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AMPARO EN REVISIÓN 737/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: BOSQUE REAL TU CASA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: JONATHAN BASS HERRERA SECRETARIA AUXILIAR: GABRIELA ZAMBRANO MORALES
Vo.Bo. MINISTRO:
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
Cotejado:
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el
veinticinco de julio de dos mil dieciséis en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, Bosque Real Tu Casa,
sociedad anónima de capital variable, por conducto de su apoderada,
solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de las
autoridades y por los actos que a continuación se indican.
III.AUTORIDADES RESPONSABLES. 1. Cámara de Diputados del Poder Legislativo Federal.- Autoridad
ordenadora. 2. Cámara de Senadores del Poder Legislativo Federal.- Autoridad
ordenadora. 3. C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Autoridad ordenadora. 4. C. Procurador Federal del Consumidor.- Autoridad ordenadora y
ejecutora.
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5. C. Subprocurador de Servicios de la Procuraduría de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor.- Autoridad ordenadora y ejecutora.
6. C. Director General de Procedimientos de la Subprocuraduría de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor.- Autoridad ordenara y ejecutora.
7. C. Director de Dictámenes, de la Dirección General de Procedimientos, de la Subprocuraduría de Servicios, de la Procuraduría Federal del Consumidor.- Autoridad ordenadora y ejecutora.
8. C. Delegado o Titular de la Delegación Centro de la Procuraduría Federal del Consumidor.- Autoridad ordenadora y ejecutora.
IV. LEYES O ACTOS RECLAMADOS.
A) Ley Federal de Protección al Consumidor, con todas sus
modificaciones, adiciones y reformas a la fecha, por cuanto a la inconstitucionalidad de sus artículos 24, fracción XVI, 92, fracción IV, 92 BIS, 92 TER, 114, 114 BIS y 114 TER sobre la emisión de los Títulos Ejecutivos y tema relacionados, publicada en el Diario Oficial de la Federal el 24 de diciembre de 1992. Dicha norma general se reclama de las autoridades responsables precisadas en los siguientes términos: De las Cámaras de Diputados y Senadores del Poder Legislativo Federal de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto a su aprobación y expedición, como resultados de su facultad legislativa, en términos del artículo 73 fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos. Del C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto a su iniciativa, aprobación, promulgación y publicación, así como por cuanto a su abstención de formulación de observaciones a tales ordenamientos, en cuanto a sus aspectos de inconstitucional, dentro del plazo de 30 días naturales siguientes a su recepción (anteriormente derecho de veto), confirma lo previsto por el artículo 72-B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De los CC. Procurador Federal del Consumidor; Subprocurador de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor; Director General de Procedimientos de la Subprocuraduría de Servicios, de la Procuraduría Federal del Consumidor; Director de Dictámenes, de la Dirección General de Procedimientos de la Dirección General de Procedimientos de la Subprocuraduría de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor, Delegado de la Delegación Centro de la Procuraduría Federal del Consumidor; y Delegado de la Delegación Aguascalientes de la Procuraduría Federal del Consumidor, por cuanto a la aplicación directa de los preceptos tildados de inconstitucionales en perjuicio de la quejosa a través de
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la reclamada resolución de 19 de mayo de 2016. B) Reglamento de la Ley Federal de Protección al Consumidor con
todas sus modificaciones, adiciones y reformas a la fecha, por cuanto a la inconstitucionalidad de sus artículos 37, 66, 67, 68, 69 y 70 publicado en el Diario Oficial de la Federal el 03 de agosto del 2006, sobre la emisión de Títulos Ejecutivos y temas relacionados.
Dicha norma general se reclama de las autoridades responsables precisadas en los siguientes términos: Del C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto a su emisión conforme a lo previsto por el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De los CC. Procurador Federal del Consumidor; Subprocurador de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor; Director General de Procedimientos de la Subprocuraduría de Servicios, de la Procuraduría Federal del Consumidor; Director de Dictámenes, de la Dirección General de Procedimientos de la Subprocuraduría de Servicios de la Procuraduría Federal del Consumidor, Delegado de la Delegación Centro de la Procuraduría Federal del Consumidor y Delegado de la Delegación Aguascalientes de la Procuraduría Federal del Consumidor, por cuanto a la aplicación directa a través de la reclamada Resolución de 19 de mayo de 2016 y su procedimiento preventivo.
C) Resolución de 19 de mayo del 2016 que contiene el Dictamen
D.200/2016 dictada en el Expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015, como primer acto concreto de aplicación de las normas generales reclamadas, provenientes de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, con carácter de Titulo Ejecutivo no negociable a favor del consumidor y tercero interesado, por la cantidad cierta, exigible y líquida de $1,216,398.06 (un millón doscientos dieciséis mil trecientos noventa y ocho pesos 06/100 M.N.) integrada por las cantidades de $935,690.82 (novecientos treinta y cinco mil seiscientos noventa pesos 82/100 M.N) por concepto de enganche y $280,707.24 (doscientos ochenta mil setecientos siete pesos 24/100 M.N.) por concepto de bonificación del 30% del monto de la obligación supuestamente incumplida por la quejosa. Dicho acto se reclama de la autoridad responsable C. Director de Dictámenes de la Dirección General de procedimiento de la subprocuraduría de servicios, de la procuraduría federal del consumidor, por cuanto a la emisión y ejecución de la misma en perjuicio de la quejosa.
D) Todas y cada una de las consecuencias y efectos de los anteriores
ordenamientos y actos reclamados, consistes en la ilegal privación a
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la quejosa del ejercicio de sus derechos fundamentales de audiencia previa, legalidad y acceso a la tutela judicial efectiva; y, la causación de daños y perjuicios irreparables para la quejosa, consistentes en la ejecución de la Resolución de 19 de mayo del 2016 reclamada que contiene el Dictamen D.200/2016, dictada en el Expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015
La quejosa señaló como violados en su perjuicio los artículos 14,
16, 17 y 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; relató los antecedentes de los actos reclamados y expresó
los conceptos de violación que estimó pertinentes.
SEGUNDO. Admisión y trámite del juicio de amparo. Por
razón de turno, conoció de la demanda de amparo el Juzgado Tercero
de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, cuyo
titular mediante acuerdo de veintisiete de julio de dos mil dieciséis, la
registró bajo el expediente 1377/2016 y previo desahogo del
requerimiento hecho a la quejosa, la admitió a trámite en auto de tres
de agosto de dos mil dieciséis.
El seis de septiembre de dos mil dieciséis, la apoderada de la
parte quejosa, por conducto de su apoderada, formuló ampliación de
la demanda de amparo, la cual fue desechada por el Juez Federal en
auto de veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis.
TERCERO. Resolución del juicio de amparo. Seguidos los
trámites de ley, el quince de noviembre de dos mil dieciséis el Juez
Federal celebró la audiencia constitucional y emitió sentencia,
terminada de engrosar el treinta de noviembre siguiente, en la que
resolvió sobreseer en el juicio de amparo.
