenidos en las siguientes normas:

■ Ley Nº 23407 - Ley General de Industrias■ Ley Nº 24994 - Ley de Bases para el Desarrollo

Rural de la Amazonía Peruana■ Ley Nº 27037 - Ley de Promoción de la Inversión

en la Amazonía,■ Decreto Legislativo Nº 821 – Ley del Impuesto

General a la Ventas e Impuesto Selectivo alConsumo.[/BL]Dichas normas otorgan tasas preferenciales del

impuesto a la Renta del 10%, 5% y 0% así como deun “crédito fiscal especial” del orden del 50% de lasventas fuera de la región, las cuales están gravadascon el IGV. Las normas anteriormente citadas otor-gan un marco tributario sui generis a esta región y alos contribuyentes que operan desde esta zona.

Subfacturación

La subfacturación es una forma común de aumen-tar las ganancias ilegalmente en el comercio inter-nacional. Puede darse a través de una subestimaciónde precios o volúmenes, la clasificación errónea de

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 28Percepción de ventajas sociales de trabajar en tala ilegal

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Loreto Madre de Dios San Martin Ucayali Huanuco

%

Crea Trabajo Aspectos EconómicosElaboran bienes Madera mas barataVenta de madera Sustento familiarConstrucciones e Infraestructura vial Subsana urgencias

Fuente: Calandria, 2005. Diagnóstico Comunicativo de Conocimiento, Actitudes y Prácticas (CAP) sobre la Tala Ilegal. IRG-

STEM / USAID. 43 p

3. Adams M. y E. Ze Meka. 2002. Políticas eficientes: las cóm-plices del comercio ilegal. Secretaría de la OIMT. ActualidadForestal Tropical 10 / 1. pp: 18 – 20.

Page 83: ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE ... - www … · LEGISLACIÓN DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ ... Cuadro 42 Analisis de competitividad del sector forestal Peruano en relación a Bolivia

calidades, o una combinación de todas estas ano-malías, a fin de evitar los altos regímenes fiscales ycualquier reglamentación restrictiva de la políticacambiaria. El vendedor y comprador determinancon antelación una diferencia entre los precios y/ola remedición o reclasificación del producto en eldestino final. La diferencia entre el verdadero valordel contrato y el valor declarado en el país provee-dor puede repartirse—libre de impuestos—fueradel país4.

En el caso del Perú esta modalidad es posibledebido a que las partidas arancelarias para el sub-sector maderas agrupan diversos productos, y en elcaso de la partida No. 4407240000 no diferencianentre maderas de valor comercial, como la Caoba, yotras especies (Virola, Imbuia y Balsa). Esta moda-lidad permite, por un lado subvalorar los precios dela Caoba, en algunos casos; o sobre valorarla cuyo laexportación de maderas finas encubre el lavado dedinero de las economías paralelas. En forma com-plementaria, también se da el caso de que empresasexportadoras en Perú venden la madera subvaluadaa sus propias empresas importadoras en otros paí-ses, las cuales procesan la madera y en algunos casosactúan también como retailers, capturando porduplicado la renta de la subfacturación.

Subestimación de volúmenes

El tamaño y volumen de los embarques de maderasuelen facilitar las actividades ilegales porque no espráctico para los funcionarios de control verificarefectivamente las medidas, especies, clases o calida-des de los cargamentos. La existencia de diferentessistemas de cubicación dará volúmenes diferentespara un mismo producto género diferencias y arbi-trariedades en la medición. El “redondeo” de losdiámetros para el uso de tablas volumétricas tam-bién constituye una fuente de variabilidad. Si a ellose añaden los descuentos y castigos, el volumen realy el volumen declarado legalmente podrían variarsignificativamente. Con la medición de madera ase-rrada se observan las mismas dificultades. Las tole-rancias de cortes o la sobre medición de longitudes,anchos y espesores por parte de los consignadorespermiten el blanqueo de madera ilegal5.

Clasificación errónea de calidades / especies

Las diferencias de precios entre las distintas especieso calidades de un mismo producto pueden ser sig-nificativas, lo cual se explota en la subfacturación detrozas, maderas aserradas, chapas y contrachapadas.SUNAT identificó que la salida al exterior de losproductos maderables se realiza básicamente a tra-vés de la Aduana Marítima y la Aduana Aérea delCallao, con una participación mayor al 83% delvalor FOB exportado en el año 2004, señaló que laidentificación correcta del tipo de madera exporta-da permitiría reducir significativamente la cantidadde madera protegida que es exportada bajo otrasdenominaciones comerciales6.

Subdeclaración de precios

La sub declaración de precios permite a los exporta-dores recibir pagos adicionales fuera del país expor-tador para compensar un precio artificialmente bajodeclarado en los documentos de exportación. Eneste caso, el precio del contrato entre el comprador yel vendedor es falso y está por debajo del precio realacordado. Las dos partes comparten la diferencia deprecios fuera del país de exportación después de lallegada de la mercancía. Este método de transferirlos valores es más común en los países exportadorescon políticas cambiarias estrictas y altos impuestos7.

Adicionalmente la fijación de precios de transfe-rencia es una práctica para evitar impuestos y trans-ferir ganancias comúnmente, aunque no exclusiva-mente, asociada con las empresas multinacionales.Los ingresos que deberían haberse declarado en elpaís proveedor se transfieren a la empresa subsidiariagénero un nivel más alto de ganancias. La fijación decostos de transferencia implica asignar los costos deoperación o tarifas de administración a las empresassubsidiarias de países con altos regímenes tributarioso a empresas de los países productores cuyos gobier-nos ofrecen desgravaciones fiscales para estimular lasinversiones. Esta práctica permite reducir las ganan-cias aparentes y maximizar las ganancias en el extran-jero. Cabe preguntarse si la fijación de precios y cos-tos de transferencia es una práctica legal que permiteevitar las leyes en el país proveedor, o una evasión ile-

73

CAUSAS DE LA TALA ILEGAL EN EL PERÚ

4. Ibidem.5. Ibidem.

6. SUNAT, 2005. Op. Cit. Pp: 67. Adams M. and E. Ze Meka. 2002. Op. Cit. Pp: 3.

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gal de tales leyes8. En el sector forestal peruano algu-nas empresas importadoras de madera en los paísesde destino están vinculadas comercialmente con lasempresas exportadoras o pertenecen al mismo grupoempresarial, dándose la figura que las exportadorasse re-venden a sus propias empresas en el extranjero.Ello permite la recaudación de la renta diferencialentre el precio real de compra en el país de destino ylos precios sub. valuados de la exportación.

3 DISTORSIONES EN EL MERCADO: LADEMANDA DE PRODUCTOSMADERABLES

La ilegalidad en las actividades forestales es un sín-toma de la existencia de mecanismos de corrupción,

cohecho, frágil institucionalidad, débil fortaleci-miento de la ley y condiciones sociales precarias9.Según WWF Internacional, muchos de los paísesque abastecen de madera y productos maderables aEuropa, China y USA tienen deudas externas eleva-das, débil gobernabilidad, altos niveles de pobreza,practicas forestales insostenibles y perdida de bos-ques de alto valor para la conservación. Estos facto-res, entre otros, contribuyen al comercio ilegal einsostenible10. De otro lado, los países industrializa-dos están involucrados en el comercio de productosmaderables con aquellos estados donde el fenóme-no es significativo y relevante11.

74

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

Compañía importadora en USA

Volúmen (m3)

FOB US $

Compañia exportadoraPerú

Alan Mc Ilvain Company 1,357.88 1,524,685.52 Procesos Industriales Madereros SACAmazon Lumber and WoodProducts Co. Inc.

91.38 99,563.84 Procesos Industriales Madereros SAC

BTP Inc. (Bozovich Timber Products)

1,446.31 857,515.63 Maderera Bozovich SAC

Dan K. Moore Lumber Co. 1,473.08 1,597,608.16 Procesos Industriales Madereros SACIndustrial Ucayali SAC

Intercontinental Harwoods, Inc. 2,718.34 2,567,809.50 Procesos Industriales Madereros SACMaderera Vulcano SAC

J. Gibson Mc Ilvan Company 928.62 909,739.62 Procesos Industriales Madereros SACMaderera Vulcano SAC

La Plata Ltd. 350.75 299,190.99 Procesos Industriales Madereros SACLumber Import Services Corp. 72.97 72,709.00 Industrial Ucayali SACMaderera Gutierrez y Hernandez Ltda.

5,026.75 4,439,410.79 Procesos Industriales Madereros SACAlpi Rosa SAC

Robinson Lumber Co. Inc. 141.64 147,102.10 Procesos Industriales Madereros SACT. Baird Mc Ilvain International Co.

292.76 291,707.85 Procesos Industriales Madereros SAC

Taylor Listug, Inc. 70.15 65,067.30 Industrial Ucayali SAC

The Rex Lumber Company 1,947.99 2,185,157.89 Procesos Industriales Madereros SACMaderera Vulcano SAC

Thomson Mahogany Company 1,305.62 1,359,963.06 Procesos Industriales Madereros SACMaderera Vulcano SAC

CUADRO 29Compañías importadoras de Caoba en USA, 2001Enero – Nov 2001 (Caoba: Swietenia macrophylla)

Fuente: WWF, 2002. Citado por SUNAT, 2005.

8. Ibidem.

9. AFyPA, 2004. Op. Cit. Pp: 6.10. Toyne, P.; O’Brien, C. y Nelson Rod. 2002. The TimberFootprint of the G8 y China: Making the Case for GreenProcurement by Government. WWF International.11. Ibidem.

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La tendencia creciente de la Demanda de pro-ductos maderables a nivel mundial en las últimas 4décadas podría atribuirse a diversos factores, entreellos: el crecimiento sostenido de las economías delos países desarrollados; el fortalecimiento de alian-zas comerciales regionales y la globalización mer-cantil. Así mismo se atribuye al crecimiento acelera-do de nuevas economías emergentes, especialmentelas asiáticas, como China, Japón, Corea, entre otras;y la diversificación de líneas de producción y mejo-ra tecnológica en las industrias madereras. Así, porejemplo, Latinoamérica exporta anualmente más de120,000 metros cúbicos de caoba, de los cuales 60%tienen como destino final los mercados estadouni-denses. En 1999 Estados Unidos de Norteaméricaimportó el equivalente a mar de 57,000 árboles decaoba únicamente para la industria de muebles12

Sin embargo, aún cuyo esta tendencia suele serinterpretada como expectativa de crecimientocomercial del valor neto de las exportaciones demateria prima, en la práctica el incremento de laDemanda y la apertura de nuevos mercados paraproductos forestales no necesariamente ha repre-sentado mejoras significativas para el sector. Esto lo

demuestran el aporte del sector al PBI13 y el reduci-do valor agregado de los productos maderables deexportación (con escasas excepciones), y menos aúnen la implementación de prácticas de manejo fores-tal que garanticen la sostenibilidad económica yambiental de los bosques, o un abastecimiento con-tinuo y predecible de productos maderables; sinoque dicha Demanda, en cuanto no discrimina laprocedencia de la madera, promueve la extracciónilegal y la deforestación en los países productores,principalmente de maderas tropicales.

En el Perú, los sectores industriales exhiben estosmismos patrones de intemperancia influenciadospor la ficción de un modelo económico extractivitaque presupone desarrollo y crecimiento en base aexportaciones de productos primarios. Así lodemuestra la Sociedad Nacional de Industrias(2003)14 al referir que la meta de exportación deproductos maderables para los próximos diez años

75

CAUSAS DE LA TALA ILEGAL EN EL PERÚ

CUADRO 30Evolución del comercio exterior mundial de productos maderables 1961 - 1999

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1961

1965

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1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1995

1997

1999

2001

Mile

s de

Mill

ones

US

$ FO

B

Fuente: Cámara Nacional Forestal, 2001. Citado por ENDF, 2002.

12. AIDA y SPDA. 2002. Op. Cit. pp: 8.

13. El Aporte de la producción primaria de madera al PBInacional es de 7,12 US $ / ha, frente a los 84,19 US $ / ha anivel de países en desarrollo y 145,23 US $ / ha a nivel mun-dial (Cámara Nacional Forestal, 2001).14. Sociedad Nacional Industrias, 2003. Meta de Exportaciónde Madera del Perú para los próximos diez años. Entrevista alSr. Juan Amprimo Laing. [ http://www.sni.org.pe]

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es alcanzar US $ 1500 millones, cifra 20 veces mayoral valor actual. Además agrega que de todas lasexportaciones actualmente entre el 10% y 20 % tie-nen valor agregado; que la intensificación de laconstrucción en China haría que este mercado semuestre interesante para pisos y maderas duras. Sinembargo la inversión neta en Manejo Forestal, eninfraestructura productiva y capacidad instaladapara la transformación secundaria es insuficiente.Un crecimiento insostenible de la Demanda pon-dría en peligro las poblaciones de especies de made-ras duras cuyos periodos naturales de maduraciónen bosques tropicales exceden largamente los estre-chos plazos para incrementar de las exportaciones.Tampoco se hace referencia alguna a las medidaspara la mitigación de los impactos sociales yambientales, consideró que con los niveles deexportación presentes, el control efectivo de la talailegal es inmanejable.

Scotly y Ludwig, (2002)15 sostienen que existenevidencias que sugieren que una gran proporcióndel comercio de maderas en el mercado mundial esde procedencia ilegal. Aún cuyo no se cuentan conestimados detallados de la extensión total de laextracción ilegal, estudios recientes sugieren que elproblema es sustancial, y que afecta los intentos delos países productores por formalizar la actividad eimplementar una legislación a favor del manejo sos-tenible. Adicionalmente, la alta Demanda de made-ra ilegal, y su bajo costo, favorece la corrupción, losconflictos sociales, la deforestación y la ineficienciaen el uso de los recursos. Las dificultades para dis-tinguir la madera legal e ilegal que ingresa al merca-do mundial, restringe la posibilidad de los paísesconsumidores de verificar su procedencia y evaluarlos impactos de la Demanda en la institucionalidad,e incremento de los procesos de degradación y defo-restación en los países productores. Contener el trá-fico internacional de madera ilegal al mercadomundial requiere esfuerzos coordinados para laaplicación de políticas de comercialización y adua-neras tanto en el lado de la oferta como de laDemanda16.

