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ANALISIS DE LAS OPORTUNIDADES DE PARTICIPACIÒN EN LAS POLITICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN EL AMBITO MUNICIPAL EN ESPAÑA. Autor: Enrique Pastor Seller. Profesor Titular de Universidad. Departamento de Sociología y Trabajo Social. Decano de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad de Murcia. [email protected]. RESUMEN La comunicación presenta un análisis de la oferta de oportunidades de participación ciudadana, en general, y de las entidades sociales (participación asociativa), en particular, en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de servicios de atención a las personas en el ámbito municipal en España y su potencial influencia en la agenda y gestión de las políticas públicas de bienestar social local. Los resultados de la investigación permiten, en primer lugar, presentar un marco teórico y normativo, tanto en el ámbito europeo como nacional y autonómico, enfatizando, en éste último caso, el análisis que las nuevas Leyes de Servicios Sociales autonómicas realizan respecto de la participación ciudadana y de las personas usuarias del sistema en el nivel local. A continuación, se sistematizan a modo de tipologías la oferta de mecanismos, órganos y procesos de participación en el diseño, gestión y evaluación de las políticas de bienestar social en el ámbito local y, por último, se identifican las dimensiones de análisis que contribuirían a dotar de mayor eficacia a las políticas públicas sociales, mediante una intensificación de la participación ciudadana y la gobernanza local PALABRAS CLAVE: Participación, ciudadanía, políticas de bienestar, democracia asociativa. 1.- Presentación. La comunicación presenta un análisis de la oferta de oportunidades de participación ciudadana en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de servicios de bienestar social en el ámbito municipal en España y su potencial influencia en la agenda pública local. Los resultados de la investigación permiten, en primer lugar, sistematizar a modo de tipologías la oferta de mecanismos,
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ANALISIS DE LAS OPORTUNIDADES DE PARTICIPACIÒN EN LAS
POLITICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN EL AMBITO MUNICIPAL EN
ESPAÑA.
Autor: Enrique Pastor Seller. Profesor Titular de Universidad. Departamento de
Sociología y Trabajo Social. Decano de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad
de Murcia. [email protected].
RESUMEN
La comunicación presenta un análisis de la oferta de oportunidades de
participación ciudadana, en general, y de las entidades sociales (participación
asociativa), en particular, en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las
políticas públicas de servicios de atención a las personas en el ámbito municipal en
España y su potencial influencia en la agenda y gestión de las políticas públicas de
bienestar social local. Los resultados de la investigación permiten, en primer lugar,
presentar un marco teórico y normativo, tanto en el ámbito europeo como nacional y
autonómico, enfatizando, en éste último caso, el análisis que las nuevas Leyes de
Servicios Sociales autonómicas realizan respecto de la participación ciudadana y de las
personas usuarias del sistema en el nivel local. A continuación, se sistematizan a modo
de tipologías la oferta de mecanismos, órganos y procesos de participación en el diseño,
gestión y evaluación de las políticas de bienestar social en el ámbito local y, por último,
se identifican las dimensiones de análisis que contribuirían a dotar de mayor eficacia a
las políticas públicas sociales, mediante una intensificación de la participación
ciudadana y la gobernanza local
PALABRAS CLAVE: Participación, ciudadanía, políticas de bienestar, democracia
asociativa.
1.- Presentación.
La comunicación presenta un análisis de la oferta de oportunidades de
participación ciudadana en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las
políticas públicas de servicios de bienestar social en el ámbito municipal en España y su
potencial influencia en la agenda pública local. Los resultados de la investigación
permiten, en primer lugar, sistematizar a modo de tipologías la oferta de mecanismos,
órganos y procesos de participación en el diseño, gestión y evaluación de los servicios
sociales municipales y, posteriormente, identificar las dimensiones de análisis que
contribuirían a dotar de mayor eficacia a las políticas públicas sociales, mediante una
intensificación de la participación ciudadana y la gobernanza local
La complejidad e interdependencia de los fenómenos y hechos sociales, así
como las situaciones de dificultad que atraviesan personas, familias, grupos y
comunidades requiere de compromisos, competencias e interacciones de los diferentes
actores sociales (públicos y cívicos), convirtiéndose la participación en un elemento
consustancial en este nuevo contexto pluralista y relacional. En el actual contexto, la
participación, como señalan diferentes autores (CUNILL, 1991, 1997; MAIZ, 2000;
HELD, 2001; WARREN, 2001; MONTERO, FONT y TORCAL, 2006;
BLOUNDIAUX, 2008; PARES, 2009, PASTOR, 2009, NAVARRO Y FONT, 2013,
FONT Y GOMA, 2013), aporta sustantivos beneficios a la dinámica organizacional y
comunitaria al proporcionar una progresiva adecuación del funcionamiento de las
instituciones, romper la apatía y desconfianza ciudadana, ofrecer a los representantes
herramientas para evaluar y mejorar la gestión de los asuntos públicos, permitir a la
ciudadanía reconquistar y recuperar el espacio público, generar capital social, potenciar
sentimientos comunitarios; permitir que la “política se socialice” y reforzar las
decisiones a adoptar o, incluso, adoptadas. La participación proporciona es un elemento
clave de la integración y cohesión social (MACHINEA Y ANDRAS, 2007, PASTOR,
2011b) siendo uno de los indicadores de cohesión a nivel internacional (CEPAL, 2007,
2008, TAGUENCA Y LUGO, 2011, MILLAN, 2012, GURGEL, 2013; PASTOR,
TAMEZ Y SAENZ, 2014) y de la calidad democrática (BARREDA, 2011). De ahí que
la participación se haya convertido en un asunto de interés preferente y transversal en la
agenda de los gobiernos y profesionales que desean implementar una gestión política
y/o técnica eficaz orientada a mejorar el bienestar social y la calidad de vida de la
ciudadanía y de las personas usuarias de centros/servicios.
Como señalan Sauca y Wences (2009), la inapelable consolidación de la
participación de los ciudadanos en la toma y control de las decisiones gana terreno todos
los días en las democracias occidentales; en el campo de las prácticas políticas los
instrumentos que pretenden dar cuerpo a este imperativo participativo se multiplican y
en muchas sociedades se extienden a todas las escalas del gobierno (BLONDIAUX,
2008). Es evidente, la relevancia de la participación ciudadana en la conquista y
ampliación de los derechos sociales y en la propia consolidación de las democracias
representativas, en tanto que el afianzamiento de esta forma de gobierno ya no depende
sólo de que los ciudadanos ejerzan libremente sus derechos políticos, sino de que
también éstos se involucren (participen) activamente en los diferentes ámbitos y etapas
del quehacer público (VALLESPIN, 2000; GIDDNES, 2000, BOBBIO, 2003),
encontrándonos ante, según algunos autores consideran, un “giro deliberativo”
(CHAMBERS, 2003, JORBA, 2009).
2.- Ruta y procesos metodológicos que orientan la investigación.
El estudio, cuyos resultados a continuación se presentan, realizado de manera
continua entre 2004-2014 (PASTOR, 2009, 2011a y PASTOR Y NAVARRO, 2014) ha
permitido disponer de una tipología de los mecanismos, organismos y procesos de
participación ciudadana en el sistema autonómico de servicios sociales de España, un
análisis comparativo de casos, así como evaluar el impacto, en términos de
contribuciones y potencialidades de los Consejos en la profundización democrática de
las políticas públicas locales en materia de Bienestar Social y la mejora en la eficacia de
la gestión de los servicios y prestaciones sociales.
El contexto de investigación ha sido el Sistema Autonómico de Servicios
Sociales en España y más concretamente la oferta de oportunidades de participación
asociativa y/o individual en la implementación, gestión y evaluación de las políticas
sociales municipales. Para ello se ha realizado un análisis riguroso y sistemático de las
últimas 17 Leyes de Servicios Sociales promulgadas y en los mecanismos y organismos
que en las mismas se establecen para promover la participación en la gestión de las
políticas públicas en la materia.