CUARTO. Interposición del recurso de revisión y remisión a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Inconforme con dicha
resolución, la parte quejosa, por conducto de su autorizada, interpuso
recurso de revisión, mediante escrito presentado el dieciséis de
diciembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Correspondencia
Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la
Ciudad de México.
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Conoció del recurso el Décimo Segundo Tribunal Colegiado de
Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien la registró
en auto de treinta y uno de enero de dos mil diecisiete bajo el
expediente 48/2017 y la admitió a trámite.
Mediante escrito presentado el diez de febrero de dos mil
diecisiete, la Directora General Adjunta de lo Contencioso, en
ausencia del Abogado General y en representación del Presidente de
la República, interpuso recurso de revisión adhesiva, el cual se admitió
a trámite en proveído de catorce de febrero de dos mil diecisiete.
En sesión de quince de junio de dos mil diecisiete, el Tribunal
Colegiado del conocimiento emitió sentencia en la que determinó
revocar el sobreseimiento decretado por el Juez Federal, del acto
consistente en la resolución de 19 de mayo del 2016 que contiene el
dictamen D.200/2016, emitida en expediente PFC.CDF.B.3/006496-
2015, así como de los preceptos normativos reclamados.
No obstante se declaró incompetente para conocer del problema
amparo en relación con los artículos 24, fracción I, 92, 92 Bis, 92 Ter,
114, 114 Bis y 114 Ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor,
por lo que ordenó remitir los autos a esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
QUINTO. Reasunción de la competencia originaria por parte
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Recibidos los
autos en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante
acuerdo de dos de agosto de dos mil diecisiete, su Presidente ordenó
registrar el recurso de revisión bajo el expediente 737/2017 y asumió
la competencia originaria para conocer de éste, por subsistir un
problema de constitucionalidad de disposiciones generales.
Asimismo, ordenó turnar el asunto para su estudio al Ministro
José Fernando Franco González Salas, por lo que ordenó el envío del
asunto a la Sala de su adscripción.
SEXTO. Radicación en la Sala. Mediante proveído del uno de
septiembre de dos mil diecisiete, el Presidente de esta Segunda Sala
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decretó el avocamiento de ésta al conocimiento del asunto y ordenó la
remisión de los autos al Ministro ponente para la elaboración del
proyecto correspondiente.
SÉPTIMO. Publicación. De conformidad con los artículos 73,
párrafo segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo, el
proyecto de sentencia se hizo público, con la misma anticipación que
la publicación de las listas de los asuntos; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.1
SEGUNDO. Es innecesario analizar la oportunidad en la
interposición del recurso de revisión, así como la legitimación de la
recurrente principal, en atención a que el Décimo Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ya se
pronunció al respecto.
TERCERO. Antecedentes. Para resolver este asunto, conviene
destacar los antecedentes siguientes:
1. Mediante escrito presentado el uno de octubre de dos mil
dieciséis en la Delegación Centro de la Procuraduría Federal del
Consumidor, Erik de León Leal interpuso queja contra Bosque real tu
casa, sociedad anónima de capital variable, a quien reclamó el
incumplimiento de una obligación contractual consistente en la entrega
de un inmueble en la fecha pactada, por lo que solicitó la devolución
de la cantidad pagada.
1 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo vigente, así como por los diversos 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el punto primero, última parte, en relación con el tercero y cuarto, fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación, y que entró en vigor al día siguiente; lo anterior, en atención a que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se planteó la inconstitucionalidad de diferentes preceptos de la Ley Federal de Protección al Consumidor y de su Reglamento. Asimismo, se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
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2. El asunto fue registrado por la Delegación Centro bajo el
expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015. La audiencia de conciliación
se celebró el ocho de marzo de dos mil dieciséis, con la
comparecencia de ambas partes.
Posteriormente, el veinticinco de abril de dos mil dieciséis, el
conciliador continuó con el desahogo de la audiencia conciliatoria, en
la cual solicitó la emisión del dictamen previsto en el artículo 114 de la
Ley Federal de Protección al Consumidor, ante la falta de propuestas
viables por parte del proveedor para resolver la reclamación
planteada, así como la posible existencia de violaciones al
ordenamiento legal mencionado.
En consecuencia, se ordenó la remisión del expediente a la
Dirección General de Procedimiento de la Subprocuraduría de
Servicios, a efecto de que emitiera el dictamen en el que cuantificara
en cantidad líquida la obligación incumplida a cargo de la proveedora
señalada.
3. Recibido el expediente relativo al procedimiento de
conciliación tramitado, el diecinueve de mayo de dos mil dieciséis la
Directora de Dictámenes de la Dirección General de Procedimientos
de la Subprocuraduría de Servicios de la Procuraduría Federal del
Consumidor emitió el dictamen relativo al expediente
PFC.CDF.B.3/006496-2015, en el que cuantificó la cantidad de
$935,690.82 (novecientos treinta y cinco mil seiscientos noventa
pesos 82/100 m.n.), por concepto de la obligación incumplida, así
como de $280,707.24 (doscientos ochenta mil setecientos siete pesos
24/100 m.n.), correspondiente a la bonificación establecida en los
artículos 92 bis, 92 ter y 114 bis de la Ley Federal de Protección al
Consumidor.
4. En contra de dicha determinación, Bosques Real Tu Casa,
sociedad anónima de capital variable, promovió juicio de amparo
indirecto, del cual conoció el Juzgado Tercero de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, quien lo registró bajo el
expediente 1377/2016.
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La parte quejosa hizo valer en su demanda los conceptos de
violación que se sintetizan a continuación.
Primer concepto de violación
Los actos reclamados, sus consecuencias y efectos contravienen
de manera directa los artículos 14, 16, 17 y 49 de la Constitución
Federal, al restringir de forma arbitraria y discrecionalmente el
ejercicio de sus derechos.
De acuerdo con el artículo 1° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, las autoridades están obligadas, en el
ámbito de sus competencias, a promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos, de acuerdo con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, por
lo que el Estado está obligado a prevenir, investigar, sancionar y
reparar las violaciones a derechos humanos.
Segundo concepto de violación
Los artículos reclamados facultan indebidamente a la Procuraduría
Federal del Consumidor, así como a sus Unidades Administrativas,
a declarar la existencia de una supuesta obligación incumplida, no
obstante que tal facultad corresponde exclusivamente a los órganos
jurisdiccionales; situación que vulnera el derecho de audiencia y
debido proceso.
Ello porque los artículos impugnados permiten la emisión de un
dictamen con carácter de título ejecutivo no negociable a favor de
algún consumidor, como consecuencia del supuesto incumplimiento
a la obligación convenida por parte del proveedor, sin que dicha
determinación constituya una sentencia, laudo o convenio entre las
partes.
