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AMPARO EN REVISIÓN 911/2016. QUEJOSA: **********. PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO. Vo. Bo. Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro y; RESULTANDO: PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por escrito presentado el siete de julio de dos mil quince, en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, **********, por conducto de su apoderado **********, solicitó el amparo y la protección de la Justicia Federal, contra las siguientes autoridades y actos: "III. AUTORIDADES RESPONSABLES. La Procuraduría General de la República (PGR). El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos personales (INAI). IV. ACTOS RECLAMADOS: La negativa del INAI para ordenar el acceso a los nombres de las víctimas de cada una de las 135 averiguaciones previas concluidas sobre casos de
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AMPARO EN REVISIÓN 911/2016. QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.
Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro
y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por
escrito presentado el siete de julio de dos mil quince, en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, **********, por conducto de su
apoderado **********, solicitó el amparo y la protección de la Justicia
Federal, contra las siguientes autoridades y actos:
"III. AUTORIDADES RESPONSABLES.
La Procuraduría General de la República (PGR). El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos personales (INAI). IV. ACTOS RECLAMADOS: La negativa del INAI para ordenar el acceso a los nombres de las víctimas de cada una de las 135 averiguaciones previas concluidas sobre casos de
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desapariciones cometidas en contra de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos del paso en los años 70 y 80, contenida en su resolución en el expediente número **********, dictada en sesión del día trece de mayo de dos mil quince. El desacato de la PGR para cumplir la instrucción del INAI consistente en entregar las fechas de inicio y conclusión y el número de averiguaciones previas concluidas por reserva de las 135 concluidas sobre casos de desapariciones cometidas en contra de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos del pasado en los años 70 y 80.
La parte quejosa señaló como derechos violados los contenidos
en los artículos 6 y 20 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y 1, 8, 13 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Asimismo, relataron los antecedentes del caso y expresaron
los conceptos de violación que estimaron pertinentes.
Correspondió conocer de la demanda de amparo, por cuestión
de turno, a la Juez Segundo de Distrito en Materia Administrativa con
residencia en esta ciudad, admitiéndola a trámite por acuerdo de
nueve de julio de dos mil quince, registrándose al efecto con el número
de expediente **********.
Previos los trámites de ley, la Juez de Distrito celebró audiencia
constitucional y dictó sentencia el veinticinco de septiembre de dos mil
quince, en el sentido de conceder el amparo a la parte quejosa.
SEGUNDO. Trámite del recurso. Inconformes con el fallo
anterior, Pablo Francisco Muñoz Díaz, en su carácter de Director
General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales y Adriana
Campos López, Directora General de Asuntos Jurídicos de la
Procuraduría General de la República, interpusieron recurso de
revisión en su contra.
Por cuestión de turno correspondió conocer del referido recurso
al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
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Circuito, el que mediante auto de dieciocho de
enero de dos mil dieciséis lo admitió a trámite y
lo registró con el número de expediente
**********.
Mediante escrito presentado el veintisiete de enero de dos mil
dieciséis, el apoderado de la parte quejosa, interpuso recurso de
revisión adhesiva, el cual se admitió por acuerdo de veintinueve
siguiente.
Agotados los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó
sentencia el veintiuno de abril de dos mil dieciséis, en la que determinó
que lo procedente era solicitar a esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación que ejerza su facultad de atracción para conocer de los
recursos de revisión y su adhesiva.
Recibidos los autos en este Alto Tribunal, mediante proveído de
siete de septiembre de dos mil dieciséis, su Presidente determinó que
éste se avocaría para conocer de los recursos de revisión y de la
adhesión a dichos recursos y ordenó su registro con el número de
amparo en revisión 911/2016; asimismo, turnó el expediente para su
estudio al Ministro Alberto Pérez Dayán; ordenó su envío a la Sala
de su adscripción y, en la misma providencia, ordenó notificar al
Agente del Ministerio Público de la Federación.
Por acuerdo de diecisiete de octubre de dos mil dieciséis, la
Presidenta en funciones de la Segunda Sala determinó que ésta se
avoca al conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente
relativo al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de
resolución respectivo.
El proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor; y
CONSIDERANDO:
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PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con relación a lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, del
Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se
promueve contra la sentencia dictada por una Juez de Distrito en un
juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad
de diversos artículos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental; y no resulta necesaria la
intervención del Pleno de este Alto Tribunal.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será
materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el Tribunal
Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto,
determinó que los recursos de revisión se interpusieron
oportunamente y por parte legitimada para ello.
TERCERO. Antecedentes. Para estar en aptitud de examinar la
materia del presente recurso, es importante tener presentes los
siguientes antecedentes que informan el asunto:
I. Demanda de amparo y sentencia recurrida. Del escrito
inicial de demanda y de su aclaración se desprenden los siguientes
datos que interesan para la solución del presente asunto:
La ahora recurrente señaló como actos reclamados: (I) la
negativa del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales de ordenar el acceso a
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los nombres de las víctimas de cada una de las
ciento treinta y cinco averiguaciones previas
concluidas sobre casos de desapariciones
forzadas, cometidas en contra de personas
vinculadas con movimientos sociales y políticos del pasado en los
años de mil novecientos setenta y mil novecientos ochenta, contenida
en su resolución en el expediente número **********, dictada en sesión
del día trece de mayo de dos mil quince; y (II) el desacato de la
Procuraduría General de la República de cumplir la instrucción del
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales, consistente en entregar las fechas de
inicio y conclusión, y el número de averiguaciones previas concluidas
por reserva, a las que se ha hecho referencia.
Con base a lo anterior, la quejosa adujo en sus conceptos de
violación que los actos reclamados transgreden en su perjuicio los
derechos fundamentales que consagran los artículos 6 y 20 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 1, 8, 13 y 25 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al haberse
clasificado como confidenciales los nombres de las víctimas de cada
una de las ciento treinta y cinco averiguaciones previas concluidas
sobre casos de desapariciones forzadas cometidas contra personas
vinculadas con movimientos sociales y políticos en los años setentas y
ochentas, así como la omisión de la citada Procuraduría de aportar
fechas de inicio y conclusión, y el número de averiguaciones previas
concluidas por reserva, a las que se ha hecho referencia.
Correspondió conocer de la demanda de amparo, por cuestión
de turno, a la Juez Segundo de Distrito en Materia Administrativa con
residencia en esta ciudad, la cual otorgó el amparo solicitado por la
parte quejosa, atendiendo a las siguientes consideraciones esenciales:
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En principio, estimó que los conceptos de violación expuestos
por la quejosa son fundados, pues la razón toral por la que se
negó la información solicitada por la promovente de amparo,
estriba, sustancialmente, en que ésta se encuentra relacionada
con el nombre de víctimas de desapariciones forzadas, lo cual
tiene el carácter de confidencial, al tratarse de datos
personales, pues permitiría conocer qué personas fueron
víctimas de delitos, además de que su divulgación afectaría la
intimidad de éstas y sus familias.
Sin embargo, la autoridad inadvirtió que de conformidad con lo
dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, no puede alegarse el carácter de reservado
cuando la averiguación previa investigue hechos constitutivos
de graves violaciones a derechos humanos o delitos de lesa
humanidad.
En efecto, cobra una especial relevancia la necesidad de
permitir el acceso a la información que conste en
averiguaciones previas que investiguen hechos que constituyan
graves violaciones a derechos humanos o crímenes de lesa
humanidad, pues estos supuestos no sólo afectan a las
víctimas y ofendidos en forma directa por los hechos
antijurídicos, sino que ofenden a toda la sociedad,
precisamente por su gravedad y por las repercusiones que
implican.
Además, las averiguaciones previas referidas están concluidas,
y si bien ello aconteció recientemente, eso no es un argumento
válido para tener como confidencial esa información, aunado a
que la tardanza en la conclusión y archivo de los expedientes
que tienen más de treinta y cinco a cuarenta y cinco años, no
es imputable a la quejosa.
En ese contexto, debe tenerse en cuenta que, a la luz del
derecho fundamental a la verdad, las víctimas de las
averiguaciones previas sobre casos de desapariciones
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cometidas en contra de personas vinculadas con
movimientos sociales y políticos en los años
setentas y ochentas, presuntivamente han sido
objeto de violaciones graves de derechos
humanos.
De ahí que si los hechos investigados en las averiguaciones
previas versan sobre una violación grave a derechos humanos,
afectan no sólo a la víctima, sino a toda la sociedad, lo que
permite el acceso a la información, por ser cuestiones de orden
público e interés social, ya que la sociedad en su conjunto tiene
derecho a conocer la conducta de quienes se hayan
involucrado en la comisión de violaciones graves a los derechos
humanos o el derecho internacional humanitario, especialmente
en caso de masividad o sistematicidad, así como comprender
los elementos de carácter objetivo y subjetivo que contribuyeron
a crear las condiciones y circunstancias dentro de las cuales
conductas atroces fueron perpetradas e identificar los factores
de índole normativa y fáctica que dieron lugar a la aparición y el
mantenimiento de las situaciones de impunidad y, con base en
ello, contar con elementos para establecer si los mecanismos
estatales sirvieron de marco a la consumación de conductas
punibles, e identificar a las víctimas y sus grupos de
pertenencia así como a quienes hayan participado de actos de
victimización.