De otro lado, el énfasis puesto tanto por lasempresas madereras en la extracción no planificadade especies valiosas, la cultura maderera de la eva-sión respecto a la responsabilidad del manejo y el

propio carácter de la Ley Forestal sugerirían que laúnica actividad económica importante en el sectorse centra en el aprovechamiento de bosques prima-rios. Si bien esta es la forma de capitalización másrápida a costo mínimo (dado su carácter extracti-vista y los mecanismos de legalización de la made-ra), las políticas forestales tradicionalmente handejado de lado otras opciones de producción ymanejo de las tierras de aptitud forestal, tales comola Reforestación, las plantaciones con fines comer-ciales, el manejo de bosques secundarios y los usosno maderables de los bosques primarios (ecoturis-mo y servicios ambientales).

En relación a la caracterización de la Demandamaderable en el Perú, Dancé (2003)17 sugiere queesta se orienta a dos grandes mercados: 1). deexportación, que consiste en partes y piezas demadera aserrada y algunos otros productos manu-facturados, y que en su conjunto podrían represen-tar un estimado del 75% del volumen de comercia-lización; y 2). el mercado interno, el cual estáconformado por la Demanda local y las obras públi-cas del estado (en total, el 25% restante). De ser así,señala, que el desarrollo de proyectos habitacionalesgubernamentales y otras obras podrían tambiénfavorecer la Demanda de productos maderables ile-gales, puesto que estos programas tampoco cuentancon mecanismos de verificación de procedencia dela madera como parte de los procesos de adquisi-ciones públicas, contraviniendo así las políticas delsector agricultura.

5 SELECTIVIDAD,VALOR AGREGADO YPRECIOS

En la economía mundial de productos forestales seobserva una tasa continua de consumo de productosde madera y la tendencia mundial es que esta tasacontinúe creciendo, lo cual implica la necesidad dedesarrollar programas de manejo de bosques prima-rios y secundarios18. La FAO prevé hasta el año 2010la Demanda de madera en rollo industrial aumenta-

76

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

15. Scotland y Ludwig, 2002. Op. Cit.16. Ibidem.

17. Dancé, R. 2003. Com. Per.18. Guevara, R.; M. Faminow y E. Toledo. 2001. MercadoInternacional para Productos de Bosques Secundarios. En:Uso Económico y Productivo de los Bosques Secundarios enel área de influencia del Proyecto de Desarrollo Alternativo.USAID. Lima, Perú. 68 p.

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rá a una tasa de 1.7% anual, como consecuencia delcrecimiento demográfico y económico19.

Alteraciones del mercado de maderas para bos-ques tropicales tienen entre sus causas la Demanda

de productos selectivos y de bajo valor agregado.Según FAO (2001)20 la producción mundial demadera en 1999 ascendía a 3410 millones de metroscúbicos, de los cuales 55,26% eran Leña y Carbón; y

77

CAUSAS DE LA TALA ILEGAL EN EL PERÚ

CUADRO 31Proyección mundial de productos de madera al 2010

020

040

060

080

010

0012

0014

0016

0018

0020

00

Tableros (millones m3)

Pasta (millones t)

Papel y Cartón (millones t)

Madera Aserrada (millones m3)

Madera rolliza industrial(millones m3)

2010

1996

Fuente: FAO, 1999. Citado por: ENDF, 2002. Brochure Institucional.

Fuente: ENDF, 2002.

CUADRO 32Evolución de precios internacionales de commodities versus madera aserrada

Madera Aserrada (US $/m3)

Azúcar (US $/t)

Trigo (US $/t)

Algodón (US $/q)

Soya (US $/t)

1200

Prec

ios

(US

$)

1000

800

600

400

200

1958

1962

1966

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

0

19. Idem, pp: 28 20. FAO, 2001. En: ENDF, 2002. Brochure Institucional.

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44,74% Madera rolliza industrial. La Madera rollizase distribuye, según líneas de producción, en: 60,32% de Madera Aserrada y Chapas; 29,43% Partes ytableros de partículas; y 10.25% en ProductosManufacturados. Las proyecciones de la Demandade productos maderables al 2010 muestran lamisma propensión a la exportación de volúmenessignificativos de madera rolliza en comparación auna reducida preferencia de productosmanufacturados.

La ENDF (2002)21 señala en relación a la varia-bilidad de precios que el comercio se ve favorecidopor el incremento sostenido del precio de la made-ra, en contraste al de otros productos (commodi-ties) con tradicional Demanda en el mercadointernacional.

Toledo (2000)22 señala que los índices de estabi-lidad de precios, calculados para periodos históricoscambiantes y consideró caídas extremas constituyenuna referencia de mayor confiabilidad para evaluarlas perspectivas futuras. Según el Banco Mundial

(1993) los precios de la madera rolliza para el perio-do 1979-1992 presentaron una desviación estándarde 14.4 % y el Valor del Índice de Estabilidad fue de1.5, ubico a la madera como un producto relativa-mente estable y con riesgos de inversión predeci-bles. Esto se debe en parte a su menor dependenciaclimática de los productos agrícolas, pero dada lapreferencia selectiva tanto de las especies como delos productos, de menor elasticidad en relación aotros sustitutos. Toledo (2000) atribuye la tendenciacreciente de los precios de la madera a dos factoresrelacionados al aprovechamiento ilegal: 1. la salidadel mercado de países exportadores de maderas tro-picales como Filipinas, Brasil y otros de CentroAmérica, ello aunado a las restricciones a la expor-tación de madera rolliza por parte de Indonesia yotros países; y 2. Al agotamiento o extinción dealgunas especies de alta preferencia en el mercado,como la Caoba (Swietenia macrophylla) la cual pro-viene en su totalidad de la extracción en bosquesnaturales. Así mismo señala: la pregunta que debe-mos hacernos es si estos precios crecientes haráneconómicamente atractiva la reforestación y en quémedida los altos precios de las maderas tradiciona-les facilitarán la apertura de mercados para nuevas

78

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 33Curva de precios de madera aserrada ($ constantes año base 1985)

(US

$ / m

3 , $

Con

stan

tes

1985

)

1955 1960 1965

DEFLACIONADO (De acuerdo al índice de Valor Unitario de Manufacturas - MUV index)

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

600

500

400

300

200

100

0

DEFLACIONADO (De acuerdo al índice del PBI de USA - US GNP Deflator

Fuente: Banco Mundial. Departamento de Economía Internacional. Citado por: Guevara, R.; M. Faminow y E. Toledo. 2001.

Mercado Internacional para Productos de Bosques Secundarios. En: Uso Económico y Productivo de los Bosques Secundarios

en el área de influencia del Proyecto de Desarrollo Alternativo. USAID. Lima, Perú. 68 p.

21. Idem, pp. 622. Toledo, J. 2000. El Desarrollo Sostenible Amazónico enuna Economía de Mercado: Un Análisis Crítico. Pp. 10.

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especies (si se considera que la tendencia de laDemanda de exportación es creciente sólo paramadera aserrada, y que la incorporación de nuevasespecies que podrían hacer más competitivo elmanejo forestal solo es viable a través de la exporta-ción de productos con alto valor agregado).

La madera es uno de los pocos productos básicosde origen silvestre que tiene una tasa creciente deprecios a valores constantes. Existe una Demandacreciente de productos de madera y el mercado estarequiriendo también productos semielaborados yterminados, debido principalmente a los altos cos-tos de mano de obra en los países desarrollados y ala necesidad de tener productos listos para usar,reduciendo así los stocks y los costos financieros23.

4 PERSISTENCIA DE SISTEMA SOCIO-ECONÓMICO DEHABILITACIÓN

La habilitación podría definirse como un sistema definanciamiento informal y de enganche altamentedependiente. Consiste en la firma de un contratoprivado por habilito, mediante el cual, el agentecapitalista (patrón) entrega dinero en efectivo a untrabajador a cambio de un volumen determinadode madera. El maderero recibe un porcentaje delmonto pactado por adelantado a fin de iniciar elaprovechamiento, a la vez que adquiere del habilita-dor víveres e insumos (combustible) sobre valora-dos con cargo a ser descontados al momento de laentrega del producto. El maderero usa parte deldinero para solventar a su familia por uno o dosmeses y subcontrata personal peón o se asocia aotros madereros para entrar en brigadas o gruposde hasta 30 hombres a extraer la madera. Una vezextraída, esta es transportada por vía terrestre o flu-vial y “limpiada” en aserraderos clandestinos, en elcaso de haber sido moto aserrada.

El maderero informal se encarga también de lacompra, falsificación, ruleteo o adquisición de lasguías correspondientes, de modo que la maderallega legalizada al habilitador intermedio. El preciode la madera lo determina el habilitador. El pagoneto de la carga se estima en base a un sistema decubicación que solo favorece al comprador, previosdescuentos de la madera inservible. A ello se cargan

los sobreprecios de los víveres y combustibles. Elbalance final entre lo habilitado menos el valorcomercial de la madera es siempre negativo en con-tra del maderero informal, con lo cual contrae unanueva deuda con el habilitador. Así, sin capital detrabajo, sin ganancia y endeudado, el madereroinformal se vuelve a enganchar en la extracción deun nuevo pedido de madera, repitiendo el círculo.

La habilitación está conformada por una intrin-cada red de personajes en diferentes niveles econó-micos y de poder, con mecanismos coercitivos pro-porcionales a estos. Así la red de la habilitación escompleja, clandestina y escasamente rastreada. Losmecanismos de intermediación, evasión y distrac-ción de las transacciones comerciales y financierasestán en constante innovación. La transferencia defondos y facturación siempre se hace a través de ter-ceros que son contratados para ello. Por ejemplo,empresas testaferras de los Consorcios Industrialesde Exportación que operan y habilitan la adquisi-ción de madera ilegal en todo el país reciben reme-sas de dinero que son giradas desde Lima en che-ques o depósitos a las cuentas bancarias personalesde los empleados de bajo rango (porteros, choferes,secretarias) en Pucallpa y otras ciudades. Estosmontos son transferidos desde las empresas testafe-rras, generalmente aserraderos (habilitadores inter-medios) para la compra de la madera a un cuartoagente que es encargado de acopiar la madera quellega por vía fluvial. De esta forma las transaccionesbancarias se diluyen entre la gran cantidad de tra-bajadores ocasionales de estas empresas que, soncasi fantasmas, pues operan sin infraestructuraalguna, y en ocasiones solo con un escritorio y unasecretaria. La habilitación también hace uso de estosmismos trabajadores o terceros ocasionales para lafacturación. Así, se tramitan RUC a nombre de tra-bajadores, peones, comerciantes, en ocasiones novinculados a la actividad o iletrados, quienes emitenfacturas por cantidades significativas. Dichas factu-ras son usadas para la movilización de madera enunas cuantas pocas ocasiones para luego ser dadasde baja.

Una modalidad adicional la constituye la diver-sificación de empresas intermediarias y de exporta-ción. Estas empresas movilizan los capitales del granempresario, reduciendo los riesgos y haciendo másfácil evadir la tributación. La vida útil de estasempresas pequeñas puede ser de dos a tres años,luego de lo cual cierran o mutan de razón social. En

79

CAUSAS DE LA TALA ILEGAL EN EL PERÚ

23. Guevara, R. et al. 2001. Op. Cit. pp: 26.

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cuanto a la adquisición de madera, una modalidadadicional consiste en el pago por adelantado demadera al habilitador intermedio, quien envía untécnico forestal a los principales centros de acopio.

Este último va comprando, al destajo, la maderadisponible en ese momento en el mercado. Así,mediante la adquisición de madera por un lado yotro, logra completar la carga solicitada y pactada,la cual es luego embarcada a su destino, que es laplanta de transformación en Lima. La mayoría delas empresas exportadoras de Lima trabajan bajoeste sistema, mediante el acopio y la legalización demadera de procedencia dudosa. Otra parte signifi-cativa del mercado de la madera ilegal se destina alconsumo interno.

Este sistema de financiamiento no permite unadistribución equitativa de las ganancias a lo largo dela cadena de comercialización y no produce unimpacto real en la economía de las poblacionesrurales. Adicionalmente, la comercialización y asig-nación de precios en el mercado es especulativa. El

cártel de la exportación de Caoba, y de otras espe-cies valiosas, por ejemplo, actúa como monopolio ymonopsonio a la vez. Inyecta dinero mediante lahabilitación a fin de generar sobreoferta de produc-tos maderables y compra en el momento en que losprecios son más bajos, tanto por el exceso de made-ra en el mercado, como por su condición de ilegali-dad. El exportador mantiene un stock de maderasuficiente, de modo que su provisión para exporta-ción es constante y predecible, mientras que puedemanejar los precios de acuerdo a su conveniencia.