Los artículos 114 y 114 bis de la Ley Federal de Protección al
Consumidor establecen un procedimiento administrativo de
conciliación que invade la esfera competencial del Poder Judicial, al
facultar a una autoridad administrativa a emitir un dictamen
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mediante el que se resuelve de manera unilateral la existencia de
un derecho, sin respetar las garantías de audiencia y debido
proceso.
Asimismo, los artículos impugnados son inconstitucionales al
otorgar a los consumidores un título ejecutivo mediante el que
pueden ejercer una acción con derecho de mandamiento de
ejecución, sin considerar que nadie puede ser privado de sus
propiedades sin previo juicio o proceso jurisdiccional tramitado ante
tribunales jurisdiccionales establecidos, en lo que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento.
Además, el procedimiento administrativo de conciliación
únicamente constituye un medio alternativo de solución de
conflictos entre consumidores y proveedores, el cual tiene por
objeto arreglar las diferencias entre ellos, sin que puedan ofrecerse
pruebas y oponer excepciones, en cuanto a la obligación
reclamada.
Por otra parte, si bien el artículo 1391 del Código de Comercio
prevé la posibilidad de instaurar un procedimiento ejecutivo cuando
la demanda se funde en documento que traiga aparejada ejecución,
lo cierto es que tal supuesto no se actualiza en el caso, pues éste
se refiere a un convenio celebrado en un procedimiento conciliatorio
tramitado ante la Procuraduría Federal del Consumidor, mas no
respecto a un dictamen emitido por ésta.
El hecho de que únicamente puedan formularse observaciones al
dictamen emitido en el procedimiento conciliatorio contraviene el
artículo 14 de la Constitución Federal, el cual establece el derecho
de audiencia previa y debido proceso.
En ese sentido, los artículos reclamados le impiden plantear una
defensa adecuada, con la finalidad de garantizar y respetar las
formalidades establecidas en ley y, en su caso se ejecute la
decisión que se emita en los términos fijados en el ordenamiento
legal.
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El porcentaje establecido por concepto de la bonificación regulada
en los artículos impugnados constituye una carga arbitraria,
injustificada y abusiva, pues no existe justificación alguna o
parámetro para calcularla por el treinta por ciento de la supuesta
obligación incumplida.
De esa manera, los artículos impugnados permiten la imposición de
una pena inusitada y trascendental en su perjuicio, al imponerle
como pago una bonificación del treinta por ciento, la devolución de
un enganche por la obligación incumplida, el pago de daños y
perjuicios, así como la fijación de sanciones a las que
presuntamente se haga acreedor, en contravención al artículo 22
de la Constitución Federal.
Ello porque generan un impacto negativo y grave en su esfera
jurídica, al imponerle como penas y sanciones una cantidad que
podría rebasar el monto de la obligación presuntamente incumplida.
Por otra parte, es ilegal la resolución de diecinueve de mayo de dos
mil dieciséis, la cual contiene el dictamen D.200/2016, emitido en el
expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015.
Lo anterior, al actualizarse diferentes vicios de ilegalidad en su
emisión, pues en términos del artículo 37 del reglamento reclamado
el conciliador únicamente podrá solicitar la emisión del dictamen
correspondiente en el caso de que las partes no lleguen a un
acuerdo.
No obstante, de la revisión del dictamen reclamado se advierte que
si bien el conciliador actuante en el procedimiento conciliatorio del
que deriva la resolución impugnada está adscrito a la Delegación
Centro de la Procuraduría Federal del Consumidor, lo cierto es que
quien solicitó y envió las copias del expediente fue la Delegación
Aguascalientes de la Procuraduría Federal del Consumidor.
Asimismo, conforme a las fechas de solicitud del dictamen y envío
de copias del expediente, no puede afirmarse que las partes no
llegaron a una conciliación, pues de manera posterior a ellas se
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continuó la celebración de la audiencia de conciliación el cuatro de
julio de dos mil dieciséis, en la que se citó a las partes a otra más a
celebrarse el catorce de julio de dos mil dieciséis, debido a que así
lo solicitaron las partes al manifestar encontrarse en pláticas
conciliatorias.
El acto reclamado viola el artículo 16 constitucional, al no estar
debidamente fundado y motivado.
Los artículos reclamados violan el artículo 49 Constitucional, de
acuerdo con el cual el Supremo Poder de la Federación se divide
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que puedan reunirse dos o
más de estos poderes en una sola persona o corporación.
Ello porque facultan indebidamente a autoridades administrativas a
emitir un dictamen dentro de un procedimiento conciliatorio,
dándole el carácter de un título ejecutivo no negociable a favor del
consumidor, como consecuencia de una obligación contractual
incumplida; no obstante, que la Procuraduría Federal del
Consumidor únicamente tiene funciones administrativas mas no de
autoridad jurisdiccional.
De ese modo, los preceptos reclamados invaden la esfera
competencial del Poder Judicial, al otorgarle a una autoridad
administrativa como la Procuraduría Federal del Consumidor la
facultad de ejercer atribuciones jurisdiccionales, en el conocimiento,
tramitación, resolución y ejecución de un procedimiento suscitado
por el presunto incumplimiento de obligaciones contractuales de
orden civil o mercantil, mediante la emisión de la resolución
reclamada.
5. Seguidos los trámites del juicio, el quince de noviembre de dos
mil dieciséis el Juez Federal celebró la audiencia constitucional y
emitió la sentencia en la que concluyó sobreseer en el juicio de
amparo bajo las consideraciones siguientes.
Considerando segundo. El Juez de Distrito precisó los actos
reclamados de la siguiente forma.
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La discusión, emisión, promulgación de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, de los artículos 24, fracción XVI, 92,
fracción IV, 92 BIS, 92 TER, 114, 114 BIS y 114 TER.
La emisión del Reglamento de la Ley Federal de Protección al
Consumidor en específico los artículos 37, 66, 67, 68, 69 y 70.
La resolución de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, que
contiene el Dictamen D.200/2016 dictada en el Expediente
PFC.CDF.B.3/006496-2015.
Considerando tercero. Determinó que no eran ciertos los actos
reclamados al Procurador, Subprocurador de Verificación, Director
General de Procedimientos y del Delegado Centro, todos adscritos a la
Procuraduría Federal del Consumidor, consistentes en la aplicación y
ejecución de las normas reclamadas, mediante la emisión de la
resolución de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, que contiene el
Dictamen D.200/2016 dictado en el Expediente PFC.CDF.B.3/006496-
2015.
Ello porque así lo manifestaron las citadas autoridades al rendir
su informe justificado, sin que la sociedad quejosa aportara prueba
alguna con la que desvirtuara dicha negativa; de ahí que resolvió
sobreseer en el juicio de amparo respeto los actos y autoridades
mencionados, con fundamento en el artículo 63, fracción IV, de la Ley
de Amparo.
