Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales

1. PLANTEAMIENTO

La articulación jurídica de la protec-ción de la seguridad y salud labora-les descansa, como es sabido, en la

existencia de un derecho a la protección eficazen el trabajo y en el correlativo deber de pro-tección del empresario1; correlación de dere-chos y obligaciones que se extiende no sólo enel ámbito de las relaciones laborales strictosensu, sino también en las relaciones admi-nistrativas, así como hacia otros vínculosjurídicos, actividades y funciones concretas.

Si bien es cierto que la regulación de laseguridad y salud en el trabajo, a raíz de laaprobación de la Ley de Prevención de Ries-gos Laborales (LPRL) constituye un claroavance con respecto a la situación normativaanterior, conviene delimitar dicho alcancedesde el punto de vista subjetivo. Teniendo encuenta que se trata de una norma que tienecomo objetivo la prevención de riesgos deriva-dos del trabajo, resulta indispensable aludir a

quiénes son los sujetos amparados bajo sucobertura, en concreto, conocer si cualquierpersona que lleve a cabo una actividad pro-ductiva está protegida o, por el contrario, sisólo lo están aquellas personas que tienen lacondición de trabajadores2. Asimismo, junto ala delimitación de quiénes son los individuosprotegidos por la legislación preventiva resul-ta obligado referirse al alcance de la protec-ción que la norma les dispensa, en la medidaen que sirve de pauta para su clasificación ysistematización. La regulación sobre preven-ción de riesgos, a pesar de que supone unavance en el proceso de protección, a la vezque de sistematización y evolución en lamateria, suscita diversas cuestiones sobre suámbito de aplicación motivadas, en su mayor,parte por la densa redacción que ofrece, don-

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** Profesora TEU de la Universidad Rey Juan Carlos.Doctora en Derecho.

1 Véase, el artículo 14.1 LPRL. Sobre el tema portodos: LÓPEZ GANDÍA, J., BLASCO LAHOZ, J.F., Curso dePrevención de Riesgos Laborales, 6ª ed., Tirant loBlanch, Valencia, 2004, pág. 47.

2 «La determinación de los sujetos sometidos a lanormativa de seguridad y salud laboral se presenta hoydía como un aspecto fundamental para la efectiva rea-lización de la prevención de riesgos laborales y la pro-tección de la seguridad y la salud en el trabajo» (MORE-

NO VIDA, Mª.N., «La seguridad y salud en el trabajo: eldeber de prevención de riesgos profesionales. Un aná-lisis desde la perspectiva de la Directiva 89/391/CEE»en AA.VV La reforma del Mercado de Trabajo y de laSeguridad y Salud Laboral (Coord. J.L Monereo Pérez),XII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho delTrabajo y Relaciones Laborales, Universidad de Grana-da, 1996, pág. 560.

Ámbito de aplicación de la Leyde Prevención de Riesgos Laborales:sujetos protegidos

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de se incluyen y excluyen colectivos con vin-culaciones jurídicas diferentes.

Una primera aproximación al ámbito deaplicación de la LPRL permite afirmar queel cuadro de sujetos y la protección otorgadaa éstos por la normativa prevencionista esmuy variada y compleja de entender en algu-nos supuestos. En efecto, como sujetos prote-gidos se incluye una diversidad que –junto ala protección generalizada en unos casos,sometidos a particularidades y peculiarida-des en otros, e incluso con la aplicaciónadaptada de la norma–, convierte el ámbitopersonal de aplicación de la Ley en una cues-tión compleja y en algunos casos, incluso,controvertida. A ello debe añadirse, que ellegislador deja por resolver cuestiones talescomo las razones que le han llevado a incluir,en el disfrute del derecho a la seguridad ysalud laboral, a unos sujetos y no a otros, enqué consisten las particularidades que lanorma señala, así como cuál es el alcance dealgunas de las actividades incluidas en suámbito personal.

Estas y otras cuestiones determinan quesea importante estudiar cuáles son los crite-rios de concreción subjetiva, qué alcance tie-nen y cómo operan. Siguiendo el tenor literaldel precepto y, tras una somera referencia alos principios inspiradores de la clasificacióny sistematización del campo de aplicaciónpersonal se analizará, desde una dimensiónpositiva y negativa, la heterogénea diversi-dad de inclusiones, exclusiones y supuestosespeciales en que se estructuran los sujetosprotegidos por la mencionada norma3.

2. PRINCIPIOS INSPIRADORESDE SU SISTEMATIZACIÓN

La normativa de prevención española serefiere a los principios de generalidad y uni-

formidad, esto es, a la inicial pretensión deque todos los que realizan un trabajo de for-ma subordinada se encuentren incluidos enel ámbito de aplicación de la norma y a que,teniendo en cuenta los riesgos derivados deltrabajo, se les proteja a todos en la mismamedida4. Efectivamente, la promulgación dela Ley obedece a un primer factor de unifor-midad normativa, toda vez que, como se haseñalado «hasta su elaboración, el trata-miento de la salud laboral era objeto de unrégimen jurídico bastante deficiente, con unaregulación caracterizada por su desfase, pro-fusidad, dispersión y falta de unidad»5. Estaidea globalizadora y de unificación conectacon la extensión del campo de prevenciónsubjetivo de la norma prevencionista.

Ahora bien, la finalidad principal de laLPRL de cubrir el vacío de regulación y orde-nar un material normativo unificado enmateria de seguridad y salud contrasta conla diversidad tanto en la extensión como enel alcance de la protección de los colectivosprotegidos. Diversidad derivada de la aplica-ción de un conjunto de peculiaridades, parti-cularidades y aplicaciones adaptadas de lanorma preventiva que incidirán en los prin-cipios generales de concreción del ámbitosubjetivo. De esta manera, ni todos los suje-tos que pueden estar incluidos en el ámbitode aplicación de la norma lo están, ni éstaprotege uniformemente a todos los colectivosintegrados en ella.

Consiguientemente, los principios degeneralidad y uniformidad predicados por laLPRL van a sufrir limitaciones o restriccio-nes, con lo que la tendencia universalizadoray unificadora de la citada norma queda rota.

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3 Un estudio al respecto, véase, en MORENO MÁR-

QUEZ, A., Los sujetos protegidos por la Ley de prevenciónde riesgos laborales, Aranzadi, Pamplona, 2002.

4 CARDENAL CARRO, M., «La prevención de riesgoslaborales en la Administración General del Estado»;Aranzadi social, 1998-V, pág. 115.

5 ALEMÁN PAEZ, F., «Principios y caracterizacióngeneral de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales»en AA.VV La Ley de Prevención de Riesgos Laborales.XIV Jornadas Universitarias Andaluzas de RelacionesLaborales, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales,Málaga, 1997, págs.80-86.

2.1. Generalidad versus particularidaden la determinación de los sujetosprotegidos

La extensión del ámbito de aplicaciónsubjetivo de la Ley de prevención constituyeuna de las novedades más importantes dedicha norma6, confirmándose con ello lavocación de universalidad7 que predica en suexposición de motivos, orientada a protegera los trabajadores de los riesgos que se pro-ducen con ocasión de la realización de untrabajo, cualquiera que sea el ámbito en elque éste se preste8.

El artículo 3 de la LPRL que define elámbito de aplicación de la misma rebasa laesfera laboral, extendiendo su campo protec-tor a sectores no laborales o, no estrictamen-te vinculados por una relación laboral, talescomo el personal civil al servicio de las Admi-nistraciones públicas, los socios trabajadoresde cooperativas y, con ciertas dudas, a lostrabajadores autónomos, así como a los fabri-cantes, suministradores e importadores.

Ahora bien, la citada nota característicade universalidad ni resulta ser novedosa ni

puede ser considerada como tal en términosabsolutos. No es novedosa, toda vez que laOrdenanza General de Seguridad e Higieneen el Trabajo extendía su ámbito de aplica-ción coextensamente al del sistema de Segu-ridad Social. De esta manera, los funciona-rios públicos protegidos a nivel de SeguridadSocial aunque sometidos a un régimen espe-cial se iban a ver protegidos indirectamentepor una norma que les garantizaba sus dere-chos a la seguridad y salud en el trabajo. Noes universal porque excluye de su ámbito deprotección a determinados colectivos y noincluye a otros. Precisamente por ello, enlugar de utilizar el término «universalidad»se prefiere el uso de la expresión de «genera-lidad» que, a nuestro juicio, expresa mejoresta tendencia amplia de protección, aunqueno absoluta, en la medida en que se ciñe aunos colectivos concretos.

Si bien la LPRL agrupa como sujetos pro-tegidos a todos aquellos individuos que reali-cen un trabajo para otro en su sentido másgenérico, esto es, con independencia de lanaturaleza jurídica del vínculo que les una,esta situación permite afirmar que la LPRLagrupa a un colectivo de trabajadores quetrabajan de una forma determinada, asaber: el trabajo prestado de forma depen-diente y por cuenta ajena. No obstante, no setrata de un criterio unívoco porque no todoslos sujetos que prestan servicios para unempresario de forma subordinada van aestar protegidos por la norma, ya que ellegislador, de forma taxativa y cerrada, haelaborado una lista de los sujetos amparadosbajo su cobertura. Lo que significa que sóloéstos y no otros se encuentran bajo el ámbitode aplicación de la Ley de prevención9. De la

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9 Precisamente la exhaustividad subjetiva pretendi-da por la legislación preventiva, en aras a cumplimen-tar el objetivo de sistematización de la materia, mues-tra que existen omisiones o carencias de determinadostrabajadores que debieran haberse incluido en ese afánde universalidad tales como los trabajos de colabora-ción social, los trabajos en ejecución de penas, los rea-lizados por voluntarios, etc. (SEMPERE NAVARRO, A.V.,

6 Como señala la doctrina, «la LPRL introdujo unaprofunda modificación en el aspecto relativo a sualcance subjetivo que expande su tradicional protec-ción ligada al trabajo por cuenta ajena hacia toda acti-vidad productiva» (SEMPERE NAVARRO, A.V., GARCÍA BLAS-

CO, J., GONZÁLEZ LABRADA, M., CARDENAL CARRO, M.,Derecho de la Seguridad y Salud en el trabajo, 3ª ed.,Cívitas, Madrid, 2001, pág. 55). De novedad másimportante habla FERNÁNDEZ MARCOS, L., Comentarios ala Ley de Prevención de Riesgos Laborales y normativareglamentaria, 3ª ed., Dykinson, Madrid, 2004, pág.33.

7 En este sentido se alude a «la vocación generali-zadora o universal de aplicación es clara» (CASAS BAA-

MONDE, Mª.E., «La Ley 31/1995, de 8 de noviembre dePrevención de Riesgos Laborales: objetivos, caracterís-ticas formales y principales novedades» en AA.VV LaLey de Prevención de Riesgos Laborales. XIV Jorna-das...cit., pág. 33).

8 AA.VV Comentarios a la Ley de Prevención deRiesgos Laborales (Coord. M, Iglesias Cabero), Cívitas,Madrid, 1997, pág. 34.

misma forma van a estar al margen del cita-do ámbito algunos sujetos que perteneciendoal colectivo inicial, es decir, a pesar de sertrabajadores asalariados, quedan expresa-mente excluidos. Nos referimos a los emplea-dos del hogar familiar y al personal militar.En este caso parece que lo importante no esque el sujeto realice una actividad de formasubordinada, ni que la realice en el marco deun determinado vínculo jurídico, sino en elhecho de tener una determinada condición,siendo precisamente el criterio subjetivo elque opera con carácter restrictivo.

En cualquier caso, y a juicio de algunosautores «la legislación de prevención siguepresuponiendo que el objeto de atención porantonomasia es el de trabajo asalariado yque la aplicación a otras formas de trabajo,no es más que una especie de excepción osalvedad a ese ámbito natural de cobertu-ra»10.

En suma, la pretendida generalidad en laextensión subjetiva en materia de preven-ción quiebra por la diversidad de criterios yexcepciones que establece la propia Ley en ladeterminación de los sujetos protegidos;excepciones que, además, originan que elámbito personal de la Ley difiera del estipu-lado en la Directiva comunitaria 89/391/CEE, de 12 de junio, relativa a la aplicaciónde las medidas para promover la mejora dela seguridad y la salud de los trabajadoresen el trabajo, en la medida en que esta últi-ma no encuentra inconveniente a la hora dedotar de protección a aquellos sujetos que,realizando un trabajo subordinado y porcuenta ajena, tengan la condición de perso-nal militar.

