ANALISIS JURIDICOPROYECTO DE LEY

LEY GENERAL DE LA RELACION PUBLICA DE SERVICIO

LICDA. ILEANA VEGA MONTERO

2010

Ministerio de Planificación y Política Económica.

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Jorge Manuel Dengo Obregón.

Comisión de Eficiencia Administrativa y Reforma del Estado: Subcomisión de Empleo Público

JUNIO 2007

Crear un marco regulatorio general de empleo en el sector público, aplicable de forma universal a toda relación laboral con la Administración Pública, independientemente de la naturaleza de la institución pública de que se trate .( Art.1 y 2)

No excluye a ningún ente público: Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Legislativo, T.S.E, Municipalidades, entes descentralizados, etc.

Y en algunos casos se aplicará a las relaciones laborales privadas de entes públicos.

( Conferimiento de Derechos laborales sometido a criterio de razonabilidad. ( art 21 y 22)

El anteproyecto establece como regla generalque se mantiene la aplicación de las LEYES especiales. Sin embargo, establece que esta ley deroga toda ley o reglamento que se le oponga (art. 119).“Derogatorias. Esta ley deroga cualquier otra general o especial que se le oponga…Igualmente quedan derogados los reglamentos o cualquier otra disposición inferior a la ley que se oponga a la presente ley.”

Art. 5. “Las normas de esta Ley deberán interpretarse conforme a las reglas y principios generales del Derecho Administrativo…”

No aplicación del Derecho Laboral a la Relación de Empleo Público.

Empleado público sometido al Derecho Administrativo.

Código de Trabajo, legislación laboral y sus principios son por su propia naturaleza tutelares y garantistas:

- principio pro operario, - Aplicación de de la norma más favorable, - regla de la condición más beneficiosa, - Irrenunciabilidad de derechos- Justicia social, solidaridad.

Derecho Administrativo implica supremacía del patrono público.

Empleado público queda sometido al imperium del, Derecho Administrativo( In dubio pro Estado) que tal y como se plasma en los principios que caracterizan la relación pública de empleo: -Naturaleza no contractual de la relación de empleo público - Mutabilidad de los elementos de la relación ( Ius Variandi)

Art.27:Las fuentes normativas que se aplican en este ámbito de la relación de empleo tienen el siguiente orden: la Constitución Política, sus principios y la jurisprudencia constitucional, los convenios internacionales aplicables, las leyes vigentes y sus principios (incluidos los principios generales del empleo público) y su jurisprudencia, los reglamentos del Poder Ejecutivo y los reglamentos autónomos de servicio.

De forma supletoria, se aplica el Estatuto de Servicio Civil, demás normativa especial sobre empleo público, la costumbre y en último lugar, se establece que el Código de Trabajo y demás legislación laboral, “que se aplicará al empleo público solo supletoriamente, a falta de normas administrativas escritas y no escritas y solo en cuanto sean compatibles con los principios propios del Derecho público de empleo.”  (art. 27)

Ese orden jerárquico que se da a las fuentes que regularían el Empleo Público, implica la INAPLICACION del Código de Trabajo, resto de la legislación laboral y sus principios.

- Ubicada dentro de la Jurisdicción Laboral.

- Sujeta al Código Procesal Contencioso Administrativo y los

principios establecidos en la Ley de Empleo Público.

- Asegura tendencia en los fallos de los jueces de esa jurisdicción,

al exigir que jueces que integren este juzgado, “… deberán

tener un título universitario de postgrado en Derecho

Administrativo.” Y no de Derecho Laboral. - Arts. 104 y 105

Art. 7: El Gobierno a través de la Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República y Defensoría de los Habitantes, puede impugnar ante la Sala Constitucional, por la vía de la acción de inconstitucionalidad sobre “Los derechos y demás beneficios concedidos a los servidores públicos por ley, reglamento o costumbre, que sean nulos por adolecer en forma manifiesta de la debida razonabilidad”

Inconveniente que se otorgue a esos entes la posibilidad de plantear ante la Sala Constitucional el valorar la razonabilidad o proporcionalidad de derechos o beneficios otorgados a los trabajadores.

Vía constitucional no es la adecuada para analizar la razonabilidad de normas laborales. ( Votos salvados)

OIT también ha criticado la anulación de cláusulas de convenciones colectivas a partir de ese tipo de valoraciones.( Informe de la Misión de Asistencia Técnica de OIT, realizada en C.R set/2001, sobre Voto de la Sala Const. de 30/08/ 2000, en relación con inconstitucionalidad de cláusulas de convención colectiva de RECOPE)

 

En el (art. 7), se confiere amplia discrecionalidad a la Contraloría General de la República, al otorgársele la competencia de no dar “eficacia para efectos presupuestarios a los actos y disposiciones generales administrativas en materia de empleo” que estime contrarios a esta ley.