Así al contraer la Demanda de madera especula-tivamente, paraliza también el movimiento comer-cial de víveres, medicinas e insumos en ciudadescomo Puerto Maldonado, fuertemente dependien-tes de la economía de la madera. De esta forma conello también presiona a los sectores sociales a aline-arse con campañas de desestabilización, y el desa-rrollo de manifestaciones públicas, o para que estosdemandan del Estado la legalización de la maderailícitamente aprovechada o propicien actos de van-

80

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 34Red de distribución del mecanismo de habilitación financiera para el aprovechamiento informal de lamadera

MONOPSONIO

INDUSTRIAL INTERMEDIO REGIONAL(Madre de Dios, Ucayali, Selva Central)

US $ 1 Millon / zafra

Legalización de la Madera

US $ 200,000 – 300,000Habilitador pordistrito / cuenca

Habilitador pordistrito / cuenca

US $ 20,000 – 30,000

MONOPOLIO

AGENTE ECONÓMICO

EMPRESARIO EXPORTADOR

Monto mínimo de dinero estimadoque moviliza US $ / zafra

USE 2 – 3 Millones / zafra

PequeñosMadereros

PequeñosMadereros

PequeñosMadereros

PequeñosMadereros

Trabajadoresforestales

subcontratados

Trabajadoresforestales

subcontratados

Trabajadoresforestales

subcontratados

Trabajadoresforestales

subcontratados

Fuente: Elaboración propia

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dalismo y delincuencia. Esta presión no solo afectaa los madereros enganchados por la habilitación,sino también a otros gremios y actividades comer-ciales conexas a la extracción de madera: venta decombustible, transporte terrestre (camiones), esti-badores y transportistas fluviales, comercio de víve-res y medicinas, servicios de metal mecánica, trans-porte local (moto taxis), comercio de bebidasalcohólicas, servicios del entretenimiento local,entre otros. Esta estrategia ha puesto en estado desitio varias veces a ciudades como PuertoMaldonado, degenerado en situaciones de caos yviolencia social.

La persistencia y predominio de un modelo eco-nómico primario, extractivista y sin inversión efec-tiva en la reposición y manejo del recurso, tambiénsecunda la persistencia del tráfico de maderas. A lafecha, la escasa inversión de las empresas concesio-narias en proceso de formalización se limita ainventariar el recurso, cumplir con las formalidadesde presentación de expedientes técnicos y planes demanejo cuyo rol es meramente administrativo y alpago de los derechos correspondientes. Todas éstas,condiciones que permiten la movilización de made-ra legal (consideró como único criterio de legalidadla ubicación de las trozas aprovechadas dentro delÁrea de Aprovechamiento Anual) e ilegal quepudiera estar siendo blanqueada a través de algunasconcesiones. La aplicación de técnicas silvicultura-les y de manejo de bosques de mediano plazo en elPerú solo se ha llevado a cabo bajo el subsidio deprogramas académicos de investigación, pero no hasido probada su sostenibilidad económica ni finan-ciera en el ámbito empresarial. A ello se suma unatendencia generalizada a subvaluar económica yfinancieramente los recursos forestales, la existenciade una serie de subsidios que distorsionan los pre-cios, y la ausencia de mercados para serviciosambientales y otros bienes y servicios de accesopúblico.

Un estudio desarrollado por la OrganizaciónInternacional del Trabajo – OIT (2005)24 confirmala existencia de trabajo forzoso o no libre, principal-mente en las labores asociadas a la extracción demadera en diversas regiones de la cuenca amazóni-

ca peruana. En la actualidad dos de los departa-mentos más intensamente afectados por dichasrelaciones laborales son Ucayali y Madre de Dios. LaOIT estima que el número aproximado de personasafectadas por el trabajo forzoso serían unas 33,000en su mayoría pertenecientes a los diversos gruposétnicos de la Amazonía Peruana25. Este patrón dereclutamiento de trabajadores conduce a un sistemade peonaje o servidumbre por deudas, sistema labo-ral que debe ser considerado como una de las peo-res formas de explotación, pérdida de libertad,ausencia absoluta de un mercado laboral y de unmercado de créditos modernos26. Normalmente seencuentra asociado al no pago, a la remuneraciónen especies, a la prostitución de mujeres en los cam-pamentos madereros y a condiciones de trabajo ver-daderamente infrahumanas. En ocasiones la extrac-ción ilegal de madera se relaciona con el lavado dedinero proveniente del narcotráfico27.

\Un volumen significativo de actividades extrac-tivas forestales se desarrolla dentro de territorios decomunidades indígenas o reservas del Estado dondehabitan grupos indígenas aislados o de contactoreciente. Se considera que la tala ilegal constituye unauténtico peligro para la supervivencia de gruposindígenas en aislamiento voluntario. La extraccióndesorganizada e ilegal de madera constituye la faseinicial de la ocupación, colonización desorganizaday posterior destrucción del frágil ecosistema de laAmazonía. Cuyo los trabajadores madererosadquieren conciencia de que se encuentran atrapa-dos y que no pueden ganar dinero o ahorrar a tra-vés de ese medio, muchos tratar de escapar de loscampamentos. No obstante los patrones utilizannumerosos mecanismos para retener a “su mano deobra barata”, tales como: amenazas de muerte,retención de documentos, establecimiento de lími-tes a su movilidad, y sobre todo, amenaza con nopagarles si se escapan o intentan fugarse. Los patro-nes y sus acompañantes suelen disponer de arma-mento. Algunos trabajadores llevan a sus familias alos campamentos madereros28.

Los dueños de los aserraderos tienden a acumu-lar la madera en sus almacenes, manteniendo made-ra en stock lo cual les permite especular y controlar

81

CAUSAS DE LA TALA ILEGAL EN EL PERÚ

24. Bedoya, E. y A. Bedoya. 2005. El Trabajo Forzoso en laExtracción de la Madera en la Amazonía Peruana.Declaración relativa a los principios y derechos fundamenta-les en el trabajo. Declaración WP 40 / 2004. Ginebra. 57 p.

25. Idem, pp: 11.26. Ibidem.27. Ibidem.28. Idem, pp: 14.

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los precios de manera monopólica y monopsónica.Al poseer grandes cantidades de madera ilegal abs-traen la compra con lo cual el precio local de lamadera cae, sin embargo de manera paralela retra-san la comercialización o venta de madera para elmercado de exportación incrementó su precio. Estasestrategias inciden de manera directa en el precio

local de la mano de obra. Los trabajadores que sue-len estar sometidos a trabajo forzoso lo hacen parasu subsistencia y para pagar anticipos derivados delenganche, sometiendo a la mano de obra y contro-lando el costo de la fuerza de trabajo29. Las deudasno son el único instrumento utilizado para retenertrabajadores en los campamentos madereros.

82

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

29. Idem, pp: 13.

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Las diversas instituciones del Estado vienenimplementando esfuerzos significativos pormejorar la gestión y el acceso a la información

pública, especialmente a partir de la Promulgaciónde la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública, modificada por la Ley 27927.Sin embargo, en el sector forestal todavía se presen-tan dificultades, como:

■ Ausencia de bases de datos estandarizadas ycompatibles con otras instituciones, ausencia deestadísticas confiables, sistematizadas e interco-nectadas en las diferentes oficinas de lasAdministraciones Técnicas Forestales y de FaunaSilvestre referentes a los permisos, concesiones,volúmenes de madera autorizados y moviliza-dos, veracidad de la procedencia y saldos consig-nados en las guías de transporte forestal, infrac-tores, entre otros. Ello incluye la pérdidavoluntaria e involuntaria de documentos, guíasde transporte, permisos, etc. Aún cuyo durantelos últimos años se ha implementado el Centrode Información Estratégica Forestal – CIEF, elsistema presenta serias debilidades en cuanto a laseguridad de la información y la vulnerabilidada la adulteración de información pública.

■ La persistencia de una “cultura del secreto de lainformación pública” y poca transparencia enlos procedimientos administrativos y mecanis-mos de acceso a la información. Aún cuyo la Ley

de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública No. 27806 se aprobó el 2 de Agosto del2002, recién en el 2004 se implementan procedi-mientos para el acceso a la información públicadel INRENA a nivel nacional, mediante la apro-bación de Texto Único de ProcedimientosAdministrativos – TUPA del INRENA (DS No.014-2004-AG). Aún cuyo los procedimientos víasolicitud están disponibles a la ciudadanía, eltrámite generalmente demora entre 2 – 3 mesessobrepasó largamente los tiempos previstos en laLey. No hay acceso directo a los archivos, exis-tiendo en el colectivo de los funcionarios resis-tencia a proporcionar información y a la trans-parencia de sus actos administrativos.

■ Limitaciones en las coordinaciones intersecto-riales para el control con otras instancias delEstado: PNP, Ministerio Público, Poder Judicial,RENIEC, SUNAT, SUNAD, Comando Conjuntode las Fuerzas Armadas, Defensoría del Pueblo,Procuraduría, Contraloría de la República, entreotros. Con el fin de superar dicha necesidad, sedeclara de interés nacional la Estrategia NacionalMultisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal y secrea la Comisión Multisectorial de Lucha contrala Tala Ilegal (CMLTI); sin embargo esta se insta-la recién en mayo del 2005. La CMLTI ha venidodesarrolló una serie de actividades orientadas alfortalecimiento de las relaciones entre las diver-sas entidades del Estado a fin de promover accio-

Diagnostico preliminar del estado de la información pública en el sectorforestal productivo y exportador

CAPÍTULO CINCO

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nes conjuntas en la lucha contra la tala ilegal. Sibien el nivel de coordinaciones ha mejorado,tanto la CMLTI como INRENA requieren delapoyo político de más alto nivel para desarrollaracciones coordinadas con las demás fuerzas de laley.

■ Dificultad para obtener pruebas válidas de la ile-galidad, mecanismos de blanqueo, corrupción ycomercio ilegal de maderas. Esta ausencia depruebas en algunos casos se debe a varios facto-res: negligencia por parte del personal técnico enel levantamiento de documentos y actas (deintervención, inmovilización y/o decomiso)genero documentos nulos o inválidos por erro-res de forma; deficiencias en la información con-signada o inconsistencias entre diversos docu-mentos en un mismo proceso. Otros factores sonla escasa voluntad de investigar los problemas aprofundidad quedó las intervenciones de controlen la formalidad administrativa y con el fin decontar con alguna estadística o resultado. Asímismo se incluyen como factores la complicidadde algunos funcionarios en el ocultamiento depruebas; pérdida de documentación; incapaci-dad de los técnicos forestales de verificar encampo la información e identificación de losinfractores; retrasos y demoras en el seguimien-to puntual a los procedimientos de verificación,cubicación, decomisos, entre otros. Todas estasomisiones dificultan el seguimiento de los casosde infracciones a la Ley Forestal por parte de laFiscalía y el Poder Judicial, y con ello se perpetúae institucionaliza la ilegalidad. Al respecto se handado casos de acciones de intervención, decomi-sos o levantamientos de actas de inspección porlos técnicos en campo que han sido invalidadas odesautorizadas por la propia IntendenciaForestal y de Fauna Silvestre. De esta forma seviene relegando las decisiones de las oficinas des-centralizadas (a favor de intereses particulares),privándolas de su autoridad y de su legitimidadcomo tal frente a la población local y a losinfractores.

■ Existencia de procedimientos administrativosineficientes y mecanismos de blanqueo de lamadera ilegal a través de la documentación ofi-cial. Sobre este punto se han desplegado diversosesfuerzos a fin de mejorar los procedimientos

■ Carencias en la capacidad política y gerencialpara la toma de decisiones críticas del personal

técnico, y/o delegue de responsabilidades deenvergadura a personal asistente, no capacitadoo inexperto. De manera inversa, saturación defunciones administrativas y burocráticas al per-sonal gerencial que limita su disponibilidad detiempo y esfuerzos en la conducción y diseño depolíticas para la gestión de los recursosforestales.

■ Filtración de información durante el desarrollode operativos contra la tala ilegal. En algunasocasiones se han dado casos de que agentesinternos a la propia administración u otras auto-ridades, facilitan información a los ilegales, locual les permite anticipar la llegada de las auto-ridades, esconder la madera en el bosque, disper-sarse y crear coartadas, tomar otras rutas, y/oproveerse de guías u otros documentos.Limitada capacidad logística y operativa paradiseñar y desarrollar acciones de control inopi-nadas, inteligencia, inspecciones oculares, verifi-caciones en campo, entre otras que requieranalgún nivel de coordinación con otras autorida-des (PNP, Fiscales). En este sentido la capacidadde organización, fluidez e intercambio de infor-mación (interceptación radial, disponibilidad decapacidad logística para el transporte, y conoci-miento del terreno) tiende a ser más eficaz porparte de los madereros que de la autoridad.

■ La información relacionada a los rubros de pro-ducción, transformación y comercio de produc-tos forestales maderables es producida por diver-sas instituciones del Sector Forestal: ElMinisterio de Agricultura, el INRENA, OSIN-FOR, el CIF, el CIEF, la Policía Nacional del Perú,PRODUCE, ADEX, PROMPEX, ADUANAS,INEI, el MEF, SUNAT, entre otras.

1 CARACTERIZACIÓN E IMPORTANCIADEL SECTOR FORESTAL EN LAECONOMÍA DEL PERÚ

PBI forestal nacional y departamental

La tabla Insumo producto utilizada para el cálculodel PBI tiene como año base 1994, por tanto losdatos de producción y transformación de productosforestales maderables y no maderables proporcio-nados por el INRENA no refleja la situación actualni el aporte real del sector al PBI nacional. En las

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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publicaciones del INEI1, MEF2 y del MINAG3, sepuede encontrar el PBI mensual nacional de losprincipales sectores productivos. El sector agrope-cuario se presenta consolidado, no desagrego losaportes del sector forestal maderable y no madera-ble. El aporte del sub sector forestal (registradocomo silvicultura) es mínimo en comparación conotros sectores más representativos, por lo cual nohabría una variación significativa al incluirlo.

En el PBI anual, si se consideran productos agro-pecuarios, caza y silvicultura, muebles de madera ymetal y productos de caucho y plástico, donde elaporte forestal al PBI nacional corresponde a pro-ductos forestales maderables y no maderables.