Una vez analizada y comparada dicha tipología, se ha realizado un acercamiento
a los actores participantes en los Consejos e Institutos de participación en las políticas
de bienestar social general – territorial de una región de España. Este análisis pretende
evaluar las políticas de participación en las políticas públicas de bienestar social en el
ámbito local. Esta evaluación permite, a su vez, identificar las dimensiones y procesos
que mejorarían las políticas públicas de bienestar social municipales mediante la
participación de las organizaciones de economía social y de las personas
individualmente consideradas.
Para esta evaluación se ha realizado un acercamiento a todas las Corporaciones
Locales (Ayuntamientos y Mancomunidades) con competencias en materia de Servicios
de Bienestar Social de la Región, concretamente 45 Ayuntamientos y 5
Mancomunidades, siendo las unidades de observación los mecanismos de participación
implementados en estos, con especial énfasis en los Consejos e Institutos de carácter
general – territorial. En primer lugar, se identificaron los Centros de Servicios Sociales
de la región y su ámbito de actuación. Posteriormente se realizaron un total de 50
entrevistas a los responsables técnicos del universo de Ayuntamientos y
Mancomunidades existentes en la región. Seguidamente se mantuvieron entrevistas en
profundidad con actores participantes en dichos mecanismos de participación,
representando a un total de 22 entidades participantes. Los actores fueron entrevistados
en varias ocasiones, siendo seleccionados atendiendo a la composición de los
mecanismos de participación (políticos, profesionales, organizaciones sociales y
vecinales). Atendiendo a la máxima representatividad de los discursos existentes, se
contempló la diversidad de los actores participantes en los mecanismos de participación
objeto de estudio, concretamente los agentes: políticos (tanto del gobierno como de los
diferentes partidos políticos de la oposición), técnicos (relevancia, heterogeneidad,
responsabilidad e implicación directa) y asociativos (cualificación y contraste de
discursos, diversidad, máxima representatividad y permanencia como vocal en el
mecanismo participativo).
El informe final obtenido del proceso de análisis de contenido fue presentado a
dos grupos de discusión formados por actores cualificados (políticos, profesionales y
organizaciones sociales) distintos a los entrevistados. Este proceso de investigación y
análisis ha permitido disponer de una información validada, fiable y éticamente
contrastable acerca de las dimensiones que contribuirían a mejorar las políticas públicas
de bienestar social local.
El enfoque metodológico empleado se ha basado en la utilización de técnicas,
fundamentalmente – no exclusivamente - de carácter cualitativo, lo que ha permitido
recoger los discursos, las opiniones, voces, sugerencias e interpretaciones de los
protagonistas en los procesos de participación ciudadana en materia de las Políticas
Sociales en el ámbito local. El estudio de casos, concretamente de los Consejos
Municipales de Bienestar Social, ha permitido la proximidad y participación de los
actores que construyen la realidad, superando, de esta forma, meras intenciones
descriptivas o contables para explicar los motivos que conducen a una realidad
determinada. A su vez, este método ha permitido producir conocimientos relevantes a
partir de la combinación de técnicas y desde un contexto participativo de los
sujetos/actores.
Considerando la complejidad del fenómeno a conocer, se han empleado diversas
técnicas para la recogida de datos con el fin de incrementar la eficiencia de las mismas y
solucionar el problema que representaba el análisis de la complejidad causal1,
fundamentalmente, la entrevista a responsables/técnicos de todas las Corporaciones
Locales de la Región, entrevistas en profundidad a los actores participantes y grupos de
discusión con participantes estratégicos.
Para su contraste y ampliación se emplearon la recopilación, síntesis y análisis
documental (teórico, normativo y empírico) en una doble dirección: interna y externa a
las unidades de observación2. Todo ello ha permitido el contraste de los datos obtenidos
en los cuestionarios, las entrevistas y los grupos de discusión con aquellos derivados del
análisis documental y de contenido; desde una aproximación comprensiva y reflexiva
por parte de los actores de la participación ciudadana en la gestión de la Política Social
Local.
3.- Gobernanza de las políticas públicas sociales en el ámbito municipal.
El nivel local es un ámbito experimental para probar nuevos procedimientos de
cooperación, así como formas innovadoras de articular liderazgo político y participación
social (inteligencia cooperativa). “La sociedad del conocimiento aporta una nueva
noción de ciudadanía que fusiona hermenéuticamente los diversos horizontes de
significatividad; logra una comprensión empática que afirma la originalidad,
autenticidad y peculiaridad social y preserva la identidad individual” (AGUIRRE, 2009,
p. 235). Los gobiernos locales ya no dialogan con una comunidad homogénea, sino con
múltiples comunidades e identidades que conviven y/o se interrelacionan en, desde y
con el territorio. Por otra parte, la ciudadanía exige calidad y eficacia en la prestación de
los servicios públicos pero también, participar en la misma definición y articulación de
las políticas públicas que orientan el desarrollo local. De ahí que el reto sea crear
condiciones y espacios de participación/implicación ciudadana que generen
1 Para ello, se ha desarrollado una estrategia de triangulación metodológica - “within-method
triangulation” - con el objeto de aumentar la capacidad analítica, fiabilidad de los resultados y validez en
la investigación, evitando sesgos metodológicos. Para conseguir la necesaria estimación para la validez se
han tenido presente los procesos más usuales, como son la triangulación de técnicas, saturación de
pruebas y evidencias y contraste con investigaciones similares. 2 En cuanto a primera, a través de “documentos” producidos por los actores participantes, tales como:
reglamentos, estatutos, actas, ordenes del día, convocatorias, etc,. Respecto a la externa, orientada al
análisis teórico, normativo y bibliográfico de los discursos existentes sobre la participación ciudadana,
especialmente vinculada con la Política Social Local, así como respecto de experiencias similares
acontecidas tanto en el ámbito internacional como nacional
oportunidades reales y favorables para la deliberación y construcción colectiva de las
políticas sociales a partir de la conformación de preferencias sólidas e informadas entre
la ciudadanía en el complejo universo relacional local.
El gobierno local se nos presenta como un escenario privilegiado de
participación, siendo especialmente visibles la emergencia de los espacios / mecanismos
participativos en éste ámbito. Así, la mayor parte de los gobiernos locales europeos se
hallan, como señalan diferentes investigaciones y autores (LOFFLER, E., 2004;
HAMZAOUI, 2006; ALGUACIL, 2008; COLINO Y DEL PINO, 2008; GANUZA Y
FRANCES, 2008, NAVARRO, CUESTA Y FONT, 2009, SINTOMER Y GANUZA,
2011, PUTNMAN, 2011, AMNISTIA INTERNACIONAL, 2011, NAVARRO Y
FONT, 2013, CAMERON, HERSHBERG Y SHARPE,2012. entre otros) desde hace al
menos dos decenios, inmersos en procesos de reforma. Los objetivos que se han
perseguido con estas reformas pueden sintetizarse en dos; por una parte, las
administrativas, orientadas a lograr la eficiencia, la eficacia y la calidad de las
estructuras administrativas locales y sus resultados en su relación con los deseos
ciudadanos y, por otra, las políticas, pretenden lograr el enriquecimiento de la
democracia local, normalmente en forma de mayor inclusividad y acceso de la
ciudadanía a las decisiones públicas que les afectan.
4.- La participación en contextos de fractura y exclusión social: de la participación
“enjaulada” a la reivindicación en performances.