 Establece que por vía reglamentaria , las Administraciones no regidas por el Estatuto de Servicio Civil podrán tener puestos de confianza, que serán de libre nombramiento y de libre remoción. (art. 23).

También otorga una amplia flexibilidad para que la administración contrate personas a plazo fijo, no mayor a un año, con posibilidad de una sola prórroga (hasta dos años), quienes son de libre nombramiento y remoción (art. 26).

Artículo 24 dispone que:

“ El nombramiento de servidores interinos solo procederá cuando se trate de ausencias temporales de titulares o mientras se realiza un concurso… La duración máxima del interinato será de 6 meses para servidores en plazas vacantes…Vencido el plazo de 6 meses sin que se halla llenado la vacante no podrá prorrogarse el nombramiento interino ni hacerse uno nuevo.”

No se establece cuáles son las consecuencias para la persona interina, ni para la administración, en caso de que el nombramiento supere los seis meses, no se haya nombrado a un propietario en la plaza o no se haya sacado a concurso .

Se limita el auxilio de cesantía para las personas nombradas en propiedad, según el art 48 que señala:“ Únicamente los servidores nombrados en propiedad y conforme a esta Ley tendrán derecho al auxilio de cesantía normado en el Código de Trabajo…”

Discriminatorio para los servidores interinos, sea por interinatos cortos o prolongados.

Actualmente se les reconoce.

Art. 48 permite al patrono rebajar del monto que por auxilio de cesantía le corresponde al trabajador, los depósitos que el patrono haya adelantado a cuenta de ese derecho en asociaciones solidaristas o fondos legales, (Fondo de Capitalización Laboral).

De manera que el trabajador no pueda obtener indemnización de más de un mes de salarios por cada año reconocido al efecto.

En el artículo 37 párrafo final se dispone como requisito para el nombramiento en propiedad, el haber completado “ el respectivo curso de inducción”

Ausencia de una regulación clara sobre este punto.

 Ascensos: Establece la carrera administrativa, a efecto de

ascender de puesto, pero dentro de la misma clase y dentro del mismo patrono, previo concurso interno.

Sin embargo para ascender a los puestos de Profesional Jefe, Gerente o equivalente, los excluye de este tipo de concursos internos (art. 40); con lo que se limita seriamente el avance en la carrera administrativa de las personas empleadas públicas.

 

( Art. 42),se aumenta el período de prueba a seis meses, tanto para el ingreso en propiedad como para los ascensos, para los servidores que NO ingresen en propiedad por concurso del Servicio Civil.

Y para los servidores que ingresan en propiedad por concurso de la Dirección General de Servicio Civil, como lo es el caso de los servidores docentes, técnico docentes o administrativo docentes, se dispone que el período de prueba se aumenta “a un año de trabajo efectivo”. Art. 117 inc. b), que modifica el art. 30 del Estatuto de Servicio Civil, Título I.Véase que es “un año de trabajo efectivo”. No se computan las vacaciones de medio periodo de los servidores docentes, incapacidades o días no hábiles

El inciso b) del artículo 43 establece como derechos de los trabajadores:

“El derecho a anualidades, a aguinaldo y a otros pluses salariales conforme a la normativa aplicable Y CUANDO NO SE ESTABLECIERE UN SALARIO UNICO”

La modalidad de salario único constituye una sola masa

salarial que desparece el salario base más pluses.

El artículo 69 establece que :

“ Cuando así lo disponga un patrono público, podrá acogerse al sistema de salario total único.”El sistema podrá acordarse únicamente para los servidores de nuevo ingreso…” (Desvinculación con la Ley de Salarios de la Administración Pública)

   

Pero a continuación señala que para los trabajadores ya ingresados, podrá establecerse el salario único, “… con la anuencia del funcionario e indemnizándolo en su caso, conforme al artículo 64, en relación con la diferencia de salario total en su perjuicio que pueda resultar del nuevo sistema” .

Art 64 limita la indemnización a los funcionarios en propiedad, reconociendo “… un mes por año servido, en un mínimo de tres meses y en un máximo de doce”.

 

Pago doble en el mes de diciembre estaría sujeto a todas las cargas sociales, impuesto sobre el salario y demás deducciones de ley, y su cálculo no incluiría salarios ordinarios y extraordinarios recibidos en el año.

El art. 68: “No podrá crearse o aumentarse ningún beneficio salarial, ni disponerse acto alguno con consecuencias salariales, si no se cuenta con el debido respaldo presupuestario, salvo el caso de reclamos procedentes.”