Actualmente no existe una Cuenta Satélite delSector Forestal, la cual debe ser creada en base a unaTabla de Insumo Producto de un año base determi-nado. Esta Cuenta Satélite constituiria un instru-mento importante, ya que permitia conocer la con-tribución real del sector al Producto Bruto Interno(PBI), a la Balanza de Pagos y a la generación deempleo, así como con una fuente valiosa de estadís-ticas del sector. A través de un acuerdo deCooperación Técnica el año 2004, el Ministerio deComercio Exterior y Turismo y la OrganizaciónMundial de Turismo (OMT), se elaboró la Cuenta

Satélite de Turismo, con la cual se preparó la TablaInsumo – Producto al año 2001, la cual sirve de basea fin de contar con información estadística del sec-tor más confiable y actualizada.

Estadísticas de empleo del sector forestal

Se tiene acceso a través de la página web alPrograma de Estadísticas y Estudios Laborales(PEEL)4 del Ministerio de Trabajo y Promoción delEmpleo. Este programa tiene como objetivo brindarinformación oportuna, confiable y de calidad sobrelas principales variables del mercado de trabajo(empleo e ingresos). Los documentos disponiblesen la web tienen información de los principales sec-tores de producción en los cuales no se incluye elforestal. Las estadísticas en detalle de empleo en elsector forestal no se encuentran sistematizadas,pero se puede acceder a esta mediante una solicitudescrita.

En relación al empleo formal en el sector forestaleste no se encuentra registrado. Tampoco se cuen-tan con Estudios sobre el empleo informal, desem-pleo y subempleo a nivel nacional, y menos aún anivel rural o en las regiones, capitales de provinciaso a nivel distrital. Las investigaciones, elaboradospor el Ministerio de Trabajo en relación al empleoinformal, desempleo y subempleo están únicamen-

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COMPETITIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

Abril Ene-Abr

PBI TOTAL 100.00 3.63 5.94Agropecuario 7.60 7.99 3.90Pesca 0.72 –30.12 1.32Minería e Hidrocarburos 4.67 8.40 5.82Manufactura 15.98 –1.47 4.27Electricidad y Agua 1.90 2.80 5.72Construcción 5.58 4.88 13.42Comercio 14.57 6.28 8.27Otros Servicios** 39.25 4.24 5.91DI-Otros Imp. a los Prod. 9.74 0.61 3.69

Sectores Ponderación*

Variación porcentual 2006 / 05

* Corresponde a la estructura del PBI valorizado a precios básicos

** Incluye Servicios Gubernamentales y Otros Servicios

CUADRO 35PBI según sectores económicos: Perú, Abril 2006 (año base 1994)

Fuente: INEI, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de la Producción y SUNAT.

1. http://www.inei.gob.pe2. http://www.mef.gob.pe3. http://www.minag.gob.pe 4. http://www.mintra.gob.pe/peel/index.htm

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te referidas a las actividades económicas urbanas enalgunas ciudades de la costa. De otro lado, INEItampoco cuenta con información detallada sobreeste tema, ni dicha información es recogida en laEncuesta de Hogares.

Contribución por tributación del sectorforestal

Aun que existe información consolidada de ingresosdel gobierno central desde 1999 al 2006 el aportepor tributación del sector forestal tampoco se puedeencontrar de forma desagregada, es decir, no seencuentra sistematizada, por no ser de valor signifi-cativo en comparación con el aporte de otros secto-res productivos.

Producción de la industria forestal

El acceso vía Web a la información correspondienteal sector forestal Ministerio de la Producción (PRO-DUCE) no se encuentra sistematizada, sin embargose puede acceder a través de una solicitud personal ala información detallada. Se puede acceder vía web aun reporte del índice mensual del volumen físico dela producción manufacturera (año base 1994),donde se encuentra detallados dentro del subsectorde manufactura primaria, la producción de maderay fabricación de productos de madera y corcho, queincluye aserradero y cepilladura de madera y lafabricación de productos de madera, corcho, paja ymateriales trenzables. La información registrada porPRODUCE incluye la madera legal y la madera lega-lizada con facturas que ingresa a los centros detransformación; a la vez que constituye un indicadorde la Demanda de madera para la industria de trans-formación básicamente secundaria.

Monto de las transferencias al presupuestopublico por concepto de comercio demadera

La información referida al monto general de las trans-ferencias al presupuesto público no se encuentra dis-ponible en los portales de Transparencia del EstadoPeruano (página web de las instituciones públicas) acargo de generar y sistematizar este tipo de informa-ción. Al igual que en la contribución por tributacióndel sector forestal, se tiene información general de lossectores productivos mas representativos.

2 PRODUCCIÓN ANUAL - EXTRACCIÓNY TRANSFORMACIÓN DE MADERA /CONTROL Y SUPERVISIÓN FORESTAL/ LEGISLACIÓN / CERTIFICACIÓN /COMERCIO EXTERIOR / OTROS

Volumen de madera extraída de autorizaciones, permisos y concesiones

La Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre (INRE-NA) a través del Centro de Información Forestal(CIF), publica anualmente “Perú Forestal enNúmeros”. Esta información se encuentra disponi-ble en la página web del INRENA5 desde el año2000 hasta el 2005. Para el año 2005 se tiene infor-mación preliminar en boletines semestrales la cualpodrá ser modificada y mejorada en la publicaciónoficial de “Perú Forestal en Números – Año 2005”.La información detallada en estos documentos seencuentra por departamento, el total otorgado pormodalidad de aprovechamiento en hectáreas, volu-men autorizado para ese año en metros cúbicos ynúmero de contratos, permisos y autorizaciones.

Así mismo se puede encontrar esta informaciónen la página web del INRENA pero a través delCentro de Información Estratégica Forestal (CIEF).En dicha base de datos se encuentra información dela extracción, transformación, transporte, registrode otorgamientos y misceláneos; el directorio de lasadministraciones técnicas, sedes y puestos de con-trol, mapas, entre otros. Se puede acceder a infor-mación más detallada con un usuario y password elcual disponen los funcionarios del INRENA y algu-nas instituciones autorizadas, mas no esta disponi-ble al publico en general.

Lamentablemente la información del CIEF no esconfiable ni coincidente con la información genera-da por el CIF, OSINFOR, la IFFS, ni las propiasATFFS. El sistema del CIEF genera incluso informa-ción de concesiones en departamentos donde nohan sido otorgadas. Adicionalmente, durante el mesde enero del 2006 el CIEF fue objeto de unaAuditoria Informática de la Oficina de ControlInterno del INRENA, evidenció serios problemas enel sistema, tales como incongruencias con las Basesde Datos de SUNAT, exposición de la base de datosa agentes externos, vulneración y adulteración delos programas ejecutables que eran enviados a las

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

5. http://www.inrena.gob.pe

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ATFFS desde la Central en Lima, y la alteración delos volúmenes autorizados por POA, los saldos demadera para la emisión de las GTF e incluso erroresen el ingreso de la información de madera aserraday rolliza. Estas irregularidades incluyen la autoriza-ción de movilización de saldos de madera a empre-sas inexistentes y a personas naturales que no cuen-tan con permisos ni autorizaciones. Al respeto sevienen desarrolló investigaciones por las propiasautoridades internas del INRENA, sin embargo, elproblema pone de manifiesto la existencia de redesde corrupción del más alto nivel, que pese a lasdenuncias penales efectuadas por la PolicíaNacional del Perú a la Fiscalía de la Nación, no sehan tomado medidas efectivas para solucionar porun lado dichas irregularidades, ni se han sanciona-do a los funcionarios involucrados.

Volúmenes declarados de Planes operativosAnuales / especie - volúmenes autorizados, extraí-dos y saldos/ Estado de las concesiones (supervisio-nes, anulaciones de contrato, sanciones a la fecha) /Derechos de Aprovechamiento / Monto anualrecaudado por DA y deudas pendientes /Distribución del DA: Esta información no seencuentra disponible al público en general median-te la página web del INRENA. Para acceder a ella sedebe ingresar mediante trámite documentario unasolicitud de información dirigida a la autoridadcorrespondiente (según el TUPA). Esta solicitud esderivada a las oficinas de comunicaciones y poste-riormente a la Intendencia correspondiente, la cualla deriva a la dirección responsable de manejar dichainformación y esta al especialista encargado. La res-puesta de la misma sigue la ruta inversa hasta ser res-pondida por la oficina de comunicaciones al solici-tante. Este procedimiento puede tomar de dos a tresmeses, excediendo los 12 días previstos en la Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública.

Número de Infracciones / empresa concesionaria,CCNN, predio agrícola / Volumen de madera deco-misada por región y por especie / Destino de lamadera decomisada, Volumen de madera devuelta:Esta información se encuentra disponible en lapágina web del INRENA a través de sus normaslegales y reportes mensuales de intervenciones de laDirección de Control de la Intendencia Forestal. Elvolumen de la madera devuelta no se encuentra sis-tematizado, sin embargo en las observaciones se

puede determinar el destino de la madera, porejemplo si esta siendo subastada o si se presentodescargo y no tuvo efecto la intervención.

Legislación Forestal: Se encuentra disponible alpúblico en general a través de la página web delINRENA la base legal correspondiente al temaForestal y de Fauna Silvestre. La información datadesde el año 2003 hasta la fecha.

Estadísticas del estado actual y estimaciones devolúmenes de la tala ilegal a nivel nacional y porregión: Se pueden encontrar documentos en lapágina web del INRENA relacionados a la ComisiónMultisectorial de Lucha Contra La Tala Ilegal(CMLTI), así como notas de prensa de operativos ydecomisos efectuados por la COATCI. En algunoscasos se encuentran links inactivos. La COATCI es laencargada de coordinar y ejecutar las acciones paracombatir la extracción y comercialización ilícita delas especies forestales efectuada en el ámbito decompetencia del INRENA. Esta depende funcional yoperativamente de la Jefatura del INRENA, emiteninformes de actividades semanales y mensualesdonde detallan las intervenciones efectuadas, elmonitoreo de tala ilegal a nivel nacional se coordinacon las Administraciones Técnicas y ÁreasNaturales protegidas con lo cual se pretende tenerun control adecuado contra la tala ilegal.Actualmente la CMLTI también cuenta con unapágina web disponible en el Portal de Transparenciadel Estado Peruano y un link en el Portal de laPresidencia de Concejo de Ministros.

Exportaciones, Importaciones, Precios FOB,Partidas Arancelarias: La información relacionadaal comercio exterior se puede encontrar en las pági-nas de PROMPEX6 y ADUANAS7, así como solicitóla misma en detalle vía telefónica o mediante un ofi-cio. Los precios FOB no se encuentran disponiblesen las mismas pero existen reportes quincenales ela-borados por la ITTO donde se encuentra esta infor-mación Los permisos de exportación CITES sonemitidos por el INRENA (AutoridadAdministrativa – CITES) para las especies incluidasen los Apéndices II y III, Swietenia macrophylla yCedrela odorata respectivamente.

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COMPETITIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

6. http://www.prompex.gob.pe7. http://www.aduanas.gob.pe

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Estudios e información elaborada en relación alsector: En la página web de instituciones como laITTO, FAO, CONAM, Perú Forestal, ForestStewardship Council (FSC) entre otras se puedeencontrar información de estudios generales delsector forestal en el Perú actualizados al año 2006.

Certificación Forestal: La certificación forestal en el

país esta siendo impulsada por el estado y algunasONGs. La información respecto a la certificaciónesta disponible en las páginas web del ConsejoPeruano para la Certificación Forestal VoluntariaCP-CFV y Forest Stewardship Council (FSC), asícomo del INRENA. Sin embargo, en algunos casosse trata de información general o los links no seencuentran activos.

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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1 LA CONTRIBUCIÓN ECONÓMICA DELSECTOR FORESTAL AL PBI

El indicador de bienestar material más utilizado enuna economía es el producto bruto interno (PBI).Históricamente se ha considerado que el aporte delsector forestal a la economía nacional es del 1% delPBI. Este cálculo, como se muestra en el cuadrosiguiente, se registra para el año 1994 a partir de laTabla de Insumo Producto elaborada por el INEI.Para dicha estimación, el INEI consideró en elgrupo de silvicultura y caza, además de los produc-tos forestales maderables y siete productos foresta-les no maderables. Estos son: castaña y otras nueces,tara, carrizo, palmito, uña de gato, sangre de gradoy piasaba.

Si consideramos la tasa de crecimiento de laindustria forestal y la de los siete productos foresta-les no maderables mencionados para el periodo1994-2004, la participación del sector forestal en elPBI alcanzaría en el año 2004, el 1.6 % del PBI. Cabemencionar que en el rubro “otros” del grupo selvi-cultura y caza, fue estimado el valor de la produc-ción de la caza y de los productos forestales nomaderables destinados al autoconsumo, en base auna pequeña muestra de consumo.

Si duplicásemos el valor de los productos fores-tales no maderables, consideró que existen “otros”productos que crecieron más que el PBI y que nofueron considerados en la estimación, como por

ejemplo la cochinilla, las plantas medicinales, etc., laparticipación del sector forestal en el PBI alcanzaríael 2%. Sin embargo, esta estimación no valora losservicios ambientales que brinda el bosque, ni tam-poco abarcarían todas las actividades de autoconsu-mo que permiten sustentar a más del 40% de lapoblación amazónica y una gran proporción de lapoblación rural en sierra y costa que hace uso de losrecursos forestales para la subsistencia; como es elcaso de la leña que abastece de energía a grandessectores de la población, o de la carne de monte,huevos y pesca que constituye la principal fuente deproteína animal para las poblaciones amazónicas.

Por tanto, la importancia del bosque como capi-tal natural es mucho mayor al valor de los produc-tos maderables y no maderables que éste ofrece, entanto el bosque provee un conjunto de serviciosambientales vitales (como la captura de carbono, laprotección de cuencas, la provisión de agua, entreotros) y concentra la mayor diversidad biológica delpaís y una de las más importantes en el mundo.

