Análisis de la política nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002

8/9/2019 Anlisis de la poltica nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002

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Anlisis de la poltica nacionalfrente al trabajo infantilen Colombia 1995-2002

Observatorio sobre infancia de la Universidad Nacional de Colombia

Equipo investigador:Mara Cristina Torrado

Ernesto DurnLdice lvarez

Esmeralda VargasRosa Wilches

OFICINA REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBEPROGRAMA INTERNACIONAL PARA LA ERRADICACIN DEL TRABAJO INFANTIL - IPEC

SUDAMRICA

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

COOPERACINESPAOLA


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Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2003Primera edicin 2003

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedadintelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante,ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, con la condicin de que se

mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin deben formularse lascorrespondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacionaldel Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.

ISBN 92-2-313512-5ISSN 1020-3974

UN Observatorio Sobre Infancia de la Universidad Nacional de ColombiaALVAREZ, Ldice; DURAN, Ernesto; TORRADO, Mara Cristina; VARGAS, Esmeralda; WILCHES,

Rosa

Anlisis de la poltica nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002.Bogot: OIT/ IPEC, 2003. 108p(Serie: Documento de Trabajo, 159)

Trabajo de menores, joven trabajador, poltica gubernamental, plan nacional, plan de accin, Colombia.14.02.2

ISBN: 92-2-313512-5 Datos de catalogacin de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y laforma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno

por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases,zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmadosincumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione.

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Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las oficinas locales de la OIT en muchos pases, opidindolas a: Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Per, Apartado Postal 14-124, Lima, Per.

Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe/ipec

Impreso en Colombia


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ADVERTENCIA

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra organizacin. Sin embargo, no hayacuerdo entre los lingistas sobre la manera de cmo hacerlo en nuestro idioma.

En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar enespaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear elmasculino genrico clsico, en el entendido de que todas las menciones en tal gnerorepresentan siempre a hombres y mujeres.


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El documento que se presenta es el primer acercamiento a una experiencia de evaluacin de unaPoltica Nacional en materia de Erradicacin del Trabajo Infantil en la regin. El objetivo del mismoes analizar los avances producidos en Colombia desde 1996, en un tema sobre el cual, a principios dela dcada de los noventa, no existan experiencias a nivel internacional.

Colombia ha sido, junto con Brasil, uno de los primeros pases en incluir en el marco de sus polticaspblicas un conjunto de acciones y medidas de orden estructural para combatir el trabajo infantil,aunque stas han coexistido con dinmicas sociales tendientes al mantenimiento de este fenmeno en

el pas.

El presente documento seala el recorrido histrico de esa poltica nacional, expresado en planesnacionales de accin para la erradicacin del trabajo infantil y la proteccin del joven trabajador yapunta tambin, de manera ordenada, los avances y logros obtenidos en distintos mbitos, as comolos obstculos y resistencias enfrentados en el objetivo de lucha contra el trabajo infantil.

Sin duda, se han obtenido resultados satisfactorios en este objetivo, pues se han mejorado los sistemasestadsticos de medicin del trabajo infantil, se han logrado mayores niveles de difusin y sensibiliza-cin de la opinin pblica nacional y se han desarrollado experiencias en sectores relevantes como laexplotacin sexual comercial infantil, la minera artesanal y la agricultura comercial.

En este esfuerzo, las organizaciones de empleadores y de trabajadores han contribuido decididamentea posicionar el tema entre sus afiliadas y se observa tambin mayor especializacin entre distintasONG que han definido modelos de intervencin integral, superando los esquemas tradicionales deproteccin y asistencia directa.

En el mbito de las instancias pblicas hay que sealar que existe una mayor experiencia y cualificacin paraenfrentar el tema del trabajo infantil y que se han realizado importantes avances a nivel de gobiernos locales yregionales que han incorporado el tema en sus agendas de desarrollo.

PRLOGO


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Se han identificado algunas limitaciones con relacin a la medicin de impactos y a la cuantificacinde recursos pblicos dedicados al objetivo estratgico de erradicacin del trabajo infantil, lo querefleja la necesidad de profundizar an ms un conjunto de indicadores bsicos a nivel nacional, quepermitan medir la eficacia y eficiencia de las polticas pblicas en esta materia.

Algunas de las recomendaciones finales apuntan a la necesidad de buscar una mayor convergenciade las polticas socioeconmicas y laborales hacia la erradicacin del trabajo infantil aprovechandolos niveles de descentralizacin del pas, aplicando el principio de corresponsabilidad institucional,buscando una mayor participacin y compromiso del sector educativo y logrando una articulacinms decidida con recursos pblicos que le den sostenibilidad a la poltica nacional.

El balance se puede calificar como satisfactorio, pero se debe insistir en medidas de orden estructuralque incorporen el objetivo de la erradicacin del trabajo infantil a la bsqueda del trabajo decentepara los adultos.

Bogot, enero de 2003


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NDICE

INTRODUCCIN 11I. RESUMEN EJECUTIVO 13

II. ALGUNOS REFERENTES CONCEPTUALES 17

A. En qu consiste el anlisis de las polticas pblicas 17B. El papel de los investigadores-analistas 19C. El trabajo infantil y juvenil como asunto de poltica pblica 20D. La poltica colombiana frente al trabajo infantil como objeto de anlisis 21

III. METODOLOGA 23

A. Objetivo del estudio 23B. Enfoque 23C. Fases del estudio 24

1. Fase I: Delimitacin del objeto de estudio, anlisis documentaly diseo de instrumentos y material de trabajo 24

2. Fase II: Diseo de la estrategia de recoleccin de informacin 243. Fase III: Recoleccin de informacin sobre el ciclo de la poltica 25

4. Fase IV: Sistematizacin y anlisis de informacin 26

D. Equipo de trabajo 27

IV. ANLISIS DEL CICLO DE LA POLTICA 29A. Antecedentes 29B. Gnesis de la poltica nacional 32C. Los planes nacionales de accin para la erradicacin del trabajo

infantil y la proteccin del joven trabajador 34

1. Formulacin y puesta en marcha del Primer Plan Nacional de Accin(1995-1998) 35

2. Formulacin y puesta en marcha del Segundo Plan Nacional de Accin(1999-2002) 37


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INTRODUCCIN

Desde 1994, Colombia ha vivido el proceso degnesis, formulacin y ejecucin de Planes Na-cionales de Accin para la Erradicacin del Tra-bajo Infantil y la Proteccin del Joven Trabaja-dor. Esta experiencia constituye un capital acu-mulado, tanto para el pas como para la regin,dado su aporte a la bsqueda de alternativas paragarantizar a los nios y las nias mejores oportu-nidades para su pleno desarrollo y para su forma-cin como ciudadanos.

La complejidad del problema del trabajo in-fantil en nuestros pases, relacionado con la gravesituacin de pobreza y exclusin social as comocon patrones culturales fuertemente arraigados,exige de todos los actores involucrados un esfuer-zo para continuar en un proceso de cualificacinde las acciones desarrolladas. El momento actualdemanda mayores esfuerzos en la proteccin in-

tegral de la infancia y la plena vigencia de sus de-rechos.El presente estudio se realiz como una forma

de contribuir a este propsito, y est orientado aidentificar las lecciones aprendidas de la experien-cia colombiana en materia de polticas pblicasfrente al trabajo infantil, con el fin de que seantenidas en cuenta en el diseo y ejecucin de fu-turos planes de accin.

El estudio se desarroll a partir de una propues-ta tcnica presentada por el Observatorio sobreInfancia de la Universidad Nacional de Colombiaa una convocatoria realizada en el marco de lapoltica nacional, con el apoyo del Programa In-ternacional para la Erradicacin del Trabajo In-fantil IPEC de la Organizacin Internacionaldel Trabajo OIT. Durante el proceso de ejecu-cin, las dos instituciones mantuvieron un dilo-go permanente para lograr que el estudio abarcaralo ms ampliamente toda la poltica pblica.

Por sus caractersticas metodolgicas, el pre-sente trabajo se inscribe claramente dentro delcampo del anlisis de las polticas pblicas, disci-plina cientfica surgida en las ltimas dcadas delsiglo XX, al interior de las ciencias sociales, cen-trada en el estudio sistemtico de la accin pbli-ca y a la cual han contribuido diversas reas de

conocimiento, as como enfoques y aproximacio-nes metodolgicas.El anlisis de polticas pblicas puede definir-

se como una metodologa de investigacinsocial aplicada al anlisis de la actividad concretade las autoridades pblicas1.

En el caso que nos ocupa, se trata de examinar,con base en informacin pertinente, tanto el pro-ceso de formulacin y puesta en marcha de la po-


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ltica colombiana frente al trabajo infantil, comoel efecto de las acciones pblicas adelantadas.

El anlisis estuvo orientado, siguiendo el mo-delo terico elaborado para el estudio, a respon-der tres grandes interrogantes:

Cmo fue el proceso que permiti la formu-lacin de la poltica? Y en especial, cmo lle-g a convertirse el trabajo infantil en un temade la agenda poltica del Estado colombiano?

Cul ha sido la estrategia institucional paraponer en marcha la poltica colombiana frenteal trabajo infantil? Cmo ha funcionado estaestrategia?

Cules han sido los principales resultados al-canzados con los Planes Nacionales y qu tan-to se ha avanzado en los objetivos propuestos?

El informe se inicia con la presentacin de losreferentes conceptuales tenidos en cuenta para elanlisis y con una descripcin detallada de las es-

trategias metodolgicas seguidas para realizar elestudio.

El cuerpo central del trabajo lo constituyen loscaptulos dedicados a la reconstruccin crtica delproceso de formulacin e implementacin, as

como al anlisis de las lecciones aprendidas. Porltimo, se presentan algunas recomendacionespara la formulacin de un nuevo plan de accin.

Es importante aclarar que el presente anlisisfue realizado por actores externos que no partici-paron activamente en el ciclo de la poltica, lo cualgenera algunas limitaciones de comprensin delproceso, pero facilita un juicio crtico del mismo.

En el futuro es importante incorporar la eva-luacin como un proceso permanente, con crite-rios claros e indicadores de logros definidos des-

de el comienzo. Siempre se debe considerar la pre-gunta sobre qu se aprendi de cada proyecto oprograma y, en lo posible, estudiar su impacto.