Nefasto para todo proceso de negociación salarial.

No se podrán negociarse pluses, si la entidad no tiene previamente presupuestada la partida correspondiente.

El art. 68 establece que: Los aumentos semestrales por costo de vida serán solo los que “disponga el Poder Ejecutivo.”

Se excluye la negociación salarial de aumento por costo de vida para los empleados públicos.( Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público)

Art.66: Considera como Derechos Adquiridos “…solo los ingresados real o jurídicamente a la esfera individual del servidor…”, salvo “….lo dispuesto en otras normas de esta Ley. No habrá derechos adquiridos respecto de disposiciones generales hacia el futuro…”

Esto significa que tanto por normas de la Ley de Empleo Público como por normas futuras se pueden eliminar derechos adquiridos; lo cual deja en total incerteza la situación de los derechos de los trabajadores

Transitorio I:“ Las disposiciones reglamentarias

vigentes que otorguen mayores derechos que los contemplados en esta Ley, continuarán aplicándose únicamente a los actuales servidores y por un período de cinco años improrrogable.”

Lo anterior significa que el proyecto no protege los derechos adquiridos VIA REGLAMENTARIA y son susceptibles de ser eliminados y que en el mejor de los casos, serán indemnizados.

Art 64: Indemnización es para la afectación de los funcionarios en propiedad y se limita a un mes del valor mensual del derecho por año servido, en “…un mínimo de tres meses y en un máximo de doce.”

Dicho límite no representa una justa indemnización, la cual debe ser justa y equivalente al menoscabo sufrido y no resulta valido que se establezca un límite arbitrariamente, ni que se limite a los servidores en propiedad.

Carácter unilateral de los términos de la relación, cuando (art.30), establece la Naturaleza no contractual de la relación de empleo público, y al efecto dispone:

“ Los elementos de la relación no serán objeto de pacto entre las partes, bajo ninguna modalidad contractual.”, entre ellos la REMUNERACION.

Lo anterior excluye cualquier forma de negociación, incluida la negociación colectiva

Mutabilidad de los elementos de la relación de empleo: IUS VARIANDI( Art. 32):

“ Se reconoce como potestad patronal, la de introducir modificaciones necesarias a las condiciones de la relación, dentro de los términos de esta Ley.”

Le confiere al patrono público la amplia potestad de modificar unilateralmente los elementos de la relación.

Esta potestad de modificación genera gran incerteza , ya que según el artículo 59 , no se puede modificar “ en perjuicio del trabajador el salario base y el derecho de anualidades por antigüedad, así como cualquier otro derecho o beneficio otorgado directamente por ley EN TANTO LA LEY SE MANTENGA”.

Se pueden modificar o eliminar derechos

otorgados vía reglamentaria o por convención colectiva, en detrimento de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas.

- Traslados y reubicacionesConforme al art. 60, el Patrono público puede decidir TRASLADAR O REUBICAR al servidor de su lugar de trabajo.

Si con tal movimiento se le causa perjuicio al trabajador, éste “ podrá renunciar con derecho al pago del auxilio de cesantía previsto en el artículo 64, o bien optar por la impugnación de la medida.En casos de urgencia calificada podrán disponerse estos cambios aun si se causaren perjuicios graves, por un período no mayor de dos meses…”

Art 62.- Reorganización: Los patronos podrán acordar modificaciones organizativas, técnicamente fundadas.

Si la reorganización conlleva supresión de puestos, los afectados deben ser reubicados dentro del mismo ente o en entes diferentes y si ello no es posible, serán cesados y serán, indemnizados a título de prestaciones legales, hasta un máximo de doce salarios.

REUBICACION INTERPATRONAL ( Art.61):Se autoriza que por acuerdo entre patronos públicos y con la anuencia del servidor, queéste pueda ser reubicado indefinidamente enotro ente público. Y además se dispone que “ La plaza correspondiente al ente

transfirente quedará automáticamente eliminada y no podrá ser repuesta antes de dos años, sin perjuicio de otras disposiciones legales más restrictivas.”

Sobre las faltas El proyecto define en términos genéricos las

faltas sancionables por incumplimiento de las obligaciones del servidor por acción u omisión (art.71), las cuales luego califica de leves, graves y gravísimas (art. 74)

Art. 75 : Incluye como Faltas Gravísimas que autorizan el despido:

- La Pérdida de confianza

- La Ausencia a laborar injustificadamente dos días seguidos, o tres no consecutivos en el lapso de un mes (no un mes calendario, convirtiendo la jurisprudencia de la Sala Segunda).