2 LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIOINTERNACIONAL DE MADERA

El sector forestal ha basado su crecimiento, por unlado, en la Demanda interna, principalmente de laindustria de la construcción y de bienes de consu-mo, y últimamente, cada vez más, de la Demanda

Competitividad del sector forestal en el Perú

CAPÍTULO SEISES

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externa de especies valiosas. Como se aprecia en elgráfico siguiente, las exportaciones han experimen-tado un incremento importante, básicamente demadera aserrada. El principal mercado de las expor-taciones peruanas es Estados Unidos, seguido deMéxico y China. En el ranking de empresas expor-tadoras el grupo Bozovich participa con el 25% delvalor de las exportaciones.

La balanza comercial forestal ha sido histórica-mente negativa para el Perú en tanto somos impor-tadores de papel y de pulpa de papel. Mientras queaproximadamente el 70% del volumen de maderacomercial se vende como madera aserrada (y sólo el30% se destina a la transformación secundaria), elvalor de la producción de la industria secundaria escuatro veces mayor al de industria primaria. El con-sumo interno de madera lo lideran los hogares através de muebles, seguido del sector de la cons-trucción. Esta estructura se habría mantenido por-que las ganancias obtenidas por el sector primarioserían similares a las obtenidas por el sector secun-

dario, según cálculos realizados a partir de la tablade insumo producto de la economía peruana calcu-lada para el año 1994. Sin embargo, mientras que enel sector primario las ganancias se concentran en elcomercio y en la intermediación1, en el sectorsecundario éstas se concentran en la industria ysobretodo en la exportación de muebles.

El siguiente gráfico refleja la oferta y Demanda enel sector forestal, construido en base a la Tabla deInsumo Producto TIP-94. La oferta de madera rolli-za representa tan sólo el 11% del volumen de made-ra extraída del bosque, el resto, 89%, es leña. LaDemanda de madera rolliza la explica en un 44% laindustria que oferta madera aserrada y en 2% laindustria que oferta chapas y tableros. Es importantenotar que además de estas industrias, la actividad de

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 36Valor de la producción forestal 1994 – 2004 (año base: miles de soles de 1994)

RUBROS 1994 2004

Silvicultura y caza 247,194 458,034Maderables 139,567 181,437Madera rolliza 86,994 109,314Carbón vegetal 1,778 6,884Leña 50,794 65,239No maderables 8,248 15,058Castaña y otras nueces 3,172 1,700Tara 3,656 6,248Carrizo 345 449.2Palmito 486 1,555,5Uña de gato 480 1,938Sangre de grado 73,632 3,144.1Piasaba 33,880 21,934Otros + caza 99,377 261.538Industria forestal 907,937 1,742,785Aserrío 152,108 320,951Tableros, puertas, manufacturas 164,742 174,549Muebles 305,884 377,117Pulpa y productos de papel 285,202 870,165TOTAL 1,155,131 2,200,819PBI 98,577,444 139,463,404Participacion % 1.17% 1.6%

Fuente: Elaboración propia en base a información INEI – Viceministerio de Producción

1. La intermediación comercial y financiera se da a través delacopio de madera ilegal de los mercados libres, mientras quela financiera se produce por el mecanismo de la habilitacióny la sobre explotación tanto del capital humano como delcapital natural del bosque.

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la construcción y las empresas que fabrican encofra-dos, puertas y ventanas, también Demandan maderarolliza. Por otro lado, la demanda de madera aserra-da la lidera la actividad de la construcción con un50%, seguida de la industria del mueble con 15%. Enesta Demanda también participan sectores como laminería, el comercio y otras industrias que no están

considerados en el cuadro. Finalmente, el 84% de laDemanda con destino final de la madera que se ofer-ta en el país, incluyendo sus importaciones, es consu-mida por los hogares peruanos y el saldo se exporta.

En el cuadro No 38 de oferta y demanda se haagregado el rubro “otros”, en color azul para lademanda de la industria primaria; y en color rojo

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COMPETITIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 37Exportación de caoba según permisos cites 2000 – 2005

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

m3

TotalEstados Unidos

Fuente: INRENA – IFFS, 2005.

CUADRO 38Distribución de la oferta y demanda de madera en el sector forestal

Aserrío

Exportaciones

Construcción

Consumo dehogares

Tablerosy chapas

Maderarolliza

Leña

Puertas yencofrado

Manufacturasdiversas

FabricaciónMuebles

Importaciones8% de oferta

OtrosProductosdel papel

44%

16%

84%

2%11%

86%

6%

5%

15%

50%

24%

0%

54%

Fuente: Elaboración propia en base a la Tabla de Insumo Producto -1994 (INEI).

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para la demanda de la industria secundaria. De estaforma, la oferta está dada por la madera rolliza y laleña. La industria primaria demanda a través de laactividad de aserrío, tableros y chapas, de productosde papel y de otros (en el que se encuentra la activi-dad de la construcción y de la industria de aserrío).La industria secundaria demanda a través del sectorde manufacturas diversas, fabricación de muebles,puertas y encofrados, y la demanda de la actividadde la construcción. La demanda final viene dadopor las exportaciones y el consumo de los hogares.En todos los eslabones de la cadena se totaliza100%.

3 EL POTENCIAL DEL SECTORFORESTAL

Los ecosistemas forestales en el Perú abarcan el 66% del territorio nacional y se ubican mayormenteen los departamentos de Loreto, Ucayali y Madre deDios principalmente; siendo muy importante tam-bién en los departamentos de San Martín, Huanuco,Pasco y Junín.

Para aprovechar el potencial maderable del bos-que en el Perú y en el marco de la nueva legislación,se han creado 24´586,458 ha de Bosques deProducción Permanente (BPP) con fines madera-bles y se han concesionado a la fecha 7´300,831 deha; con lo cuál se mantienen 17´285,627 millones deha como Bosques de Producción en Reserva.

Las modalidades de aprovechamiento forestal enel Perú son actualmente tres: concesiones forestales,autorizaciones a comunidades nativas y permisosen predios agrícolas. Además, el Perú cuenta con 10millones de hectáreas de tierras aptas para la insta-lación de plantaciones forestales, de las cuales 7,5millones se ubican en la sierra, 2,5 millones en laselva y 0,5 millones en la costa. Las plantacionesforestales instaladas, hasta el año 2001, ascienden a726.304 has, de las cuales más del 50% se encuen-tran en 6 departamentos, que en orden de impor-tancia son Cuzco, Cajamarca, Ancash, Junín,Apurímac y Ayacucho.

Los bosques de producción permanente tienenun potencial maderable estimado de más de 1,735millones de m3 de los cuáles se aprovecha actual-mente 1.4 millones por año. La ocupación directaque es de 200,000 puestos de trabajo, puede llegaren los próximos 12 años a 700,000 en el sector rural.No obstante lo anterior, el potencial forestal en elPerú es desperdiciado porque la industria generaproductos con escaso valor agregado, fundamental-mente madera aserrada a partir de especies muycotizadas en el mercado internacional como elcedro y la caoba, que provienen aún en forma signi-ficativa de áreas no concesionadas principalmentede áreas protegidas y otras áreas no autorizadas.

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 39Crecimiento del pbi según departamentosforestales

Departamento Variación % 2003–2001

Loreto 9.5Ucayali 11.9Madre de Dios 15.6Nacional 8.9

Fuente: CIUP2

2. Idem, pp: 10.

CUADRO 40Volumen de madera autorizado a extraer según modalidad - 2004 (m3)

Modalidad Superficie (ha) Volumen (m3)

Concesiones 7,300,831 (*) 2,589,567 (*)Permisos en CC.CC. 2,267 74,053Permisos en CC.NN 138,302 337,703Permisos en UA 25,949 420,976Autorizaciones 1,853 121,795

Fuente: INRENA: Perú Forestal en Números – año 2004

(*) Loreto

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4 BARRERAS QUE AFECTAN LACOMPETITIVIDAD DEL SECTORFORESTAL

La competitividad del sector forestal hace referenciaa la capacidad que tienen las empresas y sus cadenasproductivas para competir en el mercado interna-cional con las principales empresas, en precio, cali-dad y servicio. Esto significa la capacidad de venderlos productos más Demandados por el mercadointernacional con las características y condicionesDemandadas, la mayor calidad y precios suficiente-mente bajos en relación a la competencia. Comoresultado de mejorar la competitividad de lasempresas del sector forestal, se espera un incremen-to en las exportaciones y ventas en el mercado inter-no y una reducción de las importaciones.

Si bien, en el Perú se ha evidenciado, desde el año2002, un incremento de las exportaciones de pro-ductos de la madera, éste no se explica, principal-mente, por la mejora en las condiciones de produc-ción sino, fundamentalmente, por el incrementoDemanda internacional de madera. Por el lado delas importaciones, éstas se han venido incrementóconjuntamente con el aumento del consumo de laeconomía peruana. A pesar del impulso del sistemade concesiones forestales en el Perú, la extracciónselectiva de la caoba y especies valiosas han ocasio-nado que muchas áreas de producción forestalhayan sido descremadas. Sin embargo, las concesio-nes forestales contienen una gran variedad de espe-cies de maderas que no son muy conocidas en elmercado pero que tienen gran potencial económicoen la medida que su extracción sea diversificada.

Por lo anterior, existe la necesidad de establecermecanismos de promoción para incrementar losvolúmenes de especies que ya se encuentran en el

mercado, así como también, adicionar grupos deespecies alternativas de propiedades físico-mecánicas y de trabajabilidad similares que seencuentran los bosques. Sin embargo, existe un con-junto de factores que afecta la competitividad de lasempresas del sector forestal y en particular de lasconcesiones forestales. El siguiente cuadro comparaciertos costos de la actividad forestal en tres países dela región amazónica: Bolivia, Brasil y Perú. Al res-pecto, se observa que el Perú muestra gran desventa-ja en el transporte. Mientras que Bolivia destina 12,7dólares por metro cuadrado, y Brasil 9 dólares, elPerú destina 21.9 dólares, casi el doble del promedio.

Deficiencias institucionales

Entre los factores institucionales que restan compe-titividad al sector destaca las deficiencias tanto en eldiseño e implementación del esquema de concesio-nes forestales, como también, en el trabajo de laautoridad forestal de hacer cumplir la ley, y la infor-malidad general del sector. Gran parte de las conce-siones forestales que fueron entregadas o que ingre-sarán a concurso no están legalmente saneadas,muchas de ellas permanecen ocupadas por agricul-tores y/o comunidades nativas. Otras fueron oferta-das sin brindar conocimiento de las especies exis-tentes, habiendo sido incluso extraídas previamentelas más valiosas por extractores ilegales. Esta incer-tidumbre sobre el conocimiento de la situación delas áreas concesionadas, resta competitividad al sec-tor y desalienta la participación de empresariosforestales que planean sus inversiones en un hori-zonte no menor de cuarenta años; y más bien,incentiva la participación de aquellos extractoresque han venido descremo el bosque.

Por otra parte, la rigidez de la normatividad refe-rente al aprovechamiento forestal desincentiva la

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COMPETITIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 41% Producción y número de especies / intensidad de uso

Categoría de especies Número de especies Producción

Muy utilizadas 4 47%Poco utilizadas 12 36%Muy poco utilizadas 98 17%TOTAL 114 100%

Fuente: Perú Forestal en Números 2001.

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inversión en infraestructura vial y el aprovecha-miento de nuevas especies con valor comercial,incentivó más bien a los informales a presionar alINRENA para que autorice, en un periodo posterior,ampliar los plazos de extracción de ZAFRAS de añosanteriores, con el propósito de legalizar maderaextraída de otras zonas. Siendo una buena justifica-ción para ello, la demora en la aprobación los PlanesGenerales de Manejo Forestal y los PlanesOperativos Anuales por parte del INRENA. Asímismo, en algunos casos, la proximidad entre laoferta pública de los bosques y el periodo corres-pondiente a la ZAFRA. Además, esto último, desin-centiva la participación de los inversionistas foresta-les con horizontes temporales de largo plazo, másaún cuyo esta situación no les permitió efectuar lasvisitas previas al bosque por el cuál iban a concursar.Entre quienes quedaron se generaron ofertas econó-micas muy elevadas que luego no pudieron cumplir.

Otro factor institucional que le resta competiti-vidad al sector forestal, es haber priorizado porrazones socio - políticas en los primeros concursos,la participación de empresarios pequeños y media-nos sin el suficiente capital y experiencia. Así comotambién la participación de personas naturales y depequeños extractores en forma organizada sólo

para acceder al recurso. Finalmente, el organismoregulador de la inversión forestal, OSINFOR, no esindependiente del órgano normativo del sectorforestal, del INRENA, y no cuenta con los recursossuficientes para supervisar el cumplimiento de loscontratos de concesión forestal.

Escasez de capital humano

El sistema de concesiones forestales Demanda quelos concesionarios forestales se preocupen por ela-borar Planes Generales de Manejo Forestal y PlanesOperativos Anuales, hacer un manejo sostenible delas especies del bosque, formalizar sus empresas,cumplir con los derechos labores de los trabajado-res, las tributarias, etc. Lo cuál resulta muy compli-cado para un sector que ha operado en la informa-lidad, y que el 15% sólo tiene a lo más estudiosprimarios.

Escasez de financiamiento

Un factor en contra del sector forestal es su divorciodel sistema financiero formal. El riesgo propio delnegocio, las dificultades para hacer cumplir con los“derechos de propiedad” y la elevada corrupción en

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

CUADRO 42Analisis de competitividad del sector forestal Peruano en relación a Bolivia y Brasil

Bolivia Brasil PerúComponentes US $/m3 US $/m3 US $/m3

Madera en pie 10,7 5,9 6,8Derechos de aprovechamiento 6,7 5,2 4,3Plan de manejo 0,1 0,1 0,1Inventario de aprovechamiento 4,0 0,6 2,4Extracción forestal 19,7 12,3 15,1Planificación de control, supervisión 2,5 1,8 2,3Construcción de caminos 6,2 4,5 4,8Tala y trozado 1,6 1,0 1,0Arrastre apilado 9,9 5,0 7,4Transporte 12,7 9,0 21,9Carga 1,1 1,0 0,5Transporte 10,5 7,0 20,9Descarga 1,1 1,0 1,2Total 44,2 27,2 43,4

Fuente: STP Engheneria, Plan Estratégico para el Desarrollo del Sector Forestal Boliviano.