2.2. Uniformidad versus diversidaden el nivel de protección

Junto a las limitaciones subjetivas predi-cadas, que ocasionan la quiebra en el princi-pio de generalidad, vamos a destacar que elalcance de la protección de los sujetos, lejosde cumplir la inicial pretensión homogenei-zadora de la Ley, se traduce en la diversi-dad.

La tendencia hacia la homogeneizaciónde la protección en materia de prevención deriesgos laborales si bien es cierto que impli-ca la identidad de la protección no significaque a todos los colectivos se les vaya a dotarde las mismas medidas preventivas. Tantoen la Directiva comunitaria como en laLPRL, el otorgamiento de la protección deri-va de la situación de riesgo en que se encuen-tre el sujeto, esto es, no supone un trata-miento idéntico sea cual sea el riesgo y lapeligrosidad con la que se enfrente el sujetoen el desempeño de su trabajo11. La legisla-ción preventiva pretende tratar a cada suje-to según la gravedad, incidencia o especifici-dad de los riesgos que conlleve su labor, asícomo la presencia de otros factores relacio-nados con la tarea a desempeñar tales comolas condiciones en que ésta se desarrolla12.

Por tanto, el principio de uniformidad quese adopta en la norma no consiste en facilitara todos los sujetos una equiparación a nivelde prevención, cualquiera que sean los ries-gos a los que se enfrenten; por el contrario, la

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GARCÍA BLASCO, J., GONZÁLEZ LABRADA, M., CARDENAL

CARRO, M., Derecho de la Seguridad y la Salud en el tra-bajo� cit., pág. 55.

10 GARCÍA MURCIA, J., «Trabajo autónomo y seguri-dad y salud en el trabajo», RL, núm. 7-8, 2000, pág.142.

11 «La sujeción a la LPRL es diversa según los colec-tivos a los que se dirige, es más, dentro de las inclusio-nes el alcance también es diferente» (SEMPERE NAVARRO,A.V., GARCÍA BLASCO, J., GONZÁLEZ LABRADA, M., CARDENAL

CARRO, M., Derecho de la Seguridad y Salud en el traba-jo....cit., pág. 55).

12 El artículo 15 de la LPRL establece una serie deprincipios generales que el empresario debe tener encuenta a la hora de establecer las medidas que seannecesarias para cumplir su obligación general de pre-vención y en los que ya se pone de manifiesto la apli-cación de la norma tomando en consideración la situa-ción de riesgo en la que se encuentre el sujeto.

pretensión homogeneizadora se dirige a dara cada uno la protección que sea precisa, enfunción de la mayor o menor gravedad e inci-dencia de los mencionados riesgos.

Como se comprobará a continuación, laLPRL otorga su protección a distintos colec-tivos que tienen en común la forma de pres-tación de su trabajo. Se trata de colectivosdiferentes con regímenes jurídicos diversosque van a propiciar la quiebra de la anhela-da uniformidad. La diversidad de criteriosjunto con las especialidades y particularida-des de determinadas actividades derivadasbien de la finalidad que persiguen o del lugardonde se ejercitan son las que incidirán tan-to en la determinación de los sujetos como enel alcance de la protección dispensada aéstos13.

Por tanto, la variedad de sujetos conllevauna gama diversa de modos de proteccióncondicionados por las particularidades,especialidades y adaptaciones que son apli-cables a la actividad desempeñada por éstos.Estas se vinculan bien a determinadas acti-vidades que por su especialidad o peligrosi-dad, por la necesidad de garantizar la segu-ridad pública, así como por el espacio físicoen que se ejecuten, van a exigir un trata-miento específico, en materia de prevenciónde riesgos laborales, distinto del común.

La LPRL difícilmente va a poder conse-guir constituirse en esa visión unitaria queconfiesa perseguir, ya que la diversidad sub-jetiva exige especialidades y particularida-des en el tratamiento de la prevención quevan a determinar que la LPRL no sea la úni-ca norma a aplicar. La quiebra de la tenden-cia unificadora de la norma de prevención semanifiesta, de una parte, al tener que acudir

a otras fuentes normativas cuya aplicaciónresulta necesaria respecto a actividadesconcretas donde la peligrosidad del trabajounido a la salvaguarda de un interés colecti-vo– en la mayoría de la ocasiones la defensanacional– van a incidir en la necesidad deestablecer una regulación con contenidosespecíficos y, de otra, porque las peculiarida-des de determinados lugares de trabajorequiere de adaptaciones de la Ley de pre-vención a ese concreto espacio físico.

La consecuencia que puede extraerse detodo lo señalado hasta ahora, puede sinteti-zarse, a modo de recapitulación, en que lageneralidad y uniformidad predicadas setraducen en la particularidad y la diversi-dad, con lo que intentar buscar una sistemá-tica en los criterios de clasificación de lossujetos protegidos se convierte en una laborarduamente compleja.

3. SUPUESTOS INCLUÍDOS

La doble naturaleza –laboral y adminis-trativa– que caracteriza a la LPRL determi-na, a su vez, una doble vertiente en su ámbi-to de aplicación14, donde rebasa el ámbitolaboral para comprender sectores no labora-les o no estrictamente vinculados por rela-ción laboral como funcionarios, personalestatutario y socios trabajadores de coopera-tivas.

3.1. La extensión del deber deseguridad y salud en el ámbitolaboral

La amplitud de enfoque de la prevenciónde riesgos contenido en la LPRL no puedehacer olvidar, sin embargo, que el sujeto cen-tral de las medidas que la misma prevé no es



13 GONZÁLEZ-CARBAJAL GARCÍA, J.M., Aspectos jurídi-co-públicos de la prevención de riesgos laborales,Colex, Madrid, 2000, pág. 56. En el mismo sentidoCARDENAL CARRO, M., «La prevención de riesgos labora-les en la Administración General del Estado»...cit., pág.115.

14 AA.VV Lecciones sobre la ley de prevención deriesgos laborales (Dir. J. García Ninet), Universitat Jau-me I, Castellón, 1997, pág. 39.

otro que el trabajador por cuenta ajena oasalariado15. En este sentido, se ha venidoafirmando que «el Derecho de prevención deriesgos laborales se basa en un hecho que estambién jurídico, la condición de trabajadorpor cuenta ajena, el ser parte de un contratode trabajo»16.

El diseño del ámbito de aplicación perso-nal de la legislación preventiva refiere, enprimer lugar, a «las relaciones laboralesreguladas en el ET (LPRL, art. 3.1). La Leyde prevención hace referencia a las relacio-nes laborales de una forma genérica, sinhacer distinciones, a pesar de que el campode aplicación de la normativa laboral, detodos es sabido, que ha venido diferenciandotradicionalmente entre relaciones laboralescomunes y especiales. Todavía más, la doctri-na laboralista incluye otras relaciones labo-rales denominadas «comunes con peculiari-dades» o con «particularidades» que obligan adetenernos en el alcance de la normativa deseguridad y salud en cada una de ellas.

El legislador parte de la laboralidad de larelación, salvo en determinados casos que seexceptúa, para determinar quienes van aestar incluidos en su ámbito de aplicación.Hace coincidir, casi en su totalidad, el ámbi-to de aplicación del Derecho del Trabajo, conel de la Ley de prevención, y ello con inde-

pendencia de la diversidad de relaciones y desituaciones a las que puedan verse someti-dos los trabajadores dentro del ordenamien-to jurídico laboral. Sin embargo, partiendode la diversidad en el ámbito laboral, resultapreciso analizar su incidencia en la LPRL.

3.1.1. Relación laboral común

La prevención de riegos laborales condi-cionada a la previa existencia de una rela-ción laboral, permite trazar una primeralínea fronteriza entre los sujetos incluidos yexcluidos del campo de aplicación personalde la LPRL. De esta manera, partiendo de lacasi completa coincidencia entre el ámbitode aplicación del Derecho del Trabajo y de laLPRL puede afirmarse que, por regla gene-ral y salvo excepciones, todos los que el orde-namiento laboral califique como trabajado-res quedarán incluidos en la norma de pre-vención y ello con independencia de la activi-dad que desempeñen, del tipo de vínculo con-tractual que ostente, o de la duración delmismo; todo ello sin perjuicio de que elalcance de la protección se adecúe a las par-ticularidades de cada tipo de relación.

Conviene precisar que si bien la Ley deprevención se apoya en la delimitación de lossujetos protegidos, sobre la base de la previaconsideración de éstos como trabajadoresasalariados, la tradicional problemáticasobre la calificación de determinadas rela-ciones como laborales se traslada al ámbitode la seguridad y la salud y, por ende, a laextensión de los sujetos protegidos por ella.Así pues, si bien es cierto que la inclusión dedeterminados sujetos dentro de la legisla-ción preventiva obedece a su consideracióncomo trabajador con independencia de latipología, duración o, incluso, característicasen que se ejecute la prestación de servicios,el alcance de la protección deriva de las cir-cunstancias concurrentes en cada caso y delos factores de riesgos relacionados con laejecución del trabajo.

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15 La relación de trabajo y, por ende, el someti-miento del trabajador al poder de organización y direc-ción del empresario en materia de prevención de ries-gos adquiere unas connotaciones especiales, es decir,«dota de perfiles propios a la relación entre riesgo y tra-bajo» (SEMPERE NAVARRO, A.V., GARCÍA BLASCO, GONZÁLEZ

LABRADA, J., M., CARDENAL CARRO, M., Derecho de laSeguridad y salud�cit., pág.19); de ahí, que la protec-ción del trabajo de los riesgos laborales sea fundamen-tal. En el mismo sentido, véase: GONZÁLEZ ORTEGA, S.,SEQUEIRA DE FUENTES, M., TEJEDOR REDONDO, L., Derechodel Trabajo de la Empresa, Colex, Madrid, 2001, pág.415.

16 PÉREZ GUERRERO, M.L., RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO,M., «Prevención y nuevos riesgos laborales: el caso delos trabajadores puestos a disposición», TL, núm.50,1999, pág.107.

3.1.2. Relaciones laborales de carácterespecial

La LPRL hace referencia, con caráctergeneral a las relaciones laborales reguladasen el ET pero no establece ningún tipo dedistinción con respecto a las relaciones labo-rales especiales; de ahí que resulte precisoanalizar si éstas se encuentran incluidas enel ámbito de aplicación de la norma preven-tiva, así como si incide su especialidad opeculiaridad en el campo de la prevención deriesgos laborales.

De la literalidad del artículo 3 LPRLcuando hace referencia a las «relacioneslaborales reguladas en el ET» podría enten-derse que éstas quedan fuera de la normati-va de seguridad y salud al desarrollarse ennormas reglamentarias propias. No obstan-te, también es cierto que el artículo 2 del ETno sólo recoge expresamente una enumera-ción de algunos de los vínculos laborales queconsidera de carácter especial, sino que,como una cláusula abierta, prevé la posibleexistencia de otras relaciones17.

Así pues, un examen más detenido de estacuestión permite afirmar que las relacioneslaborales de carácter especial también seencuentran incluidas bajo el ámbito de apli-cación de la LPRL. Dos razones avalan dichaafirmación:

La primera, porque el hecho de que lascitadas relaciones laborales de carácterespecial tengan un tratamiento propio yespecífico no significa que dejen de ser rela-ciones laborales. En efecto, todas ellas sonrelaciones laborales en las que la especiali-dad se circunscribe a unas característicasparticulares y, por tanto, diferenciales queson las que les dotan de un tratamientoespecífico, entre las que cabe destacar ellugar en que se desarrolla el trabajo, el tipode actividad que se ejercite o las característi-cas especiales del sujeto.

La segunda, porque la regulación especí-fica de estas relaciones laborales especialeshace remisiones a la protección en materiade prevención. En efecto, bien remiten concarácter supletorio a lo dispuesto en el ET18

o bien, mediante remisiones expresas de susnormas reguladoras, aluden a la protecciónen materia de seguridad y salud19.

En fin, la circunstancia concluyente paradeterminar que se trata de figuras incluidasdentro del campo de aplicación de la Ley deprevención no es su calificación como espe-ciales sino como laborales. Y es que el hecho



17 Como es sabido, el artículo 2 ET atribuye elcarácter de relación laboral especial: al personal de altadirección cuya actividad no se limite al cargo de conse-jero o miembro de los órganos de la Administración enlas empresas que revistan la forma jurídica de socie-dad; a los penados en instituciones penitenciarias; a losdeportistas profesionales; a los artistas en espectáculospúblicos; a las personas que intervienen en operacio-nes mercantiles por cuenta de uno o más empresariossin asumir el riesgo y ventura de aquéllas; a los trabaja-dores minusválidos que presten sus servicios en los cen-tros especiales de empleo; a los estibadores portuariosque presten sus servicios a través de sociedades estata-les y, en definitiva, a cualquier otra relación laboralespecial así declarada por una Ley.