Por tales motivos, la Juez de Distrito concluyó que le asiste
razón a la quejosa al señalar que la autoridad responsable
omitió analizar que la información solicitada se reacciona con
violaciones graves a derechos humanos y, en su caso, a
crímenes de lesa humanidad, por lo que se actualiza la
excepción prevista en el último párrafo del artículo 14 de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, de modo que resulta aplicable la regla general
que permite el acceso a la información pública y no así la
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restricción que se establece respecto de las averiguaciones
previas.
Bajo esas condiciones, la autoridad responsable de forma
errónea concluyó que el derecho a la verdad implica conocer
los hechos sucedidos, pero de ninguna manera prevé la
difusión de los nombres de las personas que fueron víctimas de
los delitos que se investigan; pues el Instituto responsable
desconoce que la práctica de la desaparición forzada de
personas en América Latina, se ubica fundamentalmente entre
los años setentas y ochentas, lo que puede presumir que las
víctimas de las cuales se solicita la difusión de sus nombres
pueden ser aquellas en contra de las cuales se cometió tal
delito, por lo que no puede considerase como información
reservada, pues de lo contrario tendría por efecto dificultar el
esclarecimiento de lo sucedido, dejar a las víctimas en el olvido
y propagar el estado de confusión que impide desentrañar las
causas de la violencia y ponerles término a través del imperio
de la ley.
Así, se justifica el acceso al conocimiento público y
consecuente investigación por parte de la sociedad, respecto
del funcionamiento institucional de los poderes públicos, es
decir, conocer todas las diligencias que se estén llevando a
cabo para la oportuna investigación, detención, juicio y sanción
de los responsables en casos de investigaciones sobre graves
violaciones a derechos humanos y, delitos o crímenes de lesa
humanidad.
Razón por la cual no resulta constitucional que se restrinja el
derecho fundamental de la justiciable de acceso a la
información respecto los nombres de las víctimas de las ciento
treinta y cinco averiguaciones previas sobre casos de
desapariciones forzadas cometidas en las aludidas décadas, ya
que no cumple con los requisitos materiales para considerarla
válida al no superar el test constitucional de proporcionalidad,
ya que el derecho a la verdad –reconocido explícitamente como
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respuesta a las desapariciones forzadas– se aplica
también a otras violaciones graves a los derechos
humanos.
De manera que establecer la verdad y la
responsabilidad de los crímenes graves ayuda a las
comunidades a entender las causas del abuso y a enfrentarlas:
sin el conocimiento preciso de las violaciones del pasado, es
difícil prevenir que ocurran nuevamente.
Sin que sea óbice a lo anterior, que aún no haya transcurrido el
plazo de prescripción de delitos respecto de las referidas ciento
treinta y cinco averiguaciones previas, pues al establecerse que
presumiblemente existieron violaciones graves de derechos
humanos, nombrar a esas personas impide dejar a las víctimas
en el olvido, siendo en sí misma una forma de reparación de
acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
En efecto, de conformidad con el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, así como de las decisiones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en casos de graves
violaciones a derechos humanos, una forma de reparación
constituye que tanto a los familiares de las víctimas, así como a
la sociedad en su conjunto, conozcan la verdad de dichos
hechos a través del acceso a la información.
Atento a lo anterior, la Juez Federal otorgó el amparo solicitado
por la quejosa para el efecto de que la autoridad responsable Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales:
"Deje sin efectos la resolución de trece de mayo de dos mil quince, dictada en el recurso de revisión ********** y en su lugar dicte otra, en la que reitere las consideraciones que no fueron materia de este juicio de amparo, y ordene a la Procuraduría General de la República, entregar la información solicitada por la licenciada **********, registrada con el folio **********, autorizando la difusión de los nombres de las víctimas de cada una de las 135 averiguaciones previas concluidas sobre casos de desapariciones cometidas en
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contra de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos en los años 70 y 80, además de los 135 expedientes que determinó el Instituto Nacional de Acceso a la Información que se le incluyera.
Es decir, deberá entregarle a la parte quejosa la información solicitada de los 135 expedientes de las presuntas víctimas de desapariciones forzadas de los 70 y 80, sin suprimir sus nombres".
II. Recurso de revisión. Inconformes con lo anterior, el Director
General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales así como la
Directora General de Asuntos Jurídicos de la Procuraduría General de
la República, interpusieron recurso de revisión que fue registrado con
el número de expediente ********** del índice del Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Posteriormente, fue admitida la revisión adhesiva interpuesta por la
quejosa.
En sus agravios, el Instituto recurrente aduce, esencialmente, lo
siguiente:
En el primer agravio considera que el fallo recurrido resulta
contrario a los artículos 6, Apartado A, fracción VIII, párrafos
primero y cuarto, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, toda vez que "no se toma en cuenta que este
Instituto al ser un organismo constitucional autónomo garante del
derecho al acceso a la información con autonomía operativa,
presupuestaria y de decisión, es el que establece y revisa los criterios
de clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada
y confidencial".
En ese sentido, la Juez constitucional debió tomar en cuenta
que dicho Instituto constituye el órgano constitucionalmente
encargado de garantizar la transparencia y acceso a la
información, "por lo que tiene un amplio margen de determinación en
el que el control constitucional debe ejercerse con una intensidad
débil"; pues un control estricto sobre sus actuaciones conduciría
"a que el Juez constitucional sustituyera en sus funciones a ese órgano,
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esto es, se convirtiera en el órgano garante cuando
expresamente el Poder Reformador de la Constitución
dispuso quién realizaría esa función".
De lo anterior se advierte que la Juez
de Distrito pasó por alto lo dispuesto en los artículos 6,
Apartado A, fracción VIII, párrafos primero y cuarto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 33 y 37
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, así como el 28 del Reglamento de la
Ley de la materia, en tanto que el Instituto tiene un amplio
margen discrecional al emitir sus decisiones, en virtud de que
por disposición expresa constitucional es el único órgano
regulador en la materia de transparencia.
En su segundo agravio sostiene que en la resolución
reclamada operó una excepción a la regla general de acceso a
la información del interés de la quejosa, pues las
averiguaciones previas sobre casos de desapariciones
cometidas en contra de personas vinculadas con movimientos
sociales y políticos del pasado en los años setentas y ochentas,
resulta una información de carácter confidencial, toda vez que
"se trata de datos personales, como lo es conocer que determinadas
personas fueron víctimas de delitos, aunado a que su divulgación
afectaría la intimidad de éstas y sus familias".
En esa tesitura, con el pronunciamiento de la Juez se trastoca
el derecho de las víctimas a la confidencialidad de sus datos
personales, pues de la ponderación que realizó, concluyó que
por encima del derecho a las víctimas a su identidad, se
encuentra el derecho de acceso a la información de la quejosa,
soslayando que tal derecho no es absoluto, sino que admite
limitaciones, tal y como lo es cuando afecta la identidad e
intimidad de las víctimas.
En su tercer agravio señala que, contrario a lo sostenido por la
juzgadora, si bien es cierto que los hechos investigados en las
averiguaciones previas en que se indague delitos que traten de
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una violación grave a derechos humanos, afectan no sólo a la
víctima, sino a toda la sociedad -lo que permite el acceso a la
información por ser cuestiones de orden público e interés social, aunado a
que se encuentran concluidas-; también lo es que el nombre de las
víctimas le reviste la naturaleza de ser información confidencial.
Derivado de lo expuesto, es que de manera fundada y
motivada, sin desconocer el derecho a la verdad, el Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales resolvió que los nombres de
las víctimas en cada una de las averiguaciones previas
concluidas sobre casos de desapariciones cometidas en contra
de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos
del pasado en los años setentas y ochentas, es información
confidencial, con fundamento en el artículo 18, fracción II, de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental.
En tanto que la Procuraduría General de la República, plantea
en su escrito de revisión, toralmente, lo siguiente:
En su primer agravio señala que es ilegal y excesiva la
sentencia recurrida, porque aún en el supuesto no concedido
de que se actualizara la excepción a la confidencialidad de
la información contenida en las averiguaciones previas, ello
no es suficiente para autorizar que se difundan y
proporcionen los nombres de las víctimas, toda vez que se
trata de dos supuestos jurídicos diferentes que se
encuentran restringidos de forma distinta.
En efecto, el conocimiento de la verdad no implica
proporcionar datos personales, mismos que el Instituto
responsable tiene la obligación extrema de proteger, en
virtud de la salvaguarda de las víctimas, la vida privada y la
seguridad personal.