El complejo, heterogeneidad y dinámico escenario de mecanismos y prácticas
participativas existentes en el ámbito municipal suelen distinguirse en torno a
mecanismos de base:
- asociativa (Consejos municipales de participación ciudadana; Consejos
Territoriales o Sectoriales; Comités de usuarios de los servicios y Agrupaciones de
Desarrollo Local…);
- procesos y prácticas directas o deliberativos (presupuestos participativos;
jurados ciudadanos o núcleos de intervención participativa; asambleas de ciudadanos;
reuniones vecinales, comunales o de servicios; referéndum o consulta popular;
manifestaciones, huelgas, boicots, encuestas de satisfacción; encuestas deliberativas;
grupos de discusión…); y
- mixtos (planes estratégicos territoriales; agendas21; consejos, foros o
asambleas territoriales, sectoriales o de servicios; plataformas ciudadanas; talleres de
prospectiva de territorios y servicios…).
Tabla 1. Aspectos generales de la evolución del fomento de la participación ciudadana
en los municipios españoles
ES
TR
AT
EG
IAS
CONTEXTO
ES
PA
CIO
S
PA
RT
ICIP
AT
IVO
S
Años 80 Años 90 Años 2000
Agenda municipal:
Democratización y
servicios urbanos básicos
Agenda municipal:
Servicios bienestar
Agenda
municipal:
Actores cívicos:
Asociaciones ‘políticas’
(vecinales)
Actores cívicos:
Asociaciones
prestación servicios
Actores Cívicos:
Ciudadanía y
nuevos grupos
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Concejalía y/o
Departamento de
Participación Ciudadana
Planes de
Participación
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NO
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Reglamento o Normas
de Participación
Ciudadana
Consejos Consultivos
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Mecanismos de
base individual y
deliberativos
Fomento tejido
asociativo y
acuerdos para prestar
servicios
CO
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CIÓ
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Fuente: Pastor y Navarro (2014, p. 42).
Del análisis de las investigaciones sobre participación en el ámbito local (FONT,
2001; GUTIERREZ, 2005; RODRIGUEZ, ARRIBA, MARBAN Y SALIDO, 2005;
MONTERO, FORNTO Y TORCAL, 2006; HARMS Y PEREYRA, 2006; INAP,
2008; NAVARRO, 2008, 2011; PASTOR, 2011a; FONT Y GOMA, 2013, PASTOR Y
NAVARRO, 2014, SANCHEZ y MARTINEZ, 2014, entre otros), podemos constatar
dos fenómenos, por una parte, la descentralización del Estado de Bienestar a partir de
mediados de los ochenta ha provocado que los gobiernos municipales hayan tenido que
buscar interlocutores sociales – tercer sector/sistema - e incluso mercantiles - en
relación con sus nuevas competencias; y, por otra, que desarrollen estrategias
adaptativas en relación con las rasgos estables y dinámicos de su estructura política en
su trayectoria histórica.
Estos mecanismos de participación se encuentran en la actualidad con cierto
declive ante la emergencia de situaciones que “convulsionan” la ciudadanía ante el
cúmulo de desigualdades y “atentados” a los derechos sociales. En la actualidad
observamos con nitidez acciones colectivas de protesta motivadas por las crecientes
situaciones de riesgo de pobreza y exclusión social por motivos económicos,
desigualdad social, crisis económica, desempleo, precariedad laboral, acumulación
capitalista, elevado endeudamiento familiar, etc,.
Protestas3 que mediante dramatización, hacen visibles la desigual distribución de
la riqueza, la pérdida de derechos sociales y laborales, la reducción de los servicios y
prestaciones públicas, en definitiva en un complejo, aunque construido de manera
premeditado desde instancias políticas y económicas, mosaico de contradicciones y
antagonismos existentes que con toda probabilidad derivaran en la ruptura de la
cohesión y la paz social y cuya orientación es sensibilizar a la ciudadanía acerca de una
realidad que a todos/as nos afecta e influir decididamente sobre las políticas y la “clase”
política. La desobediencia civil, como señala Marcone (2009), constituye un resorte
fundamental del dispositivo simbólico de los estados democráticos y activa dos de los
principios legitimadores del orden democrático: la soberanía popular y el
reconocimiento mutuo del derecho a tener derechos.
En España salimos a la calle a protestar (contienda política) a través de
diferentes formas o performances (huelgas, encadenamientos, caceroladas,
concentraciones ciudadanas, motines, abrazos y desnudos colectivos, manifestaciones,
toma de edificios, impedimentos a desahucios, marchas, piquetes, grito mudo, agitando
manos, etc,.) orientados a sensibilizar y ejercer influencia política, social y económica.
Hemos pasado del silencio, a la red y de la red a la calle (15M, Democracia real YA,
Juventud sin futuro, Anonymus, #no les votes, democracia, Movimiento, etc,. ). En este
sentido, Tilly (2008) y Tarrow (1997, 2006) señalan que las performances son las
formas relativamente familiares y estandarizadas con las que un conjunto de actores
realizan clamores colectivos hacia otro conjunto de actores políticos. Según Tilly
3 La revolución de la dignidad (iniciada el 22 de mayo de 2010 en Tunez), de las camisetas blancas, el
movimiento de los “indignaos”, la ocupación de los “indignados”, las manifestaciones y huelgas en contra
del desempleo y el creciente aumento de la precariedad y flexibilidad laboral en España son muestras
elocuentes de lo que está sucediendo.
(2008), estas son, en parte, el resultado de procesos de innovación y aprendizaje. Los
actores van registrando la eficacia y/o la adecuación de las acciones de protesta que
desarrollan, adaptándolas, mejorándolas en cuanto a los recursos e iniciativas necesarias
para su desarrollo, la división de tareas, la necesidad de implicar a otros, etc; si se
quiere, aprendiendo cómo resolver los dilemas de movilización y coordinación que
supone la acción colectiva que pretenden desarrollar, hasta asignarles una denominación
compartida que, en su repetición es reconocida por otros.
5.- Análisis y evaluación de la participación ciudadana en la política social local en
España.
5.1.- Competencias de las Administraciones Públicas.
La Constitución Española de 1978 realiza un mandato a los poderes públicos
para promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o
dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social. Todos estos principios orientan a desarrollar unas
Políticas de Bienestar en las que la presencia de los ciudadanos no se limite a mera
recepción de prestaciones, sino que incluya, además, la colaboración de los mismos en
el establecimiento de los criterios de actuación de esta materia y en su propio desarrollo
y evaluación.
En el desarrollo de estos derechos, las referencias legales básicas en el ámbito
estatal son la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local; el Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y la Ley 57/2003, de 16
de diciembre de medidas para la Modernización del Gobierno Local. Esta última, en
razón de nuestro análisis, constituye un intento de desarrollar “formalmente” los
organismos y mecanismos de participación ciudadana en el ámbito local. Con esta
nueva normativa, el Estado español trata de incorporarse a las tendencias europeas que
proponen reforzar las posibilidades de participación y de incidencia de los ciudadanos
en el gobierno local para evitar o corregir el alejamiento de éstos de la vida pública. De
manera concreta, contempla, tres supuestas “novedades”, concretamente la creación de
distritos, del Consejo Social de la Ciudad y de una Comisión Especial de Sugerencias y
Reclamaciones.
5.2.- Mapa de la participación asociativa en España.
En la arquitectura del Estado Autonómico, los Servicios Sociales son una
competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas conforme indica el art. 148.1.20
de la Constitución identificados como “asistencia social” por lo que es preciso
“acercarse” a ellas para el análisis de la participación ciudadana en dicha materia. El
conjunto de leyes autonómicas de Servicios Sociales contemplan, aunque a diferentes
niveles, el principio de “participación ciudadana” o “cívica”, mediante la creación de
mecanismos y cauces con los que impulsar la participación en la gestión del
denominado “Sistema Público de Servicios Sociales”, así como en la planificación,
seguimiento, control y evaluación de los centros, planes y programas sociales.
En la siguiente tabla se presentan de manera sintética el análisis de la
participación ciudadana en las diferentes comunidades autónomas de España a partir de
la revisión de las leyes autonómicas recientes.