Tomado de Galarza y La Serna, Las Concesiones Forestales en el Perú: ¿cómo hacerlas sostenibles? En: La Política Forestal en la

Amazonia Andina. Barrantes, R. (editora). 2005. Lima.

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el sector, dificultan la atracción de la banca nacio-nal. El financiamiento del sector es básicamenteinformal a través del sistema de la “habilitación” odel sistema “al partir”, cuyas tasas, en algunos casos,superan el 100%. Esta situación presiona a la extrac-ción selectiva de especies valiosas y desincentivacualquier posibilidad de inversión en manejo fores-tal. Lo cuál, a su vez, obliga al empresario forestal aextraer las especies que en ese momento muestranalta Demanda en el mercado y no tanto ha planifi-car su producción en base a un horizonte temporalmayor. Situación que le resta competitividad frentea otras industrias del resto del mundo.

Deficiente infraestructura

La ubicación del bosque de producción permanen-te en el Perú y el deficiente estado de las carreteras yvías carrozables, encarece el costo del transporte dela madera. Si a ello se agrega la ausencia de secado-res de madera en las zonas de producción, por lasrestricciones financieras antes descritas, el fleteaumenta aún más por la humedad que se transpor-ta y el sector pierde mayor competitividad frente apaíses como Bolivia y Brasil. En relación a estos paí-ses, según el cuadro presentado, los costos de trans-porte de la madera extraída en el Perú son amplia-mente superiores. Sin embargo, frente a estasituación, el exportador de madera transfiere estosmayores costos de transporte al extractor de made-ra en función de la distancia más corta.

Todos estos factores le restan competitividad alsector forestal y presionan a que los empresariosextraigan madera de mayor valor comercial de

zonas no autorizadas, descremo el bosque. Ante estepanorama los incentivos que ofrece la legislacióncomo la renovación quinquenal del periodo en quedura la concesión, así como descuentos en el dere-cho de aprovechamiento forestal por la certificaciónforestal voluntaria son insignificantes. Al ser nocompetitivo el sector, y no ser sostenible la activi-dad, es evidente que las especies que no se les per-mite su reposición, extraídas en formo ilegal, seagotaran comercialmente, pudiendo extinguirse.

Se sugiere implementar incentivos a la integra-ción vertical y la transformación secundaria de lamadera, particularmente a partir de la exportaciónde muebles en base a clusters. El valor agregado delos productos maderables y la valorización del bos-que se incrementan cuyo se pasa de la exportaciónde madera aserrada de una o dos especies, a laexportación de diversos productos terminados ela-borados a partir de grupos de especies de maderascon propiedades técnicas y físico-mecánicas apro-piadas a diferentes usos. En este segundo caso elefecto de la extracción selectiva por especie se redu-ce y permite un mayor aprovechamiento de otrasespecies del bosque, garantizo su sostenibilidad eco-nómica por un lado, y permitiendo la regeneraciónnatural del bosque en periodos largos. Finalmente,el manejo forestal sostenible implica una actitudhacia la gestión del bosque en un horizonte tempo-ral más largo que el de la propia concesión, endonde el bosque es asumido por el inversionistacomo un recurso renovable, del que no sólo se apro-vecha la madera, sino sobretodo se valoran y valori-zan los servicios ambientales, la biodiversidad y laintegridad funcional del sistema.

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COMPETITIVIDAD DEL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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INSTITUCIONALES

■ Revisión y modificación de la Ley Forestal y deFauna Silvestre No. 27308 y sus instrumentosjurídicos. Reestructuración integral de INRENAy descentralización funcional de las ATFFS. Sesugiere la creación transitoria de un ViceMinisterio de Recursos Forestales, FaunaSilvestre y ANP, con miras hacia la instituciona-lización ministerial del sector.

■ Independizar funcional y administrativamenteOSINFOR del INRENA a fin de que recobre suautonomía como organismo supervisor. Dotar aOSINFOR de facultades para denunciar de ofi-cio las irregularidades o comisión de actos ilíci-tos de concesionarios u otros actores forestalesen los fueros civiles y penales. Dotar a OSINFORde facultades para fiscalizar el cumplimiento delos contratos de concesión y la gestión del INRE-NA. la supervisión, monitoreo y sanción delcumplimiento de los Planes Generales deManejo y normas legales del sector en otrasmodalidades de aprovechamiento forestal.

GOBERNABILIDAD Y CUMPLIMIENTODE LA LEGISLACIÓN FORESTAL

■ Reconocer que la actual institucionalidad fores-tal y el principio de autoridad han sido quebra-dos, y que la tala ilegal ha logrado insertar un sis-tema de corrupción en el propio Estado, que le

permite accionar con impunidad. La tala ycomercio ilegal de maderas en el Perú vulneraDerechos Humanos de primera, segunda y terce-ra generación; genera serios impactos ambienta-les, sociales y económicos; a la vez que constitu-ye un problema de seguridad interna pormantener relaciones comerciales con otros ilíci-tos como el narcotráfico, el lavado de dinero y elfinanciamiento de remanentes subversivos alinterior del país.

■ Revisar el cumplimiento, pertinencia y efectividadde los Acuerdos de la Convención CITES, tantopor el Estado Peruano como por los países impor-tadores de madera, para garantizar la protecciónde las especies amenazadas. Promover el paso deSwietenia macrophylla al Apéndice I de CITES.

■ Desarrollar Campañas de Desincentivo contra laCorrupción y tráfico de influencias al interior dela administración forestal. Implementar meca-nismos y una cultura de transparencia en laGestión del INRENA y sus oficinas desconcen-tradas. Investigar, dar seguimiento y agilizar losprocesos sancionadores derivados de las denun-cias administrativas o penales abiertas contrafuncionarios públicos involucrados en actos decorrupción dentro del INRENA. Implementarmecanismos de evaluación externos para la con-tratación y evaluación del personal del INRENA.Evitar la politización de los cargos públicos y elnepotismo.

Recomendaciones

CAPÍTULO SIETE

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■ Integrar a la Unidad de Inteligencia Financierade la Fiscalía Anticorrupción del Ministerio deJusticia a la Comisión Multisectorial de Luchacontra la Tala Ilegal a fin de investigar y darseguimiento a los casos de empresas madererasvinculadas al narcotráfico, lavado de dinero yotros ilícitos similares.

LUCHA CONTRA LA TALA Y COMERCIOILEGAL DE PRODUCTOS FORESTALES YDE FAUNA SILVESTRE

■ Fortalecer el Rol Ejecutivo de la ComisiónMultisectorial de Lucha Contra la Tala Ilegal.Modificar el DS No. 019-2004-AG otorgó facul-tades ejecutivas a la CMLTI para la fiscalizacióny participación directa en las acciones de controldel INRENA, OSINFOR y otras entidades tutela-res. Dotar a la CMLTI del respaldo político y losrecursos necesarios para implementar laEstrategia Nacional de Lucha contra la Tala Ilegalen coordinación con los otros sectores delEstado. Implementar una Fiscalía EspecializadaAd hoc para los casos específicos de tala ycomercio ilegal de maderas; así como tráfico deespecies silvestres y otros delitos forestalesasociados.

■ Integrar las acciones del Grupo de Trabajo Perú-Brasil sobre Seguridad y Desarrollo en laAmazonía de los Ministerios de RelacionesExteriores y Defensa de ambos países en lostemas de agenda: 1. Subversión, 2. Narcotráfico,3. Seguridad Regional y 4. Control y Vigilanciaen la Amazonía, con las acciones de la ComisiónMultisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal.

■ Intensificar la capacitación en materia de tala ycomercio ilegal de productos forestales madera-bles y no maderables, dirigida a los operadoresjurídicos (jueces, fiscales); autoridades tutelares(Policía Nacional del Perú, Comando Conjuntode las Fuerzas Armadas) y autoridades políticas anivel nacional, regional y local. Intensificar lascampañas de sensibilización de la problemáticade los bosques en el Perú entre la sociedad civil ylas entidades académicas.

■ Regular y supervisar el aprovechamiento forestalque se hace en áreas no concesionadas pero per-mitidas como son las parcelas agrícolas (bosquesprivados), bosques locales y comunales, tierrasde comunidades campesinas.

DESCENTRALIZACIÓN Y REFORMA DELESTADO

■ Evaluar y monitorear la transferencia de compe-tencias en materia forestal en el marco del proce-so de descentralización; así como los conflictosentre el Gobierno Central y los GobiernosRegionales en relación a la implementación delproceso de concesiones forestales; el otorga-miento de derechos de uso de los recursos; laarmonización de los planes de ordenamientoterritorial con los planes de desarrollo regional;la priorización y complementariedad del gastopúblico nacional y regional. Desarrollar y nor-mar los mecanismos de participación de las ins-tituciones regionales (Gerencia de MedioAmbiente y Recursos Naturales de los GobiernosRegionales, Comisiones Regionales de Luchacontra la Tala Ilegal, Gobiernos Locales, Comitésde Gestión de Bosques, otros) en el diseño eimplementación de las políticas nacionales delsector.

■ Apoyar los Programas de Fortalecimiento deCapacidades a los Gobiernos Regionales yLocales en materia de gestión de recursos fores-tales, control y evaluación de los instrumentosde gestión y planificación de las diversas modali-dades de aprovechamiento forestal.

■ Evaluar la supresión de las políticas de exonera-ción fiscal en la Amazonía, cuyos efectos solohan promovido la evasión de impuestos, la vul-neración de las normas laborales, la explotaciónde las poblaciones en situación de pobreza y lainstitucionalización de la tala ilegal y los meca-nismos de corrupción que facilitan su blanqueo.

ORDENAMIENTO FORESTAL

■ Implementación de un Plan Nacional deOrdenamiento Territorial que considere elpotencial forestal, ocupación y uso actual delbosque. Establecer una política nacional concer-tada entre los diversos sectores sobre los progra-mas de titulación de tierras, y el ordenamientode las actividades agropecuarias de acuerdo a loscriterios de ZEE a nivel regional y local.

■ Resolver los problemas de saneamiento físico-legal y sobreposiciones de las ConcesionesForestales. Desarrollo de un Sistema Nacional deCatastro Forestal estandarizado. Definición de

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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un Sistema Nacional de Unidades de GestiónForestal en base a criterios de manejo decuencas.

■ Desarrollar un Diagnostico detallado del Estadode la Tala y comercio ilegal de maderas en lasáreas naturales protegidas. Coordinar las accio-nes de control y vigilancia en materia forestalentre la Intendencia de Áreas NaturalesProtegidas, la Intendencia Forestal, OSINFOR,los Comités de Gestión de Bosques y otras ins-tancias de monitoreo a nivel regional y local.

PROMOCION Y GESTION DE LOSRECURSOS FORESTALES

■ Difundir e implementar la Estrategia Nacionalde Desarrollo Forestal como instrumento marcode planificación de la gestión del sector, así comoimplementar el Plan Nacional de Reforestación.

■ Implementar un proceso de Revisión Integraldel Proceso de Concesiones Forestales por unaComisión de Alto Nivel integrada porContraloría General de la República, SUNAT,MINAG, Congreso de la República, entre otrasentidades. Incluye el desarrollo de una Auditoriade la Gestión de la IFFS, ATFFS, CIEF, y otrasdependencias del INRENA vinculadas a la activi-dad maderable, antes de iniciar un nuevo proce-so de concurso público para concesionesforestales.

■ Cambiar el horizonte de planeamiento de cortoplazo del extractor de madera. La presencia deextractores ilegales y las condiciones en las quese ha implementado el esquema de concesiones,han orientado al concesionario forestal optarpor un horizonte de inversión de muy cortoplazo, sin invertir en el manejo forestal, sin cam-biar los patrones de comportamiento del empre-sariado maderero. Muchos concesionarios fores-tales adquirieron las concesiones con la mismaracionalidad con la que tomaban sus decisionescuyo tenían contratos hasta de 1,000 has (Ley21147), en la que el horizonte temporal de susdecisiones no era relevante, en tanto la extrac-ción insostenible del recurso era amparada en lailegalidad.

■ Sincerar las estructuras de costos y rentabilidadde las empresas forestales, en particular a nivelde las concesiones forestales, consideró no sololas actividades extractivas, sino en función al

cabal cumplimiento de las exigencias del PlanGeneral de Manejo Forestal y demás normativi-dad complementaria, incluyendo el pago porderecho de aprovechamiento; describir los com-portamientos económico-financieros de estas ydeterminar la viabilidad económica de las conce-siones en escenarios de inversión a diferentestasas de retorno, y en función a los turnos decorta.

■ Diseñar e implementar un sistema de transferen-cia de las concesiones forestales que no hayansido intervenidas a inversionistas dispuestos anegociar depósitos de desempeño como garantíaal cumplimiento de los contratos, en el que seconsidere la protección efectiva a la concesión.Así mismo imponer restricciones al comerciointernacional de productos forestales de proce-dencia dudosa, “legalizados”, con incumplimien-to de los términos de los planes generales demanejo, o con escaso valor agregado.

■ Los factores que restan competitividad al sectorforestal desincentivan el manejo forestal sosteni-ble, y ejercen un efecto negativo (sobre la renta-bilidad) mayor que los beneficios que pudieragenerar el nuevo régimen forestal. Se sugiere:Inventariar las reservas de especies forestales devalor comercial actual y potencial. Desarrollarestudios econométricos detallados sobre la valo-rización de los bosques para usos maderables, nomaderables y la cuantificación de los serviciosambientales, a fin de evaluar las relaciones costo-beneficio y ponderar las decisiones (en funciónal punto de equilibrio) para cada alternativa deinversión.