18 Véanse, los arts. 21 del RD 1006/1985, de 26 dejunio que regula la relación laboral de los deportistasprofesionales; el artículo12.1 del RD 1435/1985, de 1de agosto, que regula la relación de los artistas enespectáculos públicos o el artículo 12 del RD1438/1985, de 1 de agosto, que regula la relación labo-ral de carácter especial de las personas que intervienenen operaciones mercantiles sin asumir el riesgo y ven-tura de las operaciones intermediadas.

19 Téngase en cuenta lo señalado en el artículo 19del RD 2/1986, de 23 de mayo sobre el servicio públi-co de estiba y desestiba de buques; el artículo 15.1 b)del RD 782/2001, de 6 de julio por el que se regula larelación laboral de carácter especial de los penadosque realicen actividades laborales en talleres peniten-ciarios; el artículo 8.3 y 9 del RD 1368/1985, de 17 dejulio por el que se regula la relación laboral de carác-ter especial de los minusválidos que trabajen en loscentros especiales de empleo. En general, MONTOYA

MELGAR, A., PIZÁ GRANADOS, J., Curso de Seguridad ysalud en el trabajo, 2ª ed., Mc Grawhill, Madrid, 2001,pág. 70.

de que estas relaciones tengan un régimenjurídico propio, distinto del recogido en elET, no va a significar que dejen de ser rela-ciones laborales en sentido genérico.

3.1.3. Relaciones laborales conpeculiaridades

Junto a las relaciones laborales comunesy especiales, es preciso tener en cuenta queen el ámbito laboral la doctrina científica haplanteado la posibilidad de que existan otrasrelaciones laborales denominadas «comunescon peculiaridades» o «con particularida-des»20 que obligan a cuestionar también suposible inclusión en el ámbito de la preven-ción.

Se trata de vínculos jurídicos reputadoscomo laborales donde se particularizan lasprescripciones generales y a pesar de ello nohan sido catalogados explícitamente comoespeciales. En otras palabras, son figurasque se sitúan en un punto intermedio entrelas relaciones laborales comunes y las espe-ciales, en la medida en que se encuentransometidas a la legislación laboral común,aunque cuentan con singularidades en surégimen jurídico.

Al margen de la especialidad que lescaracteriza y de una enumeración exhausti-va de estas relaciones a caballo entre locomún y lo especial, cabe indicar que su

inclusión en la normativa preventiva estáfuera de toda duda. La justificación de dichaafirmación vendría dada sobre la mismalínea de interpretación utilizada en cuanto alas relaciones laborales especiales; es decir,se trata, en cualquier caso, de relacioneslaborales, lo que determina que se les apli-que la normativa en materia de prevención.A ello debe añadirse que algunas de estasactividades laborales con peculiaridades seencuentran incluidas expresamente en elámbito de aplicación de la LPRL tales comolas relaciones laborales en el sector público olos socios de cooperativas de trabajo asocia-do, cuyo estudio se abordará más adelante.

Admitida la posibilidad de un tratamien-to jurídico preventivo dispar a los sujetosprotegidos en función de sus peculiaridadescabe aludir a determinados grupos o colecti-vos a los que se les aplica la legislación pre-ventiva y donde su peculiaridad reside en elnivel de riesgos y, consecuentemente, en laespecial protección que se les dispensa.

Por regla general, la protección otorgadaes la misma y no influye en la consideraciónde los sujetos protegidos por la LPRL elhecho de que se trate de trabajadores concontratos de una determinada duración, jor-nada o que prestan servicios en diversos sec-tores de la actividad productiva. Ahora bien,esto no significa que no puedan existir cier-tas prescripciones expresas relativas adeterminadas relaciones de trabajo talescomo el trabajo en el mar, en la construcción,en la minería o el trabajo ferroviario, paralas que la LPRL haya previsto normas espe-cíficas de carácter sectorial que hagan frentea los especiales riegos que se generan enestos sectores, con la finalidad de obtener asíuna protección eficaz21.

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20 Junto a las relaciones laborales comunes y espe-ciales la doctrina científica suele incluir aquellas otrasque sin merecer el calificativo de especiales presentanparticularidades. La doctrina científica coincide en afir-mar su existencia aunque difieren tanto en el uso deladjetivo que las califica como la enumeración de lasmismas. De esta manera, mientras que MONTOYA MEL-

GAR, A., Derecho del Trabajo, 25 ed., Técnos, Madrid,2004, pág. 499) habla de comunes con peculiaridades.Por su parte, los profesores, MARTÍN VALVERDE, A. RODRÍ-

GUEZ-SAÑUDO GUTIÉRREZ, F. y GARCÍA MURCIA, J., Derechodel Trabajo, 12ª ed., Técnos, Madrid, 2003, pág. 198;se refieren a relaciones laborales con particularidades.

21 Existen normas reglamentarias referidas queestablecen disposiciones mínimas de seguridad y saluden la obras de construcción (RD 1627/1997, de 24 deoctubre), en los buques de pesca (RD 1216/1997, de18 de julio) y en las actividades mineras (RD1389/1997, de 5 de septiembre).

3.1.4. El personal laboral al servicio de lasAdministraciones Públicas

Un último supuesto de relación laboralincluida en el ámbito de la LPRL es el rela-tivo al personal laboral que presta serviciospara la Administración Pública; con inde-pendencia del tipo de contrato laboral quele vincule con la citada Administración.

Su tratamiento diferenciado, a pesar detratarse de una relación laboral, obedece a laespecialidad que reviste la Administraciónpública como empresario que va a tener inci-dencia en el campo de la prevención de ries-gos laborales. La posibilidad de que la Admi-nistración contrate personal en régimen labo-ral suscita problemas acerca de la normativaaplicable. Son contratos que dan origen a unarelación laboral ordinaria, no obstante lasparticularidades del empleador y del mediode trabajo tienen incidencia en su configura-ción y desarrollo. Los principios que informanla actividad administrativa y el acceso a loscargos públicos (CE, arts. 23 y 103) tambiénse proyectan sobre el personal laboral; de ahíque muchas de las normas sobre organizacióny funcionamiento de la Administración Públi-ca se apliquen también al personal laboral22.Esta apreciación que en principio no parecetener trascendencia, como podrá observarse,va a influir en el alcance de la protección otor-gada por la LPRL.

La diversidad de entes públicos para losque el trabajador puede prestar serviciosjunto con el tipo de vinculación al que éstosse ven sometidos –de carácter administrati-vo o privado– va a determinar que la protec-ción en materia de seguridad y salud sediversifique. Por esta razón resulta necesa-

rio establecer distinciones entre el propiopersonal dependiendo del ente para el quepresten servicios23.

Hay que diferenciar entre el personallaboral al servicio de la AdministraciónGeneral del Estado, de las ComunidadesAutónomas y de las Corporaciones Locales;de la Administración militar y de la Adminis-tración de la Seguridad Social, de los Órga-nos Constitucionales y de Administración deJusticia así como demás entes y empresaspúblicas. La mayoría de los entes públicos enlos que presta servicios el personal laboralestá sujeta a normas de Derecho público, sal-vo en el último caso, el de las empresas públi-cas que se rigen por normas de Derecho pri-vado. La sumisión de los distintos entes anormas públicas o privadas va a dar lugar auna diversificación en el tratamiento del per-sonal laboral en materia de prevención deriesgos laborales. De esta forma, cuando lossujetos con una relación laboral presten ser-vicios para un ente sometido a normas deDerecho Administrativo se les va a aplicar laLPRL con determinadas modulaciones pre-vistas en la misma; por el contrario, si la vin-culación del sujeto con la empresa pública esde carácter privado, no parece que dichasparticularidades deban ser aplicadas.

El empleo de reglas particulares en mate-ria preventiva a estos colectivos encuentrasu razón de ser en las singularidades propiasde su relación, que se reflejan sobre la basede un tratamiento específico contenido enlas normas de desarrollo y ello porque losfines que se persiguen son diferentes: colec-tivos unos y privados otros; de ahí que, porejemplo, aspectos tales como la representa-ción y la responsabilidad en materia de pre-vención difieran para sujetos que prestanservicios a partir de una misma relaciónlaboral. Y es que, a pesar de ser una relación



22 MARTÍN VALVERDE, A; RODRÍGUEZ-SAÑUDO GUTIÉ-

RREZ, F., y GARCÍA MURCIA, J., Derecho del Trabajo�cit.,pág.200. Un estudio exhaustivo, véase SEMPERE NAVA-RRO, A.V.; QUINTANILLA NAVARRO, R.Y., La contrataciónlaboral en las Administraciones Públicas. Aranzadi,Pamplona, 2003.

23 PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la funciónpública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos.6ª ed., Dykinson, Madrid, 2001, págs. 674 y ss.

laboral, existe una adaptación a los princi-pios de Derecho público y a los fines que éstepersigue.

3.2. La extensión del deber deseguridad y salud fuera del ámbitolaboral

Si bien es cierto que el legislador parte dela laboralidad de la relación en la sistemati-zación y clasificación de los sujetos protegi-dos bajo su cobertura, esto no significa que,única y exclusivamente, dichos colectivos seconsideren como tales. La LPRL otorga pro-tección tanto a aquellos que realizan su labora partir de una relación de carácter adminis-trativo o estatutario como a los socios de lascooperativas cuya actividad consista en laprestación de trabajo personal.

3.2.1. Relaciones de carácter administrativo

La legislación preventiva destaca en suexposición de motivos como una de sus prin-cipales novedades, su aplicación al ámbitode las Administraciones Públicas.

La Ley de prevención incluye expresa-mente en su ámbito de aplicación al personalque presta servicios en las AdministracionesPúblicas a través de una relación de carácteradministrativo. Se trata de una exclusiónconstitutiva, esto es, están presentes todaslas notas que definen la laboralidad y, sinembargo, queda excluida por voluntad dellegislador; y es que sustancialmente no exis-ten diferencias de fondo entre un funcionarioy un contratado laboralmente por la Admi-nistración Pública24.

Antes de determinar a qué colectivos seestá refiriendo la norma de prevención, qui-zá es preciso concretar el alcance de laexpresión «Administración Pública» para, apartir de él, concretar los colectivos que vie-nen a integrar el grupo de los sujetos prote-gidos por la LPRL.

Para la delimitación de la expresión«Administración Pública» debe acudirse a lanormativa administrativa y aquí se encuen-tra una primera dificultad puesto que no hayun concepto unívoco sobre dicha expresión,por el contrario conviven diversas posicionestanto desde el punto de vista doctrinal comonormativo. Unas aluden a un carácter objeti-vo donde lo importante es la función públicaque se desempeñe con independencia delpoder que se ejerza25; otras, en cambio, refie-ren a un criterio subjetivo que identifica a laAdministración por los órganos o sujetosintegrados en el poder ejecutivo26. De la mis-ma forma las normas de carácter administra-tivo, dejan al margen de la citada expresióntanto a la Administración de justicia como alos órganos constitucionales27. En cualquiercaso, a efectos de aplicación de la LPRL, ladisputa sobre el alcance del término «Admi-nistración Pública» no resulta ser fundamen-tal. Ello obedece a que lo importante paraque se les otorgue la protección, según esta-blece la propia LPRL, es que realicen unaprestación de servicios subordinada y este

ESTUDIOS


24 La doctrina científica alude a «razones de opor-tunidad política e, incluso de inercia histórica, más quetécnico-jurídicas» (CAMPS RUIZ, L.M., SALA FRANCO, T.,«Exclusión del personal funcionario y estatutario», enAA.VV Comentarios a las leyes laborales (Dir. E. BorrajoDacruz), Tomo I, Edersa, Madrid, 1990, pág. 80).

25 ENTRENA CUESTA, R., «El concepto de Administra-ción Pública en la doctrina y en el derecho positivoespañoles», RAP, núm. 32, 1960, pág. 62.

26 GARRIDO FALLA, F., «La Administración Públicacomo objeto de ciencias jurídicas y no jurídicas», RAP,núm. 23, 1957, pág. 26.