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Colombia ha desarrollado, desde 1995 hasta elpresente, de manera continuada y con la coordi-nacin del Comit Interinstitucional para la Erra-dicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin delJoven trabajador, una poltica nacional frente altrabajo infantil, que se ha visto expresada en laformulacin y ejecucin dos Planes Nacionalesde Accin. El presente estudio busca identificar

las lecciones aprendidas de la experiencia colom-biana, con el fin de que sean tenidas en cuenta enel diseo y ejecucin de futuros planes de accinpara el pas y en la implementacin de procesossimilares en otros pases.

Por sus caractersticas metodolgicas, el estu-dio se inscribe claramente dentro del campo delanlisis de las polticas pblicas, disciplina cien-tfica surgida al interior de las ciencias socialesen las ltimas dcadas del siglo XX, cuyo inters

es el estudio sistemtico de la accin pblica y ala cual han contribuido diversas reas del conoci-miento. Fue realizado por un grupo acadmicoreconocido, el cual no particip en el diseo ypuesta en marcha de la poltica nacional frente altrabajo infantil, con el apoyo de IPEC-OIT, em-pleando un enfoque de Derechos de los Nios.

Para la recoleccin de la informacin a anali-zar se utilizaron encuestas, entrevistas, talleres,

CAPTULO IRESUMEN EJECUTIVO

conversatorios y anlisis de documentos y fuen-tes secundarias. Con esta estrategia se buscabaprivilegiar las opiniones y percepciones de los di-versos actores frente a la mirada de los actoresexternos, con el propsito de reconstruir y com-prender el proceso social que se encuentra en labase de la poltica pblica objeto de anlisis.

El estudio hace una reconstruccin del ciclo

de la poltica nacional frente al trabajo infantil,recogiendo los desarrollos previos que tena el pasantes del planteamiento de la misma y haciendouna reconstruccin analtica del proceso de for-mulacin y ejecucin de los dos Planes Naciona-les de Accin, ubicndolos en el contexto de laspolticas nacionales y los Planes de Desarrollo delos respectivos gobiernos. De esta manera, se ca-racterizan dos momentos en el proceso poltico atravs del cual Colombia ha llegado a reconocer e

intervenir el trabajo infantil: el primero (desdecomienzos del siglo XX hasta 1993), caracteriza-do por desarrollo de una base legal para regular eltrabajo infanto-juvenil, sin una poltica explcitaen este tema y el segundo, a partir de 1994, cuan-do se inicia un proceso de coordinacin yconcertacin interinstitucional e intersectorial paragenerar acciones y estrategias de prevencin yproteccin de los nios, nias y jvenes trabaja-


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dores marcando el nacimiento y desarrollo de lapoltica como tal.

De otra parte, se hace un anlisis de tipo sist-mico para caracterizar el proceso de implementa-cin de los Planes de Accin. Con este propsito,

se analizan las principales realizaciones en cadauno de los objetivos y lneas de accin propues-tas, as como las estrategias institucionales utili-zadas. Se revela de esta manera el nfasis en laplaneacin centralizada y sectorial, en detrimentode una mirada ms integral que incorpore una pers-pectiva poblacional y generando una enorme dis-tancia entre los diseadores y los ejecutores de lapoltica.

Se reconoce el liderazgo que ha tenido el Pro-grama IPEC-OIT en todo el ciclo de la poltica y se

cuestiona el papel del Estado, representado en susdiferentes instituciones (Ministerio de Trabajo,Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud, Ins-tituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-,Ministerio de Comunicaciones, Departamento Na-cional de Planeacin -DNP- y otros), que ha asumi-do un rol poco activo frente al problema y ha dedi-cado escasos recursos econmicos para enfrentarlo.La poltica nacional frente al trabajo infantil ha sidoel resultado de un trabajo de algunos tcnicos, conescasa participacin de los polticos, tanto a nivelnacional como departamental y local.

Se reconoce, igualmente, la importante parti-cipacin del sector sindical a travs de las tresprincipales centrales obreras (CUT, CTC y CGTD)y del sector empresarial, representado en la ANDI,Asocolflores y algunas empresas privadas, quie-nes, adems de participar en el Comit Interinsti-tucional, han asumido posiciones y desarrolladoacciones frente al problema. A la vez, se cuestio-na la participacin del resto de la sociedad civil y

en particular de las ONG, las cuales han tenidoms un papel de contraparte en las intervencionesque de actores activos, as como la limitada mo-vilizacin social que se ha logrado generar en tor-no al problema.

Por ser la poltica todava un asunto de los equi-pos tcnicos nacionales responsables del diseo deplanes y programas y, al no haber una movilizacin

social mayor frente al trabajo infantil, como no lahay ante los problemas de la infancia en el pas, laejecucin y el impacto de las acciones adelantadasha sido limitado y no se han logrado cambios sig-nificativos sobre el problema en s mismo.

La poltica ha hecho nfasis en las causas msinmediatas del problema, ante la dificultad deabordar, desde una poltica tan especfica, la pro-blemtica estructural que genera el trabajo infan-til, en la cual participan diversos factores econ-micos, sociales y culturales tales como el aumen-to de la pobreza y la exclusin social, la positivavaloracin que se hace de la temprana vincula-cin laboral, las prcticas de discriminacin degnero, la recesin econmica y el aumento deldesempleo adulto y el desplazamiento forzado

generado por la agudizacin del conflicto armadoque vive el pas.

Hay una tensin permanente entre la tendenciaa disear una poltica nacional homognea y ladiversidad social y cultural del pas, as como lavariabilidad misma del trabajo infantil en las di-ferentes regiones y localidades. As mismo, exis-te tensin entre la centralidad, el centralismo dela poltica frente al trabajo infantil, como de todala poltica social, y la necesidad de descentralizarlos recursos y las intervenciones. A pesar de losesfuerzos realizados, an no se ha logrado la in-clusin del tema del trabajo infantil en las agen-das polticas locales.

Uno de los objetivos de los Planes Nacionalesen que se han logrado mayores avances es en elconocimiento y anlisis de la situacin. La incor-poracin del tema de trabajo infantil en la EncuestaNacional de Hogares ha permitido mejorar la in-formacin disponible y se ha avanzado en el dise-o de un subsistema de informacin sobre el tema.

Hoy en da el pas cuenta con informacin com-pleta y actualizada sobre cuntos son y dnde es-tn los nios, nias y jvenes trabajadores, por elcontrario hay vacos en la informacin de tipocualitativo y comprensiva del mismo.

En la sensibilizacin y transformacin de pa-trones culturales otro de los objetivos de los dosPlanes Nacionales se ha avanzado lentamente


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con logros variables en el cambio de la mirada delos funcionarios de las instituciones y sectorescomprometidos y con resultados menores en elcambio de la percepcin y valoracin cultural deltrabajo infantil, asunto relacionado con la situa-

cin general de vulneracin de los derechos delos nios, nias y jvenes. Se han desarrolladointeresantes metodologas y materiales escritos yaudio-visuales para promover la sensibilizacin yel cambio cultural, aunque falta sistematizacinde los mismos.

Las polticas pblicas sectoriales (salud, edu-cacin, trabajo y bienestar) han involucrado eltema del trabajo infantil en sus agendas, con ma-yor o menor intensidad, obtenindose un cambioen el discurso y algn nivel de incorporacin en

el diseo de planes y programas. En contraste, enel nivel local no son muchas las acciones adelan-tadas por parte de los diferentes sectores e institu-ciones comprometidas para erradicar el trabajoinfantil y, si bien existe alguna coordinacin deacciones entre diferentes actores, an no se lograla intersectorialiedad. Para superar la fragmenta-cin propia de la perspectiva sectorial es necesa-rio avanzar en la formulacin de polticas localesy poblacionales.

En cuanto a la legislacin, el pas ha ratificadolos Convenios 138 y 182 de la OIT, pero tiene pen-diente la modificacin de las normas nacionalesque hoy reglamentan el tema del trabajo infantil(Cdigo del Menor, 1989). El pas no ha logradoincorporar en la legislacin en materia de infan-cia la filosofa propia de la Convencin Interna-cional de Derechos del Nio.

A nivel de la intervencin directa se han desa-rrollado experiencias significativas orientadas aeliminar trabajos infantiles peligrosos en varias

regiones del pas y en diferentes sectores econ-micos (minera artesanal, comercio informal), conresultados de corto plazo favorables, pero con pro-blemas en la continuidad de los procesos y en lasistematizacin de los mismos.

Se recomienda, hacia el futuro, dar un saltocualitativo, integrando la poltica contra el traba-jo infantil a una poltica nacional integral de in-

fancia, que vaya ms all de acciones sectoriales,firma de compromisos, capacitaciones, publica-ciones e intervenciones aisladas y que posicionela proteccin integral de nios, nias y jvenescomo aspecto central dentro de la poltica social y

econmica del pas.Es necesario continuar avanzando en la inscrip-cin del tema del trabajo infantil en la agendapoltica y ciudadana a nivel nacional, departamen-tal y local. Por ello debe avanzarse en la formula-cin de un tercer Plan Nacional de Accin para laerradicacin del trabajo infantil y la proteccin deljoven trabajador, asegurando con ello tanto la vo-luntad de los gobernantes como la asignacin derecursos. Hay que continuar desarrollando los cin-co objetivos centrales de la poltica, aprendiendo

de la historia antigua y reciente y sumando esfuer-zos en el contexto de una poltica nacional de in-fancia.

Por ello es necesario articular la poltica na-cional frente al trabajo infantil con el Plan Decenalde Infancia prximo a formularse como parte delos compromisos internacionales adquiridos porColombia en el marco de la promocin de los de-rechos de nios y nias.

Para lograr lo anterior, es necesario fortalecerel Comit Interinstitucional, as como los Comi-ts Departamentales y Locales, integrndolos a losConsejos Municipales de Poltica Social; promo-ver la vinculacin de nuevos actores de la socie-dad civil y un mayor compromiso de los repre-sentantes del Estado y del sector empresarial. Esfundamental redefinir la responsabilidad del Es-tado en el Comit Nacional y redimensionar elpapel de la cooperacin internacional.