■ La escasez de mecanismos financieros adecuadospara las PYMES forestales, las altas tasas de inte-rés (mayores al 100%) de la habilitación, la faltade una adecuada infraestructura energética y vialpara la transformación y el transporte desde laszonas más alejadas, los altos costos de flete, asícomo la ausencia de mercados para productosforestales terminados, no dependientes de laespecie; afectan dramáticamente la sostenibili-dad ambiental y económica (rentabilidad) de lasoperaciones forestales. De otro lado, la mayorparte de las actividades forestales (más del 60%de la producción nacional “legalizada”) se desa-rrolla bajo condiciones de informalidad y de unaeconomía de subsistencia. Por ello resultaimprescindible promover el acceso a sistemas de

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BIBLIOGRAFIA

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financiamiento con tasas de interés preferencia-les para los pequeños empresarios forestales ycomunidades nativas, a fin de garantizar el cum-plimiento de los requisitos del manejo forestal ysu independencia financiera de los mecanismosde habilitación de la tala ilegal, que no solo des-capitalizan al pequeño empresario, sino sobreto-do al bosque, sin ninguna inversión en manejo.Promover la emisión de bonos públicos para elfinanciamiento de los costos de adaptabilidaddel sector financiero, así como también para elfinanciamiento de maquinaria.

■ Promover mecanismos financieros para apoyarel control a lo largo de las cadenas de custodiacon participación del banco agrario y la bancaprivada.

■ Desarrollar Planes de Negocios y estrategias deacceso directo de los productores a mercadosnacionales e internacionales. Diversificar la pro-ducción del bosque (no solo madera, no solomadera aserrada, y no solo caoba: otras especies,productos y servicios con valor agregado).Diseñar y promover la formación de clustersforestales y cadenas productivas en el sectorforestal, identificó los requerimientos insumo –producto.

■ Promover modalidades y usos alternativos deproducto maderables, no maderables y serviciosambientales del bosque. Incentivar la creación deotros mercados de servicios para el sector fores-tal referidos a la tecnología, transporte fluvial,aserrío y transformación en las zonas de extrac-ción, secado, cuya ausencia le resta competitivi-dad al sector forestal.

■ Promover la investigación y desarrollo de nuevosproductos, el empleo de nuevas tecnologías, asícomo también la búsqueda de nuevos mercados.Promover la producción de productos forestalesno maderables, y articularlas a las cadenas pro-ductivas del sector forestal.

■ Desarrollar e implementar criterios y normas deestandarizacion de productos dimensionados ysecos para el abastecimiento a la industria desegunda transformación.

■ Mejorar las capacidades y condiciones de nego-ciación de las empresas forestales y CCNN fren-te a los compradores de madera. Desarticular losmonopolios de la madera y sus redes de corrup-ción. Implementar servicios de Información deMercados que vincule a los concesionarios fores-

tales y comunidades nativas con los mercadosnacionales e internacionales.

■ Incentivar a las Administradoras de Fondos dePensiones para que inviertan en el sector fores-tal. Proponer modificaciones legales al Congresopara ello.

■ Promover que en la emisión de guías de trans-porte y en la supervisión forestal participe laSuperintendencia Nacional de AdministraciónTributaria SUNAT para todos los tipos deaprovechamiento.

■ Implementar programas de desarrollo e innova-ción tecnológica para la industria del muebleartesanal, muebles de exteriores y productos demadera de uso domestico utilitario, entre otros;con participación de CITE-Madera. Desarrollarprogramas de capacitación tecnológica dirigidaa empresarios forestales, y gremios de carpinte-ros con asesoramiento de CITE-Madera.

■ Promover la formalización de la actividad fores-tal e implementación de Planes de Manejo en losBosques Locales y Bosques Secundarios.Promover incentivos al establecimiento de plan-taciones y programas de restauración de habitatsen áreas degradadas. Incentivar el establecimien-to de Áreas de Protección Regional, Local yPrivadas para todo tipo de bosque, especialmen-te aquellos de alto valor de conservación.

■ Asegurar la coordinación de INRENA y el PETTpara la determinación de los criterios y restric-ciones a la apertura de áreas boscosas comorequisito para la titulación de predios agrícolasen Amazonía, así como implementar restriccio-nes al aprovechamiento maderable y otorga-miento de permisos de aprovechamiento en pre-dios agrícolas que sirven como mecanismo deblanqueo de la madera ilegal.

■ Revisión exhaustiva de las políticas de coloniza-ción de la Amazonía, del Ministerio deAgricultura, que incentivan la deforestación ycambio de uso del suelo promueven prácticasagropecuarias ambiental, social y económica-mente no sostenibles.

PARTICIPACION CIUDADANA

■ Implementar el CONAFOR. Facilitar el fortale-cimiento de la Participación Indígena en losespacios de discusión de las políticas sectorialesa través de la Mesa Nacional de Diálogo y

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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Concertación Forestal, la CMLTI, las ComisionesRegionales, los Comités de Gestión de Bosques yotras instancias y mecanismos de participación anivel nacional, regional y local.

■ Fortalecer de los Comités de Gestión de Bosquesy Mesas de Diálogo Forestal Regionales comoinstancias no solo de coordinación, sino tambiénde fiscalización de la gestión pública y vigilanciaciudadana contra la tala ilegal.

■ Promover la implementación de mecanismos detransparencia, fiscalización y control forestal conparticipación ciudadana. Promover la imple-mentación de un Sistema de Monitoreo ForestalIndependiente.

PUEBLOS INDIGENAS

■ Reconocer que las poblaciones indígenas sonuno de los sectores más afectados por la tala ycomercio ilegal de maderas, no sólo por la vul-neración de sus recursos, sobretodo por la afec-tación directa a su integridad física, a la vida y asu existencia pacífica. Así como la alteración delos bosques que para muchas poblaciones cons-tituyen su único medio de supervivencia. Cabedestacar la relación existente entre la tala ilegal yel trabajo forzado, que atenta contra la dignidady seguridad de las poblaciones nativas y colonas.Se sugiere adoptar las recomendaciones delInforme sobre Trabajo Forzoso desarrollado porla OIT e implementar las actividades propuestaspor la Comisión Multisectorial para la erradica-ción del Trabajo Forzoso del Ministerio deTrabajo. Evaluar el cumplimiento de la normati-vidad laboral en todas las operaciones forestalesy aplicar las sanciones pertinentes a los empresa-rios forestales que incumplan con dichasnormas.

■ Promover la implementación de un régimenespecial para pueblos indígenas en situación deaislamiento y contacto inicial1, que tenga comoprioridad del Estado su protección a través de

acciones que conlleven a evitar cualquier contac-to no deseado y mitigar los impactos producidosante ellos, así como contar con estrategias parasalvaguardar los derechos a la vida, salud, identi-dad y propiedad de estos pueblos. Para tal efecto,el Instituto Nacional de Desarrollo de losPueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos(INDEPA) debe funcionar como ente promotory articulador de las políticas de Estado sobrepueblos en aislamiento y/o contacto inicial,debiendo emitir opinión previa vinculante antesde que el Estado desarrolle cualquier acción quepueda afectarlos, ya sea en los campos de salud,educación, conservación o manejo de recursosnaturales, entre otros.

■ Elaborar en coordinación con el Ministerio deAgricultura estudios técnicos que permitanidentificar las áreas de desplazamiento de lospueblos indígenas en situación de aislamientoy/o contacto inicial para preservar los derechosde propiedad sobre las tierras que habitan estospueblos. Estos estudios técnicos deben establecerademás áreas de amortiguamiento entre estasáreas y las zonas donde se vienen desarrolló pro-yectos de extracción de recursos naturales(hidrocarburos y forestales). Establecer en coor-dinación con el Ministerio de Agricultura y elMinisterio de Energía y Minas los criterios parala exclusión de áreas de aprovechamiento dehidrocarburos y/o forestal de las áreas determi-nadas como zonas de desplazamiento.

■ Establecer los procedimientos adecuados paraque los organismos encargados de la supervisióna las personas naturales o jurídicas que vienendesarrolló actividades económicas puedan efec-tuar sus labores y vigilar el cumplimiento de losplanes de contingencia. Establecer sistemas dealerta temprana ante indicios de encuentros conindígenas en situación de aislamiento voluntarioy/o contacto inicial, para prevenir impactos en lasalud de estos pueblos. Reconocer la importan-cia de la vida de los indígenas en situación de ais-lamiento y/o contacto inicial y los impactos a losque se encuentran sujetos, así como realizarcampañas de difusión sobre la vulnerabilidad deestas personas.

■ El Ministerio de Salud deberá elaborar linea-mientos para la atención de la salud de los pue-blos indígenas en situación de aislamiento y/o encontacto en inicial y prevención de epidemias.

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BIBLIOGRAFIA

1 Mediante la Ley Nº 28736, Ley sobre Pueblos enAislamiento Voluntario, aprobada el 18 de mayo de 2006 porel Congreso de la República, se busca establecer un régimenespecial transectorial de protección de los derechos de losPueblos Indígenas de la Amazonía Peruana que se encuentrenen situación de aislamiento o en situación de contacto inicial,garantizyo en particular sus derechos a la vida y a la salud sal-vaguardyo su existencia e integridad.

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Asimismo, se deberá priorizar el aseguramientode una atención integral de salud en las comuni-dades y pueblos ubicados en zonas adyacentes alas áreas habitadas por estos pueblos, para lo cualse deberán dotar de los recursos económicosnecesarios. El Ministerio de Salud deberá realizarun monitoreo permanente de la salud de lospueblos indígenas en contacto inicial, aseguróademás una atención integral y culturalmenteadecuada.

■ El Ministerio del Interior y el Instituto Nacionalde Recursos Naturales debe dar prioridad al con-trol del ingreso de extractores ilegales de recur-sos forestales maderables a las áreas habitadaspor pueblos indígenas en situación de aislamien-to y/o contacto inicial. El Instituto Nacional deRecursos Naturales, de acuerdo a los criteriosestablecidos por el INDEPA, solicitará a los titu-lares de los contratos de concesiones maderablesla elaboración de planes de contingencia antecontactos no deseados con indígenas en aisla-miento y/o contacto inicial, como parte de losPlanes de Manejo.

■ La institución correspondiente deberá elaboraruna Guía de acciones precautorias ante un even-tual contacto con indígenas en aislamientovoluntario, esta Guía debe ser vinculante paralos sectores salud, energía y minas, agricultura yturismo. Desarrollar protocolos de contingenciaque permitan afrontar el contacto (libre y espon-táneo) de los pueblos indígenas en aislamientoque decidan una mayor interacción con el restode la sociedad peruana.

■ Desarrollar un Diagnóstico situacional de lospueblos indígenas en aislamiento voluntario anivel nacional e identificar los principales nudoscríticos estructurales y coyunturales que impi-den la aplicación de planes antropológicos, pro-tocolos de relacionamiento y planes de contin-gencia para indígenas en aislamiento voluntario.

■ Reconociendo los procesos de exclusión y pobre-za en los que están inmersos los pueblos indíge-nas y comunidades nativas, los contratos firma-

dos entre el Estado y empresas privadas para laexplotación de recursos naturales en el ámbitode su actividad, deberán introducir una cláusulaque establezca un fideicomiso derivado de unporcentaje directo de las utilidades de las empre-sas. Este fideicomiso se fijará en función a laimportancia económica del proyecto y a lapoblación directa o indirectamente afectada queserá diferentes a los cánones y/o regalías quepagan al Estado. La utilización de este fideicomi-so deberá ser determinada de acuerdo a las deci-siones de los pueblos afectados, siendo una con-dición que estos se den en proyectosproductivos, de salud, desarrollo y/o bienestarsocial.

■ Reconociendo la importancia de la relación delos pueblos indígenas con sus territorios, para sudesarrollo y supervivencia como pueblos, elEstado a través del Proyecto Especial deTitulación de Tierras prioritariamente culmina-rá con los procesos de titulación de tierras de lascomunidades nativas. En el supuesto que algu-nas de estas áreas hayan sido otorgadas a tercerosse deberá optar por a) otorgar áreas similares enzonas de libre disponibilidad del Estado o b)indemnizar a estos pueblos, para tal efecto elConsejo Nacional de Tasaciones deberá estable-cer las valorizaciones de las áreas consideró losvalores de uso directo e indirecto de las mismas.Para culminar los procesos de titulación de tie-rras se deberá actualizar los procedimientos esta-blecidos en el reglamento de la Ley deComunidades Nativas referidos a los censospoblacionales y estudios económicos y sociales,estableciendo criterios para su realización.

■ El Instituto Nacional de Recursos Naturales(INRENA) deberá prestar apoyo técnico y a tra-vés del programa FONDEBOSQUE apoyo eco-nómico para garantizar un manejo adecuado delos bosques de comunidades indígenas cuyoéstas pretendan realizar actividades de extrac-ción forestal en las zonas otorgadas como cesiónen uso.