Considerando cuarto. Tuvo por cierto el acto reclamado al
Director de Dictámenes de la Dirección General de Procedimientos de
la Subprocuraduría de Servicios de la Procuraduría Federal del
Consumidor, consistente en la resolución de diecinueve de mayo de
dos mil dieciséis, que contiene el Dictamen D.200/2016 dictada en el
Expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015.
Asimismo, consideró ciertos los actos reclamados a la Cámara
de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, así
como del Presidente de la República consistentes, en su respectivo
ámbito de competencia, en la discusión, aprobación, y expedición de
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los artículos 24, fracción XVI, 92, fracción IV, 92 bis, 92 ter, 114, 114
bis y 114 ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor y 37, 66,
67, 68, 69 y 70 del Reglamento de la ley mencionada.
Considerando quinto. De oficio advirtió que se actualizaba la
causa de improcedencia establecida en el artículo 61, fracción XII, en
relación con el 5, fracción I, ambos de la Ley de Amparo, en relación
con la resolución de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, que
contiene el Dictamen D.200/2016 dictada en el expediente
PFC.CDF.B.3/006496-2015.
Al respecto, sostuvo que la sociedad quejosa no acreditó su
interés jurídico al no existir una afectación en su contra, en tanto que
el dictamen técnico emitido por la Procuraduría Federal del
Consumidor dentro de un procedimiento conciliatorio si bien determina
una obligación en cantidad líquida, lo cierto es que no tiene el carácter
de definitivo ni mucho menos ejecutable por sí mismo.
De esa manera, señaló que será hasta en el juicio respectivo en el
que se establezca la cantidad líquida respectiva, así como la
exigibilidad de la obligación de la que deriva; de ahí que no pueda
considerarse que exista una afectación a la esfera jurídica de la
quejosa, ya que la determinación reclamada no tiene efecto vinculante
alguno, por tener una naturaleza meramente preparatoria.
En consecuencia, el Juez de Distrito resolvió sobreseer respecto
al acto reclamado consistente en la resolución de diecinueve de mayo
de dos mil dieciséis, que contenía el dictamen D.200/2016, emitida en
el Expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015, al no acreditarse el interés
jurídico de la quejosa y, por tanto, actualizarse la causa de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de
Amparo.
El juzgador hizo extensivo el sobreseimiento decretado a los
artículos 24, fracción XVI, 92, fracción IV, 92 bis, 92 ter, 114, 114 bis y
114 ter de la Ley Federal de Protección al Consumidor y los artículos
37, 66, 67, 68, 69 y 70 del Reglamento de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, debido a que fueron impugnados con
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motivo de su primer aplicación, por lo que al haberse sobreseído
respecto a éste también procedía respecto a las disposiciones
generales reclamadas.
6. Inconforme con la resolución anterior, la sociedad quejosa
interpuso recurso de revisión, del que conoció el Décimo Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
registrado con el expediente 48/2017.
Por escrito presentado el diez de febrero de dos mil diecisiete, la
Directora General Adjunta de lo Contencioso, en ausencia del
Abogado General y en representación del Presidente de la República,
interpuso recurso de revisión adhesiva, el cual se admitió a trámite en
auto de catorce de febrero de dos mil diecisiete.
En sesión de quince de junio de dos mil diecisiete, el órgano
colegiado emitió sentencia al tenor de los siguientes puntos
resolutivos.
PRIMERO. En la materia de la revisión y de la competencia delegada
a este Tribunal Colegiado SE REVOCA la sentencia recurrida.
SEGUNDO. NO SE SOBRESEE en el juicio de amparo respecto de
los actos consistentes en la discusión, aprobación, promulgación,
expedición, refrendo y publicación de los artículos 24, fracción I, 92,
92 Bis, 92 Ter, 114, 114 Bis y 114 Ter de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, así como de los artículos 37, 66, 67, 69 y
70 del Reglamento de la Ley Federal de Protección al Consumidor,
así como la emisión del Dictamen contenido en la resolución de
diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.
TERCERO. Es INFUNDADA la revisión adhesiva.
CUARTO. Este Tribunal Colegiado se declara legalmente
incompetente para conocer del problema de constitucionalidad que
subsiste en el juicio de amparo en relación con los artículos 24,
fracción I, 92, 92 Bis, 92 Ter, 114, 114 Bis y 114 Ter de la Ley Federal
de Protección al Consumidor, por las razones y fundamentos
sustentados en el último considerando de esta resolución.
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QUINTO. Remítase el presente toca, así como el expediente de
amparo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En lo que interesa para este asunto, el Décimo Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sustentó su
resolución en las consideraciones siguientes.
Considerandos segundo y tercero. El Tribunal Colegiado del
conocimiento determinó que los recursos de revisión principal y
adhesivo fueron interpuestos de manera oportuna y por parte
legitimada, además de que cumplían con los requisitos para su
procedencia.
Considerando cuarto. Refirió a las consideraciones
sustentadas en la sentencia reclamada, contenidas en copias
certificadas anexadas a la resolución.
Considerando quintos. Indicó que los agravios de las
recurrentes principal y adhesiva se advertían de los escritos que
estaban en autos.
Considerando sexto. Consideró que no era materia del recurso
de revisión, los razonamientos expuestos en el considerando tercero
de la sentencia impugnada, al no haber sido combatidos por la
recurrente.
Considerando séptimo. Declaró fundados los argumentos de la
recurrente en relación con la causa de improcedencia aplicada por el
Juez Federal para sobreseer en el juicio de amparo, consistente en la
falta de interés jurídico.
Al respecto, sostuvo que el dictamen con carácter de título
ejecutivo no negociable, emitido por la cantidad cierta, exigible y
líquida de $1’216,398.06 (un millón doscientos dieciséis mil trescientos
noventa y ocho pesos 06/100 m.n.) por concepto de bonificación del
treinta por ciento del monto de la obligación incumplida por la sociedad
quejosa, generaba una obligación para esta última y un derecho a
favor del consumidor (tercero interesado).
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En ese sentido, consideró que sí existía un derecho subjetivo
derivado de una disposición objetiva que pudiera ser tutelada en el
juicio de amparo, pues se facultaba a la contraparte de la quejosa a
acudir a la acción ejecutiva ante las autoridades jurisdiccionales
competentes; máxime que mediante el acto reclamado se aplicaron
por primera vez los preceptos impugnados.
De ese modo, sostuvo que contrariamente a lo afirmado por el
Juez de Distrito, la quejosa sí tenía interés jurídico para reclamar la
resolución de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, que contiene el
dictamen D.200/2016 con carácter de título ejecutivo no negociable,
emitido en el expediente PFC.CDF.B.3/006496-2015.
En ese orden de ideas, declaró infundados los razonamientos en
los que la autoridad recurrente insistía en la actualización de la causa
de improcedencia establecida en el artículo 61, fracción XII, de la Ley
de Amparo.