Tabla 2: Análisis comparativo de la participación en las comunidades autónomas de
España.
Leyes
Autonómicas
ANALISIS DE LA PARTICIPACION EN SERVICIOS
SOCIALES EN ESPAÑA
ENCUADRE CONCEPTUAL
DE LA PARTICIPACION
MECANISMOS Y CANALES
PARTICIPACION
Ley del
Principado de
Asturias
1/2003, de 24
de febrero, de
servicios
sociales
Función: “Favorecer la
participación y el pleno y libre
desarrollo de las personas y de los
grupos dentro de la sociedad, así
como el fomento del desarrollo
comunitario” (art.3.e).
Principio: “Creando los cauces y
las condiciones para impulsar la
participación de las ciudadanas y
ciudadanos en la gestión del
sistema público de servicios
sociales, así como en la
planificación, seguimiento y
evaluación de los planes y
programas” (art.5.i).
- Consejo Asesor de Bienestar
Social del Principado de
Asturias (art. 35).
- Consejos Locales de bienestar
social de ámbito local con
carácter consultivo y asesor para
planificación, organización y
funcionamiento del sistema
público de servicios sociales
(art. 37).
- Consejos asesores de carácter
sectorial (art.38).
- Derechos y deberes de las
personas usuarias de los
servicios sociales (art.38 y 39)
- Voluntariado (art.41).
Ley Foral
15/2006, de 14
de diciembre,
de servicios
Objetivo: “Promover la
participación de la comunidad en
la resolución de las necesidades
sociales y en particular de las
- Consejo Navarro de Bienestar
Social (art.56.a).
- Consejos sectoriales de
sociales entidades representativas de los
colectivos más desfavorecidos”
(art.2.g).
Principio: “Los poderes públicos
deberán promover y garantizar la
participación de las personas,
grupos y entidades en el
funcionamiento del sistema”
(art.5.f.).
Derecho: derecho a la
participación de los destinatarios
de servicios sociales (art.6 y7).
servicios sociales (art.56.b).
- Consejo Navarro de Bienestar
Social (art.57).
- Participación usuarios y/o sus
familias y derechos (art. 60 ).
Ley de
Cantabria
2/2007, de 27
de marzo de
Derechos y
Servicios
Sociales
Principio: “La participación de las
personas como agentes de su
propio cambio y de los grupos y
entidades de la sociedad civil en
el funcionamiento del Sistema
Público de Servicios Sociales”
(art.10.2.f.).
Función: “Proporcionar los
recursos y medios que
faciliten…la participación social
de las personas, unidades de
convivencia y grupos en la
comunidad” (art. 14.d)
Derecho: derecho a la
participación de los destinatarios
de servicios sociales (art.4,5 y 6).
- Garantía de participación
(art.71).
- Consejo Asesor del Sistema
Público de Servicios Sociales
(art. 72).
- Participación personas usuarias
(art. 75).
- Voluntariado social (art.76).
Ley 12/2007,
de 11 de
octubre de
Cataluña
Objetivo: “Promover la
participación, el asociacionismo,
la ayuda mutua, la acción
voluntaria y las demás formas de
implicación solidaria en los
asuntos de la comunidad” (art.4.i).
Principio rector del sistema
público de los servicios sociales:
“El funcionamiento de los
servicios sociales debe incorporar
la participación de la ciudadanía
en la programación, la evaluación
y el control También debe
garantizarse la participación de
los usuarios en el seguimiento y
- Consejo General de Servicios
Sociales es el órgano superior de
participación en materia de
servicios sociales y está adscrito
al departamento competente en
materia de servicios sociales
(art.49 y 50-53).
- Consejos territoriales de
servicios sociales (art. 53).
- Consejos municipales de
servicios sociales.(art. 54)
- Consejos supramunicipales de
servicios sociales (art. 55).
evaluación de la gestión de los
servicios” (art.5.e) y principio
general (art.46).
Derecho: derecho a la
participación de los destinatarios
de servicios sociales (art.9,10,
11,12 y 13).
Ley 5/2009, de
30 de junio, de
servicios
sociales de
Aragón
Objetivo de política de servicios
sociales: “Fomentar la
participación, el asociacionismo,
la acción voluntaria y las demás
formas de intervención solidaria
en los asuntos comunitarios”
(art.2.j).
Principio rector del sistema de
servicios sociales: “Los poderes
públicos promoverán la
participación de las
organizaciones de la sociedad
civil y de todos los sectores
afectados en la planificación y
desarrollo del Sistema Público de
Servicios Sociales” (art.5.
k).
Derechos de las personas
destinatarias de los servicios
sociales (art.7).
Función del centro de servicios
sociales: “Fomento de la
animación comunitaria,
estableciendo mecanismos que
hagan posible la participación
activa de la comunidad en la
búsqueda de respuestas a las
situaciones de necesidad social y
de mejora y promoción de las
condiciones de vida y
convivencia” (art. 15.j).
Garantía de la participación
ciudadana: “El Gobierno de
Aragón asegurará la participación
ciudadana en la definición de la
política en materia de servicios
sociales de la Comunidad
- Consejo Aragonés de Servicios
Sociales constituye el órgano
máximo de integración de la
participación ciudadana, social e
institucional y de consulta en
esta materia de servicios sociales
(art. 56-57).
- Órganos sectoriales o
especializados de participación
del Consejo Aragonés de
Servicios Sociales (art. 56 y 58).
- Órganos territoriales
comarcales de servicios sociales
(art.56 y 59).
- Participación en los centros y
en los servicios sociales (art.
60).
- Voluntariado social (art.61).
Autónoma, así como en la
planificación, el seguimiento de la
gestión y la evaluación del
Sistema Público de Servicios
Sociales” (art 55.1).
Ley 13/2008,
de 3 de
diciembre, de
servicios
sociales de
Galicia
Objetivos del sistema gallego de
servicios sociales: “Promover y
dinamizar la participación
comunitaria, el asociacionismo
solidario, la ayuda mutua y la
implicación de la ciudadanía en la
puesta en marcha de iniciativas de
prevención y mejora de la
cohesión social” (art. 3.g).
Principios generales de los
servicios sociales: “los poderes
públicos promoverán la
participación de las personas
usuarias, familiares, de los grupos
sociales y entidades
representativas de las personas o
colectivos a los que van
destinados los servicios, de las
entidades del tercer sector y de los
agentes sociales, tanto en su
planificación como en su diseño y
seguimiento. La participación se
promoverá a través de las vías y
mecanismos que establezca la
normativa, y, en cualquier caso,
deberán estar inspirados en
criterios democráticos, de calidad
y eficacia en la prestación de los
servicios” (art.4.i).
Derechos y deberes de las
personas en relación con los
servicios sociales (art. 6-7).
Funciones de los servicios
sociales comunitarios básicos: “El
fomento de la participación activa
de la ciudadanía mediante
estrategias socioeducativas que
impulsen la solidaridad y la
cooperación social organizada”
(art.11.h).
- Consejo Gallego de Bienestar
Social es el órgano superior
consultivo y de participación del
sistema gallego de servicios
sociales (art.40).
- Observatorio Gallego de
Servicios Sociales cuyo objetivo
es establecer un sistema de
información permanente sobre la
situación de los servicios
sociales en Galicia,
proporcionando una visión
global de la realidad de los
mismos, y teniendo en cuenta,
entre otras, la perspectiva de
género (art.41).
- Mesa Gallega de Servicios
Sociales., como órgano
específico de participación
institucional de los agentes
sociales para el diseño de las
políticas públicas en el ámbito
de los servicios sociales (art.42).
- Participación ciudadana y de
las personas usuarias de
servicios sociales (art.43).