En su segundo agravio aduce que la parte quejosa en
ningún momento solicitó a la Juez que se avocara a calificar
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [13]
la existencia de violaciones graves a los derechos
humanos respecto a las averiguaciones previas
solicitadas, sino que únicamente señaló como
actos reclamados, la negativa del Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales para ordenar a la
Procuraduría General de la República el acceso a los
nombres de las víctimas en las averiguaciones previas en
que se investiguen casos de desaparición en contra de
personas vinculadas con movimientos sociales y políticos
del pasado de los años setentas y ochentas.
Por otra parte, la Juez de Distrito carece de competencia
para pronunciarse de la existencia de violaciones graves a
los derechos humanos ya que no hay precepto
constitucional o legal que le otorgue dicha facultad.
En su tercer agravio sostiene que la fracción V del artículo
13 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, tiene entre uno de sus
objetivos proteger la información cuya difusión pueda poner
en riesgo la persecución y prevención de los delitos, es
decir, dicha fracción pretende evitar que la difusión de la
información que se clasifica impida u obstruya las acciones o
medidas que instrumenta el Estado Mexicano para evitar la
comisión de delitos o bien, las atribuciones que ejerce el
Ministerio Público durante la averiguación previa y ante los
tribunales del Poder Judicial de la Federación.
Es decir, el valor que tutela la fracción V del artículo 13 de la
ley con relación al cumplimiento de las leyes y a las
actividades de prevención y persecución de los delitos, se
refiere a la protección de información cuya difusión pueda
impedir u obstruir las acciones o medidas implementadas
para evitar la comisión de los delitos o bien, las atribuciones
y diligencias que lleva a cabo el Ministerio Público con el
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objeto de evitar que su difusión tenga como consecuencia la
evasión de la justicia por parte de los delincuentes.
De lo anterior se concluye que la averiguación previa debe
ser considerada como reservada, con independencia del
estado en que se encuentre, hasta por el periodo que se
haya establecido para su reserva, el cual no podrá ser
superior a doce años, salvo que el Instituto autorice su
ampliación, previa petición que realice esta Institución, sin
perjuicio de salvaguardar los datos personales de carácter
confidencial que contenga.
En su cuarto agravio señala que si negó el acto que le fue
reclamado por la quejosa, sustentando dicha negativa en el
hecho de que a la fecha de rendición del informe justificado
se había emitido respuesta a la quejosa, de manera acorde
con los lineamientos determinados para esta autoridad por
parte del Instituto responsable en la resolución del
**********, resulta indebido que la Juez no obstante la
negación del acto reclamado, indebidamente lo haya tenido
por cierto.
CUARTO. Estudio. Como cuestión previa al análisis del fondo
de la presente revisión, resulta menester señalar que, atendiendo a la
técnica jurídica procesal que rige el juicio de amparo y de conformidad
con el artículo 93, fracción II, de la Ley de la materia,1 resulta menester
examinar el cuarto agravio hecho valer por la Procuraduría General
de la República, en el cual combate las consideraciones del fallo
recurrido por las que la Juez de Distrito consideró que era cierto el
acto que se le reclama.
Al respecto, debe señalarse que no pasa inadvertido que
conforme al Acuerdo Plenario 5/2013, previa remisión a este Alto
1 “Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: [..] II. Si quien recurre es la autoridad responsable o el tercero interesado, examinará, en primer término, los agravios en contra de la omisión o negativa a decretar el sobreseimiento; si son fundados se revocará la resolución recurrida”.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [15]
Tribunal de los recursos de revisión en amparo
indirecto, los Tribunales Colegiados deben
abordar el estudio de los agravios relacionados
con las causas de improcedencia del juicio -y, en
su caso, examinará las formuladas por las partes cuyo estudio hubieren omitido el
Juez de Distrito o el Magistrado-.
En ese sentido, si bien el incumplimiento de tales cuestiones por
parte del Tribunal Colegiado implican que esta Suprema Corte se
encuentre facultada para devolver los autos a tal órgano colegiado,2 lo
cierto es que ello no impide que, en determinados casos y a fin de
salvaguardar el derecho humano a una justicia pronta, este Alto
Tribunal aborde la cuestión de procedibilidad omitida, a efecto de
pronunciarse respecto del fondo del tema de constitucionalidad
planteado.
Es así, pues resulta inconcuso que el carácter ordinamental con
el que cuenta este Alto Tribunal -que lo coloca como el máximo órgano de
control del parámetro de regularidad constitucional- le permite, si así lo desea,
pronunciarse sobre todas las cuestiones que estime necesarias para
poder emitir un pronunciamiento sobre el fondo de los amparos en
revisión sobre las cuales haya ejercido su facultad de atracción, sin
que ordene la devolución de los autos al Tribunal Colegiado del
conocimiento para tal efecto.
Es decir, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta
con una facultad discrecional de decidir, en el caso concreto, cuál es la
forma de proceder cuando se advierta que el Tribunal Colegiado ha
incumplido con los requisitos establecidos en el Acuerdo Plenario
5/2013 para la remisión de las revisiones en amparo indirecto -estando
2 Al respecto, resultan ilustrativos los razonamientos contenidos en la jurisprudencia: 2a./J. 61/2005 intitulada:” REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ESTÁ FACULTADA PARA DEVOLVER LOS AUTOS A LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO CUANDO ADVIERTA QUE NO FUE ESTUDIADA ALGUNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PLANTEADA POR LAS PARTES (ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001)”; la cual se emitió bajo la vigencia de la anterior Ley de Amparo y el abrogado Acuerdo General 5/2001.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [16]
en plena aptitud de determinar que se devuelvan los autos al Tribunal Colegiado, o
bien, pronunciarse respecto a las cuestiones atinentes a la procedibilidad del juicio, sin
esperar a que el órgano colegiado del conocimiento realice tal estudio-.
Atendiendo a lo anteriormente expuesto, y en virtud de que esta
Segunda Sala estima que, para efectos de salvaguardar el derecho
humano a la justicia pronta y permitir sentar un precedente respecto a
los puntos jurídicos que son materia de análisis en la presente vía, lo
procedente es examinar el aludido agravio hecho valer por la
Procuraduría General de la República.
1. La existencia del acto reclamado a la Procuraduría
General de la República. En su cuarto motivo de disenso, la referida
autoridad señala que la Juez de Distrito no debió tener por cierto el
acto que se le reclama en el presente juicio, toda vez que inadvirtió
que mediante oficios ********** -de dieciocho de febrero de dos mil quince- y
********** -de treinta de junio de dos mil
quince-, se formuló respuesta a la quejosa, de manera fundada y
motivada, respecto de las razones por las que no es dable atender a
su petición de acceder a la información relativa a los nombres de las
víctimas de las averiguaciones previas concluidas sobre casos de
desapariciones cometidas contra personas vinculadas con
movimientos sociales y políticos del pasado en los años setentas y
ochentas.
Máxime que el oficio ********** -de treinta de junio de dos mil quince-, se
emitió en estricto cumplimiento a la resolución dictada por el Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales en el **********; de ahí que únicamente se atendió a
los razonamientos emitidos por el órgano constitucional en materia de
transparencia, respecto a la imposibilidad de publicitar los nombres de
las aludidas víctimas.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [17]
A juicio de esta Segunda Sala resulta
infundado el referido motivo de disenso y, para
establecer las razones de ello, debe tenerse en
cuenta que la parte quejosa, en su demanda de
amparo, señaló como acto reclamado a la referida Procuraduría el
desacato de "cumplir la instrucción del INAI consistente en entregar las
fechas de inicio y conclusión y el número de averiguaciones previas concluidas
por reserva de las 135 concluidas sobre casos de desapariciones cometidas en
contra de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos del pasado
en los años 70 y 80".
Al respecto, debe señalarse que mediante resolución de trece de
mayo de dos mil quince emitida por el Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales, dentro del expediente ********** -y que constituye uno de los
actos reclamados-, el referido Instituto, entre otras consideraciones,
determinó que era parcialmente fundado el recurso de revisión
interpuesto por la ahora promovente de amparo -contra la negativa de la
Procuraduría General de la República de entregar diversa información respecto de
averiguaciones previas relacionadas con desapariciones forzadas en las décadas ya
referidas-, pues si bien no era dable darle acceso a los nombres de las
víctimas -por tener el carácter de confidencial y proteger su intimidad-, lo cierto es
que sí era procedente que se le entregara otra información respecto a
las averiguaciones previas a las que aludió la particular; de ahí que
instruyó a la Procuraduría General de la República a que entregara lo
siguiente:
(I) Las fechas de inicio y conclusión de las referidas
averiguaciones previas;
(II) Los números de las averiguaciones previas concluidas en que
se decretó la reserva por falta de información;
(III) Los números de las averiguaciones previas concluidas por
falta de competencia de la Procuraduría General de la República;
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [18]
(IV) Los números de las averiguaciones previas o casos remitidos
a las procuradurías locales, así como la procuraduría o fiscalía a la
que le fue remitida cada una; y,
(V) Los delitos investigados en las averiguaciones previas respecto
de las cuales se determinó el no ejercicio de la acción penal.3
A dicha instrucción recayó el oficio ********** -de treinta de junio de
dos mil quince-, con el cual la Procuraduría General de la República
pretendió cumplimentar con la citada resolución del Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales.