Considerando octavo. Desestimó la causa de improcedencia
hecha valer por el Procurador, el Subprocurador de Servicios, el
Director General de Procedimientos, así como la Directora de
Dictámenes, todos de la Procuraduría General de Protección al
Consumidor, establecida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación
con el 5°, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, al alegar que
carecían del carácter de autoridades responsables, para efectos del
juicio de amparo.
Ello al sostener que el acto reclamado cumplía con los atributos
de los actos de autoridad, debido a que fue emitido como
consecuencia de la actividad unilateral de una entidad de gobierno,
con base en las facultades que le otorga la ley, por medio de la cual se
modifica una situación jurídica que afecta la esfera legal de un
particular, sin que para ello se requiera acudir a los órganos judiciales
o el conceso del afecto.
Asimismo, declaró infundada la causa de improcedencia
establecida en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, al
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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actualizarse una excepción al principio de definitividad en el juicio de
amparo, tratándose de la impugnación de una disposición general con
motivo de su primer acto de aplicación.
Considerando noveno. Declaró carecer de competencia para
conocer el planteamiento relativo a la inconstitucionalidad de los
artículos 24, fracción I, 92, 92 bis, 92 ter, 114, 114 bis y 114 ter de la
Ley Federal de Protección al Consumidor, por no existir jurisprudencia
emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni más de tres
precedentes resueltos en los que se hubiera analizado la
constitucionalidad de los preceptos impugnados.
En consecuencia, en la materia de la competencia delegada, el
Tribunal Colegiado revocó la sentencia recurrida y dejó a salvo la
jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer
la cuestión de constitucionalidad planteada, por lo que ordenó remitir
los autos del expediente a ésta.
CUARTO. Estudio. De los antecedentes narrados, se advierte
que el Tribunal Colegiado del conocimiento revocó el sobreseimiento
decretado por el Juez Federal respecto a la resolución de diecinueve
de mayo de dos mil dieciséis, que contiene el dictamen D.200/2016
con carácter de título ejecutivo no negociable, emitida en el expediente
PFC.CDF.B.3/006496-2015, por considerar que la queja sí tenía
interés jurídico para reclamarla; revocamiento que hizo extensivo a los
artículos de la Ley Federal de Protección al consumidor, así como al
reglamento de dicho ordenamiento legal.
De esa manera, la materia de este recurso se circunscribe a
analizar los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa
en relación con la inconstitucionalidad de los artículos 24, fracción XVI,
92, fracción IV, 92 bis, 92 ter, 114, 114 bis y 114 ter de la Ley Federal
de Protección al Consumidor, por considerar que contravienen los
artículos 4, 16, 17 y 49 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
No pasa inadvertido que el Tribunal Colegiado del conocimiento
hubiera reservado competencia respecto a la fracción I y no de la XVI
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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del artículo 24 de la Ley Federal de Protección al Consumidor; sin
embargo, de la revisión de la demanda de amparo se advierte que la
sociedad quejosa en realidad reclamó esta última; de ahí que
corresponda a esta Segunda Sala corregir tal incongruencia y
pronunciarse respecto a la porción normativa combatida.
De igual manera, si bien el órgano colegiado reservó a esta Sala
el análisis de la constitucionalidad del artículo 92 del ordenamiento
legal mencionado, lo cierto es que del escrito de demanda se advierte
que la sociedad quejosa solo combatió la fracción IV, por lo que
únicamente se sujetara a control constitucional esta fracción.
Asimismo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reasume
su competencia originaria para conocer de los planteamientos de
inconstitucionalidad de los artículos 37, 66, 67, 68, 69 y 70 del
Reglamento de la Ley Federal de Protección al Consumidor, debido a
que la quejosa reclama tales preceptos bajo los mismos
razonamientos hechos contra las disposiciones legales cuya
constitucionalidad se cuestiona, por lo que es necesario analizar
conjuntamente tales planteamientos, con el propósito de evitar la
posible emisión de resoluciones contradictorias.
Previo al análisis de los conceptos de violación, conviene
destacar que la quejosa impugna diferentes artículos de la Ley Federal
de Protección al Consumidor, así como de su reglamento,
relacionados con la facultad de la Procuraduría Federal del
Consumidor para emitir dictámenes en los que cuantifique las
obligaciones contractuales reclamadas, cuando no sea posible que las
partes lleguen a la conciliación. Al respecto, alega que tales preceptos
contravienen el derecho de audiencia y debido proceso, así como el
principio de división de poderes.
Por otra parte, destaca el planteamiento en el que la quejosa
impugna la bonificación regulada en los artículos 92 bis, 92 ter, en
relación con el 114 bis, todos del ordenamiento legal reclamado, por
considerar dicha figura excesiva y, por tanto, violatoria del artículo 22
de la Constitución Federal, al posibilitar la imposición de una pena
inusitada y trascendental.
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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En ese sentido, se propone analizar en primer término los
argumentos que la promovente plantea contra los preceptos
impugnados, por vulnerar el principio de división de poderes, para
luego dar respuesta al argumento relativo a la contravención del
derecho de audiencia y debido proceso. Finalmente, se analizará el
razonamiento dirigido a demostrar la inconstitucionalidad de los
artículos que regulan la bonificación, por contravenir el artículo 22
constitucional.