La poltica debe incorporar estrategias de eva-luacin y de veedura ciudadana permanentes, as

como una mayor participacin ciudadana en tor-no a la misma. Es el momento de fortalecer el papeldel sector educacin en el tema y llegar a nuevossectores sociales como los profesionales y el sec-tor informal de la economa. Se hace necesariotambin mirar hacia formas de trabajo infantil quehoy continan siendo invisibles y hacia aquellasemergentes.


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El estudio sistemtico de las polticas pblicases un campo cientfico relativamente nuevo2 ycomo tal se ubica en el cruce de saberes ya esta-blecidos, de los cuales toma prestados sus princi-pales conceptos. Es as como algunas veces recu-rre al derecho, otras a la economa, otras a la so-ciologa o a la sicologa, pero, generalmente, di-sea su objeto de estudio interdisciplinariamente.

Como ciencia del Estado en accin, es tambin larama ms reciente de la ciencia poltica3.

La expresin Estado en accin permite poneren evidencia cul es la perspectiva de este tipo deestudios: () el anlisis de polticas pblicasdesplaza el centro de inters hacia la actividadconcreta del Estado4. De esta manera, se buscadevelar mltiples aspectos que antes permanecanocultos: la participacin de diversos actores en lavida poltica, los instrumentos y estrategias utili-zados por las instituciones pblicas, los cambiosen las concepciones del papel del Estado en lasociedad, entre otros.

El anlisis de las polticas pblicas puede en-tenderse de varias maneras. Para algunos se tratade una estrategia gerencial de mejoramiento de laaccin pblica, caso en el cual su inters es denaturaleza pragmtica: aumentar la eficacia y laeficiencia de las actuaciones gubernamentales. En

CAPTULO IIALGUNOS REFERENTES CONCEPTUALES

un sentido ms amplio, este tipo de anlisis puedecontribuir a la comprensin de las transformacio-nes de la accin pblica o modos de intervencindel Estado, derivadas de nuevos modelos parapensar el desarrollo econmico y social.

Se pueden identificar entonces dos grandescorrientes: la de la instrumentalidad de la buro-cracia y la de la exterioridad radical del Estado

frente a la sociedad civil5. En el primer caso seprivilegia un anlisis de polticas pblicas de ca-rcter eficientista, pues se pretende identificar elcumplimiento de metas a travs de las diversasacciones burocrticas; en el segundo, se trata deun anlisis ms complejo, como el que se preten-de en este trabajo, interesado en descifrar cmoha sido la funcin poltica del Estado y la socie-dad civil para mantener (frente al problema quese pretende solucionar) la cohesin social, a tra-vs de mecanismos de integracin: la regulaciny la legitimacin6.

A. En qu consiste el anlisis de laspolticas pblicas

Se reconoce la existencia de una poltica pblicacuando instituciones estatales, en su condicin de


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actores pblicos, asumen la tarea de impulsar unproceso para cambiar una situacin percibidacomo problemtica, para lo cual definen unas me-tas y objetivos7. Desde esta perspectiva, las pol-ticas pblicas corresponden a los programas de

accin gubernamental en un sector de la sociedado en un espacio geogrfico8.Esta definicin introduce la distincin entre la

poltica como actividad relacionada con el ejerci-cio del poder (politics) y las polticas como marcode orientacin para la accin (policy). Es en esteltimo sentido que se habla de las polticas pbli-cas, en las cuales se puede reconocer un contenido,un programa y una orientacin normativa9.

Si bien la poltica pblica llega a confundirsecon un programa gubernamental, conviene recor-

dar que en ella se plasman procesos de mediacinsocial muchas veces orientados a corregir desajus-tes derivados de otras intervenciones que afectanla dinmica social, o a mantener el problema enniveles manejables que permitan la goberna-bilidad10.

Por ello puede afirmarse que una poltica p-blica se inscribe en un marco general de accin,lo que permite distinguir, en principio, una polti-ca pblica de simples medidas aisladas11. Auncuando dicho marco sea explcito, el proceso deanlisis permitir profundizar sobre cules hansido los referentes reales a travs de la recons-truccin de los procesos de gestacin y formula-cin.

Para P. Muller12, autor francs muy reconocidoen el campo, en relacin con las polticas pbli-cas se pueden distinguir tres objetos de investiga-cin, cada uno de los cuales define el nfasis y,por tanto, el tipo de aproximacin al momento delanlisis. Estos tres objetos son: a) la gnesis so-

cial de la poltica, orientada a comprender los pro-cesos que hicieron posible la toma de las decisio-nes, b) el funcionamiento de las organizacionespblicas responsables de la implementacin opuesta en marcha y c) los efectos de las polticasen la sociedad.

La toma de decisiones relacionadas con unapoltica pblica ha sido descrita13 como una se-

cuencia de etapas derivadas de un proceso racio-nal; dichas etapas iran desde la identificacin delproblema hasta la evaluacin de las acciones rea-lizadas, las cuales conforman el llamado ciclode la poltica. Si bien en la mayora de los casos

el proceso no sigue la secuencia de manera lineal,el analista puede llegar a reconocer la existenciade un flujo de decisiones y procedimientos14 quetienen un sentido.

De todas maneras, el asunto es ms complejo,pues, como lo reconocen la mayora de autores, lapuesta en marcha de un programa de accin gu-bernamental es el resultado de un proceso socialen el cual confluyen diversos actores e intereses yque supone el acceso a la agenda poltica, lo cualno se logra de manera automtica15.

Una vez se logra la inscripcin en la agenda,debe pasarse al momento de formulacin o dise-o, terminando con la implementacin. La im-plementacin designa la fase de una poltica p-blica durante la cual se generan actos y efectos apartir de un marco normativo de intenciones, detextos o de discursos16. Con frecuencia, se da porsentado que al tomar la decisin de intervenir oactuar sobre una dimensin de la realidad, se hahecho lo esencial y, por tanto, la implementacinse considera secundaria.

El anlisis de las polticas pblicas requiere unaperspectiva flexible pues debe tener en cuenta lossiguientes aspectos17: La complejidad del objeto de estudio; es decir,

la actividad gubernamental. La dificultad de delimitar las fronteras de una

poltica particular, tanto en los alcances, comoen el tiempo y espacio.

La multiplicidad de actores involucrados que,a su vez, deben ser circunscritos.

Por esta razn, en el momento de analizar laspolticas pblicas aparecen diversas tensiones: (1)entre una visin internalista (hacia el interior decada sector) y una externalista (las relaciones decada sector con los dems y la influencia de lascondiciones estructurales en estas relaciones); (2)la temporalidad: cmo se conjugan acciones decorta, mediana y larga duracin; (3) la espaciali-


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dad: cmo se conjugan acciones en los niveles lo-cal, nacional e internacional; y (4) las dimensio-nes singulares (las que cada actor tiene frente a lapoltica), particulares (el lugar que cada actor ocu-pa en el ciclo de las polticas como representante

de grupos de inters), y estructurales (la capaci-dad de ingerencia de los intereses de los gruposde poder).

Especial atencin merece el tema de las polti-cas pblicas en el mbito local, considerado poralgunos analistas como la alternativa para superarlas limitaciones del enfoque sectorial, caracteri-zado por la segmentacin y el corporativismo. Eneste contexto, las polticas pblicas locales nodeben entenderse como unas polticas pblicassectoriales puestas en marcha por una autoridad

local18.Una de las metodologas ms comprensivas para

el anlisis de la poltica es la desarrollada por algu-nos autores ingleses desde el enfoque sistmico, lacual mezcla tres aproximaciones conceptuales: laevaluacin basada en las metas, la evaluacinstakeholder19de la poltica y la evaluacin organi-zacional20. Vale la pena aclarar en qu consistenestas tres aproximaciones.

En la evaluacin basada en las metas, se partede la definicin de unas metas por conseguir, atravs del proceso de implementacin de la pol-tica; es decir, se quiere ver qu tanto de lo planea-do se logr, analizando los medios que se utiliza-ron y los instrumentos. Este tipo de evaluacintiene en cuenta los juicios de expertos en medir silas metas planeadas y los indicadores permitenmedir realmente los cumplimientos deseados enla poltica. Se desarrolla principalmente a travsde anlisis documental y juicio de expertos.

La evaluacin stakeholderde la poltica per-

mite identificar los actores relevantes y hacer com-paraciones entre lo que ellos consideran deberahaber sido la poltica y lo que realmente es. Aquse deben incluir todos los actores relevantes de lapoltica, desde los gestores, ejecutores, funciona-rios, beneficiados, actores coyunturales, etc. Lasprincipales estrategias para este tipo de evalua-

cin son los grupos focales, los cuestionariosestructurados y las entrevistas, entre otros.

La evaluacin organizacional permite compa-rar lo que se ha realizado realmente en la polticafrente a un modelo terico ideal. Se pretende, en-

tonces, visualizar cmo se ha incorporado la pol-tica en las instituciones y si stas han cambiadolas prcticas organzacionales en su interior parapoder realizar lo requerido. Con base en esta in-formacin, se buscan experiencias de buenas prc-ticas desarrolladas en otros contextos y se impor-tan haciendo los respectivos cambios, segn lasnecesidades propias. Si no ha habido experien-cias previas, se disea un modelo terico de acuer-do con la realidad y se compara con lo que estocurriendo. Se utilizan estrategias de anlisis de

redes, entre otros.Como ya se seal, el anlisis sistmico busca

integrar estas tres evaluaciones, exigiendo al ana-lista un cierto nivel de insercin y conocimientodetallado de los procesos. De esta manera, stepodr aportar a la comprensin de los logros ylimitaciones del curso de la accin poltica, evi-tando el juicio de valor21.

El presente estudio combina dos perspectivasde anlisis: la reconstruccin del ciclo de la pol-tica, de donde se deriva el inters por estableceruna secuencia de fases o momentos, y la miradasistmica para el estudio del proceso de imple-mentacin; de ah el inters por analizar la pers-pectiva de los actores, as como el cumplimientode las metas y la estrategia institucional.