En el presente juicio de amparo, la quejosa reclama a la aludida
Procuraduría que al emitir el citado oficio incurrió en un desacato
“parcial” respecto al cumplimiento de la resolución ********** emitida
por el Instituto responsable,**********ya que si bien proporcionó
información sobre las mencionadas averiguaciones previas, lo cierto
es que fue omisa en entregar la información relativa a los incisos (I) y
(II) antes relatados, es decir, las fechas de inicio y conclusión de las
referidas averiguaciones previas, así como los números de las
averiguaciones previas en que se decretó la reserva por falta de
información.
En ese sentido, se advierte que lo que la quejosa reclama en el
presente juicio no es el hecho de que la referida Procuraduría haya
sido enteramente omisa en cumplimentar con lo determinado en la
resolución del recurso de revisión **********, sino que mediante el
aludido oficio **********, esa autoridad ministerial "no entregó toda la
información que se le ordenó hacer pública, ya que no remitió las fechas de
inicio y conclusión de las 135 averiguaciones previas referidas, ni el número de
éstas que fueron concluidas por reserva".
Siendo que, tal y como lo determinó la Juez de Distrito, si bien al
rendir su informe justificado la Procuraduría General de la República
3 Foja 92 del toca relativo al juicio de amparo indirecto.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [19]
negó la existencia del acto reclamado, lo cierto
es que esa negativa no basta para desvirtuar la
certeza de dicho acto, pues para demostrar que
no incurrió en la omisión que se le imputa,
debió acompañar las pruebas necesarias que acrediten que
proporcionó las fechas de inicio y conclusión de las referidas
averiguaciones previas, así como los números de dichas
averiguaciones en que se decretó la reserva por falta de
información.
Habida cuenta que del análisis que se realiza del oficio **********
-de treinta de junio de dos mil quince-, no se desprende que se haya
entregado a la quejosa la referida información,4 por el contrario, se
advierte que la citada Procuraduría aún se encuentra realizando
gestiones para ello, pues como la propia autoridad manifestó en su
informe justificado, "se continúa haciendo un trabajo arduo para poder
entregar a la particular información más específica respecto de la fecha de
conclusión de las investigaciones anteriormente citadas, así como el listado de
los delitos investigados en dichas indagatorias".5
En ese sentido, deben desestimarse los agravios de la autoridad,
pues de manera alguna ha desvirtuado la existencia de la omisión que
se le imputa y, por ende, resulta apegada a derecho la sentencia
recurrida, en cuanto a que es cierto el acto reclamado a la
Procuraduría General de la República, consistente en la omisión de
proporcionarle a la quejosa las fechas de inicio y conclusión de las
referidas averiguaciones previas, así como los números de dichas
averiguaciones en que se decretó la reserva por falta de información.
2. Estudio del fondo de la revisión. Una vez agotados los
temas de procedibilidad del presente medio constitucional y en virtud
de que esta Segunda Sala estima que en la especie no se actualiza
4 Fojas 190 a 192 del juicio de amparo indirecto. 5 Foja 115 del juicio de amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [20]
causa de improcedencia alguna, lo procedente es analizar el fondo de
los puntos jurídicos que deben dilucidarse en la presente vía.
En ese sentido, de la relatoría de antecedentes antes elaborada,
se aprecia que la litis en el presente recurso de revisión en amparo
indirecto, estriba en determinar:
(1) Si los jueces federales, al resolver sobre la constitucionalidad
de las resoluciones emitidas por el Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales, deben de adoptar los mismos criterios de clasificación
informativa que hayan sido elaborados por el propio Instituto;
(2) En caso de que los juzgadores puedan reclasificar tal
información, dilucidar si en las averiguaciones previas que se
relacionen con la probable comisión de actos delictivos que
constituyan violaciones graves a los derechos humanos o delitos de
lesa humanidad, debe aplicarse el principio de máxima publicidad de
la información -incluidos los nombres de las víctimas- al relacionarse con
cuestiones de orden público e interés social que impactan a la
sociedad en su conjunto -y, por ende, si se actualiza la excepción prevista en el
último párrafo del artículo 14 de la abrogada Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental-; y
(3) Si la Procuraduría General de la República desacató la
instrucción del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales, respecto de la
obligación de enterar, entre otra información, las fechas de inicio y
conclusión de las referidas averiguaciones previas, así como los
números de dichas averiguaciones en que se decretó la reserva por
falta de información.
En ese contexto, para facilitar el estudio de la presente revisión,
se procede a examinar, primeramente, lo relativo a la facultad de los
juzgadores federales para revisar la regularidad constitucional de las
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [21]
resoluciones emitidas por el citado Instituto y,
posteriormente, se analizará lo relativo a la
publicidad de las investigaciones relacionadas
con violaciones graves a los derechos humanos
o con delitos de lesa humanidad, y el aludido desacato de la
Procuraduría responsable.
2.1. La facultad de los juzgadores para revisar la regularidad
constitucional de las resoluciones emitidas por los Institutos de
transparencia. Como se ha expuesto, el Instituto recurrente aduce,
sustancialmente, que la Juez de Distrito, al resolver sobre la
regularidad constitucional reclamada en el presente juicio, debía de
adoptar los criterios de clasificación de la información que realizó el
propio Instituto al emitir su resolución reclamada, por ser el órgano al
que constitucionalmente se le confirió tal atribución.
A juicio de este Alto Tribunal, resulta infundado tal motivo de
disenso y, para establecer las razones de ello, debe tenerse en cuenta
que al resolver el amparo en revisión **********, esta Segunda Sala
determinó, en lo que interesa, lo siguiente:
En principio, sostuvo que cuando los tribunales
constitucionales del Poder Judicial de la Federación resuelvan
juicios de amparo que versen sobre los derechos al acceso a la
información o a la protección de datos personales "no están
obligados a limitar su análisis a la interpretación que haga el IFAI, ahora
INAI, acerca de los alcances de esos derechos, las normas generales
relativas o los actos de aplicación en la materia".
Es así, ya que, por una parte, las resoluciones emitidas por el
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, en su
carácter de organismo descentralizado, pueden ser combatidas
conforme a las reglas previstas para impugnar en amparo los
actos administrativos y, por otra, porque las determinaciones
que emita el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales, como órgano
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [22]
constitucional autónomo, para efectos del juicio de amparo, son
actos formalmente administrativos, aunque no se trate de una
dependencia del Ejecutivo Federal. Por lo tanto, su
impugnación a través de este juicio constitucional se rige por
las reglas previstas en los artículos 107, fracción IV, de la
Constitución Federal y 107 de la Ley de Amparo.
Si bien no pasa inadvertido que conforme al artículo 6,
Apartado A, fracción VIII constitucional, el Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales, es el órgano regulador del Estado Mexicano que
tiene encomendada la función de garantizar el cumplimiento del
derecho de acceso a la información pública y a la protección de
datos personales, lo cierto es que el Poder Judicial de la
Federación "tiene encomendada la función constitucional de resolver
si alguna norma general, acto u omisión de autoridades -cualquier
autoridad, como el IFAI, ahora INAI- es violatorio de derechos
humanos".
En este sentido, "conforme a la Constitución, el Poder Judicial de la
Federación tiene la atribución de pronunciarse en amparo sobre la
constitucionalidad de normas generales, actos u omisiones
provenientes de autoridades del Estado mexicano, aunque se trate del
INAI".
Como se desprende de la anterior ejecutoria, cuando a los
órganos del Poder Judicial de la Federación se les plantea el
escrutinio en sede constitucional, a través del juicio de amparo, de la
impugnación de alguna norma general, acto u omisión de los referidos
Institutos de transparencia, deben analizar el asunto sometido a su
potestad de conformidad con la propia Constitución y los tratados
internacionales de la materia; de ahí que "los órganos del Poder Judicial
de la Federación, en su carácter de jueces constitucionales, no están
constreñidos a tener alguna deferencia especial en relación con los actos,
normas, omisiones o interpretaciones que efectúe el INAI, pues su parámetro de
análisis lo constituye el marco constitucional general de protección de los
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [23]
derechos humanos reconocidos en la Constitución y
en los tratados internacionales aplicables".
Habida cuenta que lo anterior no implica
que los jueces y tribunales federales se
sustituyan en las funciones del órgano garante del derecho al acceso a
la información y protección de datos, sino que simplemente significa el
pleno ejercicio de la facultad de efectuar el control de la regularidad
constitucional de las normas generales, actos u omisiones de una
autoridad del Estado Mexicano, en términos de las facultades
conferidas a los órganos del Poder Judicial de la Federación por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; máxime
"cuando en la Ley Suprema no se estableció restricción o salvedad alguna
respecto de los actos del IFAI, hoy INAI, para que los particulares que se sientan
agraviados por una determinación o resolución de ese organismo constitucional
autónomo puedan acudir a solicitar la protección de la justicia constitucional
por la vía del juicio de amparo".