Para estar en aptitud de analizar los planteamientos
mencionados, conviene conocer el contenido de las disposiciones
normativas impugnadas de Ley Federal de Protección al Consumidor,
los cuales son del tenor siguiente:
Artículo 24.- La procuraduría tiene las siguientes atribuciones: (…) XVI. Procurar la solución de las diferencias entre consumidores y proveedores y, en su caso, emitir dictámenes en donde se cuantifiquen las obligaciones contractuales del proveedor, conforme a los procedimientos establecidos en esta ley; Artículo 92.- Los consumidores tendrán derecho, a su elección, a la reposición del producto o a la devolución de la cantidad pagada, contra la entrega del producto adquirido, y en todo caso, a una bonificación, en los siguientes casos: (…) IV. En los demás casos previstos por esta ley. Artículo 92 BIS.- Los consumidores tendrán derecho a la bonificación o compensación cuando la prestación de un servicio sea deficiente, no se preste o proporcione por causas imputables al proveedor, o por los demás casos previstos por la ley. Artículo 92 TER.- La bonificación a que se refieren los artículos 92 y 92 Bis no podrá ser menor al veinte por ciento del precio pagado. El pago de dicha bonificación se efectuará sin perjuicio de la indemnización que en su caso corresponda por daños y perjuicios. Para la determinación del pago de daños y perjuicios la autoridad judicial considerará el pago de la bonificación que en su caso hubiese hecho el proveedor. La bonificación que corresponda tratándose del incumplimiento a que se refiere al artículo 92, fracción I, podrá hacerla efectiva el consumidor directamente al proveedor presentando su comprobante
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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o recibo de pago del día en que se hubiere detectado la violación por la Procuraduría y no podrá ser menor al veinte por ciento del precio pagado. Artículo 114.- El conciliador podrá en todo momento requerir a las partes los elementos de convicción que estime necesarios para la conciliación, así como para el ejercicio de las atribuciones que a la Procuraduría le confiere la ley. Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación. Las partes podrán aportar las pruebas que estimen necesarias para acreditar los elementos de la reclamación y del informe. El conciliador podrá suspender cuando lo estime pertinente o a instancia de ambas partes, la audiencia de conciliación hasta en tres ocasiones. Asimismo, podrá requerir la emisión de un dictamen a través del cual se cuantifique en cantidad líquida la obligación contractual. En caso de que se suspenda la audiencia, el conciliador señalará día y hora para su reanudación, dentro de los quince días siguientes, donde en su caso, hará del conocimiento de las partes el dictamen correspondiente, las cuales podrán formular durante la audiencia observaciones al mismo. La Procuraduría podrá emitir un acuerdo de trámite que contenga el dictamen a que se refieren los párrafos anteriores, que constituirá título ejecutivo no negociable a favor del consumidor, siempre y cuando la obligación contractual incumplida que en él se consigne sea cierta, exigible y líquida a juicio de la autoridad judicial, ante la que el proveedor podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes. De toda audiencia se levantará el acta respectiva. En caso de que el proveedor no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constar dicha negativa. Para la sustanciación del procedimiento de conciliación a que se refiere el presente Capítulo, se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles. Artículo 114 BIS.- El dictamen a que se refiere el artículo anterior se efectuará en base a las siguientes consideraciones: I. Se calculará el monto de la obligación contractual, atendiendo a las cantidades originalmente pactadas por las partes; II. Se analizará el grado de cumplimiento efectuado por el proveedor con relación a la obligación objeto del procedimiento; III. Con los datos antes señalados, se estimará la obligación
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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incumplida y, en su caso, la bonificación a que se refiere el artículo 92 TER, y IV. La bonificación señalada en la fracción anterior, se calculará conforme al siguiente criterio: a) En los casos en que el consumidor hubiere entregado la totalidad del monto de la operación al proveedor, la bonificación será del 30% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen; b) Cuando el consumidor hubiere entregado más del 50% de la totalidad del monto de la operación al proveedor, la bonificación será del 25% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen; c) En los supuestos en los que el consumidor hubiere entregado hasta el 50% de la totalidad del monto de la operación al proveedor, la bonificación será del 20% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen, y d) En los demás casos, la bonificación correspondiente será del 20% del monto de la obligación contractual que se determine en el dictamen. Las bonificaciones señaladas con anterioridad, se fijarán sin perjuicio de las sanciones a que se hubiese hecho acreedor el proveedor o de que sean modificadas por la autoridad judicial. Artículo 114 TER.- El dictamen emitido deberá contener lo siguiente: I. Lugar y fecha de emisión; II. Identificación de quien emite el dictamen; III. Nombre y domicilio del proveedor y del consumidor; IV. La obligación contractual y tipo de bien o servicio de que se trate; V. El monto original de la operación y materia de la reclamación; VI. La determinación del importe de las obligaciones a cargo del proveedor, y VII. La cuantificación líquida de la bonificación al consumidor. La determinación del importe consignado en el dictamen, para efectos de ejecución se actualizará por el transcurso del tiempo desde el momento en que se emitió hasta el momento en que se pague, tomando en consideración los cambios de precios en el país, de conformidad con el factor de actualización que arroje el Índice
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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Nacional de Precios al Consumidor que mensualmente dé a conocer el Banco de México. La acción ejecutiva derivada del dictamen prescribirá a un año de su emisión.
Por su parte, los artículos 37, 66, 67, 68, 69 y 70 del Reglamento
de la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el tres de agosto de dos mil seis, disponen:
Artículo 37.- En el caso de que no se llegue a una conciliación entre
las partes y el proveedor se niegue a pagar la bonificación o
compensación correspondiente al consumidor, el conciliador
solicitará la emisión del dictamen respectivo y el inicio del
procedimiento por infracciones a la Ley.
Artículo 66.- El conciliador de la Procuraduría podrá, de oficio o a
petición del consumidor, requerir la elaboración del dictamen a que
se refiere el artículo 114 de la Ley en cualquier etapa del
procedimiento conciliatorio. El acuerdo por el cual el conciliador
solicite la elaboración del dictamen deberá estar debidamente
fundado y motivado.
Artículo 67.- Para los efectos señalados en el artículo anterior, el
conciliador tomará en consideración, entre otros elementos, la o las
posibles infracciones a la Ley, y la viabilidad de las propuestas del
proveedor para resolver la reclamación planteada por el consumidor.
Artículo 68.- El conciliador turnará copia del expediente
correspondiente a la unidad administrativa competente de la
Procuraduría, a fin de que ésta elabore el dictamen respectivo en un
plazo no mayor a quince días hábiles, a partir de que reciba el
expediente debidamente integrado.
La unidad administrativa que elabore el dictamen deberá tomar en
consideración los elementos que establece el artículo 114 BIS de la
Ley.
Artículo 69.- El dictamen se deberá hacer del conocimiento de las
partes para que formulen las observaciones que conforme a su
derecho estimen convenientes.
Artículo 70.- En caso de no existir acuerdo entre las partes, el
conciliador, en la última diligencia del procedimiento conciliatorio,
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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entregará al consumidor el dictamen correspondiente, así como una
copia del mismo al proveedor, debiendo conservar en el expediente
un tanto original del mismo. En dicha diligencia se acordará también
dejar a salvo los derechos de las partes. En caso de posibles
infracciones a la Ley, se iniciará el procedimiento administrativo
correspondiente.
De la transcripción de los artículos impugnados, se advierte que
ellos guardan relación con la facultad de la Procuraduría Federal del
Consumidor para tramitar y resolver procedimientos de conciliación
entre consumidores y proveedores, como un medio alternativo para la
solución de las diferencias suscitadas entre ellos, de forma pronta y
expedita.
De acuerdo con la Ley Federal de Protección al Consumidor2, la
procuraduría citará a las partes a una audiencia de conciliación, en la
que el conciliador buscará que las partes arreglen sus diferencias,
para lo cual se requerirá al proveedor presentar un informe
relacionado con los hechos materia de la reclamación.