B. El papel de los investigadores-analistas

El investigador-evaluador, tambin conocidocomo experto, puede asumir dos papeles: uno, elde agente externo al proceso que se est analizan-do poseedor del conocimiento y de las herramien-tas necesarias para el anlisis y dos, el de cons-tructor de conocimiento con quienes han sido losactores del proceso de formulacin e implemen-tacin de la poltica, caso en el cual no pretende


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producir verdades, sino interpretar la realidad queconstruye conjuntamente con dichos actores.

Estos dos papeles han sido ampliamente des-critos por Romn Vega22, quien analiza lo que ocu-rre al colocar al experto como un agente externo

que simplemente asume unpapel aparentementeneutral en la produccin de la verdad, descono-ciendo cmo en el campo de lo social existen una pluralidad de saberes, verdades y perspectivasestratgicas transitorias, ms que conocimientosabsolutos. La bsqueda de la objetividad por par-te de los expertos externos, basada en una racio-nalidad instrumental que desea medir los pro-cesos sociales, genera discursos equvocos y apa-rentemente universales, pero muy bien argumen-tados a travs de cifras y modelos tcnicos.

Por otra parte, el papel del evaluador como fa-cilitador adquiere otra connotacin, pues, al in-sertarse como un actor en el proceso de evalua-cin de la poltica, logra adquirir ms elementosde juicio para hacer una interpretacin ms com-pleja sobre las interacciones entre saber y poderen las que se basan las decisiones de la poltica...y desarrolla as un sentido crtico y reflexivo frenteal carcter del proceso de toma de decisiones, ala informacin, el discurso o racionalidad que losarticula, el contenido de la enseanza que de ellosse desprende23. Estos elementos se basan en teo-ras desarrolladas por Habermas, Foucault y De-rrida, entre otros, quienes han analizado desde di-ferentes puntos de vista la complejidad de los pro-cesos polticos en los cuales lo importante no esla produccin de verdades objetivas.

En este sentido, el investigador-analista no con-cluye diciendo que la poltica ha sido un xito oun fracaso, a travs de juicios absolutos, sino mos-trando, por medio de la argumentacin, cmo se

ha formulado e implementado la poltica y culesson las lecciones aprendidas.Los autores del presente estudio, quienes no

participaron en el proceso de la poltica, conside-ran que las opiniones y percepciones de los diver-sos actores son indispensables para lograr un ver-dadero anlisis de la poltica, entendida sta comoreconstruccin de un proceso social en el cual sus

protagonistas puedan reconocerse. Por esta razn,se dise una estrategia metodolgica centrada enla entrevista y el dilogo con los actores, evitan-do, hasta donde fue posible, la mirada propia dequien se concibe como actor externo poseedor de

la verdad.

C. El trabajo infantil y juvenil comoasunto de poltica pblica

En la medida en que las sociedades se hacen mscomplejas, es necesario establecer un mayor n-mero de reglas de juego, sobre asuntos muy va-riados, para dar cabida a nuevas realidades y adiversos intereses que coexisten en ellas. En este

contexto, corresponde al Estado regular los asun-tos reconocidos como de inters general o de be-neficio comn, los cuales no estn prees-tablecidosni permanecen invariables; por el contrario, se tratade construcciones sociales complejas que respon-den a dinmicas sociales particulares.

La transformacin de un problema en objetode intervencin poltica es el producto de un tra-bajo especfico, realizado por actores polticosidentificables24. Tal es el caso del trabajo in-fantil, una realidad presente a lo largo de la histo-ria y que slo recientemente empieza a ser perci-bida como una situacin social problemtica quedebe ser controlada.

En efecto, fue necesario recorrer un largo ca-mino para lograr, de manera progresiva, un acuer-do mundial de condena el trabajo infantil y de com-promiso de la mayora de los pases por adelantaracciones para su progresiva erradicacin y/o re-gulacin.

Los primeros antecedentes sobre la abolicin del

trabajo infantil en el mbito mundial datan de lapoca de la revolucin industrial en Inglaterra, cuan-do se realizan diversas reformas a la situacin la-boral del proletariado, entre las que se pueden citarel acortamiento de la jornada de trabajo, la cons-truccin de viviendas para los obreros y, para elcaso particular, la prohibicin de la contratacinde menores de 10 aos de edad en el trabajo en


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minas situacin muy generalizada en la pocacuando, adems, se propuso la creacin de escue-las para los nios, las nias y los jvenes25.

Este reconocimiento, plasmado en la suscrip-cin de normas internacionales tales como los

Convenios de la OIT26

, entre otros, y los planesnacionales, parece indicarnos que el tema del tra-bajo infantil ha sido inscrito en la agenda polticade los gobernantes del mundo. Sin embargo, comoveremos en el caso colombiano, ste constituyeapenas un paso inicial, pues an se est muy lejosde lograr que en las grandes decisiones del Esta-do, a nivel internacional, nacional y local, se res-pete el principio del inters superior del nio. Setrata de una agenda an por construir.

Lograr que nios y nias menores de 14 aos

no trabajen, y que los mayores de 14 aos lo ha-gan en condiciones que no vulneren sus derechos,constituye una imagen o representacin del bien-estar de la niez relacionada con las condicionesnecesarias para su desarrollo integral. Como enotros casos concernientes a la garanta de los de-rechos de nios y nias, no se trata de una metaque se pueda alcanzar en el corto plazo, por tra-tarse de un fenmeno donde se integran asuntoseconmicos relacionados con la distribucin dela riqueza y sociales como la justicia social y laequidad, entre muchos otros.

En ltimas, no es posible pensar la erradica-cin del trabajo infantil al margen de una polticade infancia que articule, bajo un solo enfoque, to-das las respuestas del Estado y la sociedad civil alos problemas de la poblacin infantil, sin seguir-los atomizando. Tampoco es posible lograr dichopropsito si el conjunto de las polticas socialesno se orienta a la intervencin de los factores es-tructurales responsables del fenmeno y si las po-

lticas econmicas son generadoras de exclusiny vulnerabilidad social. En otras palabras, debebuscarse que los ideales de la poltica social orien-ten las polticas econmicas.

Para alcanzar el ideal propuesto, se requiereuna activa intervencin del Estado, orientada atransformar tanto las condiciones econmicas delas familias como aquellos factores sociales y cul-

turales promotores del trabajo infantil. En estecaso, se esperan acciones del Estado en esferas dela sociedad que trasciendan su papel tradicional,centrado en la seguridad y la defensa. Como enotros casos, se trata de un nuevo tipo de polticas

pblicas de desarrollo orientadas por criterios ti-cos como la justicia y la equidad.Retomando a Eduardo Bustelo, podemos afir-

mar que la poltica social puede entenderse comola poltica destinada a construir sociedad y sobretodo, a construir democrticamente una sociedadjusta27, de donde deriva su sentido moral. En elcaso de la infancia, cabe entonces preguntarseCul sera la poltica que podemos considerarcomo justa con los miembros ms jvenes de nues-tra sociedad?

D. La poltica colombiana frente altrabajo infantil como objeto de

anlisis

Cmo lleg a convertirse el tema del trabajo in-fantil en objeto de intervencin pblica? Qui-nes participaron en el proceso que condujo al Es-

tado colombiano a tomar medidas frente a ese pro-blema? Cmo se tomaron esas decisiones? Comoveremos ms adelante, la definicin de los asun-tos que requieren la intervencin del Estado, re-sulta de un complejo proceso de negociacin enel cual participan diversos actores sociales, quie-nes crean una cierta representacin del problema,traducindolo a un lenguaje poltico, y trabajanpara lograr su inscripcin en la agenda polticadel pas.

Una vez aceptado o reconocido el problema del

trabajo infantil como objeto de intervencin p-blica, se pas al diseo o formulacin de los pla-nes nacionales, con sus respectivas metas y estra-tegias y, posteriormente, se pusieron en marchatales decisiones. Cmo se ha hecho dicha imple-mentacin? Quines han sido los responsablesde llevar a la prctica las decisiones? Ha logradola intervencin pblica sus propsitos?


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Como veremos a lo largo de este documento,el inters por comprender estos procesos, en elcaso de la poltica colombiana frente al trabajoinfantil, compromete diferentes niveles de anli-sis, ya que la evolucin y los resultados de cual-

quier intervencin pblica guardan relacin conla dinmica de otras reas afines o complementa-rias. En efecto, aun cuando cada una de las polti-cas acta sobre un objeto definido, pueden reco-nocerse relaciones entre ellas, dado que las deci-siones e intervenciones en un campo inciden enotro.

Para el caso de la poltica frente al trabajo in-fantil, el asunto resulta mucho ms complejo, dadoque, en sentido estricto, no se trata de un temaque pueda ser abordado desde una perspectiva sec-

torial, tal como se entiende en la organizacin delas instituciones y polticas del Estado. Por el con-trario, y por tratarse ms de un asunto poblacionales necesario buscar la articulacin e integracinde las acciones de diferentes agentes del sectorsocial: trabajo, salud, educacin, bienestar fami-liar, entre otros. As mismo, al analizar la inci-dencia del trabajo infantil, debe tenerse en cuentala situacin econmica y social de la familia.

Como la mayor parte de las decisiones en ma-teria de polticas pblicas guardan, en un momen-to dado, cierta coherencia entre s, al punto de co-rresponder a un cierto modelo desde el cual seestablecen prioridades y se materializan las con-cepciones que se tienen sobre la accin del Esta-do, no es posible analizar los avances de la polti-ca nacional en materia de trabajo infantil sin con-siderar las orientaciones de la poltica colombia-na en los ltimos aos.

En efecto, para lograr una mejor comprensinde los logros y dificultades de la poltica nacional

frente al trabajo infantil es necesario tener en con-sideracin las complejas transformaciones de lapoltica y la sociedad colombianas en los aos 90,tales como la apertura econmica, las priorida-des del gasto social, la crisis econmica y fiscal,el empobrecimiento de la poblacin durante esteperiodo y la agudizacin del conflicto armado,entre otros.

En este sentido, entendemos que existe una re-lacin necesaria entre la poltica frente al trabajoinfantil y otras polticas sociales, as como entrestas y la poltica econmica. Tal como lo sealanArcos y colaboradores (2002), para Colombia en

los ltimos aos: la transformacin radical de laestructura econmica... tuvo una incidencia tannegativa en el bienestar de la poblacin que anullos logros que se haban conseguido por el ladode la poltica social28.