Las anteriores consideraciones fueron plasmadas en la tesis
2a. XIX/2016 (10a.), que se lee bajo el rubro: "ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES. AL
RESOLVER LOS JUICIOS DE AMPARO RELACIONADOS CON ESTOS
DERECHOS, LOS ÓRGANOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN NO
ESTÁN OBLIGADOS A LIMITAR SU ANÁLISIS A LA INTERPRETACIÓN
REALIZADA POR EL INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A
LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES".6
Atendiendo a lo anteriormente expuesto, resulta inconcuso que
los órganos del Poder Judicial de la Federación no están constreñidos
a guardar deferencia respecto a las interpretaciones del Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales con relación a los derechos humanos de acceso a la
información pública y a la protección de datos personales, pues su
6 Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 30, Mayo de 2016, Tomo II, Página: 1371. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [24]
parámetro de análisis lo constituye el marco constitucional general en
materia de derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales aplicables; de ahí que no asiste la razón al
Instituto recurrente, pues la Juez de Distrito se encontraba plenamente
facultada para realizar su propio escrutinio respecto de la calificación
de la información materia de la resolución reclamada.
2.2. La publicidad de las investigaciones relacionadas con
violaciones graves a los derechos humanos y delitos de lesa
humanidad. Una vez determinado que los jueces federales se
encuentran facultados para emprender su propio análisis respecto al
cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la
protección de datos personales, se procede examinar la regularidad
constitucional de la resolución reclamada.
Al respecto, se reitera que en el presente juicio de amparo, el
Instituto responsable negó la petición de la quejosa para acceder a los
nombres de las ciento treinta y cinco víctimas en las averiguaciones
previas concluidas sobre casos de desapariciones forzadas de
personas vinculadas con movimientos sociales y políticos en los años
setentas y ochentas; sustancialmente, por considerar que dicha
información tiene el carácter de confidencial, al tratarse de datos
personales que permitiría conocer qué personas fueron víctimas de
tales delitos, además de que su divulgación afectaría la intimidad de
éstas y de sus familias.
Al emitir la sentencia recurrida, la Juez de Distrito otorgó el
amparo solicitado por la promovente de amparo, al considerar,
toralmente, que la responsable inadvirtió que de conformidad con lo
dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
-vigente al momento de la emisión de la resolución reclamada-, no puede
alegarse el carácter de reservado cuando la averiguación previa
investigue hechos constitutivos de graves violaciones a derechos
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [25]
humanos o delitos de lesa humanidad, como lo
es, precisamente, el delito de desaparición
forzada de personas.
A juicio de esta Segunda Sala, resulta
apegada a derecho la sentencia recurrida, pues contrario a lo aducido
por el Instituto en sus agravios, en tratándose de investigaciones
relacionadas con violaciones graves a los derechos humanos y
delitos de lesa humanidad, debe prevalecer el principio de
máxima publicidad de la información, como se expondrá a
continuación.
En materia de derecho a la información pública, la regla general
en un Estado democrático de derecho debe ser el acceso y máxima
publicidad de la información. Sin embargo, tal regla presenta algunas
excepciones, las cuales, por mandato constitucional, deben estar
previstas en leyes en sentido formal y material.
Una de estas excepciones es el caso de las averiguaciones
previas, cuyo contenido debe considerarse como estrictamente
reservado, en términos de lo dispuesto por los artículos 13, fracción V
y 14, fracción III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental -vigente al momento de la emisión de los
actos reclamados- que señalaban, respectivamente, lo siguiente:
"Artículo 13. Como información reservada podrá clasificarse aquélla cuya difusión pueda:
[…]
V. Causar un serio perjuicio a las actividades de verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen estado”.
“Artículo 14. También se considerará como información reservada:
[…]
III. Las averiguaciones previas".
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [26]
Ahora bien, esta limitante tampoco puede considerarse como
absoluta y presenta, a su vez, una excepción, consistente en que, de
conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental -vigente hasta el nueve de mayo de dos mil dieciséis-, "[n]o
podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de
violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad".
En ese sentido, si bien las averiguaciones previas se mantienen
reservadas en atención a que la difusión de la información contenida
en ellas podría afectar gravemente la persecución de delitos y, con
ello, al sistema de impartición de justicia, lo cierto es que la citada ley
previó como excepción a ello, aquellos casos extremos en los cuales
el delito perseguido es de tal gravedad que el interés público en
mantener la averiguación previa en reserva se ve superado por el
interés de la sociedad en su conjunto de conocer todas las diligencias
que se estén llevando a cabo para la oportuna investigación,
detención, juicio y sanción de los responsables.
Siendo además importante destacar, que cuando la norma en
cita establece que no podrá invocarse el carácter de reservado cuando
se trate de la investigación de violaciones graves de derechos
fundamentales o delitos de lesa humanidad, no distingue ni hace
excepciones respecto a la exclusión del nombre de las víctimas,
sino que presenta una directriz clara e indubitable del acceso a la
publicidad de tal información, ante la entidad de las violaciones o
delitos implicados que generan un interés de la sociedad para conocer
cuál ha sido la conducta estatal respecto a la debida investigación de
tales actos.
Al respecto, debe destacarse que en la tesis jurisprudencial
P./J. 54/2008, intitulada: "ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA
COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL", el Pleno de este Alto Tribunal
determinó que el derecho de acceso a la información, tiene un doble
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [27]
carácter: (I) como un derecho en sí mismo; y
(II) como un medio o instrumento para el
ejercicio de otros derechos. En este sentido, el
derecho de acceso a la información es la base
para que los gobernados ejerzan un control respecto del
funcionamiento institucional de los poderes públicos, "por lo cual se
perfila como un límite a la exclusividad estatal en el manejo de la información y,
por ende, como una exigencia social de todo Estado de Derecho".
En virtud de lo anterior, cobra una especial relevancia la
necesidad de permitir el acceso a la información que conste en
averiguaciones previas que investiguen hechos que constituyan
graves violaciones a derechos humanos o crímenes de lesa
humanidad, pues estos supuestos no sólo afectan a las víctimas y
ofendidos en forma directa por los hechos antijurídicos, sino que
ofenden a toda la sociedad, precisamente por su gravedad y por las
repercusiones que implican.
En efecto, como lo ha establecido la Corte Interamericana sobre
Derechos Humanos "para que el Estado satisfaga el deber de garantizar
adecuadamente diversos derechos protegidos en la Convención, entre ellos el
derecho de acceso a la justicia y el conocimiento y acceso a la verdad, es
necesario que cumpla su deber de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar y
reparar las graves violaciones a los derechos humanos".7
Asimismo, ha precisado que "toda persona, incluyendo los familiares
de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos, tienen el derecho a
conocer la verdad, por lo que aquéllos y la sociedad toda deben ser informados
de lo sucedido".8
Lo importante ahora es determinar qué debe entenderse como
una grave violación a derechos humanos y como delitos de lesa
7 Corte IDH. Caso de la Masacre de La Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
11 de mayo de 2007. Serie C No. 163, Párrafo 193. 8 Corte IDH. Caso García y Familiares Vs. Guatemala. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 29
noviembre de 2012. Serie C No. 258, Párrafo 176.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [28]
humanidad, a fin de dotar de contenido al artículo 14 de la otrora Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
2.2.1. La noción jurídica de violaciones graves a derechos
humanos. A fin de que el operador jurídico determine si un caso
concreto se ubica en el supuesto de excepción relativo a las
violaciones graves a derechos humanos y deba dar acceso a la
averiguación previa correspondiente, es necesario que atienda a los
lineamientos sentados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en esta materia.
Siguiendo los lineamientos sentados por esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, la gravedad de las violaciones a derechos
humanos se acreditará mediante dos operaciones distintas: (I) prueba
de la existencia de violaciones a derechos fundamentales; y (II) la
calificación de esas violaciones como graves. Es necesario advertir
que los criterios establecidos en esta materia por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación se han desarrollado, esencialmente, en ejercicio
de la facultad de investigación prevista, hasta antes de la reforma
constitucional de diez de junio de dos mil once, en el párrafo segundo
del artículo 97 constitucional;9 sin embargo, resultan aplicables a la
materia que nos ocupa.
La prueba de la existencia de las violaciones no representa
mayor problema, mientras que para demostrar que las violaciones a
derechos fundamentales son “graves” se requiere de juicios de valor,
reconducibles al terreno probatorio dotándolos de contenido
descriptivo. Así pues, para acreditar este elemento la Suprema Corte
ha exigido que se compruebe la trascendencia social de las
violaciones,10 lo cual se podrá determinar con base en criterios
9 Facultad que a raíz de la reforma constitucional se trasladó a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, tal y como se desprende del texto actual del último párrafo del Apartado B del artículo 102 constitucional. 10 Tesis aislada P. XLVII/2007, Registro de IUS 170751, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Página 18, de rubro: “FACULTAD DE
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [29]
cuantitativos o cualitativos.