27 Véase al respecto, con carácter general, el RDLegislativo 2/2000, de 16 de junio por el que se aprue-ba el Texto Refundido de la Ley de contratos de lasAdministraciones Publicas; la Ley 29/1998, de 13 dejulio de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y laLey 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen jurídicode las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común, (modificada por la Ley 4/1999,de 13 de enero).

elemento se encuentra presente en todas ycada una de las Administraciones Públicas.

Todos los sujetos con una vinculación decarácter administrativo están incluidos ensu ámbito de aplicación y todos ellos lo estándel mismo modo que el personal con vincula-ción laboral; de ahí la equiparación termino-lógica que realiza28. Ahora bien, las disposi-ciones aplicables al personal laboral y alpersonal con vínculos de carácter adminis-trativo no pueden ser iguales, porque si bienla legislación preventiva generaliza su pro-tección a todo colectivo vinculado con laAdministración pública, también señala queel alcance de la protección se encuentrasometido a «las peculiaridades que derivenbien de la propia legislación preventiva obien de sus normas de desarrollo» (LPRL,art. 3.1). Y es que cuando se trata de perso-nal que presta servicios en el marco de unarelación de carácter administrativo, la regu-lación a la que se somete a los sujetos estáorientada a la consecución de intereses decarácter general y predeterminada por losprincipios constitucionales del artículo 103CE. Estas y otras circunstancias justificanque la normativa sobre prevención apliqueciertas peculiaridades dirigidas a la conse-cución del interés general que defienden; elcontenido de la norma de prevención no seaplica en su totalidad a los sujetos con unarelación de carácter administrativo, sinosólo en la medida de lo posible29. Dicho con

otras palabras, se trata de aproximar elrégimen jurídico público al privado, pero sindejar de tener en cuenta que las finalidadesque se persiguen en el ámbito público recla-man un régimen jurídico con ciertas especi-ficidades.

Cuáles hayan de ser esas diferencias conel régimen común es algo que deriva de laspeculiaridades que comporta la considera-ción de la Administración pública comoempresario, número de trabajadores afecta-dos, de personal en centros de trabajo, suje-ción a los principios de igualdad, merito ycapacidad, etc.30. Es más, estas diferencia-ciones no sólo proceden de confrontar al per-sonal laboral con el funcionarial sino, inclu-so, entre éstos últimos, ya que existen diver-sidad de regulaciones al respecto. Así pues,en determinadas materias la norma preven-tiva marca las diferencias, sobre la base dela identidad del empleador31 y han propicia-do el desarrollo reglamentario de la LPRL eneste sentido32. Específicamente el citadoreglamento centra sus reglas en la ordena-ción de la participación y representación delpersonal en materia preventiva, tales comoen el ejercicio del derecho de participación(LPRL, art. 34.3), en los sistemas de desig-nación de delegados de prevención (LPRL,art. 35.4) o en el régimen de responsabilida-des (LPRL, art. 45). De este modo indica queel derecho de participación contenido en elcapítulo V se ejercerá en los términos previs-tos en la Ley 9/1987, de 12 de junio que regu-



28 La propia LPRL establece que cuando se alude atrabajador y empresario nos referimos a las partes deun vínculo contractual de carácter laboral, en materiade seguridad y salud en el trabajo el alcance de estostérminos es más amplio ante la equiparación termino-lógica que establece la propia norma preventiva. Asípues, el alcance del término empresario se expande ala Administración pública y a las sociedades cooperati-vas; por su parte, el término trabajador se extiende tan-to al personal civil con vinculación de carácter adminis-trativo y estatutario como al socio trabajador.

29 GONZÁLEZ ORTEGA, S., APARACIO TOVAR, J., Comen-tarios a la Ley 31/1995 de prevención de riesgos labora-les, Trotta, Madrid, 1996, pág. 60. MORENO MARQUEZ,

A., Los sujetos protegidos por la Ley de prevención�cit., pág .110.

30 CARDENAL CARRO, M., «La normativa elaboradapor las Administraciones Públicas en materia de Seguri-dad y Salud en el trabajo», AS, 1998-V, pág. 278. delmismo autor «La prevención de riesgos laborales en laAdministración General del Estado»�cit., pág.118.

31 SEMPERE NAVARRO, A.V., GARCÍA BLASCO, J., GONZÁ-

LEZ LABRADA, M., CARDENAL CARRO, M., Derecho de laSeguridad y Salud en el trabajo...cit., pág. 57.

32 El RD 1488/1998, de 10 de julio, por el cual seadopta la LPRL a la Administración General del Estadoy Organismos públicos de ella dependientes.

la las condiciones de trabajo y participacióndel personal al servicio de las Administracio-nes Públicas, modificada por la Ley 7/1990,de 19 de julio.

Ahora bien, la LPRL no parece habertenido en cuenta qué es lo que sucede conotros funcionarios que a pesar de prestarservicios bajo una relación de carácter admi-nistrativo quedan fuera del campo de aplica-ción de la normativa específica en materiade participación. Tal es el caso de los funcio-narios de las carreras judicial y fiscal, todavez que en la esfera de la participación laLPRL remite a la normativa específica dedesarrollo –Ley 9/1987 de 12 de junio– y éstalos excluye de su ámbito de aplicación.

El resultado final en todos los supuestoses que la norma no se va a aplicar a los suje-tos con una relación de carácter administra-tivo del mismo modo. Ahora bien, la varie-dad de tratamiento con la aplicación de lascitadas peculiaridades ni los problemas quese plantean para determinados colectivos encuestiones de carácter instrumental como elderecho a la participación minoran la apli-cación de las medidas preventivas en fun-ción de los riesgos a los que se deba hacerfrente.

3.2.2. Relaciones de carácter estatutario

Teniendo en cuenta que aludir a personalfuncionario y estatutario es una misma cosaya que la relación funcionarial es una rela-ción estatutaria y, a su vez, el denominadopersonal estatutario es propiamente perso-nal funcionario, aunque sometido a un esta-tuto especial al servicio de la Administraciónde la Seguridad Social33, conviene precisarque se trata de una figura donde su natura-leza jurídica resulta difícil de concretar ante

la «oscuridad e insuficiencia de la Ley»34; porello la doctrina científica viene afirmandoque el personal estatutario se constituye enun tertium genus entre el personal funciona-rio y laboral que tiene como empleador a unsujeto de derecho público35.

Dejando al margen este difuso concepto yen un intento de sistematizar los colectivosque lo engloban, cabe incluir al: personalmédico, sanitario no facultativo y no sanita-rio. El régimen jurídico de este personal secontiene, sin perjuicio de las especialidadesnormativas que surjan en el ámbito autonó-mico en la Ley 55/2003, de 16 de diciembreque aprueba el Estatuto marco del personalestatutario de los servicios de salud. EstaLey tiene por objeto establecer las basesreguladoras de la relación funcionarial espe-cial del personal estatutario que desempeñasu función en los centros e institucionessanitarias de los servicios de salud de lasComunidades Autónomas o en los centros yservicios sanitarios de la AdministraciónGeneral del Estado, a través del EstatutoMarco del dicho personal36.

En cuanto al concreto alcance de la pro-tección en materia de seguridad y salud,siguiendo con la línea trazada, destaca ladiversidad respecto a la normativa aplicableque incide en materia de prevención. Así,mientras que no se contienen referenciasexpresas a la seguridad y la salud en la nor-ma reguladora del personal médico o el per-sonal no sanitario, por el contrario la OrdenMinisterial de 26 de diciembre de 1986,

ESTUDIOS


33 CAMPS RUIZ, L.M; SALA FRANCO, T., «Exclusión delpersonal funcionario y estatutario», en AA.VV Comen-tarios a las leyes laborales�cit., pág. 81.

34 Un estudio detallado sobre esta cuestión, véase,en: GARCÍA PIQUERAS, M., «Consideraciones acerca de lanaturaleza jurídica de la relación estatutaria del perso-nal de las instituciones sanitarias de la SeguridadSocial», TL, núm. 39, 1996, pág. 91.

35 SEMPERE NAVARRO, A.V; CAVAS MARTÍNEZ, F., El per-sonal estatutario de la Seguridad Social en la Doctrinade Unificación (1991-1998), Aranzadi, Pamplona,1999, pág. 26.

36 SEMPERE NAVARRO, A.V; CAVAS MARTÍNEZ, F., ob.cit.,pág. 20.

reguladora del personal auxiliar sanitario,contiene un capítulo dedicado a la protecciónde la seguridad e higiene y donde escueta-mente se refiere a la protección general deeste personal expuesto a trabajos relaciona-dos con radiaciones37.

En definitiva, la relación jurídica estatu-taria no es otra cosa que una relación de fun-ción pública, en la medida en que su régimenjurídico no difiere sustancialmente del apli-cable a los funcionarios38.

3.2.3. Socios-trabajadores de sociedadescooperativas

Junto a los trabajadores asalariados, a losfuncionarios y al personal estatutario, la leyde prevención considera como sujetos prote-gidos a los socios trabajadores de las socie-dades cooperativas (LPRL, art. 3.1).

La inclusión de este colectivo en el ámbitode aplicación de la ley de prevención no esninguna novedad, toda vez que la hoy dero-gada Ley General de Cooperativas de 2 deabril de 1987 establecía la aplicación a estossujetos de las normas sobre seguridad ehigiene en el trabajo (art. 118.5); por lo quedesde este punto de vista la legislación pre-ventiva se ha limitado a reformar su situa-ción como sujetos protegidos en el ámbito dela prevención. A ello debe añadirse que lavigente Ley de Cooperativas 27/1999, de 16de julio también recoge el reconocimiento deeste derecho (art. 80.5). Y es que, en definiti-

va, la cooperativa en su consideración deempresario adquiere la condición de sujetoresponsable frente al personal a su servicio,sean éstos trabajadores asalariados o sociostrabajadores39. En este sentido se ha venidoindicando que quizá la expresa mención dela cooperativa dentro de la legislación pre-ventiva obedezca a evitar que una interpre-tación de la norma condujera a deducir quecuando en la entidad empresarial en la quese realiza la actividad no existen patronos–en el sentido tradicional del término– y sólohay trabajadores, no existe obligación deaplicar la LPRL40.

La cooperativa actúa como empresariotanto para el trabajador que tiene vínculosocietario como para aquellos que no lo tie-nen; su protección es similar a la vez quediferente, puesto que si bien tanto unoscomo otros se encuentran en posición dedependencia en relación con la propia coope-rativa como entidad empresarial41, una yotra situación difieren, debido a que en elcaso de los socios trabajadores existe unacotitularidad en relación con la empresapara la que prestan servicios. El socio de lacooperativa realiza un trabajo para la mis-ma a partir de una previa condición desocio42.

Es claro que la cooperativa puede contra-tar a trabajadores a los que se aplica la legis-lación laboral ordinaria, tanto en las coope-rativas que no asocian trabajo como en aque-llas otras que si lo asocian43. Sin embargo, si



37 El artículo 115 de la referida norma alude al con-junto de medidas aplicable para este personal que des-arrolla su actividad en servicios y unidades de radiolo-gía, radioterapia y medicina nuclear. Véase, a este res-pecto, el RD 783/2001, de 6 de julio por el que seaprueba el reglamento sobre protección sanitaria con-tra radiaciones ionizantes.

38 GARCÍA PIQUERAS, M., «Consideraciones acerca dela naturaleza jurídica de la relación estatutaria del per-sonal de las instituciones sanitarias de la SeguridadSocial»... cit., pág. 72.

39 MONTOYA MELGAR, A; PIZÁ GRANADOS, J., Curso deSeguridad y salud en el trabajo�.cit., pág. 71.

40 GONZÁLEZ-CARVAJAL GARCÍA, J.M., Aspectos jurídi-co-públicos de la prevención de riesgos laborales�cit.,pág. 57.

41 ÁLVAREZ ALCOLEA, M., «La condición jurídico labo-ral de los socios de las cooperativas de producción»,RPS, núm. 107, 1975, pág. 96.

42 GRACIA PELIGERO, C., LAGUARDIA GRACIA, A., La dualposición del socio-trabajador en las cooperativas de tra-bajo asociado, Técnos, Madrid, 1996, pág. 14 y ss.