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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Anexos107

ANEXO 1PERÚ: PRODUCCIÓN DE MADERA ROLLIZA Y ASERRADA POR ESPECIE,AÑO 2005

(Continuado en la página siguiente)

Eucalyptus sp 188,574.33 49,905.13Virola sp 181,848.57 109,509.46Cedrelinga catenaeformis 139,699.26 82,624.62Cedrela sp 102,359.95 73,105.53Cedro huasca 32.63 16.97Cedro masha 426.85 437.05Cedro de bajel 6,577.03 3,616.60Chorisia integrifolia 138,941.85 4,829.84Calycophyllum spruceanum 87,520.89 54,939.66Coumarouna odorata 65,182.08 32,829.21Aniba spp 44,333.00 22,927.43Swietenia macrophylla 44,246.05 34,659.78Hura crepitans 35,343.79 26,472.49Myroxylon balsamun 34,386.50 14,419.38Manilkara bidentata 31,135.82 19,184.06Copaifera reticulata 30,546.70 17,490.46Brosimum sp 22,900.87 14,272.97Schizolobuim sp 19,340.79 9,685.99Cariniana domesticata 18,825.46 10,455.22Guazuma crinita 18,561.53 24,327.32Ceiba pentandra 15,107.02 8,548.51

Nombre científico / común Madera rolliza (m3) Madera aserrada (m3)

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

ANEXO 1(continuado)

(Continuado en la página siguiente)

Aspidosperma cylindrocarpon 14,214.00 7,560.31Varias 11,899.66 6,814.06Virola albidiflora 11,717.80 4,442.14Amburana cearensis 9,742.72 4,466.44Roble 9,129.52 5,209.11Ormosia sunkei 8,680.80 4,895.17Couratari guianensis 8,653.23 2,936.80Simarouba amara 8,631.72 6,518.53Septotheca tessmannii 8,108.97 5,598.32Tabebuia sp 8,097.23 4,069.98Junglan spp 7,942.70 3,511.52Calophyllum brasiliense 7,331.29 3,257.42Hymenaea spp 6,627.38 2,330.35Clarisia biflora 6,515.58 3,377.30Matisia spp 6,301.87 2,972.92Pinus sp 6,137.53 2,662.37Cariniana decandra 6,069.50 5,183.19Guarea sp 6,001.22 3,083.14Arboles frutales 5,698.29Terminalia oblonga 5,136.77 2,295.77Ficus killipii 4,810.58 2,687.97Clarisia racemosa 4,701.79 2,287.22Pouteria torta 4,586.10 1,587.46Yanchama 3,973.69 2,033.74Paramacherum ormosoide 3,849.14 1,552.98Lucuma sp 3,637.46 1,676.24Lucuma sp 3,557.91 1,776.28Huberodentron swietenoides 3,089.49 1,138.65Cunuria spruceana 2,725.52 1,546.53Ochroma sp 2,557.89 2,026.11Sachapalta, Junjuli 2,512.90 1,136.67Manzano 2,403.71 1,426.60Protium sp 2,354.52 864.42Podocarpus sp 2,268.22 2,564.56Ficus sp 2,266.55 930.09Ocotea costulata/Cinnamomun camphora 2,289.35 511.86

Nombre científico / común Madera rolliza (m3) Madera aserrada (m3)

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ANEXOS

ANEXO 1(continuado)

(Continuado en la página siguiente)

Nombre científico / común Madera rolliza (m3) Madera aserrada (m3)

Brosimum sp 1,831.39 922.21Sempo 1,786.22 928.84Ficus casipiensis 1,641.08 851.84Symphonia globulifera 1,562.29 597.98Mezilaurus itauba 1,465.51 717.69Apuleia sp 1,451.37 533.71Aleton 1,422.05 477.22Brosimum utile 1,391.41 256.25Yutubanco 1,290.39 171.88Goma 1,248.17 463.43Dialium guianense 1,220.05 389.36Caryocar microcarpon 1,173.23 717.97Aspidosperma subincanum 1,108.86 442.19Cedrillo 1,083.41 622.35Vismia sp 1,049.76 403.95Dipteryx odorata 1,024.70 532.85Pino chuncho 936.86 250.38Calophyllum brasiliense 934.60 486.07Celtis triflora 925.82 492.98Marañon del monte 884.73 351.24Ficus schultesii (dugand) 849.97 398.18Inga sp 769.22 354.75Saccsa 764.61 397.60Otoba parviflora 763.90 136.15Palto moena 745.88 191.37Cumalillo 721.91 161.02Diplotropis sp 700.54 359.42Saucesillo 675.56 351.29Pacae blanco 675.18 244.22Caimito 645.46 349.80Cordia rotundifolia 626.63 325.85Caraipa sp 576.11Protium sp 520.77 255.50Sisapancho 499.39 259.69Chinchona sp 487.69 253.60Bixa sp 456.34 237.29

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

ANEXO 1(continuado)

Nombre científico / común Madera rolliza (m3) Madera aserrada (m3)

Persea sp 452.74 235.42Podocarpus glomeratus 449.68 224.46Protium carana - trattinickia peruviana 444.64 182.27Espino 436.46 47.73Quitacedro 399.96 207.98Carapa guianensis aublet 378.32 124.00Laurel 371.14 190.57Aguano 363.92 189.24Sachahuasca 353.07 167.14Cima 349.55 181.76Aceite Maria 327.39 170.25Spondias mombin 327.29 92.09Sin lin 315.40 164.01Brosimum sp 306.69 159.48Bursera graveolens 306.31 105.53Terminalia sp 306.24 262.40Vochisia sp 298.10 153.48Ishpinguillo 279.23 76.70Chichero 261.36 135.91Centrolobium ochoroxylum 251.31 224.07Acacia machracantah.b.l. 234.70 1,720.69Papelillo 233.38 87.05Ulcumano 231.38 120.32Casuarina sp 224.00Huarango 223.36Ciruelo 219.35 114.06Eritrina edulis 217.34 84.40Albissia sp 213.89 111.22Canela moena 209.02 15.20Pourouma cecropiaefolia 206.54 116.34Hoja fina 203.81 105.98Riñon de huangana 181.22 94.40Quinacho 177.76 92.44Chisca brava 175.12 91.06Ficus sp 174.81 92.28Hevea brasiliensis 163.72 78.38

(Continuado en la página siguiente)

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111

ANEXOS

ANEXO 1(continuado)

Nombre científico / común Madera rolliza (m3) Madera aserrada (m3)

Palo baston 160.00 83.20Prosopis sp 159.72 —Ajo ajo 157.47 81.86Toyonita sp 143.54 103.93Marga 139.63 72.61Wenmannia sp 132.96 69.14Cecropia ficifolia 132.24 68.77Hullca 130.80 68.02Guayacán 127.58 43.04Mullaco 126.41 65.56Guatteria sp 112.69 58.50Pangasino 110.81 57.62Salix sp 110.38 57.40Macoubea guianensis 108.72 52.15Vilco 106.50 25.65Favorito 104.94 54.47Peltogyne altisima 104.64 171.98

1,488,461.85 743,428.22

Fuente: Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre

Elaboración: Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA

TOTAL

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112

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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once

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N° Postores

Departamento

N° Propuestas

N° de Unidades de Aprovechamiento solicitadas

Superficie solicitada

Nro. Adjudicatarios Buena ProNro. Adjudicatarios Buena Pro (de propuestas)

N° Socios

N° UA

UU.AA. Otorgadas

Superfice (ha)

N° Concesionarios

N° de Socios

N° UA Concesionadas

Sup. de UA Concesionadas

Sup. de UA (ha)

Número de Concurso

Fecha de Convocatoria

Fecha del Acto Públicopara Presentación Sobres

(ha)

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305,

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0319

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0386

8648

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135

4040

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886

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5,66

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0317

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0320

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0382

8411

171

7,45

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4072

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657,

977

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113

ANEXOS

ANEXO 3EXPORTACIONES: RANKING DE PRODUCTOS (Años 2005, 2006)

2005 2006

1 4407240000 Madera aserrada de virola, mahogany (Swietenia spp.), imbuia y balsa 31,860,586 24,296,918

2 4409201000 Tablillas y frisos para parques, sin ensamblar, Distinta de las coniferas 9,397,053 17,703,458

3 4407290000 Maderas aserradas de las maderas tropicales De la nota de subp. 1 de este cap. 11,379,139 15,949,999

4 4407990000 Demas maderas aserradas o desbastada Longitudinalmente, cortada o desenrrollada 3,738,949 7,799,940

5 4412140000 Demas maderas contrachap. Q'tengan por lo Menos,una hoja externa distinta d'coniferas 4,532,419 6,099,982

6 9403600000 Los demas muebles de madera 3,972,752 3,969,365

7 4412190000 Demas maderas contrachapadas constituida Por hojas de madera de espesor unit.<=6mm. 2,424,539 1,838,831

8 4408900000 Demas hojas p' chapado o contrachapado y Demas maderas serradas long. Espesor <=6 mm. 2,656,681 1,794,445

9 9403500000 Muebles de madera del tipo de los utilizados en Dormitorios 1,775,727 1,630,696

10 4409202000 Madera moldurada distinta de la de coniferas 871,022 1,472,007

11 4409209000 Demas maderas perfiladas longitudinalmente Distinta de coniferas 1,659,649 1,102,472

12 4412130000 Madera contrachapada q'tenga por lo menos Una hoja externa de maderas tropicales 1,207,970 1,079,915

13 4412990000 Demas madera estratificada similar 581,386 903,732

14 9401690000 Los demas asientos con armazon de madera 661,473 640,076

15 4418200000 Puertas y sus marcos, contramarcos y Umbrales, de madera 149,325 528,467

16 4421909000 Demas manufactura de madera 530,141 473,300

17 4414000000 Marcos de madera para cuadros, fotografias, Espejos u objetos similares 289,702 473,095

18 4418909000 Demas obras y piezas de carpinteria para Construcciones, de madera 404,094 471,482

19 9403300000 Muebles de madera del tipo de los utilizados en Oficinas 334,328 386,672

20 9401610000 Asientos con relleno y armazon de madera 233,787 379,537

21 4419000000 Articulos de mesa o de cocina, de madera 296,277 356,276

22 4420100000 Estatuillas y demas objetos de adorno, de Madera 238,752 295,327

Sector: MADERASUS$ FOB

Partida Descripcion arancelaria

Meses: Ene Feb Mar Abr May Jun

23 4418300000 Tableros para parques, de madera 19 231,606

24 4420900000 Demas marqueteria, cofrecillos o estuches P'joyeria u orfebr. Y manuf. Simil.D'madera 205,774 219,541

(Continuado en la página siguiente)

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114

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

ANEXO 3(continuado)

2005 2006US$ FOB

Partida Descripcion arancelaria

25 4411190000 Demas tableros d'fibra de masa volumica >0,8 G/cm3 sin trabajo mecanico 0 205,072

26 4412290000 Demas maderas chapadas q'cont. Por lo menos Una hoja ext. De madera dist. D'conifera 42,736 179,394

27 9403400000 Muebles de madera del tipo de los utilizados en Cocinas 109,796 121,175

28 4407109000Demas madera aserrada o desbastada Longitudinalmente de coniferas, de espesor >6mm.

437,031 78,956

29 4412920000 Madera estratificada simil. Q'contenga por lo Menos una hoja d'las maderas tropicales 0 44,342

30 4418100000 Ventanas, contraventanas, y sus marcos y Contramarcos, de madera 10,977 15,369

31 4412220000 Madera chapada que tenga por lo menos una Hoja de las maderas tropicales 0 14,385

32 4417009000 Demas monturas y mangos de herramientas, Mont. Y mangos de cepillos, de madera 5,073 14,019

33 4410310000 En bruto o simplemente lijados 0 8,501

34 4421901000 Canillas, carretes, p'hilatura o tejido y p' hilo De coser, y art. Simil. De madera 11,870 5,640

35 4404200000 Flejes de madera, rodrigones hendidos;estacas De madera distinta de la de coniferas 2,665 5,000

36 4418901000 Tableros celulares, de madera 730 4,675

37 4415200000 Paletas, paletas caja y demas plataformas P'carga; collarines p'paletas de madera 15,955 4,127

38 4409102000 Madera moldurada, de coniferas 10,390 3,786

39 4421100000 Perchas para prendas de vestir, de madera 5,363 3,506

40 4415100000 Cajones, cajas, jaulas, tambores y envases Simil.; carretes para cables, de madera 641 1,073

41 4413000000 Madera densificada en bloques, tablas, tiras o Perfiles. 772 474

42 4417001000 Herramientas de madera 25 311

43 4421902000 Palillos de diente, de madera 477 84

44 4410210000 En bruto o simplemente lijados 0 13

45 4421903000 Palitos y cucharitas para dulces y helados, de Madera 0 9

46 4409101000 Tablillas y frisos para parques, sin ensamblar, De coniferas 388 0

47 4411990000 Demas tableros de fibra de madera u otras mat. Leñosas, incl. Aglomeradas c/resinas 669 0

(Continuado en la página siguiente)

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2005 2006US$ FOB

Partida Descripcion arancelaria

48 4408390000 Hojas p'chapado o contrachap. D'las demas Maderas tropic. Citad. En la nota de subp 1 8,185 0

49 4411290000 Demas tableros d'fibra de masa volumica >0,5 Pero>=0,8 g/cm3, s/trabajo mecanico 608 0

50 4409109000 Demas maderas perfiladas longitudinalmente De coniferas 1,421 0

51 4411210000 Tableros d'fibra de masa volumica >0,5 pero <=0,8 G/cm3, s/trabajo mecanico 1,026 0

52 4418500000 Tablillas para cubierta de tejados o fachadas ("Shingles" y "shakes"), de madera 120 0

53 4402000000 Carbon vegetal (comprendido el d'cascaras o Huesos (carozos) de frutos), incl. Aglom. 1,401 0

54 4401300000 Aserrin, desperdicios y desechos, de madera, Incluso aglomerados en leños, briquetas 128 0

55 4416000000 Barriles,cubas,tinas y demas manufact. D'toneleria y partes, d'madera, incl. Duelas 25 0

56 4411910000 Demas tableros de fibra de madera u otras mat. Leñosas sin trabajo mecanico 111 0

80,070,127 90,807,050TOTAL

Fuente: Aduanas - Perú, 2006

115

ANEXOS

ANEXO 3(continuado)

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2006

116

ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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117

ANEXOS

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ANÁLISIS PRELIMINAR SOBRE LEGISLACIÓN EN EL SECTOR FORESTAL EN EL PERÚ

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ANEXOS

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