Ley 12/2008,
de 5 de
diciembre, de
servicios
sociales del
País Vasco
Finalidad del Sistema Vasco de
Servicios Sociales: “Promover la
participación de la comunidad en
la resolución de las necesidades
sociales susceptibles de ser
atendidas en el marco de los
servicios sociales, y en particular
la participación individual y
organizada de las propias
personas usuarias y de las
entidades activas en el ámbito de
los servicios sociales” (art.6.b).
Principio: “Los poderes públicos
promoverán la colaboración
solidaria de las personas y de los
grupos, así como la participación
de las personas usuarias, en la
planificación y el desarrollo del
Sistema Vasco de Servicios
Sociales” (art. 7.j).
Derechos y deberes de las
personas usuarias de los servicios
sociales (art. 9-10).
-Consejo Vasco de Servicios
Sociales como máximo órgano
de carácter consultivo y de
participación” (art. 48).
- Consejos sectoriales de
servicios sociales, de carácter
consultivo y participativo
adscritos al Consejo Vasco de
Servicios Sociales (art. 48.4).
- Consejos territoriales y
consejos locales de servicios
sociales. (art. 49).
Ley 4/2009, de
11 de junio, de
servicios
sociales de las
Illes Baleares.
Objetivo de las políticas de
servicios sociales: “Promover la
participación de la comunidad en
la resolución de las necesidades
sociales y en particular de las
entidades representativas de los
colectivos desfavorecidos”
(art.3.g).
Principio rector de los servicios
sociales: ”Los poderes públicos
promoverán y garantizarán la
participación de las personas, los
grupos y las entidades en el
funcionamiento del sistema” (art.
4.l).
Derechos y deberes de las
personas destinatarias de los
servicios sociales (art.7-8).
Función de los servicios
comunitarios básicos: “Fomentar
la participación activa de la
- Consejo de Servicios Sociales
de las Illes Balears, órgano
consultivo y de participación
social en materia de servicios
sociales en el ámbito de las Illes
Balears (art.52-53).
- Consejos de servicios sociales
insulares de ámbito territorial.
Cada consejo insular se creará
un consejo de servicios sociales
como órgano consultivo y de
participación (art.57).
- Consejos de servicios sociales
municipales o mancomunidades
(municipios de más de 20.000
hab.) (art. 58).
- Procesos de participación. Las
administraciones competentes
establecerán procesos de
participación que aseguren el
debate ciudadano desde el
ciudadanía mediante estrategias
socio-educativas que impulsen la
solidaridad y la cooperación
social organizada” (art.14.j).
acceso a toda la información
pertinente y con el compromiso
de retorno de la administración
(art. 59).
- El voluntariado social (art.60).
Ley 7/2009, de
22 de
diciembre, de
Servicios
Sociales de la
Rioja
Principios del Sistema Público
Riojano de Servicios Sociales:
“Los poderes públicos
promoverán la colaboración
solidaria de las personas y de los
grupos a través de las fórmulas
que consideren más oportunas,
entre otras, la participación en
actividades de voluntariado
organizado y ayuda mutua, o la
participación de las personas
usuarias en la planificación y el
desarrollo del Sistema Público
Riojano de Servicios Sociales”
(art. 7.l).
Derechos y deberes de las
personas usuarias.de los servicios
sociales (art. 8 y10)
Objetivos del Sistema Público
Riojano de Servicios Sociales:
“Promover la participación, a
través del desarrollo comunitario,
en la resolución de las
necesidades sociales susceptibles
de ser atendidas en el marco de
los servicios sociales y, en
particular, la participación
individual y organizada de los
usuarios y de las entidades que
actúen en el ámbito de los
servicios sociales” (art.12.e).
- Consejo Riojano de Servicios
Sociales, órgano colegiado de
carácter consultivo adscrito a la
Consejería competente en
materia de servicios sociales
(art.50.1).
- Consejos locales de servicios
sociales. Los municipios y
entidades supramunicipales
podrán constituir órganos
colegiados de ámbito local y
carácter consultivo para los
temas relativos a la
planificación, organización y
funcionamiento de los servicios
sociales dentro de su ámbito
competencial (art. 53.1).
- Voluntariado en servicios
sociales. Las Administraciones
Públicas de La Rioja fomentarán
la participación de los
ciudadanos en actuaciones de
voluntariado en el ámbito de los
servicios sociales, dentro del
marco de los programas propios
del sistema, como valor social,
expresión de
participación, solidaridad y
pluralismo (art. 54.1).
Ley 14/2010,
de 16 de
diciembre, de
servicios
sociales de
Castilla-La
Mancha
Definición y finalidad de los
servicios sociales: “ Los servicios
sociales tienen como finalidad
asegurar el derecho de las
personas
a vivir dignamente…así como
promover las actitudes y
capacidades que faciliten la
…participación social y la
promoción comunitaria” (art. 3.3)
- Consejo Asesor de Servicios
Sociales, se constituye en el
máximo órgano participativo,
consultivo y asesor de la
Comunidad Autónoma en
materia de servicios sociales
(art. 69.1)
- Participación en los centros
públicos donde se presten
Objetivos Sistema Público de
Servicios Sociales: “Impulsar la
normalización, participación y la
inclusión e integración social de
todas las personas” (art. 5.e) y
“crear y reforzar cauces de
participación de la comunidad en
la resolución de las necesidades
sociales y en particular la
participación individual y
organizada de las propias
personas usuarias y de las
entidades activas en el ámbito de
los servicios sociales” (art. 5.h)
Principios rectores del Sistema
Público Servicios Sociales: “La
participación de la ciudadanía,
individual o colectivamente, así
como la de entidades públicas y
privadas en el diseño y desarrollo
del Sistema, será garantía de
eficacia del mismo” (art. 6.i).
Derechos y deberes de las
personas usuarias de servicios
sociales (art.7 y 8).
Funciones Servicios Sociales
Atención Primaria: “Fomento de
la participación social en el
ámbito comunitario” (art. 15.m).
servicios sociales y en los
privados que reciban
financiación pública, deberán
establecerse procesos de
participación democrática de las
personas usuarias o de sus
familiares o representantes
legales (art. 73).
- Voluntariado social, se
promoverá y fomentará la
participación solidaria y altruista
de las personas en actuaciones
de voluntariado a través de
entidades públicas o de iniciativa
social (art. 74)
Ley 16/2010,
de 20 de
diciembre, de
servicios
sociales de
Castilla y
León
Finalidad y objetivos del sistema
de servicios sociales: “Los
servicios sociales estarán
especialmente dirigidos a…A tal
fin, las actuaciones de los poderes
públicos en esta materia
perseguirán la creación de las
condiciones que favorezcan la
igualdad efectiva de las
personas…y promoverán la
participación, el asociacionismo y
la acción voluntaria y solidaria”
(art.5.2).
Principios rectores: “Se
promoverá y facilitará la
-Fomento del voluntariado
social, las administraciones
públicas de Castilla y León
fomentarán y apoyarán con
carácter
prioritario la colaboración
complementaria del voluntariado
(art.98).
- Consejo de Servicios Sociales
de Castilla y León, máximo
órgano de participación,
asesoramiento, consulta y
propuesta en materia de
servicios sociales (art.102).
participación comunitaria y de las
personas, así como de las
entidades que las representen en
su condición de destinatarias
del sistema, en la planificación,
desarrollo, seguimiento y
evaluación de los servicios
sociales, y la de cada persona
usuaria en la toma de decisiones y
seguimiento de las actuaciones
que les afecten, promoviendo su
protagonismo en la gestión de su
propio cambio y en la libre
elección entre las alternativas de
atención a que pudiera tener
derecho para la cobertura de sus
necesidades” (art.7.k) y “ los
poderes públicos promoverán y
articularán la participación de la
iniciativa social sin ánimo de
lucro en el ámbito de los servicios
sociales y fomentarán la
colaboración solidaria de la
ciudadanía desarrollada a través
de la acción voluntaria” (art. 7.m)
- Consejos Provinciales de
Servicios Sociales. En cada
provincia existirá un Consejo
Provincial de Servicios Sociales,
como órgano de participación,
asesoramiento, consulta y
propuesta en ese ámbito en
materia de servicios sociales
(art. 103).