El criterio cuantitativo determina la
gravedad de las violaciones demostrando que
tienen una trascendencia social en función de
aspectos medibles o cuantificables, tales como el número, la
intensidad, la amplitud, la generalidad, la frecuencia o su prolongación
en el tiempo, así como, evidentemente, la combinación de varios de
estos aspectos.11 Respecto al criterio cualitativo, este Alto Tribunal
ha determinado en forma casuística algunos supuestos en los cuales
se ha actualizado: (I) concierto de autoridades de dos o más poderes
federales o locales para afectar deliberadamente los derechos de una
persona, desconociendo el sistema de distribución de competencias
establecido en la Constitución o el principio de división de poderes,12 y
(II) entrega a la comunidad de información manipulada, incompleta o el
simple impedimento de conocer la verdad, afectando con ello la
formación de la voluntad general y generando una cultura del
engaño.13
También existen supuestos en que se actualizan ambos criterios,
tal y como ocurre en casos de desorden generalizado, en los cuales
serán graves violaciones tanto los actos violentos cometidos o
INVESTIGACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. LA SUPUESTA GRAVEDAD DE LA VIOLACIÓN DEBE TENERSE COMO PRESUPUESTO PARA SU PROCEDENCIA”. 11 Este criterio es mencionado dentro de las distinciones que señaló el Pleno entre la facultad de investigación y el juicio de amparo. Tesis aislada P. LXXXVIII/96, Registro de IUS 200112, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, Junio de 1996, Página 514, de rubro: “GARANTÍAS INDIVIDUALES. DIFERENCIAS DEL PROCEDIMIENTO EN LA AVERIGUACIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL, SOBRE LA VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS Y EL DEL JUICIO DE AMPARO”. 12 Tesis aislada P. XXXVI/2008, Registro de IUS 169765, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Abril de 2008, Página 7, de rubro: “VIOLACIONES GRAVES DE GARANTÍAS INDIVIDUALES EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 97, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SE PUEDEN ACTUALIZAR CUANDO SE ACREDITA EL CONCIERTO DE AUTORIDADES DE DIVERSOS PODERES FEDERALES O LOCALES ENCAMINADO A VULNERAR DERECHOS FUNDAMENTALES DE UNA O MÁS PERSONAS”. 13 Tesis aislada P. LXXXIX/96, Registro de IUS 200111, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, Junio de 1996, Página 513, de rubro: “GARANTÍAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTUAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6o. TAMBIÉN CONSTITUCIONAL”.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [30]
propiciados por las autoridades al pretender obtener una respuesta
disciplinada como la omisión, negligencia, impotencia o indiferencia de
las autoridades para encauzar la paz.14
En estos supuestos se actualizan los dos criterios, puesto que
existe una situación generalizada y se presenta una multiplicidad de
derechos violados y de personas afectadas -criterio cuantitativo-, pero
también es determinante el rol desempeñado por los servidores
públicos. Así, la gravedad radica no sólo en una cuestión numérica,
sino en el incumplimiento de la autoridad a su posición de garante de
los derechos humanos de los gobernados, quienes tienen una
expectativa válida de que el Estado actúe para promover, respetar,
proteger y garantizar dichos derechos -criterio cualitativo-.
Ahora, respecto a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, debe señalarse que, al igual que este Alto Tribunal, ha
desarrollado criterios sobre qué debe entenderse por violaciones
graves a derechos humanos, tal y como se observa en el caso Radilla
Pacheco Vs. México:
"En el derecho internacional la jurisprudencia de este Tribunal ha sido precursora de la consolidación de una perspectiva comprensiva de la gravedad y el carácter continuado o permanente y autónomo de la figura de la desaparición forzada de personas. La Corte ha reiterado que ésta constituye una violación múltiple de varios derechos protegidos por la Convención Americana que coloca a la víctima en un estado de completa indefensión, acarreando otras vulneraciones conexas, siendo particularmente grave cuando forma parte de un patrón sistemático o práctica aplicada o tolerada por el Estado. La desaparición forzada implica un craso abandono de los principios esenciales en que se fundamenta el Sistema Interamericano, y su prohibición ha alcanzado carácter de jus cogens".15
14 Tesis aislada P. LXXXVI/96, Registro de IUS 200110, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, Junio de 1996, Página 459, de rubro: “GARANTÍAS INDIVIDUALES. CONCEPTO DE VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL” y tesis aislada P. XLIX/2007, Registro de IUS 170739, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Página 21, de rubro: “GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL RETARDO, OMISIÓN O INCUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES DE LAS AUTORIDADES PUEDE DAR LUGAR A LA VIOLACIÓN GRAVE DE AQUÉLLAS”. 15 Expediente Varios **********, resuelto el 14 de julio de 2011, párrafo 19.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [31]
En tal sentido, la clasificación de
violaciones a derechos humanos como “graves”
atiende más a criterios cualitativos que
cuantitativos. Aun y cuando en muchos casos
dichas violaciones sí se presentan en contextos generalizados de
violencia, se considera que la “gravedad” radica, esencialmente en
que se presenten las siguientes características: (I) multiplicidad de
violaciones comprendidas dentro del fenómeno delictivo; (II) especial
magnitud de las violaciones en relación a la naturaleza de los
derechos afectados; y (III) una participación importante del Estado -al
ser los actos cometidos por agentes estatales o con la aquiescencia, tolerancia o
apoyo del Estado-.
De lo anterior se desprende que el criterio cualitativo de la Corte
Interamericana coincide con el de esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación, pues en ambos casos se reconocen como graves
violaciones a derechos humanos, delitos que revisten ciertas
características que los dotan de una trascendencia social, afectando
no sólo a la víctima sino a toda la sociedad, por la intensidad de la
ruptura que representan para el orden constitucional.
2.2.2. La noción jurídica de los delitos de lesa humanidad. Al
respecto, debe precisarse que el Título Tercero del Código Penal
Federal tipifica como delitos "contra la humanidad" la violación a los
deberes de humanidad -respecto de prisioneros y rehenes de guerra-16 y el
genocidio.17 Adicionalmente, el Estado Mexicano ratificó el Estatuto de
16 Código Penal Federal: “Artículo 149.- Al que violare los deberes de humanidad en los prisioneros y rehenes de guerra, en los heridos, o en los hospitales de sangre, se le aplicará por ese sólo hecho: prisión de tres a seis años, salvo lo dispuesto, para los casos especiales, en las leyes militares”. 17 “Artículo 149-Bis.- Comete el delito de genocidio el que con el propósito de destruir, total o parcialmente a uno o más grupos nacionales o de carácter étnico, racial o religioso, perpetrase por cualquier medio, delitos contra la vida de miembros de aquellos, o impusiese la esterilización masiva con el fin de impedir la reproducción del grupo. Por tal delito se impondrán de veinte a cuarenta años de prisión y multa de quince mil a veinte mil pesos. Si con idéntico propósito se llevaren a cabo ataques a la integridad corporal o a la salud de los miembros de dichas comunidades o se trasladaren de ellas a otros grupos menores de diez y seis años, empleando para ello la violencia física o moral, la sanción será de cinco a veinte años de prisión y multa de dos mil a siete mil pesos.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [32]
Roma de la Corte Penal Internacional, adoptado en la capital italiana el
diecisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho. Por lo anterior, el
treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el decreto por el cual se promulgó dicho
Estatuto. Así, el Estatuto de Roma define qué son los delitos de lesa
humanidad y establece un catálogo sobre las conductas que deberán
considerarse como tales.