43 Sobre la naturaleza jurídica de los socios trabaja-dores de las empresas cooperativas pueden verse,

bien el régimen de los trabajadores en lascooperativas queda suficientemente perfila-do y regulado, no se puede decir lo mismorespecto a la figura del socio-trabajador. Sudéficit legislativo deriva, principalmente, dela doble naturaleza o condición que tiene. Deeste modo, a los trabajadores que contrata lacooperativa se les aplica la legislación labo-ral común, con las especialidades recogidasen la normativa sobre cooperativas, mien-tras que a los socios que prestan su trabajoen la cooperativa, a pesar de tener una regu-lación próxima a la aplicable a los trabajado-res asalariados, se les aplica la legislaciónsobre cooperativas, sin perjuicio de que éstacontenga previsiones similares a las estable-cidas en el ET.

Relacionado con esta dualidad legislativasurge la cuestión de analizar si la competen-cia legislativa exclusiva que tienen algunasComunidades Autónomas sobre cooperati-vas puede regular aspectos de prevención deriesgos que planteen problemas de incompa-tibilidad con la exclusividad legislativa queostenta el Estado en material laboral.

No existen problemas de incompatibili-dad toda vez que los socios –con independen-cia de que la normativa sobre cooperativasreconozca o no su derecho a la seguridad y lasalud laboral–, estarán protegidos sin quelas distintas CC.AA. con competencias paralegislar al respecto puedan establecer lo con-trario. Dicho en otros términos, los sociosque prestan servicios en las cooperativasestán protegidos por la normativa sobre pre-vención de riesgos con independencia de que

las CC.AA. indiquen o no algo al respecto;puesto que siempre va a resultar aplicable laLPRL, al no poder modificar la normativasobre cooperativas la protección a estossocios, ya que supondría modificar unamateria en la que el Estado tiene competen-cia exclusiva44.

Analizado tanto el alcance subjetivocomo la normativa aplicable en estos casosquedaría por estudiar la necesidad de con-templar determinadas particularidades enel momento de aplicar la LPRL a estos suje-tos. El legislador establece que la normativade prevención se aplicará en las cooperati-vas, respetando «las particularidades deri-vadas de su normativa específica» (LPRL,art. 3.1), por tanto, la cuestión versará enanalizar si estos trabajadores reciben elmismo tratamiento preventivo que el restode los sujetos protegidos. Sin perjuicio deque la propia norma pueda ser aplicada concarácter general a los socios cooperativis-tas, también contempla algunas previsio-nes específicas para este colectivo que res-

ESTUDIOS


entre otros: MONTOYA MELGAR, A., «Sobre el socio traba-jador de la cooperativa de trabajo asociado» en AA.VV.Estudios de Derecho del Trabajo en memoria del prof,G, Bayón Chacón, Técnos, Madrid, 1980, págs. 144-145. ORTIZ LALLANA, C., La prestación laboral de lossocios en las cooperativas de trabajo asociado, Bosch,Barcelona, 1987. LUJÁN ALCARAZ, J., «El socio trabajadorde las cooperativas de trabajo asociado en la Ley27/1999, de 16 de julio, de cooperativas», AS, 1999-V.,págs. 127-139.

44 El tenor del art. 3.1 LPRL es lo suficientementeclaro como para concluir, sin lugar a dudas, la sujeciónde las cooperativas a esta norma. Conclusión reforzadapor las previsiones expresas que tanto la Ley estatal decooperativas (Ley 27/1999, de 16 de julio) establece ensu art. 80.5 como la mayoría de las leyes autonómicasestipulan. Las CC.AA. andaluza (Ley 2/1999, de 31 demarzo) madrileña (Ley 4/1999, de 30 de marzo) vasca(Ley 4/1993, de 24 de junio) catalana (Decreto Legisla-tivo 1/1992, de 10 de febrero por el que se aprueba elTexto Refundido de la Ley de cooperativas de Catalu-ña) aragonesa (Ley 9/1998, de 22 de diciembre) galle-ga (Ley 5/1998, de 18 de diciembre) y extremeña (Ley2/1998, de 26 de marzo) incluyen en sus respectivostextos su sometimiento a la LPRL. Es más, incluso otrasnormas autonómicas, como la valenciana (Decretolegislativo 1/1998, de 23 de junio por el que se aprue-ba el texto refundido de la Ley de Cooperativas de laComunidad Valenciana) y la navarra (Ley foral12/1996, de 2 de julio) si bien omiten cualquier refe-rencia a la aplicación de la LPRL, su silencio no permi-te excluir la aplicación de la citada norma. A este res-pecto véase: CARDONA RUBERT, Mª.B., «Prevención deriesgos laborales en las cooperativas», AS, núm. 4,2001, pág. 74.

ponden a las singularidades propias de estarelación; ello crea, sin duda, la indetermina-ción sobre cuándo debe regir en su plenitudla LPRL y cuándo debe procederse a unaadaptación de la misma ante las singulari-dades que presentan las citadas cooperati-vas.

A grandes trazos, la actividad que desem-peñan los socios no difiere de la que puedanejercer otros trabajadores. Es decir, no esposible indicar que se va a someter a estossujetos a un trato diferenciado por el hechode que desempeñen una labor específica quesólo ellos pueden realizar, lo que justificaríaunas condiciones singulares de trabajo a lavez que una normativa específica que aten-diese a las citadas condiciones. Lo peculiarno es la actividad45.

La diferencia de trato para este colectivocon respecto a los trabajadores se va a ceñira los mecanismos específicos de participa-ción o representación previstos en la LPRLque toman como base la representacióngenérica prevista en el ET46; previsionesnormativas que no se corresponden con laforma de entender la participación en lasociedad cooperativa, ya que los socios tie-nen derecho a participar en los asuntos de lasociedad pero no en el sentido previsto en lalegislación laboral47. Además, pueden deri-

varse ciertas disfunciones entre la legisla-ción estatal y la específica en materia de coo-perativas, tales como los casos de paraliza-ción de actividad por riesgo grave e inminen-te en cooperativas donde sólo existan sociosya que no existirá representante para acor-dar la citada paralización, buscándose solu-ciones alternativas como la paralizaciónindividual de la actividad.

No obstante lo anterior, junto a la aplica-ción matizada de las normas sobre seguri-dad y salud a estos colectivos, en ocasionesla LPRL contempla dichas especialidadessin necesidad de acudir a una normativaespecífica. Tal es el caso de la designaciónde los delegados de prevención en los que noexistan trabajadores asalariados. La dispo-sición adicional décima de la LPRL estable-ce al respecto que la designación de éstos serealizará a través de lo dispuesto en losEstatutos de la cooperativa o por acuerdo enAsamblea general. El resultado final eneste aspecto sería que cada sociedad puedeestablecer procedimientos distintos dedesignación de delegados de prevención,rompiéndose con ello, una vez más, la predi-cada uniformidad en materia de preven-ción.

En cualquier caso, se trata de diferenciasde carácter instrumental que no van a impe-dir que se apliquen las medidas preventivasque sean necesarias para hacer frente a losriesgos que se deriven de la actividad pro-ductiva, lo mismo que si se tratase de unsujeto que presta servicios en el marco deuna relación laboral48.



45 DUEÑAS HERRERO, L.J., «Algunos apuntes sobre elámbito subjetivo de las cooperativas de trabajo asocia-do: la relación jurídica societaria y laboral «. AA.VV ICongreso de Castilla y León sobre Relaciones Laborales,Lex Nova, Valladolid, 1999, pág. 278.

46 En este sentido, véase; VALDÉS DAL� RÉ, F:, «Laparticipación de los trabajadores en la Ley de preven-ción de riesgos laborales» en AA.VV Seguridad y saluden el trabajo. El nuevo derecho de prevención de riesgosprofesionales (Coords. E. Casas Baamonde., F; VáldésDal-ré; M. C. Palomeque López), La Ley� actualidad,Madrid, 1997, págs. 124-125. CARDONA RUBERT, Mª.B.,«Prevención de riesgos laborales en las cooperati-vas�cit., págs. 79-82.

47 No tienen derecho a la representación, ni a laactividad sindical en los términos que se reconocen enel ET o en la LOLS, puesto que cuando el socio trabaja

aparece como autogestor del proceso productivo delque forma parte.

48 «Los caracteres estructurales de las cooperativasde trabajo que lo diferencian del trabajo por cuentaajena apenas son relevantes desde el punto de vista dela Seguridad e Higiene, y por ello prácticamente toda laLPRL y su desarrollo es trasladable íntegramente a estesupuesto» (SEMPERE NAVARRO, A.V., GARCÍA BLASCO, J;GONZÁLEZ LABRADA, M; CARDENAL CARRO, M., Derechode la Seguridad y salud en el trabajo�.cit., pág. 58).

4. SUPUESTOS EXCLUÍDOS

El ámbito de aplicación de la LPRL quedadelimitado, además de la forma positiva queexpresan los apartados primero y tercero delartículo 3, de forma negativa, cuando susapartados segundo y cuarto aluden, respec-tiva y expresamente, a que «la Ley no será deaplicación...» y «la presente Ley tampocoserá de aplicación...».

Las exclusiones no tienen un tratamientouniforme sino que pueden diferenciarsevarios supuestos que se ha optado por clasi-ficar sobre la base de dos criterios: de unaparte, exclusiones subjetivas o personales y,de otro, exclusiones funcionales para referir-se respectivamente a supuestos de exclusio-nes que afectan bien a sujetos o bien a deter-minadas actividades.

La redacción de estos apartados es quizála más oscura de toda la norma que secomenta, toda vez que tanto el alcance de laexclusión como los criterios utilizados sonheterogéneos, por lo que resulta extremada-mente compleja tanto la clasificación comola exposición de los mismos. El legisladorutiliza unas veces criterios subjetivos de for-ma explícita e implícita y, en otras ocasio-nes, criterios funcionales de forma que seproduce una mezcla de éstos en los que unospredominan sobre otros sin justificaciónalguna.

Junto a estos dos grupos se ha queridocompletar el cuadro de supuestos excluidos,haciendo referencia a exclusiones sobre labase de la interpretación a sensu contrariode las figuras que delimitan el ámbito labo-ral; al entender que si bien cabe incluir aquítodo trabajo que no reúna las característicasde laboralidad, con independencia de lossujetos que lo realizan, la ausencia de lasnotas que la definen determina que el colec-tivo quede fuera del ámbito de aplicación dela Ley de prevención. Siguiendo la mismalínea interpretativa existe otra serie de rela-ciones no tipificadas como exclusiones labo-

rales por el ET y que quedan fuera de la Leyde prevención por la misma razón, esto es,porque falta en ellos algunas de las notasque tipifican la relación laboral.

4.1. La supresión del ámbito deaplicación de la legislaciónpreventiva a determinadossujetos con vinculación laboralo funcionarial

Si bien se ha venido defendiendo el crite-rio del legislador de considerar que todosaquellos sujetos que prestan servicios en elmarco de una relación bien laboral o bienadministrativa o estatutaria están incluidosen el ámbito de aplicación de la ley de preven-ción, lo cierto es que dicha afirmación debeser matizada en la medida en que se trata deuna regla general que contiene excepciones.

Siguiendo la clasificación señalada, laexclusión sobre la base de un criterio subje-tivo permite aludir tanto a los trabajadoresal servicio del hogar familiar como al perso-nal militar. A pesar de tratarse de exclusio-nes subjetivas ni el alcance de la exclusión nilos motivos de la misma coinciden. A ellodebe añadirse que también la forma deexclusión es diferente, siendo explícita paralos primeros e implícita para los segundos.

4.1.1. Exclusión cuasi generalizaday explícita del personal al serviciodel hogar familiar

En la línea adoptada por la DirectivaMarco, el artículo 3.4 de la LPRL excluye desu ámbito de aplicación a los trabajadoresque presten sus servicios bajo una relaciónlaboral de carácter especial del servicio delhogar familiar, regulada en el artículo 2. 1 b)ET y desarrollada de forma específica por elRD 1424/1985, de 1 de agosto49.

49 Véase al respecto: DE LA VILLA GIL, L.E., «La rela-ción de carácter especial del Servicio del Hogar Fami-

ESTUDIOS


Esta relación laboral especial, como elresto de las relaciones de este tipo, presentauna serie de características que la dotan desingularidad y que la distinguen tanto de larelación laboral común como de otras rela-ciones laborales especiales. La especialidaden este caso queda referida al ámbito deprestación de los servicios y a las notas demutua confianza y flexibilidad que ambaspartes se conceden recíprocamente50. A par-tir de aquí habría que acudir a esas citadassingularidades en la búsqueda de un criterioque sirva de fundamento para justificar porqué se ha dejado al margen de la regulacióncomún al personal al servicio del hogar fami-liar.