- Comité Consultivo de
Atención a la Dependencia,
órgano asesor en los asuntos
relativos a la atención a la
dependencia, que tiene por
objeto hacer efectiva, de manera
permanente, la participación
activa de las organizaciones
sindicales y empresariales más
representativas (art. 104).
- Otros cauces de participación,
se efectuará también a través de
los órganos colegiados creados
al efecto en el ámbito respectivo
de los diferentes sectores de la
acción social (art. 105).
- Todos los centros integrados en
el sistema de servicios sociales
de responsabilidad pública
garantizarán la participación
democrática de las personas
usuarias, o en su caso de sus
familiares o representantes
legales, en su funcionamiento y
en el desarrollo de los servicios
y actividades que en ellos se
dispensen (art.106)
5.3.- La participación como finalidad y principio
Las leyes autonómicas más recientes identifican la promoción de la participación
como finalidad y/o principio rector del sistema (Ley de Cantabria 2/20074, Ley 5/2009
4 Ley de Cantabria 2/2007, de 27 de marzo de Derechos y Servicios Sociales – B.O.C. núm.: 66 de 3 de abril de 2007
y B.O.E. núm.: 94 de 19 de abril de 2007..
de Aragón5, Ley 12/2008 del País Vasco6, Ley 14/2010 de Castilla-La Mancha7, Ley
16/2010 de Castilla y León8) objetivo (Ley Foral 15/20069; Ley 12/2007 de Cataluña10;
Ley 13/2008 de Galicia11; Ley 5/2009 de Aragón; Ley 4/2009 de las Illes Baleares12;
Ley 7/2009,de la Rioja13, Ley 14/2010 de Castilla-La Mancha), prestación (Ley del
Principado de Asturias 1/200314, Ley 14/2010 de Castilla-La Mancha) de las políticas
de servicios sociales, competencia municipal y/o función específica de los servicios
sociales de base.
Atendiendo a las últimas leyes promulgadas, la Ley 14/2010 de Castilla-La
Mancha, reconoce la participación como objetivo15, principio rector16 y prestación
técnica17 de los Servicios Sociales de Atención Primaria, mediante la potenciación de la
implicación y la responsabilidad social con el fin de conseguir que las personas y
grupos sean agentes activos en la generación de alternativas de mejora, colaborando con
los servicios sociales. Se considera una prestación transversal a todas las demás, ya que
a través de ella se promueven actitudes favorecedoras de la convivencia ciudadana,
afianzando el entorno comunitario como contexto que garantice la continuidad de los
cambios conseguido (artº. 36 h) De igual forma, la Ley 16/2010 de Castilla y León
contempla la participación como finalidad y principio que ha de regir el sistema y por
tanto que ha de ser fomentada, facilitada y garantizada por los poderes públicos a todos
los niveles: ciudadanos, entidades de iniciativa social, agentes sociales y personas
usuarias.
5 Ley 5/2009, de 30 de junio, de servicios sociales de Aragón B.O.A. núm.: 132 de 10 de julio y B.O.E. núm.201 de
20 de agosto de 2009. 6 Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales del País Vasco B.O.P.V. núm: 246 de 24 de diciembre de
2008 y B.O.E. núm.: 242 de 7 de octubre de 2011 7 Ley 14/2010, de 16 de diciembre, de servicios sociales de Castilla-La Mancha – B.O.E. núm.: 38 de 14 de febrero
de 2011. 8 Ley 16/2010, de 20 de diciembre, de servicios sociales de Castilla y León – B.O.E. núm.: 7 de 8 de enero de 2011.
BOCYL. núm.: 244 de 21 de diciembre de 2010 y corrección de errores en BOCYL, núm.: 23 de 3 de febrero de 2011. 9 Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de servicios sociales – B.O.N., núm.: 152 de 20 de diciembre de 2006 y
B.O.E. núm.: 27 de 31 de enero de 2006. 10 Ley 12/2007, de 11 de octubre de Cataluña – B.O.E. núm.: 266 de 6 de noviembre de 2007. 11 Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia – D.O.G. núm.: 245 de 18 de diciembre 12 Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales de las Illes Baleares B.O.B.B núm.: 89 de 18 de junio y B.O.E.
núm.163 de 7 de julio de 2009. 13 Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de Servicios Sociales de la Rioja B.O.R.·. de 28 de diciembre de 2009 y B.O.E.
núm.: 14 de 16 de enero de 2010. 14 Ley del Principado de Asturias 1/2003, de 24 de febrero, de servicios sociales B.O.P.A. de 8 de marzo de 2003 y
B.O.E. núm.: 86 de 10 de abril de 2003. 15 El Sistema…tiene entre sus objetivos: “crear y reforzar cauces de participación de la comunidad en la
resolución de las necesidades sociales y en particular la participación individual y organizada de las
propias personas usuarias y de las entidades activas en el ámbito de los servicios sociales” (artº. 5 h). 16 Entendida como: “la participación de la ciudadanía, individual o colectivamente, así como la de
entidades públicas y privadas en el diseño y desarrollo del Sistema, será garantía de eficacia del mismo”
(artº. 6 i). 17 Incluida en el catálogo de prestaciones técnicas de Servicios sociales de Atención Primaria.
5.4.- Mecanismos de canalización de la participación asociativa y directa.
Las diferentes leyes autonómicas contemplan la creación de mecanismos que
canalicen la participación ciudadana, así como los derechos y deberes de las personas
usuarias de centros, servicios y programas, bien directamente de manera individual o a
través de entidades sociales representativas (no lucrativas, iniciativa y voluntariado).
Ambos ejercicios de ciudadanía se plasman, especialmente en las carteras de servicios
de las leyes promulgadas a partir de 2005 que refuerzan “formalmente” la protección de
las personas usuarias, con un principio de garantía de la participación y una descripción
detallada de derechos y deberes, entre los que se identifica la participación de las
personas como agentes de su propio cambio y de los grupos y entidades de la sociedad
civil en el funcionamiento de los Servicios Sociales. La participación ya estaba presente
en las primeras leyes de servicios sociales de los años 80 y 90 (y en su desarrollo
normativo posterior), la novedad radica en su extensión a las carteras/catálogos de
servicios, su vinculación a la calidad y a los derechos y deberes de las personas usuarias
y profesionales y al fortalecimiento de la iniciativa social en la provisión de servicios y
libre elección del consumidor en la creciente externalización/privatización de los
mismos.
Con el fin de garantizar la participación en la planificación y gestión de los
Servicios Sociales, contemplan Planes Estratégicos y Sectoriales, así como la creación
de órganos asesores y consultivos de participación directa y asociativa, tales como:
Mecanismos regionales de coordinación interadministrativa e
interdepartamental para elaborar la planificación autonómica (planes estratégicos,
mapas) y garantizar la participación de administraciones competentes (Observatorios
y/o Consejos de Coordinación Interinstitucional o Interadministrativa).
Comités técnicos de estudio de necesidades sociales y evaluación de la
eficiencia y calidad de los Servicios Sociales y Comités de ética de los Servicios
Sociales.
Órganos regionales de participación, con funciones de asesoramiento, consulta
y propuesta y cuyo objeto es articular la participación y contribuir al mejor desarrollo,
calidad y eficacia de los Servicios Sociales (Consejos Autonómicos).
Órganos regionales asesores y consultivos en asuntos relativos a la atención a la
dependencia (Comités Consultivo de Atención a la Dependencia).
Órganos colegiados Sectoriales creados al efecto por sectores de la acción
social.