En primer lugar, es importante precisar que según se desprende
de los artículos 1 y 4 del Estatuto de Roma, la Corte Penal
Internacional tendrá competencia para conocer de los crímenes más
graves de trascendencia para la comunidad internacional en su
conjunto, dentro de los cuales se incluyen los de lesa humanidad.18 De
conformidad con lo anterior, el Estatuto de Roma define qué se
entenderá por delitos de lesa humanidad en su artículo 7:
"Artículo 7. Crímenes de lesa humanidad
1. A los efectos del presente Estatuto, se entenderá por "crimen de lesa humanidad" cualquiera de los actos siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque:
a) Asesinato;
b) Exterminio;
Se aplicarán las mismas sanciones señaladas en el párrafo anterior, a quien con igual propósito someta intencionalmente al grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial. En caso de que los responsables de dichos delitos fueran gobernantes, funcionarios o empleados públicos y las cometieren en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, además de las sanciones establecidas en este artículo se les aplicarán las penas señaladas en el artículo 15 de la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación”. 18 Estatuto de Roma: “Artículo 1. La Corte Se instituye por el presente una Corte Penal Internacional ("la Corte"). La Corte será una institución permanente, estará facultada para ejercer su jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional de conformidad con el presente Estatuto y tendrá carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales. La competencia y el funcionamiento de la Corte se regirán por las disposiciones del presente Estatuto”. “Artículo 5. Crímenes de la competencia de la Corte 1. La competencia de la Corte se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto. La Corte tendrá competencia, de conformidad con el presente Estatuto, respecto de los siguientes crímenes: […]; b) Los crímenes de lesa humanidad; c) Los crímenes de guerra; […]”.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [33]
c) Esclavitud;
d) Deportación o traslado forzoso de población;
e) Encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de normas fundamentales de derecho internacional;
f) Tortura;
g) Violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada u otros abusos sexuales de gravedad comparable;
h) Persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género definido en el párrafo 3, u otros motivos universalmente reconocidos como inaceptables con arreglo al derecho internacional, en conexión con cualquier acto mencionado en el presente párrafo o con cualquier crimen de la competencia de la Corte;
i) Desaparición forzada de personas;
j) El crimen de apartheid;
k) Otros actos inhumanos de carácter similar que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental o física.
2. A los efectos del párrafo 1:
a) Por "ataque contra una población civil" se entenderá una línea de conducta que implique la comisión múltiple de actos mencionados en el párrafo 1 contra una población civil, de conformidad con la política de un Estado o de una organización de cometer esos actos o para promover esa política".
Consecuentemente, se considera como crimen de lesa
humanidad cualquiera de los delitos incluidos en el catálogo previsto
en el artículo 7, párrafo primero, del Estatuto de Roma -que incluye la
desaparición forzada de personas- siempre y cuando se cometa como parte
de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y
con conocimiento de dicho ataque; entendiendo por ataque
generalizado contra la población civil la línea de conducta que implique
la comisión de actos mencionados en el catálogo de referencia contra
una multiplicidad de personas dentro de dicha población; mientras que
por sistematizado debe entenderse que los actos se cometan de
conformidad con la política de un Estado o de una organización de
cometer esos actos o para promover esa política, es decir, en
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [34]
seguimiento de un plan preconcebido, que excluiría a aquellos actos
cometidos al azar.
2.2.3. La desaparición forzada como una violación grave a
los derechos humanos. Ahora bien, en la especie, la parte quejosa
aduce que es plausible que se publicite los nombres de las víctimas
contenidas en las averiguaciones previas que solicita, en tanto que se
actualiza la excepción contenida en el ya citado artículo 14, último
párrafo, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental -vigente hasta el nueve de mayo de dos mil dieciséis-,
en virtud de que tales diligencias investigatorias se relaciona con
violaciones graves, a derechos humanos, a saber: la desaparición
forzada de personas.
Al respecto, resulta pertinente tener en cuenta que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso Radilla
Pacheco Vs. México, ya precisó que la desaparición forzada de
personas constituye una violación grave a los derechos humanos, en
virtud de que constituye "una violación múltiple de varios derechos
protegidos por la Convención Americana que coloca a la víctima en un estado
de completa indefensión, acarreando otras vulneraciones conexas, siendo
particularmente grave cuando forma parte de un patrón sistemático o práctica
aplicada o tolerada por el Estado". En ese sentido, la desaparición forzada
de personas "implica un craso abandono de los principios esenciales en que
se fundamenta el Sistema Interamericano, y su prohibición ha alcanzado
carácter de jus cogens".19
En efecto, en el precedente citado, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos consideró que la desaparición forzada de la que
fue víctima Radilla Pacheco se trataba de una grave violación a
derechos humanos en atención a que dicho fenómeno delictivo fue
cometido por agentes estatales e implicó la violación intensa a los
19
Corte IDH. Caso Radilla Pacheco vs Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de Noviembre de 2009. Serie C No. 209, Párrafo 139.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [35]
derechos a la vida, la integridad personal, la
libertad y el reconocimiento a la personalidad
jurídica de la víctima.20
Tomando en cuenta lo anterior, se colige
que en tratándose de la desaparición forzada de personas, se
actualiza la excepción prevista en el último párrafo del artículo 14 de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, de modo que resulta aplicable el principio de máxima
publicidad en las investigaciones estatales que se realicen en tal
materia, y no así los de reserva o confidencialidad.
Refuerza la conclusión antes señalada el hecho de que tanto la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, como el Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tal caso, ordenaron que se
otorgara a las víctimas acceso al expediente de averiguación previa.
Por cuanto hace a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, dicho Tribunal sostuvo en el referido precedente que la
averiguación previa no era información reservada, para lo cual analizó
el multicitado artículo 14 de la abrogada Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental, determinando lo
siguiente:
"En todo caso, el Tribunal destaca que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental vigente en México, efectivamente, en el artículo 14, fracción III, dispone que se considerará como información reservada “las averiguaciones previas”. Sin embargo, en esa misma disposición, dicha Ley también establece que “[n]o podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad”.
Tomando en cuenta lo anterior, y en aplicación del artículo 29 b) de la Convención Americana, la Corte considera que debe entenderse que el derecho de las víctimas en este caso a obtener copias de la averiguación previa conducida por la Procuraduría General de la República no está sujeto a reservas de confidencialidad, en tanto que la misma se refiere a la investigación de delitos
20 Cfr. Corte IDH. Caso Radilla Pacheco, párrafos 141, 145, 146 y 150 a 157.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [36]
constitutivos de graves violaciones a los derechos humanos, como lo es la desaparición forzada del señor Rosendo Radilla Pacheco. De esta manera, las víctimas en el presente caso deben tener derecho al acceso al expediente y a solicitar y obtener copias del mismo, ya que la información contenida en aquél no está sujeta a reserva".21
En definitiva, los párrafos transcritos reconocen explícitamente
que la averiguación previa "no está sujeta a reservas de confidencialidad, en
tanto que la misma se refiere a la investigación de delitos constitutivos de
graves violaciones a los derechos humanos, como lo es la desaparición
forzada".
Habida cuenta que la referida interpretación del artículo 14,
último párrafo, de la otrora Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública Gubernamental, resulta vinculante para el
orden jurídico nacional, tal y como lo establece la tesis
P. III/2013 (10a.) intitulada: "SENTENCIAS EMITIDAS POR LA CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS EN ASUNTOS DONDE EL
ESTADO MEXICANO FUE PARTE. PARA QUE SUS CRITERIOS TENGAN
CARÁCTER VINCULANTE NO REQUIEREN SER REITERADOS".22
Por esta razón, una efectiva garantía del derecho de acceso a la
información exige que las personas, por los cauces previstos en la
legislación de la materia, tengan acceso a la averiguación previa, en
su integridad, y puedan obtener copias de las actuaciones en las
cuales se investiguen hechos que constituyan graves violaciones a
derechos humanos.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la publicidad de los
nombres de las personas que hayan sido víctimas de violaciones tan
atroces a los derechos humanos, se presenta como una parte
integrante del derecho a la verdad, el cual no sólo se vincula con los
familiares de tales víctimas, sino con toda persona, ya que "aquéllos y la
21 Corte IDH. Caso Radilla Pacheco, párrafos 257 a 258. 22 Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 1, Página 368. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [37]
sociedad toda deben ser informados de lo
sucedido".23 Sólo así, es que la sociedad podrá
informarse acerca de las acciones que el
Estado ha emprendido para cumplimentar con
su "deber de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar y reparar las graves
violaciones a los derechos humanos".24
En efecto, como se ha expuesto, la naturaleza propia de las
graves violaciones a los derechos humanos radica en que "revisten
ciertas características que los dotan de una trascendencia social, afectando no
sólo a la víctima sino a toda la sociedad, por la intensidad de la ruptura que
representan para el orden constitucional".
Máxime que, como se ha precisado, cuando el último párrafo del
artículo 14 de la abrogada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, establece que no podrá invocarse
el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de
violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa
humanidad, no distingue ni hace excepciones respecto a la
exclusión del nombre de las víctimas, sino que presenta una
directriz clara e indubitable del acceso a la publicidad de tal
información, ante la entidad de las violaciones o delitos implicados que
generan un interés de la sociedad para conocer cuál ha sido la
conducta estatal respecto a la debida investigación de tales actos.
En ese sentido, es dable concluir que en tratándose de las
investigaciones relacionadas con las violaciones graves a los derechos
humanos, como lo es en el caso de las desapariciones forzadas, debe
de regir en todo momento el principio de máxima publicidad, y no así
los de reserva o confidencialidad, en tanto que existe un interés
preponderante de la sociedad, en su conjunto, de conocer la verdad
23 Corte IDH. Caso García y Familiares Vs. Guatemala. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 noviembre de 2012. Serie C No. 258, Párrafo 176. 24 Corte IDH. Caso de la Masacre de La Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de 2007. Serie C No. 163, Párrafo 193.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [38]
de lo sucedido; de ahí que resulte inconstitucional la resolución
reclamada.