Partiendo de la premisa general de quela obligación empresarial es la de asegurarla seguridad y la salud de los trabajadoresen todos los aspectos unidos al trabajo,mientras que la obligación del trabajador sesitúa en el deber de velar por su propiaseguridad y salud conforme a su formacióny a las instrucciones emanadas del empre-sario, el fundamento de la exclusión deestos trabajadores domésticos podría venirdado tanto por la especial interrelación queen el servicio del hogar familiar existe comopor las peculiaridades del lugar de trabajoque dificultan la aplicación de muchas delas previsiones generales en materia pre-ventiva.

Desde el punto de vista de la prevenciónde riesgos laborales no puede afirmarse quelas especiales circunstancias en las que sedesempeña el trabajo justifiquen su exclu-sión y, en concreto, circunstancias talescomo el lugar o el espacio en el que se pres-

tan los servicios o la organización familiarcon un propósito productivo51.

Podría tratarse más bien de la especialconsideración del titular del hogar familiar,éste sí parece ser un fuerte condicionantepara excluir a estos sujetos del ámbito deaplicación de la LPRL y ello porque, en reali-dad, el titular del mismo no es un empresa-rio. En efecto, éste no tiene la intención deobtener un beneficio económico, su propósi-to, por el contrario se sitúa en que el trabaja-dor atienda a las necesidades del hogar y dequienes conviven con él.

Junto a estos factores quizá el fundamentomás sólido de justificación de la falta deamparo a este colectivo laboral resida sobre labase de las dificultades inherentes a la apli-cación de una normativa protectora de un sec-tor donde, como señala la exposición de moti-vos del RD 1424/1985, «no cabe tampoco olvi-dar que en el ámbito familiar en el que se de-sarrolla el trabajo se proyectan derechosconstitucionales, relativos a la intimidad per-sonal y familiar». Derechos que van a resultarincompatibles con la aplicación de determina-das medidas preventivas, especialmente ladificultad de compatibilizar el control de laautoridad laboral del cumplimiento de lasnormas de prevención, con el respeto a la inti-midad y la inviolabilidad del domicilio.

Ahora bien, esta colisión de derechos nopuede interpretarse en términos absolutoscomo única razón justificativa de la exclu-sión del personal del hogar familiar delámbito de aplicación de la norma preventi-



liar», DL, núm. monográfico, 1986, págs. 187 y ss. RAMÍ-

REZ MARTÍNEZ, J.M, «La relación laboral especial del ser-vicio del hogar familiar» en AA.VV. Comentarios a lasLeyes laborales. El Estatuto de los Trabajadores, Tomo II,vol. 1, Edersa, Madrid, 1987, págs. 39 y ss.

50 Véase la exposición de motivos del RD1424/1985, de 1 de agosto.

51 La justificación de la exclusión sobre la base dellugar específico carece de fundamento ya que existenotras figuras tales como el trabajo a domicilio que nohan sido excluidos. Respecto del concepto de hogarfamiliar cabe señalar que se trata de un término muyamplio debido a la dificultad de dar un concepto unita-rio de familia como consecuencia de la aparición dediversas formas de convivencia (RAMÍREZ MARTÍNEZ, J.M.,«La relación laboral especial al servicio del hogar fami-liar�.» cit., pág. 48).

va, porque no puede negarse la aplicacióndel derecho a la seguridad y a la salud labo-ral de este colectivo, tan sólo porque no seaposible la entrada en el domicilio por partede la Inspección de Trabajo y SeguridadSocial para comprobar si se han adaptado ono las medidas que fuesen necesarias52.Máxime cuando la entrada en el domiciliopor la autoridad laboral se contempla en elartículo 11 del RD 1424/1985 que prevé estaposibilidad de control por parte de la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social (ITSS), sibien precisa expresamente la necesidad de«salvaguardar los derechos de inviolabilidadde domicilio» y «respeto a la intimidad». Portanto, se solventa la duda sobre si la ITSSpuede o no ejercitar sus funciones en el mar-co de esta relación limitada al respeto a losderechos constitucionales reseñados, aun-que no se señala cómo debe hacerse, ni enqué casos. A todo ello debe añadirse quecuanto menos resulta desconcertante laexclusión si se compara con otras figurasincluidas en el ámbito de la legislación pre-ventiva tales como el trabajo a domicilio,dado que parte de los problemas que existenson comunes a ambas relaciones laborales53.

Es posible limitar el derecho a la seguri-dad y a la salud laboral cuando sea realmen-te necesario para preservar el derecho que se

pretende proteger, pero en este caso no seentiende o no se encuentra justificación ennegar el citado derecho por razones de pro-tección de la intimidad y de inviolabilidaddel domicilio54. Todo ello, teniendo en cuentaque la citada inviolabilidad con la inaplica-ción de la LPRL parece que sólo puedeentenderse si, al mismo tiempo, se piensa enla actividad inspectora que debe llevar acabo la Administración Pública competente.Quizá podría tener mayor justificación laexistencia de otras incompatibilidades encuanto a la aplicación de determinados pre-ceptos de la normativa contenida en laLPRL, –especialmente destacan los relati-vos al control de su cumplimiento, o los quehacen referencia a la representación y parti-cipación55– deberían llevar a establecer sin-gularidades en materia de prevención deriesgos laborales, como hemos señalado,para otras relaciones jurídicas, calificándosela exclusión de la figura de excesiva.

Prueba de lo anteriormente señalado es elinciso complementario a la citada exclusiónque la propia Ley de prevención, en el art.3.4, incluye sobre la obligación del titular delhogar familiar de «cuidar que el trabajo desus empleados se realice en las debidas con-diciones de seguridad e higiene»56. Incisoque ha servido a algunos autores para haceruna interpretación variada sobre las motiva-ciones que han podido llevar al legislador ala inclusión o exclusión de este colectivo en elámbito de aplicación de la LPRL. Así pues,

ESTUDIOS


52 GONZÁLEZ CARVAJAL GARCÍA, J.M., Aspectos jurídi-cos-públicos�.cit., pág. 61 señala que este Derechoconstitucional «no puede producir la conculcación aultranza del derecho a la seguridad e higiene de quientrabaja y de su derecho a la integridad física». En cam-bio, algún sector doctrinal defiende la plena correcciónde la exclusión al entender que la obligación impuestaal titular choca con el derecho fundamental a la invio-labilidad del mismo. En el mismo sentido AA.VV.,Comentarios a la Ley de prevención de riesgos laborales(Coord. M. Iglesias Cabero)�cit., pág. 38.

53 GARCÍA VALVERDE, Mª.D., «Una exclusión "particu-lar" de la Ley de prevención de riesgos: el servicio delhogar familiar». En AA.VV Ley de prevención de riesgoslaborales en XIV jornadas universitarias andaluzas deDerecho del Trabajo y Relaciones Laborales (Coord. R.Escudero Rodríguez), Consejo andaluz de relacioneslaborales, Málaga, 1997, págs. 170-171.

54 SSTCo 62/1982, de 15 de octubre (RTC 1982,62); 13/1985, de 31 de enero (RTC 1985, 13);137/1990, de 19 de julio (RTC 1990, 137) y 142/1993,de 22 de abril (RTC 1993, 142).


LEZ LABRADA, M., CARDENAL CARRO, M., Derecho de laSeguridad y salud en el trabajo.�cit., pág. 72.

56 El inciso introducido en la LPRL se correspondecon lo dispuesto en el art. 13 del RD 1424/1985, de 1de agosto cuando señala que «el titular del hogar fami-liar está obligado a cuidar de que el trabajo de susempleados se realice en las debidas condiciones deseguridad e higiene...».

unos aluden a exclusión «aparente o par-cial»57, mientras que otros insisten en la con-sideración de exclusión «absoluta»58 e, inclu-so, otros refieren a una «situación paradójicay contradictoria» en la medida en que señalaque «de forma simultánea se niega la aplica-ción de la normativa sobre prevención deriesgos laborales y se afirma el derecho delos trabajadores domésticos a desarrollar suprestación en unas condiciones óptimas deseguridad y salud en el trabajo»59.

Al margen de la terminología utilizada enla clasificación y sistematización de estafigura, en la Ley de Prevención tambiénresulta relevante determinar si su exclusiónno se corresponde con una ausencia de ries-gos en la realización de la prestación de tra-bajo. La Ley de Prevención señala que aun-que esta relación esté excluida de su ámbitode aplicación, el titular del hogar familiartiene la obligación de adoptar medidas pre-ventivas para preservar la seguridad y saludde los trabajadores. Y es que aun cuando lasrazones que se han analizado puedan haberdado lugar a excluir a este colectivo delámbito de aplicación de la norma de preven-ción, esto no va a impedir que sea precisauna protección, toda vez que su exclusión nodetermina que no vayan a estar expuestos auna serie de riesgos que pueden ser los mis-mos que los que sufra un trabajador que rea-liza una actividad similar pero lo hace en elmarco de una relación laboral común; de ahíel calificativo utilizado en la exclusión comode carácter cuasi general.

El problema actual se centra en determi-nar cuáles son y en qué deben consistir esas

especiales condiciones de seguridad e higie-ne a las que refiere la norma. Cuando la Leyde Prevención de riesgos excluye a la vez quedeclara el necesario cumplimiento de lascondiciones de seguridad y salud en el traba-jo doméstico parece realizar un reenvío de laregulación de las condiciones a la normativaespecífica.

No existe una regulación que establezcacuáles son los derechos y obligaciones de laspartes, así como las infracciones, las sancio-nes y las medidas de control del cumplimien-to de la obligación; circunstancias que per-miten afirmar que el mencionado deberconstituye bien una mera declaración deintenciones o bien una obligación que carecede contenido concreto.

Probablemente la solución más viablehubiese sido, como ya se ha indicado, que ellegislador hubiera optado por aplicar la nor-mativa contenida en la LPRL salvo endeterminadas cuestiones en las que se recu-rriría a una normativa reglamentaria espe-cífica para solventar aquellos aspectos queno fueran compatibles con las peculiarida-des de la relación laboral especial. A esterespecto se apuntan otras posibles solucio-nes tales como las que arbitra cierto sectordoctrinal referidas a la posibilidad de man-tener este tipo de relación al margen delámbito de aplicación de la LPRL y haberprevisto una futura regulación reglamenta-ria60.

Consiguientemente, habrá que pensarque el hecho de que no se indique que en unfuturo deba existir una normativa específicapara estos trabajadores no significa que nosea posible.



57 En palabras de GONZÁLEZ-CARBAJAL GARCÍA, JM.,Aspectos jurídico-públicos...cit.,, pág. 58 «si nos atene-mos al tenor literal de la pretendida exclusión es cuan-do menos parcial».

58 AA.VV Lecciones sobre la Ley de Prevención deRiesgos Laborales (Dir. J.I García Ninet)....cit., pág.41.


LEZ LABRADA, M., CARDENAL CARRO, M., Derecho de laSeguridad y Salud en el trabajo...cit., págs. 68-69.

60 GARCÍA VALVERDE, Mª.D., «Una exclusión "particu-lar" de la Ley de Prevención de riesgos: el servicio delhogar familiar». En AA.VV. Ley de prevención de riesgoslaborales en XIV Jornadas universitarias andaluzas deDerecho del Trabajo y Relaciones Laborales�cit., págs.172-173.

4.1.2. Exclusión generalizada e implícitadel personal militar

De la referencia efectuada por la LPRL alpersonal civil de las Administraciones Públi-cas como sujetos protegidos por la misma,puede deducirse a sensu contrario la exclu-sión del personal militar (art.3.1). Se tratade una exclusión subjetiva y, en principio,generalizada toda vez que se basa en un cri-terio extensivo al no establecer especialidado matización alguna.

Al igual que se mencionaba para la exclu-sión de los trabajadores al servicio del hogarfamiliar la Ley de Prevención omite cual-quier referencia a las causas o motivos paraeste colectivo; aunque a diferencia de laanterior exclusión, se ha optado por laausencia de tratamiento de cualquier aspec-to que tenga relación con la exclusión implí-cita de este personal. La única mención queel artículo 3 de la LPRL efectúa sobre lo mili-tar se encuentra en el apartado tercero don-de se establece la aplicación adaptada de laLey de prevención a los centros y estableci-mientos militares». Precisamente, la regula-ción contenida en el RD 1932/1998, de 11 deseptiembre por la que se adaptan determi-nados preceptos de la Ley de Prevención alámbito de los centros y establecimientosmilitares viene a confirmar que el personalmilitar está al margen tanto de la normativacomún como de esta normativa específica, yaque sólo se le aplicará al personal civil quepreste servicios en tales centros61.