Por esta razn, cualquier anlisis de la polticarelacionada con el trabajo infantil debe conside-rar algunos elementos del contexto social y pol-tico colombiano durante el periodo objeto de an-lisis, es decir durante la segunda mitad de la dca-da de los aos 90 y los primeros aos del siglo

XXI.Al respecto, se debe reconocer cmo han coexis-

tido las acciones orientadas a la erradicacin deltrabajo infantil y la proteccin del joven trabaja-dor, impulsadas por la poltica nacional, con din-micas sociales de mantenimiento del fenmeno: Si bien se mantuvo la inversin en servicios

sociales (gracias al Artculo 350 de la Consti-tucin Nacional sobre gasto pblico social), losmayores esfuerzos se dedicaron a mejorar lascoberturas de salud y educacin, a lo cual seagregaron algunas acciones de asistencia so-cial focalizada, como por ejemplo, la Red deSolidaridad;

la creciente flexibilizacin laboral, el aumentodel desempleo y el subempleo y con ello el de-terioro de los ingresos de muchas familias, fa-vorece el trabajo infantil;

la grave situacin de nios, nias y jvenes des-plazados por el conflicto armado, quienes ali-mentan la poblacin en situacin de exclusino precaria inclusin social y quienes deben con-tribuir al ingreso familiar;

la alta desercin escolar y las bajas coberturasde seguridad social;

la vinculacin de nios, nias y jvenes comocombatientes;

la poca importancia que tiene la infancia parael gobierno, los industriales y los grupos de po-der del pas.


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Como ya se seal, el anlisis de polticas p-blicas una de las ramas de la ciencia polticase nutre de las propuestas de diferentes autorescomo Muller, Roth, Menny, Thoening, Jobert yVargas, entre otros, quienes consideran la vincu-lacin de los diversos actores como un elementoprioritario para el anlisis. Debido a las particula-ridades de la organizacin del Estado colombiano

y de su relacin con la sociedad civil, es necesa-rio recurrir a diversas estrategias para el anlisis ycomprensin de las polticas pblicas.

Dentro de dichas estrategias pueden mencio-narse la desagregacin por etapas, por subsistemaso por el aspecto en el cual se centran: la naturale-za del rgimen de gobierno, la bsqueda de varia-bles causales, las polticas mismas, las caracters-ticas socioeconmicas del contexto, o el discursoque se emplea; estas estrategias pueden combi-narse, lo cual se aplic en este trabajo.

A. Objetivo del estudio

Proporcionar una visin analtica e indepen-diente sobre la capacidad, consistencia y evolu-cin de la Poltica Nacional Colombiana para al-canzar sus resultados y objetivos en materia de

CAPTULO IIIMETODOLOGA

erradicacin del trabajo infantil, considerando es-pecialmente la cobertura de la poblacin benefi-ciaria y la sostenibilidad de los resultados alcan-zados, as como los posibles efectos de medio ylargo plazo.

B. Enfoque

Siguiendo a Marshall, el verdadero sentido de lapoltica social es el desarrollo de procesos de ex-pansin de la ciudadana y ampliacin de las opor-tunidades para los ciudadanos, garantizando a to-dos igualdad de derechos y obligaciones.

Por eso puede afirmarse que la ConvencinInternacional de los Derechos del Nio propor-ciona el marco de referencia mundialmente acep-tado para la definicin de los propsitos y la ra-zn de ser de la poltica pblica de infancia, la

cual, a partir de ese documento, debe comprome-terse con la defensa y promocin de los derechosfundamentales de nios, nias y jvenes, promo-viendo de esta manera la equidad y la inclusinsocial. Adicionalmente, la Convencin introduceel inters superior del nio como principio rectorde las decisiones de la poltica en su sentido msgeneral.


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Desde este enfoque, se reconoce a los nios ylas nias su condicin de sujetos de derechos, loque incluye el reconocimiento de sus capacidadespara asumir responsabilidades y participar en to-dos los aspectos que inciden en su desarrollo.

El estudio asume el enfoque de Derechos delos nios y las nias, haciendo nfasis en el anli-sis cualitativo de la informacin, lo que permitecomprender interacciones e identificar dinmicasy lgicas institucionales. Aunque se hacen anli-sis cuantitativos, no se pretende una representati-vidad estadstica de la informacin obtenida.

C. Fases del estudio

El estudio fue diseado para realizarlo en cuatrofases, las cuales no se desarrollaron estrictamenteen forma secuencial, dada la dinmica del proce-so de investigacin. A continuacin se presentacada una de estas fases:

1. Fase I: Delimitacin del objeto de

estudio, anlisis documental y diseo de

instrumentos y material de trabajo

En esta fase se hizo la identificacin, lectura yanlisis de fuentes secundarias. Se estudiaron di-versos documentos descriptivos, analticos, admi-nistrativos, de difusin, normativos y evaluativos;los planes nacionales y programas, as como ma-terial audiovisual, actas de reunin, comunicacio-nes emanadas del Comit Tcnico e informes re-cibidos por ste.

a) Diseo de instrumentos y material de

trabajo:

Diseo de guas de recoleccin de la informa-cin, as como de los instrumentos para lasencuestas y entrevistas y otros materiales per-tinentes.

Para el anlisis documental, se elaboraron guaspara material impreso y audiovisual que con-

tenan los siguientes aspectos: perspectiva degnero, perspectiva de derechos, integralidad/fragmentacin del problema, universalidad/focalizacin, centralizacin/descentralizacin,injerencia del Estado, planteamiento de objeti-

vos de la poltica, entre otros. Diseo de bases de datos para introduccin dela informacin obtenida a travs de encuestas.

Elaboracin de un mapa cronolgico de losdocumentos.

2. Fase II: Diseo de la estrategia de

recoleccin de informacin

Las personas encuestadas y entrevistadas, as como

los programas visitados y los sectores incluidos,fueron seleccionados segn criterios de represen-tatividad establecidos por el equipo investigadory aprobados por el Equipo Coordinador del IPEC-Colombia: Se escogieron personas reconocidas tanto por

su conocimiento del tema como por su capaci-dad de anlisis; conocedoras de todo o la ma-yor parte del proceso; representantes de los di-ferentes sectores que han participado en el di-seo y desarrollo de la poltica y que han he-

cho algn aporte a la misma; contrapartes delos programas y actores de stos.Los lugares visitados y los criterios de selec-

cin fueron los siguientes: Departamento de Santander. Se seleccion por

el funcionamiento de manera activa del Comi-t Departamental para la Erradicacin del Tra-bajo Infantil. En el municipio de Cerrito se eje-cut el programa Diseo de un modelo edu-cativo productivo que tenga como base la edu-cacin ambiental como una forma de deses-timular el trabajo infantil y en la ciudad deBucaramanga se desarrolla actualmente un pro-grama de accin correspondiente al proyectoPrevencin y eliminacin del trabajo infantildomstico en hogares de terceros.

Municipios de Cota, Funza, Cogua, Fusa-gasug: En ellos se desarroll, durante el Pri-mer Plan Nacional de Accin, el Proyecto para


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el posicionamiento y manejo municipal del pro-blema del trabajo infantil en 14 municipios delos departamentos de Boyac, Cundinamarcay Tolima. En la ciudad de Fusagasug se eje-cutan en el momento actividades tendientes a

disminuir el trabajo infantil. Municipio de Nemocn: En la actualidad seinicia el programa de intervencin Erradica-cin del trabajo infantil en la pequea mineracolombiana, dirigido a los nios y las niasque se dedican a la extraccin de arcilla.

Bogot Distrito Capital: La Central Unitariade Trabajadores ejecut un programa para erra-dicar el trabajo infantil en las plazas de merca-do de Quirigua y Las Ferias. En las localidadesde Engativ y Kennedy se desarrollan actual-

mente programas de accin correspondientesal proyecto Prevencin y eliminacin del tra-bajo infantil domstico en hogares de terceros.En la localidad Rafael Uribe Uribe se desarro-lla el Programa atencin integral paradesestimular el trabajo infantil y la desvincu-lacin de nios y nias trabajadores en la fa-bricacin artesanal de ladrillo del barrio ElConsuelo.La seleccin de los sectores a los que se les

aplic la Encuesta Sectorial fueron: Educacin, Salud e Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar (ICBF), por ser sectoresvitales en la ejecucin de programas dirigidosa la niez.

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, porser lder de la poltica nacional y corresponsablede la Secretara Tcnica del Comit.

Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),por-que aunque no desarrolla actividades especfi-cas para la niez, juega un papel significativo

en los procesos de capacitacin a jvenes.

3. Fase III: Recoleccin de informacin

sobre el ciclo de la poltica

Se realiz la recoleccin de informacin sobre lapoltica nacional y los dos planes de accin, as comosobre el desarrollo de cada uno de sus objetivos.

Se consider importante realizar un anlisis queabordara lo sectorial, lo territorial, los actores y laslneas de accin, con el fin de recolectar informa-cin sobre el diseo y la ejecucin de la poltica.

Para analizar el ciclo de la poltica se utiliza-

ron las siguientes estrategias, teniendo en cuentaque cada una recopilaba informacin sobre loscriterios antes mencionados (actores, sectores te-rritorios y lneas de accin): Encuesta al Comit Tcnico:Mediante la apli-

cacin de una encuesta elaborada especficamen-te para este grupo de actores se exploraron laspercepciones de sus diferentes integrantes so-bre el proceso en general. Dicha encuesta esta-ba dividida en tres partes: la primera, sobre lagestacin y el diseo; la segunda, sobre la eje-

cucin de los planes y la ltima, sobre las inte-rrelaciones entre diferentes sectores, medianteel anlisis emprico de redes (ver anexo 1).

Encuestas sectoriales: Se exploraron los avan-ces de la poltica y los compromisos estableci-dos al interior de los sectores. Se aplicaron lasencuestas a funcionarios que no participan enel Comit Tcnico, pero que por su actividadtuvieran alguna relacin con el desarrollo de lapoltica. La encuesta se dividi en dos partes:una general para todos los sectores y otra espe-cfica por sector, en donde se plasmaron losdiferentes compromisos asumidos por cada unode ellos en los planes. Es importante destacarque algunas de las personas a quienes se lesaplic esta encuesta fueron indicadas por el re-presentante de su institucin en el Comit Tc-nico, como interlocutoras al interior de la enti-dad; otras fueron escogidas por los investiga-dores dentro de los profesionales de la entidad(ver anexo 2).