-“Cualquier otra según las leyes o dispuesta razonablemente por reglamento”, lo cual permite que se creen causales de despido o tipificación de faltas por medio de reglamentos.

También permite que se creen causales de despido por medio de reglamentos, lo que es inconstitucional,

Inconstitucional. Artículo 192 de la Constitución Política establece que los servidores públicos “...sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”

 

Se crea un procedimiento especial en lugar del procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública (art. 86).

  ( art.84 ) se establece como regla general que:

“ Sólo se podrán afectar los derechos de los servidores y las condiciones relevantes de la prestación de sus servicios previo el debido proceso.”

Sin embargo se da la posibilidad de no seguir el debido proceso en casos de urgencia a juicio de la administración :

“…Quedan a salvo los casos de manifiesta urgencia, excepción que no será aplicable a ningún caso de imposición de responsabilidades (El resaltado es nuestro)

  Se regula el preaviso para la persona

trabajadora del sector público, estableciendo que, de no ser otorgado EL PREAVISO por parte del trabajador, “su cobro se hará de la liquidación final” , lo cual no es aceptado hasta ahora ni en el empleo público ni en el privado (art.101 Anteproyecto).

Además del despido por justa causa, la renuncia y jubilación, el proyecto establece (art. 103), que la relación de empleo puede terminar por:1.-La incapacidad total y permanente o

parcial y permanente.Despido por incapacidad : art. 80 del Cód. de Trabajo, declarado inconstitucional Voto 18356-09 y art 36 Regl. Título I del Estatuto, declarado inconstitucional (Voto 1573-08),

Contrario al derecho a la salud, a la seguridad social, principios de justicia social, solidaridad y protección especial del enfermo desvalido.)

2.-Supresión legal de los servicios que presta la institución y no fuere posible su reubicación en otras diferentes (caso típico de concesión o privatización de servicios).

3.-En cualquier otro caso en que de hecho o jurídicamente la relación no pueda continuar” Se abre un margen de discrecionalidad administrativa no existente hasta ahora.

En todos los casos se reconocerá el auxilio de cesantía

Se modifica la Ley de Jurisdicción Constitucional exclusivamente en materia de empleo público.( Art 100) dispone que los Recursos de amparo planteados respecto de un procedimiento administrativo, solo: “… tendrán efectos suspensivos… cuando el pleno de la Sala Constitucional lo disponga expresamente”.

La Ley de Jurisdicción Constitucional establece la suspensión de pleno derecho, salvo si la Sala Constitucional establece lo contrario .( art.41)

El plazo de prescripción para despedir aumenta de un mes ( art 603 Cód. de Trabajo) a dos meses, desde que se tuvo conocimiento de los hechos, plazo que puede correr desde la terminación de la investigación preliminar, y que corre a partir de la finalización del debido proceso (art. 109)

Prescripción para reclamar administrativamente es de 6

meses ( art 112) y de 2 años para reclamar judicialmente (art. 113).

Diferencia con el Código de Trabajo art. 602 (así como en el proyecto de Reforma Procesal Laboral) que establece que “… todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.”

Si el procedimiento se anula administrativamente, esto no afecta la interrupción de la prescripción, a diferencia de lo que es posible interpretar actualmente (art. 86)

Hoy día jurisprudencia indica que si iniciado el proceso administrativo, éste se paraliza por un mes, caduca la potestad disciplinaria

Proyecto establece que caducará la potestad sancionatoria de la Administración, si pasaren seis meses o más de inactividad injustificada de la instrucción (art. 111)

Se establece el pago completo del salario por parte del patrono durante los primeros días de incapacidad (art. 43 inciso f).

Después de los tres primeros días de incapacidad, el trabajador solo recibiría el subsidio de la C.C.S.S, y se pierde el porcentaje que paga el patrono, que conjuntamente con el subsidio de la C.C.S.S, completa el 100% del salario.

Normas supletorias del Estatuto del Servicio Civil: El actual artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil, nos remite al Código de Trabajo como norma supletoria principal.

En este Proyecto, dicho artículo es modificado de la siguiente forma:

Artículo 117. Modificaciones al Estatuto de Servicio Civil. Se introducen al Estatuto de Servicio Civil las siguientes modificaciones:“Artículo 51.- Serán fuentes supletorias de este Estatuto las que regulen el empleo público, los principios generales aplicables al empleo público, las leyes de empleo con alcances explícitos generales y la normativa del empleo privado que sea compatible con los principios propios del empleo público”.

La competencia de la Dirección General de Servicio Civil desaparece y se dispone que todo el procedimiento de una gestión de despido, estará a cargo del Tribunal del Servicio Civil , quien además tendría la última palabra autorizando o no el despido (art. 117 incisos a y c).