La LPRL –apartándose injustificadamen-te de la norma comunitaria que adopta el cri-terio de la actividad con particularidadespara excluir de la normativa común sóloaquellas actividades que realicen las fuerzas

armadas en las que concurran ciertas pecu-liaridades62–, expresamente establece quese aplicará «al personal civil» e, implícita-mente, excluye al personal militar.

Lo más correcto –una vez que los sujetoshan quedado totalmente excluidos del ámbi-to de aplicación de la Ley de Prevención–sería que, en consonancia con lo establecidoen la Directiva marco, se dictase una norma-tiva específica; aunque años después de lapublicación de la LPRL la inactividad dellegislador parece demostrar que ésta no erasu intención63.

Para determinar el alcance de la citadaexclusión una de las principales cuestionesa resolver se sitúa en concretar quiénes sonlos sujetos que componen la expresión de«personal militar», dentro de los que cabeincluir a los denominados militares profe-sionales, que se incorporan a las FuerzasArmadas a través de una relación de servi-cios profesionales con la Administraciónmilitar64; la Guardia Civil consideradacomo «instituto armado de carácter mili-tar»65 y a otros colectivos a los que se lesotorga la condición de militar como los mili-tares de reemplazo66, los que ingresan en los

ESTUDIOS


61 El artículo 1 de la citada norma refiere a «su apli-cación en el ámbito de las relaciones de trabajo delpersonal laboral y los funcionarios civiles que prestansus servicios en establecimientos dependientes de laAdministración militar».

62 No existe una pretensión de excluir a las FuerzasArmadas como sujetos, ni siquiera cuando ejercitenestas actividades peculiares puesto que la Directivaseñala en este aspecto que «será preciso velar para quela seguridad y la salud de los trabajadores quede asegu-rada en la medida de lo posible (art. 2.2 ).

63 SEMPERE NAVARRO, A.V; GARCÍA BLASCO, J; GONZÁ-

LEZ LABRADA, M., CARDENAL CARRO, M., Derecho de laSeguridad y Salud en el trabajo�cit., pág. 73 atribuyenal silencio normativo la «causa de una pasividad públi-ca total».

64 Véase, artículo 2 de la Ley 17/1999, de 18 demayo reguladora del régimen del personal de las Fuer-zas Armadas.

65 El artículo 12 de la Ley Orgánica 2/1986 de 13de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

66 Se incorporan a las Fuerzas Armadas para cum-plir el servicio militar por una relación temporal de ser-vicios de carácter no profesional adquiriendo duranteeste periodo la condición de militar. Ahora bien, la Ley17/1999, de 18 mayo prevé la suspensión de la presta-

centros docentes de formación67 y los reser-vistas68.

Delimitados los sujetos integrantes delpersonal militar, a efectos del derecho deseguridad y salud, la cuestión más relevanteconsiste en determinar cuál es el fundamen-to para la exclusión de este colectivo, quepresta servicios de carácter administrativo,del ámbito de aplicación de la LPRL. Cabealudir a la función específica atribuida almismo, como es la de garantizar la seguri-dad nacional, para lo que disponen de unaorganización específica y la sumisión a unrégimen jurídico singular.

La defensa nacional forma parte de lafunción de seguridad, esto es, puede vincu-larse tanto con el concepto de seguridadexterior como interior. La defensa nacionalse configura tanto como un conjunto demedidas tendentes a evitar las amenazas ala unidad y soberanía de España frente aagresiones externas como a mantener elordenamiento jurídico y el constitucional,así como asegurar el funcionamiento y lapervivencia de las Instituciones frente aposibles fuerzas internas que se opongan a

ello69. En este sentido, podría deducirse quela seguridad ciudadana forma parte de esteconcepto más amplio que es el de defensanacional, identificando con ello la misión delas Fuerzas Armadas con la de los Cuerpos yFuerzas de Seguridad, sin embargo, no esasí, toda vez que la Constitución españolaseñala que las funciones de orden públicocompeten a las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-dad y no al Ejército (CE, arts. 8.1 y 140.1)70.

Analizadas las posibles razones que hanpodido fundamentar la exclusión de estecolectivo del ámbito de aplicación de laLPRL cabe aludir a las consecuencias quetiene la citada exclusión con respecto alderecho a la seguridad y salud de estos suje-tos.

A diferencia de otros supuestos de exclu-sión, la utilización del criterio subjetivocomo vía de exclusión va a determinar quesea irrelevante la actividad o trabajo que seejecute, lo que significa que puesto que estepersonal queda excluido de la LPRL todassus tareas también lo están. De este modopodría pensarse que el legislador presuponeque todo trabajo que ejercite el personalmilitar afectará a la defensa nacional y, portanto, la aplicación de la LPRL impediría laeficacia de aquélla. Es más, la adopción deun criterio subjetivo por el que se excluye a



ción del servicio militar obligatorio e introduce un nue-vo sistema en el que todo el personal militar está vincu-lado a las Fuerzas Armadas por una relación de servi-cios profesionales.

67 Están sometidos al régimen general de derechosy obligaciones del personal de las Fuerzas Armadas, asícomo a la legislación penal y disciplinaria militar, sinestar vinculados por una relación de servicios de carác-ter profesional. La profesionalización del ejército y lasuspensión de la prestación del servicio militar obliga-torio prevista por la Ley 17/1999, de 18 mayo determi-na que las obligaciones militares de los ciudadanospasan a cumplirse de forma distinta «pero su naturale-za e importancia permanecen inalteradas al amparo delo previsto en el artículo 30.2 de la constitución, comoinalterado queda también el deber de defender a Espa-ña» (Exposición de motivos).

68 Cubren la necesidad de una aportación suple-mentaria de recursos humanos a las Fuerzas Armadas,en casos de situaciones de crisis o riesgo para la seguri-dad nacional.

69 BLANCO ANDE, J., Defensa Nacional y Fuerzas Ara-madas, Dykinson, Madrid, 1987, pág. 139 concibe ladefensa nacional como defensa exterior, pero tambiéncomo defensa interior «frente a la subversión violentaque ataque a la soberanía (rebelión) o a la unidad terri-torial (secesión)».

70 No obstante, cada vez con mayor frecuencia sealude a que las diferencias entre operaciones militaresy policiales tienden a diluirse. Esta difuminación estámotivada por la creciente convergencia que se estáproduciendo entre los riesgos interiores y exteriores, enla medida en que aspectos que tradicionalmente secombatían en el campo de la seguridad interior (terro-rismo o narcotráfico) tienen hoy una dimensión inter-nacional. AA.VV. La cooperación fuerzas de seguridad-fuerzas armadas frente a los riesgos emergentes, Minis-terio de Defensa, Madrid, 2001, pág.211.

todo sujeto con condición de militar, deter-mina que quede fuera del ámbito de aplica-ción de la Ley de prevención, con indepen-dencia de que las tareas tengan como objeti-vo la defensa nacional. El ejemplo de estaafirmación lo encontramos en la GuardiaCivil, como grupo militar queda excluido –apesar de desempeñar funciones ajenas alámbito militar como son las de seguridadciudadana, propias de las Fuerzas y cuerposde Seguridad incluidos– salvo excepciones,en la normativa de prevención.

Quizá, por ello, lo más deseable hubiesesido que el legislador optase por aplicar laLPRL a este personal y excluir sólo aquellasactividades en las que concurran particula-ridades que resultan incompatibles con lagarantía de la seguridad nacional.

4.2. Exclusión tácita por ausenciade laboralidad

Teniendo en cuenta que el legislador partede la laboralidad de la relación para atribuirprotección en materia de seguridad y salud,de la misma forma aunque en sentido inver-so, las exclusiones de la norma laboral, antela ausencia de alguna de las notas que defi-nen la laboralidad, determinan su exclusióndel campo de protección de la norma de pre-vención. Es más, su enumeración a través dellistado abierto que efectuó el legislador labo-ral permite incluir otros supuestos de exclu-sión sobre la base del mismo criterio, toda vezque a pesar de no ser contemplados expresa-mente como tales en la norma laboral, enellos falta alguna de las notas de laboralidad.

4.2.1. Exclusiones previstas en el Estatutode los Trabajadores

Junto a la dimensión positiva de incluiren el ámbito de aplicación de la LPRL a lossujetos que realicen un trabajo a partir deuna relación laboral, cabe señalar que a sen-su contrario, la ausencia expresa de laborali-dad determina la supresión de estas relacio-

nes del ámbito de aplicación de la legislaciónpreventiva.

Sin embargo, esta afirmación debe sermatizada bien porque algunas de las relacio-nes que figuran como no laborales expresa-mente se encuentran incluidas dentro delcampo protector de la prevención de riesgoslaborales tales como las relaciones de carác-ter administrativo o estatutario, o bien por-que de forma indirecta la LPRL se ha idoextendiendo en otras normas a colectivosque no considera trabajadores tales como lostrabajos de voluntariado.

De esta forma, se reduce el listado de lossujetos excluidos de la protección de la LPRL–a pesar de no reunir la condición de traba-jadores– a los siguientes supuestos:

En primer lugar, las prestaciones perso-nales obligatorias al quebrar una de lasnotas definidoras de la laboralidad como esla voluntariedad. Su exclusión del conceptode trabajador asalariado no le exime de ries-gos especialmente en aquellas situacionesextremas en las que el personal, de formaimprevista en la mayoría de las ocasiones, seencuentra obligado a actuar. Es cierto queen estos casos se recurre a colectivos que tie-nen una formación adecuada para llevar acabo estas actividades, pero también es cier-to que a veces la situación requiere la pres-tación de servicios de estas otras personas.

En segundo lugar, los trabajos de carácteramistoso, benévolos o de buena vecindad. Suexclusión del marco de una relación laboralobedece a su colaboración altruista, sin espe-rar por el trabajo realizado remuneraciónalguna. No obstante, en materia de preven-ción de riesgos laborales no significa que lossujetos que desempeñan estas tareas quedenexentos de riesgo, es decir, el carácter del tra-bajo no limita el tipo de actividad, ni la peli-grosidad que se derive de la misma. Es más,incluso podría afirmarse que su situación deriesgo se puede ver acentuada respecto a otroscolectivos incluidos en la LPRL, en la medida

ESTUDIOS


en que no han recibido ni formación ni infor-mación sobre los riesgos que la actividad com-porta para su seguridad y su salud.

En tercer lugar, los trabajos familiaressalvo que se demuestre la condición de asa-lariado. Precisamente resulta curioso obser-var que, en función de la condición de asala-riado o no, el sujeto estará protegido por laLPRL y ello desempeñando la misma activi-dad y, por tanto, soportando en principio losmismos riesgos, aunque éstos incluso pue-den verse acentuados porque el entornofamiliar puede propiciar que no se apliquenlas medidas preventivas, como consecuenciaquizá de la falta de conciencia sobre el des-empeño de una actividad empresarial.

En cuarto lugar, la actividad que se limiteal mero desempeño del cargo de consejero omiembro de los órganos de administraciónde las empresas que revistan la forma jurídi-ca de sociedad. La función que llevan a caboes la de presentación y dirección de laempresa, lo que les sitúa en una posiciónpróxima a la del empresario responsable;por ello quizá, a diferencia de los supuestosanteriores, su exclusión está más justificadaen la medida en que no se encuentra necesa-riamente vinculado a una situación en la quedestaque el riesgo de su labor.

En quinto y último lugar, la labor de losagentes mercantiles siempre que respondandel buen fin de la operación, así como de lostransportistas con vehículo propio. Se tratade sujetos cuya consideración de autónomospermitiría aplicarles determinados derechoscomo sujetos protegidos y concretas obliga-ciones como sujetos responsables.

4.2.2. Otras exclusiones al margende la normativa laboral

Junto a las exclusiones expresas previs-tas por el propio Estatuto de los Trabajado-res, y sin perjuicio de considerar que perfec-tamente podrían estar inmersas en la listaabierta que contempla el apartado g) del

artículo 1.3 de la citada norma, cabe consi-derar como sujetos excluidos del ámbito deaplicación de la LPRL a los becarios, los tra-bajos de au pair, así como la labor de los reli-giosos.