Órganos provinciales, forales o insulares de participación, orientadas al
asesoramiento, consulta y propuesta y adscritos a la Diputación Provincial/Foral/Insular
(Consejos de Servicios Sociales).
En lo que respecta a mecanismos de participación en el ámbito local cabe
destacar:
a) Consejos Territoriales Locales tienen como objetivos y funciones los siguientes:
- Asesorar y proponer, con carácter no vinculante, la adopción de medidas de
actuación de ámbito territorial o sectorial en el marco de las políticas sociales locales,
incluyendo la posibilidad de priorizar los programas de gasto.
- Promover la corresponsabilidad social de los ciudadanos. Canalizar y coordinar
demandas e iniciativas de distintas organizaciones sociales en torno a los Servicios
Sociales en general, o bien, por sectores o problemáticas sociales y fomentar y apoyar al
movimiento asociativo.
- Defender los derechos de los diferentes colectivos sociales, propiciando, incluso
en determinados casos, la labor de denuncia, seguimiento y apoyo técnico, ante
situaciones de discriminación.
- Fomentar la toma de conciencia sobre problemáticas sociales.
- Potenciar la participación de los diferentes sectores de población, de modo que
se constituyan como responsables y protagonistas de su propio proceso de desarrollo y
promoción.
- Coordinar las acciones de los diferentes Departamentos municipales y/o
Consejos Sectoriales de la Administración Local y de éstas respecto de las
organizaciones de carácter público o privado existentes en la localidad.
- Asesorar a la Concejalía respectiva, así como a los distintos órganos de la
Administración Local u otras Administraciones o Entidades Sociales.
- Controlar los recursos existentes en el municipio.
- Recibir propuestas y necesidades de vecinos y usuarios, emitiendo informes.
- Impulsar la elaboración de estudios, investigaciones e informes.
- Fomentar el voluntariado, relaciones entre colectivos y asociaciones.
b) Consejos Territoriales Locales tienen como objetivos y funciones los siguientes:
- Favorecer la consecución de objetivos de diferentes áreas del Bienestar Social.
- Coordinar las acciones de los diferentes Departamentos de la Administración
Local y de éstas respecto de las organizaciones de carácter público y/o privado
existentes en la localidad en orden al sector o colectivo de atención y, por tanto, su
coordinación con el Plan de Actuación del Consejo.
- Promover, fomentar y estimular el acceso a la igualdad de oportunidades, el libre
desarrollo, la integración social y la participación del colectivo en los diferentes ámbitos
de la vida social.
- Impulsar acciones orientadas a la eliminación y prevención de la discriminación
social.
- Promover la formación y capacitación de los colectivos sociales desfavorecidos
o en clara desigualdad social.
- Estimular la promoción y participación social de los sectores de población
afectados o destinatarios de las políticas locales.
- Fomentar el asociacionismo, la colaboración y la cooperación social.
- Elaborar planes y programas de igualdad de oportunidades.
- Participar en la planificación, asesoramiento, estudio, desarrollo de acciones y
elaboración de propuestas
- Servir de cauce de dialogo de los interlocutores sociales y alcanzar acuerdos en
la búsqueda de soluciones.
- Apoyar técnicamente a las Asociaciones y Entidades de los colectivos sociales.
- Informar sobre iniciativas municipales relativas a la atención y bienestar del
sector de población.
- Formular propuestas de actuación municipal para la mejora de las condiciones y
calidad de vida del colectivo.
- Fomentar la prevención a través de los distintos procesos de intervención.
- Ofrecer servicios concretos a los colectivos: información y asesoramiento,
atención individual, grupal y/o comunitaria, documentación, atención a situaciones de
urgencia (violencia contra las mujeres.
c) Fomento de la participación de la iniciativa social en los servicios sociales. En este
aspecto nos encontramos con leyes que diferencian la iniciativa social lucrativa
(iniciativa mercantil) de la no lucrativa (iniciativa social). En otras, dicha diferenciación
no existe, reconociendo por igual al derecho de participar en la creación de centros y
servicios y únicamente ante análogas condiciones de calidad, eficacia y costes, darán
prioridad a la colaboración con entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro. En
cuanto a las modalidades de colaboración se reconocen fórmulas tales como:
concertación, convenios y acuerdos y subvenciones. Escasas leyes y de manera ambigua
señalan que podrá articularse a través del movimiento asociativo y mediante los
procesos participativos que la Administración de la Comunidad y las entidades locales
competentes en materia de servicios sociales dispongan para canalizar la información, la
propuesta, el debate o la consulta en relación con las singulares actuaciones de
planificación, seguimiento y evaluación que les competan.
5.5.- Participación, derechos y deberes de las personas usuarias.
En cuanto a la participación de las personas usuarias, las leyes de “segunda” y
“tercera” generación les atribuyen, al menos formalmente, un papel más activo,
concretamente participar en todas las decisiones que les afecten de forma directa o
indirecta, individual o colectiva. Todas las entidades y centros de Servicios Sociales
deberán contar con procedimientos de participación democrática de las personas
usuarias, o de sus representantes legales, de acuerdo con lo que se determine
reglamentariamente; a tal efecto establecen como mecanismo el Consejo de usuarios.
Resulta de interés indicar que los derechos y deberes de las personas usuarias que
incorporan las recientes leyes son una clara influencia de la Ley 39/200618, de
Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia (LAPAD), aunque, en éste sentido, las evaluaciones sistemáticas de la
aplicación de la citada Ley muestran que la importancia concedida a la persona
usuaria/beneficiaria respecto a la toma de decisiones en el proceso de diagnóstico e
intervención social y su vinculación a criterios de calidad es más “formal/virtual” que
real.
En conclusión, aludiendo a recientes estudios (GALLEGO Y SUBIRATS, 2011,
entre otros) se constata que persiste en el imaginario la perspectiva tradicional
asistencial y benéfica de los servicios sociales, asociados a la pobreza económica y a
grupos de riegos, constatándose, además, una visión negativa de los servicios sociales,
una inadecuada e insuficiente oferta de servicios en relación a las necesidades de la
población (intensidad de cobertura), una dependencia excesiva de la agenda mediática y
pública que puede ocasionar una errónea priorización de la intervención pública
(extensión) más centrada en el populismo. Una heterogeneidad territorial en extensión e
intensidad de cobertura que tiende a una insuficiente financiación Esta arbitrariedad y
18 Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación
de dependencia publicada en el B.O.E. núm.: 299 de 15 de diciembre de 2006.
clientelismo político lo observamos de igual forma en la oferta de oportunidades e
impacto real en las políticas de participación.
6.- Paradojas y limitaciones democráticas de la participación en la gestión de las
políticas de servicios sociales locales.
Los mecanismos de participación ciudadana mayoritarios en las Política de
Servicios Sociales municipales son los siguientes:
a) Estructuras de participación de base asociativa o Consejos Se caracterizan
por ser consultivos, de ámbito territorial y/o sectorial, de carácter extensivo y
facilitadoras de información, asesoramiento y captación de propuestas.
b) Organismos públicos autónomos desconcentrados o Institutos. Disponen de
personalidad jurídica propia, delegación de competencias en Servicios Sociales
generales y/o sectoriales y con cierta autonomía en la toma de decisiones y la gestión
económico-administrativa y técnica del área. De esta forma, combinan: adopción de
decisiones, ejecución/gestión de acuerdos y participación.
c) Mecanismos no formales de participación de base asociativa. Dimensión
informal del ejercicio de facilitación. A través de reuniones periódicas protagonizadas
por técnicos de Servicios Sociales con organizaciones del territorio y técnicos de otros
Sistemas. La iniciativa, convocatoria, agenda y organización se realiza a través de los
Directores/Coordinadores de los Centros de Servicios Sociales, en ocasiones sin
respaldo sobre los asuntos tratados y acuerdos alcanzados en ellas. Entre sus fines:
ofrecer información, detectar necesidades; solicitar participación, promover la
cooperación interasociativa y generar redes y protocolos de colaboración técnica
interinstitucional.