A mayor abundamiento, esta Segunda Sala no puede soslayar la
importancia de hacer que las víctimas sean visibles. En esa
inteligencia, la función social que deriva de la publicidad de la
información acerca de las averiguaciones previas que se refieran a
violaciones graves a los derechos humanos -como lo son los nombres de las
víctimas-, radica en despertar la conciencia tanto de la autoridad, como
de las personas en general, sobre la necesidad de evitar la repetición
de hechos lesivos como los ocurridos en tales casos y conservar viva
la memoria de la víctima.25
Tal función social se vería gravemente demeritada si el principio
de máxima publicidad de las investigaciones relacionadas con graves
violaciones a los derechos humanos o delitos de lesa humanidad, se
limitara o restringiera al simple acceso al número de expediente, pues
como se ha precisado, existe un deber social y estatal de no olvidar a
las víctimas.
El trasladar una mera cifra estadística -o número de expediente- por
un “nombre o rostro” implica adquirir verdadera conciencia del
problema en cuestión y dignifica al ser humano; es darle un lugar
decoroso a la memoria de aquellas personas que fueron lesionadas
por conductas especialmente gravosas y permite que la sociedad
pueda seguir interpelando ante el Estado para conocer la verdad de
los hechos acontecidos, así como vigilar que las autoridades
cumplimenten con su deber de investigar, juzgar y, en su caso,
sancionar y reparar tales violaciones a los derechos humanos, de ahí
que es necesario y justo que los gobernantes y gobernados tengan
presentes los nombres de las víctimas de tales hechos.
El Estado cuenta con la obligación de reconocer la deuda que
25 Corte IDH. Caso Trujillo Oroza Vs. Bolivia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de Febrero de 2002. Serie C No. 92, Párrafo 122.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [39]
tiene con las víctimas. La necesidad de que se
recuerde la magnitud del hecho victimizante
cometido, la gravedad de la violación de sus
derechos, así como las circunstancias y
características de tales hechos, constituye no sólo un elemento
esencial del derecho a la verdad y a la información, sino en un sentido,
coadyuva a la adecuada protección de los derechos de las víctimas.
Consecuentemente, tal y como lo determinó la Juez de Distrito
en la sentencia recurrida, debe otorgarse el amparo a la parte quejosa
para el efecto de que las autoridades responsables proporcionen los
nombres de cada una de las víctimas relacionadas con las
averiguaciones previas concluidas sobre casos de desapariciones
forzadas de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos
en los años setentas y ochentas, en los términos precisados en la
petición elevada ante el Instituto responsable.
2.3. El desacato de la Procuraduría General de la República.
Finalmente, debe determinarse si, como lo adujo la parte quejosa, la
citada autoridad incumplió con los lineamientos de la resolución
**********, emitida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información y Protección de Datos Personales, respecto a la
obligación de proporcionar las fechas de inicio y conclusión, así como
el número de averiguaciones previas concluidas por reserva, de cada
una de las ciento treinta y cinco indagatorias concluidas sobre casos
de desapariciones forzadas cometidas en contra de personas
vinculadas con movimientos sociales y políticos en los años setentas y
ochentas.
Al respecto, debe precisarse que la Juez de Distrito fue omisa en
atender al análisis del acto reclamado a la referida Procuraduría y, por
ende, atendiendo a que en la presente instancia deben corregirse
todos aquellos defectos que presente la sentencia recurrida, se
modifica el fallo impugnado para el efecto de que también se conceda
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [40]
el amparo contra la omisión reclamada a la Procuraduría General de
la República.
A juicio de esta Segunda Sala, se encuentra acreditado el
desacato que se le imputa a la Procuraduría responsable, ya que del
análisis que se realiza del oficio ********** -de treinta de junio de dos mil
quince-, emitido por la Procuraduría General de la República para
cumplimentar con la citada resolución, no se desprende que se haya
entregado a la quejosa las fechas de inicio y conclusión de las
referidas averiguaciones previas, así como los números de las
indagatorias en que se decretó la reserva por falta de información.
En efecto, de la lectura del oficio en cita, se advierte que la
Procuraduría únicamente agregó la siguiente información: (I) los
números de las averiguaciones previas concluidas por falta de
competencia de la Procuraduría General de la República, así como las
entidades federativas a las que fueron radicadas; y (II) los números de
las averiguaciones previas respecto de las cuales se determinó el no
ejercicio de la acción penal -las que se desglosaron en aquéllas concluidas por
prescripción y en las que se actualizó una atipicidad de las conductas-.26
Sin que además se desprenda de otras constancias aportadas al
juicio que la Procuraduría General de la República hubiese
proporcionado la información relativa a las fechas de inicio y
conclusión de las referidas averiguaciones previas, así como los
números de las indagatorias en que se decretó la reserva por falta de
información, sino que simplemente, del informe justificado rendido por
tal autoridad se advierte que "se continúa haciendo un trabajo arduo para
poder entregar a la particular información más específica respecto de la fecha
de conclusión de las investigaciones anteriormente citadas, así como el listado
de los delitos investigados en dichas indagatorias".27
Atento a lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala
considera que debe otorgarse el amparo a la quejosa para que la
26 Fojas 303 a 304 del juicio de amparo indirecto. 27 Foja 115 del juicio de amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [41]
Procuraduría General de la República
proporcione las fechas de inicio y conclusión de
las referidas averiguaciones previas, así como
los números de las indagatorias en que se
decretó la reserva por falta de información, sin perjuicio de que
además, en atención a la protección concedida a la promovente de
amparo contra la resolución **********, emitida por el Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales, también provea los nombres de cada una de las víctimas
relacionadas con las averiguaciones previas objeto de la solicitud de
la gobernada, a fin de cumplimentar con la ejecutoria de amparo.
En ese sentido, esta Sala advierte que debe modificarse la
sentencia recurrida, a efecto de que se precise que la concesión del
amparo se otorga tanto respecto del acto reclamado al Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales, como el diverso reclamado a la Procuraduría
General de la República.
Es así, pues la Juez de Distrito concedió el amparo a la quejosa
para el efecto de que el referido Instituto:
"Deje sin efectos la resolución de trece de mayo de dos mil quince, dictada en el recurso de revisión ********** y en su lugar dicte otra, en la que reitere las consideraciones que no fueron materia de este juicio de amparo, y ordene a la Procuraduría General de la República, entregar la información solicitada por la licenciada **********, registrada con el folio **********, autorizando la difusión de los nombres de las víctimas de cada una de las 135 averiguaciones previas concluidas sobre casos de desapariciones cometidas en contra de personas vinculadas con movimientos sociales y políticos en los años 70 y 80, además de los 135 expedientes que determinó el Instituto Nacional de Acceso a la Información que se le incluyera".
En tanto que en el único punto resolutivo precisó que "[l]a Justicia
de la Unión ampara y protege a **********, por su propio derecho, respecto del
acto atribuido a la autoridad Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales, por los motivos, fundamentos
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [42]
expuestos en el considerando sexto y para los efectos precisados en el último
considerando".
QUINTO. Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, lo
procedente es modificar la sentencia recurrida y conceder el amparo
y la protección federal a la parte quejosa, contra los actos
reclamados, para el efecto de que:
1) El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales, deje sin
efectos la resolución de trece de mayo de dos mil quince,
dictada en el recurso de revisión ********** y en su lugar
dicte otra, en la que reitere las consideraciones que no
fueron materia de este juicio de amparo y ordene a la
Procuraduría General de la República, entregar la
información solicitada por **********, autorizando la difusión
de los nombres de las víctimas de cada una de las
averiguaciones previas concluidas sobre casos de
desapariciones forzadas cometidas en contra de personas
vinculadas con movimientos sociales y políticos en los
años setentas y ochentas;
2) La Procuraduría, aunado a cumplimentar de manera cabal
con la nueva resolución que se dicte dentro del recurso de
revisión **********, en los términos ya señalados,
proporcione las fechas de inicio y conclusión de las
referidas averiguaciones previas, así como los números de
las indagatorias en que se decretó la reserva por falta de
información.
Por lo que se refiere a la adhesión al recurso de revisión
principal, debe declararse sin materia, toda vez que en términos de lo
previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo, la adhesión al recurso
AMPARO EN REVISIÓN 911/2016 [43]
sigue la suerte procesal de éste, de manera
que si la revisión principal resultó infundada, la
adhesiva debe declararse sin materia.
Sirve de apoyo la jurisprudencia
2a./J.166/2007 que establece lo siguiente:
"REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distri to, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria”.28
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se ampara y protege a la parte quejosa, contra las
autoridades y actos reclamados precisados en el Primer Resultando
de la presente ejecutoria, para los efectos señalados en el Cuarto
Considerando de este fallo.
TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
IMA/pbg
28 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVI, Septiembre de 2007.Página: 552. Novena Época.