Entrevistas a profundidad con personas con co-nocimientos y experiencia en el tema y con unavisin global del desarrollo de la poltica: Seindag sobre aspectos como la relacin de lapersona con la Poltica Nacional para la Erra-dicacin del Trabajo Infantil, historia del pro-ceso, actores claves del proceso, articulacinde la poltica con otras acciones para la infan-


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cia en el pas, enfoque desde el cual se disea-ron los Planes Nacionales de Accin, logrosalcanzados, dificultades presentadas en el pro-ceso y posicionamiento del tema en el pas (veranexo 3).

Entrevistas con funcionarios municipales: Porconsiderar este nivel como el lugar de ejecu-cin de programas y acciones concretas, se rea-lizaron entrevistas semiestructuradas a repre-sentantes de Alcalda, Desarrollo Social, ICBF,Secretara de Educacin, Secretara de Salud,Secretara de Gobierno y Personera, con el finde explorar su conocimiento sobre la situacinde la niez trabajadora en el municipio y suconcepto sobre las intervenciones realizadas enste (ver anexo 3).

Entrevistas a personas encargadas de la coor-dinacin de los diferentes programas (veranexo 3).

Conversatorio con personas consideradas ex-pertas, (investigadores, acadmicos, etc.) co-nocedores de todo o parte importante del desa-rrollo de la poltica y que hayan hecho algnaporte a la misma.

Talleres con nios y nias, padres y madres de

algunos programas en desarrollo. Participacin en reuniones de grupos de tra-bajo de algunos programas.

Observacin en los sitios visitados sobre lasocupaciones de los nios, las nias y los jve-nes. Se dise una gua para recoger informa-cin sobre la actividad que desarrollan los ni-os, las nias y los jvenes; condiciones, lugar

y jornada; personas que los acompaan. Ade-ms, se explor la existencia de afiches, folle-tos y cartillas sobre el tema en las oficinas y

despachos municipales. Taller con los integrantes del Comit Tcnico,

el cual tuvo dos momentos: Ejercicio Individual: Cada integrante del Co-

mit diligenci un formato sobre logros, di-ficultades y perspectivas a futuro de las L-neas de Accin; ste recogi la evaluacindel desarrollo de las lneas de accin de losplanes nacionales desde la experiencia per-sonal.

Ejercicio Grupal: Con el fin de complemen-tar la informacin individual, se conforma-ron cinco subgrupos de trabajo, cada unode los cuales abord una lnea de accin, elresultado fue socializado y debatido contodo el grupo.

4. Fase IV: Sistematizacin y anlisis de

informacin

Se disearon bases de datos para recoger la infor-macin de las encuestas realizadas a fin de organi-zar, analizar e interpretar la informacin cuantita-tiva y cualitativa aportada por estos instrumentos.

El anlisis de la informacin parti de 3 di-mensiones establecidas, frente a cada una de lascuales se formularan preguntas claves. Estas di-mensiones fueron:

Gua de entrevista a funcionarios municipales

Los aspectos sobre los que se indag, incluan:- Concepto de trabajo infantil.- Caractersticas del trabajo infantil en el municipio.- Historia del proceso y acciones que el municipio ha

desarrollado frente al tema.- Causas del fenmeno en el municipio.- Conocimiento de la poltica nacional.- Conocimiento de las peores formas de trabajo infanto-

juvenil.- Perspectivas futuras de acciones municipales frente al

roblema del traba o infanto- uvenil.

Gua Conversatorio

Los aspectos que se trataron en esta sesin fueron:- Compromiso del Estado y sus diferentes sectores en el

desarrollo de la Poltica- Participacin social y comunitaria en el desarrollo de la

poltica- Articulacin e integralidad de la poltica- Relacin entre las instancias internacionales, nacionales,

departamentales y municipales- Factores causales del trabajo infanto-juvenil que la poltica

ha abordado con ms fuerza- Principales enseanzas que deja el proceso- Perspectivas futuras del trabajo infanto-juvenil y de la

Poltica


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El ciclo de la poltica, tratando de dar respuestaa cmo lleg a convertirse el trabajo infantil enobjeto de intervencin pblica?

El diseo de la poltica, que busc encontrarcul es la estructura y alcance de esta poltica?

Y la ejecucin de la poltica, que pretendi in-dagar sobre cmo se ha implementado la pol-tica? y qu avances ha tenido en sus propsi-tos?Y, finalmente, la elaboracin y socializacin del

documento.


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El proceso poltico a travs del cual Colombiaha llegado a reconocer e intervenir el trabajo in-fantil se puede caracterizar en dos momentos cla-ramente diferenciados: el primero abarca lo ocu-rrido desde comienzos del siglo XX hasta 1994 yhace referencia al desarrollo de una base legal pararegular el trabajo infanto-juvenil, sin una polticaexplcita en este tema. El segundo momento es el

nacimiento y desarrollo de la poltica como tal, yse puede fijar a partir de 1995, ao en que se haceun reconocimiento institucional del problema yse inicia un proceso de coordinacin y con-certacin interinstitucional e intersectorial paragenerar acciones y estrategias de prevencin yproteccin a los nios, nias y jvenes trabajado-res.

A continuacin se presenta un recorrido anal-tico por estos dos momentos, con el propsito de

identificar los principales actores y acontecimien-tos que orientaron el diseo y ejecucin de la Po-ltica Nacional de Erradicacin del Trabajo Infan-til y Proteccin del Joven Trabajador.

A. Antecedentes

La presencia de nios, nias y jvenes pobres entodas las actividades econmicas ha sido perma-

CAPTULO IVANLISIS DEL CICLO DE LA POLTICA

nente a lo largo de la historia del pas; al encon-trarse sin escuela, han trabajado como agriculto-res, albailes, lecheros, deshollinadores, emplea-dos domsticos, voceadores de peridicos, lim-piabotas, vendedores, etc., convirtindose en per-sonajes pintorescos caractersticos de nuestras ciu-dades y en algo tan cotidiano que ya no merecaatencin especial. Con el siglo XX y los procesos

de industrializacin surgen, sin acabarse los ante-riores, los nios, nias y jvenes vinculados a laactividad industrial con la permisividad, indife-rencia y aceptacin de la sociedad.

En el mbito internacional se crea, como con-secuencia del Tratado de Versalles, en 1919, laOficina Internacional del Trabajo OIT con unaestructura tripartita: gobiernos, organizaciones deempleadores y organizaciones de trabajadores, conel propsito de velar por las condiciones labora-

les, de salud y medioambientales de los trabaja-dores en todo el mundo. En el mismo ao de sufundacin, se aprob el Convenio Nmero 5, elcual estableci los 14 aos como edad mnima paratrabajar en la industria. Desde entonces la OIT haaprobado convenios y recomendaciones como es-trategias de regulacin y control del trabajo juve-nil y la explotacin infantil en el mercado laboral.

En el mbito nacional, se dicta en 1924 la Ley


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Durante el periodo presidencial de Virgilio Bar-co Vargas, 1986 a 1990, se llev a cabo el Plande Lucha para Combatir la Pobreza, en el cual seplantearon acciones para promover el mejoramien-to de los hogares, la salud y la educacin de las

familias ms deprimidas del pas. Se establecipara el Instituto de Seguros Sociales ISS laobligatoriedad de brindar atencin en salud almenor trabajador no afiliado34.

Durante este mismo periodo, se expidi, me-diante Decreto 2737 de 1989, el Cdigo del Me-nor, como herramienta legal de proteccin a lainfancia, desde la perspectiva de la situacin irre-gular. Dicho decreto consagra como derecho fun-damental del menor(destacado del equipo) el serprotegido contra la explotacin econmica y con-

tra el desempeo de cualquier trabajo que puedaser peligroso para su salud fsica, mental o queimpida su acceso a la educacin. De acuerdo conel Cdigo del Menor, pueden trabajar con un per-miso especial, otorgado por el Ministerio de Tra-bajo, los nios mayores de 12 aos, lo cual evi-dencia una postura no abolicionista del trabajoinfantil, que ser analizada ms adelante, dentrode la lnea de desarrollo legislativo.

La representacin del trabajo infantil en el dis-curso gubernamental se ha movido entre dos l-gicas, las cuales han orientado la designacin deresponsabilidades en las instituciones. Desde laperspectiva manejada en los gobiernos de JulioCsar Turbay Ayala y Belisario Betancourt, seresponsabiliz al Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social del problema del trabajo infantil, porser concebido ste como un problema de trabajoy trabajadores; pero, a partir del gobierno de Vir-gilio Barco, la situacin se percibe como un pro-blema de pobreza que debe ser atendido por el

ICBF, entidad adscrita al Ministerio de Salud, puesse crea que dicha entidad tena mayor competen-cia en la atencin de la situacin irregular de lainfancia.

A pesar de haberse establecido la necesidad dedarle una respuesta a la situacin de la infanciatrabajadora, durante el periodo de 1978 a 1990,no se evidencia claramente un compromiso pol-

tico para enfrentar el problema, y se desconoce lamagnitud del fenmeno, an despus de haberserealizado algunos estudios al respecto35.Dentro dedichos estudios sobresale el elaborado en 1990 porMara Cristina Salazar, quien, utilizando la En-

cuesta Nacional de Hogares, efectu un anlisiscomparativo para los aos 1976, 1977 y 1984,sobre la participacin laboral de los nios, las ni-as y los jvenes entre los 12 y los 14 aos deedad, encontrando una tasa de participacin simi-lar para los tres aos.

El 20 de noviembre de 1989 se firm la Con-vencin Internacional de los Derechos del Nio,que establece un hito en materia de niez, al cam-biar la perspectiva de la doctrina de la situacinirregular, a la de la proteccin integral, hecho que

marcar un hito en la orientacin de las polticasde infancia; a partir de este momento, el trabajoinfantil es reconocido claramente como una for-ma de explotacin que viola los derechos funda-mentales.