En caso de que el proveedor no se presente a la audiencia
conciliatoria, o bien no rinda el informe requerido, la Procuraduría
2 Ley Federal de Protección al Consumidor Artículo 111.- La Procuraduría señalará día y hora para la celebración de una audiencia de conciliación en la que se procurará avenir los intereses de las partes, la cual deberá tener lugar, por lo menos, cuatro días después de la fecha de notificación de la reclamación al proveedor. La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Procuraduría o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos. Queda exceptuado de la etapa de conciliación, cuando el consumidor sea menor de edad y se haya vulnerado alguno de los derechos contemplados en el Título Segundo de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Artículo 112.- En caso de que el proveedor no se presente a la audiencia o no rinda informe relacionado con los hechos, se le impondrá medida de apremio y se citará a una segunda audiencia, en un plazo no mayor de 10 días, en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva medida de apremio y se tendrá por presuntamente cierto lo manifestado por el reclamante. En caso de que el reclamante no acuda a la audiencia de conciliación y no presente dentro de los siguientes 10 días justificación fehaciente de su inasistencia, se tendrá por desistido de la reclamación y no podrá presentar otra ante la Procuraduría por los mismos hechos. ARTÍCULO 113.- Previo reconocimiento de la personalidad y de la relación contractual entre las partes el conciliador expondrá a las partes un resumen de la reclamación y del informe presentado, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, y las exhortará para llegar a un arreglo. Sin prejuzgar sobre el conflicto planteado, les presentará una o varias opciones de solución, salvaguardando los derechos del consumidor. Tratándose de bienes o servicios de prestación o suministro periódicos tales como energía eléctrica, gas o telecomunicaciones, el solo inicio del procedimiento conciliatorio suspenderá cualquier facultad del proveedor de interrumpir o suspender unilateralmente el cumplimiento de sus obligaciones en tanto concluya dicho procedimiento.
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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señalará una nueva fecha para su celebración en un plazo no mayor
de diez días; sin embargo, si aquél no asistiera nuevamente se
tendrán por ciertos las manifestaciones del reclamante.
Durante la audiencia, previo reconocimiento de la personalidad,
así como relación contractual entre las partes, el conciliador expondrá
los elementos comunes y puntos de controversia de la reclamación,
exhortándolas para llegar a un arreglo mediante diferentes opciones
de solución, sin prejuzgar sobre el conflicto planteado, en el entendido
de que los derechos del consumidor quedarán a salvo de ejercerse en
la vía correspondiente.
Las partes podrán ofrecer las pruebas que estimen necesarias
para acreditar los elementos de la reclamación; asimismo, el
conciliador podrá requerirles aquéllos otros que a su juicio sean
indispensables para su resolución, incluida la práctica de diligencias
dirigidas a acreditar los hechos constitutivos de la reclamación.
Expuesto el marco relacionado con el trámite del procedimiento
conciliatorio, las disposiciones impugnadas regulan el caso en el que
las partes no lleguen a una conciliación y el proveedor se niegue a
pagar al consumidor una bonificación o compensación como
consecuencia de la obligación incumplida; supuesto en el que se
faculta a la Procuraduría Federal del Consumidor a emitir un dictamen
con el carácter de título ejecutivo, en el que se cuantifique en cantidad
líquida la obligación contractual incumplida.
Para ello, el conciliador, de oficio o a petición del consumidor,
podrá solicitar a la unidad administrativa correspondiente la emisión
del dictamen, mediante un acuerdo en el que valoré la viabilidad de las
propuestas de solución presentadas por el proveedor, así como las
posibles infracciones a la ley.
La unidad administrativa deberá emitir el dictamen en un plazo
que no exceda de quince días hábiles, en él calculará el monto de la
obligación contractual incumplida, con base en las cantidades
originalmente convenidas por las partes.
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
25
Además, determinará el monto de la bonificación que en
términos del artículo 92 de la Ley Federal de Protección al Consumidor
el consumidor tenga derecho a recibir, en atención al porcentaje del
monto de la operación que éste hubiera cubierto al proveedor, la cual
se fijará con independencia de las sanciones que se impongan a éste
y que podrán ser modificadas por la autoridad judicial.
Asimismo, de acuerdo con los preceptos reclamados, el
dictamen deberá contener para su validez el lugar y fecha de emisión,
la identificación de la autoridad que lo emite, el nombre y domicilio de
las partes, la obligación contractual y el tipo de servicio del que se
trata, el monto original de la operaciones y materia de reclamación, la
determinación del importe de las obligaciones a cargo del proveedor y
la cuantificación líquida de la bonificación a favor del consumidor.
El importe determinado en el dictamen se actualizara con el
transcurso del tiempo, desde el momento en que se emita hasta que
sea pagado por el proveedor.
La autoridad deberá hacer del conocimiento de las partes el
dictamen emitido, durante la audiencia conciliación a efecto de que
ellas manifiesten las observaciones que estimen convenientes.
Finalmente, el acuerdo que contenga el dictamen que se emita
tendrá el carácter de título ejecutivo no negociable a favor del
consumidor, siempre que la obligación contractual a que se refiere sea
cierta, exigible y líquida a juicio de la autoridad judicial
correspondiente, ante la cual el proveedor podrá oponer las
excepciones que estime convenientes, así como ofrecer pruebas para
acreditar sus defensas.
Ahora bien, en sus conceptos de violación la sociedad quejosa
alega que los artículos impugnados contravienen el principio de
división de poderes establecido en el artículo 49 de la Constitución
Federal3, ya que facultan a una autoridad administrativa como la
3 Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión,
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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Procuraduría Federal del Consumidor a emitir un dictamen con el
carácter de título ejecutivo respecto a una obligación contractual, lo
que se traduce en una invasión a la esfera competencial del Poder
Judicial.
En ese orden de ideas, contrariamente a lo que afirma la parte
quejosa, los artículos impugnados no vulneran el principio de división
de poderes al facultar a la Procuraduría Federal del Consumidor a
emitir un dictamen al que la ley otorga el carácter de título de crédito,
en el caso de que no se pueda conciliar el conflicto suscitado entre
consumidor y proveedor, ello porque su emisión únicamente posibilita
el acceso del consumidor a la vía ejecutiva, sin que ello implique un
pronunciamiento de fondo en cuanto a la obligación contractual
reclamada.
Al respecto, conviene destacar la exposición de motivos de la
reforma a la Ley Federal de Protección al Consumidor, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el cuatro de febrero de dos mil cuatro,
la cual, con el objeto de otorgar una mayor protección al consumidor,
facultó a la Procuraduría Federal del Consumidor a emitir un dictamen
con el carácter de título ejecutivo, en el que cuantificara en cantidad
líquida la obligación contractual reclamada4.
Así, por medio de dicho dictamen el legislador buscó facilitar a
los consumidores el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los
proveedores en el caso de que estos últimos no accedieran a la
conciliación, al tratarse de un documento mediante el que aquéllos
podrían hacer cumplir sus derechos ante las instancias judiciales de
manera más accesible.
conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. 4 En la exposición de motivos de señaló: “La reforma se concibió con el propósito de brindar a la
población consumidora el máximo de beneficios y protección, pero respetando también las formas y las atribuciones reservadas a otras instituciones e incluso otros poderes como el judicial. Por esa razón se plantea todo un esquema normativo para reforzar las figuras de la bonificación o compensación que administrativamente darían una respuesta más eficaz a los reclamos del consumidor. Todo ello sin perjuicio de las acciones que en un momento determinado éste puede intentar ante las autoridades jurisdiccionales, para reclamar la indemnización por los daños y perjuicios que en un momento dado pudiera sufrir. A este respecto, en la reforma también se pretende allanar el camino al consumidor por ser una parte frágil de la relación comercial y se prevé que la Procuraduría emita un dictamen cuantificando la obligación contractual, mismo que tendrá carácter de título ejecutivo.”