Los resultados de la investigación, permiten identificar potencialidades,
limitaciones y tendencias de los Consejos Territoriales de Bienestar Social en su
capacidad para influir en los procesos de democratización en la construcción de las
políticas de servicios personales en el ámbito municipal; siendo los más significativos
los siguientes:
- Existencia de un marco normativo propicio y proactivo para la creación,
impulso y consolidación de órganos de gestión desconcentrada y participación
ciudadana tanto general/territorial como por áreas de competencia municipal, sectores
de población y/o problemáticas sociales.
- Un modelo de participación institucional que otorga a la administración local, a
través del responsable político y/o técnico del área, una enorme y flexible capacidad de
control sobre estrategia, oportunidades, agenda, asuntos, actores participantes y
procesos participativos.
- La composición y representatividad los Consejos tienen una base de
participación, fundamentalmente, asociativa; con un claro protagonismo de las
federaciones, fundaciones y asociaciones frente a los ciudadanos de forma individual,
plataformas y entidades minoritarias; a la vez que se privilegia la representación
sectorial a la territorial.
- Dificultades de representación y participación plural real ante la fragmentada y
atomizada realidad asociativa, especialmente en los municipios de mayor tamaño donde
el tejido social es muy numeroso y diverso.
- Existencia de contextos asimétricos de poder entre las organizaciones sociales
ante la desigual capacidad y oportunidad de acceder a espacios de decisión de los
asuntos públicos por parte de estas. Se observa que ciertas organizaciones sociales
acaparan la representación social en múltiples foros participativos.
- La desigual capacidad y habilidad de los participantes en formular opiniones
políticas en los mecanismos de participación caracterizados, en ocasiones, por
lenguajes/documentos tecnocráticos / burocráticos provoca la exclusión de
representantes y las “opiniones” consideradas “no cualificadas”, intensifica la asimetría
representativa de colectivos y problemáticas sujetos y objeto de la acción de los
servicios sociales y, a la vez, produce sentimientos de “inhabilitación” a la acción
política por parte de personas con escasas habilidades comunicativas y argumentación
técnica.
- Objetivos de carácter consultivo, no vinculantes para las autoridades (dar y
recoger información) y, por tanto, basados en un concepto restringido de participación,
entendida en términos de información, consulta y colaboración.
- Existencia de una brecha entre objetivos formales (recogidos en reglamentos) y
reales que se alcanzan en la práctica, así como en la distinta percepción que los actores
implicados tienen acerca de los objetivos que tienen y que debieran cumplir
(expectativas).
- Favorable valoración de las organizaciones sociales respecto de los
mecanismos de participación en razón de la posibilidad de mejorar el diálogo e
intercambio de información con los profesionales de los servicios sociales. Por su parte,
los técnicos lo valoran por ser un instrumento para detectar necesidades sociales,
agilizar procesos y, en ocasiones, mejorar la coordinación, de las cuestiones cotidianas
del Área (seguimiento de casos, altas y bajas en prestaciones económicas y servicios,
información de proyectos y resultados).
- La comunicación impulsada a través de los mecanismos de participación ha
permitido mejorar, en algunos casos, la derivación de casos y el desarrollo de acciones
concretas entre los Centros de Servicios Sociales y las organizaciones sociales.
- Se constata una progresiva burocratización, profesionalización, especialización
funcional y dependencia del sector asociativo respecto de las administraciones públicas.
Los procedimientos y condiciones de acceso al sectorializado y cada vez más
concurrido y “exiguo” “fondo” público (contratos, acuerdos, subvenciones) puede llevar
a las entidades a reducir su potencial de flexibilidad y capacidad de innovación, dado
que al final la administración determina qué (centros y servicios), para qué (sentido y
fines) y cómo se hace (modos de intervención) y a quién (colectivos y/o problemáticas
diana) se han de prestar los servicios.
- El dominio de la lógica pública en un contexto relacional caracterizado por una
elevada dependencia económica y de prestación de servicios, somete a las
organizaciones a dilemas, sobre su propia identidad, autonomía, ética y estrategias de
intervención social, provocando relaciones interasociativas donde predomina la
competencia sobre la cooperación/redes/alianzas y que nos diferencian de modelos de
bienestar más consolidados como el nórdico o el Bismarkiano, donde estas entidades
comparten responsabilidades con la Administración.
- El proceso participativo es percibido y considerado un trámite más
administrativo que sustantivo, más vinculado con el cumplimiento de plazos,
reglamentos, etc, y donde el análisis y deliberación de problemáticas y cursos de acción
política a implementar y evaluar quedan al margen o bien son “rescatados” para dar
cumplimiento de requerimientos técnicos y/o administrativos y no de carácter político.
- La gestión técnica/administrativa de los asuntos sociales adquiere carácter preferente
en la agenda, organización, funcionamiento y dinámica de estos mecanismos. El
proceso participativo es dirigido por el discurso técnico a partir y/o como consecuencia
de las cuestiones decididas políticamente, desestimulando a la participación.
- Los mecanismos de participación no son percibidos por las organizaciones
como un espacio propio, sino un punto de encuentro periódico con la administración
local donde ésta les ofrece información acerca de las actuaciones realizadas o a realizar
en Política Social. Sus participantes se convierten en “consumidores-invitados” de la
oferta de participación, pero no protagonistas, pueden hacer valer su voz, pero filtrada
en atención a su encaje en la agenda y estrategia de la acción política.
- Desconocimiento ciudadano y de entidades no participantes de la existencia y/o
funcionamiento de los Consejos, motivado por un proceso de formalización y
funcionamiento no acompañado de actuaciones, previas y posteriores, suficientes de
información, difusión, consulta, propuesta y debate. Esta insuficiente transparencia
retroalimenta/contribuye a la arbitrariedad en la selección de actores y funcionamiento
de los mecanismos, reproduciendo sesgos en la participación.
7.- Conclusiones.
El análisis revela que la mayoría de los ayuntamientos han puesto en marcha
consejos; posibilitan espacios de participación en niveles de información y en ocasiones
de consulta y reservan la toma de decisiones a los órganos del gobierno municipal. A
los consejos los actores acuden con una información documentada y exhaustiva, pero
también sesgada y filtrada por quién ofrece la información, el qué y el cómo de la
misma, lo que determina la formación de las opiniones individuales y colectivas
respecto a la realidad y las alternativas que se presentan como objetivas y posibles. La
escasa vinculación de los acuerdos y la percepción de no influir en la política social
local de manera práctica conlleva que los miembros se sientan, en ocasiones,
«invitados», «no participantes» — tal y como lo manifiestan— en el proceso de toma de
decisiones reales, apareciendo situaciones de absentismo o inasistencia a las sesiones.
Las organizaciones «enmudecen», adoptan un papel «ausente» e incluso «conformista»
en las sesiones, utilizando otras vías más útiles para canalizar sus demandas, como se
advirtió anteriormente, y para influir en la toma de decisiones.
A su vez estos mecanismos de participación, entendidos como mecanismos de
control popular y rendición de cuentas (accountability) (MONSIVAIS, 2013) se
muestran insuficientes.
En suma, la transparencia e innovación real y efectiva de la participación
ciudadana en el diseño, gestión y evaluación de las políticas de servicios sociales se
configura como elemento esencial para generar/reforzar/reconstruir la calidad
democrática en el nivel territorial y organizacional más próximo. Su incorporación
permitirá mejorar la eficacia y eficiencia de las políticas públicas y la prestación de los
servicios sociales y adoptar decisiones significativas y vinculantes para los actores
sociales y usuarios de centros/servicios, provocando una progresiva vitalización del
capital social de los municipios y organizaciones sociales donde trabajamos desde las
sinergias transaccionales.
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