En el gobierno de Csar Gaviria, 1990 a 1994,se crea dentro del Ministerio de Trabajo la Direc-cin General del Trabajo y dentro de sta la Divi-sin de Relaciones Especiales de Trabajo, con cla-ras funciones en relacin con la defensa y protec-cin de los nios, las nias y los jvenes trabaja-dores; por consiguiente, el problema del trabajoinfanto-juvenil pasa a ser competencia, principal-mente, del Ministerio de Trabajo y Seguridad So-cial. Este hecho marcar una mirada sectorial delproblema, a pesar de haber tratado de avanzarhacia lo intersectorial, en el compromiso de la res-ponsabilidad social.

El 30 de septiembre de 1990, la mayora de lospases del mundo suscriben la Declaracin Mun-dial sobre la Supervivencia, Proteccin, Desarro-

llo y Participacin de los Nios, en la cual lospases signatarios se comprometen a desarrollarel plan de accin, cuyo objetivo es mejorar lascondiciones de vida de los nios, las nias y losjvenes y generar mundialmente una nueva ticaen favor de la infancia en el decenio. En Colom-bia, para dar cumplimiento a dichos compromi-sos, se aprob en el Consejo Nacional de Poltica


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Econmica y Social CONPES, el documen-to Plan de Accin en Favor de la Infancia PAFI, 1991-1994, el cual hace referencia al temadel trabajo infantil as:

proteger integralmente a los nios, las nias y losadolescentes cuyos derechos han sido vulneradoscon el propsito de restiturselos. En especial aaquellos maltratados, abusados y explotadossexualmente, trabajadores, temporal o permanen-temente sin familia o puestos en peligro por ella,vinculados al conflicto armado, vctimas del des-plazamiento forzado, pobladores de la calle, dis-capacitados, adictos a sustancias psicoactivas, vc-timas del delito organizado, en conflicto con la leyy embarazadas36.

En enero de 1991 se incorpora a la legislacinnacional la Convencin Internacional de los De-rechos del Nio CDN mediante la expedicinde la Ley 12/91. En ese mismo ao se proclama lanueva Constitucin, en la cual se elevan a rangoconstitucional los derechos fundamentales de losnios, las nias y los jvenes con miras a protegerla infancia, garantizndole las condiciones mni-mas para su integridad y felicidad. Es dentro deestos derechos fundamentales que es posible re-

clamar el derecho a la educacin de los nios ylas nias, a no ser maltratados ni explotados y aexigir al Estado satisfacer las necesidades bsicasde salud, seguridad e integridad efectiva.

En el Artculo 44 de la Constitucin Nacionalde 1991, el Estado colombiano acepta como res-ponsabilidad, entre otros aspectos, (...) protegera los nios y las nias contra la explotacin eco-nmica y contra el desempeo de cualquier traba-jo que pueda ser peligroso o entorpecer su educa-cin o que sea nocivo para su salud o para su de-

sarrollo fsico, mental, espiritual, moral o social(...).

En cumplimiento de los compromisos adquiri-dos durante la Cumbre Mundial en Favor de laInfancia, Colombia promovi, en 1994, la reali-zacin de la II Reunin Americana sobre Infanciay Poltica Social, con el propsito fundamental dehacer seguimiento a las metas establecidas y defi-

nir los mecanismos para impulsar su cumplimientoen la regin. Los diferentes pases participantesfirmaron el Compromiso de Nario, dentro delcual se ratifica la obligacin con la erradicacindel trabajo infanto-juvenil.

El recorrido realizado permite apreciar cmo hastacomienzos de los aos 90 la respuesta del Estadocolombiano frente al problema del trabajo infantil secentr en la expedicin de leyes y regulaciones comoexpresin normativa y coercitiva del deber ser delestablecimiento frente a la explotacin de la que hansido vctimas los nios, las nias y los jvenes traba-jadores. Si bien estos instrumentos son importantes,sern necesarios nuevos procesos para lograr la ins-cripcin del tema en la agenda poltica y para la for-mulacin y puesta en marcha de una poltica propia-

mente dicha. A continuacin nos ocuparemos de esosnuevos procesos.

B. Gnesis de la poltica nacional

Dentro del campo de las polticas pblicas el mo-mento de nacimiento o gnesis de una poltica hacereferencia a (...) dos elementos que se articulan:la construccin del problema social como proble-ma que necesita una intervencin pblica de una

parte y su inscripcin en la agenda poltica deotra37.

El tema del trabajo infantil empez a ser obje-to de inters y debate de la agenda poltica delsector social a partir de la realizacin del Semina-rio Interinstitucional sobre el Menor Trabajadoren marzo de 1993, auspiciado por el PAFI, el DNPy la UNICEF. El objetivo de este evento, en elque participaron funcionarios, investigadores y es-tudiosos del tema, fue iniciar un proceso de coor-

dinacin y concertacin interinstitucional eintersec-torial para generar acciones y estrategiasde prevencin y proteccin de los nios, las niasy los jvenes trabajadores.

En la misma direccin, en octubre de 1994, laOIT promovi la realizacin del Taller de Polticapara el Desestmulo del Trabajo Infantil, con elnimo de identificar acciones que se deban desa-


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rrollar para impulsar una poltica nacional en lamateria. Se delinearon reas prioritarias de inter-vencin y se estableci la necesidad de realizarun seminario con ms amplia representacin es-tatal en el que adems las diferentes instituciones

nacionales fijaran compromisos muy concretos.En este mismo ao, por encargo de la OIT, Ma-ra Cristina Salazar, especialista en el tema, ela-bora el documento El trabajo de nios, nias enColombia. Bases para la formulacin de una pol-tica nacional, en el cual se presenta una caracte-rizacin del trabajo infantil, la identificacin delas condiciones de trabajo, los efectos del trabajosobre los nios, las nias y los jvenes, anlisiscualitativos y cuantitativos de la magnitud del pro-blema, un inventario de programas que se estaban

llevando a cabo al momento de hacer la investi-gacin y propone unos elementos bsicos para laformulacin de una poltica nacional.

Como producto del compromiso adquirido enel taller de Poltica para el Desestmulo del Tra-bajo Infantil de 1994, el Ministerio de Trabajo ySeguridad Social, el ICBF, el DNP y laOIT convo-caron en diciembre del mismo ao el SeminarioNacional sobre Trabajo Infantil en Colombia. Deeste seminario resultaron tres compromisos:1) Colombia creara una instancia permanente

encargada de formular, impulsar el desarrolloy evaluar la poltica nacional en materia de erra-dicacin del trabajo infantil.

2) Esta instancia formulara el plan nacional deaccin.

3) La OIT impulsara el desarrollo del programaIPEC en Colombia.Esta dinmica interna coincidi con un debate

internacional sobre la erradicacin del trabajo in-fantil, en el cual se condenaron los productos co-

lombianos que tenan en su proceso productivomano de obra infantil, como ocurra con el car-bn y las flores, principalmente.

Por lo anterior, Minercol (anteriormente Car-bocol o Ecocarbn) estableci, desde 1992, ac-ciones en ese sentido, iniciando con la realizacindel convenio 070/92 entre el Ministerio de Mi-nas, el municipio de Tpaga, UNICEF y Carbocol,

con lo que se comenz un periodo de defensa delos nios y las nias que se encontraban en la mi-nera. Posteriormente, desde 1995, se desarrolla-ron acciones hacia la erradicacin del trabajo in-fantil en minas de carbn38.

Estos hechos y las acciones que de ellos se de-rivaron, as como la confluencia de factores inter-nacionales, nacionales y la participacin de acto-res polticos y sociales, sealan claramente la mi-tad de la dcada de los 90 como el momento degestacin de la poltica, entendida como un acuer-do entre diversos actores para inscribir el tema enla agenda poltica nacional.

Es as como en el siguiente Plan Nacional deDesarrollo, El Salto Social, correspondiente alperiodo presidencial de Ernesto Samper 1994-

1998, se defini como una de las prioridades lacreacin de una cultura a favor de la infancia quereconociendo las diferencias y la diversidad de lapoblacin ms joven, comprometa a las institu-ciones y a los diferentes sectores de la sociedadcon su supervivencia, proteccin, desarrollo yparticipacin (...), as se plantea en forma expl-cita la necesidad de desarrollar programas espe-ciales para menores en situacin irregular por suscondiciones de maltrato o abuso sexual, trabajoinfantil, habitantes de la calle o infractores39.

Los lineamientos generales expresados en di-cho Plan se desarrollan en el Documento CONPES2776 de junio de 1995, El Tiempo de los Nios,en el cual se especifican estrategias, programas ymetas que los diferentes sectores debern cum-plir. De manera particular para el trabajo infantil,plantea que se deben desarrollar programas deatencin a los nios, las nias y los jvenes traba-jadores que tengan como objeto desestimular eltrabajo infantil, evitar la desercin escolar de los

nios, las nias y los jvenes trabajadores y erra-dicar su participacin en trabajos de alto riesgo.Sin duda, en este documento se observa un

importante reconocimiento de la problemtica dela infancia como un objeto de intervencin de laaccin del Estado, as como un esfuerzo por in-corporar nuevas representaciones, en particular laperspectiva de proteccin integral. Como veremos


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ms adelante, durante este periodo se formula elPrimer Plan Nacional de Accin para la Erradica-cin del Trabajo Infantil y la Proteccin del JovenTrabajador.

En 1995, por solicitud del Ministerio de Traba-

jo, Carmen Elisa Flrez, Felicia Knaul y ReginaMndez elaboraron, con base en la Encuesta Na-cional de Hogares ENH de 1992 que recolectinformacin sobre nios y nias trabajadores me-nores de 12 aos, el estudio estadstico Nios y

jvenes: Cuntos y dnde trabajan?, que fue labase cuantitativa para la formulacin de la poltica.

Los resultados de este estudio indicaron quepara 1992 en Colombia, segn la definicin tradi-cional de trabajo, 1.089.300 nios, nias y jve-nes entre 12 y 17 aos trabajaban. Al tomar la de-

finicin ampliada que incluye a nios, nias y j-venes que realizan oficios domsticos y partici-pan en actividades secundarias rurales, se llega ala cifra de 1.663.900 nios, nias y jvenes traba-jadores y a 2.447.900 al incluir la estimacin delos nios y nias entre 6 y 11aos que trabajan.