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
27
Bajo tales consideraciones, esta Segunda Sala advierte que la
facultad que se otorga a la Procuraduría Federal del Consumidor para
emitir un dictamen técnico en el que se cuantifique la obligación
contractual reclamada, no implica el ejercicio de una función
jurisdiccional.
Lo anterior porque la emisión de dicho documento únicamente
tiene por objeto facilitar el acceso del consumidor a la vía ejecutiva, a
fin de hacer valer sus derechos, mas no implica una determinación
respecto al fondo de la obligación contractual cuyo incumplimiento se
reclama y por la cual se tramitó el procedimiento conciliatorio.
En efecto, de la interpretación del artículo 114 de la Ley se
advierte que la emisión del dictamen no implica por sí que la autoridad
administrativa resuelva de manera definitiva el conflicto que le fue
planteado al cuantificar el monto de la obligación incumplida, pues
corresponderá a la autoridad judicial determinar si dicho documento
cumple con los requisitos establecidos por el legislador para otorgarle
el carácter de ejecutivo, esto es, contener una obligación cierta,
exigible y líquida.
En consecuencia, a juicio de esta Segunda Sala los artículos
reclamados no implican una invasión a la esfera competencial del
Poder Judicial, pues además de que la tramitación de los
procedimientos conciliatorios ante la Procuraduría Federal del
Consumidor no impide a las partes someter a las instancias judiciales
correspondientes las controversias que se susciten5, lo cierto es que
con la emisión del dictamen únicamente se busca facilitar el acceso de
los consumidores a dichas instancias a efecto de ejercer sus
derechos.
5 Al respecto es aplicable la tesis aislada P. XLI/2005, de rubro: “PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 86, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER QUE EN LOS CONTRATOS DE ADHESIÓN SE ESTIPULE QUE LA PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR ES COMPETENTE PARA RESOLVER LAS CONTROVERSIAS SUSCITADAS SOBRE SU INTERPRETACIÓN O CUMPLIMIENTO, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.” Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, novena época, tomo XXII, agosto de 2005, página 20, registro 177522.
AMPARO EN REVISIÓN 737/2017
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En ese orden de ideas, también es infundado el argumento de la
sociedad promovente respecto a que los artículos reclamados implican
una violación al derecho de audiencia y debido proceso, previsto en el
artículo 14 de la Constitución Federal6.
Al respecto, la promovente alega que los artículos son
inconstitucionales en tanto que facultan a la autoridad administrativa a
resolver de manera unilateral la existencia de un derecho,
concediendo a los consumidores un título ejecutivo con el que podrán
ejercer un derecho con mandato de ejecución, no obstante que nadie
puede ser privado de sus propiedades sin un juicio tramitado ante los
tribunales jurisdiccionales previamente establecidos.
Contrariamente a lo que afirma la parte quejosa, los artículos
reclamados no contravienen el derecho de audiencia y debido
proceso, pues éste se garantiza vía excepción en tanto que el carácter
de título ejecutivo que la ley otorga al dictamen emitido por la
Procuraduría Federal del Consumidor está condicionada a que la
autoridad judicial determine si cumple o no con los requisitos previstos
por el legislador.
Es así que los proveedores podrán ofrecer pruebas, oponer
excepciones, así como hacer valer las defensas que estimen
convenientes ante dicha autoridad, tanto respecto al monto
determinado como en relación a la obligación contractual incumplida,
con el propósito de demostrar que ésta no es cierta, exigible o líquida.
En consecuencia, los artículos impugnados no privan a los
proveedores de su derecho de defensa, dado que el carácter de título
ejecutivo del dictamen que emita la Procuraduría Federal del
Consumidor, está supeditado a que la autoridad judicial determine si la
obligación contractual incumplida cumple o no los requisitos de
certeza, exigibilidad y liquidez, con lo cual se le respeta su garantía de
audiencia.
6 Artículo 14. (…) Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. (…)
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29
Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala al resolver
en sesión de uno de junio de dos mil dieciséis, por unanimidad de
cuatro votos7, el amparo en revisión 39/2016, en el que se analizó la
constitucionalidad de los artículos 114, 114 bis y 114 ter de la Ley
Federal de Protección al Consumidor, en relación con el principio de
división de poderes, así como el derecho de audiencia y debido
proceso.
Finalmente, es inoperante el argumento de la parte quejosa
respecto a que la figura de bonificación regulada en los artículos
impugnados contraviene el artículo 22 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, al posibilitar la imposición de pena
inusitada y trascendental, al no existir justificación alguna para
determinar su porcentaje.
Ello debido a que el objeto de la bonificación regulada en los
artículos 92 bis, 92 ter, en relación con el 114 bis, todos de la Ley
Federal de Protección al Consumidor tiene como propósito resarcir al
consumidor por el incumplimiento de la obligación contractual
reclamada, por lo que no se trata de una multa impuesta por la
Procuraduría Federal del Consumidor como una pena pecuniaria por
contravenir el orden público.
En ese sentido, la prohibición de multas excesivas prevista en
artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos8, así como los criterios definidos por esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación en relación con esta materia, no pueden servir
de parámetro para analizar la regularidad constitucional de la
bonificación regulada por la Ley Federal de Protección al Consumidor,
porque se reitera dicha figura no tiene la naturaleza de una multa.
7 Estuvo ausente la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. 8 Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. (…)
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30
En consecuencia, son inoperantes los razonamientos que la
promovente hace en cuanto a la inconstitucionalidad de la figura de
bonificación, pues en ellos se pretende demostrar que las
disposiciones que la regulan transgreden una norma constitucional
que no les resulta aplicable, lo que constituye un impedimento técnico
para efectuar el estudio respectivo.
QUINTO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado.
Dado que aún subsisten los conceptos de violación relacionados con
la legalidad del dictamen D.200/2016, contenido en la resolución de
diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, emitida dentro del expediente
PFC.CDF.B.3/006496-2015, se reserva su estudio al Tribunal
Colegiado que previno en el conocimiento del asunto.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En lo que es materia de la competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la
Justicia de la Unión no ampara ni protege a Bosque Real Tu Casa,
sociedad anónima de capital variable, respecto a los artículos 24,
fracción XVI, 92, fracción IV, 92 bis, 92 ter, 114, 114 bis y 114 ter de la
Ley Federal de Protección al Consumidor, así como 37, 66, 67, 68, 69
y 70 del Reglamento de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
SEGUNDO. Se reserva jurisdicción al Décimo Segundo Tribunal
Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito, en
términos del último considerando de esta sentencia.
NOTIFÍQUESE con testimonio esta resolución, devuélvanse los
autos del juicio de amparo al juzgado de origen y en su oportunidad
archívese este toca.