En su mayor parte se trata de figuras denaturaleza jurídica entre lo laboral y loextralaboral lo que va a dificultar su inclu-sión o exclusión del campo de aplicación dela LPRL, sobre todo si se tiene en cuenta queen los supuestos donde existe normativalegal que las regule se omite toda referenciaa la protección de la seguridad y la salud deestos colectivos.

Respecto de los becarios, cabe señalar quesi bien su trabajo está destinado a su propiaformación o perfeccionamiento profesional ysiempre que no se les termine contratando,quedan fuera de la protección que otorga lalegislación preventiva, aun cuando desem-peñen labores no sólo similares, sino idénti-cas a las de los trabajadores protegidos enmateria de seguridad y salud71. No obstante,no debe olvidarse que se trata de una figurade naturaleza jurídica compleja72, lo que va atener repercusión directa en su considera-ción como incluida o excluida de protecciónen materia de prevención de riesgos labora-les.

El trabajo au pair ha sido tradicionalmen-te entendido a partir de un modelo de rela-ciones cuasi familiares y de colaboraciónbasado en el intercambio de ayuda mutuasin finalidad lucrativa. En principio, podría



71 En general, véanse entre otros: LUJÁN ALCARAZ, J.,La contratación privada de servicios y el contrato detrabajo, MTSS, Madrid, 1994, págs. 246 y ss. GOÑI SEIN,J.L., «Las becas y el encubrimiento de contratos labora-les» REDT, núm. 13, 1983, págs. 293 y ss.

72 «De relación híbrida» habla GONZÁLEZ ORTEGA,S., «Las becas: formación, inserción, prácticas profesio-nales, trabajo asalariado» en AA.VV Trabajo subordina-do, y trabajo autónomo en la delimitación de fronterasdel Derecho del Trabajo,. Homenaje al prof. J. CabreraBazán (Coord. J. Cruz Villalón), Técnos, Madrid, 1999,pág. 131.

considerarse como una relación de trabajoincluida dentro de la de carácter especial delservicio del hogar familiar, en cambio laexclusión expresa de esta figura del RD1424/1985 por el que se regula la citada rela-ción laboral especial anula esta posibilidad.A ello debe añadirse, la ausencia también eneste ámbito de cualquier regla que garanticeel derecho del colocado au pair a la seguri-dad y la salud en la prestación de sus servi-cios73.

En cuanto a las labores de los religiosos omiembros de congregaciones, sociedades oinstitutos de vida en común que ostentan unvínculo pastoral con la comunidad a la quepertenecen independientemente de que pue-dan prestar servicios para una empresa ouna administración, su relación será entreésta y la comunidad74. No obstante convieneprecisar que también podría estar sometidoa vínculos laborales o de carácter adminis-trativo, de forma que, realizando una mismaactividad, en unas ocasiones quede protegi-do por la legislación preventiva y en otrasno.

5. SUPUESTOS ESPECIALES

Bajo el calificativo de especiales se aludea otros supuestos que no son incardinablesen ninguno de los apartados anteriores. Suubicación específica se fundamenta bien por-que se trata de supuestos que de forma indi-recta aluden a la protección en materia deseguridad y salud o bien de supuestos donderesulta controvertida su posición como colec-tivos incluidos o excluidos del campo de apli-cación personal de la misma.

5.1. La protección de los trabajadoresautónomos

Quizá el adjetivo que mejor permita califi-car la posición del trabajador autónomo en laLPRL sea el de «anómala»75, sobre todoteniendo en cuenta la incertidumbre genera-da en cuanto al alcance de su protección enmateria de prevención de riesgos laborales,sin que exista una postura unívoca por partede la doctrina científica a este respecto76; deahí, que se haya optado por considerarlocomo un supuesto especial.

Antes de entrar en el análisis de la pro-tección que la LPRL dispensa a este colecti-vo, resulta obligado detenerse en el punto departida que adopta la norma para conside-rar al trabajador autónomo como sujeto pro-tegido y obligado, toda vez que –a diferenciadel resto de colectivos– en el autónomo con-curren en la misma persona la condición desujeto responsable y protegido en materia deseguridad y salud. Esta especialidad le colo-ca en materia de prevención en una posiciónde proximidad tanto hacia el asalariadocomo hacia el empresario con unos derechosy unas obligaciones muy especiales.

La cuestión principal a analizar respectode este colectivo se situaría en determinarla razón de su inclusión como sujeto protegi-do por la legislación de prevención, debido aque su condición empresarial le convierte ensujeto responsable u obligado por el deberde protección de la seguridad y la salud desus trabajadores; toda vez que es él el quedebe controlar la actividad llevada a cabo y

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73 QUESADA SEGURA, R., «El trabajo au pair: entre lalaboralidad y la tutela extralaboral» en AA.VV. Trabajosubordinado y trabajo autónomo�.cit., pág.332.

74 STC 214/1992, de 1 de diciembre (RTC 1999,214).

75 GONZÁLEZ ORTEGA, S., APARICIO TOVAR, J., Comen-tarios a la Ley 31/1995 de prevención de riesgos labora-les�.cit., pág. 61.

76 Unos los consideran como supuestos de exclu-sión relativa (SEMPERE NAVARRO, A.V.; GARCÍA BLASCO, J.;GONZÁLEZ LABRADA, M., CARDENAL CARRO, M., Derechode la seguridad y salud en el trabajo�.cit., pág. 68,mientras que otros como una inclusión «poco llamati-va» (FERNÁNDEZ MARCOS, L., Comentarios a la Ley de pre-vención...cit., pág. 33).

los riesgos que se generan a partir de la mis-ma.

Sin embargo, no debe olvidarse que el tra-bajador autónomo en su consideración de taly, por ende, como sujeto protegido puedeestar sometido a ciertos riesgos en el desem-peño de su trabajo, con independencia de lanaturaleza jurídica del vínculo que le una alempresario. En un mismo centro de trabajopueden coincidir trabajadores de dos o másempresas y trabajadores autónomos; todosellos van a compartir el mismo lugar de tra-bajo e, incluso, en la mayoría de las ocasio-nes los mismos riesgos. Desde este punto devista, en el momento en que el trabajadorautónomo pasa a trabajar a una empresapierde la condición de sujeto responsable dela prevención y adquiere la de protegido porla misma. En estos casos no se establece unarelación de trabajo por cuenta ajena, sinembargo, el trabajador autónomo presta susservicios inmerso en un ámbito laboral en elque existe una diversidad de riesgos. Quizápor ello, para evitar que el trabajador queda-se fuera de la protección dispensada por laLPRL por su consideración de independientese le otorgue cierta protección. En este senti-do, de «aplicación circunstanciada»77 se hacalificado su inclusión dentro de la normati-va de prevención y es que como se ha venidoseñalando «las medidas de seguridad en eltrabajo responden a unas finalidades en lasque cabe prescindir de la forma jurídica en laque el trabajo se presta»78.

De mixta e insuficiente podría calificarsela concreta protección que la legislación pre-ventiva dispensa al trabajador autónomo.Mixta porque, como ya se ha señalado, ocupauna posición intermedia entre la del trabaja-dor y la de empresario que propicia que lanormativa de seguridad y salud en el traba-

jo le confiera un trato singular, que determi-na tanto la asunción de obligaciones propiasdel empresario como de deberes típicos deltrabajador. Insuficiente porque la LPRL nocontempla al trabajador autónomo como ele-mento aislado, ni siquiera como persona quepuede correr riesgos derivados de la presta-ción de un trabajo sino como una pieza másdel proceso de producción empresarial. Estasituación es la que explica que la protecciónde estos sujetos quede circunscrita al dere-cho de información que el empresario princi-pal debe proporcionar a los restantes empre-sarios que desarrollan actividades en suscentros de trabajo. Es más, como trabajadory persona afectada por los riesgos propiosdel trabajo tiene derecho a la informaciónque para su prevención y protección debenrecibir los trabajadores (LPRL, art. 24.2 y 5).

Las referencias al trabajador autónomoson más prolijas en determinados sectoresprofesionales, habida cuenta de la mayorparticipación de este tipo de trabajadores,tal es el caso del sector de la construcción,donde aparece como derecho propio en lasnormas de prevención79. Consiguientementepodría añadirse una adjetivo calificativomás a la protección otorgada a este colectivoen materia de prevención de riesgos labora-les. En efecto, la protección del trabajadorautónomo es indirecta, esto es, su protecciónpuede ser exigida en la medida en que si nolo hace puede poner en peligro la seguridad yla salud de los trabajadores a los que se hahecho referencia.

En cualquier caso, a modo de recapitula-ción, la especial posición del trabajador autó-nomo en el proceso productivo va a ser elcondicionante esencial en la protección limi-tada que el legislador le otorga en materia deprevención; de ahí que las obligaciones quese le atribuyen se acerquen en unos casos a



77 GARCÍA MURCIA, J., «Trabajo autónomo y seguri-dad y salud en el trabajo»....cit., pág. 142.

78 RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M., «La huidadel Derecho del Trabajo», RL, tomo I, 1992, pág. 92.

79 Véase, al respecto, el RD 1627/1997, de 24 deoctubre por el que se establecen las disposiciones míni-mas de seguridad y salud en las obras de construcción.

las que son propias del empresario y, enotros, se tome en cuenta su condición de tra-bajador.

5.2. La confusa situación de losfabricantes, importadoresy suministradores

Una última referencia en la delimitaciónde los colectivos protegidos por la normativapreventiva del campo de aplicación personalde la LPRL es la relativa a la confusa y oscu-ra posición de los denominados fabricantes,importadores y suministradores.

La alusión que el artículo 3 de la LPRL lesdedica es, al menos, sorprendente, toda vezque no puede entenderse la razón ni el alcan-ce de su inclusión en dicho precepto. De lalectura detenida del citado precepto no cabededucir ni su inclusión ni su exclusión; aun-que esta última adquiere un mayor protago-nismo toda vez que el legislador alude a elloscomo sujetos con obligaciones, incidiendoparece ser, en su consideración como sujetos

responsables y, por tanto, en su condición desujetos excluidos de la protección en materiade seguridad y salud. Así pues, las obligacio-nes que la Ley impone a estos fabricantes,importadores y suministradores lo son sólocomo obligados a que los equipos o productospor ellos suministrados reúnan las condicio-nes necesarias para crear un ambiente detrabajo seguro, así como posean los elemen-tos correctos para su seguro manejo80.

Si bien del tenor literal del artículo 3LPRL quizá quepa deducir que el propósitodel legislador es de incluirlos en su ámbitode aplicación personal, no obstante cabríacuestionar tal afirmación en la medida enque no se encuentra un fundamento para lamisma. Como señala la doctrina científicasin duda «hubiese sido mucho más oportunoomitir toda referencia a fabricantes, impor-tadores y suministradores, pero la intencióndel precepto como la de la propia mención enel ámbito de aplicación es recordar la vincu-lación de estos sujetos a la consecución de unentorno de trabajo seguro»81.

ESTUDIOS


80 La inclusión de un capítulo específico para aludira estos colectivos obedece �según dispone la exposi-ción de motivos de la LPRL� a la necesidad de enlazarla prevención de riesgos laborales con la normativacomunitaria de mercado interior dictada para asegurar,únicamente, la comercialización de aquellos productosy equipos que ofrezcan mayores niveles de seguridadpara los usuarios.

81 AA.VV., Comentarios a la Ley de prevención deriesgos laborales (Coord.. M. Iglesias Cabero)�..cit.,pág. 36. SEMPERE NAVARRO, A.V.; GARCÍA BLASCO, J.; GON-

ZÁLEZ LABRADA, M.; CARDENAL CARRO, M., Derecho de laSeguridad y Salud en el trabajo...cit., pág. 67.



RESUMEN El presente trabajo aborda el estudio de los sujetos protegidos por la legislación preventi-va, de su clasificación y sistematización, así como del alcance de la protección que la normales dispensa. Necesariamente, si nos encontramos ante una Ley que busca la prevención deriesgos derivados del trabajo, resulta indispensable aludir a quiénes son los sujetos ampa-rados bajo su cobertura, en concreto, conocer si cualquier persona que lleve a cabo una acti-vidad productiva está protegido o, por el contrario, si lo están sólo aquellos que tienen lacondición de trabajadores.La normativa sobre prevención de riesgos laborales, si bien es cierto que supone un avan-ce en el proceso de protección, a la vez que de sistematización y evolución en la materia,suscita diversas cuestiones sobre su ámbito de aplicación motivadas, en su mayor parte,por la densa redacción que ofrece donde se incluyen y se excluyen colectivos con vincula-ciones jurídicas diferentes.

Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales

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