En el Plan de Desarrollo Nacional de Andrs

Pastrana, Cambio para Construir la Paz (1998-2002), no se hace mencin explcita de la respuestaestatal frente al trabajo infantil.

El proceso descrito, as como los que se anali-zan a continuacin, se presentan en la figura 1.

C. Los planes nacionales de accinpara la erradicacin del trabajoinfantil y la proteccin del joven

trabajador

Siguiendo el marco secuencial del ciclo de la po-ltica, despus del reconocimiento del problemasobre el cual se pretende actuar, siguela formula-cin, dentro de la cual se seleccionan distintas al-ternativas para afrontar dicho problema, como lacreacin del Comit Interinstitucional, la elabo-racin de planes nacionales de accin, planes ope-rativos y establecimiento de compromisos secto-riales, entre otros.

A continuacin se describe este proceso en re-lacin con los dos planes nacionales de accin.

Figura 1CICLO DE LA POLTICA NACIONAL PARA LA ERRADICACIN DEL TRABAJO

INFANTIL Y LA PROTECCIN DEL JOVEN TRABAJADOR

Fuente: Equipo del Observatorio sobre infancia de la Universidad Nacional de Colombia. 2002.

Identificacin del

problema (1919 - OIT)(1924- Colombia)

Inclusin en laagenda (1979)

55 aosToma de decisionesFormulacin de la

poltica (1994)

15 aos

Diseo del PrimerPlan 1995

Implementacin del 1erPlan

1996 - 1998

Identificacin delogros alcanzados

Consulta a diversosactores (1999)

Toma dedecisiones y

diseo del 2 Plan

Anlisis de laPoltica (2002)

Implementacin del 2 Plan2000 - 2002


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blema, el Plan tuvo un carcter indicativo, lo cualquiere decir que sealaba: Los principales derro-teros y algunas estrategias para alcanzarlos. Cadasector y cada regin deber formular sus propiosplanes de accin, utilizando los parmetros aqu

determinados, pero ajustando las estrategias y losprocedimientos a la realidad particular42.En este Primer Plan, el gobierno espaol fue el

nico donante interesado en apoyar al Estado co-lombiano para que asumiera el problema del tra-bajo infantil y lo insertara en la agenda polticacon nfasis en la generacin de cambios estructu-rales necesarios para la erradicacin real del tra-bajo infantil.

Presentado el proyecto y cumplidos los requi-sitos exigidos, se dio inicio al Programa Interna-

cional para la Erradicacin del Trabajo InfantilIPEC en Colombia y posteriormente el passuscribi una carta de intencin con la OIT.

En consecuencia, el 26 de mayo de 1995, me-diante Decreto 859, se cre el Comit Interinsti-tucional para la Erradicacin del Trabajo Infantily la Proteccin del Joven Trabajador, rector en elcampo del trabajo infanto-juvenil, encargado dela formulacin y el desarrollo de las polticas ylos programas conducentes a erradicar la partici-pacin de los nios y las nias en el trabajo y pro-teger y mejorar las condiciones laborales de losjvenes.

A travs de dicho Decreto se convoca a losmximos representantes de los sectores pblico yprivado: Ministerio de Trabajo y Seguridad So-cial, quien lo preside, Ministerios de Salud, Edu-cacin y Comunicaciones, DNP, ICBF,COLDEPORTES, SENA, Consejera para la Polti-ca Social, centrales obreras y empleadores. En elmbito territorial se crean los Comits Coordina-

dores Departamentales para la Erradicacin delTrabajo Infantil y la Proteccin del Joven Traba-jador.

Como mecanismo para garantizar el cumpli-miento de las acciones definidas en el Decreto 859,se cre el Comit Tcnico, inicialmente denomi-nado Comit Operativo, conformado por funcio-narios de nivel tcnico de las mismas institucio-

nes. En la actualidad, es convocado por el IPEC,junto con el Ministerio de Trabajo, con una perio-dicidad mnima bimestral.

As mismo, el decreto establece que la Secre-tara Tcnica del Comit ser ejercida por el Mi-

nisterio de Trabajo y Seguridad Social; posterior-mente se acord que la Coordinacin Nacional delIPEC compartira dicha Secretara con el Ministe-rio. Respecto a la ubicacin de la Coordinacinde la Poltica dentro del Ministerio de Trabajo, seencontraron diversas opiniones entre las personasentrevistadas; algunas consideran que la poltica de-bera estar en organismos especializados en in-fancia, como el ICBF43 y/o en estamentos que ga-ranticen recursos y funcionamiento a largo plazo,como es Planeacin Nacional44.

Antes de la llegada del IPEC a Colombia, el pasya haba definido unos criterios sobre las estrate-gias que se deberan desarrollar para enfrentar elproblema del trabajo infantil45, las cuales hacannfasis sobre la necesidad de realizar estudios paraconocer la magnitud del problema, sensibilizar a laopinin pblica e incluirlo en la agenda poltica.Sin embargo, la llegada del programa IPEC, comoasesor externo, influy de manera decisiva en laformulacin de los planes nacionales, en la convo-catoria de las entidades participantes, as como enel seguimiento a los planes operativos nacionales.

En octubre de 1996 se realiz un importanteevento de difusin y legitimacin del Primer PlanNacional de Accin denominado Un nuevo si-glo sin trabajo infantil, con la amplia convocato-ria nacional y el apoyo de entidades como la Uni-versidad Nacional de Colombia, el Ministerio deTrabajo, el ICBF, la Universidad de los Andes,UNICEF, Save The Children y el IPEC, en el cualse presentaron las iniciativas gubernamentales y

de varias ONG y agencias internacionales para ha-cerle frente al problema.En 1973 la OIT promulg el Convenio nmero

138, complementado con la recomendacin n-mero 146, en la cual se propicia la abolicin deltrabajo infantil (OIT, 1998). Este convenio sealaque en cualquier oficio la edad mnima para tra-bajar no debe ser inferior a la edad en que cesa la


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obligacin escolar o, en todo caso, a 15 aos. Eneste sentido, nuestra Carta Poltica, en el Artculo67 establece: El Estado, la sociedad y la familiason responsables de la educacin, que ser obli-gatoria entre los cinco y los quince aos de edad y

que comprender, como mnimo, un ao de pre-escolar y nueve de educacin bsica.Colombia decide ratificar, mediante la Ley 515

de 1999, el Convenio 138 de la OIT, con lo cual secompromete a realizar una poltica efectiva de reti-ro del trabajo de los nios, las nias y los jvenes yelevar progresivamente la edad mnima de admi-sin al empleo o al trabajo a un nivel que haga po-sible su ms completo desarrollo fsico y mental.

En julio de 1999 surge un nuevo Convenio dela OIT, el 182, sobre las peores formas de trabajo

infantil, el cual le da un marco legal diferente alSegundo Plan Nacional de Accin, lanzado en ene-ro de 2000 y previsto para un periodo de dos aos2000-2002. Este Convenio fue ratificado enel 2001, a travs de la Ley 704.

Este nuevo marco jurdico y conceptual explicael cambio de nfasis adoptado en el Segundo PlanNacional de Accin, el cual privilegia el tema de lasdenominadas peores formas de trabajo infantil.

Con base en los datos suministrados tanto porla ENH como por la Encuesta sobre Niez y Ado-lescencia ENA, se realiz un anlisis de latendencia y caractersticas del trabajo infantil enel pas, a partir del cual se establecieron variablescrticas en las que las polticas y programas de-ban revisarse o ajustarse. Con base en la evalua-cin de los objetivos generales trazados en el Pri-mer Plan Nacional de Accin y de las metas esta-blecidas en los planes operativos anuales, el IPECrealiz una revisin de lo ejecutado y se estable-cieron las reas en las que debera reforzarse la

accin o deberan desarrollarse nuevas estrategias.

2. Formulacin y puesta en marcha del

Segundo Plan Nacional de Accin

(2000-2002)

Luego de revisar la legislacin internacional ynacional vigente, las competencias instituciona-

les establecidas en el Decreto 859 y el nuevo PlanNacional de Desarrollo46, se definieron las reasespecficas que cada sector debera desarrollar. Sedise un instrumento que contena la estructurabsica propuesta para el nuevo plan y se acompa- de un cuestionario para indagar sobre el pro-psito general de la nueva poltica, la suficienciay pertinencia de las estrategias, los mbitos deintervencin adecuados, los criterios de seleccinde los departamentos donde se desarrollaran losproyectos de intervencin directa y los compro-misos institucionales.

Este instrumento se distribuy entre organiza-ciones gubernamentales, no gubernamentales, deempleadores y de trabajadores en los niveles na-cional, regional y local. Se recibi respuesta de msde 140 instituciones, con observaciones y sugeren-cias que fueron ampliamente incorporadas.

Con estos insumos se redact una primera ver-sin del Segundo Plan Nacional de Accin, la cualfue enviada a las instituciones miembros del Co-

mit Nacional para que la revisaran e incorpora-ran las modificaciones o ajustes que consideraranpertinentes.

Se reelabor el documento del Plan, incorporan-do las sugerencias recibidas y se convoc a una se-sin ordinaria del Comit para presentar la segundaversin del Plan; as mismo, se estableci un plazopara realizar las consideraciones finales. Con el pro-

Resultado del Primer Plan Nacional de Accin(1996-1998)

Los principales resultados encontrados respecto aldiseo del Primer Plan Nacional de Accin para laErradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin del

Joven Trabajador fueron: El establecimiento de corresponsabilidades

entre las instituciones que trabajan eninfancia.

Focalizacin de acciones por regiones delpas.

Identificacin clara de lneas de accin.Sin embargo, el diseo de este Plan fue dbil en elestablecimiento de mecanismos de gestin acordescon las dinmicas institucionales de las entidadesparticipantes.


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psito de revisarlas e incorporarlas, se design unsub-grupo de trabajo conformado por un represen-tante de las organizaciones gubernamentales, un re-presentante de las organizaciones no gubernamenta-les, un representante de los empleadores y uno de

los trabajadores. Despus de revisar y concertar loscomentarios o ajustes a las acciones definidas para

Análisis de la política nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002

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